Vurderinger Omkring Kommunestruktur I Telemark

Home , Drangedal, Nissedal, Porsgrunn, Sauherad, Tokke, Vinje

FAKTA OG VURDERINGER OMKRING KOMMUNESTRUKTUR I TELEMARK

Torjus Bolkesjø, Bent Brandtzæg, Kjetil Lie, Karl Gunnar Sanda og Knut Vareide

Telemarksforsking-Bø

TF-notat nr 9/2004 24. sept 2004

Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

FORORD

Telemarksforsking-Bø har fått i oppdrag fra prosjektgruppa for prosjektet, ”Framtidens kommunestruktur”, i Telemark å utarbeide en faktarapport og gjennomføre noen vurderinger i tilknytning til arbeidet som denne gruppa gjennomfører. Prosjektleder for KS i Buskerud, Telemark og Vestfold, Torunn Hovde Kaasa, har vært vår hovedkontaktperson i prosjektet.

Ved Telemarksforsking-Bø har Torjus Bolkesjø vært prosjektleder, og skrevet dette notatet med god hjelp av Karl Gunnar Sanda, Kjetil Lie, Knut Vareide og Bent Brandtzæg.

Bø, 24 sept 2004

Torjus Bolkesjø Prosjektleder

2 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

INNHOLD

1 INNLEDNING ...... 4 2 REGIONINNDELINGER I TELEMARK ...... 5 3 STORE ELLER SMÅ KOMMUNER? ...... 8 4 BEFOLKNINGSUTVIKLING...... 11 5 SYSSELSETTING, ARBEIDSPLASSER OG NÆRINGSSTRUKTUR...... 14 6 PENDLING ...... 17 7 LEVEKÅR...... 20 8 KOMPETANSENIVÅ ...... 21 9 DEMOKRATI OG RETTSSIKKERHET ...... 23 10 AVSTANDER ...... 25 11 ANDRE FORHOLD SOM VIL KUNNE PÅVIRKE KOMMUNESTRUKTUREN...... 26 12 KRD`S GULRØTTER...... 28 13 ALTERNATIVE REGIONINNDELINGER ...... 30 LITTERATUR

3 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

1 INNLEDNING vurderinger av hvordan folketallet vil utvikle seg framover. Sysselsetting, Hovedmålene med denne rapporten er: næringsstruktur og pendling belyses i kap • Sammenstille data og informasjon som 5 og 6. I kap 7 ser vi på hvordan vurderes som relevant i arbeidet med Telemarks-kommunene kommer ut i framtidens kommunestruktur i forhold til SSBs levekårsindeks Telemark. sammenlignet med andre kommuner i • Reise problemstillinger som vi ser som landet. Kompetanse, tjenestekvalitet og relevante i drøftingen av kommune- kommunenes attraktivitet som arbeidsplass strukturen i Telemark, og som kan drøftes i kap 8. Demokrati, deltakelse, bidra til en god diskusjon i identitet og rettssikkerhet er stikkord som kommunene. ofte dukker opp i debatten om kommunestruktur. Dette ser vi nærmere på Rapporten er utarbeidet innenfor en i kap 9. Tilgjengelighet og reiseavstander tidsramme på tre uker noe som gjør at vi på er en viktig del av diskusjonen i tilknytning enkelte punkter ikke har kunnet gå så til kommunestrukturen. I kap 10 har vi grundig inn i materialet som ønskelig. lagd en matrise for reiseavstanden mellom Vi har valgt en lesevennlig og kortfattet kommunesentrene i Telemark. Hvordan framstillingsform med bruk av figurer og oppgavefordelingen mellom kart. Vi forsøker å sette de data som forvaltningsnivåene og inntektssystemet benyttes inn i et kommunestruktur- for kommunene blir i framtida, er perspektiv, dvs hvorfor er de data som avgjørende viktig for hvordan benyttes interessante i kommune- kommunestrukturen bør se ut. Dette tas strukturdebatten? Konklusjoner og opp i kap 11. Kap 12 gir en oversikt over vurderinger er skrevet på en svært KRDs ”gulrøtter” for kommuner som vil kortfattet måte, og ofte med en punktvis slå seg sammen. I kap 13 drøfter vi noen framstilling. Avslutningsvis i rapporten mulige kommuneinndelinger i Telemark, drøftes alternative inndelinger av og fordeler og ulemper ved disse ut fra kommunestrukturen i Telemark. ulike kriterier.

Definisjoner og utdypende forklaringer gis i hovedsak i fotnoter på den siden de er referert. Til slutt i rapporten har vi gitt en litteraturoversikt hvor vi også har tatt med enkelte publikasjoner som ikke direkte er referert. Dette for de som ønsker å fordype seg i temaet.

Innholdet i rapporten I kap 2 gis en oversikt over region- strukturen i Telemark ut fra ulike typer inndelinger som er brukt. I denne sammenheng har vi også sett på hvordan regionene i Telemark kommer ut på landsbasis ut fra nasjonale rangeringer av ulik type. I kap 3 oppsummeres i kortform foreliggende kunnskap om fordeler og ulemper ved store og små kommuner. I kap 4 settes fokus på befolkningsutviklingen og

4 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

2 REGIONINNDELINGER I I tillegg til samarbeidsregionene i TELEMARK Telemark skal vi ta med to nasjonale inndelinger som ofte benyttes (se fig 2.1). Regioninndelinger for Telemark og landet • LA-regioner. NIBR (Juvkam 2000 og som helhet varierer avhengig av formål, og 2002) har i tilknytning til forrige over tid oppstår det stadig nye inndelinger. stortingsmelding om regionalpolitikken SSBs inndelinger i handelsdistrikter (1960- laget en inndeling av landet i 161 bo- 70 tallet), prognoseregioner (80-90-tallet) og arbeidsmarkedsregioner. Selstad m og nå økonomiske regioner eller ABS- fl (2004) kaller dette lokale arbeids- regioner er eksempler på dette. Nedenfor markedsregioner (LA-regioner). skal vi se litt på ulike regionale Hovedprinsippet i denne inndelingen er inndelinger, kriterier for disse og hvordan at hvis en kommune har minst 10% Telemarksregionene kommer ut i ulike pendling til en senterkommune, regnes former for rangeringer på landsbasis. den som omland til senterkommunen. For at dette kriteriet skal ha gyldighet Det vi kan kalle en tradisjonell region- må reisetiden være under 75 minutter. inndeling i Telemark er: • ABS-regioner. En annen inndeling er Grenland (Porsgrunn, Skien, Siljan og SSBs inndeling fra 1999 av landet i 90 Bamble) økonomiske regioner (nå 89 på grunn Vestmar (Kragerø og Drangedal) av at søndre Sunnhordland ble oppløst Midt-Telemark (Bø, Nome, Sauherad) med Ølens skifte av fylke). Denne Øst-Telemark (Notodden, Tinn, Hjartdal) inndelingen som bygger på flere Vest-Telemark (Seljord, Kviteseid, kriterier, bl a reisetid til nærmeste Nissedal, Fyresdal, Tokke og Vinje) senter, har blitt kalt ABS-regioner, dvs arbeidsmarkeds-, bolig og Ser vi på dagens interkommunale serviceregioner. Disse regionene har samarbeidsrelasjoner (se kart på side 6) i ganske stor grad av likhet med de Telemark avviker disse noe fra denne gamle handelsdistriktene. strukturen ved at Vestmar har søkt samarbeid med Grenland (bl.a. med Vekst Både i LA-regionene og i ABS-regionene i Grenland) i en Stor-Grenland region, og er Notodden, Bø, Sauherad og Hjartdal en Hjartdal har på grunn av fellesinteresser region. Nome faller til Grenland. Dette overfor statlige myndigheter søkt betyr at Midt-Telemark ut fra nasjonale samarbeid med Vest-Telemark-kommuene. kriterier ikke framstår som en egen region. I Midt-Telemark er det etablert et relativt omfattende interkommunalt samarbeid Frivillige samarbeidsregioner (regionråd) mellom Bø, Nome og Sauherad, mens dekker en ganske stor del av landet, men er Notodden og Tinn har søkt samarbeid med ennå ikke heldekkende. I forhold til nabokommunene i Kongsbergregionen1. regioninndelingen ovenfor er det større En hovedbegrunnelse for de to likhet mellom samarbeidsregionene og telemarkskommunene å søke samarbeid ABS-regionene enn det er med LA- den vegen, er at de har adskillig større regionene (Brandtzæg og Sanda 2003). fellesinteresser når det gjelder infrastruktur og næringsutvikling i retning Kongsberg Selstad m fl (2004) har rangert ABS- 2 3 og Oslo enn med andre Telemarks- regionene etter ”Robusthet” , ”Livskraft” , kommuner. 2 ”Robusthet” sier noe om i hvilken grad regionene tåler opp- og nedgangstider, basert på størrelse til regionene og største senter, og i hvilken grad 1 Denne består av Notodden, Tinn, Kongsberg, senteret har både tradisjonell og ny, Flesberg, Rollag og Øvre Eiker. forretningsmessig tjenesteyting.

5 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

”Konkurransekraft”4 og Kompetanse Grenland nr 39 (kompetente regioner).5 I en rangering av Øst-Telemark(Notodden og Tinn) nr 64 alle de 89 ABS-regionene i landet kommer Midt-Telemark nr 69 Telemark-regionene ut som vist i tabell Vest-Telemark (V T+Hjartdal) nr 70 2.1. Vestmar nr 73

Tabell 2.1 Telemarks ABS-regioners Vurderinger: plassering i et landsperspektiv (I alt 89 ABS-regionen Notodden/Bø som omfatter regioner) kommunene Notodden, Bø, Sauherad og RANG nr Hjartdal scorer høyt både på robusthet, Region ”Robu ”Livs- ”Kon- ”Kom konkurransedyktighet og kompetanse, men st- kraft” kur- -pe- lavere på livskraft noe som bl a trolig har het” ran- tanse” sammenheng med en stor andel eldre i sedyk- regionen. På en av delindikatorene for tighet kompetanseindikatoren, ”antall studenter i Grenland6 35 26 30 25 forhold til folketallet”, er dette den Notodden, regionen som scorer høyest i landet. Bø, Sau- 17 44 16 20 herad og Grenland har rang nr mellom 25 og 35 og Hjartdal ligger således, litt grovt betraktet, blant den Kragerø/ 75 74 40 63 beste tredjedelen av regionene på alle Drangedal indikatorene. Kragerø, Rjukan og Vest- Vest- Telemark kommer i det nedre skiktet av Telemark 78 81 69 67 regioner rangert etter robusthet og Rjukan 89 65 26 39 livskraft. Det er verdt å merke seg at (Tinn) Kragerø og Rjukan kommer bedre ut på konkurransedyktighet enn på de øvrige I en rapport som Telemarksforsking rangindikatorene. Dette viser at nærings- (Vareide 2004) har utarbeidet for NHO er utviklingsproblemet først og fremst er det gjennomført en rangering av 81 strukturelt, dvs at næringsstrukturen i ”politiske regioner” eller samarbeidsregionene i sterk grad er preget av regioner etter næringslivets vekstkraft og næringer i tilbakegang, og dette forklarer lønnsomhet. Telemarksregionene kommer også den svake plasseringen i NæringsNM. ut på følgende måte (gjennomsnitts- rangering for perioden 1997-2003)7: Rangtallene for regionene indikerer at mange av kommunene i Telemark står overfor store utfordringer framover. Med

