Faculté DES SCIENCES SOCIALES

LES PHÉNoMÈNES DE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE INSTiTWTIONNELLES: LES CAS DU CONSEIL DU TRÉSOR ET DU MI[NISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIOUE

Thèse

présentée

a la FaculJ des etudes supérieures

de l'Université Lavai

pour l'obtention

du grade de Philosophiae Doctor (Ph. D.)

Departement de science politique

FAcULTÉ DES SCIENCES SOCIALES

UNIVERS& LAVAL

QVÉBEC

MARS 1998

@ Fleurette Tremblay, 1998 National Library Bibiiothèque nationale du Canada Acquiçions and Acquisitions et Bibliographie SeMces se- bibliographiques 395 WeU- Street 395, Ne Wellingtori -ON KlAûN4 Otta~aONKIAONQ Canada canada

The author has wteda non- L'auteur a accordé une licence non exclusive licence allowing the exclusive permettant à la National Library of Canada to Biblotheque nationale du Canada de reproduce, loan, distribute or sell reproduire, prêter, distribuer ou copies of this thesis in microform, vendre des copies de cette thèse sous paper or electronic formats. la fome de microfiche/film, de reproduction sur papier ou sur format électronique.

The author retains ownership of the L'auteur conserve la propriété du copyright in this thesis. Neither the droit d'auteur qui protège cette thèse. thesis nor substantial extracts fkom it Ni la thèse ni des extraits substantiels may be printed or otherwise de celle-ci ne doivent être imprimés reproduced without the author's ou autrement reproduits sans son permission. autorisation. À ma famille de sang A ma famille de coeur Les deux institutions principalement responsables de la gestion des ressources financières et humaines de la fonction publique du Québec, le Conseil du trésor et le ministère de la Fonction publique, sont retenues ici pour l'analyse des phénomènes de leur croissance et de leur décroissance. L'analyse basée sur la théorie des contingences repose sur un cadre scientifique élaboré afin d'effectuer une recherche jusqu'ici absente pour ce type d'institutions. A l'aide de variables tenant compte de l'existence de certains facteurs internes et externes mais surtout de leur interaction, la confrontation des données recueillies permet à l'auteur de retracer et de situer un cycle de vie comportant des phases de réussite et d'échec. C'est ainsi que par le jeu de l'une des variables tout particulièrement notable, le Conseil du trésor connaît une croissance alors que par l'influence de cette même variable, le ministère de la Fonction publique atteint, lui, la dernière phase de son cycle de vie et disparait. Parmi les phénomènes transformateurs des administrations publiques, la croissance et la décroissance desdites institutions n'ont pas, jusqu'ici, particuligrement retenu l'attention des chercheurs. Pour les fins de cette thèse, l'auteur se demande pourquoi le Conseil du trésor du Québec a connu une croissance alors que le ministère de la Fonction publique a, lui, peu à peu décru jusquta finir par disparaître.

L'analyse basée sur Ia théorie des contingences repose sur un cadre d14yse élaboré afin de tenir compte de l'existence mais surtout de l'interaction entre certains facteurs internes et externes. La recherche utilise comme principales sources : les débats parlementaires, les textes législatifs et les documents administratifs afin de connaître les raisons et les contextes de création ainsi que les changements apportés aux institutions étudiées. La confrontation des variables appelées intraorganisationnelles , interorganisationnelles et extraorganisationnelles du cadre d'analyse aux données recueillies permet à l'auteur de situer un cycle de vie pour chaque institution.

Le principal déterminant de la croissance du Conseil du trésor et de la décroissance du ministère de la Fonction publique semble résider dans les changements apportés par les Iégislateurs au plan de la mission initialement confiée à ces deux organisations. Les modifications enregistrées par le contexte économique durant la période retenue ont également influencé la dernière phase du cycle de vie tant du ministère de la Fonction publique que du Conseil du trésor. L'utilisation de la théorie des contingences permet enfin à l'auteur d'introduire un cadre d'analyse adapté aux deux institutions sélectionnées et de conclure a ce que les phénomènes complexes de croissance et de décroissance doivent être abordés et analysés tout à la fois à l'aide de facteurs internes et de l'interaction de ces derniers avec des facteurs externes. REMERCIEMENTS

Je tiens 2i remercier le professeur Alain Baccigalupo, mon directeur de these, qui par ses précieux conseils et son soutien a permis l'aboutissement de cette thèse.

Je remercie également le professeur Antoine Ambroise pour sa précieuse collaboration lors des premi&res6tapes de cette recherche. Je suis très reconnaissante aux professeurs Jean Crête et Jean Mercier pour leur aide appréciable apportée à un moment crucial dans le cheminement de cette thèse.

Merci à ceux et à celles qui m'ont soutenu tout au long de ces années; de façon particulière, les professeurs Raymond Hudon et Guy Gosselin qui m'ont accordé leur confiance en me confiant des responsabilités professionnelles et en me donnant de judicieux conseils. Je remercie le personnel administratif et plusieurs membres du corps professoral du département de science politique et de l'Institut québécois des hautes études internationales de l'université Lavai.

Des remerciements s'adressent aussi à certains ministres et à tous les fonctionnaires que j'ai contactés et qui m'ont orienté et fourni des sources écrites et verbales indispensables à ma recherche. Je remercie tout le personnel d'archivistes, de documentalistes et de bibliothécaires qui m'ont permis de mettre la main sur des documents et ont ainsi facilité la consultation de fonds d'archives.

Un merci spécial à ma m&e Rachelle pour son soutien indefectible, à ma famille pour leur support fraternel, mes ami(e)s pour leur encouragement et A mon papa, de douce et affectueuse memoire, pour m'avoir insufflé le courage et l'énergie de mener 2 terme cette thèse.

Fleurette Tremblay TABLE DES MATIÈRES

CHAPITRE 1

LES PHÉNoM&NES DE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE INSTITUTIONNELLES: &AT DE LA QUESTION TIXÉORIQUE

1 DIMENSIONS ~ORIQUESDES PHÉNoIM~ESDE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE INSTITWTIONNELLES 5

1.1 Les travaux traitant de la croissance et de 6 la décroissance des organisations en général

1.1.1 Les perspectives stnicîurales 6

1.1.2 Les acceptions fonctionnalistes 7

1.1.3 Les frontikres systemiques 8

2.1.4 Les techniques efficaces des pistes managériales

1.1.5 Les réactions humanistes à l'étude et B l'efficacité

1.2 Les travaux traitant de la croissance et de 13 la décroissance dans lesgr~anisations du secteur ~ublic

1.2.1 Le modèle bureaucratique de Weber

1.2.2 Les 86ments d'analyse des phénom&nesde la croissance et de la décroissance dans le secteur public Les limites des tta~u~D~&S

Les limites structurales

Les limites fonctionnalistes

Les limites systémiques

Les limites managériales

Les limites des choix collectifs

À la recherche d'un cadre d'analyse: les contingences en théorie

1.4.1 Les contingences appliquées à l'analyse des phénom5nes de la croissance et de la décroissance

1.4.2 Les contingences appliquées à la croissance par le développement

1.4.3 Les éldments d'influence appliqués ii l'analyse des phdnomknes de la croissance et de la décroissance

1.4.4 Les contingences appliquées à l'analyse de la décroissance

1.4.5 L'analyse de la décroissance des organisations du secteur public L'ANALYSE DES PEIÉNoMÈNES DE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE INSTITUTIONNELLES; APPROCHE THÉoRIQuE ET CADRE D'ANALYSE

2 L'APPROCHE CONTINGENTIELLE APPLIQUÉES AUX PHÉNoMÈNES DE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE

2.1 Le cadre d'analvse des oht%orn&nesde la croissance et de la décroissance

Les variables appliquées pour l'analyse des phénomènes de la croissance et de la décroissance

L.es variables INTRAorganisatio~elIes

Les variables INTERorganisatiomelles

Les variables EXTRAorganisationnelles

Le cycle de vie comme facteur ex~licatif des ohénomènes de la croissance et de la décroissance

Le phhomène de la croissance

Le phhomène de la décroissance

L'apport institutionnel

Probl6mati~uedu suiet de recherche

Les hmthèses de recherche

Méthodoloeie de la cueillette des données CHAPITRE III

L'ANALYSE DE LA CROISSANCEET DE LA DÉCROISSANCE DES DEUX INSTITUTIONS PAR LES CONTEXTES ET LES FACTEURS D'ÉMERGENCE

3 LES RAISONS ET LES CONTEXTES DE CFLÉATION DES INSTITUTIONS

3.1 Les sources de création des institutions

3.2 Les contextes de création des institutions

3.2.1 Le contexte politique

3.2.2 Le contexte économique

3.2.3 Le contexte législatif

3.2.4 Le contexte juridique

3.3 Les éléments d'tmergence des institutions

3.3.1 La mission d'une institution gestionnaire du personnel de la fonction publique

3.3-2 Une autorité déléguée

3.3.3 L'allocation de l'autorité par une structure formelie

3.3.4 La taille du minist&e par les ressources disponibles et allouées

3.3.5 La double perspective d'un système de gestion

3.3.6 Les processus et les methodes du système technique Le conSeil du tdsor. gestionnaire de 1'administration financi&re

Des principes directeurs d'administration des ressources comme objectifs

Une mission aux multiples pouvoirs

Des transferts de pouvoirs

Une autorit6 composée

Une structure à direction collégiale

La taiUe du Conseil du trésor par les ressources allouées

La transformation d'un bureau en conseil

Les m6thodes et les stratégies de gestion du Conseil du trésor

Les modes d'intervention en gestion financi8re et budgetaire

L'approbation de plan d'organisation supérieure

Les opérations administratives en systèmes mécanisés de gestion CHAPITRE N

L~ANALYSEDE LA CROISSANCE ET DE LA DECROISSANCE INSTITUTIONNELLES PAR LA TRANSFORMATION DU MINIsTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE

LES VARIABLES APPLIQUÉESÀ L'ÉTUDE DE LA TRANSFORMATION

D'une mission de esti ion na ire à une mission de conseiller

Un nouveau titulaire des régimes de retraite

De la coordination des negociations 2 l'acquisition d'un mandat

La mission d'un rninistre de la Fonction publique soumise à l'approbation d'un conseil

Une mission de gestion des ressources humaines intégrée 2 l'administration tinancikre

Modifications à l'autorité déléeuée

Des révisions à la structure d'autorité

Une réorganisation administrative en relations du travail

Les variations de la taille du ministère de la Fonction publique

L'â~edu minist&rede la Fonction publiaue

La distribution des fonctions du svstèrne de gestion

Les activités en gestion du personnel 4.6.1.1 La transformation d'un gestionnaire en un partenaire de la gestion du personnel

4.6.1.2 Des règles et des services pour la gestion du personnel

4.6.1.3 Des comités d'études pour la gestion du personnel

4.6.2 Le ministre de la Fonction publique, gestionnaire des relations de travail

4.7 La modernisation des systèmes techniques L'ANALYSE DE LA CROISSANCE ET DE LA DECROISSANCE INSTITUTIONNELLES PAR LA TRANSFORMATlON DU CONSEIL DU TRÉSOR

LES VARIABLES APPLIQUÉES A L'ÉTUDE DE LA TRANSFORMATION

L'affirmation des muvoirs du Conseil du trésor Les pouvoirs -6s en matière de gestion financière

Les pouvoirs accrus en rnatihre de gestion du personnel

La d6simation de l'autorité

Un conseil assisté de secrétaires

L'âge- du Conseil du trésor

Les modes et les &des de pestion du Conseil du trésor

De nouveaux modes d'intervention en gestion financikre

Le Conseil du trésor décrkte en matiere d'organisation administrative

L'intervention par des r2gks

Le dévelo~nementdes svstkmes techniaues LES FACTEURS EXPLICATIFS DES PHÉNO- DE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE INSTITUTlONNELLES

L'INFLUENCE DES VARIABLES SUR LE CYCLE DE VIE 220 DES 1NSTIrL"UTIONS

Les ra~mrts- - entre les variables intraor~anisatio~eUeset interoreanisationnelles sur le cycle de vie du ministère de la Fonction ~ubliuue

Le partage d'une mission générateur de critiques

Les éIérnents de croissance

Les él6ments de décroissance

Le chevauchement entre deux missions

L'influence nuisible de la subordination d'une mission

La fui du cycle de vie d'une mission

Les ramrts entre les variables intraor ganisationnelles et interoreanisatio~ellessur le cvcle de vie du Conseil du trésor

La croissance graduelle d'une mission

L'affirmation d'une mission de contrôle

Des pouvoirs transf6rés a incidence financière

L'6volution confirmée d'une mission

Les acquis majeurs d'une mission Les variables sans incidence sur le cvcle de vie des institutions

L'autorité d6nnie par délegation

Le chevauchement confus d'autorité

La structure adaptée la délégation de l'autorité

Les variations croissantes de la taille

L'âge ou l'histoire des institutions

La réalisation de la modernisation des systèmes de gestion et du système technique

L'influence des variables extraorganisationnelles sur le cvcle de vie des institutions

Les changements au con texte politique: une variable sans incidence sur le cycle de vie des institutions

Les changements aux contextes lkgislatif et juridique: une vanable rév6laûice du cycle de vie des institutions

Les objectifs d'efficacité en raison des changements au contexte économique

Les facteurs d'influence à Ia croissance et à la décroissance des institutions CONCLUSION

LISTE DES TABmm

BIBLIOGRAPm LISTE DES TABLEAUX Page

Les causes du déclin des organisations publiques

Cadre d'analyse

TabIeau des variables

Modkle du cycle de vie

Séquence de la croissance

Organigramme du ministere de la Fonction publique 1970

Organigramme du Conseil du trésor 1973

Structure des direction g6nérales du ministere de la Fonction publique 1973

Structure du rninistkre de la Fonction publique 1979

Structure du ministère de la Fonction publique 1983

Effectifs du rninistkre de la Fonction publique

Effectifs du ministère de la Fonction publique par direction générale

Budget du minist8re de la Fonction publique

Structure du Secrktariat du Conseil du trésor 1979

Structure du Secrétariat du Conseil du trésor 1982

Effectifs du Conseil du trésor

Budget du Conseil du trésor INTRODUCTION

L'organisation d'un gouvernement, dans une socit5té ~oM&,nécessite la mise en place d'institutions politiques et administratives. Certaines institutions administratives ont une personnalité juridique propre et sont sous L'autorité d'un ministre responsable. D'autres, tout en étant sous la tutelie d'une ministre, se caractérisent par leur diversité organisationnelle. Ces institutions formant l'administration publique d'un pays, assument sous l'autorité du gouvernement, diverses tâches reliées au mandat dkfini dans leur mission.

Le processus de création de telies institutions a été largement etudié pour déceler les besoins auxquels eiles tentaient de répondre et les probl5mes qu'elles devaient résoudre. Si leur création répond ii diverses causes, plusieurs raisons, souvent cumulatives, peuvent être à l'origine des modifications rencontrées dans leur structure; modifications qui engendrent soit leur croissance, soit leur décroissance. Des recherches ont été poursuivies pour expliquer pourquoi une organisation du secteur privé connaît une croissance ou une décroissance; mais peu d'&des ont été effectuées pour expliquer ces phenom5nes dans les organisations du secteur public, et plus particulièrement, dans les institutions politico-administratives. Parmi les phénomhes transformateurs des instihi- tions, la croissance et la décroissance n'ont pas retenu l'attention. Les Btudes ont rév61é 2 leur taille ou leur structure pour décrire ou prescrire des modes de gestion de leurs ressources en fonction des périodes de surplus ou de déclin économique.

Au Québec, surtout depuis les années soixante, des institutions connues sous le vocable de ministères ont été créées; certaines ont connu des transfomations par des hisions ou des extensions, mais peu ont v6ritab1ement disparues. Dans le même temps, des comités, des conseils et des commissions ont kt6 créés et rattachés à une institution politique ou administrative sous responsabilité ministérieIIe.

Pour les fins de cette thèse, deux institutions, principalement responsables de la gestion des ressources financières et humaines de la fonction publique du Québec, le Conseil du trésor et le ministère de la Fonction publique, seront retenues pour l'analyse des phénomènes de leur croissance et de leur dhoissance. Nous nous demanderons pourquoi le Conseil du trésor, un des comités du Conseil des ministres, a connu une croissance alors que le ministère de la Fonction publique institue par une loi, s'est vu peu a peu décroître jusqu'à disparaître totalement en 1983! Comment peut-on analyser ces phénomènes institutionnels? Quel(s) facteur(s) ou quelle série de facteurs permettent d'expliquer qu'une institution sous autorité Nnistkrielle disparaît, alors que le gouvernement annonce une réforme des politiques administratives et qu'un comité connaisse une telle croissance. Pourquoi une institution, principal gestionnaire des ressources humaines, n'a pas su imprimer, de façon suffisante, son autorité dans son domaine?

La suppression d'un organisme de coordination quand on annonce une réforme administrative pour décentraliser la gestion des ressources entraîne une foule de questions. S'agit-il d'un prétexte, d'un compromis ou d'une stratégie? Était-ce possible de prevoir cette disparition par des facteurs internes et externes en fonction de la structure et du fonctionnement de ces organisations. De plus, quels sont les facteurs qui 3 ont entraîne la concentration (centralisation) de la gestion des ressources humaines et financières au sein d'un seul organisme?

Force est, cependant, de mentionner qu'une institution de l'administration publique est tributaire de la pratique constante du pouvoir exécutif puisqu'elle est régie par des procédures législatives et juridiques. La constitution de chaque nouveau gouvernement modifie parfois profondkment la répartition des compétences entre les ministres. Un ministère est institué par un processus 16gislatif; sa suppression découle du même processus souvent mis en branle lors d'un remaniement mlliisténel ou de la composition d'un nouveau gouvernement.

La problématique de notre recherche consiste ik connaître et expliquer par les théories appropriées, la croissance du Conseil du W%or et la décroissance jusqu'à sa disparition, du ministère de la Fonction publique. La théorie des contingences peut permettre de relier les angles organisationnels et institutiomels. Une institution politico-administrative est façonnée par des éléments rencontrés dans tout type d'organisation: structure, taille, autorité, systèmes techniques et managériaux dors que les phénomkes donnant Lieu à sa croissance ou A sa décroissance doivent être expliqués par des indicateurs appropriés à ce type d 'organisation.

Le premier chapitre présentera l'état de la question, des travaux et des dimensions théoriques des ph6nomknes de la croissance et de la décroissance ainsi que leurs limites. Le deuxième chapitre situe le cadre d'analyse privilégié par rapport à l'approche retenue, l'approche contingentielle, afin d'expliquer les phénom2nes en question. Cette approche permet également de comprendre et d'expliquer les rapports entre des variables et d'indiquer quelie variable ou série de variables peut influencer la croissance ou la dé- croissance de ces institutions. Le cadre d'analyse et l'éventail des diverses orientations méthodologiques indiquant les variables retenues, le cycle de vie des institutions, les hypothèses de recherche ainsi que la méthodologie utilisée pour infirmer ou confirmer ces hypothèses complktent ce chapitre.

Le chapitre 3 indique les résultats des données recueillies à savoir: les raisons et les contextes de création des institutions et les elhents d'emergence de leur cycle de vie. Les chapitres 4 et 5 illustrent la transformation des institutions, en fonction des variables et des données recueillies. Le chapim 6 fait état des facteurs explicatifs des phénomènes de la croissance et de la décroissance institutionnelles. CHAPITRE 1

LES PHÉNoM~NES DE LA CROISSANCE ET DE LA DECROISSANCE INS'iTïüTIONNELLES: &AT DE LA QUESTION ~ORIQUE

1 DIMENSIONS TIIÉORIQUES DES PHÉNoM~NESDE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE INSTITUTIONNELLES

Dans la mesure où l'appréhension et la construction d'un sujet de recherche reposent sur une base théorique, il convient de situer ces fondements théoriques. Or, l'étude des phénoménes de l'administration publique a connu diverses tendances, oppositions et réactions. Entre la dichotomie du droit administratif et de la science administrative, la séparation des études politiques et administratives, plusieurs approches et modéles ont ét6 eiaborés et utilisés. Parmi ces approches da perspective organisationnelle s'est progressivement constituée, en parallUe ou en concurrence avec la tradition institutionnelle, qui s'est maintenus (Nioche, 1982: 14). Les travaux traitant de la croissance et de la décroissance des oreanisations en ~6n6ral

Bien que la théorie de l'organisation constitue le point de liaison des études des phénomènes de l'organisation, tant publique que privée (Pugh et al. 1963, Men 1967, Charbonneau 1970, March et Simon 1979, Loschak 1975, Beilone 1980, Fesler 1980, Miner 1982, Nioche 1982, Henderson 1983, KLingner 1983, Séguin- Bernard et Chanlat 1983, Gow et al. 1987), toutes les approches n'offrent pas le cadre théorique susceptible d'analyser les phénomRnes de la croissance et de la décroissance des institutions de l'administration publique. La présentation des travaux effectués à partir de l'approche organisationnelle situe les mod&les, précise leurs apports et ceme les limites de l'analyse des phénomènes de la croissance et de la décroissance institu tiomelles.

Les perspectives smictumles

Les recherches les plus nombreuses et les plus controversées de la perspective structurale concernent les rapports entre la croissance de la taüle et la structure de l'organisation. Certains auteurs considkrent que la taille est la principale caractéristique structurale (Meyer 1972, Hall 1962), tandis que d'autres chercheurs énoncent que la taille est une des nombreuses dimensions de l'organisation (Pugh et al. 1963, Child 1972). Mintzberg fait d'ailleurs remarquer que les anombreux él6rnent.s nous indiquent que, ii mesure que les organisations grandissent, elles passent par des périodes de transition structurelle, qui sont des changements de nature plutôt que des changements de degr6 (l982:223). 7 Alors que Starbuck (1971) stipule que l'augmentation de la taille de l'administration n'est pas associée avec la croissance de I'organisation puisque les &des ne tiennent pas compte de l'influence des autres facteurs, Kimberly (1976) précise qu'il faut analyser séparément les Béments de la taille puisqu'ils sont déterminés par leurs caractéristiques structurales.

Les acceptions fonctionnalistes

Les recherches effectuées pour 6tabli.r les rapports entre la taille de la composante administrative d' une organisation et ses caractéristiques organisationnelles, s'inscrivent dans l'approche fonctio~aliste;il en est ainsi tout particulièrement pour les 6tudes de Hass et al. 1963, Hall et al. 1967, Blau 1970, 1972, 1973, Blau et Schoenherr 1971, Blau et al. 1976, Scott 1976. Les études de ces chercheurs ont surtout été consacrées à découvrir les différences de la croissance de la taille de l'organisation et ceile de la composante edministrative». Alors que certains auteurs ont etabli les effets de ces diffé- rences (Blau, Blau et Schoenherr, Blau et al.), d'autres chercheurs ont relevé ces diffbrences avec les autres caractéristiques de 1'organisation telies que l'âge, les activités et les fonctions (Hmet al. , Scott), la taille et la complexité (Hall). Les différences de la taille ont aussi été analysées entre une grande et une petite organisation (Starbuck 1971, Robbins 1983).

Ces recherches ont bien cerné la différence entre les fonctions administratives et les fonctions d'opération lorsqu'il y a croissance mais n'ont pas indiqué les différences lorsqu'ii y a une période de décroissance, peu importe la taille de l'organisation. Leurs recherches ont permis d'observer la cornplexit6 des 8 interrelations entre la taille et la structure d'une organisation lorsque l'augmentation d'un dément affecte directement l'autre Wment. L'adaptation de l'un des éléments doit s'effectuer par rétroaction afin de minimiser les dysfonctions.

1.1.3 Les frontières systémiques

L'application de l'analyse systémique tente d'expliquer les variations de l'une des composantes de l'organisation eu égard aux menaces ou contraintes de I 'environnement . Ainsi, les auteurs analysent le main tien des organisations comme entités vivantes bien qu'il y ait des conditions changeantes de l'environnement (Emery et Trist 1965, Aiken et Hage 1968, Terreberry 1968, Khandwal- la 1977, Roeber 1973).

La dimension systémique designe l'organisation comme un processus complexe de parties ou sous-systèmes interdépendanis (technique, struc~raleet psychoso- ciologique, managériai), ayant un but, des objectifs, une structure et des activités pour atteindre le but principal, la survie de l'organisation (Khgner 1983, Tosi 1984, Kast et Rosenzweig 1985). Par ailleurs, plusieurs auteurs, dont March et Simon, ont developpé les bases contingentielles, principalement par la thbrie de la décision awhich focuses on the relationship between how organizations make decisions and the environmental factors that influence those decisionv (Klingner, 1983:48).

Le modèle de Lawrence et Lorsch qui spécifie que des de différenciation et d'intégration dans les organisations efficaces diffèrent et dépendent des con- train tes de leur environnement particuliem (Lawrence et Lursch, 1973: 98)' 9 indique l'efficacité de la structure puisque les organisations efficaces doivent être spécialisées (différenciées) et que leurs activités doivent être coordonnées (int6gration). Ce modèle n'aborde pas la croissance ni la décroissance de l'organisation mais l'efficacité de la structure car ales entreprises en bonne santé sont toujours sous la pression de la croissanca (Lawrence et Lonch, 1973: 196). Les états de diff6renciation et d'intégration sont des outils utiles pour faire un choix rationnel, aider les dirigeants B comprendre la nature réelle de leur organisation et .se* à évaiuer la validité de la croissance (Lawrence et Lorsch, 1973: 197). Les organisations qui atteignent des états de différenciation et d9int6grationadéquats dtront rapidement en taille (Lawrence et Lorsch, 1973:203) puisque ces organisations .seront capables d'atteindre des objectifs variés plus efficacement que de petites organisations &par& (Lawrence et Lorsch, 1973: 203).

Les auteurs expliquent le déclin d'une organisation en raison des menaces ou contraintes de l'environnement mais aussi par des causes internes à l'organisation telles que: mauvaise performance financière due à un management déficient pendant une période de stagnation économique, diminution du nombre de clients entraînant un chiffre d'affaires à la baisse (Boulding 1975, Bozernan et Slusher 1979). 1.1.4 Les techniques efficaces des pistes managériales

Des théories et techniques du management classique aux progrès technologiques, l'approche managénale se présente comme une jungle(') de modèles offrant des pistes differentes ii l'analyse organisationnelle. Avec les théoriciens du management classique, da recherche a été constante pour trouver des principes généraux d'organisation qui aident les dirigeants des organisations à remplir leurs fonctions et à établir des structures performantes, donc durablev (Scheid, 1980:70).

L'approche managériale classique a f~ t l'objet d 'une rn ultitude de recherches autour des principes de spécialisation, des arrangements hiérarchiques, de la ddégation de l'autorité et des responsabilités, du contrôle de gestion pour connaître comment et pourquoi une organisation donnée est efficace et une autre ne l'est pas ('Hall 1982). La mise en valeur du principe d'efficacité a ainsi guidé les recherches pour décrire une organisation qui connaît une croissance, car d'après Fayol, aucune entreprise ne peut prospérer sans une bonne direction, toute entreprise mal dirigée est vouée A l'insuccès. Ce principe est vrai pour l'État comme pour l'industrie privée (IBFSA, 1971: 109)(~).

L'accent primordial en faveur du succès est axé autour du principe d'efficacite puisqu'une organisation efficace, connaît du succès et su~t.Ce principe, epplied worldwide in industry todaym (Kast et Rosenzweig, 1985:62), doit garantir l'efficacité autant des secteurs administratifs que ceux de la production

1. Terme présenté par Kwntz 196 1. 2. Instituts belge et français des sciences administratives. 11 de biens et de seMces par une structure organisatiomeile assurant le succès. Cette conception de l'organisation comme un agencement statique d'unités constitutives, eiies aussi statiques. (Guiot, 1981:45), était une conception mh- Riste des organisations (March et Simon 1979), conception visant surtout l'efficacité organisationnelle.

Le principe d'efficacité servant de base à l'étude des organisations, constitue cependant un des concepts controversés dans la littkrature de la théorie de l'organisation lorsqu'il est synonyme de réalisation des buts (Reimann 1975). Cette mise en garde est particuli&rement &idente &nt donné la difficulté de comparer l'efficacité des organisations publiques et celie des organisations privées. Reimano sugg&redonc d'utiliser le terme de compétence, c' est-Adire la possibilité d'atteindre les objectifs puisque l'efficacité est le degré par lequel une organisation atteint ses buts. Cette difficulté d'interprt5tation est confirmée par Robbins (1983) qui a relevé 30 mesures différentes du taux d'efficacité, entre autres la qualité de vie, le moral, l'absentéisme et le taux d'accident. Il conclut que I'efficacitk veut dire différentes choses pour différentes personnes selon le type d'organisation étudiée.

Par ailleurs, puisqu 'il est difficile d'obtenir des résultats satisfaisants à. mesure que la croissance augmente, d'autres techniques manag6riaies ont été formulées pour obtenir l'efficacité et stimuler le suc&. Panni ces techniques, le management par les résultats (Momssey 1970, McConkey 1970) ainsi que le management par les objectifs (MBO) (Momssey 1970, Jun 1976, Morin 1976) ont été proposés pour expliquer ou assurer le dkveloppement, le succès et la croissance de toutes les organisations. Avec le management par objectifs, l'approche managériaie a été centrée sur la croissance ato deal with humanistic goal-setting processes rather than control of procedural techniquesr (Jun, 1976: 12).

Les contrôles de gestion introduits I divers degrés poursuivent aussi un objectif d'efficacite orienté vers la croissance. .Or le contrôle de gestion est tout orienté vers la recherche d'une plus grande rationalité économique, ce qui rel2gue au second plan les acteurs qui ne sauront ou ne pourront traduire leurs préoccupa- tions dans ce nouveau langage (Laufer, 1980~272).

Les réactions humanistes à l'étude et à I'efficacitk

En réaction aux principes d'efficacité axés uniquement sur les structuresy un intérêt s'est manifesté et développé envers les relations humaines et sociales. L'origine de cet intérêt est aussi une préoccupation d'étudier les attitudes et les réactions des personnes qui résistent aux changements des programmes de développement de la productivité et d'augmentation de l'efficacité.

Ii devenait important de comprendre ces réactions (Gortner et al., 1987) bien que les problkmes humains et sociaux existaient avant les études du courant humaniste. En fait, s'il n'y avait pas de recherche, ales phénomènes psycholo- giques apparaissaient trop complexes pour les instruments d'analyse existantsn (Scheid, 1980: 170).

Avec les théories humanistes, les recherches empiriques ont été accentuées vers l'efficacité humaine. Les chercheurs ont ainsi étudié les divers phénomknes centrés sur la participation des personnes tels que la satisfaction individuelle, la dignité humaine et la croissance personnelle en fonction du leadership, des conflits et de la prise de décision (Scott 1974, Bellone 1980, Klingner 1983, Kast et Rosenzweig 1985, Gortner et al. 1987).

Les auteurs insistent sur le management des ressources humaines pour valoriser la personne dont ale but était le changement des pratiques de gestion. (Lawrence et Lorsch, 1973: 154). Comme le dit Bogue (1972:40) .Under the guide of a humanist approach, we have too frequently permitted ineffective programs and incompetent professionals to continua. Cependant, les auteurs indiquent que chaque organisation, qu'elle croisse ou non, doit périodiquement apporter quelques changements fondamentaux au comportement de ses membres si elle veut s'adapter efficacement aux changements de I'enviromemenb (Lawrence et Lorsch, 1973: 197).

~_rgmisationsdans le secteur oublic

Appliquh h l'éîude des phénom8nes de la croissance et de la décroissance des organisations du secteur public, les principales approches ont principalement été utilisées pour rendre compte du degré d'intervention et de la croissance des gouvernements ou de l'État dans différentes sphkres d'activité. Le modèle bureaucratique de Weber

Les nombreuses recherches effectuées partir du modèle de Weber ont été centrées sur l'examen des dimensions de la structure et de ses changements. Parce que Weber s'est intéressé 4 identifier les caractéristiques d'une entité qu'il appelle "la bureaucratiew[et à] décrire sa croissance et les raisons de cette croissance. (March et Simon, 1979: 36), la croissance des organisations modernes awas synonymous with the elaboration and spread of bureaucracym (Adie et Thomas, 1987: 18). Les hypoth- et travaux abondent pour indiquer et expliquer pourquoi les forces et faiblesses de la bureaucratie peuvent être vues comme autant de facteurs inséparables de la croissance de état.

D'une part, à partir du modèle de Weber, les chercheurs ont été amenés à distinguer la bureaucratie, la bureaucratisation et la dkbureaucratisation (Ei- senstadt 1959), le déclin et le dkveloppement des administrations patrimoniales et bureaucratiques (Delany 1963) ainsi que le degré de bureaucratisation et la taille des organisations (Hall 1962) afin de déterminer les similitudes et les différences entre les organisations de divers types (Hall et Title 1966). D'autre part, les éléments de la structure d'une organisation ont ét6 analysés pour établir leurs diffkrences, leurs similitudes, leurs variations ou leurs changements afin de determiner leurs caractéristiques (Aiken et ai. 1980).

Cependant, Weber ne décrivait pas la bureaucratie comme une unit6 autonome dans le système politique mais une forme idéale d'organisation, un mod&le possédant des caractéristiques propres pour maximiser la rationalité et pour répondre aux contrôles externes de l'autorité politique legitime (Heady 1979, Klingner 1983, Gortner et al. 1987). Les elernents d'analyse des phenoménes de la croissance et de la décroissance dans le secteur public

L'influence du mod8le bureaucratique sur 1'6tude des organisations du secteur public a donné lieu une multitude de travaux afin de tenter de découvrir et d'identifier la caractéristique qui a le plus d'influence sur l'efficacité des organisations. Au lieu de décrire et prescrire des structures ou des modèles efficaces d'organisation, les auteurs cherchent Zi expliquer les diffkrences entre les organisations et ce, afin de maximiser l'efficacité.

Dans un premier temps, les recherches sont effectuées 2 partir d'une méthodo- logie comparative de la structure aux autres 616ments de l'organisation (Pugh et al. 1968), tandis que les travaux ultérieurs introduisent des composantes telles que la taille, la technologie et l'incertitude de l'environnement comme facteurs dominants du comportement efficace de l'organisation (Woodward 1965, Perrow 1967, Thompson 1967, Blau et al. 1971).

BIau (1970) explique que la croissance de la composante administrative s'accompagne de la differenciation structurelle abecause the intensified structures demand administrative attention. (Blau, 1970:2 13). Alors que certains chercheurs développent des modèles pour illustrer 1' impact des facteurs de l'environnement sur la structure (Meyer M. et Brown 1977, Hannan et Freeman 1975). les obsemations de Meyer J. et Rowan 1977 aboutissent à Ia conclusion selon laquelle les organisations créent des structures afin d'accroître leur légitimité et obtenir davantage de soutien de la part de leur environnement. Pour établir le lien entre la structure et le management, Pfeffer (in Meyer M. et al. 1978) a proposé deux mécanismes: l'adaptation managériale et la sélection naturelle. L'adaptation managériale suppose une structure adéquate permettant d'accroître la performance, les dirigeants remaniant la structure pour l'ajuster aux contingences, tandis que la sélection naturelle est un mécanisme par lequel les organisations avec des structures appropriées tentent de survivre. S'il y a une structure appropriée, l'organisation augmente sa performance, les dirigeants changeront alors la stmcture jusqu'g ce qu'elle s'ajuste aux contingences. Une telle perspective assume que de plus hauts niveaux de performance organisationnelle sont obtenus par l'adaptation managériale alors que la sélection naturelle tend à la survie.

Ces mécanismes sont similaires aux actions Qdaptiva et directivm administratives de Thompson (1971). Ces actions doivent être coordonnées pour permettre la mise en oeuvre de variables stratepiques et sont nécessitées par les influences de l'environnement. Une action institutionnalisée doit être effectuée dans un domaine pour assurer la survie, et c'est pourquoi l'organisation qui fait face à un changement dans son environnement, doit établir des r&gles qui permettent l'adaptation.

Nioche (1982) associe l'adaptation managénale A des m6thodes de gestion du management public, compte tenu de la diversité des situations, mais Zi condition que ce management soit défini comme ale management des organisations publi- qus. Ii précise que l'avantage du management public tient compte du particularités de l'analyse institutionnelle: soumission au pouvoir politique, système juridique, fonctio~ementselon un principe de rationalité, financement ii partir des ressources prélevées et de l'analyse organisationnelle: taille, corn- plexie des moyens d'action et activités de service. Les auteurs expliquent la croissance de l'appareil gouvernemental par un rBle de support aux demandes des citoyens dans les secteurs d'activité économique et/ou sociale tels l'éducation, la santé, le contrôle du développement urbain (Bogue 1972, Scott et al. 1975, Osbom et al. 1980), ou par l'augmentation des activités gouvernementales dans I'économie nationale (Buchanan 1977, Taylor 1983). En fait, la croissance est surtout demontrée par le développement de la taille du gouvemement eu egard au budget, aux se~ces,aux textes lt5gislatifs, aux programmes qui augmentent les structures et les activités des différents paliers du gouvemement (Porter et Olsen 1976, Peltzman 1980, Taylor et Iodice 1980). La croissance s'explique 6gdement par l'augmentation de la Ikgitirnité des organisations (Dowling et Pfeffer 1975), par la multiplication des niveaux hi&archiques, des stnictures d'autoritk, de l'exercice de 1' influence de certains domaines d'activités (England et al. 1979), par les exigences de la consultation &nt donne la complexité des prises de décision (CroBer 1971) ainsi que par l'augmentation des organismes et des liens reliant entre eux les divers ministères du gouvemement (Laframboise 1985).

La plupart des travaux prescrivent des stratégies qui doivent être implantées lorsqu'il y a menace de déclin occasionnée par des facteurs économiques tels que la diminution des dépenses dans le budget de l'État en période de récession et les coupures de personnel (Van de Ven et al. 1974, Hall 1976, 1982, Whetten 1980, Nystrom et Starbuck 1981, Paquin 1984).

Bien qu'ü soit difficile mesurer, le principe d'efficacité a aussi servi de base 2 l'étude des organisations du secteur public (Reimann 1975, Miner 1982, Rob- bins 1983, KLingner 1983, hgh et al. 1985, Gortner et al. 1987). Cependant, les travaux ont surtout démontré pourquoi ce principe permet la suMe, non pas de l'organisation, mais de sa composante administrative. 18 En théorie du management, Klingner (1983) explique l'efficacité des organisations publiques par les économies d'échelle: une organisation de taille optimum fournissant des seMces avec un nombre optimum de personnes aux plus bas coûts. Une organisation trop petite entraîne des coûts unitaires 6levés parce qu'il y a peu d'opportunité de réaliser des économies par la technologie et la division du travail. Les coûts unitaires augmentent dans une organisation trop grande parce que les coûts internes (planification, coordination et contrôle) augmentent plus vite que la valeur des services fournis. L'efficacité par économies d'échelle est réalisée lorsque la croissance d'une organisation n'en- txaîne pas des coûts supplémentaires (augmentation du personnel) pour les mêmes services (Klingner, 1983 :332-334).

Ramanathan (1982) insiste sur les concepts et les techniques de contrôle pour guider les dirigeants des organisations à but non lucratif afin d'évaluer leurs chances de succès étant donné la difficulte d'établir clairement le concept d 'efficacité.

Les techniques de management décrivent ainsi les facteurs institutionnels et l'environnement pour accentuer le besoin vital, le succès des organisations. De la planification des interventions, de leur mise en oeuvre (R~v~M1984) au nécessaire besoin d'un contrôle accru, une organisation du secteur public doit, tout comme une organisation privée, intkgrer le processus managérial le plus efficace pour connaître le su&.

Les etudes de la gestion du secteur public s'inscrivent aussi dans de nouvelles perspectives: la recherche des causes bureaucratiques de la croissance de l'appareil d'État ou du gouvernement (Bendor 1990) par les grilles d'analyse de la théorie des choix collectifs (public choice). Ces travaux explorent les déci- sions publiques, lem caractéristiques ou leurs differences axés autour du concept de r&gles,particulièrement les règles qui affectent les choix offerts aux citoyens, compte tenu des arrangements institutionnels et les goûts et les valeurs des individus (Niskanen 1971, Olson 1978, Russell 1979, Mueller 1983, Miller et Moe 1983, Landry 1984, Bendor et Moe 1985). La plupart des travaux, fondés sur l'application de la science économique, concernent les études des activités gouvernementdes afin de recommander et apporter des améliorations aux services publics ou résoudre les probl5mes de certaines administrations.

Les limites des travaux précités

Bien que les perspectives énoncées par les travaux issus de la théorie des organisations permettent d'établir certaines interactions des éléments de l'organisation, ils n'indiquent pas quel élément précis a permis la croissance ou la décroissance de l'organisation.

Les limites structurales

Les travaux de la perspective structurale indiquent l'impact interactif des éléments de l'organisation, les changements qui surgissent lorsqu'il y a croissance de l'organisation, mais laissent en retrait les éléments externes qui influencent l'organisation ou ceux qu'elle influence. Ainsi, seul l'impact de la structure formelle est mis en évidence; c'est un portrait statique qui rend compte de la structure d'une organisation, de sa croissance ou de la croissance de sa taille. Par ailleun, l'approche structurale est appelée arganization without person* (Presthus, 197% 8), non pas parce que le facteur humain est oublié mais parce que: &divida characteristics interact with organizational structural characte- risticv (Hall, 1982:55). LE facteur humain est traité de façon supeficielle en situant les relations sociales que les personnes entretie~entdans L'organisation. S'il y a une influence quelconque, les effets agissent sur la structure et non sur les relations personnelles.

1.3.2 Les limites fonctiomalistes

Les travaux réalisés par l'approche fonctionnaliste ne font pas explicitement mention de l'environnement puisque l'accent principal de cette approche considere l'organisation comme un tout; la plupart des auteurs comparent tout simplement les organisations. Les recherches décrivent les aspects internes de l'organisation sans expliquer l'influence des apports externes, que ce soit pour une seule organisation ou pour d'autres organisations. *The structural approach focuses on organizational structure, bureaucracy, and objective settinp (Lynch, 1983:6) pour décrire l'interrelation des 61dments internes, ce qui se passe lorsqu'il y a changement dans l'un d'eux ou *expliquer pourquoi certaines activités persistent. (Gow, 1987:29 1).

Cette approche est incomplète puisqu'elle est caractérisée par un besoin fondamental: la suMe (Chevallier et Loschak 1978, Séguin-Bernard et Chanlat 1983, Loubet del bayle 1986). De plus, par l'introduction de certains élements appelés dysfonctions, une organisation ne peut connaître de décroissance, puisque les dysfonctions contribuent à rétablir I'équilibre. Selon cette approche, une organisation n'a pas d'histoire, des changements et I'évolution sociale n'occupent qu'une place marginale dans ce mode d'analyse. (Chevallier et Loschak, 1978: 126). Son principal apport fut defaire admettre la nécessité de considérer les éiements d'un ensemble social non plus isolément mais dans leur rapport au tout, ouvrant ainsi la voie aux analyses systémiquew (Chevallier et Loschak, 1978: 127).

Plusieurs auteurs ont utüisé l'approche dite asbucturo-fonctiomdkteb pour combiner les éléments structurels et les fonctions. À l'instar de ses sources, structurale et fonctionnelie, cette voie limite également I'analyse iî l'impact des él&nents internes, et est surtout axée sur la socidt6, non sur l'organisation (Rocher 1969, Crozier et Friedberg 1977). Même si Parsons a fait état des composantes du système, l'approche stnicturo-fonctionnaliste ne peut permettre l'analyse de la décroissance puisque devant une perturbation, la tendance naturelle de tout système est de maintenir son équilibre ou de le retrouvem (Rocher, 1969:303). Par ailleurs, les notions de systéme et d'équilibre appartiennent à l'analyse systémique.

Les limites systémiques

Par l'importance accordée au besoin d'adaptation à travers le phénomhe de rétroaction qui tend & etablir l'équilibre et assurer la survie de l'organisation, l'approche systémique a eté peu utilisée pour analyser la décroissance voire la disparition de certaines organisations; mais surtout Mon ne sait pas trop [avec elle] quel doit &irele critère de réussite d'un systèmg (Gow et al., 1987:296). Bien que de nombreux auteurs considkrent que la variable cenvironnemenb, lorsque cette variable constitue ce que Thompson classe dans la catégorie des constraints and contingenciey (Tosi, 1975: 121), ait des effets plus marqués sur la structure, d'autres variables ont et6 insérées et appliquées pour expliquer leur impact: l'âge (Meyer et Brown in Meyer M. et al. 1978)' les effets de la taille (Hall et al. 1977, Blau 1970)' le choix et le pouvoir (Child 1972), les conditions socio-culturelles (Ouchi et Jaeger in Meyer M. et al. 1978, England et al. 1979), les conditions stratégiques (Hickson et al. 1971), la technologie (Wood- ward 1965, Perrow 1967) et le système technique (Mintzberg 1982).

Ces variables sont autant de facteurs qui contribuent à mieux structurer une organisation assurant ainsi plus sûrement son efficacité, sa performance et sa sunrie.

D'après Klingner (1983), les conditions de l'environnement qui affectent l'administration publique se retrouvent dans la société, dans L'économie et dans les techniques. Ainsi, les programmes sociaux ont une influence sur la legislation et l'allocation des ressources, par le biais des revenus de l'État, les taxes et autres perceptions fiscales. Les variations économiques contribuent à changer les conditions dans lesquelles évoluent les organisations publiques tandis que l'introduction de nouvelles technologies a une incidence sur les affaires de l'État et sur son administration. Ce processus n'est pas unidirectionnel, car l'administration publique influence kgalement ces conditions par des recommandations pour la mise en oeuvre de programmes et de politiques publiques.

Si plusieurs facteurs de l'enviro~ementpeuvent affecter les institutions du secteur public, il faut distinguer l'environnement global de l'environnement spécifique (Rabbins, 1983 :142- 149). Cette distinction ne peut être effectuée que par une analyse afin de déterminer quel facteur influence directement ou indirec- tement la structure et le fonctionnement d'une institution, influence qui déter- mine la croissance ou la décroissance.

Mintzberg (1982) associe les facteurs de contingence 2 certaines configurations et ii des paramètres de conception liés au travail afin de découvrir la nature du lien de causalité pour l'étude de la structure. Cette association constitue une piste de départ intéressante pour l'étude des phénomènes de la croissance et de la décroissance, mais eiie ne fait etat que de l'efficacité de la structure pour comprendre les relations entre cette dernière et les facteurs qui déterminent ses composantes.

Quant au modèie de Lawrence et Lorsch, ii suppose que seules les grandes organisations sont efficaces. Ce mod&le laisse donc totalement en retrait la question de l'efficacité et de la suMe des petites organisations.

Les limites managériales

Malgré tous les principes mis en oeuvre, les techniques utilisées et une grande valorisation du succès, certaines organisations déclinent et disparaissent. Par ses principes universels applicables il toutes les organisations, l'approche managé- ride prescrit la meilleure utilisation des ressources pour réaliser les buts et les objectifs propres a chaque institution. C'est avant toute chose, l'étude comparée du taux de la croissance des organisations, étude qui doit mettre en évidence la stratégie managériale la plus efficace. Il s'agit donc d'analyser les organisations ayant une croissance. Or, les organisations sont complexes, requierent des 24

adaptations et des améliorations. Bien qu'il y ait eu introduction de mécanismes d'action pour am&orer le fonctionnement, ces mécanismes sont, en fait, uniquement des techniques de gestion pour résoudre des problèmes, ade simples ajustements [qui] permettent seulement au systeme de ne pas se bloque^ &aufer, 1980:262).

La perspective managéde fait défaut à l'analyse des phénom&nes de la croissance et de la décroissance puisque cette approche préconise le développe- ment et la croissance des organisations. L'analyse d'une institution qui décline et disparaît -ut être fort eloignée du souci de la meilleure utilisation possible des ressources, la raison d'être du management* (Riverin, 1984: 13).

Les limites des choix collectifs

Autant les grilles d'analyse de la théorie du .public choice, permettent d'analyser les r&gles qui affectent les choix, autant elles ne font pas 6tat de la nécessité de se demander pourquoi les r&gles existent ni ce que les personnes préfèrent. De plus, elles ne tiennent pas compte du développement économique de l'organisation, de sa croissance ou de sa décroissance.

Le principal problème d'utilisation des grilles d'analyse propres à cette approche est l'augmentation des risques de sous-estimer les b6néfices des biens publics au nom de leur inefficacité. L'exclusion de la notion d'intérêt public ignore les situations où les besoins exigent une action du secteur public lorsque les biens privés ne sont pas ou sont peu disponibles. L'application pratique de la perspective des choix collectifs peut, certes, être utile comme guide pour établir 25 des priorités budgétaires ou des décisions fiscales, mais la notion d'efficacité comme fondement opératoire rend l'opération difficilement mesurable lorsqu'il s'agit des services publics.

L'accent mis sur le choix du citoyen consommateur entre les biens publics et privés permet difficilement d'analyser la croissance et la décroissance institutionnelles sans introduire la notion du choix entre une organisation privée et une organisation publique, ce qui n'est pas le sujet de notre étude.

Devant le constat de l'incapacité des différentes théories, approches et modi9es de tenir compte la fois des phénomènes de la croissance et de la décroissance, il nous faut partir à la recherche d'un cadre d'analyse susceptible d'indiquer cette double réalit6 organisationnelie. La théorie des contingences associée 3 l'étude du cycle de vie des organisations sera peut-être en mesure de combler nos attentes. 26 1.4 A la recherche d'un cadre d'analvse: les contingences en théorie

Inspirées des approches stnichirale, systhique et managériale, les bases théoriques des contingence$) modifient le principe d'une meilleure voie .the bat way, et enoncent que la structure est tributaire de contraintes ou contingences auxquelles l'organisation est confrontée. Pour structurer une organisation de façon efficace, pour obtenir de meilleures performances et pour assurer la survie de l'organisation, il faut .tenir compte de l'existence de certains facteurs, ou antingene (Guiot, 1981:72).

Par son apport managkrial (Guiot 1981, Miner 1982, Klingner 1983, Tosi 1984, Gortner et al. 1987) et par ses propriétés structurales portant sur les caractéristiques Mantes des institutions (Lane 1987), les perspectives désignées par la théorie des contingences ofient ainsi la possibilité de r6uni.r les 616ments j undiques, humains, structuraux, politiques et manageriaux.

Klingner (1983) considkre que les approches orientees vers les contingences permettent de voir les organisations du secteur public dans leur contexte politique, organisationnel et individuel, tout en reliant la théorie des organisations et les théories humanistes.

La perspective humaniste stipule que c'est dans la mesure où le design structural est conçu en fonction des besoins et des attentes des membres que des rendements

3. En fhçaïs les d6nominations: théorie organisationnelle des contingences (Normann 198 l), théorie de la contingence structurelle (Crozier et Friedberg 1977), théorie des contingences (Guiot 1981), théorie de la contingence (Mintzberg 1982); en anglais: Contingencies Theory ou Contingency Theory (Child 1974, Meyer et al. 1978, Jelinek 1981, KLingner 1983, Kast et Rosenzweig 1985). 27 élevés peuvent être escompt& (Guiot, 198 1:73). Cette perspective doit cependant être modifiée pour reconnaître l'importance de la participation des acteurs et des contextes dans lesquels ils évoluent.

La théorie des contingences préconise donc des rapports interactifs entre les facteurs de I'enviro~ementet la structure ainsi que le fonctionnement de l'organisation. D'une part, l'organisation est dépendante ou contingente des caractéristiques de l'environnement et d'autre part, la tâche des leaders consiste à prendre des décisions dans des conditions d 'incertitude mais en utilisant efficacement les ressources pour atteindre les objectifs de l'organisation.

1.4.1 Les contingences appliquées ii l'analyse des phénomenes de la croissance et de la décroissance

La théorie des contingences a surtout été utilisée pour analyser l'impact de certains facteurs qui affectent la structure et le fonctionnement de l'organisation. Ainsi, les relations interactives entre les facteurs internes (structure de I'organisation et fonctions de ses membres) et les facteurs externes (influences et contraintes de l'environnement) ont permis d'expliquer la performance organisationnelle, particulièrement la croissance par le développement.

La croissance étant connexe à un changement, voire à une augmentation des ressources, le dkveloppement est rarement un problème dans les premières étapes de la croissance. C'est le degré atteint de performance de l'organisation qui indique aux dirigeants où effectuer les ajustements dans les politiques et les opérations. C'est pourquoi, les auteurs associent, dans les &tapes ultérieures, le developpement avec un processus de croissance (Starbuck 1971, Scott 1974, 28 Norrnann 1977, Aldrich 1979, Child et Kieser 1981, Kimberly et al. 1981, Friesen 1983, Robbins 1983).

Les contingences appliquées la croissance par le développement

Les raisons qui incitent les membres d'une organisation adopter des méthodes ou des techniques de développement sont aussi nombreuses qu'il y a d'organisations et de définitions du développement. Plusieurs recherches basées sur l'approche des contingences ont ét6 effectuées pour indiquer le développement pour la croissance des organisations. Les processus de développement présentés sont similaires au cycle de vie où le développement vise soit la croissance, soit la survie de l'organisation. Le développement organisationnel devient donc un processus reparti en composantes selon la nature et la portée des activités, les cibles d'intewention et les buts, résultats et états attendus.

Dans un premier temps, les travaux ont surtout porté sur la définition du d6veloppernent. Ainsi, pour certains auteurs, le developpement organisationnel veut dire: une réponse pour changer les attitudes, les valeurs des personnes pour s'adapter aux changements de I'enviromement (Bennis 1969), un acte, un processus, un résultat ou un 6tat pour promouvoir la croissance ou l'améliora- tion de l'organisation (Greiner 1972, French et al. l983), un mécanisme pour atteindre des buts (Panons in Grusky 198 l), une action planifiée d'interventions programmées pour améliorer l'efficacité (Beckard 1979, l'adoption de stratkgies pour la survie (Osbom et al. 1980), une philosophie du changement des personnes, une répartition des tâches et un ensemble de techniques menant au changement (Le Louam 1985). Pour d'autres auteurs, le développement représente une stratégie à caractère prescriptible et un énoncé normatif de changements qui doivent être planifiés, introduits, exécutés mais, surtout, bien contrôlés si l'organisation veut obtenir un résultat pour atteindre ses objectifs à court et long termes (Bos 1969, Beckard 1975, Nystrom et Starbuck 1981, French et al. 1983, Young 1985). Le développement peut aussi être effectué pour accroître l'efficacité, adapter l'organisation aux changements technologiques, lui permettre d'atteindre ses objectifs tout en améliorant son fonctionnement, instaurer une innovation des processus de travail ou tout simplement franchir l'étape de la croissance et su~vre(Aiken et al. 1980, French et al. 1983).

Par ailleurs, Starbuck (1965) considtxe le développement comme des changements dans les dimensions qualitatives alors que des changements quantitatifs constituent la croissance.

Les auteurs associent les changements à des dtapes chronologiques composées de démarches ou de stratégies à exécuter. La notion d'étape n'implique pas un processus continu mais un mouvement par transition souple, c' est-%dire une transformation de l'une des caractéristiques de l'organisation par des changements de phase (Hage 1980, Kimberly et al. 1981). La complexité des changements a été mise en évidence par Gortner (1987) qui stipule que 1' introduction du changement et des objectifs poursuivis doit tenir compte, lorsqu'il s'agit des organisations publiques, du partage des responsabilités et de l'imputabilité, différence primordiale et non présente dans les organisations pn- vées. De plus, l'organisation qu'elle croisse ou non, doit périodiquement apporter quelques changements fondamentaux au comportement de ses membres si elle veut s'adapter aux changements de l'enviromemen t* (Lawrence et Lorsch, 1973: 197). C'est pourquoi les changements doivent être effectués en 30 fonction des complexités, des contraintes de I'environnement, du contexte et de la stnicture (Osborn et ai. 1980).

