Balanceren van belangen: de Onderwijsraad over beroepsgericht opleiden Acquis middelbaar beroepsonderwijs, volwassenen- educatie en een leven lang leren 2003-2013

Colofon

Titel Balanceren van belangen: de Onderwijsraad over beroepsgericht opleiden. Acquis middelbaar beroepsonderwijs, volwasseneneducatie en een leven lang leren 2003-2013 Auteurs Anneke Westerhuis, Ingrid Christoffels, Wil van Esch en Marc Vermeulen Datum 20 mei 2015 Projectnummer 30357.01 / ecbo.15-218

Expertisecentrum Beroepsonderwijs Postbus 1585 5200 BP ’s-Hertogenbosch T 073 687 25 00 www.ecbo.nl

© ecbo 2015 Overname van teksten, ideeën en resultaten uit deze publicatie is toegestaan, mits met bronvermelding.

Inhoudsopgave

1 Inleiding en afbakening ...... 5 1.1 Inleiding ...... 5 1.2 Leeswijzer ...... 6

2 Aanpak en methodologie ...... 7 2.1 Inleiding ...... 7 2.2 De eerste integrale analyse ...... 7 2.3 Vaststellen van de analysethema’s ...... 8 2.4 Deskresearch naar de doorwerking van adviezen ...... 9 2.5 Analyse van de grote lijnen en samenstellen van de concepttekst van het acquis ...... 10 2.6 Expertraadpleging ...... 11 2.7 Samenstellen van de eindversie van het acquis ...... 11

3 Nederland en het beroepsonderwijs ...... 13 3.1 Inleiding ...... 13 3.2 Nederland aan het begin van de 21ste eeuw ...... 13 3.3 Ondertussen in het onderwijsbeleid ...... 16 3.4 Ontwikkelingen in het mbo, de volwasseneneducatie en een leven lang leren .. 18 3.5 Het geheel overziend ...... 20

4 Drievoudig kwalificeren als richtsnoer voor beroepsgericht onderwijs ...... 23 4.1 Inleiding ...... 23 4.2 De Onderwijsraad over drievoudig kwalificeren ...... 23 4.3 Drievoudig kwalificeren en een leven lang leren ...... 25 4.4 De grote lijnen in de opvattingen van de Onderwijsraad ...... 25 4.5 Overheidsreacties ...... 26

5 Structuur en stelsel ...... 27 5.1 Inleiding ...... 27 5.2 De Onderwijsraad over verantwoordelijkheid en financiering ...... 27 5.3 De grote lijnen in de opvattingen van de Onderwijsraad ...... 29 5.4 Overheidsreacties ...... 29

6 Doorstroom tussen schooltypen ...... 33 6.1 Inleiding ...... 33 6.2 De Onderwijsraad over doorstroom ...... 33 6.3 De grote lijnen in de opvattingen van de Onderwijsraad ...... 36 6.4 Overheidsreacties ...... 36

Balanceren van belangen ecbo 3 7 Maatwerk, flexibiliteit, kwaliteit en samenstelling van het aanbod ...... 39 7.1 Inleiding ...... 39 7.2 De Onderwijsraad over maatwerk, flexibiliteit, kwaliteit en samenstelling van het aanbod ...... 40 7.3 De grote lijnen in de opvattingen van de raad ...... 44 7.4 Overheidsreacties ...... 44

8 Macrodoelmatigheid van het aanbod ...... 49 8.1 Inleiding ...... 49 8.2 De Onderwijsraad over macrodoelmatigheid ...... 49 8.3 De grote lijnen in de opvattingen van de Onderwijsraad ...... 51 8.4 Overheidsreacties ...... 51

9 Doorwerking van de Onderwijsraadsadviezen buiten de overheid ...... 53 9.1 Doorwerking in de overheidsadvisering ...... 53 9.2 Doorwerking bij stakeholderorganisaties ...... 54 9.3 Doorwerking in de wetenschap ...... 56

10 De balans opgemaakt ...... 59

Bijlage 1 Beschrijvingskader adviezen ...... 65

Bijlage 2 Samenvatting van de bestudeerde adviezen ...... 67

Bijlage 3 Chronologisch overzicht van beleidsreacties op de adviezen ...... 69

Bijlage 4 Verantwoording literatuursearch SCP, WRR, CPB, StvdA, SER en RMO 87

Bijlage 5 Verantwoording literatuursearch Wetenschap ...... 93

Bijlage 6 Deelnemers expertraadpleging, samenvatting van de uitkomsten ...... 95

Lijst van gebruikte afkortingen ...... 99

4 ecbo Balanceren van belangen

1 Inleiding en afbakening

1.1 Inleiding

De Onderwijsraad laat met enige regelmaat over periodes van ongeveer tien jaar een acquis samenstellen waarin de adviezen over een bepaald onderwerp die in deze periode zijn uitgebracht worden beschreven en geëvalueerd. Dit acquis bestrijkt de periode 2003-2013 en heeft het middelbaar beroepsonderwijs (mbo), de volwasseneneducatie (ve) en een leven lang leren tot onderwerp. Voor dit acquis heeft de Onderwijsraad tien adviezen en verkenningen geselecteerd. In overleg met de raad hebben de onderzoekers drie adviezen aan deze selectie toegevoegd die ook in deze periode zijn verschenen en eveneens op het beroepsonderwijs betrekking hebben (zie bijlage 2).1 Het acquis is uitgevoerd door het Expertisecentrum Beroepsonderwijs (ecbo), dat hiervoor samenwerking heeft gezocht met TIAS School for Business and Society.

De Onderwijsraad adviseert gevraagd en ongevraagd over de hoofdlijnen van beleid en wetgeving op gebied van onderwijs. De raad beoogt met zijn adviezen (en voorstudies) het denken over onderwijskwesties op een hoger plan te brengen. Door zichtbaar te maken wat al over een vraagstuk bekend is, wat niet en welke dilemma’s zich voordoen, worden de contouren geschetst waarbinnen voornemens beoordeeld moeten worden. De adviezen zijn dus gerelateerd aan planvorming en beleidsvoorbereiding en hebben vrijwel altijd een toegepast en beleidsgericht karakter.

De kernvraag van dit acquis is welke centrale gedachten naar voren komen in de raadsadviezen in de onderzochte periode (2003-2013) en wat de kennis die in de adviezen is verzameld vervolgend heeft opgeleverd aan beleidsvorming en respons in de wetenschap en de onderwijspraktijk.

Dit acquis wil een gestructureerd overzicht geven van de advisering van de raad op het beleidsterrein van het middelbaar beroepsonderwijs, de volwasseneneducatie en een leven lang leren. Onderzocht is hoe centrale ideeën en concepten uit de adviezen zich in de loop van deze periode hebben ontwikkeld. Daarnaast zijn reacties op de raadsadviezen van de overheid, van adviesorganen, van andere maatschappelijke organisaties en uit de wetenschap geïnventariseerd en geanalyseerd. Hoe zijn adviezen ontvangen en uitgewerkt in het onderwijsbeleid en hebben ze weerklank gevonden in wetenschappelijk onderzoek? Centraal staat de ontvangst van de ideeën die de raad geopperd heeft. Het rapport is geen evaluatie van de inhoud van de adviezen, beoordeling van het functioneren van de raad of review van de in de adviezen verwoorde wetenschappelijke kennis.

1 Twee van deze adviezen hebben betrekking op alle schooltypen in het po, vo en ho. De doorwerking van deze adviezen is alleen onderzocht op de reacties van de overheid, niet op reacties van andere stakeholders.

Balanceren van belangen ecbo 5 1.2 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 geeft een methodologische verantwoording van de opzet en aanpak van het onderzoek voor dit acquis. Ook worden de keuze van de thema’s en de zoekstrategie toegelicht. Hoofdstuk 3 beschrijft de politieke en maatschappelijke arena tussen 2003 en 2013, alsook de belangrijkste ontwikkelingen in het middelbaar beroepsonderwijs, de volwasseneneducatie en een leven lang leren. De resultaten van de thematische analyse van de adviezen van de raad in de onderzochte periode zijn in hoofdstuk 4 tot en met 8 weergegeven. Per thema wordt, na een inleiding, de strekking van de raadsadviezen beschreven, gevolgd door een analyse van de grote lijnen in de opvattingen van de raad. Elk thematisch hoofdstuk sluit af met een samenvatting van de overheidsreacties (het kabinet en de Tweede Kamer). Ook typeren we de reacties naar vorm: instemming/waardering, inkapseling (we doen dat al of gaan dat doen), entameren van vervolgacties of afwijzing, of negeren. Aangezien op veel van de thema’s de adviezen van de raad verschillend van karakter zijn – ze variëren van conceptueel tot zeer instrumenteel en strekken zich uit van stelsel tot klasniveau – komen aspecten van de adviezen onder verschillende thema’s terug. In sommige gevallen past het te bereiken doel van een aanbeveling onder het ene thema, terwijl de aanbeveling zelf, zeker als dat in instrumentele termen is verwoord, onder een ander thema terugkomt. Als onderdelen van adviezen onder verschillende thema’s kunnen vallen is op basis van de probleemstelling een keuze gemaakt.

In hoofdstuk 9 gaan we in op de respons van adviesorganisaties die aan de overheid zijn gelieerd, van beleidskoepels en andere stakeholders. Ook gaan we na of en hoe de adviezen van de raad zijn opgepakt in de wetenschappelijke wereld. In het laatste hoofdstuk, hoofdstuk 10, reflecteren we op de thematiek die in de adviezen aan de orde wordt gesteld, in het licht van de ontwikkelingen in deze sectoren in de onderzochte periode en op de reacties op deze adviezen. Bij deze reflectie zijn ook de commentaren en observaties van geraadpleegde experts betrokken.

6 ecbo Balanceren van belangen

2 Aanpak en methodologie

2.1 Inleiding

De twee kernvragen van dit acquis zijn:  Welke centrale gedachten komen in de raadsadviezen in de onderzochte periode naar voren?  Wat is er met de kennis die in de adviezen is verzameld vervolgend gebeurd? In meer operationele termen: wat hebben de adviezen, inclusief de daarin verzamelde kennis, die de raad de afgelopen tien jaar heeft uitgebracht over het middelbaar beroepsonderwijs, de volwasseneneducatie en een leven lang leren opgeleverd aan beleidsvorming en respons in de wetenschap? De analyse is uitgevoerd aan de hand van een aantal centrale thema’s die in de onderzochte adviezen en verkenningen naar voren komen. Dit was stap 1 in het werkproces dat in totaal uit zes stappen bestond: 1 Uitvoeren van een integrale analyse van de 13 adviezen. 2 Vaststellen van de analysethema’s, analyseren van de adviezen aan de hand van de gekozen thema’s en synthetiseren van de centrale ideeën en concepten uit de adviezen. 3 Schetsen van de discursieve arena door na te gaan welke doorwerking adviezen hebben gehad op de centrale thema’s bij de overheid, adviesorganen, andere maatschappelijke organisaties en wetenschap. 4 Identificeren van de grote lijnen in de advisering en de reacties, formuleren van de concepttekst van het acquis. 5 Voorleggen aan en bespreken van de concepttekst met experts. 6 Formuleren van conclusie en de eindredactie van het acquis.

2.2 De eerste integrale analyse

Van alle adviezen is een overzicht gemaakt met behulp van een beschrijvingskader (zie bijlage 1). Gedocumenteerd is of het advies is aangevraagd en door wie, hoe deze vraag door de Onderwijsraad is verwoord en wanneer het advies is verschenen. Voorts zijn de adviezen en de belangrijkste conclusies en aanbevelingen samengevat. Om meer inzicht te krijgen in de onderwerpen die het meest naar voren zijn gekomen, is een werkschema opgesteld van thema’s die voor het middelbaar beroepsonderwijs, de volwasseneneducatie en een leven lang leren belangrijk zijn. Aan de hand van dit schema zijn voor elk advies de behandelde onderwerpen genoteerd. Werkende weg is het schema is aangevuld.

Een eerste indruk leerde dat de bestudeerde publicaties zeer verschillend zijn van aard, omvang en focus. Ten eerste zijn 2 van de 13 rapporten geen adviezen maar verkenningen2. 6 adviezen gaan over het beroepsonderwijs en 3 over een leven lang leren, 2 over beide (middelbaar beroepsonderwijs en een leven lang leren) en 2 over onderwijs in brede zin. Over de volwasseneneducatie is geen apart advies uitgebracht. Een van de verkenningen is ongevraagd, de andere rapporten zijn samengesteld op verzoek van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) of, in twee gevallen, de Tweede Kamer.

2 Als in dit acquis generiek over adviezen wordt gesproken, doelen we ook op deze verkenningen.

Balanceren van belangen ecbo 7

De adviezen verschillen in reikwijdte. Een aantal, met name de eerste adviezen in deze periode, gaan over het hele beroepsonderwijs of het totale spectrum van een leven lang leren. Latere adviezen hebben meestal een meer beperkte focus. Twee adviezen zijn directe reacties op onderwijsbeleidsnota’s (Koers BVE: de regio aan zet; Focus op Vakmanschap). De verkenning over ontwikkelingsrichtingen in het middelbaar beroepsonderwijs is een eigen in initiatief van de raad. Op basis van een door de raad geschetst beeld van de stand van zaken in het middelbaar beroepsonderwijs worden richtingen geschetst waarin het mbo, of beter mbo-instellingen, zich kunnen ontwikkelen. De opzet brengt min of meer met zich mee dat concrete aanbevelingen ontbreken.

In de bestudeerde periode is een duidelijke verandering waarneembaar in de stijl van de adviezen; deze stijlverandering geldt overigens niet exclusief voor de adviezen die in dit acquis zijn opgenomen. In de eerste adviezen wordt uitgebreid aandacht besteed aan de context en historie, de onderbouwing van de aanbevelingen en het uitgezette onderzoek. De aanbevelingen zelf worden in afsluitende hoofdstukken kort aangezet. In tegenstelling tot deze opzet vormen in latere rapporten de aanbevelingen de kern van de publicatie. In deze rapporten wordt meer de kern van de boodschap benadrukt. Van het onderzoek dat in het kader van het adviestraject is uitgevoerd, worden alleen de conclusies weergegeven, niet het onderzoek zelf. Ook krijgt elk adviesthema een eigen hoofdstuk dat opent met de aanbeveling en een compacte omschrijving van de strekking van de aanbeveling. Deze verandering in aanpak wordt gereflecteerd in de omvang van de rapporten; waar de eerste vijf adviezen over de 50 tot 100 pagina’s tellen, beperken de latere zich tot rond de 40.

2.3 Vaststellen van de analysethema’s

De thema’s voor dit acquis zijn gekozen op basis van de resultaten van een integrale analyse van de adviezen en zijn op drie aggregatieniveaus te positioneren:  Richten: het doel van het schooltype (middelbaar beroepsonderwijs, volwasseneneducatie, een leven lang leren).  Inrichten: de inrichting, verantwoordelijkheidsverdeling en financiering van het onderwijs in een schooltype.  Verrichten: de vormgeving van de onderwijsuitvoering in een schooltype.

De vijf thema’s zijn: Richten 1 Drievoudige kwalificering, de minimale startkwalificatie en het concept een leven lang leren.

Inrichten 2 Structuur en stelsel. 3 Doorstroom tussen schooltypen.

Verrichten 4 Maatwerk, flexibiliteit, kwaliteit en samenstelling van het aanbod. 5 Macrodoelmatigheid van het stelsel en aanbod.

8 ecbo Balanceren van belangen

Aangezien de advisering op veel van de thema’s verschillende beschrijvingsniveaus en accenten kennen – sommige conceptueel, andere instrumenteel – komen aspecten van de adviezen onder verschillende thema’s terug. In sommige gevallen past het te bereiken doel van een aanbeveling onder het ene thema, terwijl de aanbeveling zelf, zeker als die in instrumentele termen is verwoord, onder een ander thema terugkomt. Een voorbeeld is de aanbeveling om de financiering op stelselniveau flexibel te houden ter ondersteuning van maatwerk in schoolloopbanen. Als onderdelen van adviezen onder verschillende thema’s kunnen vallen, is op basis van de probleemstelling een keuze gemaakt.

2.4 Deskresearch naar de doorwerking van adviezen

Om de doorwerking van de adviezen vast te kunnen stellen, is een uitgebreide deskresearch uitgevoerd. In eerste instantie naar de doorwerking van de tien door de raad geselecteerde adviezen. In tweede aanleg ook voor de later toegevoegde adviezen, met name naar de doorwerking van het advies Koers BVE; naar een doelgericht zelfbestuur. We hebben ons gericht op directe verwijzingen die een eenduidige traceerbare vorm van doorwerking opleveren. Deze beperking brengt hoogstwaarschijnlijk een onderschatting van de daadwerkelijke doorwerking van de adviezen van de raad met zich mee. Adviezen kunnen immers ook op minder traceerbare en ‘non-formele’ manieren doorwerken in beleid en praktijk. In de expertmeeting die onderdeel was van het werkproces zijn deze alternatieve vormen van doorwerking concreet benoemd.3 Ten tweede is doorwerking geen lineair proces: de ontvankelijkheid voor adviezen kan plaats- en tijdsbepaald zijn. En tot slot is er een toeschrijvingsprobleem; na verloop van tijd zingen ideeën los van hun bedenker en raakt de afzender, in dit geval de Onderwijsraad, buiten beeld.

In deze fase is allereerst informatie op de website van de Onderwijsraad zelf verzameld (met name de beleidsreacties, waarbij we ons hebben geconcentreerd op de reacties van de minister en/of staatssecretaris van OCW en van de Tweede Kamer, doorgaans verslagen van een Algemeen Overleg). Ontbrekende beleidsreacties zijn gezocht in de Databank Opmaat (Sdu) en via de site ‘rijksoverheid.nl’. Ook is gezocht naar Tweede-Kamerstukken, brieven van de Tweede Kamer en het ministerie van OCW en van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Door technische beperkingen in de zoekmogelijkheden is de vraag naar relevante beleidstukken ter controle ook neergelegd bij het Centraal Informatie Punt (CIP) van de Tweede Kamer. We hebben ons beperkt tot de officiële beleidsreacties en zijn niet nagegaan of in beleidsacties gedane toezeggingen, zoals het entameren van overleg, het raadplegen van instanties, het uitzetten van wettelijke trajecten, van nader onderzoek en dergelijke daadwerkelijk zijn nagekomen, en zo ja hoe en met welke resultaten. In bijlage 3 zijn chronologisch per advies – met bronvermelding – de integrale reacties van OCW en de Tweede Kamer op een advies weergegeven. Bij omvangrijkere reacties is deze beperkt tot een samenvatting.

Websites van belanghebbenden (stakeholders) zijn nagezocht op verwijzingen naar adviezen van de raad die voor dit acquis relevant zijn: sites van de Wetenschappelijke Raad voor

3 Zo maken leden en voorzitter van de raad deel uit van een netwerk van beleidsbetrokkenen die elkaar ook informeel treffen. Ook kunnen stakeholders betrokken zijn bij het voortraject van de advisering. In dergelijke gevallen kan een advies een eindpunt zijn van de doorwerking in plaats van een startpunt (zie ook bijlage 6).

Balanceren van belangen ecbo 9 Regeringsbeleid (WRR), de Sociaal-Economische Raad (SER), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), de stichting Samenwerking Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB, voorheen Colo), de Inspectie van het Onderwijs, de FNV, VNO-NCW, CNV Onderwijs (CNVO), de Nederlandse Raad voor Training en Opleiding (NRTO), de Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs (JOB), Platform Bèta Techniek, de Algemene Onderwijsbond (AOb), de Vakcentrale voor Professionals (VCP), de Vereniging Hogescholen (VH, voorheen HBO-raad), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de MBO Raad (voorheen Bve Raad), het Centraal Planbureau (CPB), de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) en de Stichting van de Arbeid (StvdA).

Gezocht is op meerdere zoektermen: hele titel, deel van de titel en meer algemene zoektermen (i.e. Onderwijsraad). Als dat (te) weinig opleverde zijn nieuwsitems rond de publicatiedatum handmatig doorzocht. Waar het onderzoeken van de websites weinig opleverde en het vermoeden was dat er meer te vinden zou moeten zijn, is contact gezocht met de betreffende organisaties. In dit proces bleek dat oudere reacties niet altijd (geheel) terug te vinden zijn. Algemeen kan gesteld worden dat bij veel organisaties vanwege reorganisaties, verhuizingen en updates van websites veel oudere documenten niet meer te achterhalen waren. Om die reden is met een aantal organisaties persoonlijk contact gezocht is en zijn door de organisaties zelf naar oudere documentatie gezocht: de MBO Raad, SBB/Colo, FNV en NRTO.

Van een aantal organisaties zijn geen reacties gevonden met directe referenties naar de voor dit acquis relevante adviezen. Vaak wel naar andere adviezen van de Onderwijsraad. Dat gaat op voor de Inspectie, NRTO, FNV, JOB, FNV, Onderwijsbond CNV, AOB, VH, CPB, SER, RMO en Stichting van de Arbeid. Verder is op de website van het tijdschrift Didactief gezocht naar referenties in opiniërende stukken. Dat heeft geen relevante artikelen opgeleverd.

Om de weerslag van de adviezen te onderzoeken in de wetenschappelijke praktijk is naar referenties gezocht in Pedagogische Studiën. Ten slotte is voor een subset van adviezen gezocht naar referenties via scholar.google.com en Worldcat (zoekmachine van de bibliotheek van de Universiteit Tilburg). Via bvekennis.nl is gezocht naar proefschriften en onderzoeksrapporten van organisaties als het Kohnstamm Instituut, het Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt (KBA), het Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA), IVA, ITS en ecbo (en voorgangers als het Max Goote Kenniscentrum bve).

2.5 Analyse van de grote lijnen en samenstellen van de concepttekst van het acquis

Voor het samenstellen van een concepttekst van het acquis zijn allereerst de adviezen op basis van de geselecteerde thema’s geanalyseerd. Op deze manier is de thematische lijn over alle adviezen heen geconstrueerd. Vervolgens zijn de beleidsreacties, die eerst voor elk advies afzonderlijk zijn onderzocht (zie bijlage 3) onder de thema’s geordend en is de gedetailleerde weergave van de reacties ingedikt. Aan de hand van deze geconcentreerde tekst zijn de grote lijnen en (accent)verschuivingen benoemd.

10 ecbo Balanceren van belangen

Parallel is de doorwerking van de adviezen in kaart gebracht. Dit (literatuur)onderzoek leverde relatief weinig op; in ieder geval onvoldoende voor een thematische analyse van de reacties (naar actor of actorgroep). Deze concepttekst is voorgelegd aan experts en aan de contactpersoon van de Onderwijsraad.

2.6 Expertraadpleging

In een discussiebijeenkomst met een groep experts is gereflecteerd over de concepttekst van het acquis. In het gesprek zijn de volgende thema’s aan de orde geweest: de keuze voor de thema’s, de (vormen van) doorwerking van de adviezen, gemiste thema’s die – gelet op de ontwikkelingen in het middelbaar beroepsonderwijs, de volwasseneneducatie en een leven lang leren – ook in de adviezen aan de orde hadden kunnen komen, en de voor deze sectoren belangrijke thema’s die de komende tijd aandacht verdienen. Alle deelnemers aan de bijeenkomst waren gedurende lange tijd, in ieder geval in de periode die in het acquis centraal staat, betrokken bij het beroepsonderwijs en een leven lang leren (zie bijlage 6). De reacties van de experts zijn verwerkt in de eindversie van het acquis.

2.7 Samenstellen van de eindversie van het acquis

Op basis van deze informatie zijn conclusies geformuleerd, en is ook een richting geschetst waarin volgens de onderzoekers het kennisbestand betreffende het beroepsonderwijs, de volwasseneneducatie en een leven lang leren verder ontwikkeld zou kunnen worden. De volledig concepttekst is voorgelegd aan de raad, waarna het definitieve rapport is opgemaakt.

Balanceren van belangen ecbo 11

12 ecbo Balanceren van belangen

3 Nederland en het beroepsonderwijs

3.1 Inleiding

Om de advisering van de Onderwijsraad goed te begrijpen, is inzicht nodig in de maatschappelijke en onderwijspolitieke context in de periode tussen 2003 en 2013. Het werk van de raad vormt immers vaak een schakel tussen wat in de samenleving speelt en wat onderwijsbeleid hiermee aan moet. In dit hoofdstuk schetsen we in grove trekken de maatschappelijke ontwikkeling aan het begin van de 21ste eeuw. We gebruiken hiervoor het zogenaamde DEPEST-schema4. Vervolgens beschrijven we een aantal opvallende ontwikkelingen in het generieke onderwijsbeleid, waarna we ten slotte inzoomen op de ontwikkelingen in het beroepsgerichte onderwijs en ten aanzien van een leven lang leren.

3.2 Nederland aan het begin van de 21ste eeuw

Ons tijdperk vormt de start van de 21ste eeuw. Hoe lag Nederland er bij in dit tijdperk en wat betekende dit voor de manier waarop er over beroepsonderwijs gesproken en gedacht wordt?

Wisselingen van millennia gaan – voor zo ver gedocumenteerd – gepaard met de nodige opwinding. Zo was het de vraag of de computersystemen bestand zouden zijn tegen een overgang naar jaartallen hoger dan 1999. Het bleek erg mee te vallen; op 1 januari 2000 was zo’n beetje alle automatisering veilig door de jaarwisseling heen gekomen. Mensen leven toe naar een nieuw millennium, tussen hoop en vrees en misschien vertekent dat ons waarnemingskader. Het is niet goed mogelijk het eerste decennium van deze eeuw te begrijpen zonder terug te kijken naar het laatste decennium van de 20ste eeuw. Dat was in een aantal opzichten positief gekleurd. Na de val van de muur in 1989 kwam een eind aan een lange periode van binnen-Europese spanning. Dit gaf vertrouwen in een verdere eenwording van Europa, bevestigd in het verdrag van Maastricht (1992) en de invoering van de Euro (vanaf 2002) in de zogenaamde DING FLOF BIPS-landen5. Een ander hoogtepunt in de internationale verhoudingen was de opheffing van de Apartheid in 1994; in Zuid-Afrika konden voor het eerst vrije en multiraciale verkiezingen gehouden worden, 4 jaar na de vrijlating van Nelson Mandela.

Maar de hoogtepunten werden al snel gevolgd door een aantal dieptepunten. Het nieuwe millennium opende met de wereldschokkende aanslag op de Twin Towers op 11 september 2001. De val van de Berlijnse Muur veroorzaakte ook veel spanningen in de republieken van de voormalige Sovjet-Unie, en in het voormalige Joegoslavië. Nederland raakte verstrikt in dit conflict vanwege een dramatisch verlopen UN-missie in Servië waar de val van de onder Nederlandse bescherming staande enclave Srebrenica tot een ongekende massaslachting leidde. In de zomer van 2014 – met de aanslag op vlucht MH17 – bleek opnieuw hoe dicht ontwikkelingen in dit deel van de wereld bij ons eigen land kunnen komen.

4 Demografische, economische, politieke, ecologische, sociaal/culturele en technologische ontwikkelingen. Dit schema wordt vaak gebruikt in strategische analyses omdat het een dekkende omgevingsbeschrijving oplevert. 5 Dit is een ezelsbruggetje naar landen die met de invoering meededen, te weten: DING: Duitsland, Ierland, Nederland, Griekenland; FLOF: Finland, Luxemburg, Oostenrijk, Frankrijk; BIPS: België, Italië, Portugal, Spanje.

Balanceren van belangen ecbo 13

De economie groeide hard aan het eind van de 20ste eeuw. Door de combinatie met de opkomst van internet, vatte de gedachte post dat we in een nieuwe economie verkeerden, die niet meer geplaagd zou worden door de steeds weer terugkerende conjuncturele schokgolven.6 De bomen leken tot in de hemel te groeien, misschien nog wel het meest zichtbaar tijdens de beursgang van het internetbedrijf World online. September 2000 bereikte de AEX-index een all time high met een waarde van 703. Het huishoudboekje van de Nederlandse overheid liet een steeds positiever beeld zien: na jaren van begrotingstekorten, slaagde de overheid erin om begrotingsoverschotten te realiseren. De periode kenmerkte zich door een lage werkloosheid en overwegend harmonieuze arbeidsverhoudingen. Het Nederlandse poldermodel trok internationaal veel aandacht.