3 ”Livskraft” sier noe om grunnlaget for unntak av Grenland kommer alle regionene befolkningsutviklingen i de enkelte regionene blant den fjerdedelen av regioner som basert på bl a alders- og kjønnsfordeling, kommer dårligst ut på resultatlista i fruktbarhet og innvandring. 4 NæringsNM og både Kragerø/Drangedal, ”Konkurransekraft” sier noe om evne til Vest-Telemark og Rjukan (Tinn) er jobbskapingen og dermed indirekte om verdiskapingen i privat næringsliv i en region, regioner som er relativt lite robuste og basert på data om sammensetning av og utvikling i livskraftige til å møte utfordringene sysselsetting og næringsstruktur. framover. 5 Indeksen er sammensatt av 10 delindekser der bl a utdanningsnivå, FoU, undervisningstilbud mv inngår (Selstad m fl 2004:177). basert på fire delindikatorer: Lønnsomhet (andel 6 Omfatter: Skien, Porsgrunn, Siljan, Bamble og med positivt resultat før skatt), Vekst (andel foretak Nome. med mer enn 10% vekst i omsetning), Nyetablering 7 Bygger på rangering i en rapport TF-Bø (Vareide (andel nyregistrerte foretak) og Størrelse 2004) har utarbeidet for NHO. Rangeringen er (arbeidsplasser i forhold til befolkningen).

6 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

Fig 2.1 Ulike regioninndelinger i Telemark

Tinn Tinn Vinje Vinje

Hjartdal Hjartdal Notodden Notodden Seljord Seljord Tokke Tokke Bø Bø Sauherad Kviteseid Sauherad Kviteseid Siljan Siljan Nome Nome Fyresdal Fyresdal Skien Skien Drangedal Nissedal Drangedal Nissedal Porsgrunn Porsgrunn Bamble Bamble

Kragerø Kragerø

Tradisjonell regioninndeling Lokale arbeidsmarkedsregioner (NIBRs inndeling av landet i 161 regioner, også kalt bo- og arbeidsmarkedsregioner)

Ti n n Vi n j e Tinn

Vinje Hj a r t d a l No t o d d e n Se l jo r d Hjartdal To k k e Bø Notodden Kv i t e s e i d Sa u h e r a d Seljord Si l ja n No m e Tokke Bø Fy r e s d a l Sk i e n Kviteseid Sauherad Ni s s e d a l Dr a n g e d a l Siljan Po r s g r u n n Nome Ba m b l e Fyresdal Skien Nissedal Drangedal Kr a g e r ø Porsgrunn Bamble

Kragerø

Dagens interkommunale samarbeidsregioner ABS-regioner. Landet er inndelt i 89 ABS- regioner som bygger på SSBs inndeling i økonomiske regioner.

7 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

3 STORE ELLER SMÅ større i dag enn for 40 år siden. Dette KOMMUNER? fører bl a til følgende: - Innbyggerne har ikke innflytelse En drøfting av dette spørsmålet kan ikke over tjenester de benytter i frikobles fra spørsmålet om hvilke nabokommunen oppgaver vi vil at kommunene skal løse. - Gratispassasjerproblematikk Jørn Rattsø – en markert debattant i • Behov for robuste kommuner som har kommunestruktursammenheng – har kapasitet og kompetanse til å ta på seg spissformulert seg omtrent slik i et nye oppgaver foredrag: • Kommunene må bli større for å kunne ”Store kommuner kan ha store oppgaver, overta oppgavene ”i midten” etter mens små kommuner må nøye seg med små fylkeskommunens forventede oppgaver. I Norge har vi til nå hatt råd til (bort)fall(?) å gi små kommuner store oppgaver”. Han pleier å følge opp med historien om Argumenter for opprettholdelse av mindre borgermesteren i en av Frankrikets 36.700 kommuneenheter kan være: kommuner, hvis viktigste oppgave er å • Nærhet og identitet passe på nøkkelen til den kommunale • ”Bedre” lokaldemokrati, (men mindre tennisbanen. mektig lokaldemokrati?)

• Små enheters fleksibilitet og Norske ordførere har mer enn en effektivitet tennisbane å bestyre! Den norske kommunemodellen er nemlig bygget opp • Folk er mer fornøyd med tjenestene i av generalistkommuner, dvs kommuner små kommuner, (men mye av dette med et stort antall oppgaver innen skyldes at de har bedre råd!) tjenesteproduksjon, samfunnsutvikling og • Kostnadene for folk flest vil øke pga demokrati. Velferdsstaten er i realiteten økt reiseavstand i en større kommune. heller ”velferdskommunen”. Kommunene • Kommunestrukturen er mange steder har dessuten i prinsippet ansvaret for en konsekvens av hvor folk faktisk bor akkurat de samme oppgavene uansett om i Norge! folketallet er 200 eller 200.000. Erfaringer fra interkommunalt samarbeid Spørsmålet blir om dette er en kommune- som alternativ løsning er: modell vi ser oss tjent med og råd til å • Samarbeid innebærer fare for beholde også i fremtiden? demokratisk underskudd • Samarbeid har en økonomisk kostnad i Sentrale momenter i debatten seg selv Argumenter for sammenslåing av • Vanskelig å finne gode og stabile kommuner kan være: samarbeidseksempler som både gir • Sterkt presset kommuneøkonomi - bedre kvalitet og samtidig innsparing. behov for å utløse stordriftsfordeler • Midt-Telemark er en region som har • Kompetanseutfordringen i små kommet langt i å utvikle praktisk og kommuner – tjenestekvalitet og pragmatisk samarbeid rettssikkerhet • Snart har hele kommune-Norge • Rekrutteringsproblemer - behov for frivillig regionalisert seg i større fagmiljøer kommunegrupper (regionråd) som kan • Den ”integrerte” bo-, arbeidsmarkeds- danne base for interkommunalt og serviceregionen er, pga samarbeid på bred front. kommunikasjonsrevolusjon, langt

8 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

Om tjenesteproduksjon og Samfunns- og næringsutvikling administrasjon Amdam m fl (2003) har intervjuet 508 Innen administrasjon er det klare personer i Sarpsborg, Fredrikstad, stordriftsfordeler (Kalseth og Rattsø 1994). Nordfjord og Ålesund. Erfaringer fra En må opp i en størrelse på minst 5000 denne studien viser at det ikke er mulig å innbyggere for at disse stordriftsfordelene trekke generelle erfaringer, men at blir ”forsvarlig” utnyttet. Andre områder forskjeller i situasjon, utfordringer og hvor det trolig er stordriftsfordeler er struktur er avgjørende for om (Sanda 2002, med angivelse av primær kommunesammenslåinger vil gi bedre datakilde) resultater på disse områdene. I et • Barnehagetjenester (Ringstad og oppsummeringshefte på grunnlag av denne Løyland 1998). rapporten skilles det mellom: • Grunnskolen (KAD 1995) • Materielle konsekvenser • Institusjonsbasert eldreomsorg (KAD • Institusjonelle konsekvenser 1995) • Prosessuelle konsekvenser • Kommunaltekniske tjenester (KS 2004) • Større bredde i kultursatsing (KS 2004) For materielle konsekvenser finner en • Legetjenester (KS 2004) følgende: • Sammenslåing synes å gi positive En rapport fra NIBR (Hansen m fl 2003) konsekvenser for natur og hevder at det ikke kan påregnes stordrifts- arealplanlegging i sentrumsorienterte eller kvalitetsgevinster ved tjenester der og tettbygde områder (erfaringer fra kostnadene i det alt vesentlige er knyttet til Fredrikstad og Sarpsborg) tjenester overfor enkeltindivider og • I regioner med flere sentra, som husholdninger (eks hjemmetjenester). Nordfjord, kan det oppstå konflikter i NIBR-forskerne hevder at forhold til lokalisering, og endring av kvalitetsgevinstene først og fremst oppstår offentlig virksomhet som sykehus mv. ved tjenester rettet mot små • Mer slagkraft på kulturfronten befolkningsgrupper. Dette både på grunn • Større kommuner kan miste grepet på av kompetanseheving og bredde i tilbudet. de nære tiltak som ofte små kommuner har. Undersøkelser rettet mot kommunenes innbyggere viser at disse er mer fornøyde Institusjonelle konsekvenser defineres som: med store deler av tjenestetilbudet i mindre • Kunnskapsressurser (læring, enn i større kommuner, men korrigerer kompetanse, innovasjon) man for at de små kommunene ofte har • Relasjonsressurser (partnerskap, bedre råd, er ikke brukertilfredsheten nettverk, samarbeid) lenger best i disse kommunene (Dræge, • Mobiliseringsevne (entreprenører, Løyland og Ringstad 1997). arenaer, mobiliseringsmetoder og felles oppfatning om og tilslutning til visjoner Høyer m fl (2004) finner med og muligheter etc) utgangspunkt i eksempler fra kommuner i Nordfjord- og Ålesund-regionen at Det konkluderes med at de større kommunesammen-slåinger fører til at kommunene har bedre forutsetninger til å kostnadsbesparelser i institusjoner mv møte disse utfordringene. Erfaringene er da (kommunenes kostnader), men samtidig vil også at det er etablert mange dette føre til store økninger i kostnader for samarbeidsfora på disse områdene. Videre innbyggerne i form av lengre reiser, økt tidsbruk mv. 8 Gruppeintervjuer med ledende politikere og administrasjon

9 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark er det en klar konklusjon at evnen til å 4. Mulighetene for å tilpasse møte utfordringene er klart større i tjenestetilbudet til innbyggernes behov. sammenslåtte kommuner enn i regionale samarbeid.

Med prosessuelle konsekvenser menes lokale myndigheters evne til å planlegge og gjennomføre tiltak som styrker regionen. Forutsatt at sammenslåing er en frivillig prosess som det ligger god felles forståelse bak, hevdes det at regionen styrker sin posisjon gjennom en kommunesammenslåing.

Demokrati, tilhørighet og rettssikkerhet Dette temaet er drøftet i et hefte fra KS som bygger på flere forskningsprosjekter.

Vi skal ikke i detalj gå gjennom alle momentene som er nevnt i heftet, men vil særlig peke på følgende: • Innbyggernes tilknytning til kommunen varierer lite med kommunestørrelsen, men folk i mindre kommuner føler en sterkere tilknytning til nærmiljøet. • Folks engasjement i frivillige organisa- sjoner varierer lite med kommunestørrelse.

• Selv om folk i mindre kommuner er mer fornøyd med kommunale tjenester, er det lite som tyder på at denne fornøydheten omsettes i større vilje til aktiv deltakelse. • Folk i mindre kommuner har større tro på at det har påvirkningsmuligheter enn folk i større kommuner.