Dmcker précise qu'en période de turbulence, d est important pour une entreprise, mais également pour une institution du secteur public, de savoir quel doit être son taux de croissance afin de ne pas devenir marginale dans son secteur* (Drucker, 198 1:5 1).

Downs ajoute dl organizations have inherent tendencies to expand, (Downs, 1967: 16) afin d'attirer un personnel compétent, procurer aux leaders plus de pouvoir, de prestige et de revenus; en retour, le personnel encouragera la croissance afin d'assurer la survie de l'organisation. Le developpernent par le changement réduit d'autant les conflits internes en donnant à certains membres un statut plus élevé sans abaisser celui des autres; quant 2 l'augmentation de Ia taille, elle peut, de son côté, améliorer la performance de l'institution tout en conservant intactes ses chances de survie (Downs, 1967: 16- 17).

Mais les conditions d'efficacite du processus nécessitent que le développement s'inscrive dans un changement global, qu'il s'adresse à un système relativement libre de déterminer ses propres plans malgré des contraintes externes. L'autonomie, facteur critique de sumie, permet à l'organisation d'avoir un délimitation précise de ses fonctions, de ses services et de ses buts, des conditions favorables pour affirmer son domaine de compétence et éloigner les menaces de perte de ressources (Downs 1967, Morin 1976, Golembiewski 1977, Fesler 1980).

L'étude de Wyszomirski (1982) sur la de-institutionalisation des agences gouvernementales américaines a démontré que la survie des secteurs administratifs est liée au développement par des mesures de changement. Les résultats de 3 1 son étude indiquent que des secteurs ont survécu sans acquérir de nouvelles fonctions malgré des changements ou des réductions de ressources même ceux qui &aient contestés et qui avaient un support politique et bureaucratique Limité ou décroissant. Les secteurs qui ont connu de plus grandes difficultés, &aient en équilibre stable puisqu'ils exécutaient des fonctions qui reposaient partic&- rement sur le support de leurs membres. Les secteurs qui ont connu un développement étaient caractérisés par l'acquisition de nouvelles fonctions, par l'augmentation des ressources budgétaires, par des ré-organisations peu fréquen- tes avec une expansion et par un support politique et bureaucratique fort et croissant. Cette étude a bien démontré la croissance des structures administratives mais n'a pas expliqué le pourquoi de la croissance et de la décroissance des agences.

Les éléments d 'influence appliqués à l'analyse des phénomhnes de la croissance et de la décroissance

Les travaux ayant pour base les phénombes de la croissance ou de la décroissance ont tenté de cibler quel &ment ou quel ensemble d'éléments influence le plus le comportement des organisations. Les auteurs ont cherché 2 comprendre et à établir des relations, des comparaisons et des variations entre divers éléments des organisations afm d'expliquer leur croissance ou leur déclin.

Les recherches les plus nombreuses de lY6l6mentqui influence le fonctionnement des organisations concerne surtout la croissance, particuli&rement celle des organisations privées. Ainsi, des chercheurs ont démontré que 1'augmentation de la diffbrenciation dans la structure de la composante administration conduit à une augmentation du ratio administratif (Blau et al. 1971). Pour d'autres auteurs, la We, la technologie et la philosophie de l'administration sont des facteurs qui expliquent et prédisent des aspects substantiels du fonctionnement et de l'efficacité (Osborn 1980).

Des recherches montrent aussi que la structure et la croissance sont influencés selon les types de pouvoir (Normann 1977), que l'impact de la croissance et de l'innovation est d6tefmint5 par la structure (Dewar et Duncan 1973,que plus la taille est grande, plus il y a de chance de croissance (Pfeffer 1978). Des ttudes ont été axées sur l'effet croisé de certains facteurs tels que I'âge sur la croissance (Downs 1967)' le taux de croissance sur la structure (Mintzberg 1982), la taille et la croissance comme déterminants des composantes production et administration (Hendershot et James 1972) ainsi que les variations des facteurs comme l'âge et la taille dans les organisations croissantes (Greiner 1972), les effets de la croissance sur la taüle et structure (Ford 1980) et l'apport des créateurs d'organisation, des choix stratégiques et de l'environnement (Eisenhardt et Schoonhover 1990).

L'explication donnée par les auteurs lorsqu'il s'agit des variations de la taille des unités administratives réfère à deux composantes de l'organisation: l'administration et la production. L'idée essentielle est de démontrer que les grosses organisations ont une structure plus elaborée puisqu'une grande taille permet une utilisation plus efficace de l'effort administratif spécialisé.

Les relations entre les divers éléments de l'organisation ont aussi été analysées afin d'expliquer la croissance des organisations publiques: la structure et les processus de travail dans la bureaucratie (Aiken et al. 1980), la delégation de I'autorite entre les ministres et les organismes centraux (Laframboise l985), les cléments tels que I'âge, la taille et la mission en regard des depenses gouvernementales (Kaufman et Seidman 1970)' la tailie et la croissance en réference aux budgets des gouvernements (Pelbman 1980), les changements dans les structures rninisténeks (Charbonneau 1970).

Certains auteurs ont simplement cherché à établir des relations entre les éléments suivants: la structure et l'interdépendance entre les organisations (Aiken et Hage 1968), la structure et les changements (Bennis 1966, Greiner 1972, Robey 1982, Robbins 1983)' la structure, la taille et le nombre des unités (Terrien et Mills 1955, Meyer 1972, Kimberly 1976, Astley 1985), la taille, la technologie et la diff6renciation de la stnicture (Dewar et Hage 1978), la taille, la technologie et l'environnement en regard de la structure (Ford et Slocum 1977), les effets des changements technologiques sur la structure et le pouvoir (Burkhardt et Brass 1990)' les causes qui déterminent le choix d'une structure pour accroltre le contrôle (Guypta et al 1994).

Lorsqu'il s'agit d'analyser les phénornénes simultanés de la croissance et de la décroissance, les chercheurs ont établi la différence des processus de croissance et de déclin en regard de la taille et de la structure (Freeman et Hannan 1975), les changements de la taille et de la composante administration dans les organisations en période de croissance et de dklin (Ford 1980)' la structure, les buts, et la dépendance de la bureaucratie (Eisenstadt 1959), les dimensions de 1' environnement (Aldrich l979), l'efficacite du systkme (Andersen 198 1)' la fonction et l'environnement (Downs 1967)' les changements lorsqu'il y a des réformes (Lemans 1976)' l'influence de l'environnement (Gortner et al. 1987).

Peu de recherches ont ét6 effectuées pour expliquer la décroissance autre que celles mentio~antque le phénomene est tributaire de multiples variables ou facteurs contextuels (Robbins 1983, Kiingner 1983)' qu'il y a des variations 34 dans la taüle et la structure durant les périodes de declin (Ford 1980) ou qu'il s'agit là d'un processus semblable à la croissance.

Les auteun ont surtout demontré que pour comprendre les processus de croissance et de déciin, ii est important de connaître, en premier lieu, les critères qui d6terminent les eîats fondamentaux de survie et de mort. Le développement par changements ou par smtégies devient un processus, la croissance étant une strategie réussie et la décroissance, un échec. Mais, nous rappelle Kaufman (1971)' les organisations changent parce que les gens les changent .

Les contingences appliquées à l'analyse de la décroissance

La recherches expliquant la décroissance, identifiée comme un échec, ont énoncé les causes et les effets de cette décroissance, mais ont surtout préconisé des techniques pour gerer les périodes de déclin.

La décroissance ou l'échec d'une organisation étant mal perçue, les recherches sur le sujet sont rares. Comme l'a mentionne Whetten (1980), l'échec est pratiquement un tabou national, les gens évitent les organisations qui déclinent. Mais il y a disparition d'organisations autant privées que publiques, bien que Downs (1967) ait rigoureusement mentionnt que le taux de mortalitt5 parmi les abureaus and large oligopolistic hsis extremely lowm (Downs, 1967:23).

Une des prerni&res causes de l'échec a ses racines dans la croissance, c'est l'effet de décé16ration de la croissance ou du déclin formulé par Downs (1967). Cet effet surgit lorsque le taux de croissance d'une organisation décline en deqa de la moyenne de toutes les organisations, c'est-&-dire lorsqu'une organisation réduit sensiblement le nombre de son personnel à la suite d'une diminution relative de ses fonctions sociales. Cette réduction entrahant une diminution des promotions illustrées par le pouvoir, le prestige et le revenu, certaines personnes appelées avistes, (climbers) quittent l'organisation ou demandent un transfert, la mobilité étant un facteur important de promotion. Les personnes qui demeurent, appelées aconservateurs. (conservers), étant en faveur du maintien du statu quo, occupent alors des positions importantes et réduisent d'autant les chances d'innovation et le développement de nouvelles fonctions (Doms, 1967: 13-14).

Selon certains chercheurs, les organisations .meurent* jeunes parce qu'elles n'ont pu assumer le handicap de la nouveauté. Ainsi, plus elles étaient jeunes, moins elles avaient de chances de su~e,le risque de déclin devenant moins grand au fur et à mesure des années (Stinchcombe 1965, Carroll et Delacroix 1982, Freeman et al 1983, Bruder1 et Schüssler 1990).

1.4.5 L'analyse de la décroissance des organisations du secteur public

Les causes de la décroissance ayant des effets dévastateurs pour la survie de l'organisation (Levine 1978, Whetten 1980, Paquh 1984), 4 devient plus difficile de gérer car il faut affronter de nouveaux problèmes en même temps que se développe une situation de confit liée aux mesures prises pour faire face à la situation^ (Paquin , 1984:25). De plus, lorsque les con textes insti tutiomels dierent, leurs effets sont egalement différents. Ainsi, dans le cas des organisations du secteur public, les gestionnaires contestent l'échec en donnant des réponses stéréotypées: les législateurs ne comprennent pas la signification sociale de la fonction de l'institution; l'institution est efficace puisque les statistiques le prouvent (Boulding, 1975:9). Ces réponses ont pour effet d'augmenter l'incidence de conflits et rendent l'organisation plus Vulnhble car eile doit à la fois résorber les conflits et tenter d'assurer la survie de l'organisation.

D'après Levine (1978), le déclin et la mort d'une organisation gouvernementale est un symptôme, un probl&meet une contingence. Le symptôme est perceptible par la rareté des ressources entraînant la nécessité de diminuer ou d'abolir certains programmes gouvernementaux bien qu'il y ait des demandes des citoyens qui doivent trouver des alternatives pour remplacer les seMces qui ne sont plus disponibles. Le problème consiste à gérer les arrangements smictu- raux mis en place lors de la période de croissance. La contingence met en relation les fonctionnaires qui doivent garder un bon moral et/ou accroître leur productivité alors que les opportunités de créativitt5 et de promotion sont à la baisse. Ces éléments conduisent la décroissance ou à la mort d'une organisation par les réductions de personnel mais surtout par l'exigence d'augmenter la productivité des personnes qui demeurent dans l'organisation (Levine, 19- 78:3 16-3 18).

Levine préconise cependant des dactiquey pour remédier aux causes de la décroissance. Lorsque ces causes sont externes (politiques ou économiques), il faut: revitaliser les bases économiques, réduire 1' incertitude de 1' environnement, protéger le domaine d'activités, instaurer une meilleure flexibilité et une recherche d'indépendance. Pour remédier aux causes in ternes, des strategies managénales doivent être développées: améliorer le contrôle et la productivité, réorganiser les sous-systèmes, changer les dirigeants par une hision de sous- unités ou tout simplement une combinaison de toutes les tactiques. Mais, Levine ajoute que l'âge peut aussi être un indicateur plus exact puisque les organisations plus Agées sont plus flexibles, ont des capacités d'adaptation et d'innovation plus grandes et ont surtout moins peur de prendre une mauvaise décision que les plus jeunes. Ainsi, meurent-eiies rarement.

Les principales causes identifiées par Levine (1978)' reprises par Whetten (1980) et Paquin (1984)' A l'origine de la décroissance d'une organisation pub Iique ont deux dimensions: a) les conditions (causes) internes et externes; b) les conditions politiques ou économiques et techniques.

Le tableaue) ci-après illustre ces dimensions et leur typologie.

TABLEAU 1

Les causes du déclin des or~anisationspubiiaues

1 Conditions 1 Causes 1 -- Interne Externe politique vulnérabilité perte de politique Iégitimit6 économique/ atrophie de entropie de I technique 1 l'organisation I l'environnement 1

4. Ce tableau est traduit et inspiré de celui illustré par Paquin (1984). La vulnérabilité politique, issue des conditions politiques au niveau interne, indique un degré élevé de fragilité et de précarité qui Limite la capacité d'une organisation B résister aux compressions budgt5taires. La cause externe, perte de légitimité, surgit loque l'intervention gouvernementale ayant nécessite la création d'une organisation n'est plus nécessaire puisque le problème est résolu. Nous retrouvons trois formes spéciales de cette cause de déclin: un changement démographique a résolu le problème, le problhme est redéfini autrement, le programme est aboli.

Les conditions économiques genérent deux causes: l'atrophie de l'organisation (interne) et l'entropie de 1' environnement (externe). L'atrophie rend les organisations publiques particulièrement vulnerables; eues n'ont pas d'indicateur des mécanismes du marché tel des revenus de vente pour signaler une mauvaise gestion ou pour indiquer un manque de responsabilités. Cette cause prend alors deux formes de décroissance: une mauvaise performance conduisant à des coupures de ressources et une longue histoire de faiblesse de la gestion. L'entropie de l'environnement suMent lorsque l'environnement, incapable de maintenir l'organisation h des niveaux d'activités acceptables ne peut lui procurer les ressources nécessaires.

Les dimensions politiques s'insèrent quand la capacité économique du gouvernement est réduite par la pression des contribuables qui contestent une augmentation de taxes.

D'après Downs (1967)' une organisation publique connaît un échec lorsqu'en ne réalisant pas ses fonctions sociales les plus importantes, ses membres ou ses bénéficiaires n'acceptent pas ou sont incapables de sacrifier les ressources nécessaires pour le maintien de ses fonctions vitales et ce, pour trois raisons: 1) 39 les fonctions spécifiques déclinent en importance relative; 2) eues demeurent, mais l'organisation est incapable de les exécuter efficacement; 3) les fonctions sont encore importantes mais d'autres organisations les exécutent mieux (Doms, 1967:22-23).

L'effet le plus &ident de l'échec est la disparition d'une organisation, c'est-à- dire sa désintégration qui se manifeste soit par stagnation, soit par assimilation ou fusion. La disparition par stagnation signifie que les activités cessent graduellement, que les membres demeurent ou changent d'organisation. Dans un tel cadre, les ressources sont parfois augmentées; ici, l'échec est social non technique (Niv in Kimberly 1981). Par assimilation ou fusion, les ressources sont alors mises il la disposition de nouveaux programmes, ce qui entraîne parfois une augmentation de la structure, mais, en fait, réduit plutôt sa stabilité et nuit à sa capacité d'adaptation (Whetten 1980).

Bien que la décroissance soit ignorée ou refusée puisqu'eile est synonyme d'échec, des travaux ont ét6 effectués pour démontrer la nécessitd de mettre en oeuvre des strategies et des méthodes afin d'y remédier. Alors que certains auteurs préconisent des stratkgies d'innovation reliées à la structure (Bozeman et Slusher 1979), des tactiques reliées aux causes ('vine 1978), d'autres proposent des moyens: des méthodes administratives axées vers la spécialisation des unités ou des strategies managénales adaptées aux contingences (Robbins 1983, Paquin 1984, Kast et Rosenzweig ME), des arnéiiorations dans la qualité de vie des fonctionnaires (Campbell 1982), l'amélioration du leadership des institutions (Cleveland WZ), des méthodes flexibles d'évaluation (Macy I982), la création d'une ligne d'action pour résister 2 la décroissance, l'attknuer ou un mélange des deux (Levine 1978, Whetten 1980). Les auteurs s'accordent pour reconnaître qu'il convient de changer d'abord les valeurs rattachées au succès puisque la croissance, l'abondance et le surplus deviennent des étapes très rares en période de décroissance (Boulding 1975, Levine 1978, Bellone 1980, Whetten 1980, Robbins 1983, Paquin 1984, Kast et Rosenzweig 1985). Les travaux indiquent cependant que la décroissance dépend de plusieurs facteurs: l'autonomie de l'organisation (Downs 1967), la légitimité du domaine (Dowhg et Pfeffer 1975, Meyer et Rowan 1977, le confit interne (LRvine 1978)' les processus de gestion (Whetten 1980), l'amé- lioration de la performance (Bellone 1980), la conception de la structure (Boze- man et Slusher 1979, les objectifs poursuivis et les contingences de l'environnement (Paquin 1984, Kast et Rosenzweig l985), le maintien des communications pour ne pas créer d'autres problèmes (Kluigner 1983), l'efficacité des liens institutionnels face aux risques de coupure budg6tah-e (Baum et Oliver 1991).

Dans les organisations du secteur public, afin de contrer les effets néfastes de la décroissance par coupure, les stratégies doivent être mises en place à l'aide de plusieurs contingences. ii s'agit à la fois de tenir compte des droits d'ancien- neté, des mandats des programmes et des considérations politiques et économi- ques. Ces conditions limitent le choix des dirigeants. Ll doivent décider des mesures optimales pour établir les coupures nécessaires en fonction des champs de résistance, faire des réductions sélectives et prendre des mesures visant l'amélioration de la gestion financi8re. il doivent aussi réduire les dépenses non nécessaires, rationaliser les méthodes d'opération et les systhes d'information (Paquin, 1984: 24-25).

D'après Whetten (1980), les exemples les plus frBquents de l'échec surgissent lorsque les dirigeants généralement préoccupés uniquement par la croissance, n'ont pas rkussi & adapter A temps l'organisation aux contingences changeantes de leur environnement. Mais surtout welatively little ernpïrical research has examuled the antecedents or consequences of decline in organizations (Whetten, 1980:33).

Beaucoup d'études ont expliqué 1a croissance des structures administratives par 1'accroissement des interventions étatiques, mais n 'ont pas formu16 de fac teun explicatifs de la croissance de l'institution elle-même.

En ce qui concerne la décroissance, les ktudes refktent les difficultés de gestion des ressources face aux compressions budgétaires des dépenses gouvernementales, sans expliquer toutefois pourquoi l'institution décroît j usqu 'à disparaître.

Mais, pourquoi une institution réussitelle sa croissance alors qu'une autre disparaît? Downs (1967) précise qu'une organisation gouvernementale disparaît rarement une fois qu'elle a passé le seuil initial de survie et Boulding indique que les habiletés managériales d'une institution en déclin ne sont pas seulement différentes mais doivent être plus grandes que celles requises pour diriger une croissance institutionnelle. Selon cet auteur, .In a growing institution mistakes are easily correcteci; in a declinuig institution they are nob (Boulding, 1975:64).

L'approche contiogentielle est donc appliquée pour analyser la croissance et la décroissance des institutions politico-administratives en y incorporant toutefois le concept de aboundary-spanning.. Ce concept se définit comme les frontiè-res où nous retrouvons certains acteun qui établissent un Lien par leur rôle de relais entre l'organisation et l'environnement. I1 est aussi nécessaire d'ajouter le contexte politique et ses composantes, c'est-à-dire le systi5me politique qui indique les fonctions et les structures d'autorite, les changements de leadership lors d'élections ou de remaniements ministériels ainsi que les contraintes legales (législation et réglementation).

Ces facteurs ne sont pas mentionnés dans les recherches traitant des organisations du secteur public puisque les etudes effectuées dans et sur ces organisations sont, pour la plupart, concentrées autour des agences am6ricaines. Les chercheurs abordent le phénomène de la décroissance des seuls secteurs administratifs de ces agences, laissant en retrait le phenomkne de la décroissance de l'agence elle-même et des causes de cette décroissance. Les recherches font surtout ktat de la diminution du nombre d'employés et des ressources financi5res allouées par le gouvernement. L'aspect positif de la disparition des agences gouvernementales dans plusieurs États am6ricains est également abordé, ceriains dirigeants avançant l'h ypothh que plusieurs organisations doivent disparaître. Les recherches appuient cette conviction considérant que les organisations continuent au-del2 du temps justifiC de la raison d'être de leur création, qu'aucune amélioration n'est possible, qu'étant insatisfaisantes, elles doivent disparaître.

L'analyse des phénomènes de croissance et de décroissance par la théorie des contingences permettra d'expliquer les influences exercées par les procédures législatives qui encadrent les réglementations. De plus, la résistance au changement et les modifications apportées aux arrangements administratifs existants peuvent constituer des exigences de croissance ou de décroissance lorsque suMement des coupures budgétaires (Kaufrnan et Seidman 1970).

Les phénomknes de la croissance et de la décroissance, conséquences de décisions prises en fonction des buts poursuivis par les membres d'une organisation, sont des indicateurs de changement dans son cycle de vie. Pour les institutions politico-administratives, la principale limite au changement est leur dépendance envers le systkme politique producteur de législation, de règlements et de décisions prises par des leaders politiques. Ces derniers se heurtent aussi à des limites puisqu'üs doivent ébaucher les projets de changement, changement qui exige parfois des mesures à long terme et ne peut &tre réalisé dans le court terme d'un mandat politique.

Les changements interagissent entre les dimensions politiques et administratives qui caractérisent une institution à un moment donné de son histoire. La réalisation de tout changement peut être particuli&rement difficile lors des transitions de gouvernement. Bien qu'il soit en situation de monopole (Kaufman 1971), tout gouvernement doit faire face aux résistances sans compromettre ses chances de réussite (Gaertner et al. 1983). CHAPITRE II

L'ANALYSE DES PFIÉNoMÈNES DE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE INSTITUTIONNELLES: APPROCHE 'IX~ORIQUEET CADRE D'ANALYSE

2 L'APPROCHE CONTINGENTIELLE APPLIQUÉEAUX PIIÉNOMÈNES DE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE

Lm bases théoriques de l'approche mntingentielle enoncent que la conception efficace de la structure d'une organisation et que la meilleure voie pour la diriger doivent tenir compte de l'existence de certains facteurs ou contingences de son environnement. Cette approche stipule donc la possibilité d'identifier les facteurs qui déterminent la performance d'une organisation par l'accent mis sur les rapports interactifs entre les facteurs intenies et les facteurs externes. 45

La présente thèse entend retenir et utiliser ces fondements théoriques en apportant toutefois certaines modifications, ceci en raison de deux considérations: d'une part, les rapports entre les facteurs internes et les facteurs externes influencent le cycle de vie des institutions choisies, et d'autre part, l'analyse de cette influence peut expliquer les pht5noménes de la croissance et de la décroissance de ces institutions.

Plusieurs raisons ou causes principales, souvent cumulatives, peuvent être à l'origine des modifications rencontrées dans la structure administrative d 'un gouvernement. Parmi ces phénorn5nes de transformation, Le sujet de notre thèse vise à expliquer la croissance et la décroissance de deux institutions québécoises, principales responsables des politiques de coordination des ressources hancières et humaines, le Conseil du trésor et le ministkre de la Fonction publique; encore qu'elles ne soient pas les seules institutions au sein de l'appareil gouvernemental.

Le cadre d'analvse des phénomknes de la croissance et de la décrois- sance institutionnelles

Pour rendre compte de ces phénomènes, le cadre d'analyse, décrit ci-après, utilise un modele (tableau 2) où le cycle de vie conduisant à la croissance ou à la décroissance est établi par trois ordres de variables. Afin de circonscrire ces variables, leur definition indique l'utilisation qui sera effectuée et i quel groupe ces variables appartiennent. Conséquemment, le modkle retenu se présente ainsi: TABLEAU 2

VARIABLES INTRA- ORGANISATIONNELLES C CYCLE CROISSANCE

VARIABLES INTER- ORGANISATIONNELLES t DE

VARIABLES EXTRA- VIE ORGANISATIONNELLES k

Les variables appliquées pour l'analyse des phénomènes de la croissance et de la décroissance

En considérant que les institutions changent continuellement selon l'action des acteurs qui modifient les facteurs internes, que ces institutions entretiennent des relations et que des conditions externes affêctent leurs actions, le cadre d'analyse fait appel à trois ordres de variables: LNTRAorganisatiomeh, INTERorganisationnek et EXTRAorganisatiomeks. Ces variables serviront pour analyser leurs rapports et leurs influences à un cycle de vie dont les étapes vont de la naissance au déclin en passant par la croissance, la maturité et la renaissance (cf tableau p. 60). Le tableau ci-après présente le cadre genéral des diverses variables retenues:

TABLEAU 3

MISSION AUTO RITÉ STRUCTURE TAILLE AGE SYSTÈMES DE GESTION SYSTÈME TECHNIQUE RELATIONS RAPPORTS D'AUTORITÉ CONTEXTES et CHANGEMENTS politique, législatif juridique, économique

Les variables ci-dessus ont été empruntées aux variables contextuellesC) de Pugh et al., et il ceiies internese) de Child et Kieser, mais ont été quelque peu modifiées par nos soins afin de les adapter aux particularités des institutions politico-administratives , soit par une nouvelle répartition entre les variables INTRAorganisationneks et ~Rorganisatiomelies,soit par une appellation différente.

5. ûrigine et histoire, propriété et contrôle, taille, charte, technologie, lieu, ressources et interdependance (Pugh et al. 1963). 6. Caractéristiques des dirigeants, récompenses, orientations managériales, distribution du pouvoir, objectifs, améliorations stratégiques, structure organisationnelle (Chad et Kieser in Nystrom et Start>uck 1981). 2.1.1.1 Les variables I~TRAorganisationneiies

Les variables INTRAorganisationnelIes retenues sont la mission, l'autorité, la structure, la taille, I'b, le svstème de gestion et le svsteme technitme. Ces variables représentent les facteurs internes des institutions.

La variabIe mission décrit les buts que doit rempiir l'institution tels que définis par les textes législatifs et les documents officiels. Cette variable concerne kgalement et surtout les objectifs formels fixés par les membres pour réaliser les buts tout en considérant, dans la mesure du possible, les adaptations effectuées en regard des objectifs informels. Ille tire son origine des variables de Pugh et ai. ainsi que de ChiId et Kieser, variables surtout utilisées pour l'étude de la structure et des activités des organisations privées. Ici, le terme .proprié& indique les personnes détenant le droit d'agir au nom de l'organisation, le mot mandat détermine leun responsabilités et le substantif acharte. recouvre le but donnant la classification de leurs produits et seNices. Ce terme permet de retracer leurs caractéristiques organisatio~eUesdéfinies par les règles, les registres, les documents et les rapports officiels.

Dans le cas des institutions politico-administratives, la variable autorité ne peut être dissociée du pouvoir législatif. Eile indique donc l'attribution d'un pouvoir impartie L une instance ministérielle (ministre)et la délégation d'autorid sous-minist&ielle. Cette variable comprend ales caractéristiques des dirigeantu., la distribution du pouvob de Child et Kieser tout en y incluant le emtrôla de Pugh et al. Par ce terme de contrôle, ces auteurs réfèrent aux influences, responsabilités et fonctions des dirigeants d' une organisation ainsi qu'à la structure des récompenses disponibles.

Les éléments les plus utilisés par les tenants de l'approche contingentielle convergent vers les variables qui déterminent la structure: taille, âge, technologie et environnement. Leurs études ont principalement mesuré la croissance ou la décroissance de la structure organisationnelle ou administrative sans s'attarder sur l'organisation globale.

La stmctureC), une des variables retenues, 1à encore par Child et Kieser, reflkte la distribution et l'allocation des fonctions et des responsabilites parmi les personnes occupant des postes et ayant des tâches différentes au sein d'une organisation. La structure formelle précise les aspects des rapports d'autorité et de la hiérarchie de la division du travail et présuppose l'existence de certains critkres permettant l'évaluation de l'atteinte des objectifs.

En même temps, la structure donne lieu au comportement informel puisque l'organisation est façonnée et constituée par un certain nombre de personnes et de groupes ayant des conceptions et des convictions diverses voire contradictoires au plan notamment des valeurs et des intérêts.

Puisque la structure attribue la distribution du pouvoir entre les niveaux hiérarchiques, les structures des activités consacrent le droit qu'ont certains membres d'exercer une influence sur d'autres dans des domaines d'activités

7. Selon les caract~ristiquesdonnées par Blau, 1974: 222-242, Burack, l975:3 1-36, Aldrich, 1979:6-13, Haii, 198254-58, Kast et Rosennveig, 1985:234-235. délimités (sphères d'autoritb (Guiot, 198 1:96). #La structure organisationnelle est d'une importance fondamentale pour le processus de croissance qu'eile affecte & beaucoup d'égards (...) dont les diffQentes parties du processus de développement peuvent être épaulées par certaines dispositions organisationnellew (Normann, 198 1: 1 18). En fonction des lignes d'autorité et de communication, la stnicture implique des interactions entre le personnel des services sous forme de réseaux d'information qui prennent place dans l'organisation.

La forme d'une structure n'est pas fixe mais fluctue selon les variations liées au contexte du fonctionnement de l'organisation et des relations d'interdépendance entre les facteurs internes et les facteurs externes.

Les dimensions de la structure identifiées par hghet al(') afin d'établir les differences entre les structures de l'organisation concernent les rapports entre les parties d'une organisation. Pour ces chercheurs, la spécialisation réfère 2 la division du travail parmi les spécialistes et la limite des tâches assignées. La standardisation traduit dans quelle mesure l'organisation prescrit des règles et des procédures afin de spécifier l'exécution des tâches alors que la formalisation distingue le degr6 où s'inskrent la communication et les procedures. La centralisation concerne l'autorite qui prend les décisions et la configuration établit la forme des structures de l'autontk. La flexibilité exprime les changements dans la structure de l'organisation, le degré et la fréquence des changements.

8. Ces dimensions sont la spécialisation, la standardisation, la formalisation, la centralisation, la configuration et la flexibilité (Pugh et al 1973). Contenue dans la variable ressources de Pugh et al. mais aussi empruntée à ces auteurs, la mle apparaît être une simple variable renvoyant au nombre de persornes dans une organisation. En fait, elle est beaucoup plus que cela puisqu'elle constitue un facteur primordial de la structure.

Le rôle de la taille de l'organisation a fait l'objet de nombreuses recherche$) afin de situer son rapport à la structure et à L'environnement, principalement durant une période de croissance. Considérée comme un déterminant majeur de la smcture, son augmentation est connexe à La croissance tant de la structure que des activités et du contrôle (Blau et al. 1966, Meyer 1971, Hail 1974, Kimberly 1976, Ford et Slocum 1977). Le développement de la taille engendre aune différenciation structurelle degressive parce que, en augmentant la taille, on fait également émerger un besoin de renforcement de la coordination et de la communication entre les structures différencib (Lane, l987:4Oî).

Les études réfèrent aussi aux effets de la croissance de la Wed'une organisation sur la taille du personnel administratif. Cette variable est alors désignée par le terme composante administrative. Les résultats des recherches révèlent que la croissance de la composante administrative s'intensifie beaucoup plus dans les petites organisations que dans les grandes (Lindefield 1961, Hall et al. 1963, Blau 1970, Klatzky 1970, Hendershot et James 1962, Freeman et Hannan 1975, Kimberly 198 1, Hall 1982, Lane 1987).

9. Kimberiy (1976) a relevé 82 t5tudes empiriques entre 1955 et 1975. 52 Kimberly (1976) propose quatre composantes de la taille: 1) la capacité physique; 2) le personnel disponible; 3) le rapport entre les intirants et les extrants, c'est-à-dire le nombre de clients ou bénéficiaires; 4) les ressources discrétionnaires disponibles. D'après Osbom (1980) la taille est souvent perçue comme un indicateur d'efficacité si L'on en juge par le fait que les dirigeants des grandes organisations augmentent les ressources afin de maintenir la taille de leur organisation.

Mintzberg (1982) énonce quatre facteurs dont la présence accroît la taille: 1) le besoin de supervision directe; 2) le besoin d'ajustement mutuel; 3) le volume de travail qui incombe au superviseur; 4) le besoin des membres d'une unité d'avoir fréquemment accès A leur supe~seurpour des conseils et des avis.

Les changements de la taille expriment la croissance ou la décroissance d'une organisation par l'évaluation des ressources humaines, fuianci&reset mat6rielles ailouées et disponibles pour son fonctionnement. Cependant, le taux de changement n'est pas le même en période de croissance et en période de décroissance. Cet aspect a et6 démontré par plusieurs chercheurs. Ainsi, la croissance de la taille d'une organisation peut engendrer une augmentation du personnel administratif mais 2 un taux moindre que celui de la taille de l'organisation (Haas et al 1963, Blau 1974, Ford et Slocum 1977, Ford 1980).

Par contre, le taux du personnel administratif tend à s'accroître à un plus haut degré dans une organisation en déclin qu'il n'augmente dans une organisation qui croît. Cet effet est expliquC par des facteurs de différen- ciation où la croissance de la taille engendre un besoin de coordination et 53 de contrôle par l'utilisation de spécialistes dans les autres unités de la structure.

Lors d'une période de déclin, le taux de suppression du personnel administratif est plus bas puisque l'organisation tend il congédier le personnel des secteurs des opérations et utiliser les fonds disponibles de façon différente. Les sources monétaires deviennent ainsi un facteur important et influencent I'allocation du personnel à l'intérieur des différen- tes unités de l'organisation.

Ces études ne mentionnent pas le volume total du personnel des organisations mais considèrent la seule augmentation du personnel administratif. Ford (1980) suggkre donc de mesurer l'impact du taux de croissance ou de décroissance appliqud à tout le personnel et ce, en incorporant d'autres variables telles les revenus injectés et les ressources douées aux organisations publiques. Dans son analyse de la croissance de l'administration du secteur public et afin de distinguer le personnel de gestion du personnel de production, Lane (1987) précise qu'il afaut d6finir, pour chaque type d'organisation etudié, ce qui doit être considéré corn me 1' administration, le service et la production^ (Lane, 1987:404).

La variable & est moins présente dans les études conîingentielles puisqu'elle est associée la tadie et à leur effet simultané sur la structure. Pour Pugh et al., la variable âge doit être regardée par d'origine et l'histoi- rm des organisations où &istorical structure will ahhave its effects on the present positions (Pugh et al., 1963:308). Cet &once est confirm6 par Mintzberg: da structure de l'organisation refléte l'âge de la fondation de son activit6 (Mintzberg , 1982:2 16). D'après Downs (l967), l'âge est un facteur important de la survie et de la croissance d'une organisation puisque les dirigeants, ayant au fur et à mesure des années développé des règles formalisées couvrant le plus possible les situations susceptibles d'apparaître, auront des comportements plus stables et plus prévisibles afin de modifier les buts et les fonctions pour assurer la survie et la croissance. ~Bureauslearn to perform given tasks better with experience (Downs, 1967:18) mais peuvent décher ou disparaître.

Le svstème de gestion concerne les méthodes et les stratdgies d6ployh par les dirigeants pour la gestion des ressources. Si *plusieurs études ont indiqué une très forte centralisation des pouvoirs de décision dans des organismes publics (. ..) il ne faut pas conclure pour autant que les pouvoirs de décision sont centralisés dans toutes les organisations publique* (Paquin, 1980:572-573). Cette variable a été empruntée A celles de Child et Kieser appelées .orientations managénales. et ~mdiorationsstrat&iquesr, afin de situer la distribution des fonctions administratives eu égard aux objectifs fixés pour atteindre la mission.

La atechnologie est la variable qui suscite le plus de controverses dans les recherches à partir de l'approche contingentielle &nt donné la diversité des définitions. Les chercheurs, dont hgh et al., ont identifié la atechnologia à des manifestations physiques telles que la machinerie et l'équipement et des connaissances cumulatives qui concernent les rnanikres d'accomplir les tâches.

Nous utilisons le terme asystème techniau- tel que défini par Mintzberg, afin de conceptualiser cette variable comme un ensemble des "instruments collectifs" utilisés par les opérateurs pour effectuer leur travail (on l'appelle parfois " technologie des opérations"). (Mintzberg, 1982: 230). La contingence .système technique appelée parfois .technologia désigne les processus ou mkthodes techniques qui transforment les postes de travail d'une organisation.

Les variables INTERorganisatiomelles

Les variables ~Rorganisatiomeksdésignent les dations ou rapports d'autorité exercés entre deux institutions. Pour les cas 2 l'étude, il s'agira des relations entre le Conseil du trésor et le ministère de la Fonction publique ainsi que des relations entre ces deux institutions et les autres institutions administratives compte tenu qu'eues sont responsables de la gestion des ressources humaines et financières qu'elles allouent puisque, dans la lutte pour L'obtention des ressources, certaines ministères jouissent d' un pouvoir considkrable, (Paquin , 1980:569). Dans certains cas, l'autorité peut être détenue par des acteurs aelaiur boundary-spanning] dont les fonctions sont d'établir des relations entre l'organisation et son environnement. Ces variables permettent de définir les rapports d'auto& et/ou de contrôle entre les deux institutions; ce que hgh et al. appellent *in terdépendanm. 2.1.1.3 Les variables EXTRAorganisationnelles

Les institutions politico-administratives opèrent dans un environnement global constitué du système politique, du processus législatif, de procédures juridiques et de conditions économiques. Par le contexte politique, eues sont tributaires des autorités gouvernementales où les fonctions et pouvoirs de décision sont parfois répartis de façon différente (Meyer et al. 1978, Aldrich 1979, Klingner 1983, Gortner et al. 1987).

Les variables EXTRAorganisationnelles recouvrent l'environnement affectant les facteurs internes des institutions. Ces variables sont influen- cées par les contextes législatif, politique, juridique et économique, mais surtout par les changements survenus et qui modifient l'action des institutions.

Ces contextes et leurs changements serviront analyser leurs influences sur les variables ~organisatiomeUespour expliquer le cycle de vie générant la croissance ou la décroissance. Le contexte ou conditions léggisiatives concerne la mise en vigueur d'une loi créant ou modifiant la mission et les objectifs de l'institution. Le contexte ou conditions politiques indique le changement des responsabilités ministérieiles lors de la composition d'un nouveau gouvernement ou lors d'un remaniement gouvernemental. Le contexte ou conditions juridiques traite de la portée des lois et des règlements qui permettent et limitent l'action des institutions.

Les effets des fluctuations économiques sont rarement analysés par l'approche contingentielie et peu d'etudes y font mention. Une période de 57 prospérit6 est habituellement marquée par une augmentation des revenus des citoyens et un accroissement correspondant des revenus d'un État. En période de récession, les revenus &nt à la baisse, des pressions, quelque peu contradictoires, sont exercées pour, d'une part, réduire les dépenses gouvernementales et, d'autre part, pour créer des programmes gouvernementaux afin de stimuler un redémarrage économique. La création de nouveaux programmes entraîne souvent une nouvelle répartition du personnel pour la gestion de ces programmes et, parfois même, implique une augmentation des effectifs.

Mais, en période de décroissance économique, des stratégies et des méthodes doivent être mises en oeuvre afin d'assurer une gestion plus efficace de ressources devenues plus mes. Le discours sur le budget peut introduire de nouvelles conditions économiques sous forme de mesures pour réduire les dépenses, une nouvelle allocation des ressources ou la mise en place de compressions budgétaires. Face un contexte économique difficile, l'habileté des dirigeants d'une institution politico-administrative consiste à absorber les compressions budgétaires sans réduire les services (Caiden in Lynn et Wildawsky , 1990:230-23 1).

L'environnement exme influence l'organisation mais I'organisation a aussi des occasions d'influencer les sphkres externes par l'implantation de stratégies de monopole ou de concentration; stmtégies qui assurent son développement et sa suMe. .Chaque organisation cherche à définir le champ où s'opéreront ses transactions avec l'environnement; ce champ constituera sa spécificid, son domaina (Dubois, 1973:382). C'est pourquoi les variables EXTRA ont un rapport interactif avec les variables INTRA et INTER. Les ph&om&nes de la croissance et de la décroissance sont 6galement illustrés par un processus appel6 le cycle de vie; cycle qui comporte plusieurs phases. Les ph6nomhes deviennent ainsi des processus oh la croissance concerne le développement, l'efficacité, la performance et la suMe alors que la décroissance est traitée comme une crise comportant également des phases que les gestionnaires doivent maîtriser par des stratégies de d6veloppement afin de tenter de l'éviter; la décroissance servant ainsi de stratégie au se~cede la suMe de l'organisation.

Le cvcle de vie comme facteur ex~iicatifdes hén no mènes de la croissance et de la décroissance

Les phénombes de la croissance et de la décroissance &nt associés 2 un processus de cycle de vie, l'analyse devra indiquer les influences des rapports interactifs entre les variables EXTRAorganisationnelles, INTRAorganisatiomelles et INTERorganisa- tiomeks donnant lieu un cycle de vie particulier pour chaque institution.

À partir des variables EXTRAorganisationneUes retenues afin de décrire les dimensions et leurs changements, les variations des variables INTRAorganisa- tiomelles et/ou INTERorganisatiomeUes indiqueront les facteurs qui ont dbtenniné le cycle de vie du Conseil du trésor (création .. . croissance) et celui du ministère de la Fonction publique (création .. . décroissance).

Le cycle de vie de chaque institution est détermine par l'atteinte des critères associés à chaque phase, puisque certains facteurs peuvent affecter son developpement, l'empêchant ainsi de croître, alors que d'autres facteurs favorisent sa croissance. Lorsque les auteurs associent la croissance et la décroissance B un processus, ils définissent un cycle de vie il l'intérieur duquel ces phénomknes sont des phases comprises entre la naissance (émergence) et le déclin (disparition) d'une organisation (Penrose 1959, Downs 1967, Starbuck 1971, Whetten 1980, Andersen 1981, Kim- berly et al. 1981, Normann 1981, Nystrom et Starbuck 1981, Miner 1982, Miller et Friesen 1983, Robbins 1983).

Néanmoins, les auteurs précisent que le cycle de vie n'est pas un processus linéaire identique pour toutes les organisations. Ii peut y avoir des phases intermédiaires ou distinctes mais, surtout, le cycle de vie est amarqué par des changements abrupts et discontinu9 [Starbuck 19651 des structures des organisations et des conditions dans lesquelles elles fonctionnenb (Mintzberg, 1982:223).

Les travaux présentent un cycle de vie basé sur des entreprises à but lucratif, c'est-2- dire celles qui doivent, pour croître et survivre, faire des profits. Ce cycle peut, cependant, être adapté aux organisations du secteur public bien que, pour survivre et connaître une croissance, ces dernières soient dépendantes des fonds inscrits dans un budget voté par un parlement. 60

Le tableau ci-après présente un modele de cycle de vie adapt6('(') oh les phases sont associées à des critères qui les caractérisent.

TABLEAU 4

Phases 1 Criteres Émergence moins de 10 ans d'age (naissance) structure informelle dirigeant ministre Développement augmentation des ressources de plus de (croissance) 15%(") structure fonctionnelle activités définies -- Transition augmentation des ressources de moins de (maturité) 15% organisation bureaucratique Équilibre augmentation des ressources de plus de (renaissance) 15% diversification des activités et des services divisions mises en place systèmes de contrôle et de planification sophistiqu6s Disparition baisse de demandes des services (déclin1 bas taux d'innovation baisse marquée des ressources coupure des ressources situation de conflits

10. ModéIe présenté par Miller et Friesen (1983) qui est en fait une synthh de modèles identifib par plusieurs auteurs.

11. Ce critkre est adapté des organisations privées puisqu'il s'agit de l'augmentation des ventes. 61 Le cycle de vie comprend cinq phases: 1) l'émergence (la naissance); 2) le déve- loppement (la croissance); 3) la transition (ia maturite); 4) l'équilibre (la renaissance); 5) la disparition (le déclin). Ce processus indique des phases réussies selon une augmentation graduelie et continue de développement et des phases non réussies, sans développement. Les deux premi8res phases conduisent une troisikme, la mahirite. La maturit6 peut déboucher soit sur la décroissance, soit sur la renaissance. La phase de renaissance est caractérisée par l'efficacité des changements et des stratégies alors qu 'une mauvaise performance conduit au déch.

2.2.1 Le phenornene de la croissance

Bien que plusieurs recherches aient été effectuées pour tenter d'expliquer les phénomknes de la croissance et de la décroissance, peu d'auteurs ont été amenés 2 centrer ces phénomkies sur les institutions politico-administratives. Par ailleurs, peu d'entre eux ont donné des définitions précises de ces phénomknes si ce n'est d'indiquer qu'ils sont une des étapes du cycle de vie ou font partie du processus organisatiomel.

La définition de la croissance est associée à une augmentation des ressources humaines (Dewar et Duncan W7), à un accroissement d'une seule variable, la taille, en fonction du temps (Boulding 1953), à un accroissement en qualité provenant d'une amélioration du processus de développement, à l'accroissement continuel de la portée et de la nature des activités d'une organisation (Penrose 1959). Le phdnomène de la croissance est aussi associé à d'autres termes tels que la stratepie ou le processus de d6veloppement (Starbuck 1971, Reinmann 1975, Child et Kieser in Nystrom et Starbuck 198l), ainsi qu'à des concepts tels que: ~ldveloppement-renouvellement,croissance ou innovation. (Normann, 1981 5). La croissance refêre particulierement Zi rune suite de transitions distinctes entre différentes &tapes du ddveloppemenb (Muitzberg, l982:2 15). Elle peut aussi senk d'indicateur de l'aptitude future (Thompson 1967), de mesure pour indiquer l'augmentation de la taille de l'organisation par le taux du personnel (Starbuck 197 1). l'augmentation des ressources (Normann W7), l'augmentation du personnel administratif (Dewar et Duncan 1977), le taux d'efficacité (Robbins 1983).

Boulding (1953) a défini la croissance en fonction de ses dimensions: aimplei. (croissance ou déclin d'une seule ou de plusieurs variables); .populationab (excédent des naissances sur les rnortalités(l2); ~structurab(agrégat qui croît et qui se compose d'une structure complexe de parties interreliées dans laquelle le processus de croissance implique un changement dans la relation des parties). Ces significations impliquent que la croissance est un processus exprimant le développement des dispositions organisationnelles qui affectent le modèle des interactions, (Normann, 198 1: 1 1 8) depuis la création de l'organisation.

12. Peut ici être entendue par les citoyens ou les personnes dans une organisation, la différence &nt établie entre celles qui restent et celles qui quittent. 63 Or, d'après Chandler (1962)('3, la croissance n'est pas spontanée, mais suit une séquence historique selon le tableau présenté ci-après:

TABLEAU 5

expansion premiére expansion accumulation des ressources -- p. -- rationalisation utilisation des ressources formes fonctionnelles complexes intégration verticale expansion nouvelle expansion utilisation continue des ressources rationalisation utilisation des ressources développement de divisions forme décentralisée

Le cycle de Chandler a été développé pour introduire d'autres éléments mais pour l'essentiel, il peut être considéré comme un processus-type de croissance. Considérée comme un processus, la croissance peut aussi signifier .que la finalite d'un cycle de croissance couronne de suc* est la domination d'un terri- toire grâce au développement d'une compétence supérieure - une formule d'exploitation. (Normann, 198 1: 43).

Comme les composantes internes changent, elles ont un impact sur l'environnement. Comme les effets de l'environnement se retrouvent partout, il revient aux membres de 1' organisation d'établir des rapports efficaces avec l'enviromement , c'est-à-dire en fait de s'adapter à sa complexité. L'adaptation à l'environnement

13. Présenté par Miner, 1982:302. devient la condition essentielle pour la suMe, et la survie, une wndkion sine qua non de la croissance (Starbuck, 1971:37-38). La croissance se définit comme un indicateur de changement qui montre un accroissement ou une expansion d'une des cafact&istiques d'une organisation. Son analyse nécessite donc de comparer l'état passé et l'état présent afin de projeter la tendance dominante de l'organisation (Robbins, 1983:22).

Le phénomhe de la décroissance

Peu d'auteurs ont présenté un processus expliquant la décroissance; et ceux qui l'ont fait mentionnent qu'il n'est pas l'inverse de celui de la croissance et ne fait pas l'objet des mêmes stratégies (Scott 1976, Bellone 1980, Ford 1980, Whetten 1980, Robbins 1983, Paquin 1984).

D'ailleurs, la plupart des auteurs utilisent adecline-, synonyme de décroissance pour décrire un état qui diminue ou décroît. Mais surtout, les études décrivent la décroissance ou le déclin des organisations privées (entreprises ou industries) comme des fafites ou des échecs de la gestion.

Fink (1986:20-23)indique quatre phases différentes et distinctes(14) d'une crise de gestion pouvant entraîner la disparition d'une organisation si la crise n'est pas résolue: 1) alerte (awarningm); 2) douleur (acub); 3) chronique (dronio) (asometimes ded the clean-up phase, or the pst-rnortern.) ; 4) résolution (eesolution*) .

14. Les noms ont une racine médicale puisque chaque phase est considérée comme une maladie. 65 Ces phases rejoignent le processus établi par Scott (1976) et utilisé par Robbins (1983) du phtnom&ne de décroissance. Dans un premier temps, le déclin est ignoré ou nié, c'est une eberrationw. Lorsque les faits sont évidents, le déclin est perçu comme une période temporaire de consolidation, prt5cuseur d'une expansion future. Si la décroissance se prolonge, les dirigeants ou la direction du management envisagent des décisions sous forme de stratt5gies, selon le type de déclin, afin d'empêcher la disparition de l'organisation (Robbins, 1983:313- 3 18). D 'aprés Robbins, les dirigeants réagissent plus lentement au changement environnemental en période de déch qu'en période de croissance.

Le déclin est aussi divisé en deux types: stagnation ou coupure. La stagnation traite le déclin comme le reflet d'un management déficient mais n'implique pas nécessairement une décroissance absolue. Lorsque le déclin est considéré comme une diminution (coupure), il devient la conséquence de la rareté économique (Kimberly et ai., 198 1:346). Ainsi, la disparition d'une organisation 4s viewed as suicide, while death due to cutback is treated as homicide, (Whetten, 1980:582).

D'après Ouchi (in Kirnberly et al. 198 I), le succès ou la faillite ultime d'une organisation réside dans son habileté il justifier son existence, qu'elle soit basée ou non sur le principe d'efficacité. Le principe d'efficacité souvent utilisé comme synonyme de croissance a occupé une large part dans l'analyse de la croissance mais est surtout un modele de stratégie pour gérer de mani&re efficace tout type d'organisation (Scott 1974, Whetten 1980).

La décroissance a plusieurs interprétations et est la plupart du temps analysée comme une réduction ou une élimination du nombre des employés, du taux de croissance des profits, de la base budgetaire, des demandes de biens ou de servi- 66 ces. Lorsqu'il s'agit des organisations publiques, le phénoméne de décroissance est défini par la duction dans le volume des ressources à la disposition de l'organisatiom (Paquin, l984:22).

L'apport institutionnel

En adoptant la defîriition de Duverger par laquelle cet auteur désigne les institutions comme eles organisations officielles de la soCét6; les organisations en sont les institutions non officiella puverger, 1975: 19). Le terme ainstihitiom, concerne le terme officiel pris dans son sens juridique, c'est-&dire reconnu par le droit et son sens sociologique qui le reconnaît .pour tel par le système de valeurs du groups (Duverger, 1975: 19).

En partant de cet aspect, les organisations choisies et désignées comme des institutions poli tico-administratives ont aussi des fonctions organisationnelles incluses dans les opérations du système gouvernemental (Wyszo~ki1982). Une institution plitico-administrative s'inscrit comme un ensemble organisé d'un certain nombre de personnes pour la réalisation d'objectifs et r6gi par des procédures juridiques, politiques et administratives. Pour bien expliquer leur croissance et leur décroissance, ail faut non seulement indiquer ses buts et examiner ses activités, mais aussi préciser sa structure (Mehl, l966:784).

Les institutions choisies ne sont pas des institutions compl5tement politiques. La tendance à séparer les institutions entre les niveaux politiques et administratifs ne peut être appliquk, puisque detelles distinctions ne sont claires que sur le plan des définitions juridiques, (Duverger, 1975:22). De plus, la pratique rapproche les zones politique et administrative étant dome que les detenteun des postes politiques et des postes administratifs, relevent 2 la fois des domaines politiques et administratifs. .Le domaine d'action duadministrateurs est certes technique mais I'enviromement dans lequel ils évoluent est un monde d'acteurs politiques; s'ils sont en relations privilégiées avec les gouvernants qui le dirigent, ils ont aussi des échanges avec les 16gislateurs et les différents acteurs politiques du niveau social, qui les influencent ou les contrôlent d'une certaine façon* (Borgeat et al, 1982:27).

La croissance et la décroissance d'une organisation étant une des formes de changement organisationnel, ces phénomènes doivent être expliqués par des indicateurs appropriés aux types d'organisation étudiés (Levine 1978, Whetten 1980).

Le terme institutionnel fait référence 2 l'objet d'etude puisque le gouvernement n'est pas une organisation isolée mais un ensemble d'institutions (Klingner 1983).

2.3 Problématia ue du suiet de recherche

La problkmatique d'ensemble consiste il connaître et expliquer par la théorie des contingences, la croissance du Conseil du trésor et la décroissance jusqu'à sa disparition' en 1983, du ministère de la Fonction publique. La théorie des contingences permet de relier les angles organisationnels et institutionnels. Une institution poütico-administrative est conçue d'&men ts rencontrés dans tout type d' organisation: stnicture, taille, autorité, systèmes technique et managérial mais est régie par des procédures législatives et juridiques.

Cependant, d'entreprise en effet n'est pas davantage un agrégat mécanique, c'est aussi un système vivant, c'est-Mire un ensemble de personnes impliquées entre eues non seulement dans des relations fonctionneiles autour de l'accomplissement des objectifs formels de l'entreprise, mais aussi et en même temps dans des relations d'échange et de pouvoir qui les structurent les unes et les au- (Crozier, 1985: 13).

Une institution politico-administrative considMe sous l'angle organisationnel illustre bien cet ensemble de personnes dans un système parfois complexe où chaque membre possède des motivations pour développer son organisation, mais pas pour la faue dispadtre. En principe, une organisation est assurée d'une longue vie lorsqu'elle poursuit des activith qui lui sont propres. Elle ne peut disparaître si ses activités ne sont pas terminées même si certains services sont abolis. De plus, en supposant que l'âge d'une organisation est un facteur de stabilité et de permanence, alors comment expliquer la disparition d'une organisation lorsque celle-ci compte plus d'années d'opération qu'une autre.

Entre 1969 et 1983, le rninistere de la Fonction publique, principal gestionnaire des ressources humaines, a connu plusieurs transformations. S'agissait4 alon de développement, de croissance ou d'un état vers la décroissance? Dans un même temps, le Conseil du trésor a vu ses responsabilités modifiées et même accrues alors que le ministère créé pour répondre à un besoin de gestion des ressources humaines disparaissait. Ce ministère était41 structuré pour faire face aux conditions changeantes de son environnement? Quels facteurs peuvent expliquer la croissance d'un conseil et la décroissance d'un ministère? 69 L'histoire de ces deux institutions politico-administratives révelera que l'une d'entre elles a COMU une séquence expansionniste, dors que l'autre a parcouru un processus de sens inverse puisqu'elle déclina et finit par disparaître. Le cycle de vie permettra ainsi d'indiquer quels fwteun ont causé la croissance d'une institution et qu'elles furent les causes de la décroissance de l'autre.

Cette partie permettra enfui de cerner les fkcteurs politique, économiqueltechnique en y ajoutant les conditions 16gislatives et juridiques, conditions souvent absentes des recherches consacrées à cette problématique, qui sont l'origine de l'évolution de toute institution politico-administrative.