Na de millenniumwisseling waren de economische fluctuaties sterk. Na het leeglopen van de internetbubbel bereikte de AEX-index maart 2003 zijn all time low met een stand van 218 punten. Toch herstelde de economie zich en 2006 en 2007 waren goede jaren. In 2008 dook de wereldeconomie in een zware financieel-economische crisis. Eind 2008 sloot de AEX opnieuw op een lage stand van 251 punten. Omdat een aantal grote banken (de zogenaamde systeembanken) in de problemen kwam, moest de overheid met grote bedragen ondersteuning bieden. Daardoor kwamen de overheidsfinanciën zwaar onder druk te staan, nog versterkt door een snel stijgend aantal faillissementen en een forse groei van de werkloosheid.7

De individualisering van de samenleving zette door en bood ruimte voor emancipatie van vrouwen en homo’s. Individualisering hangt samen met ontkerkelijking en dit vertaalde zich in een tanende politieke invloed van de Christendemocraten. In de jaren ‘90 (kabinetten-Kok I &II 1994-2002) kende Nederland voor het eerst sinds de eerste wereldoorlog een kabinet zonder christendemocraten (paarse kabinetten). Onze samenleving verkleurde in snel tempo, multiculturalisme werd door velen als kwaliteit van beschaving gezien. Door de verbeterde gezondheidszorg stegen de levensverwachtingen maar ook de kosten van de zorg. In 1996 maakten Fluitsma en Van Tijn voor een Postbankreclame het liedje 15 miljoen mensen. Het liedje is iconisch voor wat door de directeur van het SCP Paul Schabel aangeduid wordt als de vier ‘i’s’ (informatisering, informalisering, internationalisering en intensivering). Sociaal-cultureel neemt de variatie in onze samenleving verder toe. Het proces van ontkerkelijking en individualisering, kenmerkend voor de laatste decennia van de 20ste eeuw leidt tot een grote variatie aan leefstijlen en subculturen. Voor een deel kwamen deze subculturen van over onze landsgrenzen. Nederland wordt niet alleen multicultureel, maar wordt zich daar met name ook meer bewust van. De multiculturele samenleving werd ook voor de millenniumwisseling wel ter discussie gesteld, maar de Centrumdemocraten van Janmaat kregen electoraal weinig aanhang en Janmaat werd amper serieus genomen. Pim Fortuyn is veel eloquenter in zijn aanval op diezelfde multiculturele samenleving en richt in meer algemene zin zijn pijlen op gepolder, paarse puinhopen en islamitische overheersing. Zijn razend snel groeiende politieke populariteit maakt zichtbaar dat er op uiterst rechts veel onvrede zit die gemobiliseerd kan

6 Zie voor een tijdsbeeld: Jacobs, D. (2001). Van kenniseconomie naar wild kapitalisme en terug. Schiedam: Scriptum. 7 Minder hard overigens dan bij de crises aan het eind van de vorige eeuw, o.a. doordat kleinere generaties de arbeidsmarkt opstromen.

14 ecbo Balanceren van belangen

worden. De moord op Fortuyn (6 mei 2002) en op Theo van Gogh (2 november 2004) geven ons politieke discours een gewelddadigheid die – binnen de Nederlandse grenzen en met uitzondering van WO II – sinds de moord op gebroeders De Witt in 1672 niet meer getoond was.

Het begin van de 21ste eeuw kenmerkt zich door voortgaande snelle technologische ontwikkelingen met een grote zichtbaarheid in de alledaagse werkelijkheid. Ipad’s en 3D- printers staan gewoon in scholen. In ziekenhuizen en high tech-bedrijven hebben robots hun definitieve intrede gedaan.8 Zelfsturende en in het verlengde daarvan zelforganiserende technologie komt snel op. In 2002 was 9% van de wereldbevolking aangesloten op internet, in 2012 33%. De downloadsnelheid van een liedje was in 2002 12 minuten en in 2012 18 seconden9. Snelheid en verspreiding leiden tot nieuwe gebruiksmogelijkheden waarbij bijvoorbeeld systemen niet meer lokaal staan opgesteld maar in de cloud opereren.

Dit blijft niet zonder vergaande belasting van het milieu en de zorgen daarover nemen toe en worden explicieter onder de aandacht gebracht. Het leverde in 2007 het IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) de Nobelprijs voor de vrede op. Klimaatveranderingen zijn wereldwijde verschijnselen en gaan dus zeker ook niet aan Nederland voorbij. Twee voorbeelden ter illustratie: het voorkomen van overstromingen vergt volgens de commissie-Veerman (2008) structureel jaarlijks anderhalf miljard extra investeringen in waterkeringen. En de uitputting van de aardgasvoorraad en/of versnelde afbouw van de winning zal jaarlijks naar schatting 10 miljard euro aan inkomsten schelen.

Overigens is in dit begin van de 21ste eeuw niet alles kommer en kwel. Nederlandse kinderen zijn de gelukkigste van de wereld laat de WHO in 2012 zien10. De levensverwachting in Nederland hoort bij de hoogste van de EU en stijgt in de eerste 10 jaar van de 21ste eeuw bij mannen van 75,5 naar 78,8 jaar en bij vrouwen van 80,6 naar 82,7 jaar. We worden twee keer bijna wereldkampioen voetbal wat een ongekende oranje verbroedering teweeg brengt. De vraag of Nederland gelijker of ongelijker is geworden, blijkt opvallend moeilijk te beantwoorden. Een globale indruk laat zien dat de ongelijkheid in inkomens vermoedelijk de laatste decennia niet erg toegenomen is, de ongelijkheid in vermogen daarentegen wel. Daarnaast tellen een aantal klassieke bronnen van ongelijkheid (sociaal milieu, sekse en tot op zekere hoogte ook etniciteit) minder zwaar dan voorheen, maar daar staat tegenover dat er een nieuwe vorm van ongelijkheid voor in de plaats gekomen is: ongelijkheid naar opleidingsniveau.11 Daarbij is er ook een interessant verschil in de tijd waarneembaar: het aantal kinderen dat lager opgeleid is dan hun ouders neemt toe.12

Al met al heeft Nederland in het eerste decennium van de 21ste eeuw zijn rust verloren, anderen zullen misschien zeggen dat het zijn gezapigheid heeft afgeschud. Het land is politiek veel verdeelder dan voorheen en dat op een moment dat er zeer ingrijpende

8 Zie bijvoorbeeld http://www.rathenau.nl/themas/thema/project/overal-robots.html, download d.d. 10-2-2015. 9 Afkomstig van http://www.frankwatching.com/archive/2012/09/07/hoe-het-internet-in-10-jaar-tijd-veranderde- infographic/ download dd. 22-2-2015. 10 Geciteerd in NRC zie http://www.nrc.nl/nieuws/2012/05/02/de-nederlandse-jeugd-is-het-gelukkigst/ download dd. 10-2-2015. 11 Bovens, M. & Wille, A. (2010). Diploma-democratie. Amsterdam: Bert Bakker. 12 Tolsma, J. & Wolbers, M.H.J. (2010). Naar een open samenleving? Recente ontwikkelingen in sociale stijging en daling in Nederland. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling; Onderwijsraad (2011). Maatschappelijke achterstanden van de toekomst. Den Haag: Onderwijsraad; Vrooman, C., Gijsberts, M. & Boelhouwer, J. (2014). Verschil in Nederland. Sociaal en Cultureel Rapport 2014. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Balanceren van belangen ecbo 15 hervormingen aan de orde zijn op het vlak van overheidsfinanciën, de verzorgingsstaat en de economie. Dit alles tegen een decor van verder verschuivende globale verhoudingen, die we allemaal meer voelen door toenemende globale verbondenheid en van een kentering in bevolkingssamenstelling (naast verkleuring en veroudering), met de nodige onzekerheid over de ontwikkeling van klimatologische omstandigheden en de impact daarvan op ons dagelijks leven.

3.3 Ondertussen in het onderwijsbeleid

Tussen 2002 en 2013 zijn er vier kabinetten-Balkenende geweest en twee kabinetten-Rutte. In de eerste drie kabinetten-Balkenende was Maria van der Hoeven minister van Onderwijs, eerst met Annet Nijs als staatssecretaris en later met Mark Rutte en nog weer later Bruno Bruins als staatssecretaris. In het laatste kabinet-Balkenende was Ronald Plasterk minister en waren Sharon Dijksma en later Marja van Bijsterveldt staatssecretaris. De laatste kwam terug als minister van Onderwijs in Rutte I met Halbe Zijlstra en Medy van der Laan als staatssecretaris. Op dit moment is Jet Bussemaker minister en Sander Dekker staatssecretaris. In tien jaar tijd 6 kabinetten, 4 ministers en voor beroepsonderwijs 6 keer een andere bewindspersoon. De voor het beroepsonderwijs relevante bewindspersonen kwamen ook steeds uit een verschillende politieke hoek:  Nijs, Rutte & Bruins: VVD  Van Bijsterveldt: CDA (2x)  Bussemaker: PvdA.

Cijfermatige ontwikkeling mbo-deelname tussen 2000 en 2020 In schooljaar 2013/14 volgden bij elkaar (bol, bbl en dt-bol) 467.000 mensen een opleiding in het mbo. Deelname is gegroeid met ongeveer 10% ten opzichte het begin van deze eeuw. Nu groeide op dat moment de deelname aan het gehele tertiaire onderwijs (mbo, hbo en wo) met bijna 22%, waarbij met name de groei van het hbo opvalt: de deelname daaraan verdubbelde bijna vanaf 2000. De verwachting is dat het mbo enigszins gaat krimpen tot 2019 (minus 1%). De groei in het hbo en wo vlakt duidelijk af. De getalsmatige verschuivingen hebben opvallende gevolgen. Begin deze eeuw was het mbo de grootste sector binnen het tertiair onderwijs met meer dan de helft van alle deelnemers. Inmiddels is het hbo langszij gekomen en is net zo groot als het mbo. Binnen het mbo valt op dat de deelname verschuift van bbl naar bol. In 2000 volgde 60% van de deelnemers een bol-opleiding, in 2013 was dat 81%. De verhouding bol/bbl is conjunctuurgevoelig, maar de trend is toch duidelijk richting bol. Verder zien we dat de deelname aan niveau 3 en4 relatief aan gewicht wint. In 2000 volgde twee derde van de deelnemers een opleiding op dit niveau, nu driekwart.

In de laatste periode dat Van der Hoeven minister van onderwijs was, ontstond een sterk gearticuleerde onvrede over onderwijsvernieuwing bij een toen snel groeiende groep leraren die zich verenigden onder de naam Beter Onderwijs Nederland (BON). Electoraal waren er vanuit deze groep verbindingen naar zowel LPF als SP. Tegelijkertijd lieten leerlingen hun ongenoegen horen over de invoering van het nieuwe leren en met name de daarmee samengaande lesuitval en zelfstudie-uren (‘ophokuren’). Vermoedelijk om de onvrede enigszins te kanaliseren nam de PvdA (Marriëtte Hamer) het initiatief – tegen de zin van de toen zittende minister van onderwijs – om een parlementair onderzoek in te stellen naar de onderwijsvernieuwing. De commissie-Dijsselbloem rapporteerde begin 2008 en kwam op hoofdlijnen tot de vaststelling dat de overheid veel terughoudender zou moeten zijn in het

16 ecbo Balanceren van belangen

vernieuwen van onderwijs en zich zou moeten beperken tot het bepalen van de doelen van onderwijs (het ‘wat’). De vormgeving van de uitvoering (het ‘hoe’) moet de onderwijspraktijk zelf kunnen bepalen.

Bijna tezelfdertijd werd er een adviescommissie ingesteld onder leiding van Alexander Rinnooy Kan om specifiek naar de personeelsvoorzieningsproblemen in het onderwijs te kijken. Deze commissie kwam in september 2007 met een alarmerend signaal: Nederland heeft een drievoudig probleem: er zijn te weinig leraren, de kwaliteit van de groep schiet deels te kort en het probleem staat al lang op de agenda en lijkt bijna beleidsresistent. Er wordt met klem gewezen op de behoefte meer geld beschikbaar te stellen voor het beter opleiden van leraren. Er komen studie- en promotiebeurzen en er ontstaat ruimte om in hogere salarisschalen te belonen als leraren beter gekwalificeerd zijn. Parallel hieraan was door het ministerie, samen met het hoger onderwijs, een traject van kwaliteitsverbetering ingezet in de lerarenopleidingen. De kennisbasis van de lerarenopleidingen wordt expliciet omschreven en getoetst en met name pabo-studenten moeten aanvullende reken-/taaltoetsen afleggen om hun bekwaamheid op dit vlak te tonen. Daarnaast komt er meer aandacht voor onderzoeksmatig denken en werken in de opleiding van leraren. In het hbo worden lectoraten ingesteld, een voorziening waarvan ook de lerarenopleiding veel gebruikmaakt en die voor belangrijke kennisimpulsen zorgt in dit deel van het hbo.

De kennisinfrastructuur van het onderwijs wordt in deze periode serieus bezien. Enerzijds komt er een extra stimulans voor evidence based onderwijs in de vorm van het maatschappelijk topinstituut TIER dat een werkprogramma maakt dat bedoeld is om harder bewijs te leveren voor onderwijsvernieuwing. In aansluiting hierop komt er – mogelijk gemaakt vanuit aardgasfondsen – een programma Onderwijsbewijs dat vernieuwingen in het onderwijs met behulp van experimenteel onderzoek op effectiviteit wil onderzoeken. Beide programma’s zijn tamelijk sterk door onderwijseconomen beïnvloed. De landelijke adviesorganisaties – die vaak bij onderwijsvernieuwing een belangrijke rol speelden, en daarmee soms in het verdomhoekje terechtkwamen – verliezen gaandeweg hun onderzoeksmiddelen (SLOA). Om meer samenhang in onderwijsonderzoek te bewerkstelligen en uitkomsten beter toegankelijk te maken voor de onderwijspraktijk wordt het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) ingericht onder de vleugels van NWO.

In de afgelopen tien jaar groeit het ongemak over onderwijsbesturing. Na jaren van marktwerking en schaalvergroting worden nadelen zichtbaar in een aantal crises in het onderwijs (Inholland, Amarantis, BOOR) en daarbuiten (Meavita, Orbis, Rochdale, Vestia). Leraren roeren zich – opvallend genoeg vaak buiten de kanalen van de traditionele vakbonden, ook hier eindigt het poldermodel – en claimen meer autonomie. Onderwijsbesturing en kwaliteitszorg worden ook bekritiseerd op het idee dat ze te veel gericht zijn op het genereren van basiskwaliteit, die overigens in Nederland hoog is, vergeleken met andere landen. Gaandeweg vat het idee post dat voldoende niet goed genoeg is en er meer variatie aan de bovenkant van het systeem moet ontstaan. Het streven naar excellentie, bovengemiddelde kwaliteit, et cetera wordt leidend in de kwaliteitszorg van het onderwijs. Deels via verdere verfijning van oordeelsvorming door de Inspectie van het Onderwijs en de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO), deels door het stimuleren van excellentieprogramma’s voor leerlingen, leraren en scholen.

Balanceren van belangen ecbo 17 Tot slot wordt duidelijker dat internationale ontwikkelingen het Nederlandse onderwijsbeleid beïnvloeden. De Lissabonakkoorden zijn hiervan het meest duidelijke voorbeeld. Prestaties van het Nederlandse onderwijs worden steeds vaker vergeleken met het buitenland, bijvoorbeeld door de OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development_.

Als we op de periode in het begin van deze eeuw terugzien, worden enkele lijnen zichtbaar:  Besturing van onderwijs wordt kritisch bekeken en meer op kwaliteit gericht.  Onderwijs moet minder vaak vernieuwen en meer gebruikmaken van kennis en inzichten uit wetenschappelijk onderzoek.  Leraren moeten beter opgeleid worden en in hun werk meer geprikkeld worden door te studeren.  Goede leraren moeten beter beloond worden en zo gebonden worden aan hun onderwijssector.  Leraren moeten ‘hun beroep terugkrijgen’, dat wil zeggen een grotere discretionaire ruimte krijgen.  Basiskwaliteit is niet genoeg, er wordt gestimuleerd om daar bovenuit te steken met excellentieprogramma’s en meer gevarieerde kwaliteitsbeoordeling.  Internationale vergelijkingen leiden tot herziening van Nederlands onderwijsbeleid.

Deze agenda vergt aanvullende financiering die aanvankelijk ook vrij ruim beschikbaar komt. Er komen forse budgetten voor gerichte verbetering van arbeidsvoorwaarden en wetenschappelijk onderbouwde onderwijsvernieuwing. Scholen worden gestimuleerd te koersen op hoge kwaliteit en in hun besturing minder exclusief beheersmatig te handelen. De financieel-economische crisis doorkruist dit echter deels. De extra middelen (2008-2009) voor arbeidsvoorwaarden vallen weg tegen de invoering van de nullijn voor de lerarensalarissen. Er wordt alsnog bezuinigd op onderwijsonderzoek- en ondersteuning (zomer 2013) en scholen worden minder gecompenseerd voor een aantal kostenstijgingen en moeten strikter op geld gaan sturen.

3.4 Ontwikkelingen in het mbo, de volwasseneneducatie en een leven lang leren

Het middelbaar beroepsonderwijs In 2003 is het zeven jaar geleden dat de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) van kracht werd. Daarmee wordt een lange periode van samenvoeging van verschillende vormen van beroepsonderwijs in grote multisectorale onderwijsinstellingen afgesloten: de regionale opleidingencentra (roc’s.) Slechts in een beperkt aantal sectoren blijven op één sector gespecialiseerde opleidingsinstituten over.

Van het nieuwe mbo wordt veel verwacht: het is toeleverancier van adequate aantallen goed opgeleide vakkrachten in de regio, het staat open voor een naar interesses en leercapaciteiten breed publiek van zowel beginnende als ervaren beroepsbeoefenaren en kan al deze groepen eigen passende trajecten bieden die aansluiten op al verworven kennis. De gedachte is dat de schaalgrootte van de instellingen het mogelijk maakt een variëteit aan opleidingen te bieden die zowel tegemoetkomt aan de wensen van het regionale bedrijfsleven als aan de behoeften van de inwoners van de regio. Door overleg en maatwerk moeten beide partijen (bedrijfsleven en deelnemers) worden betrokken bij het vormgeven van het opleidingsaanbod.

18 ecbo Balanceren van belangen

Na de publicatie van het advies van de commissie-Boekhoud13 in 2002 kan aan deze verwachtingen nog een verwachting worden toegevoegd: het functioneren als schakel in de doorstroom naar het hoger onderwijs (hbo) – in de beroepsonderwijskolom.

De volwasseneneducatie Om beroepsopleidingen, dé route naar geschoold werk en economische bestaanszekerheid, voor een zo groot mogelijk publiek toegankelijk te maken wordt in 1996 ook de volwasseneneducatie (ve) bij de roc’s ondergebracht. De officiële naam van de sector is dan ook niet middelbaar beroepsonderwijs (mbo), maar beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve). In de titel van de wet staat educatie zelfs vooraan. Volwasseneneducatie is een overkoepelende term voor een diversiteit aan opleidingen: voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo), basiseducatie (voor volwassenen met een beperkte onderwijsbagage; denk aan Nederlands als tweede taal (NT2), alfabetisering, sociale redzaamheid) en vormingswerk voor jeugdigen. Ook de inrichting van de volwasseneneducatie krijgt vorm in overleg en maatwerk. In dit geval in samenspraak met gemeenten. De financiële middelen voor de ve worden door het ministerie van OCW aan de gemeenten uitgekeerd. Vervolgens moeten die vanuit hun beleidsprioriteiten met de roc’s afspraken maken over de besteding van deze middelen. De gedachte is dat gemeenten zicht hebben op de samenstelling en opleidingsprioriteiten van ‘hun’ ve-doelgroep en met de roc’s een aanbod kunnen samenstellen dat de maatschappelijke participatie van deze groepen ondersteunt. Waar mogelijk moeten ve- opleidingen een vervolg krijgen in een beroepsopleiding (Van Schoonhoven, 200814).

Rond 2007 verandert het label van deze constructie; de relatie tussen roc’s en gemeenten wordt niet langer aangeduid als samenwerking, maar als gedwongen winkelnering. De ‘reframing’ is deels terug te voeren op de opkomst van marktwerking en privatisering in de publieke sector, maar ook op veranderingen in de politieke opvattingen over de inrichting van het immigratiebeleid. Er wordt een traject ingezet, beginnend met de aanbesteding van inburgeringscursussen voor ‘nieuwkomers’, naar publieke aanbesteding van de volwasseneneducatie door gemeenten waarin de roc’s moeten concurreren met andere (markt)partijen. De, in de woorden van Van Schoonhoven min of meer stilzwijgende stelselwijziging, marginaliseert de positie van de volwasseneneducatie in de roc’s; de geleidelijke vervanging van de term ‘bve’ door ‘mbo’ symboliseert dit. Laatstelijk in het ministerie van OCW zelf toen in 2014 de directie bve van naam verwisselde en sindsdien door het leven gaat als ‘directie mbo’.

Een leven lang leren De ervaring met het opleiden van volwassenen in het mbo en de ve, alsook de scharnierfunctie van het mbo tussen ongeschoold en hooggeschoold werk maakt de sector interessant als aanbieder van voorzieningen voor een leven lang leren. Met de toenemende beleidsinteresse voor een leven lang leren in de jaren ’90 wordt ook de vraag actueel of en zo ja hoe ‘een leven lang leren’ zich moet verhouden tot het vigerende onderwijsaanbod. Welke verantwoordelijkheden heeft de overheid voor het aanbod, de deelname, kwaliteit,

13 Commissie-Boekhoud (2002). Doorstroomagenda Beroepsonderwijs. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. 14 Schoonhoven, R. van (2008). Educatie: een tak apart? Deel II: Vavo en overige trajecten. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum bve.

Balanceren van belangen ecbo 19 financiering, toegankelijkheid van een leven lang leren? Worden de bestaande schooltypen ook instellingen voor een leven lang leren of moet het aanbod op basis van marktwerking en vraagsturing tot stand komen?

De OECD pleit voor een benadering waarin het aanbod en de vraag naar leermogelijkheden onderdelen van een samenhangend systeem zijn.15 Het Nationaal Actieprogramma een leven Lang Leren (1998) schetst volgens Nieuwenhuis en Nijman16 de contouren van het Nederlandse beleid. Uit het plan blijkt dat de Nederlandse overheid niet voor ogen heeft voor een leven lang leren dezelfde verantwoordelijkheden te nemen als voor het initiële onderwijsstelsel. De belangrijkste actoren in een leven lang leren, waarvan het belang vooral uit economische perspectieven wordt beargumenteerd, zijn toch vooral de belanghebbenden zelf: werkgevers en werkenden. Hooguit wil men bijsturen als zich knelpunten voordoen, voorwaarden scheppen of aanjagen: stimulering van het individu, stimuleren van specifieke doelgroepen, aanhaken bij en versterken van regionale of sectorale initiatieven. Deze positie wordt bevestigd én vindt zijn apotheose in de in 2005 geïnstalleerde tijdelijke projectdirectie Leren & Werken; een samenwerkingsverband van de ministeries van OCW, SZW, EZ, voor de duur van zes jaar (2005-2011). De belangrijkste taak van deze directie is om met financiële en taakstellende stimuli (regionale en sectorale) samenwerkingsinitiatieven een impuls te geven uit te groeien tot een regionale of sectorale infrastructuur voor een leven lang leren.

3.5 Het geheel overziend

In het beschreven tijdsgewricht wordt een aantal kernvraagstukken zichtbaar waar vooral roc’s mee geconfronteerd worden. Vooral thema’s die liggen op het snijvlak van maatschappelijke ontwikkelingen en institutionele ontwikkelingen komen in de roc’s aan de oppervlakte: 1 De combinatie van een groot aantal functies en doelgroepen binnen de roc’s leek in eerste instantie een oplossing voor een tekort aan (sociale) mobiliteit maar leidt tot een aantal fundamentele vragen over organiseerbaarheid, besturing en kwaliteit. 2 Met name de borging van het civiel effect via examinering en toetsing blijkt een ingewikkelde kwestie. Veelvormigheid van doelgroepen en bestemmingen gecombineerd met nieuwe vormen van onderwijs maken dat klassieke examinering (gestandaardiseerd, grootschalig) niet langer werkt; wat er wel werkt is minder duidelijk. 3 Marktwerking als middel om tot een optimaal aanbod te komen, kent schaduwzijden (bijvoorbeeld zichtbaar in de Amarantis affaire en de aanbestedingsperikelen voor educatie). Een alternatief ordeningsprincipe is nog niet gevonden. 4 De aansluiting tussen initieel en postinitieel leren en tussen binnen- en buitenschools leren, is ingewikkeld gebleken. De Lissabondoelstellingen om te komen tot een hoger opleidingsniveau van de beroepsbevolking worden deels gerealiseerd. De doorstroom van bol 4 naar het hbo lukt goed; op lagere niveaus zijn er meer knelpunten met aansluiting, doorstroom en voortijdig schoolverlaten.

15 OECD (2004). Lifelong Learning. Policy Brief. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development.. 16 Nieuwenhuis, L.& Nijman, D.J. (2008). Een leven lang leren in beeld: een overzicht en analyse van het afgelopen decennium. In C. Doets, W. van Esch & A. Westerhuis (red.). Een brede verkenning van een leven lang leren.’s- Hertogenbosch: CINOP..

20 ecbo Balanceren van belangen

5 Het eigenaarschap van het leren voor een beroep ligt bij velen: bij deelnemers (de aspirant-beroepsbeoefenaar), bij de beroepsbeoefenaar zelf, bij het bedrijfsleven, de lokale en nationale overheid en allerlei intermediaire organisaties. Het is daardoor een veld met veel bestuurlijke drukte. 6 Afroming: jongeren met talent kunnen gemakkelijk doorstuderen. De invoering van de startkwalificatie maakt dat jongeren die vroeger niet naar school gingen, daar nu toe gedwongen worden. Dit wordt nog versterkt doordat jongeren zonder startkwalificatie ook geen uitkering krijgen en ook dat houdt hen langer binnen de school. 7 De brede opdracht van de roc’s wordt door drie ontwikkelingen ter discussie gesteld: a Educatie en inburgering raken steeds verder ontkoppeld van de roc’s. b Er ontstaat een discussie over de vraag of vmbo-scholen juist niet een grotere rol moeten spelen bij het opleiden van de niveau 2-leerlingen. c Er zijn discussies over de vraag of niveau 4-opleidingen juist niet apart gepositioneerd moeten worden (voor een aantal opleidingen is dat al zo) of in samenwerking met hogescholen en gecombineerd met Associate degree- opleidingen (Ad) uitgevoerd kunnen worden. 8 Roc’s werken als moderne bedrijven aan hun imago. Ze beconcurreren elkaar in de leerlingenmarkt, ontwikkelen trendy opleidingen om jongeren binnen te halen en te houden. De genoemde druk leidt ook tot oplopende motivatieproblemen, die deels worden opgelost door opleidingen op te pimpen. Meer en minder prestigieuze gebouwen verrijzen. Ook centralisatie leidt tot de behoefte aan grotere en moderne onderwijsgebouwen waarin vernieuwende onderwijsconcepten uitgevoerd kunnen worden. 9 Het kost bestuurders soms moeite om maat te houden: de vastgoedontwikkeling schiet ook in de roc-wereld op een aantal plekken door en leidt tot grote financiële en bestuurlijke problemen. 10 De arbeidsmarktoriëntatie van het beroepsonderwijs maakt dat dit onderwijs extra gevoelig is voor schommelingen in die arbeidsmarkt: bij leerlingen werkt dit deels contracyclisch: stages en werk zijn goed te vinden in een krappe arbeidsmarkt, maar een krappe arbeidsmarkt leidt ook tot groenpluk. Bij gebrek aan banen blijven leerlingen langer in onderwijs. 11 Bij personeel werkt het andersom: in tijden van krapte op de arbeidsmarkt loopt juist het beroepsonderwijs risico personele problemen te krijgen: docenten kunnen elders aan het werk en het beroepsonderwijs ondervindt veel concurrentie van andere segmenten van de arbeidsmarkt. 12 Besluitvormers en ‘opinion leaders’ hebben het beroepsonderwijs vaak maar matig in beeld, ze komen er zelf niet vandaan en het is (dus) hun referentiekader niet. Dat maakt dat juist deze sector vaak geconfronteerd wordt met beelden en opvattingen die slechts beperkt geldig zijn. 13 De kennisinfrastructuur voor het beroepsonderwijs is zwak ontwikkeld (zeer beperkte eigen lerarenopleidingen, weinig onderwijsonderzoek, weinig belangstelling vanuit de traditionele onderwijswetenschappen). In een tijd waar in toenemende mate gevraagd wordt naar evidence based, knelt dit te meer. 14 Andersom is de sector beroepsonderwijs er ook meer een van ‘doeners’ dan van ‘denkers’. Er is minder aandacht voor de kritische onderbouwing en doordenking van kernopvattingen en in de praktijk staan ‘hoe-vragen’ centraler dan ‘waarom-vragen’. 15 Als de hitte in het discours over onderwijs oploopt, zijn beide voorgaande punten risicovol: veel beweringen en weinig bewijzen en als gevolg: zwakke onderbouwingen.