• Folk flest stiller seg negativt til at deres

kommune skal slås sammen med andre, men andelen har avtatt over tid.

Oppfatningen av hva slags oppgaver som er viktige, er omtrent de samme for motstandere og tilhengere av sammenslåing. De fire viktigste tjenesteområdene er: 1. Effektiviteten i kommunal tjenesteyting 2. Omfanget av det kommunale

tjenestetilbudet

3. Rettferdig fordeling av offentlige midler.

10 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

4 BEFOLKNINGSUTVIKLING

Hvorfor er befolkningsstørrelse og - utvikling viktig i diskusjonen om Skien 50 272 kommunestruktur? Porsgrunn 33 323 Bamble 14 170 Det er flere grunner til at kommunens Notodden 12 402 befolkningsstørrelse og –utvikling er viktig Kragerø 10 559 i diskusjonen om kommunestruktur: Nome 6 579 Tinn 6 354 • Erfaringer viser at kommunene bør Bø 5 220 være på minst 5000 innbyggere for å Sauherad 4 363 hente ut stordriftspotensialet innen Drangedal 4 184 administrasjon. Vinje 3 812 • Små kommuner som har hatt Seljord 2 921 befolkningsnedgang og fortsatt Kviteseid 2 647 forventes å få nedgang i befolkningen, Tokke 2 454 opplever overkapasitet som innebærer at Siljan 2 343 det blir vanskeligere å sørge for Hjartdal 1 616 tjenesteproduksjon uten at Nissedal 1 445 enhetskostnadene vil øke. Fyresdal 1 310

• Små kommuner med nedgang i 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 folketallet står dårlig rustet til å møte 0 0 0 0 0 0 framtida på mange områder. Dette Fig 4.1 Kommunene i Telemark fordelt på gjelder både spesialiserte tjenester som størrelse. Innbyggere pr 1.1.2004. krever relativt store befolknings- Kilde: SSB underlag, og det gjelder nærings- og samfunnsutviklingsoppgaver. endring 1990-2004 framskrivning 2020 Små kommuner er mer sårbare enn • TELEMARK større når det gjelder å beholde og Bø ansette nøkkelpersoner i sentrale Siljan stillinger. Porsgrunn Skien • Framtidige utfordringer gjør det enda Bamble vanskeligere å være liten framover enn i Notodden dag. Sauherad Kragerø Vinje Det er imidlertid grunn til å understreke at Nissedal det ikke finnes noe entydig svar på hva Nome som er den ”riktige” kommunestørrelsen. Drangedal Seljord Tinn Befolkningsstørrelse og –utvikling i Hjartdal Telemark Fyresdal Tokke Ser vi på kommunestørrelsen i Telemarks Kviteseid 18 kommuner pr 1.1.2004 finner vi at 3 -20 -10 0 10 20 30 40 kommuner har under 2000 innbyggere (se fig 4.1). Alle disse kommunene har hatt synkende folketall fra 1990 og fram til i Fig 4.2 Befolkningsutvikling 1990-2004 og dag (se fig 4.2). Fire kommuner hadde fremskrevet folkemengde 2004-2020. mellom 2000 og 3000 innbyggere. Tre av Prosent endring. Kilde: SSB disse kommunene (Kviteseid, Tokke og Seljord) har hatt sterk nedgang fra 1990 og

11 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

fram til i dag, mens Siljan med sterk utpendling til Skien/Porsgrunn har hatt en TELEMARK Bø betydelig vekst. Tre kommuner har Siljan mellom 3- og 5000 innbyggere (Drangedal, Skien Sauherad, Vinje). Porsgrunn Mens Drangedal har hatt klar nedgang i Notodden Bamble befolkningen, har Sauherad og Vinje litt Drangedal lavere folketall i 2004 enn i 1990. Det er i Fyresdal alt 10 av de 18 kommunene som i 2004 Kragerø hadde under 5000 innbyggere. For de tre Seljord kommunene mellom 5 og 10 000 Nome Nissedal Naturlig innbyggere har Tinn og Nome hatt klar Sauherad Flytting befolkningsnedgang, mens Bø har vokst Tokke sterkt i denne perioden. Av kommunene Kviteseid med over 10 000 innbyggere har både Tinn Vinje Notodden og Kragerø hatt en liten Hjartdal tilbakegang, mens Bamble kommune og de -4,0 -2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 to store kommunene i Telemark (Skien og

Porsgrunn) har vokst. Fig 4.3 Prosentvis endring i folketallet i kommunene i perioden 1.1.2000 - 1.1.2004 I fireårsperioden 1.1.2000 – 1.1.2004 var fordelt på naturlig tilvekst og flytting. det bare 4 av Telemarks 18 kommuner som Kilde:SSB hadde fødselsoverskudd (Skien, Siljan, Bamble og Bø), 12 av kommunene hadde i TELEMARK disse årene nettoinnflytting, 7 av disse Siljan Utlendinger hadde netto-innflyttingsoverskudd for Bø Norske innenlandske flyttinger, mens alle Skien kommunene hadde nettoinnflytting fra Porsgrunn utlandet. For Telemarkskommunene sett Bamble Notodden under ett er det netto-innflyttingen fra Drangedal utlandet som de siste årene har bidratt til Kragerø befolkningsvekst, mens både naturlig Fyresdal tilvekst og flyttebalansen innenlands er Seljord Tokke negativ (fig 4.4). Nissedal Sauherad SSB har framskrevet folkemengden til Nome 2020 ut fra ulike alternativer9. Ut fra det Vinje midlere framskrivingsalternativet Kviteseid Hjartdal (MMMM) er det bare 5 av de 18 Tinn

-8,0 -6,0 -4,0 -2,0 0,0 2,0 4,0 6,0

9 Framskrivingen bygger på ”Fruktbarhet”, levealder, innenlands mobilitet og Fig 4.4 Prosentvis endring i folketallet i nettoinnvandring. I MMMM-alternativet som våre kommunene i perioden 1.1.2000 - 1.1.2004 tall bygger på er innenlandske flyttinger basert på fordelt på naturlig tilvekst + innenlands flytteaktivitet 1990-2001, mens innvandringen flytting (Norske) og utenlandske flyttinger relateres til siste års innvandring. (jfr (Utlendinger). Kilde: SSB. www.ssb.no/folkfram) SSB sier i sin forklaring til modellene at det er betydelig usikkerhet i framskrivingen og særlig for de mindre kommunene.

12 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark kommunene i Telemark som vil ha nedgang i folketallet. Fire av de 5 har under 3000 innbyggere, og alle har under 5000 i 2004.

Vurderinger De fleste kommunene i Telemark er avhengig av innvandring fra utlandet for å opprettholde folketallet framover. Innvandringspolitikken vil derfor i sterk grad påvirke folketallsutviklingen i kommunene i Telemark. Et spørsmål er også om kommunene klarer å holde på utlendingene over tid. Hvis ikke, vil utflyttingen øke.

Mange av de minste kommunene vil trolig ha store problemer med å opprettholde folketallet framover. Dette tilsier at kommunene vil stå overfor svært store utfordringer framover, og forutsatt at kommunestrukturen skal opprettholdes, vil de trolig tvinges til å samarbeide på stadig flere områder. Om dette er et fullgodt alternativ til sammenslåing kan diskuteres.

13 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

5 SYSSELSETTING, Vekst 92-00 Vekst 00-03 ARBEIDSPLASSER OG NORGE NÆRINGSSTRUKTUR TELEMARK Bø Hvorfor data om sysselsetting, Skien arbeidsplasser og næringsstruktur? Notodden Drangedal Arbeidsplassene og yrkesbefolkningen i en Vinje kommune er hovedfundamentet for å sikre Fyresdal framtidig bosetting, og for å skape verdier Kragerø Sauherad som gir inntekter for kommunene. I en Bamble drøfting av kommunestrukturen er det Kviteseid derfor interessant å belyse følgende Seljord spørsmål: Nissedal • Hvordan har tallet på arbeidsplasser i Nome kommunene utviklet seg? Tinn • Hvordan har yrkesbefolkningen bosatt i Siljan kommunene utviklet seg? Porsgrunn Tokke • Hvordan er nettopendlingen, dvs Hjartdal arbeidsplasser minus yrkesaktive bosatt i kommunen? Dette belyses nærmere i -4 -2 0 2 4 neste kapitel. Fig 5.1 Årlig %-vis vekst i antall • Hvor stor andel utgjør arbeidsplassene i arbeidsplasser i kommunene i Telemark i kommunal sektor sammenlignet med periodene 1992-2000 og 2000-2003. Kilde: totalt antall arbeidsplasser i NIBR 1992-2000 og SSB Registerbasert sysselsettingsstatistikk 2000-2003. kommunene. Herunder hvor stor andel utgjør arbeidsplassene innenfor kommunal administrasjon? TELEMARK • Hvordan er næringsstrukturen? Er den Siljan Hjartdal sårbar i forhold til framtidig utvikling? Drangedal Nome Fyresdal Utvikling i antall arbeidsplasser Tokke 10 Nissedal 1992-2003 Sauherad I perioden 1992-2000 hadde 13 av de 18 Vinje kommunene i Telemark vekst i antall Kviteseid arbeidsplasser. Sterkest vekst var det i Bø, Tinn Skien og Bamble. Fra 2000 til 2003 har det Bamble Kragerø vært en svak nedgang i antall Notodden arbeidsplasser for landet totalt, og en noe Seljord Kommunal sterkere nedgang i Telemark (- 1% årlig). Bø administrasjon Skien Kommunale Av Telemarkskommunene er det bare Bø, tjenester Skien, Drangedal og Vinje som har økt Porsgrunn 0 20 40 60

Fig 5.2 Arbeidsplasser i kommunal sektor 10 For 1992 – 2000 har vi benyttet bearbeidet i % av totalt antall arbeidsplasser i sysselsettingsstatistikk fra NIBR (ansatte + kommunen i 2003. Kilde: SSB Registerbasert selvstendige), mens perioden 2000-2003 bygger på sysselsettingsstatistikk tall fra SSBs registrerbare sysselsettingsstatistikk.

14 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark tallet på arbeidsplasser i denne perioden, innen bank, forsikring, KIFT14 og FoU og 6 kommuner har en gjennomsnittlig økte med 69% i samme periode (Selstad m årlig tilbakegang i tallet på arbeidsplasser fl 2004:90) på 1,5 % og mer. Industrikommunene Porsgrunn og Bamble er kommuner med stor tilbakegang. Forretningsmessig og personlig tjenesteyting Primær, industri, bygg og anlegg Arbeidsplassene i kommunal sektor er Handel, hotell & rest, transport 11 viktige og særlig i de små kommunene Offentlig I små kommuner med mye netto PORSGRUNN utpendling (se neste kapitel) er en stor BØ andel av arbeidsplassene i kommunal SELJORD sektor (se fig 5.2). I halvparten av NOTODDEN kommunene var i 2003 mer enn 30% av SKIEN TINN totalt antall arbeidsplasser innen KVITESEID kommunal sektor. Tre kommuner hadde NISSEDAL under 20% av arbeidsplassene i kommunal KRAGERØ sektor. Dette var Skien, Porsgrunn og Bø. HJARTDAL NOME BAMBLE Ut fra SSBs sysselsettingsstatistikk kan en FYRESDAL også si hvor mye av sysselsettingen som er VINJE knyttet til kommunal administrasjon12. TOKKE SILJAN Andelen arbeidsplasser her varierer fra DRANGEDAL 9,9% i Siljan til 1,8% i Bø. For Telemark SAUHERAD samlet er andelen 3,8%. Ved eventuelle 0 20 40 60 80 100 kommunesammenslutninger er det først og fremst disse arbeidsplassene som blir rammet, men det er også grunn til å tro at Fig 5.3 Næringsstruktur i Telemarks- andre arbeidsplasser i kommunal sektor vil kommunene i 2003. Kilde: SSB Registerbasert kunne gå noe ned som følge av ulike sysselsettingsstatistikk effektiviseringstiltak.