2.4 Les hmthèses de recherche

Le cadre d'analyse annonce des rapports entre des variables appelées INTRAorgani- satiomelles, INTERorganisatiomeUes et EXmorgani~atio~ekSet le résultat de leurs interactions.

Plusieurs causes peuvent expliquer les phénomènes de la croissance ou de la décrois- sance d'une organisation. L'examen de la littérature nous a permis d'en faire état.

Les études effectuées par les contingences appliquh Zi leur sujet ont bien situé la croissance par un processus de developpement, la décroissance par le changement qui conduit au déclin ainsi que le cycle de vie afin de rendre compte des étapes conduisant à la croissance ou à la décroissance. Aux fins d'appliquer le cadre d'analyse précité A la théorie retenue, à l'effet que la croissance et la dkroissance d'une instimtion politico-adminishative doivent être considkrées comme un processus ou un cycle de vie, la présente recherche retient les hypothèses suivantes:

1 - Parmi les variables énoncées, les variables INTRAorganisatiomelles sont les principaux d6terminants de la croissance ou de la décroissance d'une institution politico-administrative, particuli?xement la variable missiom ;

En considerant que lors de sa création, la raison d'être ou la mission d'une institution politico-administrative est d6terxnin&, de façon gknhle, par un texte l@$slatif, que cette institution est pibutaire de sa loi constitutive, tout changement qui affecte sa mission sous une forme contingente, peut conduire à sa croissance ou & sa décroissance.

2 - Compte tenu du contexte dans lequel o@rent les institutions et des changements qui surviennent durant leur cycle de vie, les variables EXTRAorgani- satiomelles influencent les facteurs de croissance ou de décroissance mais ces facteurs ne renforcent que les variables INTRAorganisationnelles si aucun changement n'est opéré dans la variable mission^;

3 - Les variables INTERorganisationnelles désignant les relations ou les rapports d'autorité entre les institutions permettent de comprendre les luttes pour le pouvoir qui peuvent entraver la croissance ou enmer la décroissance. Ces variables renforcent les variables INTRAorganisatiome1les puisque de telles relations, quand elles existent, précipitent le phénomkne de décroissance ou le processus de croissance. Les hypothèses formulées permettront d'expüquer les causes de la croissance du Conseil du tr&r et la disparition du ministère de la Fonction publique.

La vérification des hypothèses débute par I'examen des contextes qui prévaient lors de la création des institutions et se poursuit par l'analyse des changements politiques, juridiques, législatifs et économiques qui ont eu lieu. Les interrelations entre les institutions sont établies pour permettre la definition de leurs rapports d'autorité en fonction des textes législatifs qui ont permis leur création ou des amendements qui ont modifié leur statut.

Méthodologie de la cueillette des données

Afin de pouvoir situer le cycle de vie de chaque institution, il convenait de chercher, dans un premier temps, l'acte législatif qui leur a donné naissance. Aussi, la cueillette des données a-telle débuté par l'acquisition des lois qui ont institué tant le ministère de la Fonction publique que celie le Conseil du trésor. Par la suite, une analyse des dêbats I6gislatifs qui eurent lieu à l'occasion de I'adoption de ces deux textes, a permis d'expliquer les raisons et les contextes de création de ces institutions.

Afin de rendre compte des changements survenus dans ces institutions, une recherche a également et6 fFaie dans les textes législatifs et les débats parlementaires afin de retracer les modifications apportées à leurs éléments internes. La cueillette de ces renseignements a permis de repérer les changements effectués. Dans un premier temps, ces textes ont et6 comparés à leur loi constitutive, et par la suite, les uns aux autres. Des recherches ont par ailleurs 6îé effectuées dans les bibliothiQues administratives et parlementaires du Québec dans le but de trouver les textes et les dossiers décrivant les activités des institutions concernées et les rapports qu'elles ont entretenu avec d'autres institutions. Une cueillette de renseignements a également été faite dans les dossiers déposés aux Archives Nationales du Quebec afin de compléter celle effectuée dans les Journaux des Débats de l'Assemblée nationale et les recueils des lois du Quebec. En outre, des démarches auprès d'anciens parlementaires (ministres) et divers hauts fonctionnaires nous ont permis d'obtenir des documents qui n'auraient pas Cté accessibles autrement. Les travaux publiés par plusieurs auteurs compktent la cueillette des données afin de comprendre et expliquer grâce au cadre d'analyse retenu, la croissance du Conseil du trésor et la décroissance parallèle du ministère de la Fonction publique jusqu'à l'adoption de loi qui mit fin, en 1983, à une existence d'à peine 14 années. CHAPITRE III

L'ANALYSE DE LA CROISSANCE EX' DE LA DÉCROISSANCE DES DEUX INSTITUTIONS PAR LES CONTEXTES ET LES FACTEURS D'ÉMERGENCE

3 LES RAISONS ET LES CONTEXTES DE CRÉATION DES INSmUnONS

En regard du cadre d'analyse élaboré pour l'étude de la croissance et de la décroissance des institutions choisies, à savoir le ministère de la Fonction publique et le Conseil du trésor du Qukbec, il convient d'abord d'indiquer les raisons qui présidèrent Zi la mise sur pied de ces institutions, pour ensuite dépeindre les contextes politique, économique, législatif et juridique ainsi que les éléments internes prévalant lors de leur création. Quel que soit le contexte dans lequel s'inscrit la création d'une institution politico-administrative, ce contexte tire son origine des objectifs qui sous-tendent la naissance d'une telle institution. 3.1 Les sources de création des institutions

De nombreux écrits ont relaté et bien expliqué l'expansion des activités gouveme- mentales au Québec durant les années soixante: prolifération des organismes publics, complexité de leur structure, augmentation correspondante du budget et des effectifs ainsi que l'apparition de nombreux probBrnes de relations de travail entre un gou- vernementemployeur et son personnel administratif. C'est pour rhudre ces problèmes que la création des deux institutions a dté proposée ii l'Assemblée nationale du Québec.

Cependant, avant de procéder il leur création, plusieurs études ont ï5té effectuées et divers comités ont et6 mis sur pied afin d'6tabli.r la situation exacte du secteur de la gestion du personnel de la fonction publique et tenir compte des aspects financiers pr6vaiant 2 l'époque. Parmi ces études et en vem> d'un mandat du conseil ex6cutif(15) du 22 juin 1967, la firme de consultants Urwick, Cmie et associés Ltée a et6 requise pour effectuer des recherches sur les principes et les méthodes qui avaient cours dans la gestion du personnel du gouvernement et suggérer des voies et moyens afin d'améliorer l'efficacité des agents de l'État.

À 1a suite du rapport préliminaire présenté le 15 décembre 1967 par la firme de consultants précitee, le conseil exécutif autorise, en avril 1968, l'élaboration d'un projet de modernisation de la gestion du personnel de la fonction publique. Le premier ministre confie alors à un comit6(16), plad sous la responsabilite du ministre

15. Arrêté en conseil numéro 34508 approuve par le Conseil de la trésorerie. 16. Connu sous le nom de cornité Coster. 75 d'État délégue la Fonction publique, le mandat de coordonner l'orientation géné- rale dudit projet(?.

Le mandat de ce comité, appel6 Comité directeur du projet de modernisation de la gestion du personnel de la fonction publique(l9, avait pr&u une première &pe de conception des politiques, pratiques et systkmes requis pour la gestion du personnel tant au niveau central qu'au niveau minisdrie1. La deuxième etape consistait en I'implantation des politiques, pratiques et procédures et à la mise en marche des mécanismes de contrôle et de survejllance afin que le gouvernement puisse exercer un contrôle efficace dans la gestion du personnel.

D'autres études allaient de pair et ont Cdcoordomh par le comité qui a confi6 des sous-groupes des mandats précis: l'examen de l'organisation d'un service du personnel, la m6thodologie devant être utilisée dans l'analyse des effectifs, l'étude de la question de l'informatique, le probkme de la budgétisation et du contrôle budgetaire et la mécanisation des seMces comptables.

En janvier 1969, le ministre des Finances a confié(? à un comité consultatif^^, l'étude des rouages administratifs. Ce comité devait, après analyse et évaluation des rouages administratifs du gouvernement et des divers organismes, formuler des recommandations quant aux améliorations & apporter aux pratiques de planification,

17. Élaboration du plan de mise en oeuvre de la gestion du personnel, Conseil exécutif, 1968.

18. Procès-verbal de la première réunion du Cornite directeur du projet de modernisation de la gestion du personnel de la fonction publique tenue le 27 juin 1968.

19. Approuve par le Conseil de la trésorerie.

20. COMU sous le nom de comité Mineau. 76 de gestion et de contrdle financier de nature à favoriser un meilleur rendement et la réalisation d'économies substantielles.

Par ailleurs, le ministre des Finances a créé un groupe de travail(21)auquel il a confi6 un mandat en quatre points axé sur la politique budgétaire, la politique fiscale, le financement et surtout l'administration finmcière. Cetîe derni2re partie du mandat comprenait eles méthodes de contrôle des dépenses, les comptes publics, le fonctionnement du Conseil de la trésorerie, la comptabilité du gouvernement (et) le régime de retraite des fonctionnake9b (Pouhot, l969:37).

Au sein du groupe de travail, des sous-groupes ont été formés pour l'examen des sujets suivants: les priorités bnomiques, la preparation des budgets, la politique fiscale, la révision des lois fiscales, le financement ainsi que la politique adrninistra- tive. Aucun rapport écritCL) n'étant prévu, les sous-groupes devaient surtout conseiller le ministre pour l'établissement du budget de l'exercice financier 1970-1971 et soumettre des solutions .sur les finances et l'économie du Québeo, (Pouliot, 19- 69:37).

C'est à partir des recommandations hises par ces comités et ces groupes d'étude, mais aussi en raison de contextes particuliers, à l'époque que naquirent les deux institutions objets de notre r6flexion.

21. Le groupe composé de 17 personnes comprend des membres du gouvernement, des per- somalit& du monde des affaires, des fonctionnaires et dirigmts d'organismes publics.

22. Lors de l'entrevue, le ministre mentionne que les rapports sont 2 caractère confidentiel (E. Pouliot, Forces, automne 1969). 3.2 Les contextes de création des institutions

Les deux institutions retenues constituant deux des composantes de l'appareil gouvernemental, leur tmergence s'inscrit dans des contextes relatifs à leur situation.

3.2.1 L.e contexte politique

Bien que ce soit le gouvemement de l'Union nationale qui ait, dès 1967, mis sur pied des groupes de travail et des cornit&, qui ait autorisé la plupart des études effectuées par les firmes de consultants, deux gouvernements différents et successifs (1967-1970),ont en fait prcxH6 la création des institutions qui retiennent notre attention.

D'une part, le ministere de la Fonction publique, institué le 26 novembre 1969, aest une promesse de l'Union nationale lors de la campagne klectorale de 1966~ (Bergeron et al., 1980: 120) et, d'autre part, .la restnicturation, à compter du ler avril 1971, des organismes gouvernementaux responsables de l'administration financière (Journal des Débats, 1970: 173 l), et partant du Conseil du trésor, est issue d'une promesse du Parti libéral lors de la campagne électorale de 1970.

Si, en 1969, la création du ministkre de la Fonction publique est l'accomplissement d'une promesse électorale du gouvemement de l'Union nationale élu le 5 juin 1966, cette mise en oeuvre est surtout le hit des recommandations du rapport d'études de la firme de consultants Urwick, Cume et associés Ltée lequel spécifiait, entre autres, la nécessité d'instaurer un organisme central et unique en matitre de gestion du personnel. C'est d'ailleurs il partir de ces recommandations que le gouvernement a confié au Comité directeur, sous l'autorite du ministre dt%guk a la Fonction publique, le mandat d'étudier et d'apporter des recommandations aux dispositions du projet de loi dépose à 1'Assemblée nationale le 20 mai 1969 portant création du ministère de la Fonc- tion publiquefi.

Bien que le gouvernement ait décidé de créer un ministère de la Fonction publique, l'objet d'une réforme de l'administration financière a été évoqué à la séance de la commission permanente de la Présidence du conseil du 20 août 1969 lorsque cette commission a procédé B l'examen du projet de loi du minist&re. En plus d'exposer les objectifs que devait atteindre le ministère, le ministre d'État d6légué à la Fonction publique a mentionnt5 .qu'il serait intéressant d7t9aborerune loi de l'administration financière comportant des critè- res quant à la determination du degré d'autonomie administrative laissée aux divers types d'organismes, soit en matière de gestion financière ou budgétaire, soit en matière de gestion du personnelm (Journal des Debats, l96W 10 1).

Néanmoins, le ministre a justifié le choix gouvernemental de créer, en premier lieu, un organisme responsable de l'administration de la gestion du personnel au lieu de procéder A une réforme des organismes en mentionnant que .si on a besoin, depuis longtemps, d'un vérificateur des comptes, on a aujourd'hui autant besoin d'un inspecteur d'administration~ (Journal des Débats, 1969:3 106).

23. Cette partie est extraite des procès-verbaux des 42 réunions du Comité directeur tenues en 1969. Près de quatre mois après la création du &stère de la Fonction publique et la nomination, pour la premiere fois, d'un ministre titulaire au lieu d'un ministre délegue(u) ou d'État?), les 61ections du 20 avril 1970 ont modifié le contexte politique. D'une part, les élections ont 6té remportées par le Parti libéral en lieu et place de l'Union nationale et, d'autre part, le ministre de la Fonction publique était aussi adjoint au ministre des Finances, ce dernier &nt en même temps premier ministre.

Le remaniement ministériel du 30 septembre 1970 a modifik de nouveau le contexte politique puisque le ministre de la Fonction publique et adjoint aux Finances devenait ministre des Finances alon qu'un nouveau titulaire etait nommé au xninistère de la Fonction publique. Ce changement du contexte politique a été suivi, quelques mois plus tard, et moins d'une année après la création du ministhre de la Fonction publique, par une modification législative qui eut des répercussions sur le cycle de vie des institutions politico-administratives en gknéral, et, de façon particulière, sur celui du ministere de la Fonction publique.

Sans avoir autrement été précédt5 d'études réalisées par des groupes de travail ou des comités, un projet de loi sur l'administration financière a été déposé à

24. Un ministre délégub coordonne un champ administratif dans le processus de decision affectant ledit champ (Bergeron et al. 1976, Baccigalupo 1978, Bernard 1980, Borgeat et al. 1982)

25. Un ministre d'État est membre du conseil des ministres mais n'a pas la charge d'un ministère, il n'a pas de portefeuille. Il est responsable d'une activité de coordination, d'orientation ou d'harmonisation de divers domaines d'action ou de politiques, ou adjoint d'un ministre titulaire pour certains dossiers, ou chargé de coordonner un secteur particulier en interaction avec plusieurs ministres sectoriels (Bergeron et al. 1976, Baccigalupo 1978, Bernard 1980, Borgeat et al. 1982). 80 l'Assemblée nationale le 24 novembre 1970 par le ministre des Finances. Ce projet de loi visait à modifier les fonctions et les pouvoirs des organismes gouvernementaux responsables de l'administration financiike mais impliquait surtout le Conseil du trésor dans la gestion du personnel. Aux fins de justifier cette implication du Conseil du trésor alors qu'il y avait un ministre responsable pour ce secteur et qu'il s'agissait d'un projet de loi concernant la réforme de l'administration financikre, le ministre des Finances reprenait les arguments émis en 1969 par le ministre délégue à la Fonction publique en ajoutant toutefois que .cela aurait été mieux s'il était passé immédiatement à l'action* (Journal des Débats, 1970:2272).

De plus, le ministre des Finances précisait l'urgence d'une standardisation du régime administratif par un réamenagement des rôles et des fonctions en matiere de gestion tinanci&re. Aussi le projet de loi visait41 à doter le gouvernement québécois d'une administration moderne, efficace, capable de s'adapter aux mutations rapides de notre société, consciente du coût de ces opérations et préoccupée par la nécessité de fournir aux citoyens des services de qualité supérieurs (Journal des Débats, l!VO:2275).

L'adoption de la Loi de 1 'adminisrraiionfirumci2re, en confiant au Conseil du trésor tout ce qui concerne les conditions de travail du personnel de la fonction publique, constituait une décroissance 21 la mission du ministre de la Fonction publique. Le Conseil du trésor composé des cinq ministres parmi les plus influents du Conseil exécutif avait ainsi, désormais, beaucoup plus de pouvoir qu'un simple ministre en ce qui touche la gestion de la fonction publique québécoise. 3.2.2 Le contexte économique

La nécessité de moderniser l'appareil administratif gouvernemental s'inscrivait dans un contexte économique particulier oh des objectifs avaient et& clairement énoncés par les autorités gouvernementales lors de la présentation de chaque projet de loi créant les deux institutions.

À partir d'objectifs inherents 2 la réforme administrative: qlanification et contrôle de l'action administrative, coordination interministérielle, réduction des coûts, am&oration du rendemenb (Journal des Débats, 1969:3103), la création du ministère de la Fonction publique, devait surtout dtablir et maintenir un heu- reux compromis, entre, d'une part, I'efficacité éconornico-administrative des allocations budghires, et d'autre part, les exigences et les responsabilités d'un État modern- (Journal des Débats, 1969:3 104).

Cette recherche d'efficacité résultait de la croissance des activités gouvernementales depuis le début des années soixante, croissance qui se traduisait par un accroissement du nombre des organismes gouvernementaux et des ressources humaines nécessaires à leurs activités. Ce contexte économique avait fait en sorte qu'il y avait eu une augmentation correspondante du budget; un budget au sein duquel la part des salaires du personnel du secteur public représentait près de 50% du budget total des depenses de état (Journal des Débats, 1969:3 102- 3104). C'était donc afin d'assurer un meilleur rendement et une plus grande efficacite des divers corps de fonctionnaires, donc de état lui-même (Journal des Débats, 1969:4004) que la naissance du minist&rede la Fonction publique était proposée. La tâche essentieue du ministre dans la gestion des affaires publiques devait permettre au gouvernement, donc à tous les ministères, d'avoir 82 une politique administrative efficace et soucieuse des coûts, un ministère au seNice des ministèresr (Journal des Débats, 1969:4126).

La cdation du ministére de la Fonction publique permettait aussi de regrouper, sous la direction d'un ministre responsable, les diverses unités administratives reparties dans l'appareil gouvernemental qui se partageaient les rôles de gestion du personnel. La premi5re étape de croissance du ministère s'est donc illustrée par l'intégration de directions générales rattachées au Conseil de la trésorerie et au Conseil exécutif et par le transfert de responsabilités de la Commission de la fonction publique au ministre.

Le contexte économique prévalant en 1970 n'était gu&redifférent de celui de 1969 puisque c'est le même contexte qui a Ct6 évoqué par les autorités gouvernementales pour justifier la naissance du nouveau Conseil par le projet de loi de l'administration fuiancière. Ce projet de loi constitue une autre étape dans la réalisation d'une réforme administrative globale qui réamenage la structure hierarchiqum (Journal des Débats, 1970: 2268) aux fins d' instaurer un style de gestion pour un rendement maximum de l'utilisation des ressources financières, humaines et mat6neb.

Bien qu'il devait 6tabli.r aune nouvelle répartition des attributions et tâches entre le Conseil du trésor, le ministkre des Finances, le contrôleur des finances, le vérificateur genéral et les différents ministem et organismes* (Journal des Débats, 1970:2272), le projet de loi du gouvernement était en fait, beaucoup plus que cela.

Par son rôle d'organisme cenual en matiere de gestion financiére, le Conseil du trésor devait analyser les implications financières des plans et programmes des 83 ministères et organismes du gouvernement, préparer, chaque année, les prevî- sions budg&im et contrôIer l'ex~utiondes dépenses et engagements financiers autorisés par la Legislatue.

L'accent ainsi placé sur le rôle majeur du Conseil à titre d'organisme centrai de décision en mati&refinancière, associé A I'organisation administrative gouvernementale constituait, dès ce moment là, une krosion de la mission du ministère de la Fonction publique et, par conséquent, une décroissance de son rôle en matière de gestion du personnel.

Le contexte legislatif

Alors que le projet de loi (Bill 23) instituant le ministère de la Fonction publique a été présenté, en premitre Mure, le 20 mai 1969, par le premier ministre du gouvernement de l'Union nationale, celui de l'administration financikre modifiant la mission d'un Conseil spécialisé, a été proposé, par le ministre des Finances d'un gouvernement du Parti libéral, le 24 novembre 1970.

Tout le processus législatif du projet de loi (Bill 23) instituant le ministère de la Fonction publique a eté effectué au nom du premier ministre bien qu'il y eut un ministre d'hdelegué. Ainsi, le premier ministre a proposé le projet de loi en première lecechire, préside la séance de la commission chargée de l'étudier et soumis à l'Assemblée nationale le rapport de cette commission. Les propositions faites en deuxieme lecture, l'examen en comité plénier et en commission 84 de la Présidence du conseii~desdites propositions, ainsi que les amendements apportés en troisi&melecture ont et6 présentées par d'autres ministres, mais au nom du premier ministre.

Néanmoins, ce fut le ministre d'État déégué B la Fonction publique qui a précisé les principes et les objectifs du projet de loi et défendu la position du gouvernement lors des débats à 1'Assemblée nationale.

En ce qui concerne le projet de loi de L'administration financière (numéro 55), projet qui a institué le Conseil du trésor avec une mission précise, toutes les étapes législatives relatives il ce projet ont ét6 propos&, à l'Assemblée nationale, par le ministre des Finances: premikre lecture, renvoi au comité plénier et à la Commission permanente des Finances pour étude, deuxième lecture et troisième lecture.

Alors que differents groupes(n) ont été invités à la séance de la commission permanente de la Présidence du conseil lors de l'examen du projet de loi du rninist5re de la Fonction publique, deux fonctionnaires furent présents pour assister le ministre des Finances lors du comil plhier relatif à l'étude du projet de loi de l'administration financière.

26. A compter du 9 juin 1970, 28 commissions permanentes de l'Assemblée nationale sont instituées pour les matiéres relevant de leur compétence.

27. Les groupes sont composés de trois experts des comités d'étude et 14 representants d'organismes divers. 85 Par contre, Ion des débats en deuxième lecture, en cornité plenier et devant la commission permanente des Finances, le principal critique de l'opposition fut le ministre d'État delégué de la Fonction publique du gouvernement prédent.

Des différences significatives ont par contre marqué, les débats des projets de loi autant par le temps bulé entre les ttapes que dans les procédures. Nous remarquons qu'une période de près de six mois s'est écoulée entre la proposition de première lecture et la sanction du projet concernant le ministère de la Fonction publique, dont trois mois entre la première lecture et l'examen en commission et trois autres mois entre l'examen en commission et la deuxiéme lecture. Quelques jours seulement séparent les étapes de deuxième lecture, de troisième lecture, de la sanction et de la mise en vigueur du projet de loi.

Toutes les étapes relatives au projet de loi de l'administration financière s'échelonnent sur 26 jours, mais la mise en vigueur a lieu quatre mois après la sanction.

Ces différences illustrent bien les changements du contexte 16gislatif entourant la création des institutions. Les 6tapes sont ainsi plus longues lors de la création du ministère qu'elles le sont en ce qui concerne les modifications législatives du Conseil du trésor. Bien que le projet de loi du ministère de la Fonction publique ait Cté présenté par le premier ministre, que plusieurs ministres soient intervenus pour expliquer et insister sur la nécessité d'une telie institution, il n'y avait pas de ministre titulaire avec responsabilité ministérielle mais un ministre délégué en cette matière.

Lursqu'ii s'agit du projet de loi de I'adrninistration financière modifiant la mission du Conseil de la trésorerie, le contexte législatif diffère également. 86 Composé de cinq ministres titulaires des secteurs les plus importants du gouvernement dont celui des Finances, le Conseil de la trésorerie devenant le Conseil du trésor obtenait un rôle majeur en matih de décisions Zt conséquen- ces financières. C'&ait d'ailleurs le ministre des Finances qui, en plus de déposer le projet de loi qui transformait le Conseil, &ait président dudit Conseil.

3.2.4 Le contexte juridique

À l'encontre du ministère de la Fonction publique qui était institué le 28 novembre 1969(28) comme organisme gouvernemental de la gestion de la fonction publique, le vocable Conseil du trésor est en fait le dernier d'une longue série de modifications d'appellations qui avait commence en 1868CC3.

Cependant, la .première tentative de centralisation de la gestion du personnel remonte 2 1943. (Gow, 1975:60) par la création de la Commission du service civil bien que la premikre loi du seNice civil remonte à 1868. D'ailleurs, cette commission m'a pas été très active dans le contrôle des nominations des employés de 1'Étab (Gow, 1975:60) et a change de nom le 6 août 1965 pour celui de: Commission de la fonction publique. La Loi de 1965(3("),a partagé

- 28. L.Q. 1969chapitre14.

29. Les appellations et les textes législatifs cofzespondants: -Bureau d'audition, 31, Vict. Cap. M,24 fkvrier 1868), -le Bureau de la trésorerie (46 Vict. Cap. M,30 mars 1883), -le Conseil de la trésorerie (9-10Eliz. II, Chapitre 38, 24 mars 1961) -le Conseil du trésor (L.Q. 1970, chapitre 17, ter avril 1971).

30. 13-14 Eliz. II 1965 chapitre 14, Loi de la fonction publique est une refonte de la Loi de la Commission du senrice civil de 1945. les responsabilités: la Commission gardait son rôle traditionnel en matiére de sélection des candidats, de classification des postes et de révocation des employés, deux directions generales &aient créées auprès du Conseil de la trésorerie: une direction s'occupant des relations de travail auprès du Conseil exécutife') et l'autre effectuant l'analyse des effectifs et des conditions de travail (Gow 1975).

En 1968, un ministère d'État délt5gu6 la fonction publique a été créé qui etait second6 par un comite de négociations composé de représentants du Conseil exécutif, de la Commission de la fonction publique et de quelques ministères (Gow 1975).

La création d'un comité spécialisé en matikre des ressources matérielles et financikres fut effective le 24 février 1868 lorsque les autorités législatives ont sanctiomd l'Acte concernant le Dépanement du trksor, et les revenus, dkpemes et comptes Appelé Bureau d'audition, il était prévu l'article 34, qu'un bureau *d'auditeur* avait les devoirs defaire, de temps à autre, sous la direction et la surveillance du trhrier, un examen et un rapport sur toutes les mati8res devant eux.. Deux textes législatifs subséquents ont modifié l'appellation du Bureau d'audition. Par l'article 14 de l'Acte concemonr l'auditeur de la province, le bureau de la trésoretie et les comptes p&licsC3) sanctionné le 30 mars 1883, le Bureau d'audition devenait le Bureau de la &&orerie .pour s'enquerir de toutes les affaires qui lui seront soumises par le

3 1. Maintenant appelé Conseil des ministres. 32. 31 Vict. Cap. IX (1868). 33. 46 Vict. Cap. IV (1883). trésorier de la province et en faire rapport et pour les fins mentionnées dans la présent acb. L'action de cette institution n'a pas été modifiée jusqu'à la sanction, le 24 mars 196 1, de la Loi conceniont le conrrôle des finances?) où L'article 4 modifiait l'expression Bureau de la trésorerie en Conseil de la trésore- rie.

Les fonctions de ce comité ont été changées par l'article 5 pour englober:

atout ce qui concerne les finances, les revenus, les estimations budgétaires, les dépenses et lu engagements financiers du gouvernement ainsi que la nomination, la rémunération, la permutation et la retraite des fonctionnaires et employés du gouvernement sauf les sous-ministres ou autres fonctionnaires de rang Quivalentm.

(Loi concernant le conrrôle des flnunces)

Une des actions du Bureau d'audition de 1868 demeure inchangée jusqu'au Conseil du trésor de 1970. L'article 40 de l'Acte de 1868 stipulait que le Bureau d'audition devait préparer des règlements concernant le systéme de la tenue des livres, l'émission des mandats, la comptabilité des deniers publics et l'audition des comptes. En 1970, l'article 25 a repris les mêmes items en y ajoutant les règlements ayant trait aux honoraires, 2 divers frais, aux conditions de location, aux baux d'aliénations de biens ainsi qu'2 la perception et l'administration des derniers publics.

34. 9-10 Eh. II chapitre 38 (1961). 89 Cependant, dors que le Bureau d'audition devait faire accepter, en 1868, les règlements par le lieutenant-gouverneur en conseil, les pouvoirs statutaires du Conseil du trésor ont étt5 limités en vertu de l'article 26 de la loi de 1970.

Certaines fonctions d6volues au Conseil de la trésorerie en 1961, ont été transfdrées, en 1969, au ministre de la Fonction publique, mais de façon incompl5te. Ainsi, les responsabilités exercées par le Conseil de la trésorerie, en matihde nomination, de rémunération et de permutation des fonctionnaires devenaient celles du ministre de la Fonction publique mais appartenaient aussi au gouvernement ou à certains de ses membres.

La nomination des cadres supérieurs et des hauts fonctionnaires relevait du lieutenant-gouverneur en conseil alors que celle des autres fonctionnaires était effectuée par le chef de chaque ministère en fonction d'une liste d'éligibilité fournie par la Commission de la fonction publique. Toutefois, cette demière nomination devait être, au préalable, approuvée par le ministre de la Fonction publique. Cette autorisation pouvait être déléguée à un fonctionnaire du ministère de la Fonction publique mais ne devait surtout pas faire obstacle au plan d'organisation approuve par le lieutenant-gouverneur en conseil et un crédit budgetaire suffisant devait être disponible.

Bien que l'action du ministère de la Fonction publique soit précisée dans une loi, ce même texte législatif indique que les rôles et les devoirs d'une telle institution appartiennent au ministre responsable. Le ministre doit répondre des mandats de son ministère devant un Parlement (Assemblée nationale pour le Quebec) car en Droit administratif, les pouvoirs des autorités ou organismes administratifs, &nt des pouvoirs délégués, doivent être exercés par leur titulai- ra (Garant, 1970:97). La mission d'une institution politico-administrative est établie soit par un texte législatif en ce qui concerne les rninist&res, soit par un décret gouvernemental ou arrêté en conseil pour les comités muiistériels permanents ou temporaires. Les comités sont constitués par un conseii des ministres ou conseil exécutif afin d'aider et éclairer l'action de l'ensemble du gouvernement (Baccigalupo 1976, Borgeat et al. 1982, Dussault et Borgeat 1984).

De façon gdnérale, c'est par une loi que sont créés les ministères. (Dussault et Borgeat, 1984: 106) car il appartient il l'organe legislatif de procéder 1l'institution de ces instruments privilkgiés d'application des lois. Cette façon de procéder présente 4'indiscutable avantage de confkr & un secteur particulier de 1' activitk administrative 1' importance que suppose normalement la mise en marche du processus législatif* (Dussauit et Borgeat, 1984: 107) mais surtout permet d'eviter doute tentative de gouvernement de créer de son propre chef un nouveau ministérs. (rssalys, 1980: 132). Un tel geste serait suaout msceptible de se heurter au contrôle budgétaire de l'Assemblée: celle-ci pourrait refuser les vivres à un ministère créé sans son aval, (Issalys, 1980: 132).

Cet etat de fait est diffkrent pour le Conseil du trésor puisque les lois successi- ves tant du Bureau d'audition, du Bureau de la trésorerie que du Conseil de la trésorerie, indiquent clairement les fonctions ainsi que les responsabilités de cette institution. Alors que la création d'un ministère repose sur une loi(35), que les comités ministériels permanents sont créés par décret (arrêtés en conseil), le Conseil du trésor doit, tel un ministère, son existence en vertu d'une loi qui lui accorde en propre des pouvoirs et qui permet au Conseil des ministres de lui en déléguer d'autres qu'il exerce par la suite de façon autonorna (Borgeat et al., 1982: 106).

Bien que la loi créant une institution devrait s'appliquer à définir les buts visés et les objectifs fixés pour réaliser les buts de l'institution, le texte legislatif ne fonde que les pouvoirs du ministre bien qu'il en fixe egalement les limitev (Dussault et Borgeat, 1984: 110).

Les principales innovations introduites par la Loi de I'adminimarion fimi2- reC6) sanctionnée en 1970, indiquent, qu'à compter du ler avd 1971, le Conseil du trésor n'agira plus seulement titre de cornit6 du Conseil des ministres mais que ce dernier .se reposera sur le Conseil du trésor pour certaines analyses et décisions concernant l'administration. (Journal des Débats, 1970: 1733).

Le ministre des Finances a également précisé que son ministére ne pouvait s'imposer *sur l'ensemble des autres minist5res~(Journal des Débats, 1970:33), bien qu'il ait exercé une partie de la responsabilité de certaines analyses et décisions, beaucoup plus par tradition qu'en vertu de textes législatifs. il n'en

35. Issaiys (1980:78) souligne que le gouvernement du Québec n'a jamais fait reposer autrement que par une loi l'existence d'un ministère bien qu'il ait les pouvoirs d'en créer par voie réglementaire en vertu de l'article 134 de I'AANB ou l'article 7 de la Loi de l'exécutif.

36. L.Q. 1970 chapitre 17. 92 demeure pas moins, que le Conseil du trésor sera maintenant placé sous la responsabilité, non plus d'un seul ministre mais d'un groupe de ministres. (Journal des Débats, 1970: 1733).

Nous pouvons déjh entrevoir l'incidence de ces contextes sur la croissance du Conseil du trésor et sur la décroissance du ministère de la Fonction publique. Bien qu'il y ait déjh un ministre responsable de la gestion du personnel, les pouvoirs dévolus au Conseil du trésor pour les secteurs touchant autant la gestion financi2re que la politique administrative, montrent bien un transfert d'autorité du ministère vers le Conseil, sinon une érosion des responsabilités du ministre.

Les raisons et les contextes de la création des institutions nous ont permis de situer les objectifs énoncés quant à leur naissance. La présentation des éléments internes propres à chaque institution ainsi que le rapport aux forces externes à partir des variables énoncées servira 2 établir la premike étape de leur cycle de vie.

3.3 Les éI6ments d'émernence des institutions

Pour rendre compte de l'emergence des institutions, les éléments internes qui les constituent seront décrits à partir des variables INTRAorganisatiomelles, à savoir, la mission, l'autorité, la structure, la taille, I'âge, le système technique et le système de gestion. 93 Quant aux interrelations avec les variables INTERorganisationneUes et EXTRAorga- nisatiomelles eues seront, elles aussi, signalées au fur et 2 mesure que nous progresserons dans nos d6veloppements.

La mission d'une institution gestionnaire du personnel de la fonction publique

Le projet de loi devant créer le ministere de la Fonction publique est présenté, le 20 mai 1969, en première lecture, par le premier ministre, mais c'est le ministre d'État déEgué ii la Fonction publiquer) qui précise les objectifs, lors de l'étude du projet de loi devant la commission permanente de la Présidence du conseil le 20 août 1969. Il mentionne qu'en plus d'une vaste réforme administrative, ce projet de loi doit faire du ministère un organisme centrai de la gestion du personnel pour comger da dispersion actuelle entre dix ou onze autorités distinctes, (Journal des Dkbats, 1969:3 105).

Le but de la création de ce ministère vise donc «l'utilisation maximale des ressources humaines et financièresl. (Journal des Débats, l969:3 102), car 4a politique de gestion du personnel est I'affaire d'un ministre et non d'une Corn- mission indépendante du gouvemementn (Journal des Débats, 1969:3 105).

Ce n'est cependant qu'à la deuxième lecture du projet de loi, le 2 1 novembre 1969, que le ministre apporte les précisions majeures quant à la mission du ministère qui eera un organisme qui aura mission de conseilier le cabinet et de coordonner les politiques administratives du gouvernement en matière de gestion

37. Ministre du gouvernement de l'Union nationale nomme le 16 juin 1966. 94 du personnel. (Journal des Dkbats, 1969:4126). Le ministre ajoute que ce ministère pourrait devenir ale ministEre des ministèrey, en accord toutefois avec les titulaires des autres organismes.

Par le texte législatif de 1969, l'article 1 indique que le ministre wt chargé de la direction et de l'administration du ministère-, l'article 2 stipule ses devoirs et fonctions qui concernent trois domaines précis d'action: les relations de travail, la gestion du personnel et l'organisation de la fonction publique.

La responsabilité des relations de travail, au nom du gouvernement-employeur, comprend la négociation des conventions collectives auxquelles le gouvernement est partie prenante ainsi que la surveillance de leur mise en application et la préparation de la politique salariale.

Dans le domaine de la gestion du personnel, la loi spécifie que le ministre doit proposer au gouvemement des mesures visant 2 accroître l'efficacité du personnel de la fonction publique, etablir et administrer des programmes de perfectionnement ainsi que des programmes pour stimuler et récompenser l'initiative chez le personnel de la fonction publique.

Le ministre doit, en vertu de l'article 2, faire des recommandations au gouvemement sur la réorganisation des structures et des fonctions des ministlxes et organismes qui en dépendent et préparer, à cette fin, des plans d'organisation tenant particulierement compte des effectifs requis. Pour s'acquitter de ce mandat de planification et de coordination, le ministre dispose de moyens d'action comprenant des études, recherches et inventaires en rnatii2re de gestion du personnel et des relations de travail. 95 L'application de la gestion quotidienne demeure dans les mains des ministkes, puisque l'article 33 stipule que .tous Les autres fonctionnaires et ouvriers sont nommés par un écrit du chef du minist&redont ils reIèventm tandis que les autres, sous-chefs, sous-ministres adjoints et cadres supérieurs asont nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil sur la recommandation du premier ministra.

Cependant, l'article 34 prévoit que la nomination ou la permutation de ces personnes n'est effectuée qu'a deux conditions: a) les personnes concernées figurent sur aune liste d'éligibilit6 fournie par la Comrnissiom; b) la nomination ou la permutation des personnes concernées a été .préalablement certifiée par un écrib du ministre de la fonction publique ou un fonctionnaire autorisé par le ministre en conformité avec un .plan d'organisation approuvé par le lieutenant- gouverneur en conseil^ et assom d'un crédit suffisant.

3.3.2 Une autorité déléguée

Bien que la loi sanctionnée le 1 décembre 1969(38)ait pour nom Loi du minist2re de la Fonction publique, que les écrits qui décrivent les institutions politico-administratives font rarement mention du fait que les responsabilités appartiennent juridiquement au ministre, il n'en reste pas moins qu'en droit administratif, .la loi organique d'un ministère ne confère jamais de pouvoirs qu'au ministre qui le dirige (Dussault et Borgeat, 1984: 109) en fonction de la mission impartie 2 l'institution.

38. L.Q. 1969 chapitre 14. 96 En plus de désigner le ministre comme titulaire charge de la direction et de l'administration du ministère, la loi indique que .sous la direction du ministre, le sous-ministre a la surveillance des fonctionnaires et employés du ministère (article 4). Le sous-ministre, nommé par le lieutenant-gouverneur en conseil, administre les affaires courantes et exerce d'autres pouvoirs assignés par ce m2me lieutenant-gouverneur en conseil. Ii me répond de son administration qu'au ministre responsable (Dussault et Borgeat , 1984: 109).

L'article 5 de la loi de 1969 exprime bien cette dkldgation d'autorité entre le ministre et le sous-ministre puisque ases ordres doivent être exécutés de la même manikre que ceux du ministre.

ïi est égaiement spécitié, 2 l'article 7, que les devoirs respectifs des fonctionnaires et employés du ministère, s'ils ne sont pas définis par la loi ou le lieutenant- gouverneur en conseil, sont déterminés par le ministre.

Il est important de mentio~erqu'&nt donné que les activités sont réalisées par les personnes oeuvrant dans les différentes directions, la mission d'une institution une saurait être remplie par la seule personne du ministrs (Dussault et Bor- geat, 1984: 110). Les articles 33 et 34 de la loi refktent la délégation d'autorité puisque la nomination ou la promotion des fonctionnaires et est effectuée par un écrit du chef du ministkre auquel il(elle) appartient, d'après une liste d'digibilité fournie par la Commission de la fonction publique mais doit être certifiée par écrit par le ministre de la Fonction publique.

-- - 39. A l'exception des cadres supérieurs. 97 Cependant, le chef d'un ministère ainsi que le ministre de la Fonction publique peuvent, par écrit, déléguer ce pouvoir au sous-chef ou 2 tout fonctionnaire de leur ministère lorsqu'aucun plan d'organisation approuvé par le lieutenant- gouverneur en conseil ne fait obstacle à cette nomination ou promotion.

Le ministre detient ainsi nombre de pouvoirs, mais le texte législatif enfixe égaiement les limitev (Dussault et Borgeat, 1984: 110). En effet, le ministre étant delegué par les autorités Egisiatives pour accomplir les fonctions spécifiées dans la loi, .cette technique de personnalisation garantit le respect des intérêts démocratiques de la soci6té; elle rend plus facile l'identification de l'administration fautive et, au besoin, la sanction du responsablso (Dussault et Borgeat, 1984: 110). De plus, la Loi de l'exkcm~stipuleque le lieutenant-gouverneur en conseil peut définir les devoirs qui doivent être accomplis par tout membre du Conseil exécutif, transférer un service d'un ministère à un autre ou modifier Ie nom d'un minist&re par arrête en conseil publié A cet effet dans la Gazette officielle du Québec.

Dès la proclamation de la Loi du ministère de la Fonction publique et conformément au texte de cette loi, un titulaire est nommé le 23 décembre 1969('4 par le premier ministre et un sous-ministre est nommé par le lieutenant-gouverneur en conseil. Les sous-ministres adjoints sont nommés en janvier 1970 par le lieutenant-gouverneur en conseil sur la recommandation du premier ministre.

Dès ces nominations, des directions gknérales sont mises sur pied pondent aux mandats ou objectifs précisés dans la loi: organisation

40. Monsieur Jean Cournoyer nommé le 23 décembre 1969. 98 tionnement, relations de travail, rémun6ration. À partir de ces directions, une structure déconcentrée est élaborée afin de d6tenniner les autres unités, directions ou seNices nécessaires et y adjoindre le personnel indispensable au bon fonctionnement de l'ensemble.

3.3.3 L'allocation de l'autorité par une structure formelle

La structure d'une organisation devant refleter l'allocation de l'autorité formelle, une organisation est, la plupart du temps, Uustrée par son organigramme. Bien que cet outil une décrit pas les relations informelles, il donne une image exacte de la division du travd~(Mintzberg, l982:52).

Aux fins de décrire les postes existants, leur regroupement et la circulation de l'autorité à l'intérieur de l'organisation, cette partie retrace, à l'aide d'un organigramme, la délégation d'autorité au sein du ministère de la Fonction publique lors de sa création.

Ii est à noter que la création du ministère de la Fonction publique permet la modification du poste de ministre d6Mgué en celui de ministre titulaire, changement qui ajoute plus de pouvoirs au ministre responsable. L'organigramme présenté ci-après (tableau 6) illustre la structure dès la création du ministère afin d'accomplir les mandats d6volus par le texte législatif de 1969. La structure("') (organigramme) du ministère comprend ou- le ministre et son

41. Cette structure et les subséquentes sont tirées des rapports annuels du ministère de la Fonction publique et des documents déposés aux Archives nationales du Québec (Québec, Hull). 99

cabinet politique, le sous-ministre, trois directions générales et leurs directions respectives.

TABLEAU 6

Orpanimamme du ministère de la Fonction publioue

11MINISTRE

1 CABINET 1 1SOUS-MINISTRE

Bureau du personnel Service de et des services A l'information auxiliaires -

DIRECTION GENÉRALE DIRECTION GÉNÉRALE ORGANISATION ET RELATIONS DU TRAVAIL PERFECTIONNEMENT RÉMUNÉRATION I Systhmes de Contentieux gestion Recherche Secteur de la santé Perfectionnement Secteur de l'gducation Programmes et Secteur de la fonction normes publique

Planification et orientation Organisation administrative 100 Les directions g6nérales: organisation et perfectionnement @GOP), remun&- tion @GR), relations du travail @GRT), relèvent directement du sous-ministre ainsi que les seNices administratifs et de soutien appelés: bureau du personnel, services auxiliaires et semice de I 'information.

Sous l'autorité d' un sousministre adjoint et directeur général, la direction générale de l'organisation et du perfectionnement a pour objectif de jouer un rôle aconseil, auprès des ministères et organismes afin d'accroître l'efficacité administrative dans l'ensemble de l'appareil gouvernemental. Cette direction est subdivisée en directions particulières pour les domairies suivants: systèmes de gestion, recherche, programmes et normes en administration du personnel, planification et orientation des carrikres, perfwtiomement, organisation administrative, et est mise à la disposition des ministères et organismes lorsque des besoins surgissent en matière d'élaboration et de révision des structures, d'analyse des effectifs, des systèmes et des méthodes. Elle est aussi responsable des activités reliées à la conception, A la mise en opération et au d6veloppernent du système intégré de gestion du personnel en plus de conseiller les autorités du ministère quant à l'amélioration des méthodes et des nouvelles pratiques administratives de gestion du personnel.

La direction générale de la rémunération a pour fonction d'effectuer des études particuli&res quant à 1'inventaire du personnel, 1' inventaire des salaires, les structures et l'harmonisation des salaires et des bénefices marginaux. Eiie relève directement du sous-ministre.

La direction gtnérale des relations du travail, placée sous l'autorité d'un sous- ministre adjoint et directeur g&néral,s'occupe des nkgociations des conventions collectives auxquelles le gouvernement est partie et en surveille l'application. À cette fin, eue est divisée en seNices dont celui du contentieux afin d'interpré- ter les conventions collectives, emettre des directives, représenter le gouvernement à l'arbitrage des griefs et élaborer des recommandations relatives au conditions de travail. A l'intérieur de ce senrice, les secteurs sont répartis en unités: santé, éducation, fonction publique.

La structure du ministère comporte aussi divers comités, notamment le cornite chargé d'étudier la gestion du personnel et le comité intefmini~tériel~~)présidé par le sous-ministre adjoint aux fins d'analyser les structures de negociations dans le secteur public. Pour l'application des diverses conventions collectives intervenues en 1968, des comités conjoints sont mis également sur pied pour le perfectionnement, la classification, les Btudes et propositions d'un régime de primes et l'établissement de modalités d'assurance-maladie.

La taille du rninistere par les ressources disponibles et allouées

La création du ministère de la Fonction publique le 28 novembre 1969 entraîne l'allocation de ressources illustrées par des effectifs et un budget voté par 1'Assemblée nationale. Néanmoins, un certain déplacement du personnel s'effectue dès la mise sur pied du ministère car la structure du gouvernement compte dkjà des directions gth6rales de gestion du personnel &ablies en 1965 et reparties dans d'autres institutions. On retrouve ainsi, Ia Direction générale des relations du travail rattachée au Conseil exécutif et la Direction genérale de

42. Mis sur pied le 16 fdvrier 1970 par le ministre de la Fonction publique groupe des repré- sentants des ministères de l'Éducation, de la Santé, de la Famille et du Bien-être social, du Travail et de la Fonction publique. l'analyse des effectifs et des conditions de travail rattachde au Conseil de la trésorerie. C'est donc une partie du personnel de ces directions qui est transfi5de au nouveau ministère alors que les autres postes sont comblés au fur et à mesure de la création des diverses directions. Pour l'exercice financier 1970/1971, les effectifs totaux du ministère totalisent 5 1 personnes réparties parmi les directions générales comme suit: direction g6néraie de l'organisation et du perfectionnement: 11; direction générale de la rérnundration: 10; la direction génerale des relations du travail: 23, sept personnes faisant partie de l'administration g6nkrale. La variation des effectifs au cours des années suivantes sera présentée dans la partie traitant de l'évolution du ministère.

Pour le fonctionnement du ministère de la Fonction publique, les ressources financières sont allouées sous forme de crédits votés par l'Assemblée nationale. Pour l'exercice financier 196911970, les dépenses(43)s'élkvent à 369 565 ,W$. Ces dépenses s'&heloment cependant sur une courte période de quatre mois, compte tenu que la loi du ministère a et6 sanctionnée le ler décembre 1969.

Étant do~éque 1'âge d 'une institution poli tico-administrative est défine par les effets dans le temps de la définition de ses buts et de ses fonctions etablis lors de sa création, nous ne pouvons rendre compte de l'incidence de cette variable sur la croissance du ministére puisque cette institution vient à peine d'être créée. Seules les répercussions sur les cléments internes indiquent que nous assistons à leur mise en oeuvre.

-- - 43. Source: Comptes publics de la province de Québec, exercice clos le 3 1 mars 1970:235. La double perspective de la distribution des fonctions par le système de gestion

Les fonctions dévolues au ministre de la Fonction publique en regard du système de gestion, y compris la gestion m6me du ministère, s'insèrent dans une double perspective pour atteindre les objectifs fixés dans sa loi constitutive. Les activi- tés se rattachent, pour les unes, à la réforme administrative de l'ensemble de l'organisation gouvernementale, réforme qui s'inscrit au coeur même de la création du ministère: d6finir les cléments essentiels d'une politique pour les matières de la gestion du personnel et de l'organisation de la fonction publique. Les autres activités sont reliées aux relations de travaii dans les secteurs public, parapublic et péripublic.

Cette double distinction des activités du ministre de la Fonction publique est reflétée dans la structure même du ministère puisque les actions des directions générales sont orientées dans ce même sens, et ce, dès la création du ministère. Les gestionnaires du ministère de la Fonction publique ont ainsi mis en oeuvre des programmes d'assistance pour réaliser les objectifs visant à améliorer le fonctionnement et l'organisation de la gestion du personnel. L'action du ministère est axée vers des principes de centralisation en ce qui concerne la coordination des méthodes et moyens de gestion et vers des principes de décentralisation pour leur exécution.

Les activités de la direction générale de l'organisation et du perfectionnement ainsi que celies des directions gknérales des emplois et des ressources humaines et du personnel d'encadrement concernent la première perspective des activités du ministre de la Fonction publique. Les directions génkrales de la rémunh- tion et des rdations du travail touchent au deuxieine aspect des activit& du ministre.

La réforme administrative de l'organisation gouvernementale s'inscrit dans les objectifs des directions gh%.les du ministère, et de façon particuli8re dans la direction genérale de l'organisation et du perfectionnement. Cette direction génémle comprend la direction des systèmes de gestion, de la recherche, des programmes et des normes en administration du personnel, de la planification et de l'orientation des carrikres, du perfectionnement et de l'organisation administrative.

À titre de responsabk de la coordination des recherches et des études effectuées en mati&rede gestion du personnel pour d'autres minist5res et organismes ou pour son compte, le ministre de la Fonction publique a aussi une fonction importante eu 6gard aux negociations des conventions collectives de travail.

C'est ainsi qu'aux premiers jours de la création du ministère, deux directions générales, la direction de la r6munhtion et celle des relations du travail prennent la relbve de la direction ghhle des relations du travail rattachée au Conseil exécutif et de la direction g6nérale de l'analyse des effectifs et des conditions de travail rattachée eue, au Conseil de la trésorerie.

La direction g6néraIe de Ia rémuneration doit faUe des recommandations précises au gouvernement et aux organismes en matikre de rémunération par l'élaboration de regles administratives fixant les conditions de travail du personnel non syndiqué ou qui ne peut l'être. Cette direction doit aussi situer la préparation des conventions collectives dans le contexte global des politiques gouvernementales au sujet des salaires et conditions de travail et assurer la 105 coordination entre les ministères et organismes gouvernementaux afin de mieux apprécier les répercussions incidence ptkuniaire.

Le service du personnel du ministère a pour tâche de coordonner le recrutement, l'application des programmes et des instruments de gestion et d'en expliquer le contenu, les objectifs et le fonctionnement aux gestionnaires des ministères et organismes du gouvemement. Ii doit aussi implanter dans le ministère les nouveaux systèmes de gestion préconisés par le ministère de la Fonction publique pour l'ensemble du gouvemement et une procédure d'accueil pour tous les nouveaux employés.

Le secr6tanat administratif s'occupe des activités budgetaires, de l'approvisionnement, du regisûaire ainsi que de la mise sur pied et du maintien d'un se~ce d'archives y compris la gestion du matériel utilise par les employés du ministère.

Le seMce de l'information a pour but de faire en sorte que la philosophie, les objectifs, les projets et réalisations du minisere soient connus dans les ministères et organismes aussi bien que dans le public en genéral en utilisant pour ce faire des moyens de diffusion tels que: publications, échanges d 'informations, animation, promotions.

3.3.6 Les processus et les méthodes du syst&metechnique

La direction des syst&mesde gestion est responsable de la partie informatique du système integré de gestion. Ses objectifs visent à intégrer les fonctions de gestion du persorne1 par des procédures de travail, mettre ii la disposition des gestio~airesdes ministères et organismes des banques d'information sur le personnel, leur foumir des outils pour hciliter l'exécution des opérations de gestion, analyser la situation de chaque institution lors de l'&aboration des politiques et intégrer dans les systèmes opérationnels des 616rnents de surveillance.

La direction conçoit ou révise les formulaires nécessaires lorsqu'une nouvelle reglementation est introduite. Des responsables sont nommés par un ministhre ou un organisme afin que les activités soient coordonnées avec le personnel de la direction du ministère. Des programmes sont aussi mis en oeuvre pour implanter les procédures et les nouveaux systkmes techniques et sensibiliser la clientkle aux changements susceptibles de survenir dans l'administration du personnel.

La direction met A la disposition des ministères et organismes, lorsqu'ils n'ont pas les ressources humaines nécessaires, un personnel spécialisé pour guider et orienter les recherches en ce domaine,

Institué par une loi sanctio~&(u)le 19 décembre 1970 - la Loi de I'udminisnation fimnci2re - le Conseil du trésor n'est ni un comité minist6riel, ni un organisme autonome, ni un ministkre mais un comité sp6cialisé du Conseil des ministres. À

44. L.Q. 1970chapitre17,envigueurleleravril1971. 107 ce titre, il .constitue l'organisme majeur de l'administration financièrm (Bélanger et mage, 1989:67).

Le texte législatif confie au Conseil du trésor, en plus des responsabilités de la gestion financilxe et budgétaire du gouvernement, des mandats géneraux pour l'organisation administrative et la gestion des seMces de soutien de la fonction publique. La mission de ce conseil s'appuie d'ailleurs sur des principes directeurs constituant les objectifs de sa création, est répartie dans plusieurs articles(4s)et est même tributaire de plusieurs autres lois.

Des principes directeurs d'administration des ressources comme objectifs

Lors de la présentation en premiere lecture, le 24 novembre 1970, du projet de loi de l'administration financière, le ministre des Finances spécifie que l'objectif principal vise aune nouvelle répartition des responsabilith qui tieme compte un peu des nouvelles tendances de gestion* (Journal des Débats, 1970: 1733). Le projet de loi doit ainsi restructurer les responsabilités entre le ministère des Finances, le Conseil des ministres et la trésorerie y). Selon le ministre, ce aouvel &alement des pouvoirs* doit permettre au Conseil des ministres d'être dégagé des gestes routiniers d' administration..

45. Pouvoirs rdpartis dans au moins 18 articles: 22 ii 25, 33, 34, 40, 45, 46, 49, 51, 55 à 57, 82 à 84, 102. 46. La Loi de 1 'adminis~rahnfinancière modifie les responsabilités du ministre et du ministère des Finances, du contrôleur de la trésorerie, de l'auditeur de la province et du Conseil de la trésorerie. 108

Les principes directeurs de cette restnicturation des responsabilitt3 reposent sur l'instauration d'un style de gestion au moyen de mécanismes modernes. Cette volonté de modernisation doit permettre l'utilisation efficace des ressources financières, humaines et matérielles, la surveillance de l'application de principes de gestion afin d'accroître la productivité et la délkgation des responsabilités tout en prescrivant des rkgies claires de gestion.