Balanceren van belangen ecbo 21 16 Het beroepsonderwijs trekt – nu nog meer dan vroeger – groepen leerlingen aan die van huis uit weinig bagage meebrengen naar school en vaak ook wel op een of andere manier problemen in het onderwijs kennen of gekend hebben. Werken in deze sector is in onderwijskundige zin dus relatief moeilijk; er moet veel in de school bijgebracht en/of hersteld worden omdat het niet van elders komt. In dat opzicht is het navrant dat juist hier het onderwijsgevend personeel relatief laag opgeleid is en ondersteund wordt door een vrij zwakke kennisinfrastructuur.

22 ecbo Balanceren van belangen

4 Drievoudig kwalificeren als richtsnoer voor beroepsgericht onderwijs

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staan de adviezen centraal die gaan over waar beroepsgericht onderwijs voor bedoeld is of waar het zich op moet richten. Welke waarde moet met beroepsgericht onderwijs gerealiseerd worden, wat zijn de ambities van het beroepsgericht onderwijs? Met de invoering van de WEB (Wet educatie en beroepsonderwijs) in 1996 is voor het middelbaar beroepsonderwijs deze kernvraag beantwoord in de drievoudige kwalificatieopdracht. De drievoudige kwalificatieopdracht vormt een centraal leerstuk van het beroepsonderwijs. Het mbo dient zijn studenten 1) te kwalificeren voor de uitoefening van een beroep; 2) voor actieve deelname aan de maatschappij (burgerschap, bijdragen aan sociale cohesie) en 3) voor doorstroom naar vervolgonderwijs, inclusief een leven lang leren. Gelet op de relatief korte opleidingsperioden (van 1 tot – toen nog – 4 jaar) is een uitvoeringsvraag een balans te vinden tussen deze drie taken. Advisering van de raad, zo zal blijken, ging vaak over deze balanceeroefening.

In de onderzochte periode zijn vier adviezen uitgebracht waarin dit thema aan de orde kwam (tabel 4.1; nummers verwijzen naar de nummering van het totaaloverzicht van de adviezen, zie bijlage 2).

Tabel 4.1. Overzicht van de besproken adviezen over dit thema Adviesnr. Advies Jaar 2 Werk maken van een leven lang leren 2003 5 Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs 2009 10 Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs 2011 11 Over de drempel van postinitieel leren 2012

4.2 De Onderwijsraad over drievoudig kwalificeren

De drievoudige kwalificatieopdracht staat in de verkenning Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs (2009)17 centraal. De hoofdvraag van dit advies is hoe mbo- instellingen gestalte geven aan hun functies en taken en welke ontwikkelingsrichtingen daarin te onderkennen zijn. De raad steunt de keuze in de WEB voor drie functies van het beroepsonderwijs (beroepskwalificatie, doorstroomkwalificatie en burgerschapskwalificatie). Daarmee wordt eenzijdige gerichtheid op het bedrijfsleven of op het vervolgonderwijs voorkomen. De raad onderschrijft wel dat er nogal wat verwacht wordt van de sector. De drievoudige kwalificatieopdracht kan een bron van spanning vormen. Internationaal gezien is het dubbel kwalificerende karakter van (de hogere vormen van) middelbaar beroepsonderwijs een zeer sterk punt van het Nederlandse beroepsonderwijs, net als de gelijkwaardigheid van de beroepsopleidende en de beroepsbegeleidende leerweg en de aandacht voor burgerschap.

17 Onderwijsraad (2009a). Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 23 De raad signaleert drie typen ontwikkelingen die van invloed zijn op mbo-scholen. In de toekomst zouden ze de balans tussen de drie functies kunnen beïnvloeden. Ten eerste ontwikkelingen die te maken hebben met de positie van het middelbaar beroepsonderwijs in het onderwijsstelsel in het algemeen, zoals een discussie over niveau-indeling en naamgeving. Ten tweede is er sprake van verticalisering van het middelbaar beroepsonderwijs in de vorm van onder andere vmbo-mbo-trajecten (vm2) en Associate degree-programma’s. De derde ontwikkeling betreft de toename van private bijdragen; zowel organisatorisch als financieel van aard. Gedoeld wordt op onder andere de voorgenomen privatisering van delen van het roc-aanbod, zoals inburgering, de opkomst van bedrijfsscholen en een versterkte invloed van het bedrijfsleven. De raad concludeert dat er binnen de drie functies veel ruimte is voor variëteit en dat keuzes mogelijk zijn. De raad schetst drie richtingen waarin mbo-instellingen zich kunnen ontwikkelen. Deze richtingen zijn terug te voeren op de drie vormen van kwalificeren. Instellingen kunnen de nadruk leggen op 1) combinaties met algemeen voorgezet onderwijs (aanhalen van de horizontale banden met algemeen voortgezet onderwijs en vavo-/educatietrajecten); 2) verticalisering in verticaal georganiseerde beroepsscholengemeenschappen en 3) grotere benutting van private opleidingsmogelijkheden in combinaties tussen scholen en bedrijven/instellingen. De consequenties van de keuze voor een van de richtingen laten zien dat de drie functies van de kwalificatieopdracht zich verhouden als communicerende vaten. De eerste richting leidt tot betere doorstroom naar avo en leer- en burgerschapskwalificering, maar is wellicht minder goed voor de beroepskolom. De tweede richting – verticalisering – leidt waarschijnlijk tot een duidelijker beroepsprofiel en zal ook doorstroming bevorderen; er is dan wellicht minder aandacht voor burgerschapskwalificering. Een betere benutting van private leermogelijkheden is gunstig voor beroepskwalificatie, maar kan nadelig werken voor doorstroming naar hogere opleidingen.

In het advies Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs (2011)18 benadrukt de raad dat de drievoudige kwalificatieopdracht leidend moet zijn bij het verbeteren van de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Ook volgens dit advies blijkt uit internationaal onderzoek dat ons land vooral goed scoort met het beroepsonderwijs vanwege het evenwicht in de kwalificatieopdracht. De raad is van mening dat het actieplan Focus op Vakmanschap (2011)19 meer aandacht moet geven aan de drie functies van mbo en bve door het stimuleren van praktijkgerichtheid en aansluiting met de arbeidsmarkt, algemene doorstroom in de beroepskolom en onderwijs aan volwassenen in het bve-bestel. Deze aanbevelingen worden meer in detail in de hoofdstukken 6, 7 en 8 besproken.

Om deelnemers adequaat voor de arbeidsmarkt, vervolgonderwijs of een leven lang leren te kwalificeren is ten minste een startkwalificatie nodig (minimaal mbo 2). De startkwalificatie is een minimale voorwaarde voor het verwerven van een zelfstandige positie in de maatschappij. De Onderwijsraad heeft zich overigens in verschillende adviezen geuit over de noodzaak dat iedereen voor de arbeidsmarkt gekwalificeerd zou moeten zijn en een

18 Onderwijsraad (2011). Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. 19 Ministerie van OCW (2011). Actieplan mbo ‘Focus op Vakmanschap 2011-2015’. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

24 ecbo Balanceren van belangen

startkwalificatie moet halen.20 Naast initieel onderwijs kan postinitieel onderwijs een belangrijke bijdrage leveren aan deze kwalificering.

4.3 Drievoudig kwalificeren en een leven lang leren

De drievoudige kwalificatieopdracht speelt ook een rol na de initiële scholing. De raad hanteert al in zijn advies van 2003 een brede definitie die naast economische en werk- gerelateerde doelen ook ruimte laat voor de ontwikkeling van burgerschap en sociale competenties. Niet alleen het belang van formeel, schools leren wordt benadrukt, maar ook dat van leren in non-formele en informele contexten. Onder een leven lang leren wordt letterlijk leren gedurende het hele leven verstaan, dus voorschools, initieel en postinitieel. In 2009 wordt een verkenning gepubliceerd over middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen.21 Hier definieert de raad vier functies van volwassenenonderwijs: 1) Reparatie: het moet mogelijk zijn om later een opleiding te volgen als dat op jonge leeftijd niet is gelukt; 2) Wisseling van de loopbaan: iemand die iets anders wil doen of later pas talenten ontdekt, moet kunnen switchen; 3) Bijblijven en vooruitkomen in de samenleving: kennis en competenties moeten actueel gehouden worden; 4) Sociaal-culturele en persoonlijke functie: mensen moeten zich ook in algemene zin blijven ontwikkelen, niet alleen in relatie met hun werk. In 201222 benadrukt de Onderwijsraad opnieuw de brede definitie van een leven lang leren die ook door de Europese Unie wordt gebruikt, postinitieel leren omvat formeel leren, non-formeel leren én informeel leren.

4.4 De grote lijnen in de opvattingen van de Onderwijsraad

De Onderwijsraad pleit in de onderzochte periode steeds nadrukkelijker voor de drievoudige kwalificatieopdracht als kernopdracht van het beroepsonderwijs. De raad gebruikt deze opdracht om beleidsplannen tegen het licht te houden en omschrijft volwasseneneducatie in ongeveer dezelfde termen en sluit in de functies van een leven lang leren ook de sociaal- culturele en persoonlijke functie (i.e. burgerschap) in. Wat betreft mensen die geen startkwalificatie kunnen halen, is en blijft de overheid verantwoordelijk, ook financieel. Dit wordt zowel in het oudste als in het nieuwste door ons besproken advies benadrukt. Ten slotte blijft ook de in 2003 voor het eerst verwoorde, brede definitie van een leven lang leren overeind, waarin naast formeel leren de rol van non-formeel en informeel leren wordt benadrukt.

Een constant aandachtspunt van de raad is de fragiele balans tussen de elementen van de drievoudige kwalificering die ook wel wordt omschreven als een spanningsverhouding; ze zijn te zien als communicerende vaten. Toch valt op dat de raad zich niet waagt aan uitspraken of op enig moment op stelselniveau daadwerkelijk sprake is van een acceptabele balans en hoe die balans er dan uitziet en geborgd wordt. De implementatie van de drievoudige kwalificatieopdracht vindt uiteraard in de opleidingen plaats. De raad besteedt

20 Onderwijsraad (2003b). Werk maken van een leven lang leren. Den Haag: Onderwijsraad; Onderwijsraad (2013). Meer kansen voor kwetsbare jongeren. Den Haag: Onderwijsraad; Onderwijsraad (2012a). Over de drempel van postinitieel leren. Den Haag: Onderwijsraad. 21 Onderwijsraad (2009c). Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen. Den Haag: Onderwijsraad. 22 Onderwijsraad (2012a). Over de drempel van postinitieel leren. Den Haag: Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 25 geen aandacht aan de vraag hoe instellingen op opleidingsniveau die balans (zouden kunnen) vormgeven en bewaken.

4.5 Overheidsreacties

Van de vier adviezen waarin de raad spreekt over drievoudige kwalificering komt in één het thema zeer uitvoerig aan bod: in de verkenning Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar onderwijs (2009). De verkenning is een initiatief van de raad zelf met als doel te reflecteren op het koperen jubileum van de WEB. Kijken we naar de routing, dan blijkt dat na het aanbieden van de verkenning aan de Tweede Kamer deze op de lijst van controversiële onderwerpen is geplaatst, vervolgens geagendeerd is in een AO, maar dat een beleidsreactie achterwege blijft. Het AO heeft als onderwerp het Actieplan mbo ‘Focus op Vakmanschap 2011-2015’. In dit overleg is onder meer de vraag aan de orde of de doorstroomkwalificatie van het mbo neven- of ondergeschikt is aan de arbeidsmarktkwalificatie. De opvatting van de Onderwijsraad (nevengeschikt) wordt niet door iedereen in de Kamer gedeeld. Een ander discussiepunt waarin de Onderwijsraad wordt genoemd zijn de gevolgen van de 30- plusmaatregelen en die voor het vavo, waarbij sprekers refereren aan de opvatting van de Onderwijsraad dat het volwassenenonderwijs niet goed is geborgd. De reacties samenvattend zien we dat Kamerleden dit advies aanroepen ter ondersteuning van eigen beleidsvoorkeuren. Ook worden vanuit de Tweede Kamer vraagtekens gezet bij de kwalificeringsopdracht van het mbo (alleen richting arbeidsmarkt of ook richting vervolgonderwijs, zoals de Onderwijsraad voorstaat).

26 ecbo Balanceren van belangen

5 Structuur en stelsel

5.1 Inleiding

Als de richting bepaald is (zie hoofdstuk 4), komen vragen over de inrichting aan de orde. Hoe moet het onderwijs worden ingericht op stelselniveau? Wie is waarvoor verantwoordelijk? Is de bekostiging voor alle onderdelen van het stelsel rechtvaardig en doeltreffend? Wat moet bij wet geregeld worden en wat niet? In de onderzochte periode heeft de raad zich in vijf van de onderzochte adviezen over stelselvraagstukken gebogen. Behalve in de hier besproken adviezen komt het thema alleen nog terug in het advies uit 2013 over de positie van onderwijsvoorzieningen voor kwetsbare jongeren, in de zin dat de raad zich afvraagt of er voldoende samenhang is in het aanbod voor deze groep, dat zich over meerdere schooltypen uitstrekt (zie tabel 5.1; nummers verwijzen naar de nummering van het totaaloverzicht van de adviezen, zie bijlage 2):

Tabel 5.1 Overzicht van de besproken adviezen in dit thema Adviesnr. Advies Jaar 2 Werk maken van een leven lang leren 2003 Koers BVE: doelgericht zelfbestuur. Advies over Koers BVE: de regio aan 3 2004 zet 7 Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen 2009 10 Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs 2011

5.2 De Onderwijsraad over verantwoordelijkheid en financiering

Het advies Werk maken van leven lang leren (2003)23 gaat in op de vraag waar de verantwoordelijkheid ligt voor een leven lang leren. De raad is van mening dat individuen sociaal, maatschappelijk en economisch vruchten plukken van postinitieel leren. Daarom zou de verantwoordelijkheid om aan leven lang leren deel te nemen grotendeels bij volwassenen zelf moeten liggen. Echter, ondanks de positieve uitkomsten voor individuen is de deelname gering. De raad concludeert dat, gezien de maatschappelijke baten, extra investeringen in leven lang leren onontkoombaar zijn. De overheidsverantwoordelijkheid houdt niet op bij initieel onderwijs. Criteria die de afgrenzing tussen initieel en postinitieel aangeven, zoals leeftijd, zijn irrelevant voor het bepalen van de verantwoordelijkheid van de overheid. Het uitgangspunt is dat investeringen in postinitieel onderwijs uit private bijdragen (individuen en bedrijfsleven) moeten komen. Maar omdat deze achterblijven, meent de raad dat de overheid zijn verantwoordelijkheid moet nemen. Niet alleen OCW, ook andere departementen, bijvoorbeeld bij omscholing en aansluiting met de arbeidsmarkt. De raad acht het noodzakelijk dat zoveel mogelijk additionele mogelijkheden worden benut. De overheid moet de scholingsvraag stimuleren. Daarnaast heeft de overheid een verantwoordelijkheid voor maatschappelijke risicogroepen, zoals laaggeschoolden, ouderen en zij die via ervaringscertificaten (EVC) of postinitieel onderwijs een startkwalificatie willen behalen. De minister heeft de Onderwijsraad gevraagd in het advies expliciet aandacht te schenken aan manieren om de vraag te vergroten en daarbij te kijken naar financiering en

23 Onderwijsraad (2003b). Werk maken van een leven lang leren. Den Haag: Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 27 certificering. De raad adviseert de invoering van flexibele bekostiging, het wegnemen van schotten tussen bekostigingsstromen, betere positionering van duale opleidingen en het beklemtonen van het belang van certificering (ook) als succeservaring.

In het advies Koers BVE: doelgericht zelfbestuur (2004) komt een reeks aan onderwerpen aan de orde, waaronder stelselaspecten. Het advies is een reactie op Koers BVE: de regio aan zet, een beleidsnota van OCW. Een van de kernpunten van die beleidsnota is de notie van sturen op ambities, waarbij de landelijke overheid beleidsprioriteiten stelt en die vertaalt in landelijke ambities. De overheid richt zich daarbij op de resultaten die moeten worden bereikt, de kwaliteit van het onderwijs en doelmatige en kostenefficiënte bedrijfsvoering. De instellingen geven dan vervolgens aan welke ambities zij zich stellen in samenwerking met hun regionaal netwerk. De overheid gaat daarover met de instelling in gesprek. De Onderwijsraad noemt dit besturingsmodel een combinatie van centrale sturing door de centrale overheid en zelfsturing van de instellingen. Volgens de raad zou de overheid zich moeten richten op kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie en vat de taak van de overheid ruimer op dan de overheid zelf. Naast de besturingsfilosofie is ook de bekostiging een punt van aandacht. De Onderwijsraad bepleit een verandering in de grondslag voor bekostiging en meer flexibiliteit, bijvoorbeeld via de introductie van een tweede teldatum. De raad is vooralsnog geen voorstander van invoering van een prestatiebeurs voor bol-niveau 3 en 4, omdat nog te weinig bekend is wat de gevolgen zullen zijn. De raad vreest voor een daling van de instroom.

Ook de verkenning Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen (2009) bevat een aantal stelseluitspraken, onder andere over de functies van volwasseneneducatie. De raad onderscheidt vier basisfuncties die de Onderwijsraad aan de volwasseneneducatie toekent: reparatie, omscholing, doorontwikkeling en een sociaal-culturele functie. De raad vindt dat de vruchten van de volwasseneneducatie en een leven lang leren grotendeels toevallen aan individuen, maar dat er oog moet zijn voor de maatschappelijke opbrengsten. De Onderwijsraad meent dat zowel publieke als private partijen bij een leven lang leren een rol spelen en dat de beide deelsystemen zowel afzonderlijk als in hun wisselwerking moeten worden gestimuleerd. De raad doet de suggestie in de verkenning om de toegankelijkheid te verhogen door de drempel in de belastingaftrek voor (beroepsgerelateerde) scholingskosten te verlagen. Voorts wordt de gedachte geopperd om een opleidingscheque te introduceren. Een laatste aanbeveling met stelselimplicaties betreft het overwegen van de mogelijkheid de meerwaarde na te gaan van een ‘eigen’ wet voor het middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen.

In het advies Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs (2011)24 stelt de raad dat onderwijs aan volwassenen bij het huidige stelsel van beroepsonderwijs hoort. Ook de plannen rond Focus op Vakmanschap (2011) moeten in dat licht worden bezien. Volgens de raad moet er een duidelijkere visie komen op volwasseneneducatie. Er is bijvoorbeeld op termijn geen financiering voorzien, dus zullen roc’s niet geneigd zijn te investeren in de bestaande infrastructuur. De raad pleit voor de ontwikkeling van een brede langetermijnvisie op publiek bekostigd bve-onderwijs, waaronder ook basisonderwijs aan volwassenen. Hierbij staan de vier functies die de Onderwijsraad toekent aan volwassenenonderwijs centraal. Verder

24 Onderwijsraad (2011b). Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

28 ecbo Balanceren van belangen

constateert de raad dat nieuwe financiële barrières worden opgeworpen, zoals het schrappen van bekostiging van 30-plussers. Ook noemt de raad het inconsistent dat publieke financiering voor 30-plussers wordt beperkt, terwijl dat niet zo is voor hoger onderwijs in dezelfde leeftijdscategorie en vraagt de raad zich af wat de 30-plusmaatregel betekent voor de toegankelijkheid van het mbo voor 30-plussers zonder startkwalificatie.

5.3 De grote lijnen in de opvattingen van de Onderwijsraad

Een centraal aandachtspunt is de overheidsverantwoordelijkheid voor volwasseneneducatie en een leven lang leren. De raad kent de volwasseneneducatie vier basisfuncties toe: reparatie, omscholing, doorontwikkeling en een sociaal-culturele functie. De vruchten komen grotendeels aan het individu toe. Dit is ook het gezichtspunt van de overheid, die het standpunt huldigt dat voorzieningen privaat moet worden bekostigd. De raad kan met dat principe meegaan, maar ziet wel een verantwoordelijkheid van de overheid als deelname aan voorzieningen achterblijft. Dan zijn extra maatschappelijke investeringen noodzakelijk. Die verantwoordelijkheid doet zich te meer gelden in het geval van maatschappelijke risicogroepen, zoals laaggeschoolden, ouderen. Voor hen die via EVC of postinitieel onderwijs een startkwalificatie proberen te behalen, is de overheid blijvend (financieel) verantwoordelijk.

5.4 Overheidsreacties

Het advies Werk maken van een leven lang leren (2003) gaat in belangrijke mate over de structuur en positionering van een leven lang leren. Er is zowel een reactie van OCW (kabinet) gekomen alsook is het onderwerp van overleg met de Tweede Kamer geweest. Er is waardering voor het advies dat als gedegen en inspirerend wordt bestempeld met de belofte dat de aanbevelingen nadrukkelijk betrokken worden bij de vormgeving van het beleid voor een leven lang leren. Evenals de SER en Onderwijsraad, stelt het kabinet het individu centraal bij een leven lang leren. Het kabinet sluit zich aan bij pleidooien voor versterking van het beleid op dit terrein, zoals van de Stichting Nederland Kennisland en de Onderwijsraad. Het kabinet gaat vooral in op de aanbevelingen in het advies. Het kan zich vinden in de uitgangspunten, zal zaken nader overwegen (het naar voren halen van specifieke certificaties) en zal verbeterpunten in acties omzetten met inachtneming van de aanbevelingen van de raad. Er is één aanbeveling waarin het kabinet zich niet kan vinden. Volgens de raad moet de overheid in ieder geval in het kader van de toeleiding naar een startkwalificatie de financiële verantwoordelijkheid op zich nemen om eerder verworven competenties te erkennen. Het kabinet meent dat het bekostigd mbo (ook) openstaat voor volwassenen, dat toegang tot een opleiding bij roc’s veelal via een intakeprocedure verloopt die tot vrijstellingen kan leiden. Deze procedure hoort tot de reguliere voorzieningen van een roc en behoeft geen aparte bekostiging. In het AO is er slechts één verwijzing naar de Onderwijsraad. Volgens een Kamerlid ontbreekt in het Actieplan Leven Lang Leren de schakel tussen schools en buitenschools leren; een van de uitgangspunten van de Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 29 In de beleidsreactie van de staatssecretaris van OCW (13 september 2004)25 op het advies Koers BVE: doelgericht zelfbestuur (2004) wordt naast de gebruikelijke erkentelijkheid veelal verwezen naar initiatieven die op de rol staan: de mbo-bekostiging gaat bijvoorbeeld geëvalueerd worden en de suggesties van de raad worden daarbij meegenomen en het door de raad bepleite maatschappelijke eigenaarschap van instellingen krijgt een plek in de in de maak zijnde visie op governance. De staatssecretaris deelt de reserves van de Onderwijsraad inzake de prestatiebeurs niet. De suggestie om een apart budget te bestemmen voor de realisatie van de ambities op instellingsniveau wordt afgewezen met als argument dat deze ambities onderdeel (zouden moeten) zijn van de reguliere taak van de instelling.

Een ander stelselonderwerp betreft het pleidooi van de raad het stelsel van wederkerend onderwijs uit te bouwen. De staatssecretaris wijst op twee initiatieven die dat pleidooi onderschrijven: het plan van aanpak duale trajecten en het plan van aanpak jeugdwerkloosheid dat in de maak is. In dat plan zal ook worden ingegaan op een mogelijke voortzetting van de experimenten met de individuele leerrekening ten behoeve van laagopgeleiden.

Ook de verkenning Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen (2009) bevat een aantal stelseluitspraken, zoals over de functies van volwasseneneducatie. In de beleidsreactie wordt onder meer geconstateerd dat het uitgangspunt van het kabinet over scholing van volwassenen aansluit bij de vier basisfuncties die de Onderwijsraad aan de volwasseneneducatie toekent (reparatie, omscholing, doorontwikkeling en een sociaal- culturele functie). Vervolgens wordt in de reactie op de verkenning een interpretatieslag gemaakt: volgens de bewindspersonen verwijzen de functies die de raad onderscheidt, naar het directe belang en nut van volwassenenonderwijs voor individuele volwassenen en werkgevers. De invulling van scholing wordt dan ook aan hen overgelaten, zo lezen we. Gevolgd door de mededeling dat de stelling van de Onderwijsraad wordt gedeeld dat zowel publieke als private partijen bij het inrichten van een leven lang leren een rol spelen en dat de beide deelsystemen zowel afzonderlijk als in hun wisselwerking moeten worden gestimuleerd.

De suggestie in de verkenning om de toegankelijkheid te verhogen door de drempel in de belastingaftrek voor (beroepsgerelateerde) scholingskosten te verlagen, wordt afgewezen met als argument dat zo’n maatregel voor laagopgeleiden geen soelaas biedt. Zij doen immers vaak geen belastingaangifte, zo ze al aan scholing deelnemen. De suggestie om een opleidingscheque te introduceren wordt onderzocht met als strikte randvoorwaarde dat er geen sprake mag zijn van additionele publieke bekostiging. Een laatste aanbeveling met stelselimplicaties betreft het overwegen van de mogelijkheid de meerwaarde na te gaan van een ‘eigen’ wet voor het middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen. Het kabinet reageert op deze suggestie met de opmerking dat het de noodzaak en wenselijkheid van specifieke arrangementen voor het onderwijs voor volwassenen zal bezien. Wat daar dan onder wordt verstaan en of daar ook wetgeving onder valt, is onduidelijk. De beleidsreactie sluit af met het uitspreken van waardering voor de waardevolle aanbevelingen.

25 Ministerie van OCW (2004). Koers BVE. Brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Kamerstuk 27451, nr. 41. Den Haag, 23 september 2004.

30 ecbo Balanceren van belangen

In het AO zijn het de stelselaspecten van de verkenning die bij enkele Kamerleden een reactie uitlokken. Zij spreken eveneens hun waardering uit over de verkenning. Verwezen wordt naar de conclusie van de Onderwijsraad dat van een systematisch publiek aanbod van opleidingen geen sprake is. Wat is de mening van de staatssecretaris over het voorstel van de Onderwijsraad om deeltijdopleidingen voor lerarenopleidingen en bètavakken aan te besteden? Daarnaast wordt naar de mening van de staatssecretaris gevraagd over de aftrekbaarheid van scholingskosten (die overigens al in de beleidsreactie is verwoord). In de reactie van de staatssecretaris in het AO noemt de bewindspersoon de Onderwijsraad als het gaat over pilots in het hbo om opleidingen aan te besteden en de overweging dat ook voor het mbo mogelijk te maken. Wat het punt van de aftrekbaarheid en het focussen op een aantal deeltijdinstellingen betreft, wordt de mening uit de beleidsreactie herhaald; in het laatste geval met de aanvulling dat mochten de ervaringen in het hbo gunstig uitvallen, dit ook voor het mbo te overwegen valt, als er tenminste middelen voor zijn.