Næringsstrukturen er sårbar Vurderinger De fleste Telemarkskommunene har en Ut fra gjennomgangen ovenfor gjøres sårbar næringsstruktur, med en relativt høy følgende vurderinger: andel av sysselsettingen innen • De fleste kommunene i Telemark har primærnæringer og industri som er de siste årene hatt en større nedgang i næringer hvor sysselsettingen reduseres. sysselsettingen enn landet som helhet. Forretningsmessig og privat tjenesteyting • En stor del av arbeidsplassene er i er de næringene som vokser raskest. For kommunal sektor. Avhengigheten av landet som helhet ble antall arbeidsplasser arbeidsplassene i kommunen er sterkest i primærproduksjon13 redusert med 31,8% i de minste kommunene som også har fra 1990 til 2001, mens sysselsettingen en ugunstig næringsstruktur med tanke på vekst i sysselsettingen framover. 11 Data er hentet fra SSBs registerbaserte • Spørsmålet som melder seg er om sysselsettingsstatistikk. større kommuner er bedre i stand til å 12 Vi benytter her Nace 75 i standard for næringsgruppering kombinert med sektoren møte framtidige utfordringer på dette kommunal forvaltning. Relativt store svinginger i feltet? Både teoretisk og sysselsettingstallene tilsier at det trolig er en god del usikkerhet her. 14 Kompetanseintensiv forretningsmessig 13 Sektor i PANDA, tilsvarer primærnæringene. tjenesteyting

15 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark erfaringsmessig er det grunn til å tro at dette er tilfelle. Større slagkraft når det gjelder regionalt utviklingsarbeid er viktig her. Organisering av interkommunalt samarbeid blant annet gjennom interkommunale nærings- selskaper viser at kommunene søker å samarbeide på dette feltet nettopp for å bli mer kompetente og slagkraftige til å møte framtidige utfordringer.

16 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

6 PENDLING TINN Hvorfor pendlingsdata? KRAGERØ Pendlingsdata har i mange sammenhenger NOTODDEN blitt brukt for inndeling av regioner. FYRESDAL VINJE Integrerte bo- og arbeidsmarkeder skaper SKIEN interessefellesskap i forhold til strategier TOKKE for næringsutvikling, boligområder og SELJORD service. Folk som pendler til et sted PORSGRUNN benytter også ofte arbeidsstedet for å utføre NISSEDAL ulike ærender. Stor pendling mellom KVITESEID kommuner betyr derfor at det er betydelige NOME fellesskapsinteresser. Sett i forhold til BØ kommunestrukturprosjektet er det derfor DRANGEDAL av interesse å si noe om pendlings- BAMBLE 1990 omfanget har økt over tid, hvordan HJARTDAL 2001 pendlingsmønsteret er, og om det er SAUHERAD sammenheng mellom utviklingen i antall SILJAN arbeidsplasser og yrkesaktive bosatt i 0 20 40 60 80 100 kommunene, eller om et eventuelt bortfall av arbeidsplasser blir kompensert med økt Fig 6.1 Prosent av yrkesaktiv befolkning pendling. som arbeidet i bostedskommunen i 1990 og 2001. Kilde: Juvkam (2002) Klare trekk ved pendlingen i Telemark De viktigste trekkene kan oppsummeres på følgende måte: Porsgrunn 7,9 • Fra 1990 til 2001 var det en stadig Bø 0,5 større del av den yrkesaktive Skien -1,2 befolkningen som pendlet. Andelen Notodden -3,0 økte med mer enn 10%-poeng i 13 av de Tinn -3,6 18 kommunene i Telemark. Størst Seljord -5,6 økning hadde Nissedal og Kviteseid. Se Vinje -10,4 fig 6.1. Kragerø -11,1 • I 2003 var det bare Bø og Porsgrunn Tokke -11,8 som hadde nettoinnpendling. De største Kviteseid -15,2 Fyresdal -18,2 nettoutpendlingskommunene var Siljan Bamble -22,3 hvor bare 324 av i alt 1160 yrkesaktive Nissedal -22,5 hadde sin arbeidsplass i kommunen. Nome -25,0 Nettoutpendlingen i Siljan var 60% av Hjartdal -26,8 den yrkesaktive befolkningen, mens Sauherad -34,4 Drangedal og Sauherad hadde en Drangedal -36,7 nettoutpendling på hhv 37% og 34% (se Siljan -59,9 fig 6.2) -80 -60 -40 -20 0 20 Utviklingen fra 2000 til 2003 viser at • det i de fleste kommunene er godt Figur 6.2. Nettopendling i prosent av samsvar mellom endringen i antall yrkesaktive bosatt i kommunen i 2003. sysselsatte bosatt i kommunene og Kilde: SSB Registerbasert sysselsettingsstatistikk antall arbeidsplasser. Dvs at nedgangen i arbeidsplasser de siste

17 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

årene ikke har blitt kompensert av økt pendling, men ved at yrkesaktive BØ bosatte i kommunene enten SKIEN har flyttet, eller gått ut av arbeids- VINJE markedet (se fig 6.3) DRANGEDAL SILJAN Pendlingsmønstre NISSEDAL Finner vi integrerte bo-og arbeidsmarkeder FYRESDAL i Telemark? Tar vi for oss den tradisjonelle KVITESEID inndelingen i regioner i Telemark og ser på NOTODDEN i hvilken grad det er pendling innen TOKKE regionen, til andre kommuner i Telemark HJARTDAL Yrkesaktive og ut av regionen får vi et bilde som vist i SAUHERAD Arbeidsplasser tabell 6.1 SELJORD NOME Tabell 6.1 Pendling i kommunene ulike TINN regioner i Telemark i 2003. KRAGERØ Kilde: SSB Registerbasert sysselsettingsstatistikk BAMBLE PORSGRUNN

Region Arbei- Pend- Pend- Pend- -1500 -1000 -500 0 500 der i ler ler til ler ut bosted innen andre av Fig 6.3 Endring i arbeidsplasser og i komm region komm fylket yrkesaktiv befolkning bosatt i kommunene i fylket i perioden 2000 – 2003. Kilde: SSB Greennllaanndd 62,7 25,1 1,2 11,0 Registerbasert sysselsettingsstatistikk Vestmar 71,0 4,3 12,1 12,7 Midt- Midt-Telemark: Telemark 55,9 13,5 19,8 10,8 Nær 70% av de yrkesaktive i Midt- Øst- Telemark arbeider i regionen. For Telemark 77,5 4,5 5,3 12,7 Sauherads del er det litt flere som pendler Vest- til Notodden enn til Bø (hhv 18% og 15%), Telemark 68,0 11,1 8,4 12,6 mens Nome har 15% som pendler til Skien/ Porsgrunn og 8% til Bø. Ut fra den regioninndelingen som er vist i Øst-Telemark tabell 6.1 finner vi at Grenlandsregionen er Pendlingsmønsteret her er dominert av at den sterkeste integrerte bo og arbeids- yrkesaktive i Tinn har svært liten pendling markedsregionen da hele 88% av den (88% av de yrkesaktive arbeidet i Tinn), yrkesaktive befolkningen her også arbeider Hjartdal har stor grad av pendling til i regionen. I de øvrige regionene er tallene: Notodden da 27% av de yrkesaktive Vestmar: arbeidet i Notodden, mens 5% pendlet til 75% bor og arbeider i regionene. Både Vest-Telemark. Regionens sterke Drangedal og Kragerø har betydelig tilknytning ”østover” kommer tilsyne ved pendling til Skien/Porsgrunn med hhv 6% at 12,7% pendlet ut av fylket. For og 14% av yrkesaktiv befolkning. Notoddens del var det 16% som pendlet ut Drangedal har noe større pendling til Skien av fylket. og Porsgrunn enn til Kragerø. Begge Vest-Telemark kommunene som grenser til Aust-Agder Til tross for stor geografisk utstrekning har betydelig pendling ut av fylket. med 6 kommuner innen regionen, er det likevel relativt begrenset pendling innen Vest-Telemark. Av de som både bor og arbeider i regionen er det 14% som

18 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark arbeider i en annen kommune enn en måte å tilpasse seg denne utviklingen bostedskommunen. Internt i regionen har på. Seljord og Vinje innpendlingsoverskudd, Tokke har omtrent balanse, mens de tre I forhold til kommunestruktur betyr dette andre kommunene har klar nettout- følgende: pendling til andre kommuner i regionen. • Befolkning og næringsliv i to Ellers finner vi at Bø er den største nabokommuner har stadig større innpendlingskommunen for Seljordinger. fellesinteresser både når det gjelder Seljord, Nissedal, Fyresdal har større arbeidsplasser, service og tjenestetilbud. pendling ut av fylket enn til kommuner • Det er en stor utfordring for innen regionen. kommunene å sette i gang tiltak for å øke antall arbeidsplasser. Større Klare senterkommunetilknytninger kommuner vil trolig ha større ressurser gjennom pendling finner vi for Siljan og til slikt arbeide både i form av Bamble til Skien/Porsgrunn og Hjartdal til kompetanse, nettverksbygging og Notodden. Disse pendlingsrelasjonene er påvirkningsmuligheter overfor så sterke at det er vanskelig å se at disse beslutningstakere på andre kommunene kan ha en annen region- forvaltningsnivåer. tilknytning enn til senterkommunen. Todelt hovedpendlingsmønster finner vi i Drangedal til Skien/Porsgrunn og til Kragerø og i Sauherad hvor de yrkesaktive pendler til Notodden og Bø. I Vest-Telemark finner vi ingen klare senterdannelser, og pendlingsmønsteret viser også at det ikke er noen dominerende innpendlingskommue i regionen. Samtidig finner vi relativt sterk økning i pendlingen i perioden 1990-2000, ved at en stadig større del av den yrkesaktive befolkningen pendler. Dette viser økt ”sårbarhet”. Dette med unntak av Fyresdal og Tokke hvor økningen er noe mer moderat. Økningen i andel av yrkesaktiv befolkning bosatt i kommunene som pendler, er størst i Nissedal med 19 prosentpoeng.