Pour ce faire, le ministre des Finances propose donc, qu'un comité spécialisé du cabinet soit chargé de réglementer sur le plan administratif l'utilisation faite des ressources de l'État, de sumeiller la mise en application de cette réglemen- tation et aussi d'assurer la bonne coordination des fonctions des se~cesadmi- nistratifs~(Journal des Débats, 1970:2272).

La mission ainsi confiée à l'organisme central appelé le Conseil du trésor, concerne d'analyse, [et] la vérification, avec les experts des différents ministères, du coût financier des programmes proposés (Journal des De%ats, 1970:2289). En outre, c'est ce comité, au lieu du ministère des Finances qui va faire les analyses premi&resdes demandes des ministères, qui va faire rapport au Conseil des ministres qui, lui, va se prononcer sur l'allocation ddfinitive des ressources financières entre les différents ministèresm (Journal des Débats, 1970:2289).

3.4.1.1 Une mission aux multiples pouvoirs

Bien que l'article 22 de la Loi de Z'administrarion Jnatlci2re semble embrasser tous les pouvoirs confiés au Conseil du trésor, en fait cet article ne concerne que la mission relative à l'organisation administrative, à la gestion et aux politiques du personnel de la fonction publique et à la retraite des fonctionnaires et du enseignants. En vertu de cet article, le Conseil du trésor exerce ainsi les pouvoirs du lieutenant-gouverneur en conseil pour les matihes touchant les plans d'organisation des ministères et organismes du gouvernement, les effectifs requis pour leur gestion, les conditions de travail de leur personnel, l'élaboration et I'application de la politique administrative générale suivie dans la fonction publique.

Les pouvoirs du Conseil du trésor relevant de sa mission de gestion financière et budgétaire sont dispersés à travers 17 autres articles. Ces articles concernent les matigres suivantes: les prévisions budgétaires (article 23), les revenus (articles 33, 34), les dépenses (articles 24, 40, 45, 49, 5 1, 55,56,57, 83, 84), et les engagements financiers (articles 24, 25, 46, 82). Le conseil adopte egalement une réglementation pour certaines matihes de la gestion financiére et budgétaire telles que le syst5me de comptabilité et les (article 25), la forme et la teneur des Livres et des comptes (article 33), le dépôt des deniers publics (article 34), la transmission ou ta dispense de rapports financiers reliés à l'octroi de subventions (article 84).

Tous ces pouvoirs semblent definir une nouvelle mission du conseil en matikre de gestion fuiancière et budgétaire. Cependant, cinq articles reconduisent certains pouvoirs detenus par le Conseil de la mésorene ou l'ancien Bureau de la trésorerie. Ainsi, l'adoption de règlements pour le système de comptabilité (article 25) et I'objection au refus d'émission d'un

47. Les mandats de paiement, les honoraires, les fmis de service et d'installation, les conditions de location, les baux, les biens, l'administration des deniers publics. 110 mandat (article 55) sont des fonctions datant de l868p). Bien que l'a- doption de règlements du système de comptabilité soit effectuée sur rapport de l'auditeur depuis 1883 et que le trésorier fût seul juge de se prononcer sur l'objection en cas de refus d'émissions de 1868 2 1883, ces fonctions ne sont pas nouvelles.

Les articles concernant la possibilité de modifier la division des crédits votés ou inclus dans les prévisions budgktaires soumises 2 l'Assemblée nationale (article 40) et l'approbation par le lieutenant-gouverneur en conseil ou par le Conseil du trésor des réglements sur les conditions de contrat (article 49) tirent leur origine de la Loi concemunt le contrôle des finances de 1961(~4. Cette dernière loi confie &galement, en 1961, par L'article 5, au Conseil du trésor, les fonctions de comité du Conseil exdcutif .en tout ce qui concerne les finances, les revenus, les estimations budgétai- res, les dépenses et les engagements financiers du gouvernement ainsi que la nomination, la rémuneration, la permutation et la retraite des fonctionnaires et employés du gouvernement sauf les sous-ministres ou autres fonctionnaires de rang équivalentm.

Le Conseil du trbr reçoit donc en vertu de l'article 22, une partie de la mission dkvolue au Conseil de la trésorerie en plus de ceile d'exercer les pouvoirs confer& au lieutenant-gouverneur en conseil par quatre lois, notamment: la Loi du ministère de la fodion publique, la Loi de la

48. S.R.Q.1964c.64~cles17,18;S.R.Q.1941c.71~cles11,12;S.R.Q.1925c. 20 articles 11, 12; S.R.Q. 1909 c. 5 articles 880, 881; S.R.Q. 1888 c. 5 articles 805, 806; 49-50 Vict. 1886 cap. CI articles 74, 75; 46 Vict. 1883 Cap IX articles 16, 17; 31 Vict. Cap IX 1868 articles 40, 48.

49. 9-10 Eliz. II chapitre 38 (1961), articles 21a, 21e. 111 f&un publique, la loi relative au Régime & retraite des fdonnaires et la loi afférente au Régime de retraite des enseignants. Néanmoins, il ne peut exercer les pouvoirs attribués au lieutenant-gouverneur en conseil pour ces quatre lois =relativement à l'approbation ou autorisation d'accords ou ententes, 2 la retraite des sous-ministres ou autres fonctionnaires de rang équivalent et à l'assignation de pouvoirs ou de devoirs ainsi qu'en matihe de nomination ou de destitution* de ce personnel de haut rang.

3.4-1.2 Des transferts de pouvoirs

Les pouvoirs conférés au lieutenant-gouverneur en conseil mais confiés au Conseil du trésor par l'article 22 et issus de la Loi du ministère de In foncrion publique('(') concernent les matihs suivantes: l'adoption d'un rkglement pour les serments ou affirmations solennelles requis (article 48), I'approbation d'un réglernent de la Commission de la fonction publique pour un sujet non contenu dans une convention collective (article 52a), l'établissement par r&glernent, sur la recommandation du ministre de la fonction publique, des normes d'éthique et de discipline applicables aux personnes qui font partie de la fonction publique (article 54a), la somme à être fixée pour le traitement d'une personne nommée secrétaire particulier ou adjoint d'un secr6taire particulier (article 66).

50. L.Q. 1969 chapitre 14. En œ qui concerne la Loi de la fonchon publiqueel), les pouvoirs du Conseil du trésor en vertu de l'article 22, conférés au lieutenant-gouverneur en conseil, font référence Zt l'approbation de la classification du personnel de la fonction publique établie par la Commission de la fonction publique (article 2 1), l'approbation d'une modification de la classification du personnel (article 22), la rémun6ration de chaque sous-chef et des classes d'employés (article 27), le transfert des deniers votés d'un ministkre ii un autre lorsqu'il y a mutation de personnel d'un seMce administratif à un autre (article 63).

Le Conseil du trésor exerce également des pouvoirs ayant pour sujet la retraite des fonctionnairesc2)et des enseignantse), pouvous détenus par le Conseil de la trésorerie conformément aux lois régissant ces régimes de retraite mais qui sont transférés au Conseil du trésor en vertu de l'article 102 de la Loi de Z'administrafionfinmcière qui mentionne que dans toute loi ou proclamation ainsi que dans tout arrêté en conseil. l'expression Conseil de la trésorerie désigne désormais de Conseil du trésom.

En regard du Rkgime de retraire des foncrion~aires(~),le Conseil du trésor exerce les pouvoirs conférés au lieutenant-gouverneur en conseil

52. S.R.Q. 1964 chapitre 14, Loi des pensions (pension des fonctionnaires et employés permanents.

53. 13-14Eliz. IIchapitre68(1965), Rkgimederetraitedesenreignams; 15-16Eli.z. II chapitre 64 (1967)

54. Loi des pensions "pension des fonctionnaires et employés du service central, S .R.Q. 1964 chapitre 14. pour: accorder le droit la retraite (articles 2, 46). statuer sur le calcul de la durée des services (article 7), ajouter ou diminuer des années de se~ce sur la recommandation du chef d'un ministère (article 8, 14), déposer un arrêté sur le bureau des deux Chambres (article 9), ajouter des années de service & un employe surnuméraire (article IO), vérifier la résidence (articles 22, 59), délimiter l'âge de la retraite ou autoriser de continuer le service (articles 26, 64)' procéder à une nouvelle nomination (article 36), statuer sur un emploi public (article 37).

Les pouvoirs délégués étaient dejjà exercés par un conseil appelé Conseil de la trésorerie en 1961 par la Loi concemant le cmrdle des finance^^^). L'article 5 stipule que le Conseil de la trésorerie exerce les fonctions de comité du conseil exécutif pour atout ce qui concerna (. ..) .la retraite des fonctionnaires et employés du gouvernement sauf les sous-ministres ou autres fonctionnaires de rang équivalent*.

Lorsqu'il s'agit de la retraite des enseignant^(*^), le Conseil du trésor peut agir au nom du lieutenant-gouverneur en conseil pour les fonctions suivantes: accorder une pension annuelle (article 2), désigner, par réglemen- tation, les associations d'éducateurs d'une fonction visée, fixer les conditions d'emploi et determiner .ce qui constitue I'infirmib rendant un enseignant .incapable d'exercer ses fonctions ordinairesm (article 27), former un conseil consultatif pour soumettre toute question relative à I'application de cette loi (article 28).

55. 9-10 Eliz. II chapitre 38 (1961).

56. Régime de remaite des enseigruuirs, 13-14 Eliz. II chapitre 68 (1965); 15-16 Eliz. II chapitre 64 (1967). Étant donné qu'en vertu de l'article 102 de la Loi de Z'adminiStrananon financit?re, l'appellation Conseil de la trésorerie désigne le Conseil du trésor, ce dernier doit donc assumer les pouvoirs qui lui sont transf6r&i pour les régimes de retraite des fonctionnaires et des enseignants.

Ainsi, après avoir accordé, au nom du lieutenant-gouverneur en conseil, une pension annuelle de retraite à tout fonctionnaire ou employé du gouvernement (article 2), le Conseil du trésor doit s'assurer que la personne proposée y est admissible et que sa mise à la retraite est de l'intérêt public (article 11). Il peut faire enquête (article 1l), mais aucune mise à la retraite n'a lieu moins que le Conseil n'ait rédigé un rapport en ce sens, rapport devant se prononcer sur la question de l'admissibilité à ladite retraite (article 12).

Les pouvoirs stipulés par les articles 1 1, 12 et 46 ne sont pas récents, bien qu'ils aient été En effet, ces pouvoirs étaient en vigueur depuis le 2 avril 1890(~~)date 2 laquelle les législateurs confiaient ces pouvous au Bureau de la trés~rene(~~alors qu'ils étaient exercés par le lieutenant-gouverneur en conseil depuis 1876(64.

57. 5 Geo. VI chap. 14 art. 11, 12 (1941); S.R.Q. 1925 chap. 11 articles 11 12; S.R.Q. 1909 chap. 6 art. 885.

58. 53 Vict. Chap. XV (1 89O), Acte amendant la Zoi concernant la pension de rerruite des ofleiers publics.

59. Cette appellation a 6té changée en conseil de la trésorerie par la Loi concernant le contrale des finances, 9- 10 Eliz. II chapitre 38 (1961).

60. 40 Vict. Cap X, Acte pour établir un fondr de retraite et de secours, en faveur de cenninr employés publics et & leurs fmilles, sanctionnk et "en forcen le 28 décembre 1876. D'ailleurs, la plupart des Minutes du bureau de la trésorerie (Treasury Board)P1) rédigées entre le 2 1 septembre 1892 et le 2 septembre 1960 font etat des autorisations accordées au trésorier d'acheter des obligations pour les fonds d'amortissement des emprunts, de procéder au Wsfert d'obligations, de confirmer l'admissibilité de la mise à la retraite des officiers publics. &si, on relève au sujet de la retraite des officiers: itis in the public interest that he should be superannuatedm (Minutes of the Treasury Board, held on the 21st Sep't, 1892) ou athat his superannuation will result in benefit to the service, and is therefore in the public interesb (Meeting of the Treasury Board, Apr 3, 1895)(63. Dans les Minutes du 8 juin 1937, en plus d'autoriser la mise h la retraite, on y indique que l'officier e contribué régulièrement au fonds de pension. tout en ajoutant les montants de pension accordés.

En ce qui concerne le Régime de rerraite des emeignanfs, l'article 7 de la Loi régissant ce domaine stipule que les devoirs du Conseil du tresor sont de s'assurer que l'enseignant qui demande sa mise à la retraite y a droib. Le Conseil du trésor est substitué à la commission administrative par l'article 32 et en exerce les pouvoirs aux fins des matièms suivantes: années de services antérieures (article 29), pensions différées payables (article 30)' retenues remboursables (article 3 1). Par ailleurs, l'article 33 de cette même loi abroge tous les articles renvoyant à la Huitième partie - .pensions de retraite des fonctionnaires de l'enseignemenb - de la Loi de I'inrtl~~~rion pUoliq~e(6~)entraînant, entre autres, la disparition de la commission

61. Le terme anglais est utilise dans les écrits officiels.

62. Les écrits officiels sont rédigés en langue anglaise. 63. S.R.Q. 1964chapitre235. 116

administrative dont les fonctions sont désormais exercées par le lieutenant- gouverneur en conseil ou le Conseil de la trésorerie.

Une autorité composée

Alors que l'autorité d'un rninis@reest clairement attribuée par un texte législatif à un titulaire - le ministre responsable - l'autorité du Conseil du trésor est exercée par cinq membres du Conseil exécutif et autant de substituts, tous désignés par le lieutenant-gouverneur en conseil, dont un président.

Cette autorite en mati2re fïnancitxe était d'ailleurs dévolue depuis 1868p) au trésorier qui assumait la direction et la surveillance du Bureau d'audition. Lors du changement de nom de cet organisme en Bureau de la trésorerie en 1883(65), le trésorier est désigné comme président. Un changement legislatif de 1938(66) désigne le premier ministre à titre de président. En 1961, par la Loi concernant le contrdle des financesc7), le président de la nouvelle appellation du Bureau en Conseil de la trésorerie, est désormais le ministre des Finances.

- - 64. 3 1 Vict. Cap. IX (1868), article 35. 65. 46Vict.Cap.IV(1883),article15.

66. 2GeaVIchapitre27(1938),art2. 67. 9-10 Eliz. II chapitre 38 ((1961),article 10. 117 L'article 18 de la hide t'adminis~r~onfinanci&ree) spécifiant I'institution d'un Conseil du hésor, indique qu'a compter du ler avril 1971, ce conseil se composera de cinq membres du Conseil exécutif, dont un président, désignés par le lieutenant-gouverneur en conseil. Il est kgalement prévu la dbignation d'un membre chargé d'assurer la présidence lors de l'absence du président et autant de substituts que le lieutenant-gouverneur en conseil le jugera à propos.

La nomination des membres est effectuée par arrêté en conseil depuis 195864 aux termes de la Loi concemm le Bureau de la ?résorerie où I'article 1 abroge la composition pour soustraire 2 titre de membre le titulaire de tel ou tel ministère. En vertu de cet article, le Bureau est composé du premier ministre qui est d'office le président, du ministre des Finances et de trois membres du Conseil exécutif désignés par le lieutenant-gouverneur en conseil alors que le secrétaire est le sous-ministre des Finances.

L'article 20 de cette loi stipule que le secrétaire et les employés du Conseil sont nommés et rémunerés selon la Loi de la fonction publique (1965). Étant donné que le secrétaire exerce la fonction de sous-chef, sa nomination est effectuée par le lieutenant-gouverneur en conseil sur recommandation du premier ministre (article 30) alors que sa rémunération est accordée par le lieutenant-gouverneur en conseil mais sur recommandation faite par la Commission de la fonction publique au premier ministre (article 27).

Ii appartient au Conseil du trésor de définir les fonctions et devoirs du secrétaire ainsi que ceux de ses fonctionnaires et employés. Cependant, lors de la

68. L.Q. 1970 chapitre 17. 69. 7-8 Eh. II chapitre 29 (1958). présentation en deuxième lecture du projet de loi modifiant l'administration financi&e, Le ministre des Finances indique les objectifs que devra viser à atteindre le Secrétariat du Conseil dans le domaine particulier de la gestion financière. Il devra +mettre au gouvernement de prendre des décisions en cornaissant le plus exactement possible toutes les implications financi&res, permettre au gouvemement de contrôler l'utilisation des ressources financiéres affectées à l'exécution de ces décisions, permettre au gouvemement d'évaluer, de façon systématique et continue, la rentabilite des programmes en couru> (Journal des Débats, l970:2273).

Il mentionne également que le titulaire du poste de secrétaire devra être un fonctionnaire de haut calibre, assisté de personnes qui commanderont, par leur compétence et leurs aptitudes, le respect des fonctionnaires avec qui ces personnes devront transiger dans les autres ministkres. Le ministre des Finances exprime egalement l'intention qu'il y ait, de façon régulière, des échanges de fonctionnaires entre les ministkres et organismes centraux ahde diversifier l'expérience des analystes et des autres cadres.

Le Secrétariat aura l'autorité pour analyser en profondeur l'implication financiére des nouveaux programmes, vérifier le degr6 de leur efficacité, faire des analyses coûts-bénéfices des programmes existants, suggérer des règles précises en ce qui concerne l'engagement des dépenses votées par le Législateur et enfui veiller à leur application.

Le ministre des Finances mentionne que les pouvoirs du Conseil du trésor sont statutaires puisque certains pouvoirs peuvent lui être retirés, par arrêté en conseil. Par contre, d'autres pouvoirs peuvent lui être confiés. Il se réfère en ce sens à l'article 26 où il est mentio~éque ale lieutenant-gouverneur en 119 conseil peut, par règlement, limiter les pouvoirs conférés par la présente loi au Conseil du trésor».

Des réserves ont été exprimées eu égard 2 la rédaction de cet article It5gislatif. Les auteurs posent la question suivante: est4 normal, par règlement, de limiter les pouvoirs confer& par une loi?, (Garant et Morin, 1971: 191). Les auteurs sont étonnés qu'une telle disposition soit pas& inaperçue. Iis spécifient cependant, que .cet article ne vise pas les pouvoirs du lieutenant-gouverneur en conseil exercés par le Conseil du trésor, mais les pouvoirs propres de ce dernier, ce qui est plus grave. Quoi qu'il en soit cette façon de modifier la loi par règlement n'a rien d'inconstitutionnel puisque le Parlement souverain peut l'autoriser* (Garant et Morin, 1971: 19 1). Cette disposition indique ainsi la volonte du pouvoir 16gislatif de ne pas se départir totalement du pouvoir de contrôle sur les ministères.

En ce qui concerne la préparation et le contrÔ.ôle du budget, le ministre des Finances indique que, par la présente loi, les pouvoirs du ministre des Finances sont moindres puisqu'ils sont aconfiés à un comité du conseil des ministres. (Journal des Débats, 1970:B1847). Ainsi, l'autoritd du Conseil du trésor par rapport au rninistkre des Finances s'articule autour de deux pôles, l'équilibre et la compression. Le ConSeil doit connaître les projections de revenus afin d'effectuer l'équilibre des dépenses et des revenus lors de l'établissement du budget. Dans la mesure où toute politique fiscale a pour effet de réduire la croissance des revenus, le Conseil doit effectuer une compression globale des dépenses dans la même proportion.

Les liens d'autorité sont egalement étroits entre le Conseil du trésor et le contrôleur des finances. Alors que le Conseil doit definir le système général de 120 comptabilité du gouvernement, le contrôleur des finances doit le faire fonction- ner puisque les règlements de gestion financière sont élaborés par le Conseil et affectent le contrôle de régularite avant paiement exerd par b contrôleur.

Une structure direction collégiale

L'autoritk impartie au Conseil du trésor par le texte législatif prévoit également une distribution des fonctions dévolues à un secretaire. Ainsi, le Conseil du trésor est structurk 2 partir du ler avril 1971 autour d'un secretaire et de secrétaires-adjoinis couvrant trois domaines principaux: les politiques de personnel, les programmes et les politiques administratives.

Dès l'entrée en vigueur de la loi, une modification de structure s'impose au Conseil de la trésorerie avant de devenir le Conseil du trésor puisque son personnel est dispersé en partie au sein du ministère des Finances et en partie à 1' inttirieur des services du contrôleur des finances. Comme organisme gouvernemental, il rel8ve du ministère du Conseil exécutif, rninist5re placé sous la responsabilité du premier ministre.

Le ler avril 1971, le Conseil du trésorc"), maître d'oeuvre de la gestion finan- cière par la préparation des prévisions budgétaires qui lui est confiée, exerce également un contrôle général sur les dépenses des ministères et organismes en établissant par voie de directives les règles à suivre.

70. Les sources de la stnicture du Conseil du trésor proviennent des documents déposés aux Archives nationales du Quebec et de documents fournis pour notre recherche par le Greffe du Conseil. Pour s'acquitter de ses nouvelles responsabilités, le Conseil du trésor, assisté d'un secrétariat - le Secrétariat du Conseil du trésor - doit mettre en place une structure adéquate. Le secrétariat est dirigé par un secrétaire. Ce dernier est aidé de trois secrétaires adjoints qui correspondent à la triple mission du Conseil, et d'un greffier. Le Secrétariat dispose d'une direction de l'administration pour la régie interne de ses ressources humaines, matérielles et financières et d'une direction des engagements financiers. Le Secrétariat est à la fois un organisme administratif de soutien technique et de consultation pour le Conseil du trésor et un interlocuteur pour les ministères et les organismes qu'il conseille et soutient. Aux fins de son mandat, il effectue des études, des recherches et des évaluations, exerce des contrôles et des vérifications, élabore des scénarios et des stratégies d'intervention, exige et prépare des rapports et fait des recommandations.

La structure du Conseil comprend, outre le Conseil et ses membres, un secrétaire avec services auxiliaires, des secrétaires adjoints et des directions telles que définies dans ~'organigramrne(~') ci-après présenté (tableau 7).

71. L'organigramme présenté est le seul dont nous avons obtenu une copie bien qu'il soit de 1973. TABLEAU 7

Or~animmedu ConseiI du trésor 1973 +CONSEIL FGREFFE 1 ADMINISTRATION

CONSEILLER PROJETS SPÉCIAL SPÉCIAUX

ENGAGEMENTS I FINANCIERS k

- SECRÉTARE ADSOWT SEC&TAIRE ADJOMT SEC~TA~READJOWT POLITIQUES DE AUX PROGRAMMES POLiTIQUE ADMINISTRATIVE

1Classification et effectifs Éducatifs et culturtls Politique salariale Sociaux Informatique

Management Gouvernmcntaux et 1 Gestion de l'équipement administratifs

Technique du budget V6rification Développement Lors de ses séances, le Conseil du trésor est saisi des demandes du Conseil des ministres, du rninistEres et des organismes gouvernementaux, qui lui sont présentées selon un ordre du jour et sous un format préparés par le Secrétariat.

Le greffe a pour rôle dès la réception de toutes les demandes et mémoires transmis au Conseil du trésor par les ministères et organismes, d'en vérifier la recevabilité, d'en assurer la distribution au service concerné pour &de et analyse et d'en effectuer le suivi.

S 'il s'agit de demandes ayant des implications administratives ou financi&res,ces demandes rspécialesr, sont transmises au senrice des projets spéciaux pour examen et le conseiller spécial prépare un document d'analyse précis pour le Conseil du trésor après avoir consulté le ministère ou l'organisme qui fait la demande et s'il y a lieu, il prépare également un avis au Conseil des ministres. Lorsque les études et les analyses sont complétées, le greffier transmet ces demandes au Conseil pour considération et décision. Dès que le Conseil a pris une décision, le greffier transmet il l'organisme demandeur la réponse et signe le document pour publication dans la Gazette officielle.

Le service rengagements financiersm est un heritage du Conseil de la trésorerie où, en 1961, un contrôle sur la gestion financiére est introduit afin d'éviter tout engagement du gouvernement sur des sommes dépassant les crédits votés par le Parlement. Par ce contrôle, les ministkres doivent demander une approbation préalable au Conseil pour tout engagement. Ce service prépare également, pour obtenir l'autorisation du Conseil, les règlements fixant les conditions de dépenses et des engagements fuiancers du gouvernement, le décret de la suspension du droit d'engager tout crédit ou partie de crédit selon une période qu'il fixe, et ce, en conformité avec la Loi de l'admini~rr~onfinancière. Le secrétaire adjoint aux politiques de persunne1 a pour fonction, par le biais des directions de la classification et des effectifs, de la politique salariale, de la gestion du personnel et du management, d'exercer les pouvoirs du lieutenant- gouverneur en conseil en vertu de l'article 22 de la Loi de Z'adminisfrarion financière. Ainsi, les directions du Conseil doivent approuver les plans d'organisation, déterminer les effectifs pour la gestion des ministéres et organismes ainsi que la répartition de ces effectifs. En relation avec la classification, ce secteur détermine aussi le niveau des emplois des fonctionnaires des cadres supérieurs et analyse les régimes de classification des employés de divers organismes gouvernementaux afin d'en mesurer les incidences sur la rémunéra- tion des employés. De plus, le secritariat adjoint conduit des analyses comparatives sur les plans de dassification, la structure de rémunération et les conditions de travail à incidence pécuniaire.

En fonction des quatre missions gouvernementales reconnues, les directions sont divisées en quatre programmes: sociaux et de santé (travail, main d'oeuvre, santé, etc.), éducatifs et culturels (éducation, affaires cuIturelles, communications etc.), économiques (industrie, agriculture, transport, etc.), gouvernementaux et administratifs (revenu, finances, affaires municipales, etc. ) .

Sous la responsabilité du secrétaire adjoint aux programmes, ces directions doivent établir la programmation et la gestion budgétaire centdes pour soumission annuelle au Conseil exécutif ainsi que la surveillance de l'utilisation du budget prévu en vertu de l'article 23 de la Loi de I'administrarionfînancière.

En ce qui concerne la politique administrative, le secrétaire adjoint doit, h travers les directions générales du Conseil du trésor, assurer la supervision de l'élaboration et de l'application des politiques administratives suivies dans la fonction publique. Ces directions concernent les règlements des services de l'approvisionnement, de l'informatique, de la gestion de l'équipement et de la réglementation. Ces directions s'occupent de la v6rification des comptes d'honoraires ou des frais de fournitures, de l'utilisation, d'installations et des conditions de location, des baux et des aliénations de biens publics, de la perception et de l'administration des deniers publics. Mes voient aussi à l'émission ou la suspension des mandats de paiement, à la préparation des règlements du système de comptabilité, de la forme et de la teneur des livres et des politiques administratives suivies dans la fonction publique.

La taille du Conseil du trésor par les ressources allouées

Afin d'accomplir sa mission en mati5re de gestion budgétaire et financi&re,le Conseil du trésor dispose d'un Secrétariat composé d'effectifs qu'il approuve et d'un budget votk par l'Assemblée nationale. Les ressources en mati2re financi&re dont le Conseil du trésor et son Secretariat peuvent disposer sont d'abord étudiées et adoptées par la Commission permanente des Finances et des comptes publics et du revenu lors de l'étude des crédits du minist&redes Finan- ces, du Conseil du trésor et du Senrice de la dette. Ces études sont cependant distinctes du ministkre des Finances.

Les effectifs du Secrétariat du Conseil du trésor totalisent 54 personnes pour l'année financière l97U 1972 et le budget principal autorisé s'élève à 710 000% De ce budget, les dépenses réelles furent de l'ordre de 555 789%puisque les crédits non utilisés furent de 154 2 1l$. 3.4.5 La transformation d'un bureau en conseil

Si nous considérons l'appellation proprement dite de Conseil du trésor, on peut situer le début de son existence le ler avril 1971 par l'entrée en vigueur de la loi qui l'institue, la Loi de 1 'ndmini~tr~onfiltclltci2re. Cependant. si l'âge d'une teiie institution est défini partir de la structure de ses buts et de ses fonctions établie lors de sa création, appliquée au Conseil du trésor pour determiner sa survie et sa croissance, cette variable doit déterminer les effets dans le temps des modifications apportées par Les dirigeants à cette structure.

En effet, des 1868, nous retrouvons dans 1'Acfe du Dépunemeru du rrésor (3 1 Vict. Cap. IX (1868), un bureau d'auditeurs appelé Bureau d'audition dont les buts sont de surveiller et de contrôler les revenus et les dépenses. Ce Bureau a pour fonctions, .sous la direction et la surveillance du trésoner» de faire an examen et un rapport sur toutes matières mises devant eux* (article 34), preparer des règlements .pour le systkrne de la tenue des livres, l'émission des mandats, la comptabilité des deniers publics et l'audition des comptes qui s'y rattachent. (article 40).

Ces fonctions ne sont pas modifiées jusqu'a la Loi de I '&inistrationfinami2re (L.Q. 1970 chapitre ln, puisque deux articles reprennent ces fonctions et les attribuent au Conseil du trésor: adopter des règlements pour l'émission des mandats de paiement et aux comptes & rendre des deniers public~a(article 25), .prescrire, par régIement la forme et la teneur des livres et des comptey. (article 33). D'autres fonctions dkvolues au Conseil du trésor par la Lui de 2 'adminisrnaion fimi2re ont une origine antérieure à cette loi dont ceiie qui concerne la décision d'ordonner ou de refuser l'émission d'un mandat bien que le contrôleur des finances en ait refusé l'émission (article 55). Cet article est stipule dans l'Acte concemant l'auditeur de la province, le bureau de lu trdsorerie et les comptes publics (46 Vict. Cap. LX (I883), où il est indiqué que .le bureau de la trésorerie sera juge de l'objection de l'auditeur et pourra la maintenir ou ordonner l'émission du mandat, à sa discrétion, (article 17).

De plus, lorsque la loi de 1970 stipule que le Conseil du trésor doit asoumettre au Conseil exécutif, chaque année, un projet de prévisions budgétaire* (article 23), qu'il exerce des pouvoirs du lieutenant-gouverneur en conseil en ce qui concerne les ddpenses et les engagements financiers du gouvememenb (article 24), qu'il lui est loisible de modifier la division de crédit voté ou inclus dans les pdvisions budgétaires et d'en faire une subdivision (article 40), ces fonctions étaient déjjà ddvolues au Conseil de la trésorerie depuis 196 1 dans la Loi concernant le cornrôle desfinances (9-10 Eliz. II (1961) chapitre 38) aux articles 5 et 2 la.

En plus des fonctions similaires, la composition des membres de cette institution tire son origine de changements aux contextes législatif et politique. En vertu des textes législatifs, en vigueur de 1868 à 1938, la présidence est assumée par le tr&rier, alors que de 1938 à 1960, elle est confiée au premier ministre. En 1951 le terme de trésorier disparaît et cède la place à celui de ministre des Finances. De 1960 à 1963, la présidence est confiée au premier ministre qui est en même temps ministre des Finances. De 1963 à 1970, le ministre des Finances assume la présidence et le premier ministre est membre du Conseil. De mai octobre 1970, le premier ministre assure la présidence du Conseil du trésor puisqu'il est en meme temps ministre des Finances. Mais partir du mois d'octobre 1970, à la suite de la nomination d'un nouveau ministre des Finances, c'est ce dernier qui devient président. À partir de l'entrée en vigueur, le ler avril 1971, de la Loi & 1 'administration fimncikre, le président est désigné par le lieutenant-gouverneur en conseil (article 18) et c'est le ministre des Finances qui est nornrnd par mrM en conseil.

Nous remarquons que depuis la création d'un bureau de la trésorerie en 1868 jusqu'à sa transformation en Conseil du trésor en 1970, cette institution est composée non pas d'un ministre titulaire mais de quatre et puis de cinq ministres parmi les plus influents, dont le premier ministre. Cette incidence du contexte politique peut indiquer un facteur de croissance, or il n'est pas le seul.

Les méthodes et les stratégies de gestion du Conseil du tresor

Les structures refl&tent les styles de gestion et determinent les activités. Pour atteindre les objectifs qui lui sont dévolus, le Conseil du trésor, par l'entremise de son Secr6tariat, procede à l'élaboration de règles émises sous la forme de règlements, de normes, de procédures et de directives visant à favoriser et exprimer un effort de modernisation et d'organisation afin de stimuler une plus grande productivité de l'administration gouvernementale.

À cet effet, le Conseil du trésor, par les pouvoirs qu'il détient en vertu de la Loi de l'&inistrarionfi11~1~:i2re,joue un rôle prépondérant en rnati&rede gestion des ressources budgétaires et fuancikres. Ce rôle est axé autant sur les activités 129 de son Secrétariat que sur toutes les institutions gouvernementaïes en plus de coordonner les activités gouvernementales par l'approbation des plans d'organisation émis par les ministères et les organismes et des effectifs requis. Les organismes gouvernementaux comprennent une entit6 autre qu'un &stère, instituée par une loi, une décision du gouvernement, du Conseil du trésor ou d'un ministre et pour laquelle des crédits apparaissent en totalité ou en partie, dans les prévisions budgétaires soumises à l'Assemblée nationale.

Les modes d'intervention en gestion financière et budgetaire

Le mode de gestion des estimations de dépenses suivi par le Conseil du trésor poursuit la procédure déjà etablie mais sera modiau fil des années.

Cependant, les membres de l'opposition ont fait part, lors des débats entourant le projet de loi, de leurs préoccupations en regard du transfert et du partage des pouvoirs entre, d'une part, le Conseil du trésor et, d'autre part, le ministre des Finances, le verificateur genéral et le contrôleur des finances.

Des remarques mais surtout des questions ont egalement été formulées en ce qui concerne les transferts de pouvoirs du ministre des Finances au Conseil du trésor, pouvoirs traîtant de la préparation des prévisions budgétaires et du contrôle des dépenses.

Quant au chef de l'opposition, il fait remarquer qu'il existe une distinction joliment mince entre établir la politique budgetaire et la répartition des 130 budgety (Journal des Débats, 1970:2290). Cette ambiguïté réside dans le projet de loi puisqu'il est difficile de cerner les pouvoirs de décision confiés au ministre des Finances. S'agit-il tout simplement d'un rôle de conseiller comme celui imparti au ministre de la Fonction publique?

Les parlementaires de l'opposition noumssent également quelques inquié- tudes en ce qui concerne I'anaiyse des implications financières des plans et des programmes par le Conseil du trésor. Il signalent qu'il peut y avoir un danger du fait que Ie Conseil du trésor soit surtout préoccupé par I'augmentation des coûts des programmes; ceci pourrait avoir pour effet de sacrifier certaines des missions essentielles de l'État, entre autres, l'éducation et la santé.

Lorsqu 'il s'agit des pouvoirs du vérificateur gdnéral, il est souligné que ces pouvoirs sont moins précis quant Gi la mani&rede présenter les documents qu'il doit consulter et critique^ (Journal des Débats, 1970:2280) puisqu'un article seulement mentionne que le Conseil du trésor determine la forme et la teneur des documents. De plus, le projet de loi indique que le véri- ficateur fait enquête et rapport au lieutenant-gouverneur en conseil ou au Conseil du trésor lorsqu'il y a demande. Alors s'interrogent les hommes politiques: qu'arrivera-t-il lorsque le vkrificateur croit qu'il y a lieu de faire enquête et qu'aucune demande en ce sens ne lui parvient?

Quant aux pouvoirs exacts dévolus au contrôleur des finances, les questions posées réfèrent à l'article du projet de loi prevoyant que le contrôleur doit tenir la comptabilité du gouvernement et enregistrer les engagements financiers pour qu'ils ne dépassent pas les crédits autorisés et votés alors qu'un autre article stipule que c'est le Conseil du trésor qui adopte les règlements pour le systkme de comptabilité. Iï est ainsi demandé ce qui se passera si le contrôleur des finances ~réaîiseque les dépenses vont à un rythme trop rapide et que l'on s'oriente vers un budget supplémentaire?^ (Journal des Débats, 1970:2280).

Le ministre des Finances précise que les responsabilités entre le ministre des Finances et le Conseil du &&or font une distinction entre la politique budgétaire et la préparation des estimations de dépenses. Ainsi, de ministre des Finances aura pour fonction d'effectuer des recherches et de conseiller le gouvernement» (Journal des Débats, 1970:2295) en plus d'assumer da responsabilitk de présenter le discours du budget. C'est le ministre des Finances qui sera l'interprète du gouvemement puisque les estimations des dépenses de l'ensemble des ministères deviennent une décision gouvernemental~,(Journal des Débats, 1970:2309).

Tandis que les décisions et les priontés seront prises par le gouvemement, les estimations de dépenses seront, elles, prépades par le Conseil du trésor & i9Ùit&ieurde la politique budgbtaire qui aura été établie par le Conseil des ministres~(Journal des Débats, 1970:2290).

En ce qui concerne les pouvoirs du vérificateur général, le ministre des Finances répond qu'il n'a pas l'intention .de museler le vérificateur générai. (Journal des Débats, 1970:2284) puisque celui-ci sera rattaché directement 2 l'Assembl6e nationale.

Quant aux responsabilités du contrôleur des finances, la réponse du ministre de Finances r&re aux amendements apportés à la Loi du minirtere des Fimces. Le ministre spécifie que le contrôleur avait la responsabilité de fournir la comptabilité aux ministères qui le demandaienb (Journal des Débats, 1970:B1847). Étant dome que tous les ministères le demandaient, cette responsabilit6 fut donc incluse dans le projet de Loi.

Ki avait déja mentio~dlors de la deuxième lecture du projet de loi que ale contrôleur des finances n'aura plus il autoriser le bien-fondé d'une demande de crédit. Et puis, s'il y a hésitation, il poum référer le tout au Conseil du trésor qui en décidera. (Journal des Débats, 1970:2274). Il ajoute de plus que de pouvoir d'autoriser des dépenses et de juger de leur bien-fondé appartiendra désormais aux rninistkres ou organismes, sauf dans les cas où le lieutenant-gouverneur en conseil jugera bon de se le résemer ou de l'attribuer au Conseil du trésorr (Journal des Débats, 1970~2274). Le Conseil du trésor pourra décentraliser ales pouvoirs de décision en matière d'engagement de dépenses tout en prescrivant par des règles et directives précises les modalités d'exercice de ces pouvoirv (Journal des Débats, 1970: 2275).

Ainsi, ail est à pr6voi.r que le Conseil du trésor prenne (sic) une importance considérable dans notre systhe administratifm (Garant et Morin, 1971: 193).

Le processus suivi par Le Conseil du trésor en ce qui concerne les prévisions budgétaires s'ktablit en conformité avec les énoncés émis par le ministre des Finances. Le Conseil du trésor rqoit donc le mandat de préparer les estimations de dépenses à partir d'un document accepté par le Conseil des ministres, document qui établit les priorités du gouvernement afin qu'il puisse préparer des pr6visions d'enveloppe globale pour chacun des ministères. Ces prévisions sont, par la suite, ratifiées et approuvées par le Conseil des ministres, après consultation de la commission interministt5- rielle de planification puis distribuées dans les ministères (Journal des Débats, 1972: 1848-1 849)-

3.4.6.2 L'approbation de plan d'organisation supérieure

Le Conseil du trésor a egaiement pour aches la détermination des effectifs requis pour la gestion du personnel des ministères et des organismes ainsi que la répartition de ces effectifs. À cet effet, chaque ministère et organisme dabore un plan d'organisation indiquant ses besoins en effectifs qu'il soumet annuellement au Conseil du trésor pour approbation. Le Conseil accepte ou exige des modifications à ce plan d'organisation supérieure, tandis que le plan d'organisation inférieur rekve, lui, de chaque rninist5re ou organisme.

3.4.7 Les opérations administratives en systèmes mécanisés de gestion

Lors de l'entrée en vigueur de la Loi de I'administrMonfinanci2re, un certain nombre d'opérations administratives faisait l'objet de transformation puisque depuis 1967, le Conseil de la trésorerie avait conçu un systeme mécanisé de gestion. Ce système implanté, en 1971, par le Conseil du trésor doit fournir des informations aux preneurs de décision sur la carri8re d'un employ6 depuis son entrée en fonction jusqu'à son départ.

Le d6veloppement des systèmes informatisés de gestion du personnel se poursuivra et sera décrit ultérieurement dans la partie traitant de la transformation des institutions dtudiées. CHAPITRE IV

L'ANALYSE DE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCEINSTITUTIONNELLES PAR LA TRANSFORMATION DU MINIST~EDE LA FONCTION PUBLIQUE

4 LES VARIABLES APPLIQUÉES À L'ÉTUDE DE LA TRANSFORMATION

Les stnictures ministérielles mises en place la fin des années soixante par la création d'une institution appelée le ministère de Ia Fonction publique procMent de la nécessité d'&Mir un organisme responsable de la gestion des ressources humaines.

Or, les institutions politico-administratives fonctioment à lYint6rieur d' un appareil gouvernemental aux multiples changements politiques, juridiques, économiques et Iegislatifs. De ces changements découlent des modifications aux institutions elles-mêmes afin de les adapter aux nouvelles conditions. 135 Cette partie rend compte des changements enregistrés par le ministère de la Fonction publique à l'aide des variables antérieurement spécifiées dans le cadre d'analyse.

4.1 D'une mission de wtionnaire une mission de conseiller

La premikre modification affectant la mission du ministre correspond 2 l'entrée en vigueur, le ler avril 1971, de la Loi & Z'odmini~tr~onfinanci2reo. Cette loi modifie la mission du ministre gestionnaire du personnel de la fonction publique relative à la mission touchant l'organisation administrative et aux relations de travail. La Loi de l8administrarionfinariciPre,pour sa part, dél&gueau Conseil du trésor les pouvoirs du lieutenant-gouverneur en conseil pour tout ce qui concerne la politique administrative générale et les conditions de travail du personnel.

Sous la direction du gouvemement, le ministre de la Fonction publique conserve néanmoins certains pouvoirs relatifs aux domaines de la gestion: l'efficacité du personnel (élaboration, proposition, application et coordination de mesures), la négociation, la signature, l'exécution, la surveillance des conventions collectives auxquelles le gouvemement est partie, l'&ablissement et l'administration des programmes de perfectionnement. Il conserve egalement un rôle de conseiller auprès du gouvemement sur les questions touchant à l'organisation des ministères et organismes, à la planification des effectifs ainsi qu'aux normes d'&que et de discipline.

72. L.Q. 1970 chapitre 17 sanctionnée le 19 décembre 1970, en vigueur le ler ad197 1. 136 Si de 1970 h 1978, la mission du ministre de la Fonction publique dans le domaine des relations de travail n'a connu que peu de changements en dehors d'un simple rt5- aménagement des structures, le domaine rattache aux régimes de retraite et d'assurances collectives transforme sa mission.

4.1.1 Un nouveau titulaire des régimes de retraite

Par un arrêté en conseil du 29 novembre 1972°, il est ordonné, sur proposition du ministre de la Fonction publique, qu'une direction provisoire et un comité intenninistériel soient formés en vue de l'implantation des régimes de retraite et d'assurances tant dans le secteur public que parapublic, wnformt5ment aux conventions collectives de travail en vigueur depuis le ler juillet 1971. La direction provisoireu4) mtiachée au ministère de la Fonction publique ayant autontd sur l'ensemble des régimes doit faire rapport quant aux décisions à prendre pour l'application de ces régimes, alors que le comité interministé- rielon doit, lui, aviser la direction et faciliter la coordination des actions des divers organismes et secteurs impliqués.

Après études, travaux en comités, et consultationsna, deux projets de loi sont pr&nt& par le ministre de la Fonction publique et sanctionnés en 1973. Par

73. Arrêté en conseil numéro 3625-72 signé par le greffier du conseil exécutif.

74. Le directeur du comité est le ministre d'État à la Fonction publique qui est en même temps ministre d'État aux Finances.

75. Comitd composé des représentants des ministères des Affaires sociales et de l'Éducation.

76. Parmi les consultations professionnelles, celle de Jean Lesage, avocat du cabinet Lesage, Cook & Lesage, de juin à décembre 1973 et ancien premier ministre. 137

la loi concernant le Régime de renaite des employés du gouvemmenf et des organismes sanctionnée le 5 juillet 1973, les responsabilités exercées par le Conseil du trhr, en vertu de I'article 22 de la Loi de Z'administr~on filfculci2re7 sont modifiées. Un Bureau d'organisation du régime de retraite est institué et devra mettre en marche le régime prévu aux conventions collectives et aux décrets afin que ce régime s'applique 3 compter du ler juillet 1973 (article 2) mais ses fonctions cessent le 3 1 décembre 1973 (article 13). Par l'article 12 ale ministre de la fonction publique est charge de l'application du Rkgime de renaite des fonctionnnireso8) et du Régime de retraite des enrei- gnunfso9),nonobstant toute disposition de ces loiç*.

La loi sanctionnée le 22 décembre 19730° abroge celle du 5 juillet pour stipuler qu'un Régime & retraite des employés du gouvernement et des organismes publics est constitue 2 compter du ler juillet 1973 et .couvre non seulement les employés syndiqués mais aussi les cadrw (Journal des Débats, l973:327). Un organisme est institué sous le nom de Commission administrative du régime de retraite dont l'objet est d'administrer le présent régime et tout régime de retraite ou d'assurance dont une loi lui confie l'administration ou dont le lieutenant-gouverneur en conseil lui confie l'administration~(article 14).

Les pouvoirs du Conseil du trésor sont tmsferés B la nouvelle commission à l'exception de ceux à incidence financière (articles 145, 150, 151, 188). En

77. L.Q. 1973 chapitre 111.

78. S.R.Q. 1964 chapitre 14. 79. 13-14 Eliz. II chapitre 68 (1965).

80. L.Q. 1973 chapitre 12. vertu de l'article 21 1, le ministre de la Fonction publique est responsable de l'application de la loi en lieu et place du ministre d'État aux Finances qui avait l'administration de ces régimes depuis janvier 1971.

Les lois sanctionnées ayant trait à ces regirnes au cours des années 1974@11, 19780" et 1980@3) n'affectent pas la mission du ministre de la Fonction pubïique. EUes modifient simplement certaines dispositions eu égard aux b6néficiaires en fonction des conventions collectives. Quant à celles de 1982w1 et de 1983~'bien que présentées par le président du Conseil du trésor, elles n'ajoutent pas de pouvoir au Conseil du trésor. Cependant, ces demières modifications législatives retranchent toutes les fonctions du ministre de la Fonc- tion publique puisqu'elles indiquent qu'il appartient au gouvernement de nommer le ministre responsable de ces lois. Ainsi, une autre partie de la mission du ministre de la Fonction publique cornaît une décroissance. Les régimes de retraite sont d'ailleurs administrés par la Commission administrative, laquelie soumet un rapport de ses activités à l'Assemblée nationale.

81. L.Q. 1974chapitres9,10,63. 82. L.Q. 1978chapitre16. 83. L.Q. 1980chapitre18.

84. L.Q. 1982 chapitre 33. 85. L.Q. 1983 chapitre 24. 4.1.2 De la coordination des négociations à l'acquisition d'un mandat

Dans le domaine des négociations des conventions collectives, de 1970 à 1978, la mission du ministre de la Foriction publique n'a pas subi de modification majeure bien qu'un ré-aménagement des structures ait été effectué entre les parties contractantes.

Par ailleurs, la Loi du régime des né'guciations collecrives dmles secteurs de Z'éducaîion et des hûpitadQ, prkntée par le ministre de la Fonction publique, en 1971, vise Li simplifier et à éclaircir le rôle des parties représentées en regroupant plusieurs tables particuli8res afin d'en diminuer leur nombre.

Néanmoins, en 1971, .si les deux premi5res rondes de négociation se sont soldées par la conclusion des conventions collectives sans conflits majeurs, l'Assemblée nationale dut, par une loi d'exceptionm (Garant, 1973: 161), mettre fin à une grève de neuf jours, parce qu'elle a des conséquences dans la fonction publiqua (Journal des Débats, 1972549). Il est à noter que les parlementaires de l'opposition ont mentionné que c'était aune grève legale. (Journal des Débats, 1972:649). Présentée par le premier ministre, sanctionnée dans les 24 heures de la premikre lecture, la Loi assurant la reprise des services dam le secteur public(8n est un ordre adonné aux grévistes de retourner au travail B compter de minuit et une minute le 22 avril 1972. (Journal des Débats, 1972:665). La commission parlementaire de la fonction publique doit siéger à compter du 25 avril pour recevoir des explications et faire rapport au plus tard le 15 mai 1972.

86. L.Q. 1971 chapitre 12.

87. L.Q. 1972 chapitre 7. Si1 n'y a pas d'entente entre les parties, le gouvemement, au plus tard le 30 juin décrétera les conditions de travail jusqu'au 30 juin 1972. Étant donné qu'il y a accord entre une partie syndicale et le gouvemement, la loi est modifée le 15 septembre pour reporter le décret au 15 octobre. À la suite d'une autre entente intervenue avec une autre partie la nkgociation, la loi est de nouveau modifiée pour reporter le décret et, comme il n'y a pas d'accord signe entre la troisih'ne partie syndicale et le gouvernement, le décret finit par s'appliquer compter du 15 dhmbre de la même année.

Cette intervention ultime d'un Parlement, précédée de déclarations ministérielles tant par le premier ministre que par le ministre de la Fonction publique@') n'affecte pas, pour le moment, la mission de ce dernier. On peut cependant déja s'interroger quant aux responsabilit6s futures que le ministre de la Fonction publique exercera réellement en matière de negociation des conventions collectives.

La Loi sur les négocim*ons collech'ves &m les secteurs de Z'&ducanano~,des Maires socides et des orgmims gouveniemenfala[B9),sanctionnée le 24 décembre 1974, organise des .tables sectorielles, et des responsabilités ministé- rielles pour chaque secteur. Cette loi attribue au ministre de la Fonction publique le soin d'assurer la coordination requise au cours du déroulement des nkgociationw (Journal des Débats, 1974:3635).

88. Nouveau titulaire depuis le 12 mai 1972 qui est en même temps ministre du Travail et de la main d'oeuvre. 89. L.Q. 1974chapitre8. En 1978, est sanctionnée la Loi sur Z'organi~~ondes parties patromle et syndicale amfins des négocim0onscollectives dnnr les secteurs de l'éducation, des Maires sociales et des organismes gouvemememafl. Cette loi modifie la mission du ministre de la fonction publique et institue des comités patronaux à l'éducation et aux affaires sociales (articIe 10). Ces comités, doivent, après avoir élaboré des projets de proposition de négociations, requérir du Conseil du trésor des mandats de négociation (article 11). Ce texte lkgislatif précise également les devoirs et les pouvoirs du Conseü du trésor à titre de coordonnateur principal des négociations.

Autant pour les régimes de retraite que pour les relations du travail, les modifications législatives retirent au ministre de la Fonction publique une partie importante de sa mission. Qui plus est, le rninistkre de la Fonction publique est, en quelque sorte, placé sous la tutelle du Conseil du trésor, la décision appartenant à ce dernier. Le ministre occupe ainsi une position subalterne, il exécute les décisions prises par le Conseil du trésor.

Quant au secteur public, la Loi sur la fonction publiquep1),sanctionnée le même jour (23 juin) précise sa mission en spécifiant que ale ministre est aussi chargé, dans le cadre des mandats qu'il reçoit du Conseil du trésor, de négocier les conventions collectives avec les salariés de la fonction publiqum (article 9).

90. L.Q. 1978 chapitre 14.

9 1. L.Q. 1978 chapitre 15. La mission d'un ministre de la Fonction publique soumise à l'approbation d'un wnseil

À l'instar de la loi qui, en 1969, a institue le ministère, la l@slation qui vise à en modifier les termes, est précédée d'une multitude d'hdes. Parmi ces études, nous retrouvons, en 1976, un memoire de la Commission de la fonction publique (février) réclamant plus de pouvoirs en matiere de gestion du personnel, deux mémoires du groupe de travail constitu6 par le ministre de la Fonction publique pour inventorier les divers projets de modifications à la Loi de la foncrion publique et à la Loi du rnini.&e de la fonen'on publique (avril, septembre), les avis du comité de I'organisation gouvernementale (mai) ainsi que des recommandations de conseillers externesm (octobre).

À partir de ces travaux, des mémoires sont soumis au Conseil des ministres par le ministre de la Fonction publique en juillet et en octobre 1976m en vue de mieux définir la répartition des champs de compétence actuellement dévolus aux organismes centraux responsables de la gestion du personnel de la fonction publique du Quebea pour atteindre deux objectifs précis, 2 savoir le renforcement du régime du mérite dans la fonction publique québécoise et l'amélioration de l'efficacité administrative.

92. De la firme Drouin, Paquin et Associés L*, devant faire rapport le 4 octobre 1976, selon le contrat signé par le ministre de la Fonction publique le 12 octobre 1976. 93. Mémoire au Conseil exécutif le 6 juillet 1976 et 6 octobre 1976. Un projet de loi (projet 53)rY' est présenté en prernih lecture à l'Assemblée nationale le 26 juillet 1977 par le nouveau titulaire du ministère ahde réformer les lois du ministke et de la Fonction publique. Ce projet de loi n'est pas soumis à la deuxi8me lecture mais déf6ré 2 la Commission parlementaire de la fonction publiqueen où il est tellement contesîé tant dans les mémoires prben- tés, que dans les milieux syndicaux et lors des échanges entre le ministre et divers observateursm, qu'il n'y aura pas de rapport de la Commission, ni de troisi5me lecture. Le texte sera peu après remplacé par un nouveau projet de loi.

Lx projet de loi (projet 50) soumis en première lecture le 30 mai 1978 est sanctionné le 22 juin 1978 (L.Q. 1978 chapitre 15). Ce projet est issu des consultations effectuées lors des discussions du premier projet de loi et des recommandations contenues dans le rapport de la Commission Martin-Bouchard sur le régime des négociations collectives dans le secteur public, et apparaît au Chapitre VIII régime syndical. travers les articles 110 à 116.

Ce= loi modifie les lois de la fonction publique (1965) et celle du ministère de la Fonction publique (1969). Si par cette loi, il doit y avoir un renforcement des mécanismes de protection contre l'arbitraire et le favoritisme, cet objectif est bien inscrit au chapitre WI, section 1 &élection au méntm. Le deuxième objectif avise à confier la responsabilité de la gestion de la fonction publique A une autorité clairement definie, c'est-à-dire le ministre de la Fonction publique,

94. Avant sa présentation à l'Assemblée nationale, nous avons retracé plusieurs versions préliminaires: 17, 26, 31 mai, 7, 14, 17, 21 juin, 5, 12 juillet 1977.

95. Mémoires soumis les 13, 19, 20 octobre, 15, 17, 22, 29 novembre et 6 décembre 1977.

96. Notamment dans le Journal Le Devoir, 1, 2, 10, 20, 21 et 22 décembre 1977. un ministre du gouvernement qui est responsable devant l'Assemblée nationab (Journal des Débats, 1977: 6204). Néanmoins, certains articles, particulièrement l'article 5 obscurcissent cet objectif.

En partant du fait que l'article 3 stipule que le ministre a la aresponsabilité générale de la gestion du personnel de la fonction publique, que l'article 4 indique qu'il est chargé de faire des règlements reliés 2 la gestion du personnel~en fonction des matières visées dans la loi, l'article 5 mentionne que les règlements du ministre de la Fonction publique sont .soumis à l'approbation du Conseil du trésom . L'article 5 Limite ainsi les wuvoirs de ce ministre puisque ses règlements sont subordonnés à l'approbation du Conseil du trésor. Cette subordination concerne également l'Office du recrutement et de la sélection du personnel. En vertu de l'article 41, cet Office est chargé d'adopter des règlements concernant le recrutement, la sélection, le reclassement et la promotion du personnel de la fonction publique alors que l'article 50 stipule que les règlements sont soumis l'approbation du Conseil du trésor.

De plus, bien que de ministre procède à la détermination du niveau des emplois de la fonction publique en relation avec la classification., en vertu de l'article 6, la classification est établie par les règlements du ministre, règlements devant être deaiement soumis ii l'approbation du Conseil du trésor (article 5).