Grosso modo waardeert OCW de aanbevelingen van de Onderwijsraad, ziet daarin een ondersteuning van het ingezette beleid, neemt de aanbevelingen in overweging of mee in vervolgbeleid of zet onderzoek uit. Ook zal OCW aanbevelingen nader overwegen, zoals de suggestie voor een eigen wet voor het middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen. Er worden ook grenzen getrokken. Zo wordt de financiële verantwoordelijkheid van de overheid voor EVC afgewezen. Dat is volgens OCW een reguliere taak van de roc’s. Ook verlaging van de drempel in de belastingaftrek voor scholingskosten ziet de bewindspersoon niet zitten. Vanuit de Kamer wordt eveneens met waardering over de Onderwijsraad gesproken, de adviezen worden vooral gebruikt als ondersteuning van eigen voorkeuren.

Zoals er in de adviezen van de Onderwijsraad een consistent patroon is dat er in het kader van een leven lang leren ook een (financiële) overheidsverantwoordelijkheid ligt, is er ook een consistent patroon in de reacties van de overheid. Deze reageert terughoudend op raadsvoorstellen die geld kosten of het nu gaat om de erkenning van EVC in het kader van toeleiding naar een startkwalificatie of verlaging van de drempel in de belastingaftrek voor laagopgeleiden.

Ook voorstellen voor de invoering van ingrijpende nieuwe wet- en regelgeving of daar tenminste over willen nadenken, worden weinig enthousiast ontvangen. Een sprekend voorbeeld is de suggestie van de raad de meerwaarde van een ‘eigen’ wet voor het middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen te overwegen die zowel de private als de publieke component omvat en hun toenemende wisselwerking. Het kabinet reageert met de opmerking de noodzaak en wenselijkheid van specifieke arrangementen voor het onderwijs voor volwassenen na te gaan. Waar men dan precies aan denkt, blijft onduidelijk; zo ook of de suggestie van een eigen wet onder de noemer van arrangementen valt. Ook verzoeken om verduidelijking van visie lijken te worden genegeerd. Zo is van het raadsadvies over de volwasseneneducatie26 om een duidelijkere visie te ontwikkelen op volwasseneneducatie als onderdeel van publiek bekostigd bve-onderwijs, niets meer vernomen.

26 Onderwijsraad (2011). Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 31

32 ecbo Balanceren van belangen

6 Doorstroom tussen schooltypen

6.1 Inleiding

In hoofdstuk 5 is de samenhang van het stelsel onder de loep genomen. In dit hoofdstuk kijken we naar een specifiek aspect van deze samenhang: de doorstroom tussen schooltypen. Dit is een terugkerende thema in de raadsadviezen. Verbetering van de doorstroom is nodig omdat het overstappen naar een ander schooltype niet zonder risico’s is. Overstappen geeft een verhoogde kans op uitval.27 Een factor die daar mede debet aan is, is dat twee partijen als probleemeigenaar aangesproken kunnen worden; zowel de aanleverende als de ontvangende school. Vooral vanuit sociaal-maatschappelijke oogpunt is doorstroom tussen alle schooltypen die in dit acquis centraal staan een belangrijk thema. Doorstroomroutes tussen deze schooltypen geven leerlingen die op een laag niveau zijn begonnen een tweede kans om hogerop te komen. Dat geldt voor de doorstroom binnen het mbo, van het ve naar het mbo, van het mbo naar het hbo en van het initieel onderwijs naar voorzieningen voor een leven lang leren (tabel 6.1; nummers verwijzen naar de nummering van het totaaloverzicht van de adviezen, zie bijlage 2):

Tabel 6.1 Overzicht van de besproken adviezen in dit thema Adviesnr. Advies Jaar 1 Onderweg in het beroepsonderwijs 2003 2 Werk maken van een leven lang leren 2003 3 Koers BVE: doelgericht zelfbestuur 2004 4 Betere overgangen in het onderwijs 2005 6 De weg naar de hogeschool 2009 8 Vroeg of laat 2010 9 Goed opgeleide leraren voor het (v)mbo 2011 10 Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs 2011

6.2 De Onderwijsraad over doorstroom

Doorstroom in het initiële onderwijs In het advies Onderweg in het beroepsonderwijs’ (2003)28 passeert een breed spectrum aan onderwerpen de revue. Een van de onderwerpen is de doorstroom in de beroepsonderwijskolom (vmbo-mbo-hbo). Het onderwijspeil van de beroepsbevolking moet omhoog worden gebracht. Leerlingen moeten minimaal een startkwalificatie halen, maar liever nog in het onderwijs blijven en doorstromen naar een hoger niveau. Het advies is een reactie op het beleidsprogramma Versterking van het beroepsonderwijs uit datzelfde jaar. Daarin gaat de overheid ervan uit dat kwalificatiewinst, dat wil zeggen doorstroom naar een hoger niveau, bereikt kan worden door het verbeteren van de samenhang tussen de schooltypen die samen de beroepsonderwijskolom vormen en het centraal stellen van de leerling. In het advies bevestigt de raad dat kwalificatiewinst wordt geboekt door de deelname aan onderwijs te verlengen. Door (individuele) leerloopbanen centraal te stellen, wordt onderwijs

27 Westerhuis, A. &Wijk, B. van (2011). Het Nederlandse onderwijs geketend. Doorstroomroutes in en tussen vo en mbo. ’s-Hertogenbosch: Expertisecentrum Beroepsonderwijs. 28 Onderwijsraad (2003a). Onderweg in het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 33 aantrekkelijker. De raad formuleert drie speerpunten om de aantrekkelijkheid te verbeteren: 1) meer maatwerk; 2) meer gebruikmaken van leren op de werkplek; en 3) betere samenwerking tussen scholen in de beroepsonderwijskolom. Verder wijst de raad erop dat ook kwalificatiewinst geboekt kan worden door alternatieve routes te openen voor ouderen, bijvoorbeeld via een leven lang leren.

De raad signaleert een aantal problemen die de doorstroom belemmeren. Zo sluit de kwalificatiestructuur van het mbo nog onvoldoende aan op de leerinhouden en eindtermen van het vmbo, het havo en het hbo. In het kader van doorstroom en doorstroomrechten signaleert de raad dat het onderscheid bol en bbl problematisch is aangezien het hbo met name aansluit op de bol. Duaal onderwijs op het hbo zou meer aandacht moeten krijgen. Verticale samenwerkingsverbanden (vmbo-mbo-hbo) moeten worden aangemoedigd en examens in de drie sectoren moeten worden geharmoniseerd. Instellingen– en bedrijven en de overheid – moeten meer in termen van leerketens denken. Deze actoren horen het besef dat zij ‘een schakel in de ketting’ zijn, nadrukkelijker mee te wegen in organisatorische en planmatige beslissingen.

De raad stelt een aantal maatregelen voor: ten eerste zou een eigen integrale didactiek voor beroepsleren moeten worden ontwikkeld die het hele verticale verband van het beroepsleren bestrijkt, inclusief het leren op de werkplek. Ten tweede moet de financiering van onderwijsinstellingen geflexibiliseerd worden; de vigerende teldatumsystematiek is star en belemmert flexibele doorstroom naar andere schooltypes. Tussenschoolse verrekening moet gewoon worden. Ten derde kan er meer met trajectcertificatie gewerkt worden, waardoor ook non- en informeel leren onderdeel van een leerloopbaan kunnen zijn. Daar zijn beoordelingssystemen voor nodig die op Europese en landelijke standaarden steunen. Ten vierde moeten scholen in loopbaanbegeleiding hun opvoedende taak erkennen.

In het advies Koers BVE: doelgericht zelfbestuur (2004)29 komt het pleidooi voor een betere aansluiting van de schooltypen die samen de beroepsonderwijskolom vormen, terug. De raad wijst erop dat de invoering van competentieleren daarvoor de mogelijkheid geeft, mits deze vorm van leren in alle sectoren goed ontwikkeld wordt. De raad beveelt daartoe drie instrumenten aan: een geautomatiseerd systeem van kennisuitwisseling, een doorlopende studie- en loopbaanbegeleiding en portfolio’s.

Ook in het advies Betere overgangen in het onderwijs (2005)30, dat een jaar later uitkomt, komt dit thema terug. De raad constateert dat dit aansluitingsprobleem eigenlijk van niemand is. Naast de constatering dat het ontwikkelen van doorlopende leertrajecten samenwerking van vele partijen vraagt: scholen, ouders, gemeenten – bijvoorbeeld voor de doorstroom tussen vmbo en mbo – en de rijksoverheid. De aanbevelingen uit de eerdere adviezen komen terug, aangevuld met de opmerking dat het tot de cultuur van de school moet gaan horen verantwoordelijkheid te nemen voor de leerling in diens voor- en natraject.

Het advies De weg naar de hogeschool(2009)31 concentreert zich op de doorstroom van mbo 4 naar het hbo. In 200932 opperde de – toen nog – HBO-raad om het doorstroomrecht voor mbo’ers te beperken tot inhoudelijk verwante studies. De Onderwijsraad neemt stelling

29 Onderwijsraad (2004). Koers BVE: doelgericht zelfbestuur. Den Haag: Onderwijsraad. 30 Onderwijsraad (2005). Betere overgangen in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. 31 Onderwijsraad (2009b). De weg naar de hogeschool. Den Haag: Onderwijsraad. 32 HBO-raad (2009). Naar een nieuwe verenigingsagenda. Green paper. Den Haag: HBO-raad.

34 ecbo Balanceren van belangen

tegen deze inperking. Volgens de raad geven onderzoeksresultaten geen aanleiding om het algemeen instroomrecht te beperken. Bovendien: het mbo-hbo-doorstroomrecht is een belangrijk recht waar niet snel aan getornd moet worden. Weliswaar is de uitval van mbo- studenten op het hbo hoog en het rendement aan de lage kant, maar dat geldt ook voor havisten. De raad legt de nadruk op meer algemene verklaringen voor uitval van leerlingen uit het mbo, havo én vwo. Deze moeten gezocht worden in de studiekeuzes en persoonlijke factoren als herkomst (etniciteit) in combinatie met het opleidingsniveau van ouders. Daarnaast ook in opleidingskenmerken, de ervaren kwaliteit van opleidingen en de sociale binding met de school/de studentengroep. Alleen voor mbo’ers gaat op dat hun niveau van taal en rekenen onvoldoende is. De raad ondersteunt het voorgestelde beleid om het prestatieniveau van de algemene vakken te verhogen (i.e. hogere vmbo-exameneisen, invoeren referentieniveaus taal en rekenen en centrale examinering). Deze maatregelen zullen in de toekomst wat betreft de instroom en voorkomen van uitval van mbo’ers in het hbo vruchten afwerpen.

Daarnaast noemt de raad vele andere maatregelen die de doorstroom kunnen verbeteren. Het is raadzaam doorstroomcompetenties op te nemen in de kwalificatiedossiers van het mbo. De raad richt zich ook op individuele scholen. Scholen moeten studenten voorbereiden op de overstap, bijvoorbeeld door ze een zelftoets te laten maken. Ook kunnen scholen meer stimulerende en mediërende activiteiten ontplooien. Denk aan het – op vrijwillige basis – bijspijkeren van deficiënties. En er moet meer aandacht zijn op het hbo voor de ontvangstcultuur; studenten moeten op een thuisbasis kunnen terugvallen. Voor het mbo beveelt de raad aan zich actiever op te stellen en overleg met hbo-docenten te organiseren over bijvoorbeeld de aansluiting tussen vakinhouden.

In het advies Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs (2011), een reactie33 op voorstellen van de minister van OCW om de opleidingsduur van niveau 4-opleidingen te bekorten en een nieuwe bekostigingssystematiek te introduceren die erop neerkomt dat instellingen per student een lagere vergoeding krijgen naarmate deze langer ingeschreven staat (Focus op Vakmanschap, 2011), waarschuwt de raad voor onbedoelde neveneffecten op de doorstroom. Studieduurverkorting kan negatief uitwerken op de inhoudelijke aansluiting. De raad dringt er ook nu op aan de doorstroommogelijkheden in de beroepskolom te koesteren en het generieke doorstroomrecht onaangetast te laten.

In het advies Vroeg of laat (2010)34 komt de raad nogmaals op het thema terug. De vraag was of uitstel van de studiekeuze in de overgang van het primair naar het voortgezet onderwijs de schoolprestaties van alle leerlingen verbetert. Volgens de raad zijn daar onvoldoende aanwijzingen voor; er zijn voldoende (latere) doorstroommogelijkheden. Maar deze doorstroom kan wel verbeterd worden. De doorstroomeisen van veel vo-scholen belemmeren de mogelijkheden van opstroom. Ook kunnen scholen creatiever worden door bijvoorbeeld niet-doorstroomvakken voor leerlingen uit meerdere schooltypen gezamenlijk te organiseren en de scheiding tussen algemeen vormend en beroepsgericht onderwijs minder strikt te maken.

Doorstroom tussen het initiële onderwijs en een leven lang leren

33Onderwijsraad (2011b). Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. 34 Onderwijsraad (2005). Vroeg of laat. Advies over de vroege selectie in het Nederlandse onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 35 Ook in de context van een leven lang leren (Werk maken van een leven lang leren, 2003) spreekt de raad van het (economisch) belang van doorstroom, hier opscholing genoemd. Na initieel leren moeten door middel van postinitieel leren meer mensen kunnen doorstromen naar een mbo-niveau (startkwalificatie) of zelfs een hbo-niveau, in het bijzonder in de zogenoemde knelsectoren.

6.3 De grote lijnen in de opvattingen van de Onderwijsraad

In de onderzochte periode komt de raad met grote regelmaat terug op het thema doorstroom. In de advisering zijn geen grote verschuivingen waarneembaar. Gelet op de structuur van ons stelsel is doorstroom in de betekenis van diplomastapeling van eminente betekenis voor het verhogen van het opleidingspeil van de bevolking. De raad reageert uitgesproken negatief op voornemens die doorstroommogelijkheden beogen te begrenzen. Om betere doorstroom te bereiken moeten schooltypen meer samenwerken; het is noodzakelijk dat een ontwikkeling op gang komt van partieel naar integraal doel-rationeel handelen. Dat vraagt inspanningen van scholen en van de overheid. De raad geeft daarvoor specifieke suggesties. Ook op verrichtingsniveau. Zo wordt gepleit voor een integrale didactiek voor (competentiegericht) beroepsleren en een geharmoniseerde opzet van examens, maar ook voor het invoeren van voorzieningen als voorbereidende en mediërende programma’s en sociale interventies.

Deze doorstroommogelijkheden moeten niet tot het initiële onderwijs worden beperkt. Voor de raad moeten voorzieningen voor een leven lang leren niet alleen gericht zijn op bijblijven bij de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, maar ook op het verhogen van het opleidingspeil – op latere leeftijd.

6.4 Overheidsreacties

De beleidsreacties op dit thema concentreren zich op drie adviezen. Over het advies Onderweg in het beroepsonderwijs (2003), waarin naast doorstroom ook maatwerk een topic is, is alleen de beleidsreactie van OCW bekend. Op verschillende plekken wordt (expliciet) vermeld dat standpunten van de raad worden onderschreven; zoals dat over aandacht voor de leerloopbaan van de onderwijsdeelnemer, het pleidooi voor een eigen didactiek voor het beroepsonderwijs, nieuwe beoordelingsinstrumenten en krachtiger maatwerk. Ook de uitgangspunten van de raad dat geld de leerling moet volgen en dat meer samenwerking en betere communicatie nodig zijn worden ondersteund. Een enkele keer wordt het advies als het ware gecompleteerd: volwassenen zijn ook een belangrijke groep onderwijsdeelnemers. Verwijzingen naar staand beleid of beleidsvoornemens komen ook voor, bijvoorbeeld naar de vrijheid van instellingen om te investeren in nieuwe pedagogiek, didactiek of beoordeling of naar voorstellen die al zijn gedaan of voornemens die elders (bijvoorbeeld in het plan van aanpak jeugdwerkloosheid) al zijn geuit. In het advies Koers BVE: doelgericht zelfbestuur (2004) wordt aandacht besteed aan doorlopende leerlijnen, waarin loopbaanoriëntatie en -begeleiding (LOB) van de deelnemer een cruciale rol spelen. De staatssecretaris onderschrijft in de beleidsreactie van 23 september 2004 het belang van doorlopende LOB en verwijst naar komende acties als het

36 ecbo Balanceren van belangen

onderzoeken van good practices en het met de instellingen bespreken van het voorstel van de Onderwijsraad voor een geautomatiseerd systeem van LOB voor meerdere sectoren. Ten slotte wordt gereageerd op het pleidooi van de raad de route mbo-hbo te versterken door de indirecte doorstroom van mbo-gediplomeerden op de arbeidsmarkt naar hbo-niveau te vergemakkelijken. Volgens OCW gebeurt dat al (via deeltijd-mbo, EVC en afstemming van mbo-instellingen en hogescholen). De bewindspersoon ziet hier vooral een rol voor de regio.

Over het advies De weg naar de hogeschool (2009) kunnen we kort zijn. Het advies is gevraagd door de minister van OCW, die meldt dat de Onderwijsraad voor het advies meer tijd heeft genomen dan gepland. Vervolgens laat de minister weten dat de reactie wordt meegenomen in de reactie op het rapport van de commissie-Veerman (Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel35). In de beleidsreactie op het rapport- Veerman is evenwel geen enkele reactie op het advies van de Onderwijsraad te vinden. Dit mag als uiterst merkwaardig worden gekwalificeerd, niet alleen omdat het door de minister zelf is gevraagd, maar ook omdat het een centraal thema in het beroepsonderwijsbeleid betreft, te weten de overgang van mbo naar hbo.

Samenvattend zijn de reacties te typeren als het onderschrijven van de gedachtegang, waaraan vervolgens elementen worden toegevoegd, zoals het beklemtonen van volwassenen als belangrijke onderwijsdeelnemers. Ook wordt verwezen naar staand beleid en komende acties. De toevoegingen zijn wellicht op te vatten als verwijzingen naar lopend of in voorbereiding zijnde beleidsacties, dan wel als een vorm van corrigeren van de raad.

35 Commissie-Veerman (2010). Differentiëren in drievoud: Omwille van kwaliteit en verscheidenheid in het hoger onderwijs. Advies van de Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel. Den Haag: Koninklijke Broese & Peereboom.

Balanceren van belangen ecbo 37

38 ecbo Balanceren van belangen

7 Maatwerk, flexibiliteit, kwaliteit en samenstelling van het aanbod

7.1 Inleiding

In dit en het volgende hoofdstuk gaan we in op de raadsadviezen over uitvoeringskwesties in het beroepsgerichte onderwijs. In dit hoofdstuk kijken we naar flexibiliteit en maatwerk. Macrodoelmatigheid komt in hoofdstuk 8 aan de orde. Het thema ‘maatwerk en flexibiliteit’ is niet eenduidig te verbinden aan een specifiek doel van de WEB; in alle functies van beroepsgericht onderwijs zijn vraagstukken van maatwerk aan de orde. Desondanks is vermoedelijk de kwalificerende doelstelling het best te relateren aan de behoefte aan maatwerk, flexibiliteit en kwaliteit. De dynamiek van de arbeidsmarkt roept voortdurend de vraag op of het aanbod nog past en hoe snelle aanpassingen mogelijk zijn. Tegelijkertijd kent het beroepsgerichte onderwijs zeer gevarieerde deelnemersgroepen, waarvan de samenstelling aan verandering onderhevig is. Denk aan de conjunctuurafhankelijkheid van de deelname aan de beide leerwegen (bol en bbl), de instroom van meer of minder taalvaardige niet-Nederlanders, veranderingen in selectieprocessen voor de poort van het roc, et cetera. Feitelijk is er zowel aan de kant van de afnemende arbeidsmarkt als aan de kant van de vragende deelnemerspopulatie sprake van beweging en gevarieerdheid. Dit vergt een beweeglijke uitvoering, inspelend op wisselende wensen en omstandigheden.

We kijken in dit hoofdstuk naar maatwerk binnen een schooltype. Flexibilisering van het stelsel was het onderwerp van hoofdstuk 6. Veel raadsaanbevelingen wijzen op de noodzaak dat onderwijs moet reageren op veranderende behoeften. Een ander aspect van de onderwijsuitvoering is de kwaliteit van het aanbod. Daar moeten de leerlingen en de samenleving op kunnen vertrouwen. Dat vraagt een valide diplomerings- en certificeringsproces. Tot slot kijken we naar de samenstelling van het aanbod. Herhaaldelijk wijst de raad erop dat over deze samenstelling niet te eng gedacht moet worden; veel meer dan op de samenstelling van het aanbod van één schooltype, richt de raad zich op het belang van de aansluiting van het aanbod van meerdere schooltypes tezamen (tabel 7.1; nummers verwijzen naar de nummering van het totaaloverzicht van de adviezen, zie bijlage 2):

Tabel 7.1 Overzicht van de besproken adviezen in dit thema Adviesnr. Advies Jaar 1 Onderweg in het beroepsonderwijs 2003 2 Werk maken van een leven lang leren 2003 3 Koers BVE: doelgericht zelfbestuur 2004 6 De weg naar de hogeschool 2009 7 Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen 2009 9 Goed opgeleide leraren voor het (v)mbo 2011 10 Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs 2011 11 Over de drempel van postinitieel leren 2012 13 Meer kansen voor kwetsbare jongeren 2013

Balanceren van belangen ecbo 39 7.2 De Onderwijsraad over maatwerk, flexibiliteit, kwaliteit en samenstelling van het aanbod

Maatwerk en flexibiliteit Het advies Onderweg in het beroepsonderwijs uit 2003 geeft antwoord op de vraag van de minister hoe onderwijsinstellingen door het centraal stellen van de loopbaan van de leerling kunnen bijdragen aan de aantrekkelijk maken van het onderwijs en het behalen van kwalificatiewinst. En welke voorwaarden de overheid daarvoor zou moeten scheppen. De Onderwijsraad benadrukt dat, om uitval te voorkomen en doorstroom te bevorderen, het onderwijs aantrekkelijker moet worden. De raad ziet mogelijkheden in maatwerktrajecten, in duale leerroutes en praktijkleren. In het kader van het versterken van maatwerk beveelt de raad aan de opvoedende taak van de roc’s te erkennen en te versterken. Scholen moeten beseffen dat ze slechts voor een deel bijdragen aan de loopbaan van een leerling (schakel in de keten).

Maatwerk op instellingsniveau komt aan de orde in het advies over het opleiden van leraren voor het vmbo en het mbo Goed opgeleide leraren voor het (v)mbo (2011)36. Lerarenopleidingen zijn onvoldoende afgestemd op de kenmerken van het vmbo en het mbo. De raad adviseert lerarenopleidingen voor de algemene vakken te laten afsluiten met een verplichte keuze tussen – aangescherpte – uitstroomprofielen die voorbereiden op lesgeven in het vmbo en het mbo. Om studenten te interesseren voor het leraarschap zouden hbo-studenten al tijdens de bachelor een educatieve minor moeten worden aangeboden, die samen met de hbo-kopopleiding en het zijinstroomtraject voor meer flexibiliteit in het opleidingsstelsel zorgt zodat leraarschap in de beroepsgerichte vakken aantrekkelijker wordt. Flexibilisering heeft ook grenzen. De raad merkt op dat er een grote variëteit aan zijinstroomtrajecten is ontstaan. Het resultaat is dat de kwaliteit van leraren verschilt. Harmonisatie van trajecten is gewenst door hiervoor wettelijke kaders op te nemen in de WEB.

In het advies van twee jaar daarvoor, De weg naar de hogeschool (2009)37, gaat de raad eveneens in op de opzet van lerarenopleidingen. Ter verbetering van de studiekeuze en motivatie van pabo-studenten, beveelt de raad een differentiatie in het curriculum aan door onderscheid aan te brengen tussen het werken met jonge en oudere kinderen.

Ook in een leven lang leren zijn maatwerk en flexibiliteit van belang. Juist daar zijn flexibele voorzieningen belangrijk omdat kan worden gekapitaliseerd op informeel en non-formeel leren. Het advies over Werk maken van een leven lang leren (2003)38 wijst op het belang van (leerwegonafhankelijke) deelcertificaten en erkenning van eerder verworven competenties.

In het advies Over de drempel van postinitieel leren (2012)39 wordt geconstateerd dat de deelname van laagopgeleiden achterblijft. Om hun deelname te stimuleren moet het aanbod aansluiten op hun specifieke behoeften. De raad adviseert het bedrijfsleven en de overheid

36 Onderwijsraad (2011a). Goed opgeleide leraren voor het (v)mbo. Den Haag: Onderwijsraad. 37 Onderwijsraad (2009). De weg naar de hogeschool. Den Haag: Onderwijsraad. 38 Onderwijsraad (2003b). Werk maken van een leven lang leren. Den Haag: Onderwijsraad. 39 Onderwijsraad (2012a). Over de drempel van postinitieel leren. Den Haag: Onderwijsraad.

40 ecbo Balanceren van belangen

om in hun benadering aan te sluiten op de dagelijkse werk- en leefomgeving van deze groep.

Flexibiliteit kent ook een ander aspect; de opleidingsduur niet fixeren, maar laten afhangen van de tijd die een leerling nodig heeft om een opleiding af te ronden. Dat geldt vooral voor jongeren die moeilijk leren, c.q. de lagere onderwijsniveaus. Het advies Meer kansen voor kwetsbare jongeren (2013) gaat op dit thema in. De uitval van deze groep kan worden beperkt door een langere verblijfsduur (in het vmbo) toe te staan, (brede) schakelprogramma’s te ontwikkelen voor leerlingen die uitvallen in mbo 2 en een overgangsperiode in te stellen voor de invoering van de streefniveaus taal en rekenen aan de basis van de beroepskolom. Er zijn echter knelpunten in de bekostigingssystematiek en het toezicht. Met name duidt de raad op de prestatiefinanciering van het mbo, waarin het aantal uitgegeven diploma’s wordt meegewogen en de leerlingvergoeding afneemt naarmate een leerling langer onderwijs volgt. Deze vorm van financiering brengt instellingen in verleiding kwetsbare jongeren te weren. Bekeken moet worden of deze effecten zich voordoen.

Certificeren In het advies Werk maken van een leven lang leren (2003)40 wijst de raad erop dat ook via non-formeel en informeel leren verworven competenties valide beoordeeld moeten worden; werkgevers moeten op de uitkomsten kunnen vertrouwen. De raad ziet twee mogelijkheden: 1) het formuleren van wettelijke kwaliteitseisen voor certificerende instanties, 2) het stimuleren van de opbouw van vertrouwensbanden tussen certificeerders en (groepen) belanghebbenden. De kwaliteitsbeoordeling (accreditatie) van certificerende instanties moet in handen zijn van ervaren instellingen als de Nederlandse Accreditatieorganisatie. Ook de bekostiging van deeltrajecten en erkenningsprocedures (EVC) moeten maatschappelijk gedragen worden. Voor de uitvoering komen regulier bekostigde instellingen in aanmerking, die toetsen eventueel ook extern kunnen laten afnemen.

De raad herhaalt dit pleidooi in het advies Over de drempel van postinitieel leren (2012)41. De kwaliteit van EVC is wisselend. Daarom moet de kwaliteit van de ervaringscertificaten beter geborgd worden. Dat kan door het toezicht op het erkenningsproces te verscherpen en het toezicht op de licentieverlenende instanties bij een overheidsinstelling onder te brengen en strenger en vaker te controleren. Ook wordt geadviseerd de kwaliteit van EVC-aanbieders zichtbaar te maken door beoordelingsresultaten openbaar te maken.

Kwaliteit van het aanbod Een voor de raad belangrijk aspect van onderwijskwaliteit is het inhoudsniveau. In het advies Koers BVE: doelgericht zelfbestuur’ (2004)42 wordt gewezen op het leren op de werkvloer (beroepspraktijkvorming). Leren op de werkvloer is belangrijk, maar er moet goed op de kwaliteit van dat leren worden gelet. In de praktijkbegeleiding moet extra aandacht komen voor competentieleren op de werkplek. Daarvoor zijn investeringen in scholing noodzakelijk. Ook een effectieve ‘goede-praktijkenstrategie’ kan helpen.