Vurderinger Det er en stadig større del av de yrkesaktive som på veg fra bosted til arbeidssted krysser en kommunegrense. Det er flere forklaringer til dette: • Den generelle mobiliteten øker, blant annet på grunn av bedre vegstandard. • Kompetansenivå og spesialisering i arbeidslivet gjør at viljen til å pendle for å få et attraktivt arbeid øker. • I de fleste kommunene skapes det ikke nok nye arbeidsplasser og pendling er

19 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

7 LEVEKÅR Siljan Levekårsindeksen. SSB utarbeider med noen års mellomrom en levekårsindeks Hjartdal som skal dokumentere utbredelsen av Tokke 1996 levekårsproblemer. Indeksen består av Kviteseid 2004 følgende variable: Vinje • Sosialhjelpstilfeller 16 år og over pr Fyresdal 100 innbyggere 16 år og over. Seljord • Dødelighet i alt pr 100 000 innbyggere Nome • Uførepensjonister 16-49 år pr 1000 Bamble innbyggere i aldersgruppen Nissedal • Attføringspengetilfeller pr 1000 Bø innbyggere 16-66 år Drangedal • Voldskriminalitet. Siktelser pr 10 000 Tinn innbygger Porsgrunn • Arbeidsledige og personer på Sauherad arbeidsmarkedstiltak Skien • Overgangsstønad Notodden Kragerø På grunnlag av enkeltindekser er det 0 2 4 6 8 10 12 utarbeidet en totalindeks. Indeksene har verdier fra 1 til 10 der 1 tilsier at kommunene/bydelen er i gruppen av de Fig 7.1 Levekårsindeks i 1996 og 2004 for 10% av kommunene/bydelene med best Telemarkskommunene. Desto lavere tall resultat, mens verdien 10 innebærer at desto bedre score (se tekst). Kilde: SSB kommunen/bydelen tilhører de 10% av kommunene/bydelene med høyest verdi. sterkt integrert i et større arbeidsmarked SSB sier at indeksen er noe usikker for de kommer best ut. Begge disse scorer også minste kommunene. bedre i 2004 enn i 1996. Etter de to nevnte Enkeltindikatorene ovenfor viser at kommunene kommer 5 Vest-Telemark indeksen både innehar enkeltelementer kommuner. Felles for alle disse er at de som relaterer seg til forhold på sammenlignet med andre kommuner i arbeidsmarkedet og til andre miljøforhold. landet har rykket noen plasser ned. Det er grunn til å tro at kommuner som Nissedal og Bø er de kommunene som har kommer dårlig ut på indeksen har et tapt flest plasser fra 1996 og fram til i dag. næringsliv som har eller har hatt omstil- For Nissedal skyldes dette at de kommer lingsproblemer og fører til arbeids- særlig dårlig ut på uføretrygd, attføring og ledighet, uførhet og/eller attføringstilfeller arbeidsledige, mens Bø har svært høy mv. Vi skal ikke legge for stor vekt på andel som får sosialhjelp. denne indeksen i forhold til kommune- strukturspørsmålet, samtidig som det er Gjennomgående er det småkommunene grunn til å hevde at de som kommer dårlig som kommer best ut, men samtidig som ut, har store utfordringer. disse gjennomgående kommer høyere opp Fig 7.1 viser hvordan Telemarks- på rangeringen har de fleste mindre kommunene kommer ut på denne indeksen kommunene i Telemark fått en dårligere for årene 1996 og 2004. Tar vi rangering i 2004 enn i 1996. Uten at vi har utgangspunkt i 2004 finner vi at Siljan og sett detaljert på dette, vil vi tro at det Hjartdal, dvs to småkommuner som er skyldes forhold på arbeidsmarkedet og store omstillingsproblemer i næringslivet.

20 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

8 KOMPETANSENIVÅ Universitets- og høgskole Det er udiskutabelt at kompetanse er viktig Videregående-skole-nivå Grunnskolenivå i dagens samfunn. Kunnskapsøkonomien er et begrep som benyttes i mange tilfeller for BØ SKIEN å beskrive drivkreftene i dagens NOTODDEN økonomiske utvikling. I kunnskaps- PORSGRUNN økonomien er kunnskap den viktigste SAUHERAD VINJE ressursen, og læring den viktigste KVITESEID prosessen. Hva har dette så med BAMBLE FYRESDAL kommunestrukturdebatten å gjøre? SELJORD På lik linje med utviklingen i næringslivet SILJAN er kommunene avhengig av god NOME KRAGERØ kompetanse for å gjennomføre sine NISSEDAL oppgaver på en god måte. Dette er viktig HJARTDAL både for å administrere kommunen på TINN TOKKE ulike områder, for å drive utviklingsarbeid DRANGEDAL og for mer spesialiserte funksjoner som NORGE skal sikre likeverdige tjenestetilbud og 0 20 40 60 80 100 ivaretakelse av innbyggernes rettigheter. Spørsmålet som melder seg i denne sammenheng er om kompetansenivået og Fig 8.1 Udanningsnivået i befolkningen i underforstått tjenestekvalitet og kommunene i Telemark i 2003. Kilde:SSB utviklingsevne i kommunene er avhengig av kommunestrukturen? Det gir i neste I Grefsrud og Hagen (2003:64) har en omgang grunn til å stille spørsmål om referert konklusjonen fra en undersøkelse større kommuner er mer attraktive som som ECON har gjennomført, og som ble arbeidsplass enn mindre. Dette spørsmålet referert i (St meld nr 32 (1994-95)): er det neppe noe entydig svar på, men • Andelen med høyere utdanning innen forutsatt at en gjennom større kommuner tjenestesektorene utdanning og helse og sosial øker med økende kommunestørrelse, skaper fagmiljøer med flere arbeidsplasser men andelen med høyere utdanning i innen samme område, er det grunn til å tro sentraladministrasjonen er stort sett lavere at både attraktivitet og kompetanse bedres. jo større kommunene er. Begrunnelser for dette er: • Fagmiljøenes størrelse øker med økende • Større fagmiljøer gir bedre grunnlag for kommunestørrelse. På de fleste spesialisering og arbeidsdeling, noe fagområder er det for få ansatte til å danne som av mange oppleves som mer fagmiljøer der personer med høyere attraktivt enn å sitte ”alene”. utdanning kan arbeide sammen. Det • Dagens samfunn stiller stadig større gjelder i særlig grad nøkkelpersonell med krav til spesialisering, slik at det er høyere administrativ utdanning og enkelte grupper innenfor tjenesteytende sektorer. vanskelig for en enkelt person å dekke For disse er det svært få ansatte pr ulike kompetansefelter innen et kommune opp til 10 000 innbyggere. område. • Antall ansatte med høyere utdanning innen • Større fagmiljøer gir trolig større de ulike utdanningsgruppene kan forklares sannsynlighet for å rekruttere og med kommunestørrelse og kommunens beholde kompetent arbeidskraft. økonomi, mens sentralitet ser ut til å ha liten forklaringskraft. • Små kommuner (under 5000 innbyggere) har dårligere evne til å holde på sine

21 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

ansatte med høy utdanning enn større kommuner. • Kommunenes evne til å rekruttere personell øker med økende kommunestørrelse. Småkommuner ser ut til å ha størst problemer med rekrutteringen innenfor administrasjon og helsesektoren.

Utover størrelse viser det seg at rekrutteringsproblemer i mindre kommuner også har sammenheng med hvor sentral beliggenheten er.

Vurdering Det er stor sannsynlighet for at det er lettere å rekruttere og holde på folk med god kompetanse i kommuner som har en viss størrelse. Sammen med størrelse har også beliggenhet en viss betydning. Det sies imidlertid lite om hvor store kommunene bør være for å sikre god kompetanse.

22 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

9 DEMOKRATI OG kommunestørrelse og valgdeltakelse i RETTSSIKKERHET Telemark. Det er likevel slik at de 4 største kommunene er blant de 7 kommunene med Det er viktig at kommunestrukturen er slik lavest deltakelse. Her finner vi også at hensynet til demokrati og deltakelse vekstkommunen Bø og Vest-Telemark ivaretas. Et hovedspørsmål som melder seg kommunene Seljord og Kviteseid. er om størrelsesdimensjonen har forklaringskraft til demokrati, deltakelse og Blant de 7 med gjennomsnittlig valgdel- rettssikkerhet? takelse over 65% finner vi de 5 minste kommunene. I tillegg finner vi Tinn og Demokrati, deltakelse og identitet Drangedal i denne gruppa. Mange hevder at lokalt engasjement og deltakelse er lavere i store enn i små Årsaker til større engasjement blant kommuner. En indikator på lokalt innbyggerne i forhold til kommunens engasjement er valgdeltakelsen, og denne virksomhet i små kommuner, er trolig at har ved de siste valgene vært større i små det er mindre avstand mellom politikere, enn i store kommuner. Slik også i kommuneadministratorer og innbyggere. Telemark ved kommune- og Den enkelte innbygger når lettere fram og fylkestingsvalgene i perioden 1991-2003 føler at påvirkningsmulighetene lokalt er (se tabell 10.1.) større enn i store kommuner.

Tabell 10.1 Valgdeltakelse i Når det gjelder andre typer lokale Telemarkskommunene. Gjennomsnittlig engasjementer knyttet til foreningsliv, deltakelse i årene 1991, 1995, arrangementer mv er neppe kommunens 1999 og 2003. Kilde: SSB størrelse som er avgjørende. Mobilisering skjer gjennom lag og foreninger, spesielle arrangementer og i ulike bygdelag. Kommune Valgdeltakelse

Tokke 71,6 Om folks identitet er knyttet til Nissedal 70,3 kommunegrensene er vanskelig å ha noen Fyresdal 68 klar formening om. Trolig er det først og Tinn 67,4 fremst bygda/grenda identiteten knyttes Drangedal 65,5 opp mot. Eksempelvis: Raulendinger er Siljan 65,3 Raulendinger og Tuddøler er Tuddøler Hjartdal 65,2 selv om kommunegrensene endres. Vår Vinje 62,9 vurdering er derfor at ved Sauherad 62,5 kommunesammenslåinger vil trolig Kragerø 61,7 engasjementet i forhold til kommunal Nome 61,4 virsksomhet svekkes, mens lokalt lags- og Notodden 60,5 foreningsarbeid trolig opprettholdes Kviteseid 60,4 innenfor ulike bygdelag slik som før. Bø 60,3 I tilknytning til demokrati og Bamble 58,4 deltakerspørsmålet tar vi med Seljord 58,4 konklusjonen fra en analyse som er Porsgrunn 58 gjennomført av Baldersheim m fl Skien 56,5 (2003:92) om kommunale variasjoner i lokalt samfunnsengasjement: Slik det framgår av tabell 10.1 er det ikke noen helt entydig sammenheng mellom