La mission du ministre, stipulée 2 l'article 3, est cependant précisée par l'article 8 qui ajoute d'autres responsabilités & celles qui lui avaient été reconnues en 1969: élaborer et appliquer les politiques de développement des ressources humaines, conseiller le gouvernement, les ministres ou les organismes en matière d'organisation administrative, developper et maintenir un système intégré d'information de la gestion du personnel. Par ailleurs, l'article 72 confirme que la nomination et la promotion des fonctionnaires, autres que ceux des cadres supérieurs continueront d'être effectuées par le chef du ministère, le ministre titulaire ou le responsable de l'organisme. Cependant, la nomination ou la promotion n'aura plus à être certifiée par un écrit du ministre de la Fonction publique.

La Commission de la fonction publique obtient, elle, un statut de surveillance du processus de gestion (article 29) car elle entend et décide d'un recours et devient le chien de garde officiel de la regle de sélection au mérite (article 30). Elle se voit retirer les fonctions de gestion que lui conférait la loi précédente, et qui l'amenaient à établir des listes dYt5figibilité,mais elle doit dorénavant surveiller le processus de la qualité de la gestion (article 67) tout en donnant son avis au Conseil du trésor sur les règlements préparés par le ministre de la Fonction publique et l'Office de recrutement et de la sélection du personnel (article 30).

La mission du ministre de la fonction publique est, de nouveau, modifiée en 198 1 par deux textes législatifs. La première loi sanctionnée le 12 juinm modifie le paragraphe a) de l'article 8, afin de charger le ministre ed'élaborer et de proposer au gouvernement des mesures visant à assurer l'égalité en emploi, ainsi que limiter l'admissibilité aux concours en fonction des bassins de population. Le ministre doit ainsi prévoir les mécanismes nécessaires à l'application des programmes de redressement d'emploi visant les femmes, les membres des communautés culturelles et les personnes handicapées, tout en continuant à assurer l'égalité en emploi. 146 La deuxikme loi sanctionnée le 19 décembre 1981m a pour objet d'instituer un régime syndical particulier pour les fonctionnaires préposés & des fonctions d'agent de la paix, de fractionner l'unité en plusieurs enti&, mais ne change pas la mission du ministre de poursuivre les négociations en vertu des mandats du Conseil du trésor.

Au fur et à mesure de l'introduction des modifications législatives eu égard 2i la mission du ministre de la Fonction publique, nous assistons & une érosion évidente de sa mission. Bien que l'objectif vise à reconnaître le ministre comme une autorité définie pour la gestion du personnel de la fonction publique, les textes de loi confient les pouvoirs à une autre autorité, le Conseil du trésor. Le rninistére de la Fonction publique élabore les politiques, conseille le gouvernement, rédige les rkglernents mais le Conseil du trésor approuve le tout.

Une mission de gestion des ressources humaines int6grée k l'administration financière

La Loi sur la foncrion publique@? loi qui affecte de façon définitive la mission de gestion du personnel du ministre de la fonction publique, sanctionnée le 22 décembre 1983, &nine le ministre et le rninistkre et ce par deux articles. L'article 140 en abrogeant le paragraphe 21 de l'article 4 de la Loi de 1 'exécu- DY'" fait disparaître le ministre alors que l'article 146 en modifiant par

98. L.Q. 1981 chapitre 20.

99. L.Q. 1983 chapitre 55. 100. L.R.Q. chapitre E-18 (197'7). 147 l'abrogation du paragraphe 20 de l'article 1 de la Loi sur les éli- mine le ministère de la Fonction publique. Ce même texte législatif remplace l'appellation de l'Office du recrutement et de sélection du personnel par le vocable: Office des ressources humaines. Par l'article 171, le gouvernement désigne les ministres responsables de l'application des dispositions.

Cette loi, comme celle de 1969 qui a institué le ministère de la Fonction publique et celle de 1978 qui a révisé les responsabilités du ministre, est précédée d'actions réparties au cours d'une période de quatre ans en vue d'en modifier les termes.

Db 1979, un groupe de travail sur l'organisation gou~ernementde('~rqoit, par arrêt6 en conseil, ale mandat général d'étudier les questions relatives A l'organisation du gouvemernent~car ail est important pour le gouvernement d'analyser de façon particulière et continue son organisation interne, ses structures, ses procédures de prise de décisions et de suivi, le statut et le régime d'emploi de son personnel*.

Au cours de ses réunionsflm>,ce groupe de travail étudie, entre autres, le suivi de l'application de la loi et des modifications apportées à la Loi sur la fonction publique. Durant la même période, le vice-président de l'Assemblée nationale présente, le 24 novembre 1981, une motion pour constituer aune

101. L.R.Q. chapitre MM-34(1977). 102. Arrêté en conseil numéro 1193-79 du 2 mai 1979 signé par le Greffier du Conseil exécutif. 103. Compte rendu des rc5unions tenues le 27 mars 1980, 15 et 21 septembre 1982, 3 décembre 1982. 148 commission spéciale aux fins de réviser la Loi sur lnfoncrion pzd~lique*(Journal des Débats, 198 1:36î). Cette commission spéciale doit faire ses recommandations avant le 30 mars 1982.

Aprés des recherches, des rencontres, des memoires et des auditions, le membres présentent un rapport le Il juin 1982, le Rapport de la Commission BisaiIlon. Ce rapport propose deux hypothèses quant à I'attnbution des rôles et des responsabilités des organismes et intervenants, hypothèses qui reflètent les tendances quant au maintien du rninist8re de la Fonction publique(1w ou a sa disparitionaM).

Aux termes de la premikre hypothèse, le rninistkre de la Fonction publique conserve la responsabilité de tout le domaine de la dotation, de la classification des emplois, des matieres relatives aux systémes d'information de gestion, d'éthique et de discipline et de la dgociation des conventions coLlectives, l'Office de recrutement et de sélection du personnel disparaît alors que les pouvoirs du Conseil du trésor sont qrofondement réduitsb, principalement ceux concernant l'approbation des règlements. La gestion des effectifs et des plans d'organisation relkve de la compétence des ministkres et organismes gouvernementaux.

La deuxi&mehypothèse diffère puisque les pouvoirs du ministère de la Fonction

publique sont réduits QU point de compromettre sa vocation et son utilitb (Commission Bisaillon, 1982: 117). En fait, les pouvoirs relatifs la négocia- tion, à la rémunération, à la classification et à l'éthique sont confiés au Conseil

------104. Thèse soutenue par le professeur Patrice Garant. 105. Thèse soutenue par le professeur Alain Baccigalupo. du trésor tandis que le champ de la dotation est attribué à l'Office du recrutement et de la sélection du personnel.

Un memoire sur le document de consultation de la Commission Bisaillon, faisant ktat du peu de pouvoirs du ministere de la Fonction publique étant donné l'approbation préalable requise en matikre de gestion des ressources humaines par le Conseil du trésor, conclut que les pouvoirs de l'un doivent être transférés à l'autre. Des deux solutions possibles, la première est rejetée puisque le Conseil du trésor ne peut, dans la conjoncture présente, abandonner ason pouvoir de vérification financier relatif aux ressources humaines, au profit du ministkre de la Fonction publique. La deuxième solution impose dors l'hypothèse de la disparition du ministkre de la Fonction publique et la création paraU&Ie, au sein même du Secrétariat du Conseil du Trésor, d'une nouvelle Direction des ressources humainesm (Baccigalupo, 1982:22-23).

L'avant-projet de loi, présenté à l'Assemblée nationale par la ministre de la Fonction publique le 22 juin 1983, soumis en commission parlementaire de la Fonction publique(lW, retient une des propositions soumises par la Commis- sion BisaiIlon et l'hypothèse emise dans le mkmoire du professeur Alain Baccigalupo devant la même Commission, puisqu'il prevoit la disparition du ministère de la Fonction publique. Cette hypothèse s'appuyait sur la *réduction du nombre d'organes chargés de participer à la gestion des ressources humaines, et répondrait B la question fondamentale du rôle et des pouvoirs respectifs des multiples acteurs chargés de la coordination et de l'organisation administrativa (Baccigalupo, 1982: 18-20).

106. Les 27, 28 et 29 septembre 1983. Dans son rapport, la Commission Bisaillon souligne les ainutiles chevauchements au plan de certaines compétences dans le domaine de la gestion des ressources humaines de la fonction publique mais indique seulement comme hypothèses des réâuctions de pouvoirs, soit du Conseil du trésor, soit du ministère de la Fonction publique. Dans ce dernier cas, les pouvoirs réduits du ministère pourraient compromettre sa vocation et son utilité (Commission Bisaillon, 1983: 115-1 17).

Le 15 novembre 1983, la ministre de la Fonction publique - madame Leblanc- Bentey - présente le projet de loi visant la refonte de la Loi sur la foncfion publique et grévoit, notamment, la disparition du ministère de la Fonction publique et de l'Office du recrutement et de la séIection du personnel de la fonction publiqua (Journal des Débats, 1983: 3073. Le Conseil du trésor et l'Office des ressources humaines remplacent ces deux organismes à compter de l'entrée en vigueur de la loi, le ler avril 1984.

Modifications à 1'autorité d&g&

La réorganisation des intervenants en matière de gestion du personnel de la fonction publique par la création d'une institution appelée le Conseil du trésor, affecte indubitablement l'autorité du ministre de la Fonction publique. Par l'entrée en vigueur de la Loi de l'adminis~r~onJn~nci2re,ale Conseil des ministres se reposera sur le Conseil du trésor pour certaines analyses et dkisions concernant l'administration~(Journal des Débats, 1970: 1733). Ce qui aura pour effet de faire en sorte que dorenavant le ministre de la Fonction publique devra partager certaines de ses responsabilités avec ce nouveau Conseil dans les domaines de la gestion du 151 personnel, de l'organisation de la fonction publique et des relations de travail; domaines qui constituent pourtant son unique raison d'être.

Une autre modification législative, en vigueur le ler avril 1979, réaménage les responsabilités entre les principaux organismes responsables de la gestion de la fonction publique. Cette loi attribue au ministre de la Fonction publique la responsabilité générale de la gestion au mérite du personnel en lui confiant l'autorité de réglementer les matihres touchant à la classification, l'évaluation des emplois, la dotation et le classement. Pour sa part, l'office du recrutement et de sélection du personnel prépare des règlements pour la sélection, le recrutement, Ia promotion et le reclassement.

Néanmoins, le Conseil du trésor approuve les règlements autant du ministre que de l'Office et il lui appartient de donner au ministre de la Fonction publique les mandats de négociation des conventions collectives. Bien que le ministre puisse signer ces conventions avec l'autorisation du gouvernement, en surveiller l'application et en coordonner l'interprétation, il s'agit d'une mise en tutelle du ministère par le Conseil.

La Commission de la fonction publique détient l'autoritk en matière d'appel, d'enquête, de surveillance et de conseil pour venfier si la loi et ses règlements d' appücation sont respectés.

Une autre délegation est inscrite à l'article 7 puisque selon les ternes de cette disposition, le ministre de la Fonction publique peut déleguer la détermination du niveau des emplois, en relation avec la classification de l'article 6, B un sous- ministre ou à un dirigeant d'organisme. Ces derniers peuvent, à leur tour, sous- 152 dkléguer l'exercice de ce pouvoir à un fonctionnaire, que le ministre désigne dans l'acte de délegation, d616gation qui peut cependant, en tout temps, être révoquée.

Par l'en* en vigueur de la Loi modifiant le rbgime de retraite des employt!s du gouvemement et des organismes le 22 décembre 1973, confirmant celle du ler juillet précédent, sous responsabilité d'application du ministre de la Fonction publique (article 21 l), est instituée une Commission administrative des régimes de retraite et d'assurances (article 13). De plus, en vertu de l'article 26, cette commission remet au ministre responsable un rapport de ses activités. Le ministre dépose par la suite ce rapport à 1'Assemblée nationale.

Les lois subséquentes abrogeant les textes relatifs à la fonction publique n'apportent aucune modification ii la délégation entre Les instances du ministère de la Fonction publique, si ce n'est de mentionner qu'à compter du 23 juin 1982, le gouvernement nomme le ministre responsable des lois concernant les régimes de retraite des fonctionnaires, enseignants et employés du gouvemement.

Eu 6gard au contexte politique, le poste de ministre de la Fonction publique connaît moult changements de titulaire. A l'exception d'un seul titulaire au poste de ministre, les autres ont occupé ce poste moins d'un an, ce qui n'est pas le cas du Conseil du trésor puisque la présidence a 6té assurée par trois ministres entre 1971 et 1984. Durant la même période, sept ministres ont Cd nommés au ministère de la Fonction publique.

107. L.Q. 1973 chapitre 11 sanctionnée le ler juillet 1973 et L.Q. 1973 chapitre 12 sanctionnée le 22 décembre 1973. Alors que la prernièxe nomination est fdite lors de la création du ministère en décembre 1969f14, après les élections du 20 avril 1970, une nouvelle nomination est effectuée comme ministre de la Fonction A l'occasion d'un remaniement ministériel, un nouveau est de nouveau nommé le 30 septembre 1970 et demeure en fonction jusqu'au 12 mai 1972 date laquelle un nouveau titulaire(t1" est désigné. Lors du remaniement du 14 février 1973, un remplaçantn'" est nommé et confirmé dans ses fonctions le 13 novembre après les élections le 29 octobre 1973. Des changements s'inscrivent egalement en 1976, par la nomination du titulaire(11ole 25 novembre à la suite des élections du 15 novembre. Lors du remaniement du 2 1 septembre 1979, un nouveau ministrefl14)est une fois de plus nommé. Il en sera de même le 30 avril 1981(11" à la suite des klections du 13 avril. Le dernier titulaire du ministère de la Fonction publique occupe cette fonction jusqu'à la disparition du ministere en 1984.

Les changements au poste de sous-ministre ne sont pas identiques à ceux du ministre de la Fonction publique. Après sa nomination du 23 décembre 1969, le sous- ministre demeure en poste jusqu'au 2 octobre 1973 alors que son remplaçant exerce

108. Monsieur Jean Coumoyer.

109. Monsieur Raymond Garneau.

110. Monsieur Jean-Paul L'Allier. 11 1. Monsieur Jean Coumoyer.

112. Monsieur Oswald Parent. 113. Monsieur Denis De BeUeval.

114. Monsieur François Gendron. 115. Madame Denise Leblanc-Bantey . 154 ses fonctions jusqu'en 1974. Le sous-ministre nommé en 1974 est remplacé le 20 décembre 1978 et exerce ses pouvoirs jusqu'en 1981. Le dernier sous-ministre demeure en fonction de 1981 jusqu'a la disparition du ministère en 1984.

La délegation de l'autorité ministérieile est complktement modifiée 2 la suite de la sanction de la Loi sur la funchon pzhlique qui intervient le 21 décembre 1983. Par cette loi et en vertu de l'article 77, en lieu et place du ministre de la Fonction publique, le Conseil du &&or, .se voit chargé d'établir des politiques générales en mati8re de gestion des ressources humaines et d'en évaluer la réalisation. Il est égaiement chargé d'ktabiir des programmes d'ad à I'égalitB.

La sbucture établie lors de la création du ministère a connu peu de modifications entre 1970 et 1973. En 1970, la direction g6néraie de l'organisation et du perfectionnement devient la direction gén6raie de l'organisation et de l'administration du personnel tandis que la direction de la recherche est abolie. À la direction ghérale des relations du travail s'ajoute maintenant la direction du contentieux. Les secteurs de cette direction géndrale des relations du travail changent de nom pour celui des affaires sociales, de la fonction publique, de l'éducation. À partir de 1972, ils prennent le nom des secteurs suivants: public, parapublic et paragouvernemental.

En 1973, la direction générale de l'organisation administrative est abolie étant domk un conflit de compétence avec le Conseil du trésor. Ce confit laisse entrevoir une faiblesse du ministère puisqu'il doit se soumettre aux décisions du Conseil du trésor pour l'organisation de ses propres structures administratives. Le 10 octobre, le 155 Conseil du trésor approuve un nouveau plan d'organisation du ministère. Ce plan concerne les se~cesde soutien du ministère sous l'autorité du sous-ministre, à savoir le service du personnel, le secrétariat administratif, le se~cede l'information et un nouveau Service appel6 Bureau de recherche sur la rémunération. Ce nouveau plan est représenté par la structure ci-après (tableau 8) et concerne les directions générales et les seNices de ces directions. TABLEAU 8

MISE EN VALEUR DES RELATIONS DES SYSTEMES DES RESSOURCES DU TRAVAIL l

Formation et Relations avec Recherche et perfectionnement l'employeur d6veloppement Réaffectation du Analyse des Analyse et personnel conditions de programmation travail Entratnement en Relations de travail Normes et proc6dures 1 situation d'accueil fonctionnaires et ouvriers - Relations de travail Opérations agents de la paix Relations de travail fonctionnaires provinciaux Classification et integration Greffe 156 Des quatre directions g6ndrales pr&ues, seulement trois apparaissent dans la structure du ministère et remplacent celles qui avaient été mises sur pied lors de sa création.

L'autorité de ces trois directions gMrales, mise en valeur des ressources humaines, relations du travail et systèmes est confit5 ié trois directeurs généraux. Un superviseur dirige la direction gén~raiede l'organisation, une unité agissant surtout comme groupe-conseil en gestion et qui inteMent auprès de l'organisation supérieure des ministères et organismes qui en font la demande.

La Direction générale de la mise en valeur des ressources humaines (DGRH) a pour mission d'élaborer et de mettre en application une politique de développement du personnel en établissant des programmes de formation, de perfectionnement et d'entraînement en situation. ElIe a aussi pour mandat d'aider les ministkres et organismes de la fonction publique 2 assurer la meilleure utilisation possible des ressources humaines. Elle comprend trois unités ou directions chargées respective- ment de la formation et du perfectionnement, de la réaffectation du personnel et de l'entraînement en situation, et de l'accueil.

La direction génemle des relations du travail (DGRT) s'occupe de négocier les conventions collectives dans le secteur public, les interpréte au besoin, en coordonne l'application, etablit des programmes de recherche en vue de leur renouvellement et participe à l'arbitrage des griefs en fonction des procédures prévues. De plus, elie est responsable des mandats pour la négociation des conventions collectives des employés assujettis & la Loi de la Fonction publique et ceux du secteur péri-public (à l'exclusion des Affhim sociales et de l'Éducation) et conseille les rninisths et organismes du secteur public en mati&rede relations du travail. Cette direction est divisée en unités ou services: du greffe, des relations avec l'employeur, de l'analyse des conditions de travail ainsi que des services de relations de travail pour chacune des unités de négociations, à savoir: des fonctiomaires et ouvriers, des agents de la paix et des fonctionnaires professionnels, de la classification et de l'intégration des nouveaux employés.

La direction g6nérale des systèmes (DGS) est responsable de la planification, de la direction et du contrdle des activités reliées la conception, au traitement et au développement du système intégré de gestion du personnel, des systèmes informatiques et du système de paie des fonctionnaires. À cet effet, les services suivants y sont rattachés: recherche et développement, analyse et programmation, normes et procédures, opérations.

En plus des directions générales, le sous-minisire a autorité sur le service du personnel, le secrktariat administratif, le service de l'information ainsi que sur le Bureau de recherche chargé de la rémunération. Ce bureau est cr& en juillet 1973, par arrêté en conseil, avec mandat de recuei.Uk les renseignements appropriés, notamment sur les traitements, les bénéfices marginaux et les conditions de travail des employés des autres secteurs en vue d'etablir les conditions de travail des employés des secteurs public et para-public. Ce bureau est placé sous l'autorité immediate d'un directeur. Le ministre de la Fonction publique est responsable de ce bureau auquel est juxtaposé un comité chargé de conseiller le ministre sur le programme d'activités et sur les priorités. Il est composé des sous-ministres de l'Éducation, des AffaUes sociales et de la Fonction publique ainsi que du secrétaire du Conseil du trésor et du président de la Commission de la fonction publique.

À la suite de la structure en 1973, les seuls changements effectués concernent les seMces reliés 2 la direction generale des relations du travail. En 1974, le seMce de liaison en matière de classification et d'intégration du persorne1 est ajouté ainsi qu'un service du contentieux mais œ dernier seNice est rattaché au ministère de la Justice. Un nouveau système automatisé de gestion du personnel (SAGIP) est mis sur pied la meme année padè- lement la création d'un comité par le Conseil du trésor, comité composé des usagers du système et de représentants du Conseil du trésor et du ministere de la Fonction publique.

En 1975, les seMces de la direction gentkale des relations du travail sont divisés en secteurs public et péri-public. En 1976, les services rattachés à la direction générale de la mise en valeur des ressources humaines deviennent des directions appelées: directions du perfectionnement, de la planification des &&res, de l'analyse et de la recherche Formacadres La direction genérale de l'organisation renaît en 1977 et est placée sous l'autorité d'un directeur genéral. Cette direction est surtout à la disposition des divers minisths et organismes gouvernementaux afin de les aider lors de l'élaboration ou de la révision de leurs structures.

Une réorganisation administrative majeure en relations du travail

Lors de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, le ler avril 1979, la structure du ministère est modifiée. La direction genkrale de la mise en valeur des ressources humaines change de vocable pour des emplois et des ressources humaines et la direction gendde du personnel d'encadrement est créée.

Outre le ministre et son cabinet, la nouvelle structure du rninistére comprend le sous-ministre qui a autorité sur les services de soutien: du personnel, de la gestion administrative, ducommunications, juridique et du programme kgdité 159 des chances. La structure supérieure du minist8re comporte aussi un adjoint au sous-ministre ainsi que trois sous-ministres adjoints qui ont la responsabilité d'une ou de deux directions généraies.

Les directions générales des emplois et des ressources humaines (DGERH) et des relations du travail (DGRT)relevant d' un sous-ministre adjoint sont divisées en directions. La direction générale des emplois et des ressources humaines 0GER.K) comprend les directions suivantes: de la classification et de l'évaluation des emplois, de la dotation et du classement, du développement des ressources humaines et de l'élaboration des conditions de travail, Cette direction génerale assume à I'egard de toutes les catégories de personnel autres que celles des personnels d'encadrement et des cabinets des ministres, des responsabilités relatives à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques, règleaents, normes et directives.

La modification majeure apportée lors de cette réforme concerne la direction génkraie des relations du travail (DGRT)puisque trois unités sont retranchées à cette structure. La direction de l'analyse des conditions de travail devient le semice de l'analyse de la rkmunération. Les responsabiiités du senrice de Liaison en matikre de classification des emplois sont transférées à la direction générale des emplois et des ressources humaines alors que le service des relations avec les employeurs du secteur péripublic appartient maintenant au Conseil du trésor. Ces changements montrent bien le transfert graduel des responsabilités du ministkre vers le Conseil.

La direction gdnkrale des relations du travail comprend désormais une direction divisée en unités: ouvriers, perso~elde bureau, techniciens et assimilés, personnels professionnels, personnel enseignant, agents de la paix. Eiie assume à l'égard des categories précises de personnel, les responsabilités relatives à la négociation, à l'interprétation et à la surveillance de l'application des conventions collectives de travail. Cette direction s'assure egalement de l'interprétation et de la surveillance de la réglementation des conditions de travail applicables aux employés qui ne sont pas syndicables ainsi que du reglement des appels, des griefs et des relations syndicales des personnels visés, A l'exception du personnel d'encadrement et des cabinets des ministres. Un greffe et un service du contentieux compktent cet ensemble bien que cette dernière unité relkve du ministère de la Justice.

La nouvelle entité, la direction géndraie du personnel d'encadrement (DGPE) est placée sous la responsabilité d'un sous-ministre adjoint. Cette direction est répartie en secteurs: programme de renouvellement de carriere, centre d'évalua- tion, programmes de formation de longue durée (Formacadra), programmes de développement des ressources humaines ainsi que la direction du personnel de maîtrise et la direction des cadres supérieurs. Elle a pour mandat de pourvoir à l'ensemble des besoins reliés à la gestion des personnels d'encadrement, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques, règlements, normes et directives.

La direction génkrale des systkmes d'information de gestion (DGSIG), connue an téneuremen t sous l'appellation de direction générale des syst5mes, assume les responsabilités relatives à la planification, direction et contrôle des activités relih 2 la conception administrative et informatique, au développement et à I'opération du système intégré de gestion du personnel. Eile comprend trois directions: la direction de l'analyse et de la programmation, celle des opérations et celie des normes et des procédés. Cette direction générale est placée sous la responsabilit6 d'un sous-ministre adjoint tout comme le sont le bureau de 161 consultation en organisation, le service de l'analyse de la rt!mun&ation, le service de la recherche et de la planification et le service de la vérification.

La structure du ministère de la Fonction publique présentée ci-après ((tabeau 9) montre bien les changements apportés aux directions générales lors de la réforme législative de 1979.

TABLEAU 9

Structure du ministbre de la Fonction ~ubliaue

SOUS-MINISTRE SOUS-MINISTRE SOUS-MINISTRE I ADJOINT 1

D.G. DES EMPLOIS D.G. DU DG. DES SYSTEMES ET DES PERSONNEL D'INFORMATION DE RESSOURCES D'ENCADREMENT GESTION HUMAINES D.G. DES Bureau de consultation RELATIONS DU en organisation TRAVAIL Service de l'analyse en organisation Service recherche et planification Service de la vérification D .G. : direction genérale

Cette réorganisation administrative du ministère est accompagnée par la création de l'Office du recrutement et de la sélection du persomel. Cet office, institué par l'article 41 de la loi, a pour mandat d'adopter des r2glements concernant le recrutement et la sélection des candidats à la nomination dans la fonction publique, ainsi que la sélection des candidats au reclassement et à la promotion dans la fonction publique. (article 50).

En plus d'6laborer un plan d'organisation(11mpour approbation par le Conseil du trésor, l'Office doit réviser et adapter 2 la nouvelle loi la réglementation en matière de recrutement et de sélection puisqu'il remplace la Commission de la fonction publique pour les activités de recrutement et de promotion.

La Loi modifianr la Loi sur la fonction publi@ln (Loi 12), entrée en vigueur le 23 juin 1981, nécessite une modification 2 la structure du ministère afin de faciliter la mise en oeuvre de la politique gouvernementale d'égalité en emploi. La structure ci-aprh (tableau 10) indique les transferts de responsabi- lités qui ont eu lieu à cette occasion.

116. Le plan d'organisation est approuvé par le Conseil du trésor le 28 février 1979 et révisé le 18 septembre par le C.T. num6ro 121867. 117. L.Q. 1981 chapitre 3. TABLEAU 10

Structure du rninistere de la Fonction ~ubliaue

SOUS- SOUS- SOUS- MINISTRE MINISTRE MlNlSTRE ADJOINTE ADJOINT ADJOINT

D.G. EMPLOIS 1 D.G. D.G. GESTION DE RESSOURCES PROGRAMMES L'INFORMATION HUMAINES D.G. RELATIONS Bureau consultation DU TRAVAIL en organisation Service analyse

D.G.: direction générale Service verification I

Les responsabilités du sous-ministre adjoint de la direction générale de la gestion de I'information comprennent aussi les activites du bureau de consultation en organisation ainsi que ceiles des services de l'analyse de la rémunération et de la vérification. Par contre, la responsabiIit6 du sous-ministre quant aux programmes d'égalité des chances est transférée à une(''" sous-ministre adjointe dont le poste est spécialement créé à cette fin au sein du minist&re. Cette direction est répartie en secteurs, conformément aux termes de la loi, et vise des groupes spécifiques notamment: les femmes, les personnes handicapées et les communautés cultureUes.

118. Nous utilisons le féminin puisque le poste est confiée à une femme. Bien que l'office soit considéré comme l'organisme central du recrutement et de la SéIection, la loi attribue explicitement au ministre la responsabilité de la politique d'égalité en emploi par la mise en oeuvre de programmes de redressement d'emploi. L'Office peut procéder des concours de recrutement réservés 2 l'un ou l'autre des groupes mais selon des règles fixées par le ministre de la Fonction publique.

La nouvelle structure du ministère effectuée en 1983 reflète dgalement le transfert de responsabilité du sous-ministre adjoint au sous-ministre pour le service de la recherche et de la planification. La direction de l'élaboration des relations de travail passe de la direction générale des emplois et des ressources humaines (DGERW) à la direction générale des relations du travail (DGRT). Les unités de cette demikre direction sont par ailleurs rnodifitks pour devenir: l'unité personnels professionnels et personnel enseignant, l'unité personnels de bureau, techniciens, ouvriers et assimilés et l'unité agents de la paix.

La direction genbrale des systkmes d'information de gestion (DGSIG) change de nom. Celui de la direction générale de la gestion de l'information (DGGI) et ses directions deviennent: la direction du développement des projets, la direction de la réalisation des systèmes et la direction de l'exploitation. Le sous-ministre adjoint responsable de la direction générale du personnel d'encadrement (DGPE)devient le directeur général de cette direction. La direction de la dotation et du classement est abolie alors que le centre d'évaluation et les programmes de formation longue durée (Formacadres) sont fusionnés pour devenir la direction du centre d'évaluation et de Formacadres. Le tableau ci-aprés (tableau 11) indique la taille du ministère de la Fonction publique, c'est-adire les effectifs totaux du personnel de sa création en 1969 2 sa disparition en 1984(? Ce tableau présente d'abord le nombre total des effectifs pour chaque année financière, leur variation en nombre et en ratio par rapport à l'an& précédente. Par la suite, nous indiquons le nombre des participants à certains programmes de formation, nombre qui est soustrait à la première colonne des effectifs puisque cette participation ne fait pas réeuement partie des effectifs du ministere. Nous obtenons ainsi un nombre d'effectifs indiqué sous le titre .total réel, et suivi d'une colonne spécifiant le taux de variation effective.

119. Sources: Rapport annuel du rninistére et Annuaire du Québec. TABLEAU 11

Effectifs du ministere de la Fonction ~ubliaue

-- ANNÉE TOTAL VARlATi ON PARTICIPANTS TOTAL VARlATlON au 31 mars L REELLE NOMBRE RATlO RÉEL RATIO 1 970/7971 51 1971 /A972 141 + 90 + 1,76 1972/1973 199 e 58 + 0,41 1 973/1974 23 1 + 32 + 0,16 1 974/1975 279 + 48 + 0,20 1 975/1976 31 1 + 32 + 0,11 1976/1977 296 - 15 - 0,04 1977/1978 309 + 13 + 0,04 50 I 1978/1979 338 + 29 + 0,09 75 1979/1980 439 + 101 + 0,29 1 06 1980/1981 437 - 2 - 0,Ol 110 1981 /1982 424 - 11 - 0,03 1 08 1982/1983 41 9 - 7 - O,O2 11 1 1983/1984 341 - 78 - 0,19 85

PARTICIPANTS: Personnel participant aux Programmes renouvellement de carriére et aux programmes de formation longue duree (Formacadres).

Le rableau montre une seule croissance très élevée, celle de l'année 197 11 1972, croissance attribuable 2 la mise sur pied du ministère et à l'addition du personnel qui s'en est suivie. Cette croissance continue pour Ies quatre années suivantes (l972/1973, l973/1974, l974/197S,l975/ 1976) a un taux de croissance d'un ratio de 0'22 par année. Ce taux de croissance est artribuable 2 la mise sur pied d'un nouveau plan d'organisation chargé d'inclure de nouveaux seMces et directions dont 167 la création du bureau de recherche sur la rt5munération en 1973, d'effectuer le changement de la direction des systèmes en direction g&&ale et d'assurer l'insertion de services spécialisés en matihre de relations du travail.

La baisse de 1976/1977 est peu significative, le ratio étant de -0'04. Alors qu'on remarque une variation de la croissance des effectifs pour les trois années suivantes: 1977/1978, 1978/1979, 1979/1980.

En retranchant les participants aux programmes spéciaux, cette variation est à la baisse pour 1977/1978 et peu significative pour 1978/1979, mais est occasiomée par la mise sur pied d'une direction de l'analyse et de la recherche à la direction généraie des ressources humaines. Pour l'année l979/ 1980, le ratio croissant de variation des effectifs est attribuable à la nouvelle loi du ministère entrée en vigueur le ler ad1979, mais est surtout dû à une modification de la structure par une répartition différente des directions et la croissance de divers services et programmes, pQmcuii2rement ceux chargés du soutien administratif.

Pour les années suivantes, le ratio de variation décroît année après année, bien qu'il soit moindre pour N8O/ 198 1. Pour les autres années, cette décroissance peut être attribuée k la disparition des directions de l'élaboration des conditions de travail (1981) et de la direction de la dotation et du classement (1982) de la direction génerale des emplois et des ressources humaines, et à une baisse gt5néralisée des effectifs en l98Y 1984 à travers toutes les directions. Le tableau suivant (tableau 12) montre cette variation en fonction de la répartition des effectifs par direction gendrale ainsi que les changements des directions.

La présentation de la taille du ministEre montre bien des variations représentant non pas une décroissance mais une croissance des effectifs. Si nous comparons cette variable avec mile du Conseil du trésor, nous remarquons aussi une augmentation. Cependant, la croissance de la variation du ratio est plus grand pour le rninist8re (+2,50) que mile du Conseil (+ 1,29) alors que les effectifs du ministère ont connu un accroissement de 205 et de 118 pour le Conseil, et ce, pour la même période. TABLEAU 12

Effectifs du ministère de la Fonction ~ubliaueDar direction uén6rale

ANNÉE TOTAL DGOP DGR DGRT ADM BR 197011 971 51 11 10 23 7 1971/1972 141 78 18 26 19 197211 973 199 103 18 26 19 1973f1974 231 103 18 26 54 32 DGRT DG0 ADM BR 197411975 279 42 111 42 84 33 197511376 31 1 61 109 47 94 33 1 976/1977 296 50 102 42 7 95 197711978 309 110 95 43 7 54 SO(PGMS1 197811979 338 101 94 42 9 54 75tPGMS) DGERH DGSIG DGRT DGPE ADM PGMS 197911980 439 57 88 32 48 108 106 1980f1981 437 56 87 29 46 109 110 198111 982 424 52 74 29 45 116 108 1982/1983 41 9 45 99 36 45 83 111 198311 984 341 38 81 33 40 64 85

DGOP: Direction générale organisation et perfectionnement DGR: Direction générale rémuneration DGRT: Direction générale relations du travail DGRH: Direction générale ressources humaines DGS: Direction générale des systemes de gestion DGO: Direction générale organisation DGERH: Direction génerale des emplois et des ressources humaines DGSIG: Direction gdnerale des systdmes d'information de gestion DGPE: Direction genérale du personnel d'encadrement ADM: Administration et services de soutien BR: Bureau de recherche sur la rdmunération PGMS: Programmes renouvellement de carriere et formation longue duree (Forma- cadres). Les ressources financi8res allouées sous forme de crédits votes par l'Assemblée nationale sont présentées dans le tableau ci-aprh (tableau 13). lequel indique quels furent les budgets du rninist8re pour toutes les années de son existence.

TA8LEAl.J 1 3"20'

Budaet du ministère de la Fonction ~ubliaue

ANN~E BUDGET VARIATION I(au 31 mars) TOTAL RATIO

120. Source, Rapport annuel vérificateur général du Québec. 171 Les ressources hancières allouées au mùiistkre ont connu un taux de croissance et ce pour toutes les années à l'exception de la derniere année. Bien qu'il y ait une croissance, le ratio n'a pas la m&me tendance à l'augmentation pour chacune des années éiudih.

On remarque une croissance très significative pour les premi5res années; augmentation correspondant i la croissance des effectifs. Il en est ainsi pour Les années où il y a des changements dans la structure du ministère, par l'addition de directions et d'effectifs. Ahsi, pour lW4/ 1975 et l97W 1976, le ratio est plus élevé la suite de la modification des directions et ce par l'addition d'effectifs importants en 1974. Nous remarquons le même phénomène pour les années lW8/ 1979 et 1979/1980.

Pour les autres années, bien qu'il y ait une décroissance des effectifs, le budget n'est pas proportionnel à cette diminution puisqu'il y a une croissance des ressources financières. En ce qui concerne la dernière année, une concordance est visible: décroissance tant du nombre total des effectifs que du budget.

Cette variable ne peut expliquer la décroissance jusqu'à la disparition du ministère de la Fonction publique puisque les effectifs ont augmenté ainsi que les ressources financières.

L'â~e- du ministère de la Fonction ~ublique

La vie du ministère de la Fonction publique prend effet le ler décembre 1969 lorsque le projet de loi numéro 23(12') est sanctionné par les autorités législatives.

121. L.Q. 1969 chapitre 14. Le but de la création de cette institution est de confier à un organisme central, sous responsabilité ministérielle, la politique de gestion du personnel de la fonction publique.

Le ler avril 1971, un changement au contexte législatif modifie les responsabilités des organismes gouvemementaux impliqués dans l'administration financière mais affecte également les fonctions du ministre de la Fonction publique. La Loi de IDodministration financiPre transforme la mission de ce ministre gestionnaire et conseiller du gouvemement pour la gestion de la fonction publique à un r6le de conseillerexpert auprès du Conseil du trésor. La mission du ministre est mise en tutelle par la transformation de sa fonction de gestionnaire à celle de conseiller.

La modification législative du 30 juin 1971 (Loi de la fonction publique) attnbue au ministre de la Fonction publique un rôle de coordonnateur des relations de travail pour I'ensemble des employés. La nomination des représentants gouvemementaux aux tables de négociations est effectuée par le gouvemement mais après entente avec le ministre de la Fonction publique.

En 1973, la fonction du ministre de la Fonction publique est modifiée par deux changements législatifs. La sanction des lois concernant le régime de retraite des employés du gouvemement et des organismes publics fait qu'il se voit désormais confier une responsabilitd non negligeable en cette matière.

Deux modifications Iégislatives eu 6gard au domaine des négociations collectives de travail modifient également les responsabilit6s du ministre de la Fonction publique. D'une part, en 1974, le ministre est, par l'entremise de ses représentants, de droit partie A la négociation des conventions collectives liant les associations de salariés et les organismes gouvemementaux ?il'exception des domaines de l'éducation et des affaires sociales. D'autre part, en 1978, c'est le ministre responsable qui doit obtenir du Conseil du trésor l'approbation du projet établissant les pararnetres généraux de la politique de rémun6ration et des conditions de travail d'une association de salariés d'un organisme gouvernemental. Cetîe transformation en réduisant la mission du ministre augmente d'autant celle du Conseil. La décrois- sance de la mission d'une institution, le ministke de la Fonction publique permet la croissance d'une autre, le Conseil du trésor.

Par l'arrêté en conseil 903-79 du ler avril 1979 mettant en vigueur un article du projet de loi 53 (L. Q. 1978 chapitre 15), le ministre de la Fonction publique négocie les conventions collectives avec les associations de salariés de la fonction publique mais dans le cadre des mandats reçus du Conseil du trésor. Avec l'autorisation du gouvernement, il signe ces conventions, en surveille l'application et en coordonne 1' interprétation.

De plus, par l'entrée en vigueur, le 28 février 1979 de l'article 5 de la nouvelle Loi de la fonction publique, tous les règlements du ministre de la Fonction publique sont soumis à l'approbation du Conseil du trésor. Cette modification lkgislative indique bien, de façon évidente, la mise en tutelle du ministère de la Fonction oublique par le Conseil du trésor.

Lors de l'entrée en vigueur du projet de loi 51 (L.Q.1983 chapitre 55) sanctionné le 22 décembre 1983, la fonction de ministre de la Fonction publique disparait en même temps que le ministère est aboli. 4.6 La distribution des fonctionsOm du système de ?estion

L'action des différentes directions et des services du ministère de la Fonction publique s'articulent autour des politiques touchant la gestion du personnel et des relations de travail, tant pour tous les ministères et les organismes gouvernementaux que pour son compte. Des ajustements doivent cependant être effectués afin qu'ils soient conformes aux changements législatifs.

Les activités reliées à la gestion du personnel

Les activités de la direction de l'organisation administrative concernent directement la fonction du ministère par son objectif visant 2i assurer la prévision et la planification des effectifs de la fonction pubiique. Partie intégrante du processus budgétaire et partant des activités des minist&res et des divers organismes, la préparation du plan des effectifs effectuée par la direction de l'organisation administrative doit être liée à des structures administratives adéquates.

Des documents sont produits pour aider chaque muiistkre et organisme à la preparation du plan des effectifs requis lors de la demande des crédits. Ces documents indiquent les modalités quant aux principes, objectifs et orientations d'un tel plan. Le premier document émis par le ministkre - Pré~arationdu plan

122. Les 616ments de cette section sont tirés du Rapport annuel du ministère de la Fonction pubiique pour les années 1969 à 1984 et du compte-rendu des réunions du Comité consultatif des directeurs du personnel du 24 man 1970 au 9 décembre 1980. 175 d'effectifs - est approuvé par la Commission interministérielle de planification et développement et confirmé par le Conseil de la trésorerie en 1971(lp).

Néanmoins, chaque ministhe et organisme soumet son plan au ministére de la Fonction publique, qui, après étude, formule ses recommandations au Conseil de la trésorerie. Il en est ainsi pour l'organisation de la direction supérieure d'un ministère ou d'un organisme par la publication, en janvier 1971, du document intitulé: Conce~ts.orincioes et mkthodolo~ed'intervention relatifs à la ~rg~arationd'un vlan d'organisation.

La direction des programmes et nomes en administration du personnel est chargée d'assurer une meilleure efficacité dans le fonctionnement du système intégré de gestion du personnel par la mise en oeuvre de procédures administratives pour l'application de ces normes alors que la direction de la recherche a la charge d'administrer un Centre de documentation et de faire des études sur les institutions administratives et les comportements administratifs.

Afin de connaître, de manière précise, les besoins du personnel de la fonction publique en matière de perfectionnement et les moyens adéquats et efficaces pour les satisfaire, la direction du perfectio~ementélabore des programmes, assiste ou conseille les ministères et organismes dans l'élaboration de programmes de perfectionnement.

Les activités de la direction de la planification et de l'orientation des carrieres sont caractérisées par des analyses de la situation et de I'évoIution des &ères du personnel de la direction, des professionnels et d'autres catégories spkcifi-

- - 123. C.T. 54665 du 27 janvier 1971. 176 ques. En plus de définir des politiques et plans d'affectation, elle assure le placement du personnel excédentaire (mis en disponibilité) ou sumumhire en fonction des postes vacants et des plans d'effectifs.

Bien que certaines études relient la décroissance d'une organisation à des problèmes de gestion, nous pouvons remarquer que ce n'est pas la situation du ministère de la Fonction publique. Dès sa création, les responsabilités des directions et des services sont accomplies dans le cadre fixé dans sa loi constitutive.

La msformation d'un gestionnaire en un partenaire de la gestion du personnel

Les nouveaux pouvoirs dévolus au Conseil du trésor en 1971 entraînent des discussions entre les dirigeants du ministère et ceux du Conseil du trésor. Ces dispositions particulières d'un partenariat doivent permettre la mise sur pied de nouvelles modalités administratives afin d'assurer la coordination entre Ies programmes gouvernementaux redéfis dans le budget-programme et les plans d'organisation.

Ce partenariat s'inscrit dans la double perspective de la mission confiée aux deux instimtions. La Loi du minisiPre de la Fonction publique confie à cette institution le mandat de faire des recommandations au gouvernement sur la réorganisation des structures et des fonctions tandis que Le Conseil du trésor exerce des fonctions similaires. Or, le pouvoir de décision appartient au Conseil. 177 Le ler avril 1971, la direction de l'organisation administrative du ministere etablit des programmes de planifcation des effxtifs et d'analyse des postes permanents. Des mrnmandationq sont ainsi faites au Conseil du trésor pour I'autorisation des postes nécessaires. La direction élabore un document sur l'&de du travail dans la fonction publique déaivant les methodes g6n6rales d'intervention sous les aspects méthodes et mesures du travail en plus de foumir assistance et expertise aux ministères et organismes qui en font la demande en regard de la préparation et de l'évaluation des programmes tels celui du perfectionnement. De plus, un document de travail est produit sur les processus d'kvaluation, de réaffectation lors d'une mise en disponibilité et de modification des lignes de carri&re.

À la demande du Conseil du trésor, la direction précitée effectue egalement des études de structure en fonction des besoins en postes de direction supérieure. Des discussions entre la direction du ministère et le Conseil ont lieu pour l'établissement de nouvelles modalités administratives en vue d'une coordination entre les plans d'organisation, les programmes gouvernementaux et l'implantation du budget-programme créé par le Conseil du trésor.

En 1972, l'opération integration en vue d'une nouvelle classification a lieu pour d'autres catégories de personnel tels le personnel de bureau, les techniciens et assimilés, les ouvriers et les agents de la paix. La direction du perfectionnement participe à cette opération par la mise en oeuvre d'un programme de formation B l'intention des personnes devant y participer. Afin d'apporter une collaboration soutenue à tout changement, cette direction travaille conjointement avec le Conseil du trésor à la préparation de journées d'ktudes concernant le budget-programme (P.P.B.). Ahde répondre aux ministères et organismes qui en font la demande, un bureau de consultation en organisation est créé. Comme groupe-conseil de gestion, ce bureau peut intervenir dans les domaines touchant le diagnostic organisationnel, le design. et le développement organisationnel, la pianification et la gestion de projets, l'étude des processus de transformation sectorielle ou de systèmes de logistique et ce, pour l'organisation supérieure de l'État. De plus, des programmes de formation et de perfectionnement tels que le programme aRenouvellement de cmikrex et ~Formacadres,sont mis en oeuvre afin de préparer la relbe des cadres dans les ministères et organismes. Un centre d'évaluation des activités en mati5re de relkve et de perfectionnement du personnel d'encadrement est dgalement organisé au sein du ministkre de la Fonction publique.

Le service de verification voit 2 ce que le protocole de délégation des activités soit conforme aux rkgglements et aux directives émis sous l'autorité du ministre pour les matihres touchant la détermination du niveau des emplois et le classement des fonctionnaires. Ce service conduit aussi des études auprès des organismes ayant des mandats de vérification.

Le service du personnel conserve les mêmes responsabilités de support et de conseil en matikre de gestion du personnel auprès des gestionnaires du ministère alors que le service de gestion administrative acquiert une nouvelle responsabilité par le transfert de I'érnission des cartes .Preuve de statut. (carte d'identité) du ministère de la Justice au ministère de la Fonction publique.

En 1978, la direction générale de la mise en valeur des ressources humaines klabore et publie un document: Processus administratif de la formation et 179 du dévelmoement; document décrivant les étapes et les interrelations du système intégr6 en cette matière.

4.6.1.2 Des règles et des se~cespour la gestion du personnel

Le ler avril 1979 marque un changement au plan des fonctions exercées par les directions du ministkre par la suite de l'adoption d'une nouvelle loi et d'un nouveau plan d'organisation. La vocation du rninistére s'articule autour de deux pôles majeurs: 1) l'établissement de arkgIes du jeur en matière de gestion des ressources humaines de la fonction publique et, 2) l'offre de .services. aux ministères et organismes du ministère en tant qu'organisme central. Les services de gestion du personnel du ministère refletent cette coherence. Les r8gles du jeu doivent être limitées en fonction des besoins de coordination et d'exécution centrale au ministère concerné en laissant le plus de place possible à l'exercice de la responsa- bilité du gestionnaire.

Les fonctions des différentes directions du ministére ont pour objectif 1' efficacite. Elles tentent d'atteindre cet objectif en assumant la responsabi- lité d'encadrement et d'aide aux ministkres et organismes, en assurant la surveillance de la sélection du personnel afin de refléter la règle du mérite et garantir une certaine représentation de la population au sein du personnel de la fonction publique, notamment en ce qui concerne les femmes, les communautés culturelles et les personnes handicapées. En 1980, à la suite de la proposition retenue par le conseil des ministres, le programme égalid des chances est mis en oeuvre. Ses activités concernent I'élaboration d'une politique d'égalit6 en emploi pour les femmes dont les 616rnents doivent être int6grés aux sysîèmes de gestion existants et la préparation d'une politique d'embauche pour les personnes handicapées. À cette fui, les ministi5res et organismes doivent préparer et dkposer un plan d'action spécifiant les activités reliées aux objectifs du programme. En ce qui concerne les membres des communautés culturelles, des travaux sont entrepris afin de modifier les r5glements et écarter tous les obstacles susceptibles de nuire au processus d'embauche.

Des travaux pour décrire une problématique et élaborer un avant-projet de politique d'embauche pour les autochtones sont mis en oeuvre en 1981. Cette politique doit refléter les obligations contractées dans la convention de la Baie-Jama et du Nord québécois ainsi que celle signée avec les Nascapis. Le programme d'egaüté doit aussi proposer aux gestionnaires des ministères et organismes du gouvernement du Québec des sessions de sensibilisation aux probBmes, aux us et coutumes, aux conditions de vie et aux contraintes résultant du temtoire et du climat seifiques aux autochtones du Québec.

Afin de déterminer des strategies de changements efficaces, préparer des instruments, concevoir et au besoin, exécuter des projets spéciaux, un poste de sous-ministre adjoint est spécialement ceen 198 1. Ce poste fait suite à une modification législative ayant pour objet de charger le ministre de la Fonction publique d'elaborer et de proposer des mesures visant à assurer l'dgalité en emploi et de prévoir les mécanismes nécessaires visant des groupes défavorisés. Cependant, la création de ce poste n'accroît pas la 181 mission du ministère puisque les propositions doivent être confirm&s par le Conseil du trésor.

Des comités d'études pour la gestion du personnel

Un comité chargé d'organiser et de coordonner la réalisation de l'opération .intégration des fonctionnaires* est créé, en octobre 1971, sous la présidence du sous-ministre adjoint et directeur-général /organisation et administration du personneV afin de procéder au classement des ufonc- tionnairesm 2 l'intérieur d'une classification de cette categone d'emplois spécifique. Composé de fonctionnaires des directions du ministère et de la Commission de la fonction publique, le comité procède à cette opération dans chaque ministère et organisme pour le personnel régi par la Loi de la fonction pubiique et propose des rkgles de nature à permettre 2 l'intégration de se réaliser.

En janvier 1975(124),le ministre de la Fonction publique a mis sur pied deux comités d'études sur la gestion des cadres. Le premier comité devait proposer, au plus tard le ler juin 1975, des recommandations préliminaires et déposer, au plus tard le ler octobre 1975, des conclusions afférentes aux politiques et pratiques de gestion des cadres. Ce cornit6 devait identifier les facteurs et les conditions pour améliorer le recrutement, la stabilité et la motivation des cadres, proposer des moyens pour favoriser l'utilisation optimale de ces ressources et vérifier leurs conditions de travail et de

124. Le comité Gérin mis sur pied le 2 1 janvier 1975 et le comité Hendricks le 25 janvier 1975, comité portant le nom des deux présidents. rémunération. Confié au président de la Commission de la fonction publique, le dedkme cornite devait proposer une politique globale de gestion des emplois supérieurs et de leurs titulaires. Par ailleurs, le sous- ministre de la Fonction publique avait s0ulign6('~l'existence de problè- mes en ce qui touchait les relations de travail du personnel des cadres. Il avait mentionné qu'il y aurait lieu d'effectuer des études afin de réviser la gestion de ces personnes.

Bien que des rapports et recommandations des comités d'études sur les gestion des cadres aient été présentés en janvier 1976 et 1977, ce n'est qu'en 1979 qu'une nouvelle direction générale, celle du personnel d'encadrement sera cr&. Cette direction regroupe, au sein du ministère, les moyens d'action reliés aux besoins de gestion des personnels d'encadrement supérieur et de maîtrise.

Peu après sa création, cette direction présente un document de travail intitulé Plan de gestion des cadres supérieurs pour les sujets suivants: l'organisation du travail d'encadrement supérieur, la structure de la classification, de la rdmunération et de l'administration du traitements, la prépara- tion et le développement de la relève, des normes de conduite et de discipline, le droit d'appel et l'Association des cadres supérieurs. Par la suite, l'élaboration d'un plan de gestion du perso~elde maîtrise est mis sur

pied ahsi qu'une réglementation relative 2i l'évaiation du rendement autant du personnel d'encadrement que de celui de maîtrise, en même temps qu'apparaît un processus relié à des fins de rkmunération.

125. Compte-rendu réunion du Comité consultatif des directeurs du personnel du 29 avril 1971 où le sous-ministre est invité à r6pndre aux questions. En 1978, un comité interministériel est créé afin d'examiner les orientations à degager dans le domaine de la dotation. Ce cornité est formé de cadres du ministère de la Fonction publique, de la Commission de la fonction publique ainsi que de représentants du Comité consultatif de la gestion du personnel.

Un comité d'implantation de la loi sanctionnée le 23 juin 1978 est mis sur pied en octobre 1978, aux fins de coordonner les activités de gestion, proposer des règlements, pratiques et procédures en conformité avec les orientations de la nouvelle loi. Ce comité composé du sous-ministre, des sous-ministres adjoints et d'un représentant du cabinet du ministre est effectif du ler novembre 1978 au ler avril 1979, date d'entrée en vigueur de la nouvelle loi.

En 1981, la direction générale du personnel d'encadrement remplace un règlement de classification des cadres supérieurs datant de 1967 pour y inclure la fonction de cadre-conseil. Ce réglernent définit les conditions d'admission de chaque classe en tenant compte des caractéristiques des emplois, limite la possibilité de promotion de trois niveaux h la fois et établit un stage probatoire avec des conditions d'apprentissage pour l'obtention de la permanence. Les noüvelles conditions permettent de répondre aux objectifs fixés par le programme d'égalité en emploi tel que l'exige la loi. Le ministre de la Fonction publique, gestionnaire des relations de travail

Les activités du ministère de la Fonction publique reliées aux relations de travail sont réalisées par deux directions générales: la direction gt5ndraIe de la rémunération et celle des relations de travail.

À compter de juillet 1973, par arrêté en conseil, la direction générale de la rémunération devient le Bureau de recherche sur la rémunération. Ce bureau doit recueillir et analyser les renseignements statistiques sur les traitements, les bénéfices marginaux et les autres conditions de travail des employés des autres secteurs de l'économie en vue d'établir des nomes spécifiques aux secteurs public et para-public.

Le bureau dispose d'un service de documentation et d'information sur les politiques de rémunération et les conditions de travail des autres instances gouvemementa.ies et para-gouvernementales canadiennes et certains autres employeurs. Ceci lui permet de transmettre les mécanismes appropriés aux besoins des ministères et des organismes gouvernementaux. Répondant du gouvernement et des ministères et organismes qu'il représente pour toute demande de données provenant d'organismes externes, le bureau est responsable des communications du gouvernement pour toute mati&rereliée à ses fonctions de recherche et d'information.

À partir de 1976, le bureau disparaît pour devenir le ler avril 1979, il la suite d'une réorganisation, un se~cede l'analyse de la rkmunération. Ce se~ce exerce les fonctions de conseil et de support en matière de rdrnun&ation et d'avantages pécuniaires pour le personnel et participe il I'élaboration de politiques en cette rnatib. En 1981, il doit préparer des mandats monetaires pour l'unité des agents de la paix et le groupe des avocats et notaires. En 1982, la préparation des mandats est éIargie à l'ensemble des unités du secteur public. Le service doit de plus effectuer la révision ou la determination des échelles de traitements et proposer des modifications aux règlements de la classification en vigueur.

La direction génerale des relations du travail"2m refère à l'une des trois fonctions du ministre. À titre de responsable des relations du travail, pour le secteur public, il doit négocier les conventions collectives, en surveiller l'application, interpréter ces conventions et cette fin, émeîîre des directives s'y rattachant .