40 Onderwijsraad (2003b). Werk maken van een leven lang leren. Den Haag: Onderwijsraad. 41 Onderwijsraad (2012a). Over de drempel van postinitieel leren. Den Haag: Onderwijsraad. 42 Onderwijsraad (2004). Koers BVE: doelgericht zelfbestuur. Den Haag: Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 41 In het advies Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs (2011)43 doet de raad de aanbeveling opbrengstgericht werken in het beroepsonderwijs te stimuleren. In de voor doorstroom relevante vakken (i.e. Nederlands) wordt al op deze manier gewerkt; dat zou ook in andere vakken ingevoerd kunnen worden zodat het niveau van deze vakken onomstreden is. De raad adviseert leerstandaarden voor alle vakken in te voeren, c.q. uniforme kwaliteitsaanduidingen. Niet alleen voor Nederlands, rekenen en Engels, maar ook voor de beroepsgerichte vakken. Dat vraagt valide toetsing van de prestatieniveaus in deze vakgebieden, het borgen van de kwaliteit van de examens en het bijhouden van leerprestaties aan de hand van periodieke peilingen. Dat zou nader onderzocht moeten worden. Over het verbinden van gevolgen aan de resultaten van kwaliteitsbeoordelingen is de raad aarzelend. Over de in Focus op Vakmanschap (2011) voorgestelde invoering van een koppeling van de bekostiging aan de mate van tevredenheid van het bedrijfsleven, merkt de raad op dat eerst experimenten maar eens moeten uitwijzen of dit wel werkt en nuttig is.

Ook voor de lerarenopleidingen worden hogere kwaliteitseisen geadviseerd door de raad·. Er moet meer aandacht worden besteed aan beroepsgerichte pedagogiek en didactiek en de inhoud van de algemene vakken moet op een hoger plan worden getild. Ook inhoudelijke aanpassingen zijn gewenst. Zo moeten leraren niet alleen inhoudelijke kennis opdoen over een vakgebied, maar ook specifieke didactische en pedagogische vaardigheden ontwikkelen die relevant zijn voor het lesgeven in het vmbo en het mbo. Verder zouden nieuwe leraren in de algemeen vormende vakken verplicht moeten zijn zich postinitieel te laten bijscholen tot masterniveau. Het is volgens de Onderwijsraad noodzakelijk dat in ieder team expertise op masterniveau aanwezig is. Daarnaast zou een eerstegraads bevoegdheid verplicht moeten zijn voor de algemeen vormende vakken in het laatste jaar van mbo 4, zoals dat ook geldt voor de bovenbouw van het havo.

Een jaar later buigt de raad zich over de kwaliteit van de ervaringscertificaten. In Over de drempel van postinitieel leren (2012)44 stelt de raad dat de kwaliteit van EVC wisselend is en dat het toezicht op het erkenningsproces verscherpt moet worden. Het toezicht op de licentieverlenende instanties moet bij een overheidsinstelling worden ondergebracht en boordelingsresultaten openbaar gemaakt. Ook de kwaliteit van de leermogelijkheden in het kader van een leven lang leren verdient aandacht. Speciaal het aanbod voor laagopgeleiden. Voor dit aanbod zouden heldere kwaliteitseisen moeten gelden. Bovendien zou met programma’s voor deze doelgroep op kleine schaal geëxperimenteerd moeten worden: aanbod moet systematisch op hun werking en effectiviteit worden onderzocht en beloftevolle initiatieven verspreid.

Samenstelling van het aanbod Niet de instituties, maar de lerende moet centraal staan. In de ogen van de raad geldt dat voor opleidingen, voor het integrale initiële aanbod én voor de samenhang tussen initieel en postinitieel aanbod. Het centraal stellen van de lerende veronderstelt een goede (onderhandelings)positie. Dat punt werkt de raad uit in de verkenning Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen (2009). Cursisten moeten goed beschermd worden. Het private aanbod kent een geschillencommissie en beroepsprocedures voor examens. Deze

43 Onderwijsraad (2011b). Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. 44 Onderwijsraad (2012a). Over de drempel van postinitieel leren. Den Haag: Onderwijsraad.

42 ecbo Balanceren van belangen

consumentenbescherming moet verder worden uitgebouwd. Ook een meldpunt voor wanpraktijken kan deelnemers meer bescherming bieden.

Wat is ‘het aanbod’? Tellen alleen de onderwijsinspanningen van opleidingsinstituten of ook die van anderen? En is het aanbod een optelsom of moet het samenhang vertonen? De raad heeft oog voor de inspanningen van anderen. Daarin gaat de raad het verst in het advies Meer kansen voor kwetsbare jongeren (2013) als wordt gesteld dat beroepsonderwijs de samenwerking met het bedrijfsleven moet versterken, waardoor beter gebruik kan worden gemaakt van het leerpotentieel van de werkplek. Dat vraagt andere financiële en bestuurlijke afspraken tussen beide partijen, waarin ook onorthodoxe constructies mogelijk moeten zijn (i.e. inkoop van leermogelijkheden in bedrijven). Het geld moet het leertraject volgen, wettelijke en fiscale obstakels mogen dat niet in de weg zitten.

Over het aanbod van een leven lang leren wordt opgemerkt dat het onsamenhangend is. In de verkenning Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen (2009) wordt gesteld dat er meer duidelijkheid en structuur moet komen in dat aanbod. Dat kan door het inschalen van het private en publieke aanbod in nationale en Europese kwalificatiesystemen die niet aan één schooltype zijn verbonden, zoals de kwalificatiestructuur van het mbo: de NKK/EKK- niveaus. Ook zou diplomastapeling mogelijk moeten zijn.

Een ander aspect van het aanbod is toegankelijkheid. In de verkenning Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen (2009) pleit de raad voor een ruime openstelling van de examenmogelijkheden van publieke instellingen voor volwassenen. Ook kan de vraag naar onderwijs vergroot worden door de inzet van open leermiddelen. Afstandsleren en het aanbieden van opleidingen via internet zal mogelijk meer volwassenen interesseren voor scholing, omdat op deze wijze wordt tegemoet gekomen aan het tijdgebrek van volwassenen; een belangrijke drempel voor deelname.

Een tweede vorm van toegankelijkheid benoemt de raad in de evaluatie van het aanbod voor moeilijk lerende jongeren. Om deze – kwetsbare – jongeren meer kans te bieden wijst de raad in het advies Meer kansen voor kwetsbare jongeren (2013)45 erop dat het toepassen van het bindend studieadvies in de entreeopleidingen (voorheen mbo 1) problemen oplevert voor leerlingen voor wie het onmogelijk blijkt een startkwalificatie te halen. Als dat advies ertoe leidt dat iemand de opleiding moet afbreken, zijn er nauwelijks alternatieven om een diploma te halen. De raad pleit ervoor een tweede uitstroomprofiel te creëren waarin leren op de werkplek centraal staat. En is het sowieso niet beter om het bindend studieadvies te vervangen door een stevige intake en zorgplicht in de entreeopleidingen? Dan kan een leerling pas uitgeschreven worden als deze wordt ingeschreven bij een andere instelling. Daarmee zou in regionale samenwerking met organisaties als de roc’s, het UWV en gemeenten geëxperimenteerd moeten worden. Belangrijk is om helderheid te krijgen over de verdeling van verantwoordelijkheden. Dit aspect van toegankelijkheid raakt aan de voorwaarden voor toelating: mogen – in hetzelfde advies – alleen leerlingen zonder diploma’s aan de entreeopleidingen deelnemen? Waarom ook niet jongeren die wel een vmbo-diploma (in de basisberoepsgerichte leerweg) hebben gehaald, maar voor wie een startkwalificatie te hoog gegrepen is?

45 Onderwijsraad (2013). Meer kansen voor kwetsbare jongeren. Den Haag: Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 43 7.3 De grote lijnen in de opvattingen van de raad

De adviezen van de raad op het thema maatwerk en flexibilisering in het initiële onderwijs, hier opgevat als aspecten van één schooltype (en niet als kenmerk van het gehele stelsel), hebben een praktisch karakter. In het algemeen is de raad stellig in de opvatting dat niet de instituties centraal moeten staan, maar het belang van de lerende. Zo moet het mogelijk zijn dat opleidingen op de lagere onderwijsniveaus rekening kunnen houden met het verschil in het leertempo en achtergrond van hun leerlingen/studenten.

Maatwerk en flexibilisering van voorzieningen voor een leven lang leren worden door de raad op dezelfde manier benaderd. Met de invoering van leerwegonafhankelijke deelcertificaten en het erkennen van eerder verworven competenties kan dit aanbod beter aansluiten bij de achtergrond van de deelnemers. Ook op andere manieren kan rekening worden met de behoeften en achtergronden van (potentiële) deelnemers. Flexibel onderwijs vraagt andere vormen van certificering. Dit thema heeft vooral de aandacht van de raad in het kader van een leven lang leren: het certificeren van ervaring. De raad komt twee keer op dit thema terug en toont zich beide keren bezorgd over de kwaliteit van de procedures. De raad is ook nu concreet in zijn adviezen over het waarborgen (en financiering) van deze procedures.

Ook over het derde thema (kwaliteit van het aanbod) geeft de raad praktische adviezen. Dat geldt voor de kwaliteit van het leren op de werkvloer, voor de samenstelling van vakkenpakketten, de inhoud van vakken, de validiteit van toetsen en het aanbod voor laagopgeleiden in het kader van een leven lang leren. Voor dit aanbod bepleit de raad het invoeren van kwaliteitseisen. Het gaat de raad echter te ver om consequenties te verbinden aan de resultaten van kwaliteitsbeoordelingen (door het bedrijfsleven). Dit standpunt refereert overigens alleen aan het initiële onderwijsaanbod. Over de samenstelling van het aanbod – en over de aanbieders – is de raad minder stellig. Het beroepsonderwijs kan meer gebruik maken van het leerpotentieel van de werkplek. Onorthodoxe constructies, zoals de inkoop van leermogelijkheden in bedrijven, moeten mogelijk zijn. Dit punt wordt één keer genoemd en wel aan het eind van de onderzochte periode (2013). Het aanbod in het kader van een leven lang leren wordt door de raad herhaaldelijk aan de orde gesteld. De toegankelijkheid kan worden verbeterd en het is onsamenhangend en ontbeert structuur. Dit probleem kan met de invoering van een nationaal kwalificatiesysteem dat het hele aanbod omvat, worden opgelost. Niet alleen de toegankelijkheid van het postinitiële aanbod, ook het aanbod in het initiële onderwijs is een punt van aandacht. Dat geldt ook nu met name voor aanbod op het laagste mbo-niveau. Voor deze leerlingen zijn er weinig uitwijkmogelijkheden. Daarom mogen aan de toegankelijkheid van dit aanbod geen al te strikte voorwaarden worden gesteld.

7.4 Overheidsreacties

Het advies Koers BVE: doelgericht zelfbestuur (2004) kent een variëteit aan thema’s, waaronder thema’s die onder dit hoofdstuk vallen. In de beleidsreactie van 23 september 2004 wordt onder meer ingegaan op de wens van de Onderwijsraad het aantal opleidingen verder te reduceren en het proces van vernieuwing van de kwalificatiestructuur te

44 ecbo Balanceren van belangen

versnellen. De overheid heeft daarop maar beperkt invloed, zo is de reactie, er is bij het proces en bij de implementatie sprake van zelfsturing door partijen. Verder wordt ingegaan op de proeftuinen, waar de Onderwijsraad achter staat, en wordt een risicoanalyse uitgevoerd, waar de raad ook voor pleit. De overheid onderschrijft de conclusie van de raad als deze pleit voor grotere aandacht voor de niveaus 3 en 4.

In de verkenning Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen (2009) doet de Onderwijsraad – naast stelseluitspraken – meerdere aanbevelingen ter versterking van de kwaliteit van het onderwijsaanbod. Het kabinet deelt de aanbeveling om het niveau van non- formele opleidingen zichtbaar te maken. Het idee van stapelen van diploma’s vindt men sympathiek, maar het instrument van EVC beoogt hetzelfde. De aanbeveling om vier ‘deeltijdinstellingen’ extra te bekostigen met als taak zich toe te leggen op de doelgroep volwassenen en deeltijdonderwijs, wordt in de wachtrij gezet en de wens om examenmogelijkheden voor volwassenen ruimer open te stellen wordt met betrokkenen besproken. De suggestie van de Onderwijsraad om toegang via open leermiddelen te versterken, zal worden onderzocht. Dat instellingen duidelijker maken dat zij zich ook richten op volwassenen, wordt besproken met de opstellers van studiekeuzegidsen.

In het advies Goed opgeleide leraren voor het (v)mbo (2011) komen thema’s als flexibilisering, maatwerk, kwaliteit en aanbod op instellingsniveau aan de orde. In de beleidsreactie op dit advies wordt instemming betuigd met de insteek van de Onderwijsraad dat de aanbevelingen niet tot een stelselherziening leiden en wordt de raad bedankt voor het advies. Nadere uitwerking van voorstellen wordt meegenomen in de uitvoering van het actieplan Leraar 2020: Een krachtig beroep! (2011).

Uit de beleidsreactie op de aanbevelingen blijkt dat de staatssecretaris van mening is dat de aanbeveling om de uitstroomprofielen voor alle lerarenopleidingen verplicht te stellen, een zaak van de instellingen is. De aanbeveling om gebruik te maken van generieke bekwaamheidseisen en accenten te leggen, zal door de beroepsvereniging verenigd in de Stichting Beroepskwaliteit Leraren (SBL) worden meegenomen. De suggestie van de raad om de clustering van kleine opleidingen te stimuleren, rekent de staatssecretaris tot een taak van de betrokken hogescholen zelf. Het idee van het invoeren van een educatieve minor in bacheloropleidingen in het hbo wordt positief ontvangen; in samenspraak met betrokken organisaties komt OCW met voorstellen. Over de suggestie van de Onderwijsraad de variëteit aan zijinstroomtrajecten te harmoniseren worden nadere voorstellen ingewonnen. Voor de suggestie om de postinitiële mogelijkheden optimaal te benutten verwijst de staatssecretaris naar het actieplan Leraar 2020 en de daarin verwoorde aandacht voor permanente professionalisering. De aanbeveling om de eerstegraads bevoegdheidseis in te stellen voor leraren in de algemene vakken in het laatste jaar van mbo 4, vindt de staatssecretaris wel logisch, maar er zijn ook bedenkingen (zoals gevolgen voor de personeelsorganisatie en het gegeven dat algemene vakken in het mbo niet altijd als zodanig traceerbaar zijn). De staatssecretaris zal hierover dan ook eerst overleggen met de mbo-sector. Ten slotte adviseert de raad al het onderwijzend personeel bij de professionalisering te betrekken. De staatssecretaris verwijst naar een onderzoek daarnaar. Mocht dit wenselijk blijken, dan worden SBL en de MBO Raad bij de invulling betrokken en wordt de Kamer geïnformeerd.

Balanceren van belangen ecbo 45 In het AO wordt de vraag gesteld of de educatieve minor zoals voorgesteld door de Onderwijsraad niet gevolgd moet worden door een hbo-master. Ook worden vragen gesteld over de aanbeveling van de Onderwijsraad om een specialisatie voor vmbo- en mbo-leraren in te stellen. Voorts wordt in de voetsporen van de Onderwijsraad een helder systeem van verplichte bijscholing voor leraren bepleit. Ook de aanbeveling van de Onderwijsraad iedere leraar binnen vijf jaar een master te laten halen, is onderwerp van overleg; hierbij betwijfelt de staatssecretaris of dit voor leerkrachten in de beroepsgerichte vakken in het mbo wel haalbaar is.

Over het advies Om de kwaliteit van beroepsonderwijs (2011) kunnen we kort zijn: er is geen beleidsreactie bekend. Mogelijk speelt het advies een rol op de achtergrond in de discussie over het Actieplan mbo ‘Focus op Vakmanschap 2011-2015’. Wel wordt er in het advies van de Raad van State over het actieplan gerefereerd aan het advies van de Onderwijsraad: over de zorgen van de Onderwijsraad over de bekorting van de opleidingsduur en de vrees dat de beroepspraktijkvorming (BPV) in het gedrang komt, die immers veelal in het laatste jaar is geprogrammeerd.

In het advies Over de drempel van postinitieel leren (2012) voeren kwaliteitsaspecten de boventoon. De beleidsreactie is onderdeel van een aantal uitgestelde beleidsreacties. De reactie bevat uitsluitend verwijzingen naar andere beleidsacties. Wat de aanbeveling van de raad betreft over de betere borging van ervaringscertificaten wordt verwezen naar de beleidsreactie op de inspectierapporten over flexibel onderwijs46: aanscherping van de beleidsregel en werkafspraken met de beoordelende organisaties, voortzetting van het ondersteuningsaanbod van het Kenniscentrum EVC, het verzoek aan de convenantspartijen EVC een voorstel te ontwikkelen voor een toekomstbestendige inrichting van een stelsel voor validering van resultaten uit non-formeel en informeel leren en de rol van EVC daarbij. Deze laatste actie is meer voor de langere termijn. De suggestie van de raad om de kwaliteitseisen voor aanbieders van educatietrajecten te verhelderen, wordt meegenomen in een nog te verschijnen brief over de toekomst van de educatie.

Het laatste advies van de Onderwijsraad met als thema flexibiliteit, maatwerk, kwaliteit en aanbod heeft als titel Meer kansen voor kwetsbare jongeren (2013). Eind 2014 is over dit thema een brief van de minister van OCW verschenen waarin ook aandacht is voor het advies van de raad. De aanbeveling om een domeinbrede schakelklas te starten, sluit aan bij de maatregelen die de minister voor kwetsbare jongeren op het oog heeft. De minister sluit zich aan bij het pleidooi van de raad om de effecten van de invoering van een nieuwe bekostiging in het mbo nauwlettend te volgen en zal daarbij ook letten op de inspanningen van instellingen voor kwetsbare jongeren. Op één punt is de minister het oneens met de Onderwijsraad: zij ziet geen aanleiding om leerlingen met een voltooide vmbo-opleiding (basisberoepsgerichte leerweg, waaronder leerwerktrajecten) toegang tot de entreeopleiding te verlenen. De minister ziet meer in de schakelklassen op mbo 2-niveau en het behalen van een vakdiploma. Wel wordt dit punt nauwkeurig gevolgd. Mocht blijken dat deze leerlingen uitsluitend door toegang tot de entreeopleiding in staat zijn een beroepsopleiding te voltooien, dan wordt deze mogelijkheid verder verkend.

46 Ministerie van Onderwijs (2012). Beleidsreactie op Inspectierapporten flexibel onderwijs Leven Lang Leren. Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten- Generaal, 3 december 2012.

46 ecbo Balanceren van belangen

Samenvattend zien we ook bij dit thema een keur aan beleids(re)acties. Er wordt waardering uitgesproken, pleidooien worden onderschreven, de eigen positie van de overheid wordt afgebakend, voornemens worden geagendeerd in het overleg met actoren, suggesties worden in overweging genomen, al dan niet geconditioneerd. Er zijn ook afhoudende reacties (zoals de suggestie om voor leraren in de algemene vakken in het laatste jaar van mbo 4 de eerstegraads bevoegdheidseis te stellen) en afwijzende reacties (zoals het verlagen van de drempel in de belastingaftrek voor scholing of de verruiming van de toegang tot de entreeopleiding).

Kijken we naar de opmerkingen van Kamerleden waarin zij zich op de Onderwijsraad beroepen (zie ook bijlage 3), dan kunnen we constateren dat zij de adviezen van de raad raadplegen als bron van kennis, soms aangeven dat aanbevelingen van de raad overeenkomen met de eigen insteek of de bewindspersoon aansporen rekening te houden met de visie van de raad.

Balanceren van belangen ecbo 47

48 ecbo Balanceren van belangen

8 Macrodoelmatigheid van het aanbod

8.1 Inleiding

Waar het vorige hoofdstuk ging over de noodzaak om maatwerk te kunnen bieden en snel in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden om op die manier doeltreffend te kunnen zijn, gaat dit hoofdstuk over de efficiëntie van de uitvoering. Centraal staat de doelmatigheid van het aanbod van – specifiek – het mbo als schooltype. Op dit niveau zijn vragen van toegankelijkheid en betaalbaarheid aan de orde. Het gaat om timing (slaagt het mbo erin te anticiperen op veranderende arbeidsmarktomstandigheden) en maatvoering (is er sprake van overschotten en verspilling van talent en middelen). Daarnaast gaat het om de aansluiting van het aanbod op de vraag. Dit thema speelt vooral in het aanbod op het terrein van een leven lang leren.

Er is sprake van macrodoelmatigheid als de vraag en het aanbod van beroepsopleidingen vanuit kwantitatief én spreidingsoogpunt in balans zijn. Het middelbaar beroepsonderwijs kent op die balans twee perspectieven: aansluiten op de vraag van de deelnemers en aansluiten op de vraag van de (toekomstige) arbeidsmarkt. Vraagtekorten zullen zeker ten tijde van een krappe arbeidsmarkt een reactie oproepen. Hoe moet het beroepsonderwijs met dit spanningsveld omgaan? In vele adviezen van de Onderwijsraad in deze periode wordt de lerende centraal gesteld. Hoe kijkt de raad naar deze balans? (tabel 8.1; nummers verwijzen naar de nummering van het totaaloverzicht van de adviezen, zie bijlage 2).

Tabel 8.1 Overzicht van de besproken adviezen in dit thema Adviesnr. Advies Jaar 2 Werk maken van een leven lang leren 2003 5 Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs 2009 10 Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs 2011 11 Over de drempel van postinitieel leren 2012

8.2 De Onderwijsraad over macrodoelmatigheid

Hoewel niet met de term ‘macrodoelmatig’ aangeduid, kunnen ook lacunes in het aanbod als facet van macrodoelmatigheid worden aangemerkt. Onderinvestering kan resulteren in een, over het geheel genomen, ondoelmatig opleidingsaanbod. In het advies Werk maken van een leven lang leren (2003)47 signaleert de raad dat Nederland onderinvesteert in een leven lang leren. Om de ambitie waar te maken om als land bij de Europese kopgroep van kenniseconomieën te horen, zijn hogere investeringen nodig. In het advies Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen (2009)48 komt dit thema terug. Ook al zijn private partijen belangrijke aanbieders op de markt voor een leven lang leren, de publiek gefinancierde instellingen hebben eveneens een belangrijke rol. De raad merkt op dat het deeltijdaanbod van deze instellingen in sommige regio’s en vakgebieden beperkt is. Dat moet worden uitgebreid. Volgens de raad is ook de overheid verantwoordelijkheid te zorgen voor voldoende (gespreid) aanbod. Naast private aanbieders moeten er ten minste, regionaal verspreid, enkele publieke instellingen voor een uitgebreid

47 Onderwijsraad (2003b). Werk maken van een leven lang leren. Den Haag: Onderwijsraad. 48 Onderwijsraad (2009c). Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen. Den Haag: Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 49 deeltijdaanbod voor volwassenen zorgdragen. Daartoe zouden deze ‘deeltijdinstellingen’ extra bekostigd moeten worden.

In het advies Over de drempel van postinitieel leren (2012)49 buigt de Onderwijsraad zich over de vraag hoe de deelname van laagopgeleiden aan een leven lang leren kan worden gestimuleerd. Laagopgeleiden worden onvoldoende door het bestaande aanbod bediend, terwijl juist zij onvoldoende zijn toegerust voor de toekomst. Ook hier ligt volgens de raad een verantwoordelijkheid voor de overheid. Deze moet gericht investeren in de doorgaande ontwikkeling van laagopgeleiden.

Waar het thema macrodoelmatigheid in het kader van een leven lang leren vooral wordt benaderd vanuit het oogpunt van vraagbediening en -uitbreiding, staat in het mbo het perspectief van het aanbod centraal. In het advies Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs (2011)50 bepleit de raad het opleidingsaanbod in de regio doelmatiger in te richten. De raad onderschrijft de voorstellen in het actieplan Focus op Vakmanschap (2011), maar stelt dat in het regionaal overleg ook vmbo-scholen en scholen voor praktijkonderwijs betrokken moeten worden. Samen met deze instellingen moet het mbo kijken naar reële arbeidsmarktperspectieven in de regio.

Het advies Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod’ (2012)51gaat over de vraag hoe de macrodoelmatigheid van het aanbod van het middelbaar en hoger beroepsonderwijs verbeterd kan worden. De raad definieert macrodoelmatigheid als het evenwicht tussen de studiekeuze van de deelnemers: de inhoud van opleidingen moet aansluiten op de wensen van de arbeidsmarkt en de efficiëntie van het integrale aanbod. De raad erkent dat er tussen deze elementen spanning bestaat. De focus op het ene element kan ten koste gaan van het andere. Zo leidt schaalvergroting tot meer efficiëntie en is kostenbesparend, maar dat gaat ten koste van de keuzemogelijkheden van deelnemers. Dat geldt ook voor de keuze tussen smalle en brede opleidingen. Brede opleidingen zijn efficiënt te organiseren, maar voldoen minder als voorbereiding op specifieke beroepen. De raad concludeert dat het niet slecht is gesteld met de macrodoelmatigheid. Toch zijn verbeteringen mogelijk.

De verantwoordelijkheid voor macrodoelmatigheid ligt in eerste instantie bij de instellingen zelf. De overheid moet alleen ingrijpen als het aanbod evident niet macrodoelmatig is. Beide vormen van (bij)sturing (instelling en overheid) vragen een goede informatievoorziening. De aanbevelingen van de raad richten zich op deze informatievoorziening. Ook worden de randvoorwaarden uitgewerkt voor het ingrijpen van de overheid. Dat moet gebaseerd zijn op een knipperlichtnorm die de status van de mate van macrodoelmatigheid indiceert. In deze aanbevelingen kan de raad de voorstellen van het ministerie van OCW voor het toetsingskader voor macrodoelmatigheid een heel eind navolgen, maar niet volledig. Volgens de raad is de visie van het ministerie op macrodoelmatigheid te eenzijdig. De balans slaat te veel uit naar het vraagperspectief vanuit de arbeidsmarkt.

49Onderwijsraad (2012a). Over de drempel van postinitieel leren. Den Haag: Onderwijsraad. 50 Onderwijsraad (2011b). Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. 51 Onderwijsraad (2012b). Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod. Den Haag: Onderwijsraad.

50 ecbo Balanceren van belangen

8.3 De grote lijnen in de opvattingen van de Onderwijsraad

Op het terrein van een leven lang leren is de constante in de opvatting van de raad dat, als ‘de markt’ onvoldoende voorziet in de (latente) vraag, overheidsingrijpen nodig is. Voor het mbo liggen de zaken iets anders. Het bedient zowel individuen die op zoek zijn naar interessant werk en goede voorbereiding op hun (verdere) loopbaan, alsook bedrijven die willen beschikken over voldoende aantallen adequaat geschoold personeel. Het consequent volgehouden standpunt van de raad is dat het mbo moet streven naar de balans tussen de belangen van beide groepen en dat de overheid pas moet ingrijpen als deze balans wordt verstoord. De raad corrigeert de overheid dan ook, als deze prioriteit geeft aan de belangen van één van deze groepen door maatregelen te introduceren die de balans dreigen te verstoren.

8.4 Overheidsreacties

In Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod (2012) is macrodoelmatigheid hoofdonderwerp. In de beleidsreactie spreekt de minister uit dat zij, als verantwoordelijke voor de kwaliteit en doelmatigheid van het stelsel, in het belang van deelnemers moet kunnen ingrijpen bij een niet macrodoelmatig aanbod; zij ziet zich daarin gesteund door het advies. Ook verwijst de minister naar het pleidooi van de raad over informatievoorziening. Kleinschalige unieke opleidingen zouden, als ze stoppen, verplicht moeten zijn dit tijdig kenbaar te maken. De stichting Samenwerking Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB) verzamelt per instelling en sector doelmatigheidsinformatie en werkt aan een uitgebreide grotere set van indicatoren. Deze indicatoren kunnen worden gezien als de knipperlichtnormen52 die de Onderwijsraad heeft voorgesteld. Ten slotte gaat de minister in op het eerdere advies van de raad een licentiemodel voor kleinschalige, unieke opleidingen te introduceren. In plaats van dat advies over te nemen, gaat de minister mee met een advies van SBB om eerst via pilots ervaring op te doen. Ook in het AO naar aanleiding van de brief wordt verwezen naar de Onderwijsraad, zowel door de Kamerleden als in de beantwoording door de minister. Er zijn kritische opmerkingen, zoals de opmerking dat de minister niet ingaat op het pleidooi van de Onderwijsraad om specialistische opleidingen extra te bekostigen. De minister verwijst naar de keuze om via pilots ervaring op te doen. In die pilots kan ook naar de bekostiging worden gekeken. Er wordt gerefereerd aan de suggestie van de raad dat :raden van toezicht ook een rol zouden moeten krijgen in het vaststellen van de macrodoelmatigheid van het aanbod. De minister verwijst naar het knipperlichtmodel dat de Onderwijsraad voorstelt: hierin zou dit punt een plek kunnen vinden.