23 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

Når man kommer til veis ende er det ikke så I drøftingen av denne problematikken veldig mye som peker i retning av en direkte peker Grefsrud og Hagen på at sammenheng mellom kommunestørrelse og de rettssikkerhet stiller krav til: fleste av de samfunnsganglige aktivitetene som • Kapasitet er undersøkt her. Med unntak av lokale tillitsverv og diverse partirelaterte aktiviteter, • Kompetanse hvor det er en iboende sammenheng med • Effektivitet befolkningstall, er konsekvensene av • Avstand kommunestørrelse (her definert som antall • Klageadgang innbyggere) enten indirekte eller fraværende når det først er tatt høyde for andre mulige Nærhet kan skape engasjement, men kan forklaringsfaktorer. Men denne konklusjonen også svekke rettssikkerheten ved at det er ikke det samme som å si at øker sannsynligheten for kjennskaps- og befolkningstørrelse, eventuelt andre vennskapsbånd mellom politikere og egenskaper knyttet til kommunestrukturen slik som befolkningstetthet og sentralitetsmomentet innbyggere. Et eksempel på at nærhet kan drøftet i innledningskapitlet, er irrelevante. De virke hemmende for rettssikkerheten er empiriske analysene rapportert her viser at ”Gamvik-saken”. kommunestørrelse har en klar relevans i forhold til selvopplevd lokalpolitisk dyktighet Fimreite (2001, 2003) har sett på forholdet samt flere sider ved innbyggernes oppfatninger mellom lovfestede rettigheter og lokalt av det lokale politiske systemet. Dette gjelder folkestyre (Grefsrud og Hagen 2003). Her vel å merke selv etter at effektene av pekes det på at rettighetsrådgivningen de forskjellige personlige egenskaper til de som er siste årene har styrket enkeltindividets bosatt i ulike kommuner er tatt i betraktning. rettigheter bl a gjennom Opplæringsloven, Kommunestørrelse spiller i så henseende en Lov om spesialisttjenester, sentral rolle i forhold til vilkårene for et åpent gjennomskuelig lokalt selvstyre der de Pasientrettighetsloven og Barnevernsloven. folkevalgte og systemets omdømme blir Samarbeid mellom kommuner trekkes oppfattet på en positiv måte. For fram som en mulighet for å oppfylle opprettholdelse av det lokale selvstyrets forpliktelsene på dette området. grunnvoll er det ganske viktig. Vurderinger Rettssikkerhet Det er få klare konklusjoner om Grefsrud og Hagen (2003:71) har med sammenhenger mellom kommunestørrelse ulike referanser drøftet rettssikkerhet i og demokrati definert som deltakelse, lokal forhold til kommuneinndeling. I følge tilhørighet og lokal påvirkningskraft. Myrvold (2001) betyr rettssikkerhet at Gjennomgang av en del litteratur (Bukve ”den enkelte innbygger skal være sikret 2002, Hansen m fl 2003, Baldersheim m fl mot vilkårlighet og overgrep fra 2003 og Grefsrud og Hagen 2003) gir myndighetenes side, og at den enkelte skal likevel grunnlag for å hevde at ha mulighet for å forutberegne sin valgdeltakelsen er større og betingelsene rettsstilling og forsvare sine rettslige for et aktivt demokrati er noe bedre i små interesser. Kommunens rolle som enn i store kommuner. Samtidig er det ivaretaker av rettssikkerheten stiller trolig en del myter knyttet til at strenge krav til kommunenes demokratiet fungerer mye bedre i små enn saksbehandling, både innholdsmessig og i store kommuner. prosedyremessig, dvs i forhold til det som kalles hhv materiell og prosessuell Rettighetslovgivningen stiller stadig større rettssikkerhet”. krav til kommunene. Dette skyldes både selve lovgivningen, og stadig mer ”krevende kunder”.

24 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

10 AVSTANDER

I en drøfting av kommunestrukturer er det hensiktsmessig å ha oversikt over avstanden mellom kommunesentrene. Det finnes ikke ett enkelt mål på hva som er akseptabel reiseavstand for arbeidsreiser eller for servicereiser. Tjenester som en behøver ofte, er det viktig å ha god tilgjengelighet til, mens en for sjelden brukte tjenester aksepterer lengre avstand. Juvkam (2002) benytter en reisetid på 75 min som avgrensingskriterium ved avgrensing av bo- og arbeidsmarkedsregioner (lokale arbeidsmarkedsregioner). Dette er en grense som ofte benyttes for dagpendlingsomland, og kan være et mulig kriterium ved en ny kommuneinndeling. Går vi ut fra en gjennomsnittlig kjørehastighet på 60 i timen ser vi f eks ut fra matrisen at Tinn ligger innenfor 75 min-grensa til Vinje, men ikke til Notodden. Tar vi hensyn til vegstandard er det imidlertid trolig vel så raskt å reise til Notodden som til Vinje. I tilknytning til drøftingen av regioninndelingen i kap 13 kommer vi noe tilbake til denne matrisen.

Tabell 10.1 Avstand (km) mellom kommunesentrene i Telemarkskommunene. Kilde: www.visveg.no

d n l d l l a i n

a a n a a

e e d r ø d d u d e s e e d e r d r

l t

s r e e

e k e g r h o e t j d e n b n g s n i j g k n a r u o s s n l a n e j v m i i t a o

i m a r i j y a e l r o r o a ø o k i S H T S K N F T V

P S N S B K D B N 0 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Porsgrunn - 11 71 24 20 51 56 58 37 58 103 156 88 105 96 146 139 137 2 Skien - 60 21 30 59 58 55 33 41 81 134 85 101 98 149 137 133 3 Notodden - 59 98 127 91 37 45 25 24 77 64 80 133 138 115 113 4 Siljan - 40 70 60 35 14 34 80 133 65 82 101 139 116 114 5 Bamble - 40 62 74 53 73 119 172 104 126 103 153 155 153 6 Kragerø - 43 103 82 102 148 201 125 107 84 134 140 150 7 Drangedal - 54 49 67 120 172 81 64 41 91 97 107 8 Bø - 23 13 46 99 30 47 99 104 81 79 9 Nome - 21 72 120 56 72 89 109 107 105 10 Sauherad - 48 100 43 60 112 117 94 92 11 Hjartdal - 64 40 57 109 114 92 90 12 Tinn - 104 109 161 129 87 65 13 Seljord - 18 70 75 52 50 14 Kviteseid - 53 58 46 44 15 Nissedal - 51 86 96 16 Fyresdal - 46 65 17 Tokke - 23 18 Vinje -

25 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

11 ANDRE FORHOLD SOM til utvalget er å vurdere om systemet skal VIL KUNNE PÅVIRKE gjøres mindre ”småkommunevennlig”. Dette vil i praksis si at kommuner som KOMMUNESTRUKTUREN velger å forbli små, gjerne må gjøre det,

Det er mange prosesser på gang som direkte men de vil bli straffet på pungen gjennom eller indirekte kan få betydning for kommune- lavere statlige overføringer. Utvalget skal strukturdebatten i Norge. Vi skal omtale noen avgi sin innstilling 01.07.05, og nytt slike: system vil være i funksjon fra 01.01.07. • Hva skjer med det regionale nivået? • Endringer i inntektssystemet • Samling av velferdsetatene (SATS) Samordning av velferdsetatene • Mer fokus på større kommuners behov Det er i gang en prosess for bedre i de siste statsbudsjetter samordning av de såkalte velferdsetatene • Dansk kommunereform (aetat, trygd og sosial) for å kunne yte bedre tjenester overfor klientene som ofte Hva skjer med det regionale nivået i Norge? har en relasjon til alle de tre etatene. I dag Dagens fylkeskommunestruktur med 19 er aetat organisert i 153 statlige enheter er på en måte dimensjonert for å lokalkontorer, den statlige trygdeetaten er passe til en kommunestruktur med mange etablert med minst ett kontor i hver små kommuner. I mange tilfeller utfører kommune (464 til sammen), og det er fylkeskommunene oppgaver som de små minst ett kommunalt sosialkontor i hver kommunene er for små til å håndtere alene. kommune. Man ser konturene av to Når nå fylkeskommunene er fratatt mange scenarier når det gjelder hva resultatet vil oppgaver samtidig som det politisk er reist bli; a) en samling av aetat og trygd i en ny spørsmål omkring berettigelsen av dette statlig etat som så må samarbeide med de nivået, diskuteres det flere alternative kommunale sosialkontorene eller b) en løsninger for det regionale nivået. KS og samling av alle tre etatene i kommunal distriktskommisjonen går inn for 5-7 eller, kanskje mer sannsynlig, statlig regi. landsdelsregioner, en del fylkeskommuner har på egen hånd inngått allianser a la BTV Uansett løsning er denne reformen så (Buskerud, Telemark, Vestfold), mens ”tung” at den vil kunne legge premisser for minst ett politisk parti har programfestet hvordan kommunene organiserer seg – og full nedleggelse av forvaltningsnivået og da peker begge scenariene i retning av et overflytting av oppgavene til større og mer behov for større kommuner. robuste kommuner. Uansett ser det ut til at vi i fremtiden vil ha færre regionale Mer fokus på større kommuners behov i de enheter enn i dag og kanskje med andre siste statsbudsjetter Gjennom de siste års statsbudsjettopplegg oppgaver. Kommunestrukturen vil neppe har større kommuner og vekstkommuner kunne stå upåvirket av en slik utvikling. fått større gjennomslag for sine argumenter For eksempel vil en overflytting av i kampen om budsjettkronene. Eksempler ansvaret for videregående skole til på faktorer som ofte, men ikke alltid, vil kommunene kreve større kommuner eller være til fordel for større kommuner er: at mindre kommuner samarbeider om denne oppgaven. • Urbanitet (folketall) som kriterium i utgiftsutjevningen i inntektssystemet Inntektssystemet • Gjeninnføring av selskapsskatt Det inntektssystemet vi har pr i dag • Bruk av nyere innbyggertall i favoriserer mindre kommuner. Det såkalte inntektssystemberegningene Inntektssystemutvalget arbeider nå med en Innen en gitt budsjettramme blir revisjon av systemet, og ett av mandatene konsekvensen av at noen får mer, at andre

26 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark får mindre – i dette tilfellet de små kommunene som samtidig ofte er kommuner med nedgang i folketallet. På litt sikt vil disse endringene kunne være et argument for større kommuner.

Dansk kommunereform15 Norge, Sverige og Danmark har lenge hatt nokså like kommunesystemer. Dog har det vært forskjell i størrelse: den gjennomsnittlige svenske kommunen har vært på 30.000 innbyggere, mens de tilsvarende tallene for Danmark og Norge har vært på 20.000 og 15.000. Uten at det har direkte innvirkning på norske forhold, kan det være av interesse å se på hva som nå skjer i Danmark.

Der har et politisk flertall i Folketinget blitt enige om en kommunereform som tar sikte på en minimums kommunestørrelse på 20.000 innbyggere. Det er imidlertid lagt inn en såkalt ”kattelem” for de kommunene som ikke vil slå seg sammen: De må inngå avtaler om forpliktende samarbeid med nabokommuner, som til sammen er på minst 30.000 innbyggere, om noen minimumsoppgaver, bl.a.: arbeidsmarkedstiltak, sosialområdet, spesialundervisning, voksenopplæring, rehabilitering samt natur- og miljøvernoppgaver.

Både avtaler om sammenslåinger og eventuelt avtaler om forpliktende samarbeid skal være inngått før 1. januar 2005. Fristen for iverksetting er satt til 1. januar 2007.