Pour les secteurs Éducation et Affaires sociales, l'application des conventions collet tives revient il chaque administration locale, la surveillance étant assumée par chaque ministère concerné alors que la coordination des négociations est assurée par la direction generale des relations du travail du ministère de la Fonction publique. Cette coordination vise 2 obtenir I'homogénéité dans les conventions collectives et leur application, maintenir des relations avec les représentants et ii assurer la participation de la direction aux relations du travail de certains organismes.

126. Les Rapports annuels du ministère indiquent relations de travail pour les années 1973 à 1978 et relations du travail pour les années 1976 2 1983. Certains documents emploient indifféremment relations du travail et relations de travail. Nous avons respecté l'emploi utilis6. Pour le secteur péri-public, secteur excluant les domaines de la fonction publique, des affkires sociales et de l'éducation, la direction générale exerce les fonctions de coordination des nbgociations en s'assurant que les termes des conventions collectives soient conformes aux normes des relations de travail et aux politiques de rt5muneration préwes par le gouvernement. Eiie participe au reglement des griefs, à la préparation de la preuve patronaie, à des séances d' information sur les modifications des conventions collectives à 1'intention des agents des relations du travail pour les ministi2res et les organismes. Elle agit comme assesseur dans des cas d'arbitrage et au besoin, comme procureur. En matikre de développement des ressources humaines, cette direction contribue par ses divers secteurs des sessions relatives au programme de formation en relations du travail destiné la gérance de premier niveau.

Les représentants de la direction participent aux différentes réunions des comités prévus aux conventions collectives et aux comités consultatifs permanents de classification chargés de faire des recommandations à la Commission de la fonction publique lors des demandes de modification de classification, en plus de réviser ou élaborer les règlements concernant la classification du personnel du secteur de la fonction publique.

En 1977, le service d'études et de recherches est créé pour étudier les données et les nouvelles orientations que la fonction publique devrait prendre en matière de gestion du développement.

Par l'adoption de la Loi de la fonction publique et la réorganisation administrative du ler avril 1979, la direction g6n6rale des relations du travail assume la responsabilité des négociations, de I'interprétation et de la surveillance de l'application des conventions collectives pour toutes les catégories de personnel, autres que le personnel d'encadrement et les cabinets ministériels. Elle doit égaiement interpréter et surveiller l'application de la réglementation des conditions de travail applicables aux empioyés visés qui ne sont pas syndicables, rédiger les r5glements d'appel des griefs, assurer le suivi devant les tribunaux d'arbitrage ou les comités d'appel formés par règlement du ministre de la Fonction publique, s'occuper des relations syndicales et de la coordination des activités du service du contentieux.

Étant donné que la communication est nécessaire avec les réseaux de l'Éducation et des Affaires sociales du secteur parapublic, la coordination des négociations appartenant au Conseil du trésor, les relations avec les cadres sont faites par la direction générale du personnel d'encadrement. Elle exerce, cependant, la fonction de conseil et d'assistance auprès des ministères et organismes en rapport avec l'interprétation et l'application des conventions collectives en vigueur et organise des séances d'information pour les agents des relations du travail relevant de ces institutions. La direction générale des relations du travail est de plus chargée des relations avec les comités paritaires créés par les conventions collectives lorsqu' il s'agit des conventions coilectives échues avant le ler juillet 1978 pour le secteur public. Cette direction exerce donc une activité partagée avec le Conseil du trésor puisque le ministre est responsable des nkgociations avec le secteur péripublic.

4.7 La modernisation des svstèmes techniques

La direction générale des systèmes de gestion remplace, en 1973, la direction des systèmes de gestion. Elle reprend les fonctions de la direction des systèmes en y 188 ajoutant les principes de base et de fonctionnement des procédures mécaniques et manuelies du système intégré de gestion mais en utilisant les données du système de gestion comme outils pour des fins de planification et de contrôle des activités du personnel de la fonction publique ainsi que les systèmes informatiques requis par le ministère.

Divisées en sous-systèmes, les fonctions de cette direction ont pour objectifs d'uniformiser, pour l'ensemble du gouvernement, les procédures de gestion, de recmtement, de sélection, de mouvement du personnel, de la paie et de la mise à la retraite. Ses activités concernent le contrôle de candidatures (mise 2 jour du dossier des candidats afin de suivre leur carriere), information (suivi du dossier), paie (fichier sur chaque fonctionnaire), retraite (contributions au fonds de retraite).

Lorsque les directions de la direction générale des systemes deviennent la direction de l'analyse et de la programmation des normes, des procédés et des opérations, ses responsabilités touchent à l'entretien, h l'exploitation des systèmes, au développe- ment des systèmes reliés à la gestion et à l'assistance aux usagers des ministères et organismes. Cette direction générale prend aussi les arrangements nécessaires auprès du Centre de traitement informatique afin d'utiliser l'équipement requis et diffuser les pratiques administratives de gestion il l'intention du personnel responsable de leur mise en appiication.

Entre 1972 et 1978, avec l'implantation du budget-programme prtkonist5 par le Conseil du trésor et la mécanisation des opérations budgétaires et comptables dans le cadre du programme MOBEC, effectuée en conformité avec les directives du ministère des Finances, la direction effectue les entrées requises au systkme des opérations budgétaires. 189 Dès 1974, la direction procMe l'élaboration et au développement de spécifications relatives ik un nouveau systkme d'information sur le personnel SAGIP système automatisé de gestion du personnel. Son but est de permettre, de façon rapide et sans intermédiaire, la création, la mise A jour, l'interrogation des informations nécessaires aux prises de décision en rnati5re de gestion et d'administration du perso~elet l'implantation d'un système de téI6traitement ainsi que d'une banque de données. Des modifications sont apportées au système intégré de gestion du personnel par une résion complète de ce système afin de répondre aux besoins de gestion budgétaire et comptable, de vérification des fichiers et du sous-système de paie rattach6 à l'assurance-salaire.

En avril 1975, afüi de réduire les delais dans le traitement des informations, une unité de traitement des données & distance, reliée 2 l'ordinateur du ministere des Finances, est installée 3 la direction générale des systèmes du ministère de la Fonction publique.

À partir de janvier 1977, après autorisation du Conseil du trésor, la conception administrative d'un syst8me de paie s'intègre au SAGIP & d'exploiter une banque d'information sur des rnbthodes de gestion et simplifier le processus et le traitement des informations par ordinateur. Le transfert du fichier des paies variables du rnhisere des Finances au ministere de la Fonction publique permet de convertir le système mécanisé de l'ensemble des petits systèmes. Le systéme est aussi utilisé par divers autres rninistéres et organismes du gouvernement. Il a I'avantage d'annuler les paies manuelles et d'assurer un meilleur contrôle des sommes payées.

À compter du 11 février 1980, la phase I de SAGIP est en opération pour produire la paie des employés, faire usage des techniques informatiques par l'utilisation d'une base de données et de tous les procédés administratifs découlant de ce système. 190

Avec cette implantation, des mesures administratives sont remises en question dont un systeme de conîrôle des effectifs par poste afin de faciliter le processus d'évaluation des emplois.

La direction g6n6rale est assistee d'un service de la recherche et de la planification. Ce service doit concevoir les futures phases du SAGE et fournir aux gestionnaires les informations requises. Cette conception doit être effectuée selon un système de planification visant 2 faciliter l'élaboration et le suivi des activités et l'amélioration des fonctions du ministère.

Aux fins de remplir son mandat, cette direction fait partie du Comité consultatif de coordination des activités mécanographiques (CCCAM), comité qui groupe les directeurs des services informatiques du gouvernement du Québec.

En avril 1981, par l'implantation de la phase II de SAGIP, la paie des employés occasionnels est intégrée au système. La phase III qui se poursuit en 1982, permet d'inclure l'aspect de la gestion des ressources humaines pour une gestion et un contrôle des effectifs selon un processus d'dvaluation et des mouvements du personnel. La phase IV, implantée en 1983, vise, quant il eue, à assurer la gestion quotidienne du personnel, gestion partagée par une institution appelée le Conseil du irésor.

La présentation des variables INTRAorganisationnelles rév&le bien les diverses étapes qui ont transformé le cycle de vie du rninistere de la Fonction publique. Cependant, nous remarquons que cette transformation puise aux sources des variables EXTRAorganisatiomeiies, notamment dans les changements des contextes, et de façon particulière, les mûdifications législatives. CHAPITRE v

L'ANALYSE DE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE INS~ONNELLESPAR LA TRANSFORMATION DU CONSEIL DU TRÉSOR

Le Conseil du trésor n'a pas le statut de ministkre. Cette institution, formée de ministres, est un comité spécialid du Conseil des ministres. Un ministre préside par conséquent & ses activit&(lm. C'est la Loi & I'administr~onfinanci~requi a créé le ler avril 1971, le Conseil du trésor. Ce jour-là le conseil recevait d'importantes responsabilités en matière de ressources financihm et budgétaires et une mission dans le domaine de l'organisation administrative, de la gestion et des politiques relatives au personnel de la fonction publique.

-- - . 127. Depuis I'mêt6 en conseil AC 1222-81 du ler mai 1981, le président du Conseil du trésor n'est plus le ministre des Finances. Depuis cette date, des modifications aux contextes 16gislat8, politique, économique et juridique ont transformé ce Conseil. La partie qui suit retrace les changements effectués en fonction des variables précisées dans le cadre d'analyse décrit par nous antérieure- ment.

5.1 L'affirmation des wuvoirs du cons51

Dés l'entrée en vigueur de sa loi constitutive, le Conseil du trésor s'affirme de plus en plus en matikre de gestion hancière par des changements au mode de gestion alors que la confirmation de ses pouvoirs pour la gestion du personnel s'effectue par des modifications 16gislatives.

5.1.1 Les pouvoirs affirmds en matière de gestion financikre

L'instauration du mode de gestion financi8re par le budget-programme devant se substituer au budget en fonction de la nature des dépenses, doit donner une vision plus globale de 1'~volutiondu budget, l'agencer au cycle de préparation du budget, et surtout mieux connaître les engagements financiers des programmes en cours, et ce, sur une période prévisible de trois ans.

Le cycle du budget comporte trois phases réparties sur une année financikre débutant le ler avril et se terminant le 31 mars de l'année suivante: la politique budgétaire ou I'allocation interprogrammes, la revue des programmes et la préparation des pr6visions budgktaires d&Uks. 193 La prernih phase appelée politique budgetaire fixe les règles que devront suivre les ministères et le Conseil du trésor pour la préparation des prévisions budgétaires et s'effectue d'avril 2 juillet. Cette phase débute avec le dépôt, par le président du Conseil du trésor au cornit6 des priorités, d'un mémoire décrivant les propositions des orientations budgétaires et les principaux param8tres à partir des données économiques émises par le ministre des Finances.

Dans les ministères, cette phase se traduit par l'allocation interprogramme de leurs stratégies sectorielles triennales et de leur plan d'équipement quinquennal.

La revue des programmes, phase comprise entre les mois de juillet et décembre, débute lorsque le Conseil du trésor informe chaque rninisttxe du niveau des enveloppes de base de leurs programmes et de la teneur des paramètres. Ces informations sont transmises sous la forme de formulaires à compléter et de directives. Chaque ministére voit à la mise en opération, pour l'exercice fuiancier venir, de ses stratégies triemales en termes de programmes et d'élé- ments de programme, des ajustements ou réaménagements budgétaires. Après les analyses effectuées par le Secrétariat du Conseil en ce qui concerne les budgets de base des ministkres, les arbitrages et les ajustements et l'approbation du Conseil des ministres, les ministères sont informés des enveloppes finales et de la détermination de ces enveloppes, après quelques autres arbitrages.

La troisikme et dernière phase, s'échelonne des mois de janvier à la fin de mars. Durant cette phase, le Secrétariat du Conseil expédie à chaque ministère les rkgles à suivre et les formulaires requis pour la préparation de leurs prévisions budgétaires détaillées. Cuprévisions traduisent la revue des programmes pour être inclus dans les prévisions budgétaires à soumettre L 1'Assemblée nationale. 194 Après examen et analyse par le Secrétariat, ces prévisions sont présentées pour approbation au Conseil du trésor en vue de la présentation officielle du livre des crédits.

Des documents doivent 6galement êetransmis au contrôleur des finances par les rninistkres et organismes dont la structure budgétaire des programmes, les éléments de programmes et la catégorie de dépenses dés que l'enveloppe finale a été arrêtée, ainsi que les programmations budgétaires dès qu'elles sont approuvées.

L'évaluation d'un programme peut toucher, à la fois, à toutes ses normes, à une norme particulière et aux mécanismes d'un programme, c'est-&-dire aux rkglements et aux directives. Le degré d'évaluation d'un programme dépend de l'objectif recherché: une meilleure connaissance de ses mécanismes administratifs, des explications quant ZI son évolution budgétaire, de possibles économies de ressources, L'examen de m~smesalternatifs, la révision des règles par de nouvelles directives. L'évaluation concerne également les services rendus par différents ministères et organismes notamment les services de coumer et de messagerie, les pubiications et les coûts d'opération des véhicules automobiles appartenant au gouvernement.

Afin de ranger, par ordre de priorité, les nouvelles activités qui pourraient faire l'objet de crédits additionnels et les activités en cours qui pourraient faire l'objet de compressions, Les ministères et les organismes doivent préparer la revue annuelle de Leurs programmes. Cette opération vise à établir leur budget de base en apportant tous les ajustements mécaniques et les réaménagements désirés aux crédits de base établis par le Conseil du &&or. 195 Dès 1974, le Conseil émet un nouveau règlement quant aux procédures d'achat. Ce règlement permet au seMce des achats des ministères de disposer d'une délégation de responsabilité puisque les normes et les procédures strictes d'achat doivent être observées en ce qui a trait aux procédures de soumissions. Mais en 1977, le gouvernement adopte une politique générale d'achat visant l'instauration d'un nouveau systéme d'adjudication des contrats de service et de construction et la création d'un fichier centrai des fournisseurs.

5.1.2 Les pouvoirs accrus en matihre de gestion du personnel

Au chapitre des négociations des conventions collectives, c'est au fur et à mesure que passent les années que les pouvoirs du Conseil du trésor s'ment en cette matière. Alors que de 1966 2 1971, c'est le gouvemement qui est le maître d'oeuvre des négociations, de 1971 Zi 1974, c'est au ministre de la Fonction publique qu'il appartient de coordonner les relations du travail pour l'ensemble des employés du gouvemement.

Des 1974, le secrétariat du Conseil du trésor demande Zt chaque secteun de lui fournir, pour le 21 février, des informations statistiques, des travaux 2 réaliser et leurs échéances ainsi que des hypothèses de travail et des recommandations en vue de la pr6paration des négociations de 1975. Ces renseignements doivent permettre aux ministres du Conseil du trésor de faire le point sur les politiques du personnel avant le d&ut des travaux entourant les négociationsf12?

128. Document, Inventaire de la situation dans les secteurs de la fonction publioue et du Déri- public, preparation des nkgociations pour 1975 du ministkre de la Fonction publique. Cependant, bien que le Conseil du trésor exerce les pouvoirs du lieutenant- gouverneur en conseil définis par la Loi de l'administration fimi2re (article 22), pour atouts ce qui concerne les conditions de travail du personnel des minist&reset organismes du gouvernement, il ne peut exercer ces pouvoirs pour l'approbation ou 1' autorisation d'accords ou d'ententes. Les conventions collectives de travail sont signées par le gouvernement sur autorisation du lieutenant- gouverneur en conseil('2?

En 1978, plusieurs articles(1m de la Loi sur I'orgonisarion des parties patronale et syndicale auxjk des négociananonscollectives dans les secteurs de I 'éducation, des affaires sociales et des organismes gouvememenra~~('~~~, sanctionnk le 23 juin 1978 renforcent les pouvoirs du Conseil du mésor. C'est cependant l'article 18 qui attribue ces pouvoirs oh aconformément aux orientations déterminées par le gouvernement, le Conseil du trésor: a) assure le suivi

des ndgociations et ab) autorise les mandats de negociation des comités patronaux dans les matikres qu'il juge d'intérêt gouvernemental*. Cette confirmation de mandats concerne les comités patronaux, sous l'autorité dkléguée par le gouvernement au ministre de l'Éducation ou au ministre des Affaires sociales (article 11).

Pour le secteur des organismes gouvernementaux, avant d'entreprendre la négociation, l'organisme soumet au ministre responsable un projet de pa.am&tres généraux d'une politique de rémunération et de conditions de travail. Ce projet

129. L.Q. 1974 chapitre 8, Loi sur les négociaîions.

130. Articles 11, 12, 18, 19, 21, 22.

131. L.Q. 1978 chapitre 14. 197 est soumis pour approbation au Conseil du trésor qui determine le suivi du déroulement en collaboration avec le ministre et l'organisme qui sont, par la suite, liés aux modalités déterminées par le Conseil du trésor (articles 21 et 22).

Cette mission est confirmée dans la Loi de la fonction publique du 23 juin 1978 (L.Q. 1978 chapitre 15) par l'article 9: le ministre de la Fonction publique est chargé dans le cadre des mandats qu'il reqoit du Conseil du trésor de négocier les conventions collectives avec les associations accréûitées de salariés de la fonction publique.

Les pouvoirs du Conseil du trésor tels que définis par la Loi de 1 'admintstratz'on fiwnci2re sont confinnés par les modifications apportées par la Loi de la fonction aux articles 59°3n et 128(lM). Ces derniers articles abrogeant l'article 22 de la Loi de l'admini~tr~io?~financière affKment les pouvoirs du Conseil du trésor en matière de gestion du personnel de la fonction publique québécoise.

Une autre loi précise les fonctions du Conseil du trésor en ce qui concerne les fonctionnaires mis en disponibilité. Cette loi de 198 l(13nqui modifie l'article 60 de la loi de 1978, indique à l'article 5 que, si conséquemment à une décision du Conseil, un ministère ou un organisme doit réduire le nombre de ses

132. L.Q. 1978chapitre 15.

133. Le Conseil du trhor approuve les plans d'organisation de chaque ministère ou organisme sur la recommandation du ministre titulaire ou du ministre responsable de l'organisme.

134. Le Conseil du trésor approuve les reglements adoptés par le ministre de la Fonction publique et par l'Office de recrutement et de sélection du personnel. 135. L.Q. 1981 chapitre 3. 198 employés, la mise en disponibilité s'effectue auprès de l'Office en lieu et place du ministère de la Fonction publique.

La Loi concentanr la rt!rnunérm*ion danr le secreur public de 1982(lm ne fait pas expressément mention des pouvoirs du Conseil du trésor. Cependant, &nt dom6 que le conseil a pour fonction de confirmer les mandats de négociations pour la partie patronale, il en est partie prenante. En effet, une disposition de l'article 4 prévoit que des modifîcations peuvent être apportées, après entente entre le gouvernement et un agent négociateur.

Les articles de la Loi concernant les conditiom de travail dans le secteur sont plus précis quant aux pouvoirs du Conseil du trésor en cette matière et concernent, de façon particuliere, le rôle du Président du Conseil. En vertu de quatre articles, ce dernier doit déposer au greffe du bureau du Commissaire gén6ral du travail les textes suivants: les dispositions relatives à la rémunération pour la période du ler janvier au 1er avril 1983 (article 2), les conditions de travail des salariés (article 7), les dispositions relatives aux conditions de travail des salariés des comrnissions scolaires Crie et Kativik lorsque l'une d'elles en fait la demande (article 8) et les dispositions des conditions de travail des salariés dans le cas où une association de salariés obtient une accréditation entre le 29 novembre 1982 et le 3 1 décembre 1985 (article 8).

136. L.Q. 1982 chapitre 35.

137. L.Q. 1982 chapitre45 199 Par la Loi sur ka fonction pz&iiquemQ sanctionnée le 22 décembre 1983, le Conseil du trésor devient le véritable ~estiomairede la fonction publique à la suite de la disparition du ministère de la Fonction publique. Cette affirmation évidente des pouvoirs du Conseil du trésor montre bien l'évolution de sa mission depuis sa création en 197 1.

Le chapitre V, section 1, de cette loi fDce le cadre institutionnel de la fonction publique en confiant au Conseil du trésor, au nom du gouvernement, l'établisse- ment des politiques générales de gestion des ressources humaines et leur éva- luation de la possibilité de réalisation. Ses nombreux pouvoirs comme gestionnaire sont précisés par 16 articles pour les matikes suivantes: la classification, la dotation, la remunération, les avantages sociaux, les conditions de travail, les programmes d'ad 2 l'égalité, les classes d'emploi, les changements de classes, le statut de permanence, la promotion du personnel de la fonction publique. Il a aussi des pouvoirs en ce qui touche la négociation, la signature, la surveillance et la coordination de l'application des conventions collectives, le retrait des emplois soumis aux dispositions de la loi ainsi que la nomination de quatre membres au comité paritaire représentant un ou plusieurs groupes de salariés.

De plus, en vertu de cette loi, les fonctions que le Conseil du trésor détient de par la Loi de l'odmini~tr~mfimi2rede 1970 sont kgalement modifiées. Par l'article 134, le Conseil du trésor exerce les pouvoirs du gouvernement en tout ce qui concerne l'approbation des plans d'organisation, les effectifs requis par les ministères et organismes, les conditions de travail du personnel nommé et remunérk selon cette loi ainsi qu'en ce qui touche l'élaboration et l'application

138. L.Q. 1983 chapitre 55. 200 de la politique administrative générale. h conseil donne egalement son avis au gouvernement quant 2 la réglementation des normes d'ethique et de discipline applicables 2 un fonctionnaire. Le Conseil du trésor doit aussi, au plus tard le 22 décembre 1988, faire rapport au gouvernement sur la mise en oeuvre de cette loi de la fonction publique, son maintien ou sa modification éventuelle.

La désimation de l'autorité

Composé de cinq membres du Conseil exécutif, le Conseil du eésor comprend également un secr6taire et des employés. La composition ministérielIe pr6vue n'a pas eu de modification si ce n'est le changement de titulaires.

Bien que la Loi de l'administr& fi~nci2rene prévoit pas (ou plus) que le ministre des Finances doivent être désigne à titre de prdsident du Conseil du trésor, tous les arrêtés en conseil du 31 mars 1971 au 1 mai 1981(139désignent le ministre des ina an ces^^ à ce poste.

Toutefois, à partir du 9 septembre 1981, la présidence du Conseil du trésor n'est plus assurée par ce dernier mais par un membre du gouvernement nommément désigné à ce poste. En 1983, ce membre est à la fois désigné président du Conseil

-- - - - 139. AC 1141, 31 mars 1971; AC 4126-73, 13 novembre 1973; AC 4135-76, 1 décembre 1976; AC 2272-77, 13 juillet 1977; AC 535-78, 1 mars 1978; AC 1522-79, 30 mai 1979; AC 2632-79, 21 septembre 1979; AC 2940-79, 31 octobre 1979; AC 3504-80, 12 novembre 1980; AC 1222-81, 1 mai 1981. 140. Monsieur Raymond Garneau du 31 mars 1971 au 30 novembre 1976; monsieur Jacques Pkeau du 1 décembre 1976 au 30 avril 1981 et monsieur Yves Bérube à compter du 1 mai 1981. 201 du trésor et ministre deEgué B 1'Administration. Le ministre de la Fonction publique est également désigné titre de membre de ce Conseil mais B divers degrés: membre (31 mars 1971 au 30 novembre 1976), vice-président (1 décembre 1976 au 20 février 1978), membre-substitut (1 mars 1978 au 31 mars 1984).

5.3 Un conseil assisté de &taires

Le Conseil du trésor dispose d'un secrétariat composé du secrétaire et de secrémires- adjoints pour les domaines reliés il sa mission: les politiques de personnel, les programmes gouvernementaux et les politiques administratives.

Une révision de sa structure est effectuée en 1979 afin de correspondre aux nouvelles responsabilités qui lui sont dévolues par les lois sanctionnées le 23 juin 1978: la Loi sur l'organisation des pam-es patromle et syndicale aufins des négociations collec- ifves dans les secteurs de l'éducation, des Miires sociales et des organismes gouvemmentaux (L.Q. 1978 chapitre 14) et la Loi sur la fonction publique (L.Q. 1978 chapitre 15).

Les nouvelles directions du Conseil sont indiquées dans la structure (tableau 14) prhentée ci-après partir des secr6taires adjoints et du secrétaire associé. TABLEAU 14

Structure du Secretariat du Conseil du trésor

------SECRÉTAIRE ASSOCIÉ AUX PROGRAMMES ET AUX POLITIQUES ADMINISTRATIVES 0SECRÉTAIRE ADJOINT DIRECTION GÉNÉRALE DIRECTION DIRECTION GÉNÉRALE POLITIQUES GÉNÉRALE POLITIQUES DE ADMINISTRATIVES PROGRAMMES PERSONNEL ET RELATIONS DE TRAVAIL

Informatique Systeme budgétaire Bureau de recherche sur la 6remundration n I - - Approvisionnement et Programmes sociaux Classification, rémunération services et de santé I et conditions de travail Gestion financiére Programmes Coordination des I économiques I négociations Vérification Programmes éducatifs I et culturels Organisation et Programmes I effectifs administratifs

Certains services de soutien sont fusionnés alors que d'autres changent de nom. Ces modifications n'entraînent aucun effet sur leurs activités.

Un poste de secretaire associé aux programmes et aux politiques administratives est cr& et une nouvelle répartition des responsabilités est effectuée entre les directions. 203 La direction générale des politiques administratives comprend les directions: de l'informatique, de l'approvisiomement et des services, de la gestion financière, de la vérification, de l'organisation et des effectifs. La direction de la v6rification obtient une nouveile responsabilité, l'aporobation des r6glements du ministre de la Fonction pubiique et ceux de l'Office de recrutement et de sélection du personnel en plus d'évaluer l'efficacité de la réglementation.

Sous l'autorité du secrtitaire associk, le secrétaire adjoint est responsable des directions suivantes: système budgétaire, programmes sociaux et de santé, programmes économiques, programmes éducatifs et culturels et programmes administratifs. Les directions technique du budget et du développement sont fusionnées par la direction du syst5me budgétaire et préparent les prévisions budgétaires des ministères et organismes pour approbation par le ministre des Finances et le Conseil des ministres. Cependant, afin d'integrer I'&aluation des programmes au processus budgétaire, les senrices d'analyse et d'évaluation sont regroupés à I'intérieur des directions de la direction généraie des programmes. Les autres directions conservent leurs responsabilités.

La principale modification concerne la direction générale des politiques de personnel par l'addition des relations de travail et la création du Bureau de recherche sur la rémunération et un partage des responsabilités entre deux directions: 1) classification, rémunbration et conditions de travail; 2) coordination des négociations. Cette derniere direction autorise, après approbation du ministère des Finances, des mandats de négociations et assure la coordination des négociations dans le secteur @ripublic.

Le Bureau de recherche sur la rémunération regroupe les services centraux de documentation, de renseignements et d'enquêtes sur les politiques de rémunération et la détermination des conditions de travail des employés des secteurs public et parapublic. Ces renseignements permettent à la direction classification, rémunéra- tion et conditions de travaü, d'une part, d'andvser les règlements soumis par le ministre de la Fonction publique concernant les plans de classification du secteur de la fonction publique, et d'autre part, d'établir la masse salariale et les autres bénéfices des secteurs de la fonction publique, de l'éducation, des affaires sociales et des organismes gouvernementaux. Ainsi, les r&glernentsétablis par le ministre de la Fonction publique sont tributaires de la décision d'une direction du Conseil du trésor.

De plus, cette direction analyse les régimes de classification des employés de divers organismes gouvernementaux afin d'en mesurer lu incidences sur la rémunération des employés et détermine le niveau des emplois des postes de cadres supérieurs en relation avec la classification &ablie par le ministère de la Fonction publique.

La structure du Conseil du trésor connaît peu de changements après cette modification si ce n'est en 1982, lorsqu'une nouvelle répartition entre les services et les directions telle qu'illustrée dans l'organigramme (tableau 15) ci-après, est adoptée par le gouvernement. TABLEAU 15

Structure du Secrétariat du Conseil du trésor

SECRÉTAIRE ADJOINT SECRÉTA~READJOINT ------DlRECTlON GÉNÉRALE DES DIRECTION GEN~RALE DIRECTION GENIERALE DES POLITIQUES DES PROGRAMMES POLlTlQUES DE ADMlNlSTRATlVES PERSONNEL ET DES

Service évaluation des Programmes Bureau de recherche sur la règlements et directives 1 I rémuneration Direction informatique et Programmes sociaux et Classification, rémunération, systemes de gestion de sant6 conditions de travail du personnel syndicable Direction Programmes dducatifs Rémunération et conditions approvisionnement et et cukurels de travail personnel cadre services Direction gestion financière Programmes Coordination des négociations Direction de l'organisation 1 Direction systéme 1 et des effectifs 1 budgétaire I

Une direction est cependant ajoutée au secrétariat: la direction de la planification. En son sein, les senrices des prévisions budgétaires et des études doivent procéder à une prévision pluriannuelle des dépenses et à une planification triennale des activités gouvernementales afin d'éclairer les choix en matière de strategie d 'innovation.

Le poste de secrétaire adjoint est relié chacune des directions générales: des politiques administratives, des programmes, des politiques de personnel et des 206 relations de ûavaii. Aucune modification n'est apportée il la direction gen6rale des programmes alors qu'a la direction des politiques administratives, la direction de la vérification devient le se~cede l'évaluation des rkglements et des directives. Ce senrice doit effectuer la vérification interne et opérationnelie ainsi que l'évaluation des règlements et directives eMs par les divers ministères et organismes gouvernementaux.

À la direction générale des politiques de personnel et des relations de travail, la direction classification, rémunération et conditions de travail est divisée en deux directions, L'une s'occupe du personnel syndicable alors que l'autre est responsable de la rérnun6ration et des conditions de travail du persorne1 cadre.

5.4 Les variations de la taille du Conseil du trésor

Le personnel disponible au Secr6tariat du Conseil du trésor au 31 mars de chaque année est indiqué dans le tableau04') ci-aprks (tableau 16). Apparaissent également dans ce tableau, la variation totale de ces effectifs et le ratio de cette variation.

Nous ne pouvons indiquer les effectifs du Secrétariat du Conseil, pour l'exercice financier IWO/ 197 1. D'une part, parce que la Loi de 1 'adminisrrdonfi~ncii!requi spécifie la mission du Conseil du trésor n'entre en vigueur que le ler avril 1971, et d'autre part, parce que, avant cette date, ces effectifs &aient regroupés avec ceux du ministère des Finances.

141. Sources: Rapport annuel du ministkre de la Fonction publique, Annuaire du Québec. TABLEAU 16 1

------ANNÉE EFFECTIFS VARîATlON (au 31 mars) (NOMBRE TOTAL) TOTALE RATIO

De 1972 jusqu'a 1980, on remarque une augmentation moyenne de 15 personnes et une augmentation significative du ratio de 1976 de l'ordre de 0,48. Pour les demières années de la présente recherche: 1981 il 1984, il y a une diminution pour la première année de 16, le ratio est de - 0'08, suivie par une augmentation du ratio de 0,10 pour 1982. Les deux demières années enregistrent une diminution respective de 12 personnes pour un ratio de - 0,06. Cette diminution fait suite à une politique générale de réduction du personnel de la fonction publique introduite par 208 le Conseil du trésor au début de 1980. Cette politique doit être appliquée dans les plans des effectifs compter de 198111982. En ce qui concerne les effectifs du Secrétariat du Conseil, cette diminution toralise 2 1 postes pour les quatre années, pour une diminution moyenne du ratio - 0,lO. Ii y a aussi une augmentation des effectifs de 118 pour la période comprise entre le ler avril 1971 et le 31 mars 1984. Le tableau ci-après (tableau 17) présente le budget total du Conseil du trd~or'l~~ du ler avril 1971 au 3 1 mars 1984 ainsi que le ratio de variation du budget annuel.

TABLEAU 17

Budaet du Conseil du trésor

ANNÉE BUDGET TOTAL VARIAT ION RATIO (au 31 mars) ($1

142. Source: Rapport annuel du Vérifcateur géndrai du Québec. 209 Le tableau présentant les montants dépensés par le Conseil et son Secrétariat indique une augmentation constante et ce pour toutes les années & l'exception de la dernière année où une diminution est enregistrée. Cette diminution touchant la période f983/ 1984 correspond à la diminution des effectifs puisque le ratio de variation est pour l'un de - 0,06 alors que pour le budget il est de - 0,12.

Pour les années couvertes par la présente recherche, c'est-&-dire du ler avril 1971 au 31 mars 1984, on remarque une augmentation du budget pour un montant de 7 616 211$, un ratio de variation de 13,7.

Les données de cette variable n'expliquent pas la croissance du Conseil du trésor puisque nous avons remarqu6 une augmentation sensiblement comparable de cette variable pour le ministère de la Fonction publique, ce qui n'a pas empêché ce dernier d 'assister 2 sa disparition .

5.5 L'âge- du Conseif du trésor

À la suite de la Loi de I'adminisnan'onfinanci2re, les fonctions du Conseil du trésor connaissent une croissance graduelle par des modifications législatives apportées à des textes de loi autres que celui relatif à l'administration financière.

Ainsi, le Conseil du trésor approuve les mandats des comités patronaux pour les secteurs de l'éducation, des affaires sociales et des organismes gouvernementaux à compter du 23 juin 1978, par une nouvelle loi: la Loi sur l'organisation des parnees pmonale et syndicale dans les secteurs de I'éd&on, des affaires ssciaales et des organismes gouveniementaux (L.Q. 1978 chapitre 14). En vertu de ces nouvelles 210 fonctions, le Conseil invite les ministres de Ì· éducation et des Affaires sociales et le ministre responsable des organismes gouvernementaux 2 participer aux négocia- tions dans leur secteur respectif.

Par l'entrée en vigueur en 1979, de modifications à la Loi sur la fonction publique (L.Q. 1978 chapitre 15), de nouvelles fonction sont attribuées au Conseil du trésor. Il doit approuver les r&glementsdu ministre de la Fonction publique et ceux de l'Of- fice de recrutement et de sélection du personnel et confier au ministre de la Fonction publique les mandats de négociation des conventions collectives avec les associations accréditées de salariés de la fonction publique. De plus, le Conseil peut approuver l'exclusion d'un emploi dans la fonction publique en vertu des dispositions de cette loi.

La sanction, le 22 décembre 1983, de la Loi sur la fonction publique (L.Q. 1983 chapitre 55) modifie les fonctions quant à la vie du Conseil du trésor. Par cette loi, en lieu et place du ministre de la Fonction publique, le Conseil du trésor établit les politiques de gestion des ressources humaines et en assure la réalisation tout en conservant les pouvoirs et les devoirs en matikre de gestion budgétaire et financi5re que lui avait confiés la Loi de Z'administrananonfinancière.

Bien que sa création soit postkrieure ik celle du ministère de la Fonction publique, le Conseil du trésor connaît une phase de vie beaucoup plus longue, et surtout, une affirmation grandissante de ses fonctions et de ses pouvoirs. 211

5.6 Les modes et les rè~lesde gestion du Conseil du trésor('43

Aux fins de réaliser ses responsabilités en matitxe de gestion des ressources budghires et financikes, le Conseil du trésor préconise des modes de gestion, des règles et des directives et prend un ceriain nombre de décisions quant 2 la gestion du personnel et à l'organisation administrative g6nérale du gouvernement.

5.6.1 De nouveaux modes d'intervention en matière de gestion han- cière

Pour réaliser sa tâche de préparation des prévisions budgétaires et d'analyse des implications financières des plans et des programmes des ministères, le Conseil s'est doté, dès 1972, d'un nouveau mode de gestion budgetaire: le système de planification budgétaire par programme mieux connu sous le sigle américain de PPBS (Planning, Prograrnming, Budgeting System). Le ministre des Finances annonce ainsi, le 30 mai 1972, que la préparation d'un premier budget sous cette forme est prévue pour l'exercice financier 1973/1974 date à partir de laquelle de conseil des ministres fixera les grandes priorités pour les nouveaux programmes. (. ..) .parce que autrement, si on [ne] fait pas ça, on peut annoncer des priorités et on peut même les modifier au cours de l'année. Il faut que les ministères sachent trh tôt qu'ils auront des disponibilités budgétaires pour préparer tel ou tel programma (Journal des Débats, l972:B2476).

143. Les sources de cette section proviennent des documents du Conseil du trésor déposés aux Archives nationales du Québec. 212 Le mode de gestion établi pour le budget de 1973/1974 regroupe les crédits des ministères par programmes alors qu'ils étaient, jusque P, répartis en fonction de la structure administrative des ministères et organismes suivant les directions géndmles, les directions et les Services. Les programmes sont ainsi regroupés et subdivisés selon un schéma comprenant une superstructure, une stnichire et une infrastructure.

La superstructure correspond aux grandes fonctions du gouvernement divis& en trois paliers: missions, domaines et secteurs ainsi qu'a la préoccupation et aux responsabilités décisionneUes de l'Assemblée nationale et de l'exécutif gouvernemental. La structure fait réfhnce aux préoccupations et aux responsabilités décisionnelles du Conseil du trésor, du ministre comme chef de l'administration et du sous-ministre et est elle-même divisée en deux paliers: les programmes (fonctions produchices) et les éI6ments du programme (regroupe- ments des activités). Quant à l'infrastructure, cette division est lais* B l'hi- tiative des minist&res puisque le niveau de production correspondant à. ses activités, projets et opérations concerne les directeurs généraux, les directeurs et les chefs de seNice. L'infrastructure est, pour un ministère donné, l'instrument principal d'op6ratiomahtion de ses programmes permettant la prévision, la gestion et le contrôle des coûts.

En 1974, dans un effort d'amélioration du contrôle et du suivi du budget, la gestion financière est incluse dans la politique budgétaire devenant ainsi une premikre phase appelée: la politique budgétaire et le cadre financier. Le Conseil du trésor demande 2 chaque minisere de préparer un plan de gestion compatible avec la gestion des programmes, gestion axée sur l'infrastructure des activités et des projets des ministères à partir de paramètres prédéterrninc5s. 213 A partir de I'exercice 1975/1976, devant la conjoncture économique et financi&e, le Conseil du trésor est amené 2 prendre des mesures de compressions budgetaires exprimées dans un double volet: 1) interdiction de dépenser une partie des crédits votés, 2) restrictions & l'embauche de nouveaux employés. II transmet aux ministères, en même temps que les enveloppes de base de leurs programmes et les formulaires à compléter, des modalités de compressions qu'ils devront appliquer durant la phase de la revue des programmes.

Au murs de cette même période, le Conseil du trésor met sur pied une expérience pilote de gestion par programmes au cours de laquelle les ministères concernés sont exemptés de certains contrôles à priori. Chaque minist5re concerné accepte de produire, de façon périodique, des rapports au Conseil sur l'utilisation qui est faite de ce mode de gestion. Les ressources financières sont exprimées par voie d'autorisation d'octroi de contrats ou de subventions pourvu que les actes administratifs ainsi posés Ie soient en conformité avec la programmation budg6taire préalablement approuvée par le Conseil.

Étant donne que le cycle budgétaire debute par l'analyse de l'ensemble du budget et t'évaluation des dépenses et des revenus par rapport aux années antérieures, le Conseil du trésor autorise, en 1978, la mise sur pied d'une structure d'évaluation des programmes gouvernementaux à l'intérieur du Secretariat. Cette structure s'inscrit dans la phase de la politique budgetake et du cadre financier lorsque le Secr6tariat propose au Conseil du trésor et au Conseil des ministres, en vue de la préparation des prévisions budgétaires, la liste des programmes qui doivent faire l'objet d'une 6valuation.

Dans le but d' identifier des pistes de compressions budgétaires susceptibles de diminuer les coûts de l'appareil administratif central, le président du Conseil du trésor propose, en janvier 1982, la réalisation d'etudes de certaines fonctions administratives horizon tales.

En septembre 1982, le projet est lancé auprès des sousministres et dirigeants d'organismes. Chaque ministère est invite à se doter d'une équipe composée d'un coordonnateur et de cinq répondants sectoriels en vue de préparer et de réaliser la cueiilette des données en collaboration avec l'équipe centraie du Secrétariat du Conseil. Les secteurs retenus sont la gestion des ressources humaines, financiibes et matérielies, des communications, de I 'informatique, des systèmes et de la technologie. Les objectifs visent faciliter aux ministères et organismes, la réalisation des objectXs de compressions, l'utilisation ratiomeiie des ressources dans certains secteurs d'activités de soutien afin d'en réduire les coûts, l'identification et la proposition de nouvelles politiques et mesures susceptibles de réduire l'impact financier. Chaque organisme doit réviser ses politiques, ses règlements et ses directives pour en eliminer les étapes et les contrôles inutiles.

La description des modes d'intervention préconisés par le Conseil du trésor indique bien sa croissance en matière de gestion financière. Or, dès l'entrée en vigueur de sa loi constitutive, ses pouvoirs s'etendent en matitxe d'organisation administrative et de gestion des ressources humaines. À partir du ler avril 1979, nous retrouvons un autre accroissement de ses pouvoirs puisqu'il approuve les r5glements du ministre de la Fonction publique et de l'Office de recrutement et de sélection du personnel.

Une autre ttape de sa croissance est évidente puisque le Conseil du trésor intenient dans des secteurs nouveaux tels que les communications, l'informatique et la technologie dont le but vise la diminution des coûts. Par l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la fonction publique le ler avril 1984, le Conseil du trésor doit revoir tout le cadre normatif et reglementaire de la gestion des ressources humaines.

Le Conseil du trésor décrète en matière d'organisation administrative

En vue d'accorder une priorité à I'implantation du budget par programme, le Conseil &&te, en août 1971, un moratok sur les plans d'organisation et émet le 21 juin 1972(1u), une directive ayant pour effet de demander à chaque rninistkre et organisme d'elaborer son plan dans le cadre même de la préparation de ses propres prévisions budgétaires. Cette directive fait suite à la mise sur pied du système de planification par programme annoncée un mois plus tôt par le ministre des Financesf14?

À partir du ler avril 1979, nous retrouvons une augmentation des pouvoirs du Conseil du trésor puisqu'il doit approuver les règlements du ministre de la Fonction publique et de l'office de recrutement et de sélection du personnel avant leur mise en application. Le processus de dotation en organisation et effectifs est modifït5 pour indiquer qu'une fois que le plan d'organisation est approuvk par le Conseil du trésor, le ministere ou l'organisme qui requiert de nouveaux effectifs s'adresse il l'Office. Ce dernier est chargd, d'une part, d'adopter des réglements concernant le recrutement et la sélection des candidats à la nomination ainsi que la sélection des candidats au reclassement et 2 la

- - 144. C.T. 64474.

145. Le ministre des Finances est en m&metemps président du Conseil du trésor. 216 promotion et, d'autre part, de procéder à ce recrutement et à cette sélection. La nomination et la promotion des fonctionnaires sont cependant faites par le ministre titdaire.

Pour sa part, le Conseil du trésor détermine le niveau des emplois des cadres supérieurs (sous-ministres. sous-ministres adjoints, dirigeants et membres d'organismes) en relation avec la classification etablie par le minist?xe de la Fonction publique qui a aussi la responsabilit6 d'identifier ces emplois. Cepen- dant, les cadres supérieurs sont nommés et promus par le gouvernement sur la recommandation du premier ministre.

Afin d'assurer la coordination du processus d'émission des mandats de négociation pour le renouvellement des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic, compte tenu de l'importance des salaires, des traitements et des autres rémunérations dans les dépenses budgétaires et de la responsabilité dévolue au Conseil du trésor en rnati&re de conditions de travail, ce dernier détermine depuis 1978 les mandats de negociation dans les réseaux de I'éducation, de la santé et des services sociaux. Par la Loi sur la foncrion publique en vigueur le ler avril 1979, il lui revient dgalement de déterminer ces mandats pour le personnel de la fonction publique.

Ces modifications au contexte législatif ajoutent encore une fois des pouvoirs au Conseil du tr&r car, en plus de décider des mandats de négociation, il approuve les plans de développement des ressources humaines. Ainsi, depuis le 19 mars 1975, le Conseil du trésor administre le programme de formation accéléré de futurs cadres supérieurs de la fonction publique, programme institue 217 par arrêté en conseil"-, la politique-cadre de développement planifié des ressources humaines dans la fonction publique et, une fois par année, le plan annuel de développement pour toutes les catégories de personnel et la justifica- tion des projets selon les objectifs définis dans cette politique-cadre.

5.6.3 L'intervention par des règles

Depuis sa création le ler avril 1971, beaucoup de règles, de normes, de directives et de procédures ont été édictées par le Conseil du trésor et certaines continuent de s'appliquer.

Le Conseil du trésor intervient de plus en plus dans d'autres domaines, par Mnission de réglements et le développement des systèmes techniques. En 1974, il règlemente les procédures d'achat tandis qu'en 1975, il élabore les normes devant régir l'utilisation et la disposition des immeubles publics excédentaires. Ses touchent également les modes de tarification des honoraires professionnels, le traitement et l'acheminement du coumer et des messageries.

146. Sous la proposition du ministre des Fuiances et président du Conseil du trésor et du ministre de la Fonction publique.

147. Règlements mis jour, codifiés et publiés dans trois volumes intitulés Rémrtoire des 5.7 Le d&elomement des svst8mes techniques

Les implications du Conseil du trésor dans le développement des systèmes techniques débutent en 1974 par la publication d'un livre deum servant de support à une consultation.

Le 22 janvier 1975, le Conseil crée un comité des utilisateurs du système integr6 de gestion du personnel afin de simplifier les processus cléricaux et le traitement mécanique et réévaluer ce système en tenant compte des besoins et des objectifs des utilisateurs. Sous le nom de Projet SAGIP (syst8me automatisé de gestion des informations sur le personnel), le comité doit établir des recommandations visant la simplification, l'informatisation et la réduction des délais.

En janvier 1977, le Conseil autorise le ministère de la Fonction publique à procéder à la conception administrative d'un nouveau système de paie devant s'intégrer au système automatisé de gestion des informations sur le personnel. Le comité ayant fait rapport en novembre 1977, le Conseil approuve en fdvrier 1978 les autres phases du système devant s'implanter en matière de gestion des informations.

La politique de développement des systèmes informatisés de gestion du personnel coïncide avec la politique du développement des systèmes informatisés de gestion en général et la création du Bureau central de l'informatique. Cette politique, approuvée le 30 mars 1976 par le gouvernement, s'ins&re bien dans la mission du Conseil du trésor puisqu'elle vise à rationaliser le développement de l'informatique de façon & atteindre, au meilleur coût possible, l'efficacité administrative recherchée, à développer une expertise de haute qualité et à permettre l'accès à tous les 219 ministères et organismes à un potentiel informatique correspondant 2 leurs besoins réels.

Certaines variables ont influencé la croissance du Conseil du trésor et la décroissance du minist&rede la Fonction publique. L'explication de leur incidence, présentée au chapitre qui suit, permettra de déterminer quel facteur ou queile série de facteurs a contribue la mise en vigueur d'une nouvelle Loi sur la fonction pubZique le ler avril 1984, modification législative qui a fait disparaître la mission du rninist&rede la Fonction publique comme gestionnaire du personnel de la fonction publique québécoise en faveur du Conseil du trésor. LES FACTEURS EXPLICATIFS DES P&oMÈNES DE LA CROISSANCE ET DE LA DÉCROISSANCE INsmoNNELLES

6 L'INFLUENCE DES VARIABLES SUR LE CYCLE DE VIE DES INS-ONS

Tel qu'élabork, le cadre d'analyse doit expliquer les phénomhes de la croissance et de la décroissance des deux institutions choisies. En regard des données présentées dans les chapitres prWents à l'aide des variables IN'ïRAorganisationnelles, INTERorganisation- nelies et EXTRAorganisatio~eUesretraçant le cycle de vie des institutions, l'analyse des résultats dkmontrera le facteur ou la série de facteun expliquant la croissance du Conseil du trésor et la décroissance du ministère de la Fonction publique jusqu'a sa disparition. La période retenue est comprise entre l'entrée en vigueur du texte législatif qui leur a 22 1 donné naissance jusqu'à celui qui a fait disparaitre le ministère de la Fonction publique, les deux institutions étant responsables de la gestion de la fonction publique qutibécoise.

Les rapports entre les variables INTRAor~anisatio~elleset INTE- Ror~anisationnekssur le cvcle de vie du ministkre de la Fonction publi~ue

Le projet de loi *Bill 23. institue, sous la Loi du minisrère de la foncrion publique(14Q à compter du ler décembre 1969, un ministere de la Fonction publique. Cette loi constitue la premike étape du cycle de vie de ce ministère puisque nous assistons à la naissance d'une institution gestionnaire du personnel de la fonction publique aux fins d'utilisation maximale des ressources humaines et financikres.

Ce texte législatif confie au ministre, en plus de la direction et de l'administration de ce ministère, une mission repartie dans trois domaines précis d'action: les relations de travail, la gestion du personnel et l'organisation de la fonction publique. Les pouvoirs impartis au ministre occupent cependant une importance inégale entre les divers domaines qui lui sont attribués.

ïi ressort, en fait, que cette loi modifie la Loi de la fonction p~&lique(l~~afin d'y insérer une mission attribuée au ministre. Or, en parcourant les articles du texte législatif, on retrouve plusieurs pouvoirs partagés. De plus, la loi organique créant l'institution appel& le ministère de la Fonction publique comprend 43 articles dont

148. L.Q. 1969 chapitre 14.

149. 13-14 Eliz. Il chapitre 14 (1965). 33 constituent des modincations ou des abrogations de lois('5Qexistantes y compris les deux annexes concernant: 1) le serment ou affirmation d'aliegeance et d'office et 2) le serment ou affirmation de discrétion.

6.1.1 Le partage d'une mission génerateur de critiques

La loios1) instituant le ministère occasionne, dans un premier temps, des difficultés d'interprétation de la mission confiée au ministre de la Fonction publique. Les complications concernent également les relations entre le minis t&re et les autres institutions poiiticeadrninistratives, particuliZxemen t lorsqu'il s'agit du partage, souvent confus, des responsabilités entre les institutions gestionnaires de la fonction publique, responsabilit6s maintes fois assorties de conditions.

En matière de gestion du personnel, le ministre de la Fonction publique partage sa mission avec la Commission de la fonction p~blique(''~et les titulaires des autres ministéres. D'une part, le ministre de la Fonction publique assume les fonctions touchant 2 la nomination, A la permutation et à la rtimunération du

150. Les lois modifiées: Loi de 1 'exkcufif (S.R.Q. 1964 chapitre 9) la Loi des ministeres (S.R.Q. 1964 chapitre 15) pour y ajouter le ministre et le minisere; plusieurs articles de la Loi de la fonchon publique (13- 14 Eliz. II (1965) chapitre 14) et la Loi des employks publics (S.R.Q. 1964 chapitre 12).

15 1. Loi du minisrere de la fonction publique (L.Q. 1969 chapitre 14).

152. Commission de la fonction publique remplace l'appellation Commission du service civil, Loi sur la fonction publique 13-14 Eh. II chapitre 14 (1965). 223 personnel de la fonction publique, f~nctions(''~)qui sont d'ailleurs soustraites au Conseil de la tr6sorene0m, et d'autre part, la Commission de la fonction publique est responsable du recrutement, de la sélection et de la classification. Alors que la nomination ou la permutation est effectuée par le chef du ministère auquel appartient le fonctionnaire, le lieutenant-gouverneur en conseil nomme les sous-chefs, les sous-ministres adjoints et les cadres supérieurs sur recommandation du premier ministre.

Eu égard aux relations de travail, le ministre négocie, surveille et applique les conventions collectives(15ndes salariés du gouvernement. Cette responsabilité est, par contre, soumise & une condition: le Conseil de la trésorerie devra véri- fier s'il y a des crédits disponibles pour l'engagement de nouveaux fonctionnai- rey. (Journal des Débats, 1969:4137). Ainsi, le Conseil de la trésorerie détient un certain contrôle sur les nominations.

Bien que le ministre de la Fonction publique certifie, au préalable, la nomination ou la permutation, par un écrit, cette fonction est effectuée sous trois conditions: 1) qu'elle est conforme à la Liste d'éligibilité établie par la Commission de la fonction publique; 2) qu'elle ne fait pas obstacle au plan d'organisation approuvé

153. Fonctions du Conseil de la trésorerie, article 4 de la Loi concemm le contrôle des fiMnces (9-10 Eliz. II chapitre 38 (1961).

154. L'article 17 de la Loi du rninist2re de la fonction publique (L.Q. 1969 chapiîre 14) retranche les mots "la nomination, la rémunhtion, la permutation" de l'article 15 de la Loi du ministère des finances (S.R. Q. 1964 chapitre 64). 155. Conventions collectives entre le gouvernement et le Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec signées le 25 mars 1966, en vertu de la Loi de la fonchn pzhlique (13-14 Eliz. 11 chapitre 14 (1965). par le lieutenant-gouverneur en conseil; 3) qu'une vérification ait été faite auprès du Conseil de la trésorerie afin de s'assurer qu'il existe un crédit suffisant.

Ce partage de mission est 15%éloigné de l'objectif voulant que le ministère de la Fonction publique soit l'organisme central de la gestion du personnel de la fonction publique. Le ministre d'État à la Fonction publique qui avait présenté le projet de loi avait certes précis6 que le mandat de gestion du personnel serait confie à un ministre qui devrait répondre devant le Parlement, mais il appartient toujours à la Commission de la fonction publique, de vérifier l'aptitude des candidats à l'admission, B la mutation et 2 l'avancement dans la fonction publiqua (Journal des Débats, 1969:3105); ce qui fait d'elle, indubitablement, un se~cespécialisé de recrutement, de classification et de révocation.

Lors des débats relatifs au projet de loi donnant naissance au ministère de la Fonction publique, les membres de principalement le chef et ancien premier ministre, ont critiqué ce texte arguant du fait que le ministre de la Fonction publique sera enfait, tout au plus, un genre de conseiller spécial en rnati&rede gestion du personnel et des réformes administratives (Journal des Debats, 1969:4008). Ils soulignaient également que des réformes à la fonction publique sont insuffisantes, voire même inutiles, (Journal des Débats, 1969:40- 06), puisque le projet de loi n'accorde au ministre .que des pouvoirs de coordination ou de planification sans lui confier une autorité spécifique et déterminée sur le personnel, (Journal des Débats, 1969:4120).

156. Le Parti libéral du Québec constitue l'opposition officielle depuis les élections du 5 juin 1966. 225 Les debats montrent bien que l'acte de naissance du ministère de la Fonction publique ne comporte pas les éléments nécessaires pouvant conduire à une croissance. Certaines phases semblent, par contre, indiquer un développement normal.

Les éléments de croissance

La mission du ministre de la Fonction publique connaît diverses étapes de croissance; étapes qui constituent les seuls 6Mments de développement dans le cycle de vie de son ministère.

La premiZxe retape de croissance concerne la sanction, en 1973, des projets de loi 31 et 4 ayant trait à la retraite des employés du gouvernement et des organismes publics('m. Par ces textes législatifs, le ministre acquiert la responsabilit6 d'appliquer les lois couvrant le régime de retraite de tous les employés syndiqués y compris les cadres.

La mission du ministre de la Fonction publique franchit, en 1974, une deuxième étape de croissance lorsque le texte ~égislatifl'~"concernant les conventions collectives lui confie la coordination du dkroulement des négociations.

157. Régime de retraite des employés du gouvernement et des organismes publics (L.Q. 1973 chapitre Il), (L.Q.1973 chapitre 12).