Samenvattend zien we dat ook nu de beleidsreactie veelvormig is. De minister verwijst naar denkbeelden in het advies die het beleid ondersteunen. Voorts verwijst zij naar initiatieven elders die tegemoetkomen aan wensen van de Onderwijsraad (zie het knipperlichtmodel). Op één punt wordt de Onderwijsraad afgeremd: voorlopig geen licentiemodel voor kleinschalige, unieke opleidingen, maar pilots. In de pilots kan ook gekeken worden naar de bekostiging; de bekostiging is een zorg van de Tweede Kamer.

52 De term ‘knipperlichtmodel’ is door de Onderwijsraad in het advies Zicht op een macrodoelmatig onderwijsaanbod geïntroduceerd. Aan de hand van indicatoren kunnen instellingen hun opleidingsaanbod tegen het licht houden. Door het koppelen van knipperlichtnormen aan indicatoren kan worden gesignaleerd of moet worden ingegrepen. Knipperlichtnormen signaleren met andere woorden mogelijk ondoelmatige situaties.

Balanceren van belangen ecbo 51

52 ecbo Balanceren van belangen

9 Doorwerking van de Onderwijsraadsadviezen buiten de overheid

9.1 Doorwerking in de overheidsadvisering

Bij de vorige hoofdstukken zijn we steeds ingegaan op de vraag hoe de politiek (bewindslieden en Kamer) reageerde op de raadsadviezen. Dat noemen we eerste-orde- verwijzingen. De raad heeft immers een beleidsadviserende functie. Daar houdt het raadswerk evenwel niet op. De raad wil ook bijdragen aan het publieke debat. Deze bijdrage wordt onder meer zichtbaar in publicaties van actoren die zich eveneens in het politieke en in het publieke debat mengen. Deze organen kunnen zich laten inspireren door ideeën van de Onderwijsraad. Hebben andere organisaties ideeën van de raad opgepikt? Om te beginnen in publicaties van (Haagse) adviesorganen? Voor dit acquis zijn organen geselecteerd die in het debat over onderwijsbeleid van zich laten horen:  Centraal Planbureau (CPB)  Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)  Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)  Sociaal-Economische Raad (SER)  Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO)  Stichting van de Arbeid

Op de websites van de betreffende organisaties is via de zoekfunctie gezocht aan de hand van vier termen (Onderwijsraad, mbo, leven lang leren, beroepsonderwijs). Binnen de resultaten op de zoekterm ‘Onderwijsraad’, is gekeken of in de gevonden documenten de adviezen worden genoemd die deel uit maken van dit acquis. De resultaten zijn samengevat in tabel 9.1.

Tabel 9.1 Samenvatting van de resultaten van de zoekopdrachten overheidsadvisering Onderwijs- Mbo LLL Beroeps- Acquis raad onderwijs rapporten CPB 29 387 34 462 0 SCP 132 2.050 69 4.310 2 WRR 44 71 14 99 1 SER 155 680 427 790 0 RMO 78 39 12 33 0 StAr 18 270 93 335 0

Wat betreft de formele referenties is de oogst mager. Ook al hebben genoemde organisaties zich soms uitgebreid beziggehouden met het beroepsonderwijs en een leven lang leren, de adviezen die de raad over deze onderwerpen in deze periode heeft uitgebracht, hebben hun weg niet gevonden naar de rapporten van deze collega adviseurs. Slechts drie keer wordt expliciet verwezen naar deze adviezen en dat betreft dan steeds het advies Werk maken van een leven lang leren (2003)53.

Uiteraard hoeft dit niet te betekenen dat raadsrapporten niet gelezen worden of dat ideeën van de raad bij bovengenoemde organisaties geen weerklank vinden; er wordt alleen niet naar gerefereerd in de vorm van expliciete verwijzingen. Hoogstwaarschijnlijk wordt

53 Onderwijsraad (2003b). Werk maken van een leven lang leren. Den Haag: Onderwijsraad.

Balanceren van belangen ecbo 53 regelmatig gerefereerd naar onderzoeksrapporten die door de raad als voorstudies zijn geprogrammeerd. Deze tweede-orde-verwijzingen zijn in het kader van dit onderzoek echter niet getraceerd.

9.2 Doorwerking bij stakeholderorganisaties

Voor dit acquis zijn ook de reacties op de ideeën van de raad geïnventariseerd bij stakeholderorganisaties als de MBO Raad, SBB en VNO-NCW, AOb, JOB, et cetera. Naar directe referenties is volgens de eerdergenoemde werkwijze op zoekwoorden gezocht. Tabel 9.2 geeft de resultaten weer:

Tabel 9.2 Samenvatting van de resultaten van de zoekopdrachten stakeholders Onderwijsraad Mbo LLL (“…”) Beroeps- Acquis onderwijs rapporten

MBO Raad 94 n.v.t. 560 n.v.t. Vereniging 89 680 140 1.100 Hogescholen (HBO-raad) Jongeren 1 330 2 110 Organisatie Beroepsonderwijs Stichting 5 n.v.t. 8 n.v.t. Samenwerking Beroepsonderwijs Bedrijfsleven Platform Bèta 5 129 9 86 Techniek VNO-NCW 26 887 251 544 Vereniging van . 1450 2.130 2.610 Nederlandse Gemeenten MKB-Nederland 2 495 1.350 1.210 Nederlandse 8 292 56 66 Raad voor Training en Opleiding Inspectie van het 85 645 33 617 Onderwijs Vakcentrale voor 0 3 3 1 Professionals CNV Onderwijs 592 4.380 133 4.820 Algemene 697 4.830 114 1.640 Onderwijsbond FNV 1 274 32 175 * Naast het doen van websearches is ook contact gezocht met de organisaties zelf.

Uit tabel 9.2 blijkt dat geen eerste-orde-verwijzingen zijn gevonden. Ook nu betekent dat niet dat ideeën van de Onderwijsraad geen weerklank hebben gevonden. In tegendeel; vaak wordt op ideeën in raadsadviezen gereageerd zonder daar naar te verwijzen in de vorm van een literatuurreferentie. De volgende voorbeelden zijn illustratief:

54 ecbo Balanceren van belangen

In het algemeen is de MBO Raad positief over de in dit acquis onderzochte adviezen van de Onderwijsraad. Men kan zich vaak vinden in de analyses en de voorgestelde maatregelen. De MBO Raad heeft – voor zover te traceren – niet op alle adviezen formeel gereageerd. Traceerbare reacties hebben met name betrekking op de meer recente adviezen. Zo is de MBO Raad ingenomen met de verkenning van de ontwikkelingsrichtingen van het mbo54 (website 23-11-2009). De MBO Raad onderschrijft het standpunt van de Onderwijsraad dat er geen grote stelselwijzingen nodig zijn. Wat betreft de ontwikkelingsrichtingen die de Onderwijsraad voorstelt, kan de MBO Raad zich vooral vinden in de verdere ontwikkeling van de beroepskolom. Over het intensiveren van de relatie met het algemeen vormend onderwijs wordt opgemerkt dat het mbo al een sterke relatie heeft met dat type onderwijs, via het educatieaanbod van roc’s (educatie, vavo, inburgering). Dat is voldoende: “Het in elkaar laten vloeien van beroepsonderwijs en algemeen onderwijs is dan ook een brug te ver.” De Ten aanzien van marktwerking (de derde optie) is de reactie eveneens terughoudend: “Het is verstandig daar voorzichtigheid in te betrachten.” De MBO Raad ondersteunt het advies Over de drempel van postinitieel leren (2012) om het leren voor laagopgeleiden te stimuleren. En ook het advies over Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod (2012) wordt positief ontvangen; Met name dat de Onderwijsraad niet wil ingrijpen in het stelsel, noch in de eigen verantwoordelijkheid van mbo-instellingen voor het opleidingsaanbod. De MBO Raad toont zich voorstander van zelfregulering. Een aantal voorgestelde maatregen worden als vanzelfsprekend of begrijpelijk gekwalificeerd: een licentiesysteem voor kleine opleidingen, betere informatie voor aspirant- studenten, invoering van de knipperlichtnorm. Daarbij wordt wel aangetekend dat de verantwoordelijkheidsverdeling soms nog wel onduidelijk is. Ook met de aanbevelingen in het advies Meer kansen voor kwetsbare jongeren (2013) is de MBO Raad het in hoofdlijnen eens (twee uitstroomprofielen in de entreeopleidingen en meer flexibiliteit op stelselniveau).

Ook SBB (voorheen Colo) heeft op een aantal adviezen gereageerd. Over het eerste advies, Onderweg in het beroepsonderwijs, merkt Colo op dat het belang van leren op de werkplek wordt onderschreven. Leerlingen, opleidingen en bedrijven kunnen profiteren van meer vervlechtingen tussen schools leren en het leren in de praktijk. Op het advies Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs (2011) is geen reactie gegeven. Dat kan samenhangen met het feit dat SBB ten behoeve van de totstandkoming van dit advies input heeft geleverd. Daar staat tegenover dat in de recente advisering van SBB aan de overheid over kleine en unieke opleidingen de aanbevelingen van de Onderwijsraad over macrodoelmatigheid (2012) een belangrijke rol hebben gespeeld.

Een expliciete reactie in briefvorm heeft SBB gegeven op het advies Meer kansen voor kwetsbare jongeren (2013). Men kan zich vinden in de voorgestelde aanbevelingen om te zorgen dat jongeren vanuit de entreeopleiding kunnen uitstromen naar de arbeidsmarkt en dat er meer flexibiliteit op stelselniveau komt. SBB mist echter twee ontwikkelingen in het advies: de ontwikkeling van kwalificatiedossiers voor de entreeopleiding en het ‘Boris- project55’ dat SBB in opdracht van het ministerie van OCW uitvoert. SBB merkt op dat, voordat wordt overwogen een specifiek uitstroomprofiel in de entreeopleiding te

54 Onderwijsraad (2009a). Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. 55 Het Boris-project ontwikkelt een methodiek voor de arbeidstoeleiding van jongeren uit het Praktijkonderwijs en het VSO.

Balanceren van belangen ecbo 55 introduceren voor toeleiding naar de arbeidsmarkt (aanbeveling van de raad), eerst gekeken moet worden naar de al aanwezige mogelijkheden binnen het nieuwe entreedossier. Een certificaat of diploma gebaseerd op landelijke kwalificatiedossiers is de beste informatie over wat een jongere kan betekenen voor een werkgever, volgens SBB.

VNO-NCW geeft geen formele reacties op adviezen van de Onderwijsraad, is ons in persoonlijke communicatie gemeld. Uit enkele expliciete referenties valt op te maken dat de rapporten van de raad in de argumentatie van VNO-NCW worden gebruikt. Zo merkt VNO- NCW bijvoorbeeld op dat in lijn met het advies Werk maken van een leven lang leren (Onderwijsraad, november 2003) ook VNO-NCW van mening is dat de overheid verantwoordelijkheid neemt voor dit soort trajecten. Ook is een reactie56 bekend op het beleidsdocument van Koers BVE; de regio aan zet (Ministerie van OCW, 2004). In deze reactie onderschrijft VNO-NCW de conclusie van de Onderwijsraad dat onderwijs een actievere rol kan spelen in de versterking van de verbindingen in het regionale netwerk; scholen zouden een stuwende kracht kunnen worden in de vorming en instandhouding van regionale netwerken. De voorkeur ligt bij gezamenlijke acties van scholen en bedrijven, maar als deze niet of onvoldoende van de grond komt is er een specifieke rol voor scholen weggelegd.

In het weekbulletin #13 (16-4-2010) reageert VNO-NCW op een specifieke aanbeveling uit het advies Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs (2009) om vier ‘deeltijdinstellingen’ extra te bekostigen. Opgemerkt wordt dat geen uitvoering is gegeven aan dit advies; in sommige vakgebieden is het aanbod van deelstudies zelfs verder gedaald.

De Aob maakt in een persbericht van 19 april 2011 melding van de aanbevelingen van de Onderwijsraad om meer te investeren in de professionaliteit van leraren in het beroepsonderwijs (advies Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs, 2011).

Tot slot refereert de Inspectie van het Onderwijs57 aan het advies Onderweg in het beroepsonderwijs (2003) in een rapportage over een themaonderzoek naar de beroepskolom.

9.3 Doorwerking in de wetenschap

In wetenschappelijke artikelen in het ‘peer-reviewed’ tijdschrift Pedagogische Studiën zijn geen directe referenties gevonden naar de onderzochte raadsadviezen. In dissertaties zijn meer referenties te vinden. Bronneman-Helmers58 haalt in haar dissertatie (2011) adviezen van de Onderwijsraad veelvuldig aan. Zo wordt de opvatting van de raad in het advies Koers BVE: doelgericht zelfbestuur (2004) uitgebreid besproken. Daarnaast is er naar adviezen in het relevante tijdperk een korte referentie naar het advies Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs (2009). Ook zijn referenties te vinden in 2 van de (13) door

56 VNO-NCW (2005). Competent (voorbereidend) middelbaar beroepsonderwijs. Den Haag: VNO-NCW, p. 19. 57 Inspectie van het Onderwijs (2005). De beroepskolom in de praktijk: Rapportage over een themaonderzoek. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. 58 Bronneman-Helmers, R. (2011). Overheid en onderwijsbestel: Beleidsvorming rond het Nederlandse onderwijsstelsel (1990-2010). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

56 ecbo Balanceren van belangen

ons onderzochte proefschriften die specifiek op het middelbaar beroepsonderwijs betrekking hebben (Goes, 2011; Veldhuizen, 2011)59.

In beleidsonderzoek wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de adviezen van de raad. Zeker als het is uitgevoerd in opdracht van organisaties die actief berokken zijn bij het vormgeven aan onderwijsbeleid, zoals de OECD, de MBO Raad of het ministerie van OCW, of door OCW zijn gefinancierd. Referenties naar raadsadviezen komen terug in de probleemstelling, in de definitie van een concept (macrodoelmatigheid) of in verwijzingen naar door de raad verzamelende informatie of uitgevoerde analyses.

Een search op de zoekterm ‘Onderwijsraad’ op de websites van instellingen die (ook) beleidsonderzoek uitvoeren geeft een indruk (tabel 9.3). dit is een globaal resultaat omdat alleen is gekeken of op de websites van instituten de zoekterm ‘Onderwijsraad’ resultaten opleverde. Ook kan niet uitgesloten worden dat in de rapporten die deze organisaties uitgegeven hebben, meer referenties te vinden zijn. Dat geldt ook voor organisaties waarvan op de website geen referenties naar de Onderwijsraad zijn gevonden (tabel 9.3):

Tabel 9.3 Samenvatting van de resultaten van de websearch stakeholders Naam instelling Aantal hits Naam instelling Aantal hits GION (incl. RUG) 262 CITO 17 RU 199 ResearchNed 13 NJI 193 SEO 12 Kennisnet 155 Panteia 4 KPC 119 IVA Onderwijs 4 Ecbo 94 BMC Advies 2 Kohnstamm Instituut (incl. UVA) 90 Regioplan 2 Sardes 47 DUO Onderwijsonderzoek 1 TIER 38 Berenschot 1 KBA 24 Twijnstra Gudde 1

Ter illustratie enkele concrete voorbeelden. Het eerste is een trendanalyse van het IVA en KBA (2010)60 over ontwikkelingen die voor het mbo relevant zijn. De analyse verwijst naar adviezen van de Onderwijsraad uit 2009 over drievoudige kwalificering en regionalisering (Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen en Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs) als ijkpunten voor de oordeelsvorming over de doelmatigheid van het middelbaar beroepsonderwijs.

Het tweede voorbeeld is een PROO-review uit 201261 over de creatie van publieke waarde in het middelbaar beroepsonderwijs. In de review worden meerdere adviezen van de raad geciteerd, waaronder enige uit onze selectie (Koers BVE: doelgericht zelfbestuur; Doorstroom en talentontwikkeling; Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen; Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs). De feitelijke informatie uit

59 Goes, M. (2011). Competent gemonitord: van constructie van een CGO-monitor tot co-creatie binnen het middelbaar beroepsonderwijs in Nederland. Maastricht: Open Universiteit; Veldhuizen, B. van (2011). Werkend Leren, Lerend Werken. Professionele Ontwikkeling van Docenten in Persoonlijk en Organisatieperspectief (Dissertatie). Utrecht: Universiteit Utrecht. 60 Vink, R., Oosterling, M., & Vermeulen, M., Eimers, T. & Kennis, R. (2010). Doelmatigheid van het middelbaar beroepsonderwijs. Tilburg: IVA. 61 Nieuwenhuis, L., Coenen, J.B., Fouarge, D., Harms, T. & Oosterling, M. (2012). De creatie van publieke waarde in het middelbaar beroepsonderwijs. PROO Review studie. Den Haag: Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek.

Balanceren van belangen ecbo 57 de adviezen en de aanbevelingen van de raad worden gebruikt om de gedachtevorming te bepalen over de creatie van publieke waarde in het middelbaar beroepsonderwijs.

Vooral het advies Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod (2012) komt regelmatig terug in rapporten over beleidsonderzoek. In beleidsonderzoek wordt de door de raad voorgestelde benadering van macrodoelmatigheid nader uitgewerkt. Naar de definitie van macrodoelmatigheid die de Onderwijsraad hanteert, wordt dan ook vaak verwezen. Bijvoorbeeld in rapporten van het KBA62. In een onderzoek van het ROA uit 201363 naar de doelmatigheid van het mbo in de regio, wordt eveneens aangesloten bij de definitie van de Onderwijsraad. Daarnaast wordt ook aangesloten op indicatoren voor macrodoelmatigheid die de raad heeft voorgesteld voor de zogenoemde knipperlichtnormen (die gaan branden als een opleiding onvoldoende scoort op kostenefficiëntie en arbeidsmarktperspectief). Het ministerie van OCW heeft naar aanleiding van het advies over macrodoelmatigheid het ROA gevraagd een beoordelingskader voor arbeidsmarktrelevantie van beroepsopleidingen te ontwikkelen. Arbeidsmarktrelevantie is een van de dimensies van macrodoelmatigheid. In het rapport64 wordt gerefereerd aan het advies van de Onderwijsraad. Ook het ROA-rapport De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2018 (2013)65 citeert dit advies en onderschrijft de conclusie van de raad over de in het algemeen goede macrodoelmatigheid van het mbo-aanbod in Nederland.

In een reviewstudie die in opdracht van de OECD over Nederland is samengesteld over een leven lang leren zijn meerdere adviezen van de raad gebruikt (Van der Meer & Smulders, 2014)66. Bijvoorbeeld de conclusie van de raad dat er geen reden is om restricties toe te passen in de mbo-doorstroom naar het hbo wat betreft de vooropleiding van mbo’ers.

62Eimers, T. & Keppels, E. (2014). De plicht tot verantwoordelijkheid: nadere inkadering van de zorgplicht doelmatigheid; Onderzoek in opdracht van het Ministerie van OCW en EZ. Nijmegen: Kenniscentrum Beroepsonderwijs ARbeidsmarkt. 63Bertrand-Cloodt, D.A.M., Dijksman, S., Dijksman, S. & Thor, J.A.F. van (2013). Doelmatigheid mbo in de regio (No. 001). Maastricht: Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt. 64 Cörvers, F. & Meng, C.M. (2014). Macrodoelmatigheid mbo: Inkadering arbeidsmarktperspectief (No. 001). Maastricht: Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt. 65 ROA (2013). De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2018. Maastricht: Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt. 66 van der Meer, M., & Smulders, H. (2014). OECD review: Skills beyond School. National background report for the Netherlands. ’s-Hertogenbosch: Expertisecentrum Beroepsonderwijs.

58 ecbo Balanceren van belangen

10 De balans opgemaakt

De eerste tien jaar van de 21ste eeuw vormen een onrustig decennium met een discontinue economische ontwikkeling (groei en crisis), politieke instabiliteit (zowel internationaal als nationaal) en onder druk staande sociale verhoudingen (polarisatie en individualisering). Het onderwijs wordt uitgedaagd antwoord te geven op deze ontwikkelingen. Dat geldt zeker voor het middelbaar beroepsonderwijs. Deze onderwijssector is door zijn verbindingen met de arbeidsmarkt van alle onderwijsvormen het meest conjunctuurgevoelig. Daarnaast kent het een oververtegenwoordiging van de groepen die in de samenleving in de knel komen. Ten slotte is deze sector door zijn schaal en maatschappelijk belang veelvuldig onderwerp van (wisselende) politieke aandacht.

De Onderwijsraad is bij uitstek het orgaan waar de hoofdlijnen van maatschappelijke ontwikkelingen vertaald moeten worden naar goed onderbouwde langetermijnvisies. Een eerste belangrijk thema dat de raad aan de orde stelt gaat over de vraag wat de politiek eigenlijk ‘moet’ met het mbo en met een leven lang leren. Net voor de periode die we beschouwen, brengt de Onderwijsraad (in 2001) een door de bewindspersonen gevraagd advies uit over de werking van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB), die dan vijf jaar eerder is ingevoerd.67 Ondanks het voorbehoud dat het vroeg is voor een evaluatie, signaleert de raad lacunes. Alhoewel instellingen de ruimte moeten krijgen om zich binnen de kaders van de WEB verder te ontwikkelen, is er zorg over de richting en het tempo van de ontwikkelingen. Dit legitimeert overheidsingrijpen. De kerngedachte van de raad is dat ruimte voor verschillende actoren niet automatisch een beter functionerende bve-sector oplevert. Daarvoor is (op een aantal punten) sturing door de overheid wenselijk. Weliswaar ligt in de nieuwe wettelijke systematiek de nadruk op de autonomie van de actoren, maar dat mag de overheid er niet van weerhouden het initiatief te nemen.

De raad adviseert de minister een kader te ontwikkelen om een eenduidige heldere implementatie van de onderscheiden taken en verantwoordelijkheden mogelijk te maken en spanningen tussen de vele actoren te vermijden. De ontwikkeling van de nieuwe kwalificatiestructuur vraagt een krachtige coördinerende en besluitvaardige rol van de overheid. Er zijn veel actoren bij betrokken en dat maakt de kans groot dat de eenduidigheid van begrippen en de eenvoud van structuren zoek raken. Hetzelfde geldt voor examinering. De overheid moet zorgen voor goede landelijke standaarden voor exameninstellingen en duidelijke kaders en bevoegdheidsverdelingen voor de andere actoren. Ook de aansturing van de educatie vraagt aandacht. De actoren moeten de tijd krijgen om in hun rol te groeien: gemeenten om een integraal regionaal educatiebeleid te voeren en roc’s om met meerdere afnemers c.q. gemeenten te onderhandelen en deze te bedienen.

Opvallend is dat deze kerngedachte – overheidsingrijpen blijft nodig omdat de in de WEB gecreëerde ruimte voor de verschillende actoren niet automatisch een beter functionerende bve-sector oplevert – in de daaropvolgende, door ons onderzochte periode niet terugkeert in de raadsadvisering.68 Het punt komt wel terug op het beleidsterrein van een leven lang leren als de raad overheidsingrijpen bepleit omdat marktwerking onvoldoende in staat is om in de

67 Onderwijsraad (2001). WEB: werk in uitvoering. Een voorlopige evaluatie van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. 68 Een mogelijke verklaring is dat het niet nodig was op dit thema door te gaan omdat de overheid deze gedachte heeft overgenomen en vervolgens in beleidsnota’s en bestuursakkoorden heeft uitgewerkt.

Balanceren van belangen ecbo 59 vraag te voorzien. Dat geldt voor het aanbod in het algemeen en in het bijzonder voor het (magere) aanbod voor laaggeschoolden.

In de periode tussen 2003 en 2013 komen ook andere centrale gedachten aan de orde. Ze zijn in hoofdstukken 4 tot en met 8 naar thema geordend. Dwars door de thema’s heen zijn enige constanten waarneembaar:  De Onderwijsraad positioneert zich als onpartijdig hoeder van de drievoudige kwalificering, zij het meer binnen verschillende vormen van onderwijs en leren (mbo en een leven lang leren), dan op stelselniveau. De actoren rond het educatiebeleid is niet de tijd gegeven een integraal regionaal educatiebeleid te ontwikkelen. Interessante cross-overs tussen educatie en beroepsonderwijs zijn daardoor niet tot stand kunnen komen. Dit punt is echter door de raad niet gemaakt.  Een andere kerngedachte is dat overheidsbeleid dat streeft naar verhoging van het kwalificatieniveau van de bevolking, zich primair op de lerende moet richten; deze moet verleid worden tot (verder) leren en de instellingen dienen – in onderlinge afstemming – daarvoor ‘doorlopende’ leerlijnen ontwikkelen. Niet alleen de middelen moeten de lerende volgen, ook de institutionele arrangementen zouden dat moeten doen.

In temen van de traditionele functiedefinitie van onderwijs (selectie, kwalificatie en allocatie naar de arbeidsmarkt) valt op dat de raad in de in dit acquis bestudeerde adviezen relatief veel aandacht besteed aan de doorstroom (kwalificering). Over afstemming op de arbeidsmarkt en zorgdragen voor voldoende gekwalificeerd personeel (allocatie) laat de raad zich alleen uit in de context van de (drievoudige) kwalificatiefunctie van het middelbaar beroepsonderwijs.69 Dat geldt ook voor de taakstelling van het beroepsonderwijs inzake kwalificeren voor burgerschap.

De in dit acquis bestudeerde adviezen besteden veel aandacht aan de onderwijsloopbaan van lerenden. Dat blijkt uit de aandacht voor maatwerk voor de lerende. Vaak staat individueel maatwerk centraal: hoe bedien je de lerende in zijn of haar persoonlijke karakteristieken (beginsituatie) het best? Een begrijpelijke vraag, gelet op de grote diversiteit aan doelgroepen in het mbo. Maar ook vanuit de arbeidsmarkt is er behoefte aan maatwerk en aan synchronisatie met de dynamiek en diversiteit in de behoeften van bedrijven en instellingen. Daarover heeft de raad zich minder gebogen in de door ons bestudeerde adviezen.70

Op een enkele uitzondering na, gaan de bestudeerde adviezen nauwelijks in op de relatie tussen het informele en non-formele leren en het formele curriculum van het mbo. De aandacht gaat vooral uit naar de voorbereiding op doorstroom en de individuele lerende. Dus naar wat binnen de muren van de onderwijsinstelling nodig en wenselijk is. Wat betreft een leven lang leren bepleit de Onderwijsraad formalisering van dat leren (bekostiging, EVC). Dit is een kerngedachte van de raad, zo blijkt uit ‘Examens en examenprocedures’, een van de dossiers waarin de ideeën van de raad over een bepaald onderwerp bijeengebracht zijn. Kwalificaties (dipoma’s) moeten ook behaald kunnen worden zonder

69 Illustratief is het advies over een macrodoelmatig opleidingsaanbod (2012). De Onderwijsraad geeft aan de voorstellen van het ministerie van OCW een heel eind te kunnen volgen, maar waarschuwt voor eenzijdigheid. De balans moet niet te veel uitslaan naar het vraagperspectief van de arbeidsmarkt. 70 Hier wreekt zich het fenomeen dat de raad adviezen uitbrengt over schooltypes én over onderwijsinhoudelijke thema’s. Dat in de voor dit acquis geselecteerde adviezen – die op bepaalde schooltypen en onderwijsvormen betrekking hebben – een thema ontbreekt, wil dus niet zeggen dat de raad voor dat thema in deze periode geen aandacht had.

60 ecbo Balanceren van belangen

eerst een opleiding te hebben gevolgd; examens moeten op functionele afstand van de opleidingen staan.