15 Basert på Notat fra Kommunernes Landsforening http://www.kl.dk/data/1198316/Notat%20om%20k ommunalreform.doc

27 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

12 KRD`S GULRØTTER skal kunne gå inn med skjønnsmidler i et samferdselsprosjekt, vil det være av Finansiering av éngangskostnader avgjørende betydning at all annen finansiering i prosjektet er sikret, at Lov om fastsetjing og endring av prosjektet er garantert gjennomføring gitt kommune- og fylkesgrenser toppfinansieringsbidraget, og at behovet (inndelingslova) regulerer bl.a. følgende: for toppfinansiering er av begrenset Kommuner som slår seg sammen, skal få omfang. Det sistnevnte momentet vil si at delvis statlig kompensasjon for det i hvert enkelt prosjekts tilfelle, må éngangskostnader som er direkte knyttet til foretas en skjønnsmessig vurdering av hva sammenslåingsprosessen. "begrenset omfang" innebærer. Ved de siste kommunesammenslåingene I 2003 ble det søkt om skjønnsmidler til har praksis vært at kommunene, basert på samferdselsprosjekter for disse to en skjønnsmessig vurdering, har fått sammenslåingstilfellene: kompensert 40-60 % av nødvendige éngangskostnader. Graden av den statlige V Aure og Tustna (Imarsund- kostnadsdekningen har variert med hvor forbindelsen) mange kommuner som har vært involvert, innbyggertall og inntektsnivå. V Bjarkøy og Harstad (Bjarkøy- forbindelsene) Til sammenslåingen av Ølen og Vindafjord i Rogaland, med vel 8.000 innbyggere, har Til Imarsund-forbindelsen ble det i vår KRD nylig bevilget 28,5 mill. kr til bevilget 15 mill. kr fra KRDs finansiering av anslåtte prosess- og skjønnsmidler. Kostnadsrammen for omstillingsutgifter. Ved utgangen av 2001 prosjektet er på 380 mill. kr. hadde sammenslåingen av Ramnes og Våle til Re kommune fra 1.1.02, fått kompensert Inndelingstilskudd over om lag 11 mill. kr over statsbudsjettet. Re inntektssystemet (rammeoverføringene) og nye Vindafjord er kommuner av samme Inndelingstilskuddet sørger for at størrelse mht. innbyggertall. kommuner som slår seg sammen, ikke får reduserte statlige rammeoverføringer pga. KRDs skjønnsmidler til sammenslåingen. Inndelingstilskuddet samferdselsprosjekter består av basistilskudd og eventuelt regionaltilskudd. I flere områder der kommuner vurderer å slå seg sammen, er det forutsatt at et Basistilskudd og regionaltilskudd inngår i samferdselsprosjekt må realiseres for at inndelingstilskuddet på følgende måte: sammenslåingen skal finne sted. Til Kommuner som slår seg sammen vil motta finansieringen av slike prosjekter, ønsker ett basistilskudd slik alle kommuner gjør. kommunene å bruke forventede, innsparte Basistilskuddet er for tiden på ca. 5,8 mill. midler som følge av kr. Som en del av inndelingstilskuddet, vil kommunesammenslåingen. Imidlertid kan den nye ”storkommunen” også motta de det i flere av disse prosjektene være behov øvrige basistilskuddene som tilfalt for toppfinansiering for å sikre kommunene før sammenslåingen. Når det gjennomføring. gjelder regionaltilskuddet, vil den nye kommunen motta dette dersom den er KRD har derfor signalisert at det kan være berettiget til det. I år er regionaltilskuddet ønskelig å bidra til å dekke et eventuelt for seks Telemarkskommuner (Siljan, behov for toppfinansiering av et begrenset Hjartdal, Seljord, Kviteseid, Nissedal og omfang over skjønnsmidlene. For at KRD Fyresdal) på 3,348 mill. kr. pr kommune.

28 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

Som en del av inndelingstilskuddet, vil en sammenslått kommune også motta øvrige regionaltilskudd som tilfalt kommunene før sammenslåingen.

Inndelingstilskuddet fryses reelt i 10 år på det nivået det har det året kommunene slår seg sammen. Tilskuddet trappes deretter ned med 1/5 per år over en femårsperiode.

For å gi kommunene en forutsigbarhet med hensyn til sin framtidige økonomi, er inndelingstilskuddet lovfestet i inndelingslova.

29 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

13 ALTERNATIVE REGIONINNDELINGER

I dette kapitlet drøftes ulike alternativer for eventuelle sammenslåinger av kommuner i Telemark. Vi finner grunn til å understreke at målet med dette er å bidra til en diskusjon om mulige alternativer og deres styrke og svakheter i forhold til ulike faktorer som må inngå i en slik vurdering. I en konkret sammenslåingsdiskusjon er det to forhold vi vil peke på som viktige: • Sammenslåingen må være godt forankret i kommunene, både politisk og i befolkningen. Med andre ord det må det være en villet politikk for at den skal bli vellykket. • Ulike konsekvenser av sammenslåinger må så langt råd dokumenteres og drøftes på en grundig måte. Grovt sett kan konsekvensene inndeles i konsekvenser for: ‹ Innbyggerne/brukerne - herunder tjenester og tjenestekvalitet, rettssikkerhet, deltakelse mv ‹ Kommunenes evne til å produsere tjenester og gjennomføre tiltak på en god og effektiv måte ‹ Kommunens evne til å møte framtidige utfordringer knyttet til tunge trender i samfunnsutviklingen – herunder økt internasjonalisering, behov for næringsmessig omstiling og utvikling mv

Det er mange sider ved samfunnsutviklingen som tilsier at kommunestrukturen er moden for en revisjon. Sentrale elementer er: • Økt mobilitet og økt størrelse på integrerte bo- og arbeidsmarkedsregioner • Kompetanseutfordringen som berører mange sider ved kommunal virksomhet slik som tjenesteproduksjon, rollen som utviklingsaktør og rollen som skal sikre at innbyggernes rettigheter ivaretas. • Den økte sentraliseringen og næringsmessige omstillingen som gjør at ressursgrunnlaget i mange kommuner svekkes. Dette gjelder både humankapital og økonomisk kapital • De fleste av de minste kommunene vil ha nedgang i folketallet også framover. Dette gjør at disse kommunene med de oppgavene som generalistkommunene er pålagt, får store problemer med å gjennomføre disse.

Nedenfor ser vi nærmere på fire ulike inndelinger i kommune-Telemark: • Dagens samarbeidsregioner • LA-regioner • Fra 18 til 7 • Med ”blanke ark”

Det er grunn til å understreke at dette er ment som et diskusjonsgrunnlag, og at det godt kan tenkes andre kombinasjoner av kommuner som bør danne nye regioner/kommuner. Ikke minst kan det være tale om å la enkeltkommuner deles opp. Eksempler Hjuksebø til Notodden, Treungen til Åmli, deler av Nome til Skien mv.

30 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

Alternativ Vurderinger kommunestruktur Dagens samarbeids- Denne inndelingen gir bare fire regioner og er trolig lite aktuell som løsning regioner (se også fig på grunn av at Grenlandsregionen (Stor Grenland) blir for stor både 2.1) befolkningsmessig og i utstrekning. Fra Tørdal til Skien er det 77 km på 1. GRENLAND(Pors- relativt dårlig veg. Gitt dagens forvaltningsnivåer og oppgavedeling ville grunn, Skien, trolig også et stor Grenland som egen enhet bli for stor i forhold til de Siljan, Bamble, øvrige, da de ulike regionene etter denne inndelingen ville ha følgende Kragerø, andeler av folketallet i Telemark: Grenland 69%, Midt-Telemark 10%, Drangedal) Notodden/Tinn 11% og Vest Telemark 10%. Regionenes størrelse varierer 2. MIDT- fra 115 000 innbyggere i Grenland til hhv 16 200, 18 800 og 16 500 i de TELEMARK andre regionene. Selv om en kan ha klare motforestillinger til en slik (Nome, Bø, regioninndeling er det et faktum at det er innenfor disse regionene det i dag, Sauherad) og på frivillig basis, søkes samarbeid på ulike felter. På samme måte som 3. ØST-TELEMARK avstandene ville bli lange innen en Grenlandsregion ville vi få det samme for (Notodden, Tinn) Vest-Telemark. Ut fra tanken om integrerte bo- og arbeidsmarkedsregioner 4. VEST- hører Hjartdal naturlig til Notodden og ikke Vest Telemark. Kommunen har TELEMARK- også betydelige fellesinteresser med Tinn i Gaustaområdet. kommunene + Hjartdal Bo- og Ut fra NIBRs inndeling (Juvkam 2002) er Telemark inndelt i 6 bo-og arbeidsmarkeds- arbeidsmarkedsregioner eller det som Selstad m fl (2004) kaller lokale regioner (LA-regioner) arbeidsmarkedsregioner (LA-regioner). Dette er en regioninndeling som har 1. Porsgrunn, Skien blitt trekt fram av Kommunalministeren i tilknytning til Siljan, Bamble, kommunestrukturdebatten, men inndelingen er trolig lite anvendelig for Kragerø, Telemark da den bryter med en del etablerte strukturer. Dette skyldes i Drangedal og første rekke at Midt-Telemark-kommunene faller i ulike regioner. Videre blir Nome Grenlandsregionen enda større enn i firedelingen ovenfor ved at også Nome 2. Notodden, kommer med. Skien/Porsgrunn vil være dominerende her. Sauherad, Bø og Vest-Telemark-kommunene splittes opp i tre nye inndelinger. Dette Hjartdal skyldes særlig avstandsforhold. Et hovedproblem ved sammenslåing av flere 3 Tinn kommuner i Vest-Telemark er store avstander og lite entydig senterstruktur. 4 Seljord og Kommunestørrelsene i Telemark ville bli svært forskjellige ved en Kviteseid kommuneinndeling ut fra denne inndelingen. Kommunene i Vest-Telemark 5 Nissedal og og Tinn blir fortsatt små, men bare Nissedal og Fyresdal vil ha under 5000 Fyresdal innbyggere ut fra dagens innbyggertall. 6 Tokke og Vinje