1%. Loi sur les négociations collectives dans les secteurs de Z 'éducmcltron,des affaires sociales et des organismes gouvernementaux (L.Q. 1974 chapitre 8). 226 En 1981, nous retrouvons une troisième étape de croissance, par la sanction du projet de loi 12. Ce projet modifiant la Loi de la fonction publiqds9, attribue au ministre la responsabilit6 d'6tabl.k des mesures visant l'egaüt6 en emploi par des programmes de redressement. Ces 6tapes de croissance ne seront pas cependant suivies d'autres mesures du même genre: les changements subséquents réduisent au conhaire la mission du ministre.

Les él6rnents de décroissance

Le premier éltment de décroissance à la mission du ministre de la Fonction publique survient très tôt après sa naissance (16 mois) par I'entrée en vigueur, le 1er avril 197 1, de la Loi & 1'administration fim~zcit?re(~~, mais sans qu'il y ait des modifications à la Loi du minist2re & la Fonction publique. Cette loi équivaut une certaine mise en tutelle du ministère de la Fonction publique mais fait surtout ressortir un chevauchement de responsabilités entre deux institutions gestionnaires de la fonction publique et des relations de travail, d'où le confit potentiel que l'on peut d'ores et déjà voir se dessiner.

6.1.3.1 Le chevauchement entre deux missions

Le partage des responsabilités se retrouve dans les termes de la mission des deux institutions. Par la loi constitutive du rninist5re de la Fonction

159. L.Q. 1981 chapitre 3. 160. L.Q. 1970 chapitre 17. publique, le ministre titulaire coordonne des mesures d'efficacité, conseiiie le gouvemement sur les conditions de travail du personnel du secteur public et fait des recommandations sur les plans d'organisation et des effectifs. Or, la Loi de l'administration finuncière, confie au Conseil du trésor les pouvoirs du lieutenant-gouverneur en conseil +n tout ce aui concerna la politique administrative gén6rale suivie dans la fonction publique.

La mission du ministre de la Fonction publique se transforme donc en une simple missionde conseils~,tandis qu'à l'opposé, la mission du Conseil du trésor se traduit par une augmentation importante d'influence dans le processus de prise de décision, tant en matière d'organisation administrative que de gestion du personnel de la fonction publique.

Le chevauchement des missions touche aussi Ie domaine des relations de travail dans le secteur public et parapublic et partant, la négociation des conventions coUectives. Alon que le ministre négocie les conventions collectives et surveille leur application, le Conseil du trésor exerce les pouvoirs du 1ieutenant;conseiln tout ce aui concerne, les conditions de travail du personnel des ministères et organismes du gouvemement.

Compte tenu des pouvoirs très vastes attribués au Conseil du trésor, plusieurs membres de l'opposition, principalement l'ancien ministre d'État délégue ii la Fonction publique du gouvernement précédent(161), signa- laient, dès 1970 que plusieurs pouvoirs étaient ainsi enlevés au ministre de

161. Ministre responsable au nom du gouvernement du projet de loi portant création du ministère de la Fonction publique. 228 La Fonction publique à titre de gestionnaire des ressources humaines. Ce parlementairef16aavait d'ailleurs mentionné en ce sens, que les .motifs de la création du ministère de la Fonction publiqueir étaient deconfier, & un même responsable, l'ensemble de la politique de gestion du perso~eb (Journal des Débats, 1970:2280). Il indiquait &gaiementque le ministére de la Fonction publique deviendrait essentiellement un simple exécutant de programmes puisque le Conseil du trésor devra, pour s'acquitter de ses responsabilités, étudier tous les projets soumis à son approbation y compris ceux du minist&e de la Fonction publique.

Étant dom6 que le Conseil devra s'adjoindre des spécialistes dans ce domaine pour effectuer les recherches nécessaires, il voyait là aun danger évident d'en arriver à un parallélisme de la recherche qui peut signifier rapidement l'erosion des pouvoirs du ministère de la Fonction publique (Journal des Débats, 1970:228O).

Quant aux responsabilités dévolues au Conseil du trésor concernant la nkgociation des conventions collectives, il soulignait que cet état de fait eura comme résultat de confier à deux de ces organismes des responsabilités similairew (Journal des Débats, 1970:228O).

Des remarques ont égaiement été faites quant aux raisons de conserver un ministère de la Fonction publique alors qu'une partie très importante des responsabilités relatives à la fonction publique est confiée au Conseil du trésor.

162. Le terme parlementaire désigne un député ou un ministre qui inteMent il 1'Assemblée nationale. Cette prédiction avait d'ailleurs bté appuyée par le professeur Alain Baccigalupo qui recommandait même la disparition du ministère de la Fonction pubiique. Sa réforme proposait la repartition *entre le Conseil du trésor, majoritairement, la Commission de la fonction publique et les directions minist&ieUes de personnel, accessoirement, la totalité des senrices de l'actuel ministère de la Fonction publique qui alors disparaitraita (Baccigalupo, 1978:283). Cette sélection devait permettre de comger les lacunes engendrées par la création du ministère de la Fonction publique puisque sans la suppression d'organismes existants et le renforcement des pouvoirs du Conseil du trésor da mission du ministère de la Fonction publique se rkvélait vite, n'être qu'une mission impossible, (Baccigalupo, 1978:28O).

L'influence nuisible de la subordination d'une mission

La mission du ministre de la Fonction publique subit une décroissance majeure par la sanction, en 1978, du projet de loi(163)s'appliquant la négociation des conventions coilectives. Par cette loi, la coordination de la nt5gociation des conventions collectives sera désormais assurée par le Conseil du trésor en Lieu et place du ministre de la Fonction publique.

163. Loi sur 1 'organisaion des parties patro~ieer syndicale am fins de négociananomcollecti- ves dans les secteurs de l'édu~~~on,des affaires sociales er des organismes gouvernementaux (L.Q.1978 chapitle 14). Une étape de décroissance de la mission du ministre de la Fonction publique s'inscrit également en 1979 aux termes d'un texte 1égi~latiP'~) puisque ses décisions sont assujetties ii celles du Conseil du trésor. Ce dernier doit, en plus d'approuver les mandats de negwiation des conventions collectives du secteur public, approuver également les règlements élaborés par le ministre et reliés à la gestion du personnel, et qui plus est, après que le Conseil ait reçu l'avis de la Commission de la fonction publique.

Ces nouvelles lois indiquent bien que la mission du ministre subit un net recul puisqu'il doit obtenir l'approbation du Conseil du trésor en matikre de gestion du personnel. De plus, la nouvelle loi ayant trait à la fonction publique diminue sa mission en lui retirant la responsabilité de certifier par un écrit, la nomination ou à la promotion des fonctionnaires autres que les cadres supérieurs. Le ministre conserve cependant une partie de sa mission puisqu'il peut, avec I'autorisation du gouvernement, signer ces conventions collectives, en surveiller l'application et en coordonner 1' interprétation.

Or, les objectifs visés par la révision legislative devaient, en plus d'apporter certains correctifs, modifier certaines fonctions principales confiées aux organismes responsables de la gestion du personnel. Les changements législatifs avaient d'ailleurs pour but de mettre à jour certaines dispositions des lois qui conduisaient B des difficultés d'application* (Ministre de la Fonction publique, lW6:4).

164. Loi sur la fonction publique (L. Q. 1978 chapitre 15). Ces difficultés ne furent cependant pas aplanies, bien au contraire. Les modifications 16gislatives ultérieures montrent, en effet, que la répartition inadéquate des responsabilités respectives des organismes alourdit davantage encore le fonctionnement et conduit à plus d'incohérences. Les changements affectent la mission du ministre puisqu'elle ne peut être assumée de façon adéquate, le ministre ne disposant pas du levier requis pour une intervention efficace, le Conseil du trésor ayant prépondérance en cette matière.

Ces problkmes tirent leur origine de la création même du ministkre compte tenu que les dispositions de sa loi constitutive m'ont jamais reflété clairement la volonté du législateur de confier au pouvoir exécutif, en l'occurrence le ministkre de la Fonction publique, l'entière responsabilité de la gestion des ressources humain- (Ministre de la Fonction publique, 1976:3).

Par ailleurs, en 1972, un document du ministère de la Fonction publique identifiait déjà ces problèmes et les reliait à l'ambiguïté des rôles et 2 l'absence d'une spécificitd d'un champ de compétence en matière de gestion du personnel de la fonction publique. Ces problèmes se sont d'ailleurs amplifiés par l'entrée en vigueur de la Loi de 1 'administmion finMcière attribuant au Conseil du trésor des pouvoirs considérables dans un certain nombre de rnatiéres, dont celies relatives à la politique administrative gh&ale. Le document du ministère signalait même une solution extrême: m'y a-t-il pas lieu de s'interroger sur l'existence même du ministère?. (Ministère de la Fonction publique, 1972: 15). Aux fins de recommander des stratégies de changement et des solutions possibles pour l'ensemble de la structure de l'organisation administrative du gouvernement, une commission spéciale de l'Assemblée nationale fut constituée en 1981. Aux termes de son mandat, le rapport de la Commis- sion Bidon fait le constat des chevauchements inutiles de certaines compétences relatives à la gestion des ressources humaines, chevauchements nuisant à la cohérence des interventions et à l'efficacité des structures. À partir du rapport de cette commission et la présentation d'un avant-projet de loi, le cycle de vie du ministère de la Fonction publique était scellé.

La fin du cycle de vie d'une mission

En 1983, un projet de loi (numero 51) modifiant la Loi de la fonction publique, propose entre autre, la transformation du ministkre de la Fonction publique. .La grande particularité de ce projet de loi (. ..) est d'énoncer - la mission de la fonction publique, raison d'être de son existence, et les moyens qui permettront d'accomplir cette mission (Journal des Débats, 1983:3646). À la suite de la présentation du projet de loi, des avis sont transmis à la commission parlementaire de la Fonction publique. Des treize organismes ou personnes qui présentent des memoires à la commission, seulement quatre"bn appuient la thèse de la disparition du rninistike de la

165. Ces personnes sont du mouvement syndical du gouvernement du Québec, messieurs Denis Dorval, président général du Syndicat des cadres, Jean-Louis Harg uindeg uy , président du Syndicat des fonctionnaires provinciaux. Jean-Yves Dupére, de 1' Association des cadres supérieurs ainsi que Jocelyn Jacques, directeur gt5nérai de l'École nationale d'administration publique (ENAP). Il est à noter que les citations procèdent du même ordre que ci-haut. Fonction publique. Des préoccupations sont exprimées et relatent les pmb&mes du ministère de la Fonction publique: .la deégation des pouvoirs qui sont trés grandv (sic) (Journal des Débats, 1983:B7673); 1'6lirninaîion d'un 4ntermédiaire qui n'a aucun pouvoir, (Journal des Débats, 1983:B- 7702); I'inutilité de ce ministère, étant donné *la façon dont il est structuré avec le Conseil du trésom (Journal des Débats, 1983:B7775). Une seule remarque souligne qu'il ne garait pas souhaitable que la responsabilit6 politique de la gestion des ressources humaines rel&ve de celui qui sera en même temps responsable des ressources financières, (Journal des Débats, l983:B7788).

La décroissance, par la disparition de la mission du ministre de la Fonction publique, est confinnée le 21 décembre 1983 par la sanction du projet de loi 51. Ainsi, lors de l'en* en vigueur, le ler avril 1984, de la Loi sur la foncrion pubIiq~('~,le poste de ministre de la Fonction publique est aboli par l'article 14(r'm et le rninistkre de la Fonction publique disparaît par l'article 146(lm.

La mission de gestion des ressources humaines passe donc au Conseil du trésor par le chapitre V, section 1, de cette Loi qui définit le cadre institu-

166. L. Q. 1983 chapitre 55 abroge la Loi sur l 'akc~nyetla Loi sur les ministères, abrogation indiquée sur la page titre.

167. L'articIe 4 de la Loi sur I 'extc~nrif(L. R. Q. chapitre E- 1 8 est modifie par I'abrogation du paragraphe 21' du premier alinéa.

168. L'article 1 de la Loi sur les minist8res (L.R.Q. chapitre M-34) est modifie par l'abrogation du paragraphe 20C. 234 tiomel de la fonction publique en stipulant les nouveaux devoirs et pouvoirs du Conseil du trésor.

Les ramrts entre les variables INTRAormnisationnelles et INTERoreanisationnelles sur le cycle de vie du Conseil du trésor

La mission d'une institution comprenant les buts définis par les textes législatifs, les objectifs fixés pour réaliser les buts et les adaptations nécessaires à la réalisation de la mission, celle du Conseil du trésor est précisée par la Loi de I'pdministrarion financière('@? Ce texte législatif modifie les stnictures de l'appareil administratif gouvernemental en attribuant l'organisme central de direction fuiancière et de contrôle budgétaire appelé le Conseil du trésor un rôle très important dans le domaine de l'organisation administrative aux fins d'instaurer un style de gestion efficace pour un rendement maximal de l'utilisation des ressources financikres, humaines et matérielles.

La croissance graduelle d'une mission

L'attribution de pouvoirs en matière d'organisation administrative et de gestion du personnel au Conseil du trésor ne semble pas pertinente étant donné l'existence en ce domaine d'une institution et de son titulaire, le ministère et le ministre de la Fonction publique. Cet état de fait est d'ailleurs fortement contesté mais est justifie par les autorités gouvernementales à l'effet qu'une teiie disposition législative vise surtout à. surveiller la mise en application d'une

169. L.Q. 1970 chapitre 17. réglementation efficace des ressources par un accroissement de la capacité de décision et de gestion axé vers la productivité.

Ce rôle du Conseil constitue une nette croissance par rapport à celui aitribue à ses prédécesseurs car les textes législatifs anterieun, de 1868 2 1961, ne lui accordaient pas de pouvoir formel de décision. Constitué en 186807Qsous le nom de Bureau de vérification, le texte 16gislatif stipule que le Bureau d'auditeurs doit faire examen et rapport pour toutes les mati5res qui lui sont renvoyées par le trésorier. Le seul changement effectué en 1883°7t)ne conceme que sa nouvelle appellation, Bureau de la trésorerie.

Bien que 1,011 retrouve dans un texte légi~Iatif0~,en 1961, des termes attribuant des fonctions au Conseil de la trésorerie pour atout ce qui concerne, les matières financi&res et budg6taires ainsi que certaines responsabilités concernant la gestion du personnel, ces fonctions n'accordent aucun pouvoir décisionnel au Conseil car il agit seulement à titre de comité du Conseil des ministres. Le seul pouvoir décisionnel du Conseil de la trésorerie concerne la modification de la division ou de la subdivision des crédits et les fonctions de contrôle attribuées par la Loi du minist2re des finances'1m en tout ce qui

170. Acte concernunt le Déprtemem du trésor, et les revenus, dépenses et comptes publics (3 1 Vict. Cap. D() sanctionné le 24 fMer 1868. 171. Acte concemant l'auditeur de la province, le bureau de la trksorerie et les comptes publics (46 Vict. Cap. TV) sanctiomt5 le 30 mars et "en force" le ler juillet 1883. 172. Loi conceniont le cmledesflnunces (9-10 Eliz. II chapitre 38) sanctiomée le 24 mars 1961 et en vigueur le ler avril 1961. 173. S.R.Q. 1964 chapitre 64. 236 concerne ahretraite des fonctionnaires et employés du gouvernement sauf les sous-ministres ou autres fonctionnaires de rang équivalent*.

L'afhation d'une mission de contrôle

Les compétences dtholues, en 1971, au Conseil du trésor par la Loi & I 'odministraiionJwwiPre rév5len t une mission clairement definie pour toutes les rnati&res financi8res qui doivent lui être soumises afin qu'une décision finale soit rendue par le Conseil des ministres.

Le Conseil du trésor contribue de hçon évidente à la pnse de décision par son rôle de contrôle sur les engagements financiers: l'analyse et l'évaiuation des plans et des programmes des ministères et organismes du gouvernement, l'émission de directives et de règles, la préparation du projet annuel des prévisions budgétaires où le plan est conçu comme un instrument de décisions mais aussi de contrôle.

Le Conseil du trésor définit ainsi quel plan ou quel programme doit être retenu, poursuivi ou retiré en fonction de ses incidences financiéres. En décretant, pour quelque période que ce soit, la suspension du droit d'engager tout crédit ou une partie du crédit, à l'exception de ceux de l'Assemblée nationale, le Conseil exerce aussi un pouvoir de décision très important sur les dkpenses bien que les crédits votés par 1'Assemblée nationale soient disponibles. Le Conseil réalise donc les buts fixés par les autorités gouvernementales: l'analyse, la vérification et l'allocation 237 définitive des ressources financières entre les différents ministères et organismes du gouvernement.

Par l'adoption de règlements, le Conseil détermine les orientations majeures des activités administratives et des conditions des contrats lorsqu'un r&glement du lieutenant-gouverneur en conseil l'autorise.

Il ressort donc que la mission du Conseil est surtout marquée par une capacité importante d 'influence dans les décisions du Conseil des ministres quisqu'il a la main haute sur les ressources financières et qu'il établit les règles de fonctionnementr (Bernard, 1980: 349).

Le texte législatif prévoit une certaine limitation de la mission confiée au Conseil du trésor par un règlement du lieutenant-gouverneur en conseil. Or, aucun r5glement n'a restreint ces pouvoirs depuis L'entrée en vigueur de la Loi de kfministrafionfinancière. D'ailleurs, le ministre des Finances avait bien précis6 ce rôle de décision détenu par le Conseil du trésor en mentionnant qu'il est rillusoire de penser que le Conseil des ministres puisse examiner de façon approfondie toutes les questions ( .. . ) puisqu'il est souvent plus facile, à un comité restreint, d'analyser tous les détails d'une questions (Journal des Débats, 1970:2270).

Lors des débats consacrés à l'étude du projet de loi établissant la mission du Conseil du tresor, des membres de l'opposition ont exprimé leurs craintes quant à une diminution des pouvoirs du ministre de la Fonction pubLique en faveur du Conseil du trésor. Des précisions étaient egalernent demandées sur le partage des responsabilitb entre le Conseil du trésor et d'autres institutions, principalement le ministère de la Fonction publique. La question centrale concernait surtout la pertinence de conserver un ministère de la Fonction publique alors que le Conseil du trésor recevait des responsabilités similaires en matière de gestion de la fonction publique.

Le ministre des Finances précisait que les pouvoirs du ministre n'étaient pas amendés, =la seule diffikence qui existe, c'est que le ministère de la Fonction publique devient l'expert du comité qui s'appelle le Conseil du *r en ce qui regarde la gestion du personnel et la préparation des organigrammw (Journal des Debats, 1970:B1857). Le ministre des Finances avait d'ailleurs mentionné lors de la présentation en deuxikme lecture du projet de loi qu'il n'y avait aucune modification des fonctions du rninist&rede la Fonction publique. Ce rninistere .sera appel6 jouer vis-à- vis du Conseil du trésor le même rôle qu'il etait appelé à jouer auprès du Conseil des ministrev (Journal des Débats, WO:2272).

La volonté du législateur n'est pas reflet& dans le texte législatif puisque le ministkre de la Fonction publique n'a pas l'entière responsabilité de la gestion des ressources humaines, et le Conseil du trésor celle des ressources financikres. Qui plus est, le ministke de la Fonction publique devient un conseiller auprès d'un comité au Lieu d'être un organisme minist&iel responsable de la détermination des politiques de gestion du personnel de la fonction publique.

Les projets de modification des lois de la fonction publique et du ministere devaient résoudre les problèmes liés A l'imprécision de la distribution du pouvoir. Les modifications 16gislatives n'ont pas établi clairement les responsabilités et les fonctions des dirigeants. Le partage des pouvoirs auprès des instimtions concernées a surtout fimité les responsabilités des minist&res et organismes en mati?xe de gestion du personnel et même provoqué des goulots d'étranglement entraînant des délais dans l'exécution des actes administratifs,

6-2.2 Des pouvoirs transfeés 2 incidence financ2re

La mission du Conseil du trésor est réduite en 1973 par la loi concernant le régime de retraite des fonctionnaires et constitue sa seule décroissance. Certaines fonctions seront désormais effectuées par la Commission administrative du régime de retraite. Cette Commission remplace certes le Conseil du trésor mais ce dernier conserve les pouvoirs délégués du lieutenant-gouverneur en conseil à incidence financiere: le calcul des années de service, l'âge de la retraite différée ou non et le lieu de résidence pour accorder la pension.

Cette modification législative retranche seulement les activités administratives du Conseil du trésor tandis qu'il conserve les aspects financiers.

6.2.3 L'évolution confirmée d'une mission

La croissance de la mission du Conseil du trésor évolue de façon significative à partir de 1978 avec l'entrée en vigueur de deux lois. Ces changements législatifs ont pour but officiel de confier au Conseil du trésor un rôle de coordonnateur des négociations mais ces lois le transforment, de fait, en déci- deur. Ainsi, aux termes de la Loi sur 2 'orgrnisaion des punies paîronale er syndicale de négociananomcollectives dans les secteurs de l'éducaiion, des Maires sociales er des organismes gouvememntaLLiT(174', le Conseil du trésor est partie prenante au processus de décision. En plus de déterminer les mandats de negociation à partir des projets de propositions soumis par les comités patronaux des secteurs concernés par la loi, il approuve le projet soumis par l'organisme gouvernemental au ministre responsable de I'organisme, projet qui établit les paramètres généraux d'une politique de rémunération et de conditions de travail. Le Conseil fixe égdement, en collaboration avec le ministre et l'organisme, les modalités entourant le suivi du déroulement des négociations avec Les associations accréditées Ci ces fins.

La progression de la mission du Conseil du trésor devient indéniable avec la Loi de la fonction et ce, au détriment de celle du ministre de la Fonction publique dans deux domaines: la négociation des conventions collectives et la gestion du personnel de la fonction publique. D'une part, le ministre de la Fonction publique doit obtenir du Conseil du trésor des mandats de négociation de conventions collectives avec les associations accréditées de salariés. D'autre part, tous les règlements relatifs à la gestion du personnel élaborés par le ministre de la Fonction publique doivent être approuvés par le Conseil du trésor. Le Conseil du trésor approuve également les règlements de l'Office du recrutement et de sélection du personnel.

De plus, ce texte legislatif confère, de façon explicite, au Conseil du trésor une mission en matikre d'organisation administrative et de gestion du personnel.

174. L.Q. 1978 chapitre 14.

175. L.Q. 1978 chapitre 15. Désormais, il exerce &g-h~f les pouvoirs en ces rnatihres, ces pouvoirs n'étant plus ceux du lieutenant-gouverneur en conseil qui lui etaient jadis simplement transf6ds. Cette loi attribue également au Conseil du trésor des pouvoirs visés par ladite loi de la fonction publique concernant l'approbation d'un emploi exclu de son application et l'exercice des pouvoirs soustraits à la Commission de la fonction publique pour les affaires pendantes. Ces nouvelles fonctions illustrent bien la croissance de la mission du Conseil du trésor en matihre de gestion du personnel et l'exercice du contrôle en cette matikre.

En 1981, la modification législative(17Qtouchant la gestion du personnel de la fonction publique accroît encore une fois la mission du Conseil du trésor. Par l'abrogation d'un article de la loi de 1978, la nouvelle loi stipule que .si conséquemment à une décision du Conseil du trésor, un ministère ou un organisme doit réduire le nombre de ses fonctionnaires permanents dans une classe d'emploi, celui-ci procède, conformément aux nomes et conditions déterminées par rkglement du ministre de la Fonction publique, 2i l'identification de ceux qui sont en surplus et leur mise en disponibilité auprès de lTOffic@. Cette 16gislation attribue clairement au Conseil la décision sur le nombre d'emplois: l'ancienne loi référait au surplus selon le nombre fixé dans le plan d'organisation. De plus, cette loi remche des responsabilités au ministère de la Fonction publique en les confiant A l'Office puisque les personnes mises en disponibilité etaient mutées au ministere.

La croissance de la mission du Conseil du trésor comme décideur de la gestion du personnel de la fonction publique ressort également en 1982, de façon tr&s nette, dans trois textes législatifs: 1) Loi modifiant cenaines disposirions MgisZa-

- - -- 176. Loi sur La fonction publique (L.Q.1981 chapitre 3). tives conceniant les régimes de retraite(Im, 2) Loi concernant la rémunération dons le secteur public(x78),3) Loi concernant les conditions de travail dans le secteur publicom; ainsi qu'en 1983 par la Loi modifiant les rkgimes de retraite et diverses dispositions légi~Z~ves~~~?Bien que chaque loi stipule que le ministre responsable est désigné par le gouvemement, les quatre projets de loi ont et6 introduits et pilotés 2 l'Assemblée nationale par le président du Conseil du trésor.

Les changements au contexte Iégislatif montrent bien, encore une fois, et ce façon significative, la croissance de la mission du Conseil du trésor au détriment de celle du ministkre de la Fonction publique.

6.2.3.1 Les acquis majeurs d'une mission

La mission du Conseil du trésor dans le domaine de la gestion du personnel de la fonction publique du Quebec s'accroît davantage, en 1983, par la modification de la Loi sur la foncrion pdlique(? En lieu et place du ministre et du ministère de la Fonction publique qui disparaissent, le Conseil est chargé, au nom du gouvemement, d'établir les politiques

177. L.Q. 1982 chapitre 33.

178. L.Q. 1982 chapitre 35. 179. L.Q. 1982 chapitre 45. 180. L.Q. 1983 chapitre 24.

181. L.Q. 1983 chapitre 55. 243 génkrales de gestion des ressources humaines de la fonction publique et d'en évaluer la réalisation.

En plus des pouvoirs qu'il détient déjà en matière de ressources financières et budgétaires de par la Loi de l'administrarion financière, le Conseil du trésor se voit attribuer les décisions majeures touchant la gestion des ressources humaines. Conseil do~eson avis sur tout règlement du gouvemement relatif aux domaines suivants: les normes d'éthique, les normes, les conditions et modalités des mesures disciplinaires, les normes de classement des fonctionnaires, la détermination des classes d'emploi requkrant un stage probatoire et sa durée, la &finition de l'attribution du statut de fonctionnaire permanent d'un employé de la fonction publique.

Cette mission en matière de gestion du personnel de la fonction publique est cependant partagée avec l'Office des ressources humaines qui remplace l'Office du recrutement et de sélection du personnel pour les seuls domaines touchant au recrutement et ce par la tenue de concours. Cet Office peut aussi proposer des mesures au Conseil du trésor et au gouvemement pour l'amélioration de la gestion des ressources humaines et conseiller un ministère, un organisme, le Conseil du trésor et le gouvernement en matière de gestion et d'organisation administrative.

Les étapes de croissance de la mission du ministère de la Fonction publique sont d'autant plus à l'opposé de ceux du Conseil du trésor qu'il évoluent exactement en sens contraire. Alors que les première étapes du ministère sont constituées en séquences de croissance, les étapes suivantes affichent une suite continue de décroissance, La mission du Conseil du trésor poursuit un parcours semé d'étapes de croissance l'exception d'une courte 244 séquence de décroissance. Les explications apportées par les autres variables permettront d'indiquer que leur apport n'exerce aucune influence sur le cycle de vie de ces institutions.

Les variables sans incidence sur le cvcle de vie des institutions

La délégation répartie entre les instances ministérielles, sous-minist&ieUes et les autres délégations est définie à partir des textes 16gislatifs leur attribuant une mission. Cette delégation constitue l'autorité du ministere de la Fonction publique et du Conseil du trésor. De cette allocation de l'autorité, la distribution de fonctions se précise et est représentée par une forme appelée: la structure. Les ressources disponibles et allouées, la capacité physique ainsi que le personnel sont autant de facteurs d'identification de la taille des institutions. Afin de réaliser les objectifs fixés pour atteindre leur mission, les institutions doivent établir un systeme de gestion et un syst5me technique. Le système de gestion concerne les méthodes et les stratégies déployées par les dirigeants pour la gestion des ressources alors que le système technique désigne les processus ou les méthodes techniques transformant les tâches. L'explication de l'évolution de ces variables déterminera que leur rapport n'influence pas le cycle de vie des institutions.

L'autorité définie par délegation

L'autorité du ministre de la Fonction publique, précisée par le texte législatif de 1969, est conforme au droit administratif, puisqu'il le désigne à titre de titulaire charge de la direction et de l'administration du ministère. Ce texte determine 245 la mission attribuée au ministre et spécifie egalement les devoirs respectifs des fonctionnaires et employés du ministere.

La délégation d'autonté qui existe entre le ministre et le sous-ministre est bien knoncée, ce dernier assume la surveWce des fonctionnaires et employés du ministère; ses ordres étant exécutés de la même manière que ceux du ministre y compris les délégations effectuées par écrit quant il la nomination et à la promotion. Le sous-ministre assiste et participe aux divers comités traitant de la fonction publique ou de l'organisation administrative lorsque sa présence est requise.

Quant au Conseil du trésor, composé de cinq membres du Conseil exécutif, dont un président, sa délegation d'autorité est tournée en direction d'un secrétariat comprenant le secrétaire, considéré comme un sous-chef (sous-ministre), les fonctionnaires et employés. Leurs fonctions et devoirs sont définis par le Conseil du trésor.

Aucun article, ni texte législatif subséquent ne modifie les dispositions de la délégation d'autorité du Conseil du trésor et de son secrétariat, à l'exception des arrêtés en conseil qui désignent le président et les ministres membres ou substituts. Cette délégation entre les instances ministérielles n'est pas une nouvelle disposition puisque qu'en vertu de textes legislatifs antérieurs, la composition minist6nelle y était stipulée y compris la désignation de la présidence.

Les changements apportés à la mission du ministre de la Fonction publique par les textes Idgislatifs subséquents ne modifient pas la délégation d'autoritk entre les instances internes du ministère. Le ministre et le sous-ministre de la 246 Fonction publique conservent leur autorité ou délégation d'autorité quant à leurs fonctions et devoirs eu égard au ministère.

Cependant, des confusions apparaissent dans les rapports d'autorité entre le ministère de la Fonction publique et les autres institutions politico-adrninistrati- ves en certaines matières.

6.3.1.1 Le chevauchement confus d'autorité

Dès l'entrée en vigueur de la Loi de I 'adminisrration financière, nous retrouvons un chevauchement de mission entre les instances ministérielles. Ce chevauchement entraîne la confusion des rapports d'autoritd entre les institutions politico-administratives pour Les matikres touchant la gestion du personnel et l'organisation administrative.

L'autorité détenue par le Conseil du trésor équivaut à une certaine tutelle sur celle du ministre de la Fonction publique bien que ce dernier ait été, à plusieurs reprises, membre de ce Conseil.

Une autre confusion d'autorité émane de certains articles tant de la Loi du minisrère de la Funcrion publique que de la Loi de I'administruiion financiike. La Commission de la fonction publique s'occupe de la classification des emplois supérieurs, de l'aptitude à Ia mutation et 2 l'avancement, de la liste d'éligibilité alors que le ministère de la Fonction publique coordonne les mesures d'efficacité. De plus, la nomination étant effectuée par le chef du ministère auquel appartient l'employé et confirmée par un écrit du ministre de la Fonction publique, elle ajoute un autre palier d'autorité puisque les ministères et organismes possèdent leur propre direction du personnel. La fonction de cette direction consiste non seulement en une fonction de service mais, en régime de convention collective, son rôle s'accroît, elle devient un conseiller. Cette direction fait des recommandations menant à la prise de décision et voit ensuite à les faire appliquer. Dans plusieurs muiistéres et organismes, le sous-ministre délkgue & la direction du personnel ses prérogatives en matihe d'application de la convention collective. Par le biais de cette délégation, le rôle du directeur du personnel devient une autorité directe.

Cette delégation confuse des responsabilités semble s'atténuer en 1978(lan lorsqu'une loi confie au ministre de la Fonction publique la responsabilitt5 générale de la gestion au mérite du personnel. En Fait, cette loi partage, de façon differente, les responsabilités entre les principaux organismes mais, en fait, confirme l'autorité du Conseil du trésor. L'autorité détenue par le Conseil du trésor concerne le droit de veto (approbation) des mandats de négociation, des r5glements du ministre de la Fonction publique, et des règlements de l'Office du recrutement et de la sélection du personnel avant leur mise en application. La direction du personnel des rninist5res et des organismes du gouvernement continue d'effectuer la nomination.

182. Loi sur la fonction publique (L. Q. 1978 chapitre 15). 248 Une deuxième modification législative en 1978(lS3 assure l'autorité du Conseil du trésor sur les autres institutions pour les matières touchant aux relations de travail puisqu'elle autorise les mandats de négociation des comités patronaux des secteurs des affaires sociales, de l'éducation et des organismes gouvernementaux et qu'elle invite le ministre concerné A participer aux délibérations. De plus, la signature du président du Conseil du trésor confirme l'engagement du gouvernement I'egard de l'entente respective des comités patronaux quant aux modalités de leur fonctionnement, Financement et durée du mandat des membres.

En 1982, le Conseil du trésor acquiert l'autorité en matière de relations de travail dans le secteur public par I'entrée en vigueur d'un texte de loi(18? Cette loi stipule que le président du Conseil du trésor dépose ou est autorisé à déposer au greffe du bureau du commissaire généml du travail, dans les cinq jours de la sanction de cette loi, le texte des dispositions relatives aux traitements et aux conditions de travail des salariés.

L'évolution croissante, de l'autorité du Conseil du trésor réduit d'autant celle du ministre de la Fonction publique sans compter celle des ministres des secteurs des affaires sociales, de l'éducation et des organismes gouvernemen taux.

183. Loi sur laorgonisarion des parties patronale et syndicale aux finr des négociarions collectives dans les secreurs de l'éducarion, des affaires sociales et des organismes gouvernememaux (L.Q.1978 chapitre 14).

184. Loi conceniont les conditions de travail dam le secteur public (L.Q. 1982 chapitre 45). 249 En 1983, l'autorité du Conseil du trésor s'affirme pour la gestion des ressources humaines en faisant disparaître le ministère de la Fonction publique et son titulaire. Cette disparition n'&ait pas envisagée puisque le sous-ministre de la Fonction publique avait transmis, en 1983, à tous les sous-ministres et dirigeants d'organismes, les orientations gouvernementales pour la préparation du plan d'organisation du personnel d'encadrement pour la #riode 1984/1986.

L'autorité détenue par les ministres membres du Conseil du trésor sur les autres ministres est trés évidente et ce, bien avant la disparition du ministère de la Fonction publique puisque ce Conseil détient un contrôle très important sur les prévisions budgétaires pour recommandation au Conseil des ministres. Cette autorité particulière est indiscutable. Contrairement aux minist&es et organismes qui doivent déposer un rapport annuel de leurs activités à l'Assemblée nationale, atout au plus, l'Assemblée nationale a-telle droit à quelques explications lors de la défense des crédits du Conseil devant la Commission permanente des finances. (Gow, 1975:77).

Cette variable eutonté. n'affecte pas le cycle de vie du ministère de la Fonction pubüque et du Conseil du trésor. Elle indique que la délégation d'autorité est le reflet des changements législatifs apportés à leur mission. 6.3.2 La structure adaptée à la delégation de l'autorité

La structure des institutions représentée par leur organigramme aux chapitres précédents(l83correspond bien aux volets décrivant leur mission et l'allocittion de leur autorité. Les responsabilités de ces institutions se transposent à travers leurs directions générales, leurs directions sectonelles et leurs difErents services.

La répartition des responsabilités confiées au ministre de la Fonction publique est bien indiquée dans sa structure .Organigramme du ministkre de la Fonction publique 197b (tableau 6, cf p. 99). Les directions générales et sectorielles sont en rapport de conformite avec les domaines précis d'action: les relations du travail, la gestion du personnel et l'organisation de la fonction publique.

Pour le domaine de la gestion du personnel de la fonction publique, le ministère communique, par l'entremise des directions concernées, avec les ministkres et les organismes afin de transmettre et de contrôler les politiques, les programmes et les mesures. Il doit aussi obtenir les renseignements nécessaires afin d'apporter aux organismes qui le désirent, l'assistance et les conseils nécessaires relatifs ii l'organisation administrative.

Responsable de l'ensemble des négociations et de l'application des conventions collectives pour tous les employés du gouvernement, le ministére de la Fonction publique a établi, dès sa création, une structure administrative facilitant les rela-

185. La première structure des institutions est présentée au chapitre 2 comme suit: le ministère de la Fonction publique, 1970, tableau 6 page 92, Secretariat du Conseil du trésor, 1973, tableau 7 page 114. Les modifications sont illustrées aux chapitres 3 et 4. 25 1 tions avec les partenaires concernés du gouvernement. Ainsi, la direction générale des relations du travail au ministkre de la Fonction publique a travaillé en collaboration avec les directions génerales des ministem des Affaires sociales et de l'Éducation pour préparer et tenir les négociations avec les employés de ces secteurs. Lorsqu'il s'agit d'un problème particulier dans un secteur, le ministre agit comme conseiller dans l'optique d'une convention collective spécifique à ce secteur.

L'autorité du Conseil du nésor comprend d'abord la composition de ce Conseil. Comme il a été démontré dans la partie traitant de l'autorité, le Conseil est composé de cinq membres faisant partie du Conseil des ministres - dont un membre à titre de président - membres qui sont désignés par le lieutenant- gouverneur en conseil.

Cette allocation d'autorité à I'intérieur du Conseil du trésor lui-même, n'a connu aucune modification depuis le ler avril 1971, date de l'entrée en vigueur de la Loi de Z'administrarion financière. Les seuls changements effectués concer- naient la nomination de nouveaux membres lors de remaniements ministdriels et de changement de gouvernement à la suite d'élections.

La .structure du Conseil du trdsor 1973. (tableau 7, cf p. 122) indique que l'autorité appartient d'abord au Conseil, ensuite au secrétaire qui dirige le Secrétariat, puis aux secrétaires adjoints dont les appellations correspondent aux trois volets de la mission du Conseil que ce soit pour les services administratifs ou pour la répartition des activités entre les divers secrétaires adjoints.

Les différentes directions du Conseil du trésor entretiennent donc des relations tr& importantes voire décisives avec les ministères et les organismes gouvernementaux. C'est dans ce sens et afin non seulement d'identifier la nature des dépenses mais surtout quantifier les ressources affectées 2 la gestion de chaque programme et activité que les minis&res et organismes doivent acheminer, aux directions concernées du Conseil, leur budget de base en apportant les ajustements mécaniques et les réam6nagements désirés aux crédits de base etablis par le Conseil.

Le Conseil du trésor par ses directions doit donc surveiller l'exécution des dépenses et des engagements autorisés par l'Assemblée nationale, sous forme de crédits alloués aux ministères et organismes. Il lui est même possible, en vertu du texte législatif, de décrktet .pour toute mode qu'il fixe une suspension d'engagement de crédit ou d'une partie du crédit. Il exerce donc un rôle majeur et essentiel en matiere de contrôle des dépenses et d'engagements financiers.

En vertu de sa loi constitutive, le Conseil collabore &galementavec le contrôleur des finances. Étant donné que le Conseil definit le système de comptabilité et que le contrôleur vérifie la régularité avant paiement, des relations très éoites existent entre ces deux organismes de contrôle.

LE ConSeil du trésor a introduit de nouvelles distributions de fonctions parmi ses directions. En 1972, il a procédé l'instauration d'un système de planification budgetaire et en 1974, un système de gestion financière en indiquant aux divers partenaires une fusion de la politique financière Zi la politique budgétaire où il demande à chaque ministère de préparer un plan de gestion financier relié 2 la gestion de leun programmes. La gestion des ressources humaines est effectuée par les directions du personnel des ministères, coordonnée par le ministkre de la Fonction publique mais soumise 2 1'~robati~du Conseil du trésor. Ainsi, le 14 avril 1976, le ministkre de la Fonction publique transmet une directive approuvée par le Conseil du trésoflSQ,directive expliquant la politique de développement des ressources humaines.

Dans le document d'information que le ministère distribue aux ministères et organismes, la pierre angulaire est l'exigence faite à chaque ministère ou organisme de concevoir son plan annuel de développement de ses ressources humaines, d'une façon intégrée et consonante avec ses objectifs opérationnels. De plus, cette politique doit assurer la pleine participation des gestionnaires et des employés aux aspects individuels et organisationnels: la mise en valeur des ressources humaines est une responsabilité qui incombe à tous les gestionnaires, mais l'employé doit aussi faire preuve d'initiative pour son perfectionnement.

Les modifications apportées à la stnicture du ministère (tableau 8, cf. p. 155) integrent bien les changements entraînés par les textes législatifs, et ce, en fonction des plans d'organisation approuvés par le Conseil du trésor. C'est ainsi qu'en 1973, la direction générale de l'organisation et du perfectionnement devient la direction g6néraIe de la mise en valeur des ressources humaines. La direction de la rt5mun6ration disparaît puisque ces fonctions sont exercées par le Conseil du trésor. Le ministre de la Fonction publique reçoit par un arrêté en conseil la responsabilité de coordonner les négociations et le Bureau sur la rkmunération est créé A cette fin.

186. Directive 13-75,CT 92500 du 16 juillet 1975. Afin de réaliser sa mission impartie par la nouvelle législation en mati5re de la fonction publique de 1978, à savoir l'approbation des règlements du ministre et de l'office, le Secrétariat du Conseil s'est doté d'un service d'examen de ces règlements, étape obligée avant l'acheminement des textes réglementaires au Conseil pour approbation finale. En vue d'assurer la coordination et l'approbation des mandats de négociation, une direction est cr& en 1978 à l'intérieur du Secrétariat et le Bureau sur la rémunération est transféré du ministère de la Fonction publique au Conseil du trésor. Ce transfert correspond d'ailleurs a la décroissance de la mission du ministre de la Fonction publique en faveur du Conseil du trésor pour la coordination du déroulement de la négociation.

En 1979 (tableau 9, cf p. 161), en vertu des nouvelles fonctions dévolues au ministre, deux entités administratives font leur apparition dans la structure du ministère de la Fonction publique: un se~cedes programmes en égalité des chances et une direction générale du personnel d'encadrement.

Les termes d'une nouvelle Loi sur la fonction publique imposent, en 1983, une modification de la structure du ministere (tableau 10, cf p. 163). Le poste de sous-ministre adjoint est donc créé pour la mise en oeuvre de la politique gouvernementale d'égalité en emploi par certaines procédures particulières.

Les modifications apportées à la structure du Conseil du trésor en 1979 (tableau 14, cf p. 202) et en 1982 (tableau 15. cf p. 205 ) révèlent les ajustements effectués afin de l'adapter aux activités nouvelles ajoutées à sa mission. Ces changements montrent bien que la distribution des responsabilités est conforme aux composantes de la mission du Conseil, que ces changements soient réaiids par l'addition ou l'adaptation de services ou de directions confies aux secrétaires adjoints. 255 Cette variable etructurm n'affecte pas le cycle de vie des institutions mais découle des ajustements effeçtués ?il'organigramme afin de permettre d'exécuter sa mission.

6.3.3 Les variations croissantes de la taille

La taille des institutions, constituée à partir de leurs effectifs et de leurs ressources disponibles et allouées, est iUustrée par les données présentées sous forme de tableaux aux chapitres 4 et 5.

Le taux de variation des effectifs (tableau 11, cf p. 166) du ministère de la Fonction publique ne correspond pas à la décroissance de sa mission. Ainsi, pour la période comprise entre 1970 et 1983, ces effectifs passent de 51 à 256, ce qui représente une croissance de 205. Nous obtenons une variation du ratio de +4,O 1, ce qui donne une moyenne annuelle de variation de +0,30. Si nous retranchons la variation la plus elevde ( + l,76), variation entre les années 1970 et 1971 qui concorde avec la mise en place du ministère, la variation se situe à +2,25 donnant également une variation croissante annuelle de +O, 17.

Lorsque ces données sont transposées en pourcentage, les effectifs du ministére enregistrent une augmentation de 40 1,996, donnant une croissance moyenne annuelie de 28,796. Ces variations correspondent au tableau des effectifs du ministère par direction générale (tableau 12, cf p. 168) et aux changements effectués dans la distribution de leurs fonctions. 256 La variation du budget (tableau 13, cf p. 170) du ministère de la Fonction publique ne suit pas la meme tendance que celie des effectifs. Nous retrouvons une variation croissante du ratio à l'exception de la demi&= aMée où il y a une legere diminution.

Les données de la variable ataillm du ministère ne permettent pas d'expliquer sa décroissance, voire sa disparition puisque tant ses effectifs que son budget ont connu une réelle croissance. L'augmentation est cependant plus 6levée pour le budget puisqu'il est de l'ordre de 13 209 916$ pour la période entre 1971 et 1983. La croissance se situe donc 2 18 % donnant une augmentation moyenne annuelle de 16,7%, alors que les effectifs croissent de 0'22 % par année.

L'analyse des variables *taille et *structure du ministère de la Fonction publique et du Conseil du trésor n'apportant aucune explication relativement à leur croissance et à leur décroissance contredit les recherches des auteurs mentionnes (chapitre 1) et va même dans le sens contraire. En effet, les changements apportés à leur structure n'apportent aucune croissance tant au ministère qu'au Conseil. Bien que le ministère de la Fonction publique ait connu une décroissance, sa taille rév&Ieune augmentation de ses effectifs et de son budget, augmentation qui est d'ailleurs comparable à celle du Conseil du trésor.

À partir du ler avril 1971, le budget et les ressources allouées au Conseil ne font plus partie du rninisere des Finances ou du Conseil exécutif comme c'était le cas avant cette date bien que les créûits qui lui sont alloués soient défendus par le ministre des Finances lors de discussions devant la Commission permanente des Finances et à l'Assemblée nationale. Le Livre des crédits et les rapports annuels du vérificateur général tiennent compte de cette distinction. 257 Les effectifs du Conseil du trésor (tableau 16, cf p. 293, pour la période comprise entre le ler avril 1971 et le 31 mars 1984, indiquent une variation croissante réelle et très significative. Cette variation, tant du budget lui-même que du ratio représente une variation de +6J7, pour un ratio moyen annuel de +0,49, exception faite pour trois années où la croissance du ratio est de 2,18 donnant un ratio moyen annuel de +0,07. Ce ratio de croissance est sup6rieur au ratio moyen pour les années où il y a une décroissance de -0,06.

Si nous transposons l'augmentation des effectifs en pourcentage, la croissance se situe 218,s 96. Cette augmentation représente un taux moyen de croissance de 16,846 par année. Les diminutionsenregistrées durant les années 198011981, 1982/1983 et 1983/1984 sont moindres de IO%, ce qui est en deça de la croissance moyenne annuelle de l6,8 % .

En ce qui concerne le budget du Conseil du trésor (tableau 17, cf p. 208), les montants effectivement depensés pour chaque année font état d'une croissance annuelle constante pour toutes les années, à l'exception du dernier exercice financier 1983/1984. La différence des montants, entre le premier exercice (I9îlll972) et le dernier (19831l984), indique une croissance de 7 616 2 1l$. La croissance moyenne annuelle est de 634 685$, pour un pourcentage total d'augmentation de 3 13 % et une moyenne annuelle de croissance de 26 % . Il est, de plus, très significatif de remarquer que le montant de la croissance moyenne annuelle est supérieure au montant du crédit du budget du premier exercice.

Le seul ratio de variation r6v6lant une diminution (-0,12) est celui de l'exercice 198311984. Bien que ce ratio indique une diminution, il est moindre que la variation moyenne annuelle qui est de + 1 ,O7 et que la différence entre la premike et la dernière année, ratio qui est de + l3,7. Ainsi, la taille des institutions montre bien une croissance réelle tant de leurs effectifs que de Leur budget. Cette variable ne peut expliquer le cycle de vie des institutions puisque nous retrouvons une variation similaire de croissance, variation pouvant être retracée lors de l'examen d'autres institutions politico- administmtives dont le ministère de la Fonction publique qui a cependant, pour sa part, fini par disparaître. De plus, la taille du ministère de la Fonction publique enregistre des augmentations constantes alon que des fonctions importantes sont retranchées à la mission de son titulaire.

L'âge ou l'histoire des institutions

De l'entrée en vigueur, en 1969, du texte législatif qui institue le ministère de la Fonction publique, jusqu'à la loi de 1983, qui atteste de sa disparition, son histoire se définit par les modifications apportées autant sa mission qu'à sa structure. Ces modifications concernent surtout les changements législatifs transformant les règles établies au moment de sa crhtion.

Par la modification législative du ler avril 1971, il devient un conseillerexpert auprès d'un Conseil au lieu de conseiller le gouvernement. Par la sanction de trois projets de loi, il acquiert de nouvelles responsabilités. Ainsi, en 1971 , par le projet de loi 46(la3 concernant le régime des negociations collectives, il coordonne les relations de travail pour l'ensemble des employés alors que par

187. Loi du rbgime des négociarions collectives dam les secteurs de 1'éducaEion er des hôpitaux (L.Q. 1971 chapitre 12). 259

les projets de loi 31ngQet 4(la9 sanctionnés en 1973, il acquiert la responsabilite des régimes de retraite des employés du gouvernement et remplace ainsi le Conseil du trésor.

Tous les autres changements législatifs affichent une décroissance. En 1978, il est de droit partie à la négociation Liant les associations de salariés et les organismes gouvernementaux mais ses mandats doivent être ap~rouvéspar le Conseil du ~ésorainsi que ceux concemant les employés du secteur public. De plus, par l'entrée en vigueur, le 28 février 1979 du projet de loi 5(rlm, les règlements qu'il elabore doivent être, là encore, approuvés par le Conseil du trésor,

Après 15 ans, son histoire se tennine le 31 mars 1984 puisque l'entrée en vigueur d'une loi scelle sa disparition.

L'histoire du Conseil du trésor débute le ler avril 1971 par l'entrée en vigueur de la Loi de 1'adminisrration financière. Ce Conseil a, par ailleurs, une histoire antérieure mais cette demikre concerne surtout les divers changements d'appellation. La seule modification indiquant une diminution de responsabilités du Conseil du trésor concerne le texte législatif de 1973 qui lui retire une partie des décisions concernant les régimes de retraite au profit de la Commission adminis- vative des régimes de retraite et du ministre de la Fonction publique.

188. Lui concernant le régime de retraire des employés du gouvemernenc et des orgmismes publics (L.Q. 1973 chapitre 11). 189. Loi concernant le régime de retraire des employés du gouvemernenr et des organismes publics (L.Q. 1973 chapitre 12).

190. Loi sur la fonction publique (L. Q. 1978 chapitre 15). 260 Les modifications législatives transforment son histoire par l'ajout de nouveLles règles couvrant la gestion du personnel de la fonction publique. Ces règles concernent les deux lois sanctionnées en 1978 qui lui confient de nouveaux pouvoirs d'approbation à savoir: 1)les mandats de négociation des convention collectives des comités patronaux pour les secteurs de l'éducation, des affaires sociales, des organismes gouvernementaux et de la fonction publique, 2)les règlements etablis par le ministre de la Fonction publique et ceux de l'Office du recrutement et de la sélection du personnel.

La partie significative de l'histoire du Conseil du trésor surgit en 1983 par une loi qui transforme les règles régissant les ressources humaines et la politique générale du personnel de la fonction publique québécoise puisqu'il acquiert les fonctions dévolues au ministkre de la Fonction publique.

Les données de cette variable relatent l'histoire du ministère de la Fonction publique et du Conseil du trésor mais n'indiquent pas que l'âge peut être un facteur déterminant de croissance ou de décroissance. En effet, le cycle de vie du ministère atteint l'étape de déclin alors qu'il avait été créé avant le Conseil du trésor.

La réalisation de la modernisation des systèmes de gestion et du système technique

Dès le début de ses opérations, le ministkre de la Fonction publique, par ses directions et ses services, procihie la conception, l'implantation et au développement de systèmes de gestion y compris les systèmes mécanisés et automatisés. Cet exercice tient compte du double volet de sa mission, tant pour 261 lui-même que pour les ministères et organismes du gouvemement, à savoir: 1) l'organisation des structures et des fonctions et 2) la reforme de l'administration.

Aux fins de réaliser sa mission d'aide auprès des ministères et organismes lors de la préparation des plans d'organisation et des effectifs, le rninistkre publie des documents indiquant les principes et les méthodes à suivre en vue d'une meilleure efficacité. Les activités des directions du ministère sont donc dirigées vers l'analyse, l'élaboration de programmes, l'assistance par des conseils appropriés en plus de la coordination des negociations et des recommandations faites au gouvemement en matière de salaires et de conditions de travail.

Le ministère procè.de ou participe à différentes études en vue de recommander au gouvemement des moyens favorisant l'utilisation optimale des ressources humaines et de vérifier les conditions de travail et de rémunération, Le sous- ministre participe au programme de formation accélérée des futurs cadres comme membre du jury de sélection des participants.

En 1971, le rôle du ministère est transformé puisqu'il doit faire des recommandations, non plus au gouvernement mais au Conseil du trésor en matiére d'organisation administrative. XI conserve cependant des responsabilités de gestion dont les programmes et les politiques de formation, de perfectionnement, de développement et de mise en valeur des ressources humaines.

En vertu des pouvoirs qui lui sont impartis, le Conseil du trésor est donc tout à la fois un conseiller permanent du Conseil des ministres auquel il donne ses avis pour la gestion financitze et budgétaire et un décideur qui fke l'organisation administrative à laquelle les ministères et organismes sont soumis. il procède donc à l'élaboration des règlements, des normes, des procédures et des 262 directives afin d'assurer la réalisation de sa mission titre de gestionnaire des ressources fuiancihs et budgktaires autant pour les ministères et organismes du gouvernement qu'a l'intérieur de sa propre sûucture.

L'autorité du Conseil du trésor est très évidente en ce qui concerne les systèmes de gestion tant pour le developpement des ressources humaines que pour les systèmes techniques.

Ainsi, en 1975, la politique-cadre du développement des ressources humaines dans la fonction publique est approuvée par le Conseil du trésor à la suite de 1'éIaboration de cette politique par la direction générale de l'analyse et de la recherche du ministère et du mémoire soumis par le ministre de la Fonction publique(tg1!

La direction du ministère doit cependant s'assurer que la prise en charge du processus de développement est effectuée par les ministkres et organismes, en sp6cifiant que l'action doit être moins placée sur la programmation d'activités que sur l'identification des besoins.

Le 7 août 1975, le Conseil exécutif accepte les recommandations du ministre de la Fonction publique('" concernant l'organisation des structures et des mécanismes de coordination intersectorielle relatifs aux négociations de conventions collectives. Par cette décision, le secrétaire du Conseil du trésor

p-p 191. Mémoire soumis au Conseil du trésor le 20 juin 1975 pour une Politiaue-cadre de dévelomement des ressources humaines dans la fonction oublique.

192. Lettre du Secrktaire général du Conseil exécutif au ministre de la Fonction publique datée du 6 août 1975. agit comme secrétaire du comité ministériel; il agit egalement, lui ou son représentant, comme secrétaire du comité interministériel des politiques de personnel.

Les minisths, y compris celui de la Fonction publique, doivent faire approuver tout nouveau programme ou systkme impliquant un transfert de personnel à incidence pécuniaire par le Conseil du trésor, à moins que celui-ci soit accepté par le Conseil des ministres et confié aii ministre de la Fonction publique.

Afin de simplifier les processus administratifs et le traitement mécanique, le Conseil du trésor approuve, en 1975, le développement d'un système automatise de gestion. La conception des processus est assurée par une direction du ministère de la Fonction publique et reliée à la politique générale en matière de systèmes informatiques g6néraux.

En matière de gestion financikre, le Conseil du trésor doit préparer à l'intention du Conseil des ministres les prévisions budgétaires. Cette tâche consiste à analyser et à évaluer les implications financières des plans et programmes d'acti- vités des rninistkres et organismes. C'est à partir de ces prévisions, &ablies pour une période de trois ans, que le Conseil du trésor prépare la demande de crkdits que le gouvernement présente chaque année à l'Assemblée nationale. Afin de préparer ces prévisions budgétaires, les minist&res et les organismes doivent transmettre aux directions concernées du Conseil, sous la forme et Ia teneur décidées également par les instances du Conseil, la revue annuelle de leurs programmes.