De raad adviseert veelal op hoofdlijnen, maar soms ook op detailniveau. Wat betreft de hoofdlijnen is het thema veelal de samenhang in het stelsel. De aard van de advisering zit in het overgangsgebied tussen strategisch en tactisch adviseren (hoe voer je onderwijs uit?). Aan de vraag naar het waarom worden weinig beschouwingen gewijd. Zo is het thema van de drievoudige kwalificering dominant aanwezig, maar wordt als zodanig door de raad niet ter discussie gesteld. Fundamenteel andere perspectieven (andere doelen en doelgroepen of aanbiedingsvormen) blijven buiten beeld. Soms gaat de raad opmerkelijk gedetailleerd te werk en adviseert hij over praktische uitvoeringskwesties. Dat kan nuttig zijn als illustratie of als oefening in operationalisering, maar de raad presenteert de detailadviezen niet als zodanig. Tegelijkertijd lijken adviezen over details van de onderwijsuitvoering niet expliciet getoetst te zijn op uitvoerbaarheid.

Wat is er gebeurd met de kennis en ideeën die in de adviezen zijn verzameld? Wat hebben de adviezen die de raad deze tien jaar heeft uitgebracht over middelbaar beroepsonderwijs, volwasseneneducatie en een leven lang leren, opgeleverd aan beleids- en gedachtevorming?

Reacties van de overheid zijn onder te verdelen in reacties van de bewindspersoon van OCW (minister/staatssecretaris, soms samen met een ander bewindspersoon, soms namens de regering) en reacties van Kamerleden tijdens een Algemeen overleg met de bewindspersoon waar een advies geagendeerd staat. Een gangbare reactie van OCW op de adviezen van de Onderwijsraad is de verbale reactie in de vorm van woorden van waardering en het onderschrijven van standpunten en pleidooien die aansluiten bij reeds in gang gezet beleid c.q. dat beleid ondersteunen. Daarnaast wordt gereageerd met de opmerking dat suggesties van de raad in overweging worden genomen of nader worden onderzocht. Afhoudende dan wel afwijzende reacties vormen een minderheid. Deze worden gegeven als de overheid vindt dat een aanbeveling niet haarzelf regardeert, maar tot de verantwoordelijkheid van anderen behoort, als raadsvoorstellen extra financiering vergen of als de raad een beroep doet op een zwaar beleidsinstrumentarium, zoals het ontwikkelen van nieuwe wet- en regelgeving. Kamerleden gaan tijdens een AO in beperkte mate in op de adviezen van de raad, veelal ter adstructie van eigen standpunten of als onderbouwing van vragen aan de bewindspersoon tijdens het AO.

De weerslag van de bestudeerde adviezen van de Onderwijsraad in het werk van andere adviesorganen (bijvoorbeeld SER, WRR, CPB) die de overheid ondersteunen, is gering te noemen. Althans voor zover deze in formele referenties is terug te vinden. Deze organisaties hebben zich regelmatig gebogen over vraagstukken die het mbo en/of een leven lang leren betreffen. Dat blijkt bij analyse van hun websites waar we honderden hits vinden. Ook kennen ze de Onderwijsraad, zo blijkt uit deze analyse. Verder zijn het organisaties die gewend zijn zich te baseren op bronnen en daar expliciet naar verwijzen (in voetnoten, literatuurlijsten, et cetera). Ze nemen dus wel kennis van de ideeën van de raad, maar refereren er niet letterlijk en met bronvermelding naar in eigen rapporten of adviezen.

Balanceren van belangen ecbo 61 Ook in de wetenschappelijke literatuur vinden we nauwelijks formele verwijzingen naar de adviezen die in dit acquis zijn opgenomen. Adviezen zijn wel gebaseerd op wetenschappelijk werk, maar worden zelf weinig aangehaald in wetenschappelijk werk. Daarentegen worden de adviezen in beleidsonderzoek regelmatig als bron gebruikt.

Tot slot zijn bij stakeholderorganisaties weinig directe referenties naar raadsadviezen te vinden. Ook nu is dat niet indicatief voor de mate waarin kennis genomen wordt van ideeën van de raad en deze ideeën worden benut. De wijze waarop deze organisaties gewoon zijn te reageren, wordt niet zichtbaar in directe referenties. Reacties wordt vaak in een (open) brief gegeven, waarbij het niet de gewoonte is literatuurreferenties op te nemen.

Ook uit de gesprekken met experts komt het beeld naar voren van vooral een indirecte doorwerking van de ideeën van de Onderwijsraad in de vorm van het benutten van deze ideeën voor de eigen gedachtebepaling. Een beeld dat ook in literatuur over doorwerking van bijvoorbeeld wetenschappelijke kennis naar voren komt. In het gesprek over de vormgeving van onderwijs wordt bijvoorbeeld zo goed als zeker gebruik gemaakt van inzichten van de raad. Ook zonder ze expliciet te citeren. Ze worden in dit discours als het ware ontdaan van de afzender en vermengd met inzichten uit tal van andere bronnen (praktijk, politieke opvattingen, wetenschap, publieke opinie, inspectie, et cetera). In dit onderzoek is niet gezocht naar sporen die ideeën van de raad hebben nagelaten. Het is ook de vraag in hoeverre dat mogelijk en zinvol is. Voor deze ideeën zou wel eens kunnen gelden wat voor zout in een gerecht geldt: je proeft het – als het goed is – niet als het erin zit, maar je mist het wél als het er niet in zit. Dat geldt voor de ideeën van de raad over drievoudige kwalificering of de doorstroom in de beroepsonderwijskolom, maar ook voor het uitwerken van abstracties als macrodoelmatigheid.

Het zou overigens zo kunnen zijn dat deze uitkomst ook te maken heeft met het feit dat de onderzochte adviezen (alleen) over beroepsonderwijs gaan. De mbo-sector kenmerkt zich door een mindere beschouwelijke manier van werken en door een focus op ‘doen’. Adviezen van de Onderwijsraad zijn bijna altijd beschouwelijk en abstract en zouden om die reden ook wel eens minder zichtbaar kunnen zijn in discussies over en rond het beroepsonderwijs. Om vast te stellen of deze aanname klopt, zouden we ook de doorwerking moeten onderzoeken van bijvoorbeeld adviezen die over havo/vwo of over hoger onderwijs gaan. Dat viel echter buiten het bestek van deze studie.

Ten slotte gaan we in op de vraag welke onderwerpen de komende tijd in aanmerking zouden komen voor advisering door de raad. Dat zal – net als in het verleden – voor een belangrijk deel bepaald worden door politieke discussies. Daarover speculeren is niet zinvol. We kunnen wél lijnen doortrekken die in hoofdstuk 3 al zichtbaar werden. We signaleren drie onderwerpen die, gelet op de doelen van het mbo en een leven lang leren en gelet op de maatschappelijke ontwikkelingen, in aanmerking komen. Ten eerste, de snelle economische ontwikkeling, de technologie die dat met zich meebrengt en de consequenties voor de arbeidsmarkt. Vermoedelijk staan we aan de vooravond van economisch herstel en dan kan het snel gaan. Tekorten op de arbeidsmarkt zullen zichtbaar worden, innovatieve bedrijven en bedrijfstakken zullen zich snel herstellen en vaak is dit ook een periode waarin bedrijven uitgestelde investeringen alsnog doen en met inzet van technologie een sprong voorwaarts maken. Ook in de arbeidsmarkt van de non-profitsector verandert er veel, denk bijvoorbeeld aan de drie decentralisaties in de zorg en de

62 ecbo Balanceren van belangen

technologiesprong in ziekenhuizen. De consequenties voor het opleiden van mensen zijn vermoedelijk groot en vooral onvoorspelbaar. Onzekerheid, flexibiliteit en snelheid van veranderingen zijn onderwerpen die (opnieuw) een herijking vergen van de relatie tussen beroepsonderwijs en arbeidsmarkt.

Min of meer uit het voorgaande voortvloeiend onderwerp dat de aandacht verdient, is de positie van jongeren (en overigens ook ouderen) die door intellectuele beperkingen, gedragsproblemen of gezondheidsklachten niet of moeilijk meekunnen met de ingrijpende ontwikkelingen in de arbeidsmarkt. Wat betekent dat voor hen, vinden zij geen baan meer? Welke rol kan sociale innovatie spelen (bijvoorbeeld herontwerp van arbeidsorganisaties)? Vergt hightech werk altijd en voor iedereen een hoger opleidingsniveau? Zeker zal aandacht voor nog betere doorstroom naar vervolgonderwijs nodig zijn en zal postinitieel leren belangrijk zijn. Maar wat betekent dat voor degenen die daar niet aan mee kunnen of willen doen? Door diverse adviesorganen wordt gewezen op een dreigende tweedeling tussen degenen die wél mee kunnen met deze ontwikkelingen en degenen die dat niet kunnen. Onderwijsdoorstroom zal maar ten dele een oplossing bieden. De raad zou zich kunnen buigen over wat de gevolgen zijn van niet-doorstroming.

Als laatste maar zeker niet minst belangrijke, zullen vraagstukken rond burgerschap, democratische vaardigheden en sociale binding om aandacht vragen. Juist in het mbo zijn deelnemers te vinden die zoeken wat hen bindt met de Nederlandse samenleving en wat van hen verwacht wordt. Hier zit een interessante combinatie met (voorbereiding op) arbeidsparticipatie. Vakmanschap is niet alleen meesterschap maar vermoedelijk ook burgerschap.

Balanceren van belangen ecbo 63

64 ecbo Balanceren van belangen

Bijlage 1 Beschrijvingskader adviezen

Globaal onderwerp (MBO/LLL)

Titel

datum

Codering intern

achtergrondstudies en -stukken?

Gevraagd of ongevraagd advies

Aanleiding

Relatie met eerdere adviezen

Beleidsreactie

Context

Wie heeft het advies gevraagd?

Datum adviesaanvraag

Maatschappelijke omstandigheden?

Typering van de adviesvraag (als die er was)? In welke deelvragen is de adviesaanvraag uitgewerkt

Conclusie Onderwijsraad

Welke aanbevelingen doet de Onderwijsraad? Aan wie zijn de aanbevelingen gericht?

Aantekeningen:

Samenvatting:

Samenvatting beleidsreactie

Andere directe reacties/ relevante beleidstukken?

Advies wordt geciteerd door?

Balanceren van belangen ecbo 65

66 ecbo Balanceren van belangen

Bijlage 2 Samenvatting van de bestudeerde adviezen

Nr Jaar Advies Samenvatting 1 2003 Onderweg in het Dit advies gaat in op mogelijkheden om het beroepsonderwijs beroepsonderwijs aantrekkelijker te maken met kwalificatiewinst als hoofddoel. 2 2003 Werk maken van een leven Er wordt te weinig aan postinitiële scholing gedaan in lang leren Nederland. Hoe kan de deelname aan leven lang leren worden vergroot? Besproken worden mogelijkheden op het gebied van financiering en certificering 3* 2004 Koers BVE: doelgericht Dit advies is een reactie op de nota Koers BVE: de zelfbestuur regio aan zet. De raad dringt aan op doelgericht zelfbestuur en beveelt aan om de scheiding tussen initieel en postinitieel en schools en buitenschools leren minder strik te maken, doorlopende leerlijnen te ontwikkelen, de vernieuwde kwalificatiestructuur snel in te voeren, uitblinkers de ruimte te geven. Verder zou de financiering vereenvoudigd moeten worden. 4* 2005 Betere overgangen in het Dit advies gaat over de leerlingennota onderwijs uitval en (te weinig) doorstroom naar hogere opleidingen. Volgens de raad moeten er betere doorlopende leertrajecten komen, extra leerperioden en moet stapelen worden aangemoedigd als dat beter is voor de leerling en moet de loopbaanbegeleiding verbeteren door betere samenwerking tussen opleiding en sectoren. 5 2009 Ontwikkelingsrichtingen In dit advies wordt de drievoudige kwalificatiestructuur voor het middelbaar als uitgangspunt genomen om ontwikkelingen in het beroepsonderwijs middelbaar beroepsonderwijs te beschrijven. Er worden drie richtingen beschreven waarin het mbo zich zou kunnen ontwikkelen die elk een andere nadruk leggen op de functies van het mbo. 6 2009 De weg naar de hogeschool Dit advies geeft antwoord op de vraag hoe de doorstroom van mbo naar hbo kan worden vergroot. Er is geen reden om algemeen instroomrecht vanuit het mbo naar het hbo te beperken tot verwante studies. De raad stelt voor om een doorstroomdossier te formuleren, naast het kwalificatiedossier. 7 2009 Middelbaar en hoger Deze verkenning beschrijft de vier functies van het onderwijs voor volwassenen volwassenenonderwijs: reparatie, omscholing, doorontwikkeling en de sociaal-culturele functie. De aanbevelingen zijn gericht op verbetering van de overzichtelijkheid structurering en kwaliteit van de volwasseneneducatie. 8* 2010 Vroeg of laat Dit advies geeft antwoord op de vraag of Nederland te vroeg selecteert. Er is volgens de raad onvoldoende reden om het selectiemoment uit te stellen, maar op

Balanceren van belangen ecbo 67 Nr Jaar Advies Samenvatting een aantal vlakken is veel verbetering mogelijk, zoals minder scheiding tussen beroeps- en algemeen voortgezet onderwijs door het opnemen van beroepsgerichte vakken in het vmbo-tl en havo. 9 2011 Goed opgeleide leraren In dit advies staat de vraag centraal of het opleidings- voor het (v)mbo en kwalificatiestelsel leraren voor vmbo en mbo adequaat voorbereidt op hun onderwijstaak. De raad pleit ervoor de lerarenopleidingen aan te passen voor het vmbo en mbo: de tweedegraads lerarenopleidingen in de algemeen vormende vakken, de tweedegraads lerarenopleidingen in de beroepsgerichte vakken en het stelsel als geheel. 10 2011 Om de kwaliteit van het In dit advies geeft de raad zijn mening over het beroepsonderwijs actieplan Focus op Vakmanschap. Hij steunt het plan in grote lijnen, maar vraagt aandacht voor het borgen van de eigenheid van het onderwijs, het behoud van algemeen doorstroomrecht en een zorgvuldig implementatietraject. 11 2012 Over de drempel van Dit advies buigt zich over de relatief lage deelname van postinitieel leren laagopgeleiden aan een leven lang leren. Hoe kan deelname worden bevorderd? De raad constateert dat er moet meer aangesloten bij de behoeften van laagopgeleiden, de kwaliteit van het aanbod en ervaringscertificaten moet worden geborgd en er moet worden geëxperimenteerd met nieuwe maatregelen die op kwaliteit moeten worden onderzocht. 12 2012 Zicht op een macrodoelmatig Volgens de raad is in het beantwoorden van de vraag opleidingsaanbod hoe de macrodoelmatigheid van het aanbod van opleidingen in het mbo en hbo verbeterd kan worden, betere informatievoorziening de belangrijkste stap om studiekeuze van jongeren te verbeteren en om zelfregulatie van instellingen te verbeteren. De overheid dient unieke en maatschappelijk relevante kleine opleidingen te beschermen. 13 2013 Meer kansen voor kwetsbare In dit advies reageert de raad op de vraag hoe jongeren kwetsbare jongen kunnen worden voorbereid op een zelfstandige positie op de arbeidsmarkt en de samenleving. De raad pleit daarom voor het uitwerken van alternatieven voor de startkwalificatie én voor meer flexibiliteit in het stelsel, zodat alternatieve routes naar het diploma mogelijk zijn. * Deze adviezen zijn later toegevoegd. Twee van deze adviezen hebben betrekking op alle schooltypen in het po, vo en ho: Betere overgangen in het onderwijs (2005); Vroeg of laat (2011). De doorwerking van deze adviezen is alleen onderzocht op reacties van de overheid.

68 ecbo Balanceren van belangen

Bijlage 3 Chronologisch overzicht van beleidsreacties op de adviezen

1 Onderweg in het beroepsonderwijs

Bron 1.1 In de brief van de minister en staatssecretaris van 24 oktober 2003 aan de Tweede Kamer wordt het advies geagendeerd:

Op 30 oktober a.s. wordt met u een Algemeen Overleg (AO) gevoerd over examinering vmbo, jeugdwerkloosheid en de beroepskolom. Ter voorbereiding op dit overleg wordt u geïnformeerd over de voortgang van deze onderwerpen mede in het licht van de vier beleidsprioriteiten die in de OCW-begroting 2004 zijn opgenomen en richtinggevend zijn voor de door u geagendeerde onderwerpen examinering vmbo, jeugdwerkloosheid en beroepskolom. Eerst worden de beleidsprioriteiten weergegeven, vervolgens wordt ingegaan op een aantal algemene onderwerpen zoals de middellange termijnverkenning beroepsonderwijs en de impulsmonitor en het advies van de Onderwijsraad Onderweg in het beroepsonderwijs.

Vervolgens wordt per door u geagendeerd clusters examinering vmbo, jeugdwerkloosheid, beroepskolom de stand van zaken weergegeven t.a.v. brieven die reeds enige tijd geleden zijn verzonden, verzoeken van uw kant, moties die worden uitgevoerd en toezeggingen die zijn gedaan.

 Reactie Bron 1.1 Kabinet/Minister(ie)/Staatssecretaris van OCW In de genoemde brief komen we onder punt 4 de beleidsreactie tegen (integraal overgenomen):

4 Reactie op advies Onderwijsraad Onderweg in het beroepsonderwijs In juni 2003 publiceerde de Onderwijsraad haar advies Onderweg in het beroepsonderwijs. De Raad noemt het beleidsprogramma dat in gang is gezet naar aanleiding van de doorstroomagenda beroepsonderwijs bemoedigend, maar pleit voor meer aandacht voor de leerloopbaan van de onderwijsdeelnemer. Dit standpunt van de raad wordt onderschreven. Het is van belang om aan de door de Onderwijsraad onderscheiden twee groepen onderwijsdeelnemers die gebaat zijn bij aantrekkelijker beroepsonderwijs nog een derde groep toe te voegen: volwassenen die het initiële (beroeps)onderwijs hebben verlaten – met of zonder startkwalificatie – en die zich in het kader van een leven lang leren verder willen scholen. Het gaat om een heterogene doelgroep die behoefte heeft aan maatwerk en veel leren op de werkplek. Deze ontwikkelingen zijn van belang om de beleidsprioriteiten: innovatie en versterking van de (top-)kennisinfrastructuur en maximale participatie – twee belangrijke thema’s in het kader van de kenniseconomie – te versterken. De Onderwijsraad benoemt drie speerpunten om het beroepsonderwijs aantrekkelijker en krachtiger te maken: meer maatwerk, meer leren op de werkplek en meer verticale samenwerking en communicatie. Hieronder volgt de reactie op de belangrijkste aanbevelingen van de raad.

4.1. Meer maatwerk

Balanceren van belangen ecbo 69 Het pleidooi van de raad voor een eigen didactiek voor het beroepsonderwijs, nieuwe beoordelingsinstrumenten en een krachtiger doorvoeren van maatwerk wordt onderschreven. Onderwijsinstellingen zijn vrij om te investeren in het ontwikkelen van nieuwe beoordelingsinstrumenten en de pedagogisch en didactische vormgeving van hun onderwijs. Het platform beroepsonderwijs is gevraagd instellingen op dit punt te ondersteunen. De HBO-raad en Bve Raad hebben recent in een advies over het verbeteren van de aansluiting tussen mbo en hbo ervoor gepleit hogescholen de mogelijkheid te geven mbo 3- leerlingen toe laten op basis van een assessment. In het kader van Koers BVE en het HOOP zal op dit advies worden gereageerd.

4.2. Meer leren op de werkplek Het pleidooi van de raad voor het motto ‘geld volgt leerling en zijn of haar leertraject’ wordt onderschreven. Zoals aangegeven in het plan van aanpak jeugdwerkloosheid is het voornemen om dit principe op korte termijn uit te werken als het gaat om het vergemakkelijken van een tussentijdse overstap van het vmbo naar het mbo voor een beperkte groep leerlingen die dreigt uit te vallen in het vmbo. Op basis van deze eerste stap wordt bekeken op welke wijze dit principe ook bij de verdere ontwikkeling van de nieuwe bekostiging voor het mbo en het hbo kan worden meegenomen. Zoals aangegeven in de notitie ‘helderheid’ is het toegestaan (delen van) onderwijstrajecten elders in te kopen, onder de voorwaarde dat de onderwijsinstelling de verantwoordelijkheid neemt voor de kwaliteit van het aanbod. Op het moment dat bedrijven in staat zijn op een transparante manier aan te geven welke mogelijkheden een bedrijf biedt om te leren op de werkplek wordt het voor onderwijsinstellingen interessanter om samen met deze bedrijven leerwerktrajecten te ontwikkelen.

4.3. Meer verticale samenwerking en communicatie De Raad geeft aan dat de onderwijssectoren voor vmbo, mbo en hbo (nog) meer samen moeten optrekken om leerlingen een adequate doorlopende leerlijn te kunnen aanbieden en pleit voor harmonisatie en experimenteerruimte om de verschillende onderwijssectoren meer met elkaar te laten sporen. De thema’s zoals die door de raad zijn geagendeerd, worden onderschreven. Hierbij kan verwezen worden naar de voorstellen die in het kader van het plan van aanpak jeugdwerkloosheid zijn geïnitieerd om onderwijsinstellingen voor vmbo en mbo meer ruimte te geven voor maatwerk. In de beleidsreactie op het advies van de HBO- raad en de Bve Raad inzake de verbetering van de aansluiting mbo-hbo wordt aangegeven hoe de ‘leerketen’ van mbo naar hbo kan worden versterkt.

Bron 1.2 Verslag van een AO van 30 oktober 2003, vastgesteld 21 november 2003. Een van de agendapunten: Brief minister inzake Onderwijsraadadvies Onderweg in het beroepsonderwijs. In het AO komen we zegge en schrijve 1 verwijzing tegen en wel van de minister.

 Reactie bron 1.2 Kabinet/Minister(ie)/Staatssecretaris van OCW In het kader van maatwerk bestaat aandacht voor meer ruimte voor praktijkgericht onderwijs in het vmbo. De Onderwijsraad heeft een goed advies gegeven over de combinatie van binnen- en buitenschools leren. Dit advies biedt inspiratie voor tal van leerarrangementen, die het talent van jongeren beter aanspreken (p. 13).

70 ecbo Balanceren van belangen

2 Werk maken van een leven lang leren

Bron 2.1 Op 8 oktober 2003 wordt aan de leden en plaatsvervangende leden van de vaste commissie voor OCW een geactualiseerd planningsoverzicht verstuurd waaronder het AO ‘Een leven lang leren’ en waaronder in rood door de griffier de volgende passage is opgenomen: Het kabinet zal medio 2004 een actieplan Leven Lang Leren naar de Tweede Kamer zenden. Hierin zal de reactie op het advies van de Onderwijsraad Werk maken van een leven lang leren van november 2003 worden meegenomen (p. 9).

Op 19 november 2004 stuurt de toenmalige staatssecretaris van OCW – als coördinerend bewindspersoon voor leven lang leren – een brief aan de Tweede Kamer met als onderwerp het Actieplan Leven Lang Leren en de beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad. Hieronder de verwijzingen naar de Onderwijsraad.

 Reactie bron 2.1 Kabinet/Minister(ie)/Staatssecretaris van OCW Stimuleren dat mensen blijven leren is dus de kern. In lijn met het advies van de SER, Het nieuwe leren en het advies van de Onderwijsraad, Werk maken van een leven lang leren, stelt het kabinet het individu centraal bij de beleidsmaatregelen die het neemt voor een leven lang leren (p. 6).

Behalve de constatering in hoofdstuk 2 dat er al veel wordt geïnvesteerd in een leven lang leren, stellen we vast dat het beleid nadrukkelijk versterkt moet worden en dat de samenwerking en afstemming van beleid verbeterd moeten worden. Daarom is meer coördinatie geboden en zijn nieuwe impulsen nodig. Tot deze conclusie komen ook de Stichting Nederland Kennisland in haar publicatie Kennis als water en de Onderwijsraad in zijn advies Werk maken van een leven lang leren (p. 8). Het kabinet geeft met dit actieplan Leven Lang Leren ook een reactie op bovengenoemd advies van de Onderwijsraad. Dit advies geeft prioriteit aan twee soorten maatregelen die van belang zijn om een leven lang leren te bevorderen: de certificering van leeractiviteiten die tijdens de levensloop worden ondernomen en de financiering van die leeractiviteiten. Het kabinet spreekt zijn waardering en dank uit voor het gedegen en inspirerende advies van de raad, en zal de aanbevelingen nadrukkelijk betrekken bij de vormgeving van het beleid voor een leven lang leren (p. 8).

Zoals ook de Onderwijsraad concludeert in zijn advies, kan leerwegonafhankelijke certificering van competenties (EVC) op diverse manieren relevant zijn bij een leven lang leren (p. 11).

Vanaf p. 11 volgt dan de beleidsreactie. Begonnen wordt met een verwijzing naar de aanbevelingen van de Onderwijsraad: De raad beveelt een systematische, methodologisch verantwoorde uitbouw van relevante erkennings- en certificeringssystematieken aan en doet daarvoor een aantal hoofdaanbevelingen. Deze aanbevelingen betreffen de zichtbaarheid van bestaande beoordelingskaders, het vastleggen van wettelijke kwaliteitseisen voor en accreditatie van certificerende instanties, en de uitbreiding van de mogelijkheden tot leerwegonafhankelijke certificering door onderwijsinstellingen. De raad meent verder dat de overheid in ieder geval in het kader van de toeleiding naar een startkwalificatie de financiële verantwoordelijkheid

Balanceren van belangen ecbo 71 op zich zou moeten nemen om elders verworven competenties te erkennen. De raad beveelt ook aan om een aantal specifieke certificaties naar voren te halen en gericht te bevorderen, in het bijzonder certificaties gericht op innovatie en ondernemerschap, vreemde talen en informatisering/ict. Het kabinet kan zich vinden in de uitgangspunten van de raad. Voor een goed werkende EVC-systematiek is het noodzakelijk dat er vertrouwen is in de kwaliteit van de beoordelingen (kwaliteitsborging). Ook moet het helder zijn waar mensen voor een evc- procedure terechtkunnen (toegankelijkheid). Hier liggen voor het kabinet, in navolging van de raad, de verbeterpunten voor de komende tijd. Het kabinet zal op deze punten actie ondernemen en zal daarbij tevens de meer gedetailleerde aanbevelingen van de raad betrekken.

Samenvattend luidt de reactie per aanbeveling:  Wat betreft de door de raad voorgestelde kwaliteitsbewaking wordt verwezen naar de bepaling dat de EVC-procedure die uitmondt in een certificaat of diploma opgenomen moet zijn in de onderwijs- en examenregeling en moet voldoen aan landelijke standaarden voor examinering.  Voor de financiële verantwoordelijkheid van de overheid voor EVC (in het kader van de toeleiding tot de startkwalificatie) geldt dat het bekostigd mbo open staat voor volwassenen, dat in vrijwel alle roc’s toegang tot de opleiding verloopt via een intakeprocedure die kan leiden tot vrijstellingen. “Deze procedure vormt onderdeel van de reguliere voorzieningen van een roc en behoeft geen aparte financiering.”  De aanbeveling om specifieke certificaties (innovatie en ondernemerschap, vreemde talen en informatisering/ict) naar voren te halen, verdient nadere overweging. De mogelijkheid van de ontwikkeling en certificering van competenties als innovatie en ondernemerschap wordt onderzocht.

Bron 2.2 In het verslag van een AO van 17 maart 2005, vastgesteld 18 april 2005, vormt de brief van de minister van OCW van 5 november 2003 inzake de aanbieding van het Onderwijsraadadvies ‘Werk maken van een leven lang leren’ een van de agendapunten. In dat verslag komen we 1 expliciete verwijzing naar de Onderwijsraad tegen.

 Reactie bron 2.2. Kamerleden Hamer (PvdA): De Onderwijsraad heeft vele rapporten over Een leven lang leren uitgebracht met als centrale thema dat schools en buitenschools leren bij elkaar gebracht moeten worden. In het Actieplan Leven Lang Leren vindt zij van het buitenschools leren weinig terug.

3 Ontwikkelingsrichting voor mbo

Bron 3.1 De verkenning is bij brief van de staatssecretaris van OCW van 11 december 2009 aan de Tweede Kamer aangeboden met als begeleidende tekst: “De Onderwijsraad heeft op 23 november 2009 de verkenning Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs uitgebracht. In de verkenning schetst de raad een beeld van de stand van zaken binnen het mbo. Hierbij staan doel, functie en organisatie van het mbo centraal. De inhoud van het rapport ondersteunt in belangrijke mate de ingezette lijn,

72 ecbo Balanceren van belangen

waarbij het hier en daar nieuwe doorkijkjes geeft ter inspiratie. Ik heb het genoegen u hierbij de verkenning van de Onderwijsraad aan te bieden.”