31 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

FRA 18 TIL 7: Grenland. En tett integrert bo- og arbeidsmarkedsregion. Med denne 1. GRENLAND. inndelingen er det akseptable reiseavstander fra ytterkantene av kommunen. Porsgrunn, Skien, En sammenslåing vil trolig gi betydelige effektivitetesgevinster. Regionen Siljan og Bamble har allerede et godt utviklet næringssamarbeid gjennom Vekst i Grenland 2. VESTMAR. (ViG). En slik kommune vil trolig kunne utnytte betydelige Kragerø og stordriftsfordeler, og da i første rekke Skien og Porsgrunn. En vil også unngå Drangedal eventuelle gratispassasjerproblemer, og en ny storkommune vil, ut fra 3. MIDT- dagens overføringsordninger komme gunstig ut gjennom storbytillegg. Kan TELEMARK. Bø, imidlertid skape en del lokaliseringsdiskusjoner mellom Skien og Porsgrunn, Sauherad, Nome men kommunen vil få stor tyngde. 4. ØST- Et sentralt spørsmål er hvilken betydning det vil ha for Siljan-bygda å bli TELEMARK. slukt av en storby. Vi har innenfor rammen av denne utredningen ikke sett på Notodden, dette, men her finnes det trolig erfaringer fra sammenslåinger andre steder. Hjartdal og Tinn Vestmar. Regionen er ikke noen ideell sammenslåingsenhet. Begge 5. VEST 1 kommunene har stor utpendling, og representerer ikke noe integrert bo- og Seljord, Kviteseid arbeidsmarkedsområde. I Drangedal er det flere som pendler til og Nissedal Skien/Porsgrunn (254) enn til Kragerø (220), og på mange måter er det for 6. VEST 2 kommunen vel så nærliggende å orientere seg mot Grenland. Et alternativ Tokke og Vinje her er at deler av Drangedal går til Kragerø (Kroken-området) og andre deler 7. VEST 3 til Skien/Porsgrunn. Gjerstad kommune i Aust Agder bør også være aktuell Fyresdal sammenslåingskandidat med kommunene i Vestmar-regionen. Midt-Telemark Kommunene i regionen har allerede et omfattende interkommunalt samarbeid og regionene trekkes fram som et av få eksempler på et vellykket regionalt samarbeid (Sanda 2002). Kort avstand mellom kommunesentra tilsier at dette på mange måter er en enhetlig region. Nome har imidlertid sterke bånd også til Grenland gjennom stor utpendling og deler av Sauherad (Hjuksebø) er sterkt integrert i Notodden. Sett ut fra tanken om integrerte bo- og arbeidsmarkeder er det derfor aktuelt med grensejusteringer i regionen. Det som taler imot er at dette er en relativt liten region. Øst-Telemark Tinn er egen region både i LA-inndelingen og i ABS- inndelingen. Det bør likevel vurderes en sammenslåing med Notodden på grunn av stadig befolkningsnedgang. Avstanden mellom Notodden og Rjukan er 75 km og fra Tessungdalen til Notodden er det 76 km. Med to relativt sterke sentra kan det oppstå lokaliseringsstrid, men begge kommunene er med i samarbeidet i Kongsberg regionen. Hjartdal med nær 30% utpendling er en integrert del av arbeidsmarkedet til Øst-Telemark. Seljord, Kviteseid og Nissedal Mangel på et dominerende senter og store avstander gjør en eventuell ny grensedraging i Vest-Telemark vanskelig. Kviteseid har større pendling til Seljord enn til noen annen kommune, mens det i Seljord er noen flere som pendler til Bø enn til Kviteseid. Med kort avstand mellom Seljord og Kviteseid er likevel dette et naturlig sammenslåingsalternativ selv om avstanden fra Seljord til Treungen er 7 mil. Ved en eventuell sammenslåing av Seljord, Kviteseid og Nissedal kan det være aktuelt at kommunegrensene endres noe ved at sydlige deler av Nissedal flyttes til Aust-Agder. Tokke og Vinje Det er relativt mye pendling mellom disse to kommunene (begge veger), og de ligger nær hverandre. Begge kommunene er kraftkommuner, og ved endring av kommunestrukturen er dette et sterkt alternativ. Fyresdal Når vi har valgt å ha Fyresdal for seg selv, er dette fordi denne kommunen gjennom kreativt arbeid har vist å utnytte ”små enheters effektivitet” i nærings- og utviklingsarbeidet. Geografisk ligger også kommunen for seg selv.

32 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

”BLANKE ARK” Denne inndelingen er ment som et litt frittenkende forslag som bryter 1. ”GRENLANDS- radikalt med eksisterende strukturer. Forslaget har i relativt sterk grad en BYEN” struktur som støtter opp under felles interesser, sammen med at nærhet og Porsgrunn, Skien, integrasjon i bo- og arbeidsmarkeder er sentralt. ”Grenlandsbyen” er også Siljan, Nome ved denne inndelingen en sterkt integrert bo- og arbeidsmarkedsregion. 2. KYST-TELEMARK Bamble er imidlertid næringsmessig mye mer integrert med Porsgrunn og Bamble og Kragerø Skien enn med Kragerø, men vi har trekt Bamble ut av Grenland og slått 3. BYGDE- sammen med Kragerø ut fra at dette er de store kystkommunene i Telemark. TELEMARK Det vi har gruppert som Bygde-Telemark er alle sterke Drangedal, primærnæringskommuner som i utgangspunktet bør ha store fellesinteresser Kviteseid Nissedal, i et samarbeid. Tinn og Vinje har fellesinteresser knyttet til Hardangervidda. Fyresdal og Tokke Kommunene rundt Lifjell kan tenkes å utgjøre en enhet ut fra geografisk 4. FJELL- nærhet og mye pendling mellom kommunene. TELEMARK Tinn og Vinje 5. LIFJELL RUNDT Notodden, Sau- herad, Bø, Seljord og Hjartdal

33 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

LITTERATUR Amdam, J., J.Barstad, L.Halvorsen og G.Tangen (2003): Kommunestruktur og regional samfunnsutvikling. Møreforskning, Volda. Baldersheim, H, P.A. Pettersen, L. E. Rose og M. Øgård (2003): Er smått så godt ? Er stort så flott ? Analyser av kommunestrukturens betydning. Forskningsrapport 1/2003. Institutt for statsvitenskap UiO. Baldersheim, H og L. Rose (red) (2000): Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering. Fagbokforlaget. Brandtzæg, B og K.G.Sanda (2003): Vellykkede interkommunale tjenestesamarbeid. Resultater fra en kartlegging høsten 2002. Rapport nr 204 fra Telemarksforsking-Bø. Bukve, O. m.fl. (1991): Kommunestruktur og tiltaksarbeid. Rapport til kommune- og fylkesinndelingsutvalget. Vestlandsforskning, Østlandsforskning og NIBR. Bukve, O (2002): Kommunestorleik, demokrati og effektivitet. Notat nr 2/2002 fra Høgskulen i Sogn og Fjordane. Fimreite, Anne-Lise (2001): Lovfestede retter og lokalt folkestyre. LOS-senteret. Rapport 0105. Fimreite, Anne-Lise (2003): Der hvor intet er, har selv keiseren tapt sin rett! Om lokalt folkestyre og rettigheter. Rokkansenteret. Rapport 8, 2003. Finstad, N og N. Aarsæther (red.)(2003): Utviklingskommunen. Kommuneforlaget. Grefsrud, R og S E Hagen (2003): Kriterier for kommuneinndeling. ØF-rapport nr. 21/2003. Hansen, Tore (red.) (2003): Mellom politiske prinsipper og lokal pragmatisme. Kommunesammenslutningenes legitimeringsgrunnlag. NIBR-rapport 2003:10. Hanssen, G. S,, L. A. Heløe og J. E. Klausen (2004): Dialogen mellom fylkesmannen og kommunene. NIBR-rapport 2004:7 Hovik, Sissel og T. M. Myrvold (2001): Er det størrelsen det kommer an på ? Små kommuners evne til å ivareta generalistkommunekravet. En case-studie av fire små kommuner. Prosjektrapport 2001:8, NIBR. Hovik, Sissel og T. M. Myrvold (2001): Kommunale oppgaver – hvorfor varierer omfang og kvalitet ? Prosjektrapport 2001:19, NIBR. Høyer, Karl Georg, T. A. Fløtre, T. Årethun og C. Aall (2003): Effektar og konsekvensar ved endring av kommunestruktur for kommunikasjon og transport. Dokumentasjonsrapport. VF-rapport 8/2003. Vestlandsforsking, Sogndal. Juvkam, Dag (2002): Inndeling i bo- og arbeidsmarkedsregioner. NIBR-rapport 2002:20. Kalseth, J og J Rangnes (1994): Kommunestørrelse og ressursbruk i kommunal administrasjon: vekst, forskjeller og effektiviseringspotensial. ALLFORSK, Senter for samfunnsforskning (SESAM Kvello, Ø og C. Wendelborg (2003): Det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge. Kommunestørrelse relatert til organisering av, samarbeid mellom og effektiviteten i hjelpeapparatet. NTF-rapport 2003:2. Nord-Trøndelagsforskning, Steinkjer. Langørgen, A, R. Aaberge og R. Åserud (2002): Kostnadsbesparelser ved sammenslåing av kommuner. Rapporter 2002/15. Statistisk Sentralbyrå. Langørgen, A, R. Aaberge og R. Åserud (2001): Gruppering av kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser 1998. Rapporter 2001/35. Statistisk Sentralbyrå. Løyland Knut, V. Ringstad og M. Dræge (1997): Brukertilfredshet med kommunale tjenester. Rapport nr 131 fra Telemarksforsking-Bø. Myrvold, T. M. (2001): Smått og godt ? Om de minste kommunenes evne til å imøtekomme generalistkommunekravet. En kunnskapsoversikt og indikatordiskusjon. Prosjektrapport 2001:1, NIBR.

34 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark

NOU (1992): Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. NOU 1992:15. NOU (1997): Om finansiering av kommunesektoren. NOU 1997:8. NOU (2000): Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. NOU 2000:22. Rattsø, J. (2003): Kommuner i veien for distriktspolitikk. Innlegg i Horisont. Næringspolitisk tidsskrift nr 2/2003. NHO. Sanda, K.G.(1996): Nå skal det samarbeides! Oppsummering av erfaringer fra 4 regionale prosjekter om interkommunalt samarbeid 1993-95. Rapport nr 108 fra Telemarksforskning - Bø. Sanda, K.G.(1998): Interkommunalt samarbeid i Indre Sunnfjord. Status per februar 1998. Arbeidsrapport nr 7/98 fra Telemarksforskning - Bø. Sanda, K.G.(2000): Regionråd i Norge – hvem, hva, hvor? Rapport nr 167 fra Telemarksforskning - Bø. Sanda, K.G.(2001): Hvordan lykkes med interkommunalt samarbeid? Arbeidsrapport nr 5/01 fra Telemarksforskning - Bø. Sanda, K.G.(2002): Hyllestad, Askvoll og Fjaler – tre, to eller ein? Rapport nr 192 fra Telemarksforskning - Bø. Selstad, Tor m fl (2004): Regionenes tilstand. 50 indikatorer for vekstkraftige regioner. Rapport nr 07/2004 fra Østlandsforskning. St.melding nr. 32 (1994-95): Kommune- og fylkesinndelingen. Kommunal- og arbeidsdepartementet. St.melding nr. 31 (2000-2001): Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling. Kommunal- og regionaldepartementet. St.melding nr. 19 (2001-2002): Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå. Kommunal- og regionaldepartementet St.prp. nr. 66 (2002-2003): Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004. Kommunal- og regionaldepartementet Vareide, Knut (2004): Nærings-NM. Topp og bunn i regional utvikling. Rapport utarbeidet av Telemarksforsking-Bø for NHO.

35 Telemarksforsking-Bø: Fakta og vurderinger omkring kommunestruktur i Telemark