Le contrôle du Conseil du trésor est plus évident 2 partir de l'exercice financier 197511976 date à laquelle il transmet aux ministkres des mesures de compression 264 budgetaire en interdisant de dépenser une partie des crédits votés et d'embaucher du nouveau personnel. Ces mesures sont par ailleurs répétées à diverses reprises au cours des années suivantes.

Les processus de gestion sont modifiés en 1978 et en 1979 par I'adoption de deux textes législatifs en matiere de relations de travail et de gestion du personnel de la fonction publique. Le Conseil du hésor remplace le ministre de la Fonction publique à titre de coordonnateur des négociations des conventions collectives pour les fonctionnaires et employés du gouvernement. Bien que le ministre conserve des fonctions de gestion du personnel de la fonction publique par l'élaboration de règlements pour les matieres visées dans le texte législatif, ses fonctions sont conditionnées à l'approbation d'un autre acteur, le Conseil du trésor.

Pour concevoir et amorcer une réforme adéquate du systhme de gestion du personnel de la fonction publique, le rninistkre élabore, en 1982, un plan de travail. Le principal objectif vise 1' utilisation optimale des ressources humaines en clarifiant et affirmant le rôle et les responsabilités des gestionnaires de la fonction publique.

Ce plannm préconise que toute nouvelle réforme devrait être instaurée de façon graduelle en composant le plus possible avec les gestionnaires de la fonction publique. Inspiré des considérations du rapport Bisaiilon, dicté par une démarche très différente de celle qui a entouré la préparation de l'implantation de la Loi de la foncRon pdlique de 1978, le plan comporte des objectifs spécifi-

193. Projet de réforme de la gestion des ressources humaines dans la Fonction publique, 24 août 1982. 265 ques et avance que des moyens de consultation et de concertation doivent être mis en oeuvre pour amener les gestionnaires de l'ensemble de la fonction publique à contribuer et surtout B s'engager dans l'ehboration et le déroulement de la réforme.

Tout en présemint et affirmant le principe de mérite assurant l'égalité en emploi, la réforme doit viser l'intégritd et la transparence de l'administration publique ainsi que des conditions qui affirment et clarifient les rôles et les responsabilités des gestionnaires en mati5re de gestion des ressources humaines par la mise en place de l'imputabilité. Une préparation adéquate des modifications jugées nécessaires la Loi de la fonction p&lique doit être effectuée par une répartition des pouvoirs en matière de ressources humaines.

À l'intérieur de ce plan, des orientations gouvernementales de d6veloppement pour la période du ler avril 1984 au 3 1 mars 1986, concernant le personnel d'encadrement, sont approuvées par le Groupe de travail sur l'organisation gouvernementale et transmises par le sous-ministre de la Fonction publique à tous les sous-ministres et dirigeants d'organismes en 1983(lM).

Les orientations doivent serW de point reférence pour la préparation du plan organisationnel de ddveloppement des ministères et organismes déposés auprès du sous-ministre de la Fonction publique. Elles s'ajoutent A celies préconisées en 1982 et font partie integrante du Syst5me de gestion du développement du personnel d'encadrement autorisé par le Conseil du trésor en novembre 1981.

194. Planification du ddveloppement du personnel d'encadrement, années 1984- 1985 et 1985- 1986, Bureau des sous-ministres, minist&rede la Fonction publique, 3 novembre 1983. Bien que des recommandations soient présentées le 28 novembre 1983 au Conseil du trésor pour approuver les plans de ddveloppement des ressources humaines du rninistkre de la Fonction publique, un projet de loi change les règles du jeu du système de gestion. Ainsi, l'adoption par l'Assemblée nationale, le 22 décembre 1983, du projet de loi modifie le cadre d'intexvention en mati&rede gestion des ressources humaines puisque le Conseil du trésor, par cette loi, doit établir les politiques géndrales en matière de gestion des ressources humaines, en évaluer leur réalisation tout en conservant la gestion des ressources financieres et budgétaires.

Ces variables appliquées au syst&rne de gestion et au système technique n'expliquent pas le cycle de vie des institutions. La présentation des données ne montre pas les mêmes rapports que ceux présentés par les chercheurs qui stipulent qu'en période de décroissance, une organisation doit établir des strategies et des methodes pour contrer l'effet dévastateur du déclin.

L'analyse des données montre tout au plus que les deux institutions se sont conformées aux règles précisées par les textes 16gislatifs. D'une part, le rninistkre de la Fonction publique est intervenu par la mise sur pied de systèmes de gestion du personnel aux fuis de réaliser sa mission et d'autre part, le Conseil du ~ésora exercé son pouvoir d'édicter des systémes importants de contrôle de gestion par l'introduction de normes et de procédures ainsi que par le développement de syst8mes techniques modernes de gestion des ressources. L'influence des variables EXTRAoreanisationnelle~sur le cvcle de vie des institutions

Les contextes politique, législatif, juridique et économique mais surtout leurs changements permettront d'expliquer et d'analyser I'enviromement dans lequel les institutions évoluent aux fins de situer leur cycle de vie.

6.4.1 Les changements au contexte politique: une variable sans incidence sur le cycle de vie des institutions

Il appartient au premier ministre de choisir le titulaire d'un ministère alors que la désignation du président et des membres du Conseil du trésor est effectuée par un arrêté en conseil (décision du gouvernement).

La création du rninistkre de la Fonction publique a lieu en 1969 sous l'autorité gouvernementale du Parti de l'Union nationale, le premier titulaire est nommé le 23 décembre.

En mai 1970, à la suite des élections remportées par le Parti libéral, un nouveau titulaire est nommé ministre de la Fonction publique. If occupe aussi le poste d'adjoint au ministre des ina an ces('^^ et est membre du Conseil de la trésore- ne. Ce titulaire devient ministre des Finances après Ie remaniement ministeriel de septembre 1970. Il sera peu aprés nommé président du Conseil de la trhorerie et du trésor (1971 à 1973). Un nouveau titulaire est donc nommé il la Fonction publique et s2ge egalement comme membre du Conseil du trésor.

1%. Le premier ministre est aussi ministre des Finances. 268

Mais un an plus tard (en 1972), un nouveau titulaire est nommC ministre de la Fonction publique mais sans être cette fois membre du Conseil du trésor.

Un nouveau titulaire est nomme ministre d'État à la Fonction publique en novembre 1972 alors qu'il devient ministre titulaire et ministre d'État aux Finances, trois mois plus tard à la suite d'un remaniement ministériel. Après les élections du 29 octobre 1973, le Parti liberal conserve le pouvoir: le même titulaire est reconduit dans ses fonctions comme ministre de la Fonction publique et est nommé également membre du Conseil du trésor.

Après les élections remportées par le Parti québécois le 15 novembre 1976, le remaniement de 1979 et les élections en 198 1, un nouveau titulaire est nommé pour chaque changement au ministère de la Fonction publique. Ces personnes sont également membres du Conseil du trésor à titre de membre substitut, à l'exception du titulaire qui sera membre (vice-président) du Conseil du trésor de novembre 1976 au mois de mars 1978.

En ce qui concerne le Conseil du trésor, à compter de novembre 1976, le président nommé est le ministre des Finances et du Revenu. Cependant, à partir du 30 avril 198 1, le président du Conseii du trésor n'est plus le ministre des Finances mais un titulaire désigné par le premier ministre qui occupe en même temps le poste de ministre délégué il l'Administration. Ces titulaires occupent leurs fonctions jusqu'en décembre 1983 lors de la sanction de la loi qui transforme la mission du Conseil du trésor et entraîne la disparition du ministkre de la Fonction publique.

Ii est remarquer que les personnes nommées à titre de titulaire du ministkre de la Fonction publique ont occupé un poste au Conseil du trésor, soit comme 269 membre, soit comme membre substitut, parfois titre de ministre d'État aux Finances alors qu'un ministre de la Fonction publique est même devenu ministre des Finances. C'est d'ailleurs ce dernier qui signe le premier Rapport annuel du ministère de la Fonction publique à titre de ministre titulaire. Une fois nommé ministre des Finances, il présentera un projet de loi prévoyant des réformes des organismes responsables de la gestion financi&re. La sanction de ce projet deviendra alors la Loi de I'&irijistrration financi2re et portera modification du Conseil de la trésorerie en Conseil du trésor.

Par ailleurs, c'est le même parti gouvernemental qui présentait le projet de loi de l'administration financière, qui contestait à. l'Assemblée nationale, en novembre 1969, par la voix de son chef, le projet de loi portant création du ministère de la Fonction publique. Il soulignait que ce projet ne reconnaissait pas suffisamment que la gestion du personnel devait être centralisée au niveau d'une autorité, le ministre de la Fonction publique. À ses yeux, le ministre &ant le seul capable d'assurer la réalisation des objectifs, de l'efficacité et de la productivité administrative, l'accroissement des services publics commandait la création d'un ministère de la Fonction publique beaucoup plus puissant que celui proposé par le projet de loi.

Ce parlementaire, alors ministre d'État à. la fonction publique lors des débats du projet de loi devant créer le ministére de la Fonction publique, exprime les critiques de I'opposition B l'Assemblée nationale lors des débats consacrés à l'etude du projet de loi de l'administration financi&re. Il mentionne d'ailleurs que la décision de créer un ministk de la Fonction publique avait pour but de faire en sorte, qu'en mati8re de gestion du personnel, un ministre soit responsable devant l'Assemblée des gestes qu'il pose et des décisions qu'il prend. Alors que l'adoption de la législation proposée aura au contraire pour effet de faire en sorte que, dorénavant, ce sera un cornité du Conseil des ministres qui sera le décideur suprême dans ce secteur.

Dès 1976, le gouvernement du Parti libéral envisage une révision de la Loi sur la fonction publique et du ministère ainsi qu'une modification des structures et des mécanismes de négociation des secteurs public et parapublic. Ainsi, le premier ministre, dans une lettre('%) datée du 23 juin 1976 au ministre de la Fonction publique, souhaite recevoir, dans six ou sept mois, mais surtout avant la prochaine échéance des conventions collectives, un énoncé de politique ainsi qu'une réforme de la Loi de lo Fonction publiqw.

En réponse, le ministre de la Fonction publique informe le premier minis- ~e"~,qu'un document de travail en matikre de négociations sera bientôt soumis au Conseil des ministres et que des études devraient dégager des hypothèses de travail pour la révision des lois de la fonction publique et du ministére.

Le ministre présente donc au Conseil des ministres en 1976(19a),un mémoire au sein duquel la méthode de révision proposée recommande la mise sur pied d'une commission d'etude sur les relations de travail dans les services publics aux fins de reviser les structures et les mécanismes de négociation. Ce même

196. Lettre datée du 23 juin 1976, adressée à monsieur Oswald Parent, ministre de la Fonction publique et signée par Robert Bourassa, premier ministre.

197. Lettre datée du 5 juillet 1976 adressée à monsieur Robert Bourassa, premier ministre du Quebec et signt par le ministre de la Fonction publique, monsieur Oswald Parent.

198. Memoire au Conseil des ministres en date du 6 juillet 1976, Révision des structures et des mécanismes de nérrociation dans les services publics. responsable politique présente également en 1976, un mémoire('" où il recommande au Conseil exécutif d'approuver le principe de procéder à une réforme en profondeur de la gestion du personnel de la fonction publique et de saisir le plus rapidement possible le comité de législation d'une proposition de législation de façon 2 ce qu'un projet de loi soit dépose 2 l'Assemblée nationale au cours de la prochaine session en vue d'un nouveau partage des rôles. Il est significatif de signaler que le mémoire propose qu'une des solutions au chevauchement des rôles soit l'abolition du ministère de la Fonction publique.

Néanmoins, ce mémoire, bien que significatif quant à la disparition du ministère de la Fonction publique, mentionne que ala réforme devrait confier à un organisme minist&iel la responsabilité de la détermination des politiques de gestion du personnel, (Ministre de la Fonction publique, 1976:3).

Or, les élections de 1976 modifient le contexte politique. Cependant, ce n'est qu'en 1978 que le gouvernement du Parti québécois procède aux reformes légisisiatives dans les domaines de la fonction publique et des négociations. Les nouvelles lois sont sanctionnées après plusieurs études et commissions.

Il en est ainsi egalement pour le projet de loi 55 sanctionné le 21 décembre 1983 puisqu'il est, lui aussi, précédé de plusieurs études, d'un avant-projet de loi discuté en Commission parlementaire et d'une Commission spéciale de l'Assemblée nationale qui procède à des consultations et à la publication de recommandations sur la reforme en matière de gestion des ressources humaines.

199. Memoire au Conseil exécutif daté du 6 octobre 1976 présenté par Oswald Parent, ministre de la Fonction publique, ayant pour sujet: Révision des lois de la fonction publique et du ministère de la Fonction publique. 272 Les changements au contexte politique n'altèrent pas le cycle de vie des institutions puisqu'ils semblent affecter uniquement la désignation de leur titulaire à la suite d'élections et des remaniement ministériels.

Les changements aux contextes legislatif et juridique: une variable révélatrice du cycle de vie des institutions

Le contexte juridique refletant la portée des lois et des règlements qui stipulent ou limitent l'action des institutions est, de façon particulière, très révelateur du cycle de vie conduisant 2 la croissance du Conseil du trésor et à la décroissance du ministère de la Fonction publique.

De sa création B sa disparition, le rninisîère de la Fonction publique est tributaire du contexte juridique puisque ce sont les lois qui lui permettent de réaliser sa mission. Alors que la loi de 1969 confiait au ministre titulaire, une mission pour la gestion du personnel, l'organisation administrative et les négociations du secteur public, la loi de 1971 stipule, elle, un partage de cette mission avec un Conseil. Ce partage engendrant un chevauchement des rôles entre les institutions apporte même une confusion.

À partir de l'entrée en vigueur de la Loi & I'&inismion flnanci2re, ce changement au contexte législatif modifie le rôle des organismes gestionnaires des ressources humaines, financieres et budgétaires du Québec. Dans un premier temps, l'appellation du Conseil de la trésorerie en Conseil du trésor lui accorde, par le biais de plusieurs articles, une mission plus sptkifique en ce qui concerne la gestion financikre et budgétaire alors que d'autres articles rem- chent des fonctions au ministre des Finances, au ministre de la Fonction publique ainsi qu'à la Commission de la fonction publique.

Le Conseil du trésor remplace d'abord le ministre des Finances pour la préparation des prévisions budgétaires puisqu 'il doit effectuer les analyses des implications financi&resdes programmes et des plans des ministères et organismes aux fins de soumettre un projet de dépenses au Conseil des ministres. Les autres fonctions de sa mission de gestion financikre et budgétaire n'enlèvent pas de fonctions à un autre organisme. Elles sont, à peu de chose près, les mêmes que celles attribuées au Conseil de la trésorerie tout en étant plus précises.

Pour les mati&resde l'organisation et de la gestion administratives, le contexte législatif change puisque le Conseil du trésor doit approuver les plans d'organisation et d'effectifs ainsi que les conditions de travail. Ces fonctions, bien qu'eues soient ceiles du lieutenant-gouverneur en conseil exercées par le Con- seil, sont en fait des fonctions retranchées au ministre de la Fonction publique et à la Commission de la fonction publique. En regard des régimes de retraite des fonctionnaires et des employés du gouvernement sauf pour les sous-chefs, le texte législatif effectue un transfert du Conseil de la trésorerie au Conseil du trésor en ajoutant toutefois les régimes de retraite des enseignants, pouvoirs aussi conférés au lieutenant-gouverneur en conseil.

En analysant les plans et les programmes des ministères et organismes gouvernementaux entrant dans le projet de prévisions budgetaires, le Conseil du trésor prend des décisions très importantes: définir le plan ou le programme qui doit être poursuivi, abolir ou modifier un programme et suspendre L'engagement de crédit ou de partie 274 Par l'approbation des plans d'organisation, des effectifs et des conditions de travail qu'il attribue au Conseil du trésor, le texte législatif de 1971 limite surtout le pouvoir de décision des ministères et organismes, particufi&rement celui du ministre responsable du secteur de la fonction publique. Le Conseil partage cependant une partie de sa mission en matigre de gestion du personnel de la fonction publique avec le ministre concemk puisque les deux institutions, selon les termes de deux textes législatifs différents, doivent s'occuper de la gestion et des politiques du personnel de la fonction publique.

Le changement au contexte juridique qui a une plus grande incidence sur le cycle de vie des institutions concerne l'entrée en vigueur, en 1978, des lois dans les domaines de la négociation et de la fonction publique. Le premier changement stipule qu'il appartient désormais au Conseil du trésor, en lieu et place du ministre de la Fonction publique de déterminer les parametres de la politique de rémunération et des conditions de travail pour les secteurs de l'édu- cation, des affaires sociales, des organismes gouvernementaux et de la fonction publique.

Le deuxième changement ajoute une limite aux décisions du ministre de la Fonc- tion publique et 2 l'Office du recrutement et de la s6Iection du personnel puisque leurs règlements, eu egard à la gestion, doivent être approuvés par le Conseil du trésor avant leur mise en vigueur.

Bien que le ministre de la Fonction publique soit partie aux négociations du secteur public et responsable de l'application des lois concernant les régimes de retraite, trois textes Iégisiatifs présentés par le président du Conseil du trésor en 1982 stipulent que le gouvernement nomme le ministre responsable de ces 275 secteurs. Ces modifications au contexte législatif ponctionnent une autre partie importante de la mission du ministre de la Fonction publique.

Les changements du contexte Iégislatif en ce qui concerne le Conseil du trhr ne sont pas des abrogations de la Loi de I'adminisnarionji~nci2re. C'est par des modifications législatives apportées 2 d'autres lois, particulièrement Zt celles de la fonction publique, du ministère et du régime de retraite des agents publics, que la mission du Con& du trésor connaît une croissance.

C'est également un changement au contexte législatif qui transforme, en 1983, le Conseil du trésor et le ministère de la Fonction publique. Par la Loi sur la fonction publique qui fait disparaître le ministère de la Fonction publique et abolit la fonction du ministre, le Conseil du trésor reçoit ainsi une mission in- fluente en cette matière.

Il est également important de souligner que le contexte juridique de la loi qui confie au ministre de la Fonction publique une mission, lui commande egaiement d'en faire rapport à l'Assemblée nationale. Les mandats précisés dans les textes législatifs stipulent en effet qu'un ministre doit répondre devant le Parlement des activités de son ministère en déposant à cet effet un rapport annuel, ce qui n'est pas Le cas du Conseil du trésor. Les objectifs d'efficacité en raison de changements au contexte économique

Les changements au contexte économique affectant le minist&rede la Fonction publique ne diffèrent gukre de ceux du Conseil du trésor, ils sont même trés &roi ternent liés.

Ainsi, l'élément le plus important de changement au contexte économique affectant le ministere de la Fonction publique est l'adoption de la Loi de l'udministrahm financi2re qui remplace la Loi concemm le connôle des f»iances. Ce dernier texte legislatif amorçait, en 1961, la centralisation de la gestion financiére et budgétaire aux termes d'une mission confiée au Conseil de la trésorerie

La raison principale de la création, en 1971, du Conseil du trésor à titre de comité spécialisé du Conseil des ministres, poursuivait également cette centralisation. La mission impartie au Conseil du trésor impliquait l'&ab Lisse- ment d'une analyse rigoureuse des implications financi&res basée sur des principes économiques. La réforme majeure devant être effectuée par le Conseil du trésor visait l'efficience des programmes et des plans de tous les ministères et organismes du gouvernement ainsi que le développement de mécanismes et de regles de gestion afin d'accroître la productivité des ressources. Or, le ministre de la Fonction publique détenait déjà les pouvoirs de gestion du personnel et d'organisation administrative aux fins d'utilisation maximale des ressources humaines et financières. 277 Ainsi, 1' objectif d'efficacité économique s'inscrit dans deux missions similaires et parallkles en mati&rede gestion. D'une part, le Conseil du trésor émet des r&gles de gestion et d'autre part, le ministre de la Fonction publique etablit, administre des programmes d'efficacité du personnel et prépare des plans d'organisation.

À partir de 1972, nous remarquons une aCCé16ration des changements relatifs au contexte économique. Afin d'accroître l'efficacité des interventions gouvernementales tout en effectuant un meilleur contrôle de la croissance des dépenses, le Conseil du trésor introduit, par directive, un outil de gestion sous la forme de structure de planification budgétaire ou structure par programme. Cet outil doit permettre 176valuationdes programmes existants ou remettre en question leur utilité. Cette évaluation s'associe aux plans d'organisation des minist5res et des organismes. Lorsqu'il s'agit de créer de nouveaux programmes, ces programmes doivent identifier des objectifs précis et dégager des indicateurs susceptibles de permettre une évaluation de leur performance.

Devant une conjoncture économique et financikre difficile, le Conseil du trésor est amen& dès 1975, a prendre des mesures de compression budgétaire sous un double volet: 1) interdiction de dépenser une partie des crédits votés, et 2) restriction à l'embauche de nouveaux employés. Depuis cette période, ces mesures sont maintes fois formulées par les instances gouvernementales pour retrancher, modifier des programmes, retarder la mise en oeuvre de nouveaux programmes ou tout simplement pour restreindre l'embauche de nouveau personnel.

Bien que les prévisions et les compressions budgttaires affectant les effectifs et les ressources fuiancières des rninisteres et des organismes soient effectuées par le Conseil du trésor, ces mécanismes doivent &tre d'abord approuvés par le Conseil des ministres. Ils font bgalement l'objet de discussions lors des commissions parlementaires pour les secteurs concernés avant d'être finalement adoptés par l'Assemblée nationale.

Les compressions budgétaires annondes par le gouvemement affectent surtout la tâche des gestionnaires des ministères et des organismes du gouvemement en les obligeant à modifier les programmes sans affecter le service. Les r&ghde gestion fhanciere, budgétaire et manag6riale fixées par le Conseil du trésor compliquent également la situation du ministère de la Fonction publique. Ce dernier doit conseiller et assister les ministères et organismes du gouvemement lors de leur présentation annuelle des plans d'organisation et des effectifs au Conseil du trésor.

À titre de coordonnateur des négociations pour les secteurs de l'éducation, des affaires sociales, des organismes gouvernementaux et de la fonction publique, le Conseil du trésor peut être considére comme décideur en cette matike. Le texte lkgisiatif de 1978 lui accorde ce pouvoir. Il détient ainsi une influence très importante sur les institutions politico-administratives et les organismes publics.

Par ailleurs, les sérieuses remises en question effectuées en 1980, associées à une crise économique qui s'accélkre alors que les rentrées fiscales ne sont pas équilibrées par rapport aux dépenses qui ne cessent de s'accroître, ont pour effet que le Conseü du trésor débute l'application d'une politique de réduction du personnel dans la fonction publique. Cette politique est axée vers une préoccupation: la gestion de la décroissance afin d'atteindre une meilleure productivité sans augmenter la rémunération. Les effets de ces changements du contexte économique contribuent à assombrir les négociations des conventions collectives. Une loi, en 1982, en matière de relations de travail et de rémunkration stipule même une réduction des salaires des fonctionnaires et employés du gouvernement.

Les difficultés économiques et les mesures prises pour y remédier justifient pleinement ces compressions budgetaires. Cependant, ces mesures ne peuvent expliquer la fin du cycle de vie jusqu'à la disparition d'une institution politico- administrative responsable de la gestion du personnel de la fonction publique québécoise au profit d'un comité spécialisé du Conseil des ministres.

Les facteurs d'influence de la croissance et de la décroissance des institutions

Le cycle de vie d'une institution est constitué de phases plus ou moins longues correspondant à des critères où il est possible de situer une séquence de croissance. Cette séquence réfère 2 un indicateur de changement montrant un accroissement ou une expansion de l'une de ses caractéristiques (variables). Le cycle de vie doit indiquer des phases comprises entre la naissance (émergence), la croissance (développement), la maturité (transition), la renaissance (l'équilibre) et le déclin (disparition).

Néanmoins, nous n'avons pu tenir compte de tous les critères correspondant aux phases du cycle de vie puisque l'analyse des rapports entre les variables a révélé qu'à l'encontre des organisations du secteur privé, la variable qui identifie les ressources des institutions politico-administratives, ne peut expliquer leur croissance et leur d&roissance. De plus, la mission attribuée au titulaire de ces institutions est 280 stipulée dans un texte 16gislatif précisant les objectifs à atteindre alors que Ieurs activités correspondent à une distribution de fonctions &ablissant la délégation de l'autorité.

Les explications présentées par l'analyse des rapports entre les variables ont démontre que le cycle de vie du ministère de la Fonction publique a connu des étapes variant entre la naissance, la décroissance, la croissance pour atteindre finalement le déch. L'étendue des fonctions assumées par le ministère au fil des années montre bien une &osion de sa mission au fur et à mesure des changements législatifs. L'analyse des variables indique une influence majeure des variables EXTRAorganisationnelles particulihment les changements 16gislaiifs, changements qui en modifiant sa mission, ont accé16ré sa décroissance, et ce, lors de la naissance du Conseil du trésor. Le cycle de vie du ministkre de la Fonction publique aurait dû être ce moment-là rendu 2 1'6tape de la maturité.

À l'inverse du ministère, le cycle de vie du Conseil du &&or montre un accroissement, 2 peu de choses près, presque continu. Les hpes de son cycle de vie fluctuent entre sa naissance, sa petite période de déclin, sa croissance et sa maturité.

Bien que le ministère accède à une phase de croissance lorsque trois changements législatifs ajoutent de nouvelles responsabilités B la mission de son titulaire, son cycle de vie rencontre par la suite une série de phases de déclin, interrompue par une seule phase de croissance. Cette phase de croissance correspond d'ailleurs 2 la seule étape de déclin du Conseil du trésor puisque les textes législatifs retranchent une partie de sa mission pour la confier à d'autres gestionnaires dont le ministre de la Fonction publique. 28 1 Après avoir connu une brève phase de déch, le cycle de vie du Conseil du trésor passe 5 la phase de développement à la suite de deux modifications législatives qui ajoutent de nouvelles activités à sa mission.

Pour atteindre la phase de maturité de son cycle de vie, une organisation doit obtenir une compétence particulière. Le cycle de vie du Conseil du trésor atteint cette phase de croissance. Cette croissance très significative est amibuable une nouvelle loi qui accorde des pouvoirs suppl6mentaires à sa mission en matière de gestion des ressources humaines alors qu'il conserve ses fonctions de gestionnaire des ressources financières et budgétaires.

Le principal d6tetminant de la croissance du Conseil du trésor et de la décroissance du ministkre de la Fonction publique réside dans les chan~ementseffectués, aux* termes de leurs missions. D'une part, le Conseil du trésor a connu des phases de croissance lorsque nous retrouvons une croissance de sa mission et, d'autre part, les phases de déclin du ministère de la Fonction publique correspondent ii la réduction d'une partie de sa mission.

Par ailleurs, chaque nouvelle phase du cycle de vie des institutions montrant un changement de la variable mission s'associe, peu de temps après, une modification effectuée dans les autres variables INTRAorganisationnelles telles l'autorité, la structure, le système de gestion et le système technique ainsi que des modifications similaires aux variables INTERorganisationnelles. L'interaction des variables INTRAorganisatio~ellesqui concerne la taille et l'âge n'indique aucun effet sur le cycle de vie des institutions.

Étant dond qu'un changement apporte à la mission d'une institution politico- administrative doit être stipulé dans un texte législatif, les changements des variables 282 ~organisatiomelles,particulièrement la variable identifiant le contexte législatif, influencent les variables INTRAorganisationneIles. Ainsi, les changements survenus dans le contexte législatif ont influé sur la croissance et la décroissance des institutions puisque ces changements ont modifié leurs activités identifiées dans les vanables IN'ïRAorganisationnelles par la variable .mission*.

L'analyse des rapports d'autorité entre les institutions a également permis de situer l'influence des variables INTERorganisatiomelles sur les variables INTRAorgani- sationnek. Ainsi, dks 1I'entrée en vigueur du texte ldgislatif accordant une mission en mati5re de gestion des ressources humaines au Conseil du trésor, on assiste à une confusion des rapports d'autorité avec celle du ministre de la Fonction publique puisque ce dernier est egalement ministre responsable de la gestion de la fonction publique. Ce chevauchemenf des rapports d'autorité entre les deux institutions peut même être interprété comme une pise en tutelle du ministére par le Conseil du trésor.

Cette période concorde d'ailleurs avec une modification du cycle de vie du ministère de la Fonction publique puisqu'il passe de la phase d'émergence à la phase de déclin sans toutefois disparaître.

Les changements apportés dans les variables EXTRAaorganisationnek permettent d'établir que les modifications du contexte juridique ont influencé la croissance et la décroissance des institutions politico-administratives. Cette influence réfère à la croissance de la mission du Conseil du trésor et A la dkroissance de celle du minist2re de la Fonction publique. Néanmoins, les changements du contexte économique indiquent, de façon particulière, une influence marquante favorisant la disparition du ministère de la Fonction publique et partant, la croissance du Conseil du trésor. L'anaiyse des phénomènes de la croissance et de la décroissance des institutions politico-administratives, analyse basée sur la théorie des contingences nous a permis, dans un premier temps, d'établir un cadre d'analyse jusqu'ici absent des recherches effectuées pour ce type d'institutions. Afin de verifier cette approche, nous avons retrac6 les données correspondantes & chaque variable et ce, pour les deux institutions choisies, le Conseil du trésor et le ministère de la Fonction publique.

La confrontation du cadre d'analyse aux données recueilfies nous révèle qu'il est important, afin de comprendre et de situer les phénom5nes de la croissance et de la décroissance des institutions, de connaître leurs éléments internes, leurs rapports, mais egaiement l'interaction des facteurs externes et du facteurs internes. Les phénornknes de la croissance et de la décroisLwcedes institutions appelées le Conseil du trésor et le ministere de la Fonction publique sont tributaires des variables INTRAorganisationneiles , particulièrement de la vaxiable rmissionm . Cependant, les changements apportés aux contextes économique et juridique par la portée des textes législatifs, contextes faisant partie des variables EXTRAorganisationnelles, contribuent à renforcer ces phénomhes et interagissent également sur leur cycle de vie.

Le cadre d'analyse, issu de la thbrie des contingences est susceptible de perfectionnement. Ii a toutefois permis d'analyser et d'expliquer les phénomknes de la croissance du Conseil du trésor et de la décroissance du ministère de la Fonction publique. 11 peut également s'appliquer pour expliquer la croissance ou la décroissance des organisations du secteur privé, autrement qu'en affirmant que les phénomenes sont tributaires de l'augmentation du chiffre d'affaires, des effectifs et du nombre de succursales. Les variables doivent cependant être modifiées et adaptées à ce type d'organisations. CONCLUSION

Aux fuis de cette thèse, en regard de la théone des contingences appliquée il l'étude des phénomènes de la croissance et de la décroissance des institutions choisies et afin de confirmer ou d'infumer les hypothèses retenues, nous avons élaboré une cadre d'analyse tenant compte de l'existence de facteurs internes et extemes mais surtout de leur interaction. Ce cadre devait permettre de retracer le cycle de vie des institutions mais surtout d'analyser queile variable ou série de variables influence le plus la croissance et la décroissance institutionnelles. Alors que les variables INTRAorganisatiomelles devaient situer les éléments internes de chaque institution, les variables INTERorganisatiomeUes devaient indiquer les relations et les rapports d'autorité établis entre les institutions elles- mêmes mais également avec d'autres institutions politico-administratives. Les variables EX~organisatiomeksin&r&s permettaient de révéler l'environnement immédiat des institutions mais surtout les influences et les changements des contextes dans lesquels elles opèrent.

Puisque les institutions sélectionnées concernent deux institutions politico-administratives, principales gestionnaires des ressources humaines, financi8res et budgetaires du gouvernement quebbis, le Conseil du trésor et le ministere de la Fonction publique, les 285 contextes et les changements ont trait B leur situation politique et ii leur cadre législatif et juridique sans negliger pour autant le facteur économique.

En partant du fait qu'elles ont un cycle de vie difErent, que ce cycle est situ6 dans le

temps, nous avons, en premier lieu, présenté les raisons et les contextes donnant lieu 2i leur création. A l'aide des variables retenues, et en regard des données recueilliesRDD nous avons situe le début de leur cycle de vie. Par la suite, nous avons, eu égard aux mêmes variables, décrit leur transformation, c'est-adire les changements qui eurent lieu dans le cycle de vie de chaque institution.

Par la présentation des raisons et des contextes, nous avons ainsi mentionné que le Conseil du trésor avait connu une étape préliminaire à son cycle de vie puisqu'un texte lt5gislatif de 1868 attribuait déjl une mission à une telie institution, mais sous une appellation ciifferente. Bien que son appellation change au cours des années subséquentes, aucun indicateur ne permet de ddtefininer une expansion de l'une ou l'autre des variables.

Par contre, en 1961, lors de l'entrée en vigueur d'un texte législatif, nous pouvons identifier une première expansion, mais d'une seule variable: sa mission. Ainsi, une institution politico-administrative exerce des fonctions du Conseil exécutif, mais sans pouvoir d&isiomel, sa structure et sa tadie étant d'ailleurs insérées dans une autre institution: le ministère des Finances.

-ppp 200. Étant donne qu'il ne fut pas possible d'efféctuer des entrevues, les personnes contactées nous référant aux archives, les données ont ainsi et6 recueillies dans les écrits publiés. Des documents mon publib nous ont eté remis par des fonctionnaires. Ayant obtenu son consentement, nous avons consulté, avant leur archivage officiel, tous les documents remis aux Archives nationales par monsieur Oswald Parent, 286 C'est par la sanction de la Lui du ministère de la Fonction publique et son entrée en vigueur le ler décembre 1969 que nous pouvons situer la naissance de cette institution gestionnaire de la fonction publique. Ce texte législatif définit une mission à un titulaire désigné ainsi que la plupart des facteurs internes dont l'autorité et les délégations d'autorite. Le cadre legislatif prévoit également les relations et les rapports d7autoritt5 que cette institution doit établir avec tous les muiistkres et organismes du gouvernement pour les mati8res inhkrentes à la gestion du personnel, aux relations de travail et l'organisation administrative.

L'entrée en vigueur, le ler avril 197 1, de la Loi de 1 'Qdminisnan'onjimnci2re détermine le début du cycle de vie d'une autre institution, celle du Conseil du trésor et fixe la plupart de ses facteurs internes. Cependant, ce texte législatif modifie plusieurs variables INTRAorganisatiomeUes du ministère de la Fonction publique, particulièrement la mission, par une réduction de ses trois domaines d'action au profit du Conseil. Ainsi, cette procédure législative entraûie une première phase de déclin du ministère de la Fonction publique et modifie également les variables INTERorganisationnelles en établissant une confusion d'autorité jusqu'à créer un chevauchement de responsabilités entre plusieurs institutions poli tico-administratives.

Cette situation confuse des rapports d'autorité semble s'atténuer par des changements au contexte législatif alors que nous assistons à une phase de développement du ministère de la Fonction publique, phase correspondante à la seule phase de déclin du Conseil du trésor mais les textes législatifs ne modifient que la mission des institutions.

C'est également par d'autres modifications au contexte legislatif que la mission du ministre de la Fonction publique connaît des phases de déclin jusqu'à la disparition de cette institution. Ces phases concordent d'ailleurs avec les phases de croissance du Conseil du trésor. Alors que le texte législatif permet au Conseil du trésor d'établir un système de réglementation pour certaines matSres de la gestion hanci5re et budgétaire, le contexte juridique est tramfornt5 puisque ce Conseil peut exercer un contrôle sur tous les ministères et organismes gouvernementaux y compris le ministère de la Fonction publique.

Les textes législatifs modifient la mission du Conseil du trésor sans modifier la Loi de 1971 mais en l'abrogeant par d'autres lois. Ainsi en 1978, deux lois augmentent sa mission en matière de gestion du personnel. Alors qu'une loi lui accorde la coordination des relations de travail, l'autre lui confie le soin d'apprower les règlements émis par d'autres institutions responsables de la gestion du personnel de la fonction publique.

Cet indicateur de croissance est ass&d à une augmentation des facteurs internes mais réduit d'autant ceux du ministère de la Fonction publique. Il modifie egalement les relations d'autorité que le Conseil exerce h Mgard du minist&rede la Fonction publique et d'un Office,

Aux phases de développement du Conseil du trésor, une phase de maturité est ajoutée, le ler avril 1984, par l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi: la Loi sur la fonction publique. Cette modification législative accorde plus de responsabilités à sa mission en matiere de gestion des ressources humaines et ce au détriment du ministère de la Fonction publique. La sanction du projet de loi le 22 décembre 1983 scelle, de façon definitive le cycle de vie du ministère de la Fonction publique et le poste de ministre de la Fonction publique puisque l'institution disparaît et que le poste est aboli. Ce changement, qui détermine la phase finale du ministère de la Fonction publique, permet en même temps au Conseil du trésor d'accéder ii la phase de maturité.

Les étapes de décroissance du ministère de la Fonction publique ne sont pas dues à une mauvaise performance de réalisation de la mission du ministre et partant du ministère de 288 la Fonction publique, mais à des changements au contexte législatif altérant sa mission. Cette disparition de la mission du ministre et du ministère en faveur du Conseil du trésor n'est pas imputable au Conseil lui-même mais 2 des facteurs ayant leur source dans les variables externes, les changements des contextes juridique et legislatif et l'influence du contexte économique. On peut ajouter ii l'instar du chercheur Ouchi (198 l), que le ministère n'a pas su trouver l'habileté de justifier son existence.

Les phénomènes de la croissance et de la décroissance institutionnelles s'expliquent donc par un cadre d'analyse réfkrant 2 des variables, cadre qui permet de situer un cycle de vie et expliquer les ph&nom&nesde la croissance et de la décroissance.

En fonction de cette approche, nous pouvons rMler que les institutions politico- administratives connues sous le nom de Conseil du trésor et de ministère de la Fonction publique ont connu pour l'une, une séquence de croissance alors que pour l'autre, nous retrouvons une séquence passant par la décroissance, le développement, mais qui se termine par une phase de déclin et sa compl&tedisparition.

Le principal déterminant de la croissance du Conseil du trésor est donc tributaire de la variable INTRAorganisationnelle, la mission et ce, par des modifications législatives ajoutant 2 cette institution de nouvelles responsabilités. Bien qu'un texte législatif ait institue un Bureau d'audition, que des textes législatifs aient change son appellation, ces textes legislatifs n'ont pas accru ses éléments internes ou variables INTRAorganisationnelles à l'exception de sa mission, mais sans facteur majeur de croissance.

En ce qui concerne le ministère de la Fonction publique, le phénomène de décroissance est également attribuable à la diminution de la variable mission, mission qui fut modifiée par des changements législatifs. Nous remarquons certes une modification A la variable 289 concernant sa structure, une variation de sa taille, mais ces changements sont significatifs lorsqu'il y a une réduction de sa variable mission par l'introduction de textes législatifs.

Pour les deux institutions, les changements au contexte politique n'ont affecte aucune variable, interne ou externe alors que les changements au contexte économique ont iduencé la dernière phase du cycle de vie du ministère de la Fonction publique. Cette modification au contexte économique a entrain6 sa disparition aux fins d'efficience de la gestion des ressources: la mission du ministère a eté transfMe au Conseil du trésor. La suppression d'une institution permet certes de rationaliser les ressources budgétaires mais nous ne retrouvons aucune mise 2 pied du personnel du ministère, la plupart des agents publics ayant tésfkrés soit au Conseil du trésor, soit à l'Office des ressources humaines. Les changements au contexte économique ont aussi modifi6 sa taille par la décroissance des effectifs et pour une seule année, la décroissance du budget.

Les changements du contexte legislatif sont plus évidents, ils ont permis par les modifications des lois de la fonction publique et du ministère d'accroître l'action du Conseil du trésor et de limiter ceiie du ministère de la Fonction publique. Ces changements ont affecté autant les variables INTRAorganisatio~eksque les variables INTERorganisatiomelies. La mise en vigueur des lois ont accentué d'une part, la croissance de la mission du Conseil du trésor et la décroissance de celle du ministère de la Fonction publique et, d'autre part, ont changé les rapports d'autori& entre les deux institutions.

Par la croissance de sa variable rnission, principalement en matière de gestion des ressources humaines, le Conseil du trésor a même dépassé la phase de croissance pour atteindre la phase de maturité. Par la disparition de sa mission, le ministère de la Fonction publique atteint la demiere phase de son cycle de vie. 290 L'utilisation de la théorie des contigences nous a permis d'introduire un cadre d'analyse adapté aux institutions politico-administratives. Cette thèse nous a surtout dome l'occâsion de confronter notre cadre d'analyse avec diverses données pertinentes et de conclure que les phénomènes de la croissance et de la décroissance doivent être abordés et analysés en tenant compte des facteurs internes et de leur interaction avec des facteurs externes. BIBLIOGRAPHIE BIBLIOGRAPHIE

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YOUNG, Dennis R., Casebook of management for nonprofit organizations, New York, Haworth Press, 1985, 274 p. LISTE DES LOIS cITÉES'"

31 Vict. Cap. M (1868) Acte concernant le Département du trésor, et les revenus, dépenses et comptes publics (sm 10)

40 Vict. Cap X (1876) Acte pour établir un fonds de retraite et de secours, en faveur de certains employés publics et de leurs fades

46 Vict. Cap. IV (1883) Acte concernant l'auditeur de la province, le bureau de la trésorerie et les comptes publics

46 Vict. Cap IX (1883) Acte amendant la loi concernant la pension de retraite des officiers publics

49-50 Vict. cap. CI (1886) Statuts refondus (bureau de la trésorerie)

S.R.O. (18881 chapitre 5 Statuts refondus (département du trésor)

53 Vict. chapitre XV (1890) Acte amendant la loi concernant la pension de retraite des officiers publics

S.R.O. (19091 chapitre 5 Statuts refondus (département du trésor)

S.R.O. (1909) chapitre 6 Statuts refondus (de la pension des officiers publics)

S.R.~.(19251 chapitre 11 Statuts refondus (pensions de retraite des fonctionnaires et employés publics)

S.R.O. (1925) chapitre 20 Statuts refondus (département du trésor)

2 Geo. VI chapitre 27 (1938) Loi relative au bureau de la trésorerie (Bill 48)

5 Geo VI chapitre 14 (1941) Loi des pensions

1 Les lois soulignées sont celles comprises dans les Statuts Refondus du Québec. S.R.0. (1941) cha~itre71 Statuts refondus (département du trésor)

7-8 Eliz. II chapitre 29 Loi concernant le Bureau de la trésorerie (1958-1959) (Ba 10)

9-10 Eliz. II chapitre 38 Loi concernant le contrôle des finances (1961) (Bill 30)

S.R.O. (1964) chapitre 9 Statuts refondus (Loi du pouvoir de l'exé- cutif)

S.R.0. 11964) cha~ih-e12 Statuts refondus (Loi des employés publics)

S.R.0. (19641 chapitre 14 Statuts refondus (Loi des pensions y compris le Régime de retraite des fonctionnaires)

S.R.0. (1964) chapitre 15 Statuts refondus (Loi des ministères)

S.R.0. (1964) chapitre 64 Statuts refondus (Loi du ministère des Finances)

S.R.O. (1964) chapitre 235 Statuts refondus (Loi de l'instruction publique)

13-14 Eliz. II chapitre 14 Loi de la fonction publique (1965) (Bill 55)

13-14 Eliz. II chapitre 68 Régime de retraite des enseignants (1965)

15-16 Eliz. II chapitre 64 Loi modifiant le Régime de retraite des enseignants ( 1967)

L.Q. 1969 chapitre 14 Loi du ministère de la fonction publique (Bill 23)

L.Q. 1970 chapitre 17 Loi de l'administration financière (projet de loi 55)

L.Q. 1971 chapitre 12 Loi du régime des négociations collectives dans les secteurs de I'éducation et des hôpit- aux (projet de loi 46) L.Q. 1972 chapitre 7 Loi assurant la reprise des seMces dans le secteur public

L.Q. 1973 chapitre 11 Loi concernant le régime de retraite des employés du gouvemement et des organismes publics (projet de loi 31)

L.Q. 1973 chapitre 12 Loi concernant le régime de retraite des employés du gouvemement et des organismes publics (projet de loi 4)

L.Q. 1974 chapitre 8 Loi sur les negociations collectives dans les secteurs de l'éducation, des affaires sociales et des organismes gouvernemen taux @roj et de loi 95)

L.Q. 1974 chapitre 9 Loi modifiant le Régime de retraite des employés du gouvernement et des organismes publics (projet de loi 61)

L.Q. 1974 chapitre 10 Loi modifiant le Régime de retraite des fonctionnaires (projet de loi 62)

L.Q. 1974 chapitre 63 Loi modifiant le Régime de retraite des enseignants (projet de loi 63)

L.R.O. 119771 chapitre E-18 Statuts refondus 1977, (Loi sur l'exécutif)

L.R.O. 11977) cha~itreM-34 Statuts refondus 1977, (Loi sur les minis- &es)

L.Q. 1978 chapitre 14 Loi sur l'organisation des parties patronale et syndicale aux fins des négociations collectives dans les secteurs de l'éducation, des affaires sociales et des organismes gouvernementaux (projet de loi 55)

L.Q. 1978 chapitre 15 Loi sur la fonction publique (projets de loi 53 et 50) L.Q. 1978 chapitre 16 Loi concernant la protection à la retraite de certains enseignants (projet de loi 60)

L.Q. 1980 chapitre 18 Loi modifiant la Loi sur le régime de retraite des employks du gouvernement et des organismes publics, la Lui sur Le régime de retraite des enseignants et la Loi sur le régime de retraite des fonctionnaires (projet de loi 108)

L.Q. 1981 chapitre 3 Loi modifiant la Loi sur la fonction publique (projet de loi 12)

L.Q. 1981 chapitre 20 Loi modifiant la Loi sur la fonction publique (projet de loi 22)

L.Q. 1982 chapitre 33 Loi modifiant certaines dispositions légis- latives concernant Les régimes de retraite (projet de loi 68)

L.Q. 1982 chapitre 35 Loi concernant la rémunération dans le secteur public (projet de loi 70)

L.Q. 1982 chapitre 45 Loi conceniant les conditions de travail dans le secteur public (projet de loi 105)

L.Q. 1983 chapitre 24 Loi modifiant les régimes de retraite et diverses dispositions législatives (projet de loi 2 1)

L.Q. 1983 chapitre 55 Loi sur la fonction publique (projet de loi 5 1) AMBROISE, An toine, .Modernisation politique et administrative au Que- (1960- 1985)~in Revue Internationale des sciences administratives, 2/ 1987: 175-202.

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QUERMONNE, Jean-Louis in GRAWITZ, Madeleine et Jean LECA, Traité de science plitiaue, Tome 4, Les politiques publiques, Paris, PUF, 1985, 558 p. LISTE DES LOIS CONSULTÉES

27-28 Vict. chapitre 6 Lois du Canada

31 Vict. 1868 cap. VIII Acte du serice civil (24 février a- broge SR Canada

39 Vict. 1875 cap. XV Acte concernant l'organisation du service civil

40 Vict.1876 cap. M Acte pour amender L'acte concernant l'organisation du seMce civil (28 décembre)

40 Vict. 1876 cap. XV Acte concernant la déclaration que devront faire les compagnies incor- porées

42-43 Vict. 1879 chapitre V Acte concernant le Bureau de Ia trésorerie

43-44 Vict. 1880 chapitre XW Acte pour établir un fonds de retraite et secours en faveur des fonctionnaires de I'enseignement primaire (24 juillet)

60 Vict. 1897 chapitre 22 Loi amendant la Loi de l'organisation des départements (9 janvier)

1 Ed.W 1901 chapitre 8 Loi amendant la Loi de l'organisation des départements (26 mars)

5 Ed.W 1905 chapitre 12 Loi amendant la Loi de l'organisation des départements (20 mai)

15 Geo V 1925 chapitre 18 Acte concernant les officiers et les employés du gouvernement (3 ad) Loi concernant les fonctionnaires et emolovés ~ubiics(titre abrégk: Loi des employés publics)

Loi concernant le service civil (titre abregé: Loi du seNice civil)

Loi du service extérieur

Loi concernant la vérification des comDtes publics

16 Geo V 1926 chapitre 14 Loi concernant les officiers et em- ployés du gouvernement (bill 26) (1 1 mars)

2 1 Geo V 1930-3 1 chapitre 22 Loi des employés publics

21 Geo V 1930-31 chapitre 23 Loi modifiant la Loi des pensions

2 1 Geo V 1930-31 chapitre 24 Loi modifiant la Loi des pensions

SR0 1941 cha~itre10 Loi des emplovés civils

SR0 1941 cha~itre1 1 Loi concernant le service civil (titre abrégé: Loi du service civil)

Loi concernant la classification et la rémunération des officiers et em- plovés oublics du service extérieur (titre abregé: Loi du service exté- rieur)

Loi concernant les ~ensionsde retraite des fonctionnaires et em-

Loi de l'enseignement spkialisé

Loi concernant l'instruction SR0 1941 cha~itre63 Loi de I'enseimement &ialisé

5 Geo VI 1941 chapitre 21 Loi des employés publics

5 Geo VI 1941 chapitre 48 Loi de l'enseignement spécialisé

6 Geo VI 1942 chapitre 14 Loi modifiant la Loi des pensions

6 Geo VI 1942 chapitre 17 Loi conmant les coroners

7 Geo VI 1943 chapitre 9 Loi instituant la commission du service civil

7 Geo VI 1943 chapitre 10 Loi modifiant la Loi des pensions

7 Geo VI 1943 chapitre Il Loi concernant le service civil (bill 7) (23 juin)

7 Geo VI 1943 chapitre 39 Loi du déparement des affaires municipales, Industrie et commerce

8 Geo VI 1944 chapitre 9 Loi modifiant la Loi des pensions

9 Geo VI 1945 chapitre 16 Loi modifiant la Loi du service civil (1 juin)

9 Geo VI 1945 chapitre 17 Loi modifiant la Lui des pensions (1 juin)

9 Geo VI 1945 chapitre 21 Loi de la Régie provinciale du transport et communication

1 1 Geo VI 1947 chapitre 72 Loi instituant l'enregistrement par dépôt Zi l'égard de certains actes

13 Geo VI 1949 chapitre 2 1 Loi de la réglementation du trarls- port routier 15-16 Geo VI 1951-52 chapitre 3 Loi portant assistance 2 des personnes âgées 65 ans et plus

15-16 Geo VI 1951-52 chapitre 12 Loi pourvoyant paiement traitemets et salaires des fonctionnaires de la province (23 janvier 1952)

15-16 Ge0 VI 1951 chapitre 13 Loi concernant le ministère des finances de la province (28 novembre)

2-3 Eliz. 1953-54 chapitre 46 Loi modifiant la Loi concernant le ministère des finances de la province (17 décembre)

3-4 Eliz. 1954-55 chapitre 32 Loi de la commission du régime des eaux courantes du Québec

5-6 Eliz. 1957 chapitre 52 toi de l'exécutif

7-8 Eliz. 1958-59 chapitre 1 1 Loi de la régie pour I'élecmcité

9 Eliz. 1961 chapitre 18 Loi de la Sûret6 provinciale du Québec

9 Eliz. 1961 chapitre 86 Loi de la Régie des alcools du Québec

11-12 Eliz. 1963 chapitre 23 Loi pour contrôler l'utilisation des subventions du gouvernement

1 1-12 Eliz. 1963 chapitre 34 Loi des marchés agricoles du Québec

12-13 Eliz. 1964 chapitre 15 Loi du ministère de l'Éducation et conseil supérieur de l'éducation

12- 13 Eliz. 1964 chapitre 24 Régime des rentes du Québec

SR0 1964 chapitre 6 Loi de la 1éPisIature XXXVm SR0 1964 cha~itrei 1 Loi des commissions d'enauête

SR0 1964 chapitre 13 Loi du service civil

SR0 1964 cha~itre65 Loi de la vérification des com~tes

SR0 1964 chapitre 141 Code du travail

Lui du minist&rede éducation

Loi de l'enseignement mécialisé - 8e partie - Retraite des enseignants

13-14 Eliz 1965 chapi~e16 Loi du ministère de la Justice

13-14 Eiiz 1965 chapitre 24 Régime de rentes du Québec

L.Q. 1966-67 chapitre 13 Loi de la régie des prix et des lo- gements de 1'Expo 67 (service directeurs)

L.Q. 1966-67 chapitre 23 Loi du ministère des Affaires fédé- rales-provinciales et certaines lois

L.Q. 1966-67 chapitre 71 Loi des collèges (cégeps)

L.Q. 1966-67 chapitre 72 Loi du rninist8re des Institutions financières et coopératives

L.Q. 1968 chapitre 9 Loi du conseil exécutif

L.Q. 1968 chapitre 12 Loi de l'exécutif

L.Q. 1968 chapitre 17 Loi de la police

L.Q. 1968 chapitre 19 Loi du régime syndical de la Sureté du Qudbec

L.Q. 1968 chapitre 68 Loi du ministkre de l'immigration XXXIX

L.Q. 1969 chapitre 48 Code du travaiI

L.Q. 1970 chapitre 45 Loi de la commission municipale

L.Q. 1970 chapitre 56 Loi modifiant le Régime de retraite des enseignants (17 juillet)

L.Q. 1971 chapitre 9 Loi de la législature

L.Q. 1971 chapitre 11 Loi modifiant la Loi de la fonction publique (10 juillet)

L.Q. 1972 chapitre 49 Loi de la qualité de l'environnement

L.Q. 1973 chapitre 43 Code des professions

L.Q. 1973 chapitre 46 Loi des médecins

L.Q. 1973 chapitre 49 Loi des dentistes

L.Q. 1973 chapitre 5 1 Loi sur la pharmacie

L.Q. 1973 chapitre 52 Loi sur optomktrie

L.Q. 1973 chapitre 53 Loi des opticiens d'ordonnance

L.Q. 1973 chapitre 58 Loi des agronomes

L.Q. 1973 chapitre 59 Loi des architectes

L.Q. 1973 chapitre 64 Loi des comptables agréés

L.Q. 1974 chapitre 11 Loi des tribunaux judiciaires

LQ 1976 chapitre 7 Loi de la législature

LQ 1976 chapitre 13 Loi de l'administration financière (22 déc.) ajoute art 1 al as 47-48, art 2 garanties sur fonds LQ 1977 chapitre 5 Loi de la Charte de la langue fran- çaise

LRO 1977 cha~itreA-6 Loi de f 'administration financière

LRO 1977 chapitre F-3 Loi de la fonction ~ubliaue

LRO 1977 cha~itre1- 14 Loi de l'instruction publiaue

LRO 1977 cha~itre0-7.1 Loi de l'organisation des parties

LRO 1977 chapitre R-10 Loi sur le régime de retraite des emdovés du souvernement et des oreanismes publics

LRO 1977 chapitre R-1 1 Loi sur le régime de retraite des enseignants

LRO 1977 chapitre R-12 Loi sur le ré9ime de retraite des fonctionaires

LQ 1978 chapitre 18 Dispositions législatives

LQ 1979 chapitre 43 Loi modifiant la Loi des employés publics (22 juin)

LQ 1982 chapitre 32 Lui concernant les poursuites

LQ 1982 chapitre 58 Dispositions législatives

LQ 1982 chapitre 62 Loi de l'Assemblée nationale

LQ 1983 chapitre 23 Loi favorisant le développement scientifique et technologique du Quek

LQ 1983 chapitre 37 Loi sur le cinéma lMAGE EVALUATION TEST TARGET (QA-3)

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