De brief is op de lijst van controversiële onderwerpen geplaatst zoals die door de Kamer op 11 maart 2010 is vastgesteld. Navraag bij het Centraal Informatie Punt Tweede Kamer (CIP) wijst uit dat er geen beleidsreactie is geweest. Het CIP reageert als volgt: “Ontwikkelingsrichtingen voor het mbo (2009) is aangeboden en zou ondersteuning voor beleid vormen. Daarna is de verkenning controversieel verklaard, vervolgens weer opgepakt (geagendeerd in AO actieplan mbo 31 mei 2011, zie kolom hiernaast), aangeboden, maar later in regeling werkzaamheden weer afgevoerd.”

Bron 3.2 De vaste commissie voor OCW heeft op 20 april 2011 overleg gevoerd met minister Van Bijsterveldt-Vliegenthart van OCW over het Actieplan mbo ‘Focus op Vakmanschap 2011- 2015’. Het verslag van dit AO is op 31 mei 2011 vastgesteld. Een van de agendapunten is agendapunt 5: aanbieden verkenning Onderwijsraad Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs. Hieronder verwijzingen naar de Onderwijsraad, overigens breder dan alleen naar de verkenning.

 Reactie bron 3.2 Kamerleden Elias (VVD): Mbo leidt in de visie van de VVD op tot een beroep. Het is leuk, aardig en mooi meegenomen als leerlingen doorstromen naar het hbo. Het is prima als de koninklijke route vaker wordt genomen door laatbloeiers. Ik bedoel daarmee vmbo-mbo-hbo, in plaats van havo-hbo. Het mbo leidt in principe op voor de arbeidsmarkt. Is de minister dat met de VVD- fractie eens? De Onderwijsraad namelijk niet, zo bleek mij gisteren.

Biskop (CDA): De koninklijke route werd het al genoemd, het doorstromen van vmbo naar mbo en hbo. Ik zie dit niet als toevallig bijproduct van beroepsonderwijs, maar als tweede lijn. Ik ondersteun hetgeen de Onderwijsraad daar gisteren over heeft gezegd volledig.

Smits (SP): De Onderwijsraad zei gisteren dat het volwassenenonderwijs door de combinatie van deze maatregelen niet goed is geborgd. De toegankelijkheid van het volwassenenonderwijs komt zowel door de 30-plusmaatregelen als het vavo in de knel. Vindt de heer Biskop niet dat als iemand op zijn veertigste zegt dat hij een havodiploma wil halen, omdat hij daar mee verder kan en zijn baas er ook bij is gebaat, dat wij dat als publieke instelling beschikbaar zouden moeten houden?

Biskop (CDA): Nee, dat vind ik niet. Ik vind dat daar een verantwoordelijkheid van mensen zelf ligt. Ik kan een heleboel voorbeelden bedenken van wat mensen zouden willen. Dat mag, maar daarvoor hoeft de rekening niet bij de belastingbetaler te liggen. De opmerkingen van de Onderwijsraad heb ik gehoord. Mevrouw Smits weet ook dat vanuit deze regeringscoalitie meteen bij het debat over de regeringsverklaring door mijn fractievoorzitter is aangegeven dat de regering nog eens naar de 30-plusmaatregel moest kijken. Dat heeft de minister gedaan. Ze is met een voorstel gekomen. Daarmee kunnen wij leven, in tegenstelling tot met wat er aanvankelijk stond.

Balanceren van belangen ecbo 73 Klaver (GroenLinks): Ik ben blij dat de minister van plan is de doorlopende leerlijn in de beroepskolom te stimuleren. Ik ben wel bang dat met de verkorting van het mbo 4 deze doelstelling niet wordt gehaald. Vanuit de sector hoor ik dat de doorstroom naar het hbo hierdoor moeilijk kan worden. Graag verneem ik daarop een reactie van de minister. De Onderwijsraad waarschuwt hier ook voor. Deze wil dat mbo’ers het recht houden om door te stromen naar het hbo, hetgeen bij de verkorte leerlijn in gevaar komt. Ziet de minister deze gevaren?

Elias (VVD): Ik had gevraagd naar de principiële positie van het mbo. Is het nu een beroepsopleiding of zijn de doorstroommogelijkheden nevengeschikt, zoals de Onderwijsraad gisteren stelde in antwoord op vragen van mij?

Uiteraard reageert de minister op opmerkingen van Kamerleden tijdens het AO, zonder overigens te verwijzen naar (het advies van) de Onderwijsraad.

4 De weg naar de hogeschool

Bron 4.1 Tijdens het notaoverleg van 15 april 2009 is de motie-Biskop c.s. over het verbeteren van de aansluiting tussen mbo en hbo (Kamerstuk 31524, nr. 5) aangenomen. Hierin verzoekt de Tweede Kamer de regering met maatregelen te komen om het kwalificatiedossier van niveau 4 zodanig in te richten dat de aansluiting van het mbo niveau 4 op het hbo wordt verbeterd. Om tot een goede afweging van maatregelen te komen, is de Onderwijsraad op 7 augustus 2009 gevraagd de minister op dit punt te adviseren. Omdat de Onderwijsraad meer tijd heeft genomen voor zijn advies dan was gepland, ziet de minister geen kans nog dat jaar met een weloverwogen beleidsreactie te komen. De verwachting is dat deze in februari 2010 kan worden aangeboden. Vervolgens wordt alvast het advies van de Onderwijsraad aangeboden.

In Kamerstuk 2010-2011, 32500 VIII, nr. 2, Tweede Kamer van 20 september 2010 met als titel Vaststelling begroting Ministerie van OCW (VIII) voor het jaar 2011 lezen we in de Memorie van toelichting (p. 54): De beleidsreactie op het rapport van de Onderwijsraad de weg naar de hogeschool, waarin de Raad adviseert over het vraagstuk van de doorstroom van het middelbaar beroepsonderwijs naar het hoger beroepsonderwijs, wordt meegenomen in de zorgvuldige uitwerking van het rapport Veerman.

In de kabinetsreactie op het rapport-Veerman met als titel Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel komt geen verwijzing voor naar het rapport van de Onderwijsraad. Navraag bij het CIP leert dat het rapport in een procedurevergadering is uitgesteld, daarna zou terugkomen in een regeling van werkzaamheden, maar daarna toch weer is afgevoerd. Kortom, geen beleidsreactie en geen AO waarin het rapport van de Onderwijsraad expliciet aan de orde is gekomen.

5 Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen

Bron 5.1 Brief van de minister van OCW aan de Tweede Kamer van 16 oktober 2009.

74 ecbo Balanceren van belangen

 Reactie 5.1. Kabinet/Minister(ie)/Staatssecretaris van OCW In genoemde brief meldt de minister van OCW: In het advies van de Onderwijsraad getiteld Verkenning middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen, dat op 9 juli 2009 aan staatssecretaris Van Bijsterveldt-Vliegenthart en mij is uitgebracht, staat dat de recent ontwikkelde Ad-programma’s, leidend tot een formele kwalificatie op niveau 5, een positieve ontwikkeling zijn, omdat zij het gat vullen tussen het mbo 4 en de hbo-bachelor en daarmee van groot belang zijn bij de versterking van een aansluitend stelsel van volwassenenonderwijs.

Bron 5.2 Brief van de minister van OCW aan de Tweede Kamer van 13 november 2009.

 Reactie 5.2 Kabinet/Minister(ie)/staatssecretaris van OCW De brief bevat een beleidsreactie op genoemd advies. De reactie bevat een inleiding, algemene reactie en een reactie per aanbeveling. In de inleiding wordt samenvattend geconstateerd dat de hoofdboodschap van de raad tweeledig is. Ten eerste wil de raad meer duidelijkheid aanbrengen in het bestaande aanbod, ten tweede gaat de raad in op belemmeringen voor een leven lang leren. In de algemene reactie spreekt het kabinet uit dat scholing van volwassenen een middel is om duurzame inzetbaarheid, productiviteit en maatschappelijke participatie van mensen te versterken. Dit sluit aan bij de vier basisfuncties die de Onderwijsraad aan het volwassenenonderwijs toekent: reparatie, wisseling in loopbaan, bij de tijd blijven en vooruitkomen in de samenleving en sociaal-culturele en persoonlijke functie. Volgens de bewindspersonen verwijzen deze functies naar het directe belang en nut van volwassenenonderwijs voor individuele volwassenen en werkgevers. De invulling van scholing wordt dan ook aan hen overgelaten. Verder deelt het kabinet de stelling van de raad dat zowel de publieke als private partijen een rol in een leven lang leren hebben en dat “we beide deelsystemen zowel afzonderlijk als in hun wisselwerking moeten stimuleren.”

Ten slotte is nog de volgende passage interessant: “In de verkenning benadrukt de raad (vooral als het gaat om de publiek bekostigde instellingen) dat er aanbod moet worden gecreëerd dat aansluit bij de vraag. Het gaat echter niet alleen om het ontwikkelen van nieuw aanbod. De ervaringen van de afgelopen jaren leren dat het ook gaat om het stimuleren en articuleren van de vraag van zowel burgers als van werkgevers. Daarin hebben de bekostigde instellingen ook een rol. Hiermee komen we bovendien bij een kernvraagstuk in de discussie over een leven lang leren, namelijk het ontbreken van een leercultuur en een gebrek aan een gevoel van urgentie op het gebied van een leven lang leren.”

Nu dan de reactie per aanbeveling: 1 Inschaling privaat onderwijs naar NKK/EKK: De raad beveelt aan met name het private aanbod te versterken door dit te ordenen langs de lijnen van het EKK. Het civiel effect van non-formeel onderwijs blijft thans te zeer onzichtbaar. Net als de Onderwijsraad vindt het kabinet het van groot belang om het niveau van non-formele opleidingen zichtbaar te maken. Vermeld wordt dat CINOP daarmee is belast.

Balanceren van belangen ecbo 75 2 Gestapelde diplomering en toezicht: Het kabinet vindt het idee van de raad van het ‘optellen’ van leeractiviteiten tot een diploma sympathiek, maar wijst er tegelijk op dat EVC in grote lijnen eenzelfde effect voor het individu heeft. 3 Cursistenbescherming: Het kabinet onderschrijft de suggestie van de raad dat publiek en privaat bekostigde instellingen op het punt van consumentenbescherming van elkaar kunnen leren. Het kabinet juicht een dialoog over dit onderwerp tussen publieke en private aanbieders toe. 4 Vier ‘deeltijdinstellingen’ extra bekostigen: De Onderwijsraad signaleert dat het deeltijdaanbod in sommige regio’s en vakgebieden beperkt is en beveelt de minister aan een viertal, goed over het land gespreide instellingen extra te bekostigen met de taak zich toe te leggen op de doelgroep volwassenen en deeltijdonderwijs. Het kabinet wijst op de ‘Tijdelijke stimuleringsregeling een leven lang leren in het hbo 2009’ en wacht de ervaringen met die regeling af om zich daarna te beraden op eventuele stappen om het beleid toe te spitsen op een beperkt aantal instellingen. 5 Ruimere openstelling examenmogelijkheden: Het kabinet vindt de aanbeveling van de raad om examenmogelijkheden voor volwassenen ruimer open te stellen een interessante gedachte. De aanbeveling wordt met de betrokken instellingen en toezichthouders besproken. 6 Vraag versterken via open leermiddelen: Het kabinet zal onderzoeken wat de ervaringen in Nederland en het buitenland zijn met open educational resources, de resultaten worden met de instellingen besproken 7 Transparanter en toegankelijker maken voor (potentiële) deelnemers: Deze aanbeveling bevat twee onderdelen. Het eerste onderdeel luidt dat publieke instellingen duidelijker kunnen laten zien dat zij ook richten op volwassenen. De overheid zou daartoe een indicator kunnen ontwikkelen. Het kabinet wijst op studiekeuzegidsen waarin instellingen kenbaar kunnen maken ook volwassenen tot hun doelgroep te rekenen. Met de opstellers wordt overlegd of dat nog beter kan. Leerwerkloketten hebben een taak bij het informeren en adviseren van bedrijven en deelnemers over scholingsmogelijkheden en het aanbod van opleidingen. Het tweede betreft de aanbeveling om de drempel in de belastingaftrek voor (beroepsgerelateerde) scholingskosten te verlagen. Het kabinet geeft aan dat zo’n maatregel geen soelaas biedt voor laagopgeleiden (vaak doen zij geen belastingaangifte, als ze al aan scholing deelnemen), de invoering van een opleidingscheque wordt onderzocht. Strikte randvoorwaarde is dat er geen sprake is van additionele publieke financiering. Het derde onderdeel bevat het overwegen van de mogelijkheid na te denken over de meerwaarde van een ‘eigen’ wet voor het middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen die zowel de private component als de publieke component omvat en hun toenemende wisselwerking. Het kabinet zal zich buigen over de noodzaak en wenselijkheid van specifieke arrangementen voor het onderwijs voor volwassenen.

Het kabinet sluit de kabinetsreactie af met de constatering dat de verkenning een aantal waardevolle aanbevelingen heeft opgeleverd om het aanbod van middelbaar en hoger onderwijs aan volwassenen toegankelijker, transparanter en flexibeler te maken. In 2010 zal het kabinet een aantal acties, zoals hierboven genoemd, ondernemen, ondernemen die (nadere) invulling geven aan de uitwerking van bepaalde aanbevelingen of die ten aanzien van andere aanbevelingen beter inzicht geven in de wenselijkheid en mogelijkheid ervan.

76 ecbo Balanceren van belangen

Bron 5.3 Het verslag van een AO van de vaste commissie voor OCW en de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 16 december 2009 (vastgesteld 25 januari 2010) vermeldt dat er overleg is gevoerd met staatssecretaris Van Bijsterveldt-Vliegenthart van OCW en staatssecretaris Klijnsma van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over o.a.: de brief van de minister van OCW van 13 november 2009 houdende de beleidsreactie Verkenning Onderwijsraad Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen.

 Reactie bron 5.3 Kamerleden Pechtold (D66): Ja, want u zegt: wij moeten stoppen met het praten over een leven lang leren, wij moeten nu actie ondernemen. Er ligt een rapport van de Onderwijsraad, er ligt een rapport van Van Boxtel en er liggen tal van ideeën voor wetsvoorstellen. In het kader van de goede voornemens zou het prachtig zijn dat wij zeggen: wij stimuleren het kabinet om in het voorjaar met een wetsvoorstel te komen dat wij als Kamer voor de zomer behandeld hebben en dat is een concreet effect van dit AO. (p. 7)

Pechtold: Voorzitter. Het werd al gezegd: Het ‘Leven lang leuteren’, ‘lummelen’ of hoe je het ook wilt noemen, lijkt vandaag voorbij. De Denktank Leren en Werken en de Onderwijsraad bieden goede analyses en heldere aanbevelingen. Kennis is belangrijker dan ooit. De wereldwijde concurrentie en innovatie leiden tot steeds snellere veranderingen. Er is geen beroep meer waar je zonder bijscholing meekomt. De baan voor het leven is verleden tijd. (p. 8).

Pechtold: De Onderwijsraad concludeert dat van een systematisch publiek aanbod van opleidingen geen sprake is. Universiteiten en hogescholen hebben maar een beperkt deeltijdaanbod, het aanbod van roc’s is vaak weinig flexibel en het MKB heeft moeite om voldoende informatie over het aanbod te vinden. Hoe gaat de staatssecretaris informatie over het aanbod vergroten? Welke rol spelen de leerwerkloketten daarin? Kan de staatssecretaris aangeven wat de gevolgen zijn van de wijziging van de Wet op het hoger onderwijs voor het aanbod van deeltijdopleidingen door hogescholen en universiteiten? Hoe gaat u ook de roc’s stimuleren flexibeler opleidingen aan te bieden? Wat vindt de staatssecretaris van het voorstel van de Onderwijsraad om deeltijdopleidingen voor lerarenopleidingen en bètavakken aan te besteden? (…) Daarnaast is het van belang dat wij mensen ook stimuleren in zichzelf te investeren. Dat kan bijvoorbeeld door het verlagen van de drempel van € 500 voor de aftrekbaarheid van scholingskosten, zoals ook de Onderwijsraad voorstelt, of door het inzetten van de levensloopregeling voor scholing aantrekkelijker maken. Wat vindt de staatssecretaris van deze voorstellen? Hoeveel zou dit kosten en hoeveel extra scholing zou het daartegenover opleveren? (p. 9)

Dibi (GroenLinks): Zeker het aanbod van de roc’s – ik kijk de staatssecretaris van Onderwijs aan – is erg traditioneel en ook heel erg gericht op jongeren. De aanbevelingen van de Onderwijsraad om deeltijdinstellingen extra te bekostigen en om de examens ruimer open te stellen zijn wat dat betreft erg interessant. (p. 11)

Dibi: De Onderwijsraad heeft twee aanbevelingen gedaan die ik heb genoemd in mijn inbreng: deeltijdinstellingen extra bekostigen en de examens ruimer openstellen. Wat gaat u daar concreet aan doen en gaat u de Kamer daarover informeren? € 500 voor de

Balanceren van belangen ecbo 77 aftrekbaarheid van scholingskosten, zoals ook de Onderwijsraad voorstelt of door het inzetten van de levensloopregeling voor scholing aantrekkelijker maken. Wat vindt de staatssecretaris van deze voorstellen? Hoeveel zou dit kosten en hoeveel extra scholing zou het daartegenover opleveren? (p. 9)

Dibi: Zeker het aanbod van de roc’s – ik kijk de staatssecretaris van Onderwijs aan – is erg traditioneel en ook heel erg gericht op jongeren. De aanbevelingen van de Onderwijsraad om deeltijdinstellingen extra te bekostigen en om de examens ruimer open te stellen zijn wat dat betreft erg interessant. (p. 11)

Dibi: De Onderwijsraad heeft twee aanbevelingen gedaan die ik heb genoemd in mijn inbreng: deeltijdinstellingen extra bekostigen en de examens ruimer openstellen. Wat gaat u daar concreet aan doen en gaat u de Kamer daarover informeren?

Reactie Staatssecretaris op opmerkingen AO De reactie van de staatssecretaris op opmerkingen tijdens het AO waarin zij verwijst naar de Onderwijsraad luidt als volgt: Er lopen op dit moment pilots in het hbo met het aanbesteden van opleidingen. Het gaat over de marktwerking. In de brief van de minister van Sociale Zaken over de commissie- Bakker is aangegeven dat wij voor het mbo ook pilots zullen opstarten. Dat zal buitengewoon zorgvuldig en beperkt gebeuren, maar er zal wel worden gekeken of het kan. Wij zijn ermee bezig. Het uitwerken van die pilots op dit moment is lastig, maar wij hebben die afspraak binnen het kabinet gemaakt. Ik voer die deze komende kabinetsperiode absoluut uit om dat goed in beeld te krijgen. De Onderwijsraad adviseerde ook om er iets meer mee te doen. Op dit moment zijn wij met pilots bezig om dat vorm en inhoud te geven. (…) Ik kom bij het verlagen van de drempel voor de belastingaftrek van beroepsgerelateerde scholingskosten. Ik heb er iets over geschreven in mijn reactie op het advies van de Onderwijsraad. Voor degenen over wie wij ons het meest zorgen maken, ouderen en de meest kwetsbaren, de laagopgeleiden, is dat vaak niet echt de oplossing, want die mensen betalen de facto heel weinig belasting. (p. 31)

De Onderwijsraad zegt: let op dat je het niet over alle scholen gaat doen; laat men zich focussen, een aantal scholen zijn daar heel geschikt voor. Met het hbo gaan wij een stimuleringsregeling doen. Ik kijk hoe dat uitvalt om eventueel, als ik middelen heb voor het mbo – ik moet nog even kijken waar ik ze vandaan haal – dat voorbeeld te volgen. (p. 37)

Bron 5.4 In het Jaarverslag van het ministerie van OCW aangeboden 19 mei 2010 komen we de hiernavolgende reactie tegen:

 Reactie bron 5.4. Kabinet/Minister(ie)/Staatssecretaris van OCW Het programma EVC wordt uitgevoerd door de Projectdirectie Leren en Werken. Er is circa € 5 miljoen overgeboekt naar artikel 4. Eind 2009 is aan 7 door het rijk bekostigde hogescholen een subsidie toegekend om zich te ontwikkelen tot instituut voor een leven lang leren. Hiermee is aangesloten op de aanbeveling van de Onderwijsraad (Verkenning Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen, 2009) een beperkt aantal, regionaal

78 ecbo Balanceren van belangen

gespreide, ho-instellingen de kans te geven zich te specialiseren in onderwijs voor volwassenen.

6 Goed opgeleide leraren voor het (v)mbo

Bron 6.1 Brief van de minister van OCW aan de Tweede Kamer van 29 april 2011  Reactie bron 6.1 Kabinet/Minister(ie)/Staatssecretaris van OCW Recentelijk constateerde de Onderwijsraad in zijn advies Goed opgeleide leraren voor het (voorbereidend) middelbaar beroepsonderwijs eveneens dat er een kloof bestaat tussen de lerarenopleidingen en het voorbereidend en middelbaar beroepsonderwijs. De staatssecretaris van Onderwijs zal op dit advies reageren.

Bron 6.2 p 15 juni 2011 wordt aan de Tweede Kamer de Beleidsreactie advies Onderwijsraad Goed opgeleide leraren voor het (voorbereidend) middelbaar beroepsonderwijs aangeboden.  Reactie bron 6.2 Kabinet/Minister(ie)/Staatssecretaris van OCW In de reactie – ondertekend door de staatssecretaris van OCW – wordt in het begin geconstateerd dat de Onderwijsraad bij het opstellen van het advies ook de adviezen van de sociale partners en het Landelijk Platform Beroepen in het Onderwijs (LPBO) heeft betrokken. Met de brief wordt ook uitvoering gegeven aan de motie Dibi.

De reactie begint met een algemene conclusie: “De Onderwijsraad concludeert in zijn advies dat binnen het bestaande aanbod van tweedegraads lerarenopleidingen in algemene vakken onvoldoende rekening gehouden wordt met de kenmerken van het beroepsonderwijs. De Raad vindt bovendien dat de kwaliteit en de aantrekkelijkheid van de opleidingen voor leraren in beroepsgerichte vakken verbeterd kunnen worden. De aanbevelingen die de Raad doet, leiden niet tot een stelselherziening, maar tot aanpassingen binnen het bestaande stelsel. Ik steun de Onderwijsraad in deze keuze.” De algemene reactie wordt aldus verwoord: “Ik ben de Onderwijsraad erkentelijk voor haar advies dat tot stand is gekomen op basis van brede veldraadplegingen in de vmbo- en mbo- sector en bij de lerarenopleidingen. Inhoudelijk vind ik de aanbevelingen zonder uitzondering waardevol. Over de wijze waarop ik tot uitvoering wil overgaan, zal ik hierna per aanbeveling ingaan. De nadere uitwerking van de voorstellen zal worden meegenomen in de uitvoering van het actieplan Leraar 2020: Een krachtig beroep!” De Onderwijsraad doet specifieke aanbevelingen voor lerarenopleidingen in de algemeen vormende vakken, de lerarenopleidingen in de beroepsgerichte vakken en het stelsel als geheel. We geven de kern daarvan weer.

Aanbevelingen voor lerarenopleidingen in de algemeen vormende vakken: 1 Verplicht de uitstroomprofielen voor alle lerarenopleidingen: De staatssecretaris wil een beleid uitzetten om tot invulling te komen van de door de Onderwijsraad geformuleerde uitstroomprofielen met in achtneming van de onderscheiden verantwoordelijkheid. OCW is verantwoordelijk voor het wettelijk vastleggen van de bekwaamheidseisen, de invulling van het curriculum van tweedegraads lerarenopleidingen (het hoe) is primair een zaak van het hoger onderwijs zelf. Op het getuigschrift zal de opleiding moeten aangeven voor welk profiel de

Balanceren van belangen ecbo 79 opleiding de student heeft voorbereid. De NVAO zal moeten toetsen of de opleidingen dit voldoende betekenisvol doen. 2 Maak gebruik van de generieke bekwaamheidseisen en leg accenten: Vermeld wordt dat de beroepsgroep verenigd in de SBL (in oprichting) deze aanbeveling meeneemt in de herijking van de bekwaamheidseisen waarvoor de Kamer medio 2012 voorstellen ontvangt.

Aanbevelingen voor leraren in de beroepsgerichte vakken: 3 Stimuleer de clustering van kleine opleidingen: De staatssecretaris is van mening dat de betrokken hogescholen het initiatief dienen te nemen om tot clustering te komen met als uitgangspunt dat vmbo en mbo behoefte hebben aan leraren in beroepsgerichte vakken die over voldoende kennis op een specifiek vakgebied beschikken. 4 Bied hbo-studenten vroeg de mogelijkheid een lerarenopleiding te volgen: De staatssecretaris staat positief tegenover het invoeren van een educatieve minor in bachelors in het hbo en komt in samenspraak met de HBO-raad, de VO-raad en de MBO Raad met voorstellen hoe een dergelijke minor – in combinatie met een postinitieel scholingstraject – kan worden vormgegeven. 5 Harmoniseer het zijinstroomtraject voor het mbo: De raad constateert een grote variëteit aan trajecten, zowel qua inhoud, omvang, kwaliteit en kosten. De staatssecretaris zal bij de harmonisering de opleidingstrajecten voor de hbo-kopopleiding en de voorgestelde postinitiële scholing bij de hbo educatieve minor betrekken. Het zijinstroomtraject in het mbo moet ook extern gevalideerd worden. “Aan de NVAO en de Inspectie van het Onderwijs vraag ik mij voorstellen te doen over hoe de externe validering vormgegeven kan worden. Aanpassingen in de WEB stem ik af met de MBO Raad en de beroepsgroep. In aanloop naar wijziging van de wet zal ik de MBO Raad en de HBO-raad vragen om verschillende trajecten te evalueren en te starten met harmonisatie.”

Aanbevelingen voor het hele stelsel 6 Benut de postinitiële mogelijkheden optimaal: Na afronding van de initiële opleiding is permanent onderhoud nodig. De staatssecretaris verwijst naar het actieplan Leraar 2020 met daarin aandacht voor permanent professionalisering waarvoor voor de sectoren po, vo en mbo extra investeringen worden gedaan. Professionalisering in internationaal verband kan verlopen via het Leonardo da Vinci programma. 7 Verhoog het opleidingsniveau van leraren: De Onderwijsraad beveelt aan om voor nieuwe leraren in het vmbo en mbo verplicht te stellen dat zij binnen vijf jaar een master (educatief en vakinhoudelijk) behaald hebben. Om niet onnodige blokkades voor leraren in beroepsgerichte vakken op te werpen, geldt daar dan de verplichting dat minimaal in ieder team expertise op masterniveau aanwezig moet zijn. Bovendien adviseert de raad om de eerstegraads bevoegdheid verplicht te stellen voor leraren die lesgeven in het laatste jaar van mbo niveau 4. De staatssecretaris reageert als volgt: “Het advies om de eerstegraads bevoegdheidseis voor leraren in de algemene vakken in het laatste jaar van mbo 4 in te stellen, is in de kern logisch, maar heeft een flinke impact op de personeelsorganisatie van mbo- instellingen.”

80 ecbo Balanceren van belangen

Bovendien zijn algemene vakken in vergelijking met de bovenbouw van de havo en het vwo meestal niet als zodanig in een mbo opleiding te herkennen. Ik start daarom eerst hierover het overleg met de mbo-sector en zal nog nader besluiten over het aanscherpen van wettelijke regels. Over de nadere uitwerking van deze aanbeveling zal ik u in december a.s. in mijn brief over verhoging van het opleidingsniveau van leraren naar het masterniveau informeren.” 8 Betrek al het onderwijzend personeel bij de professionalisering: De staatssecretaris wijst erop dat in het actieplan Leraar 2020 – een krachtig beroep!’ Als het gaat om het mbo wordt gekozen voor een teambenadering van professionalisering. “Momenteel onderzoek ik de wenselijkheden en mogelijkheden van bekwaamheidseisen voor instructeurs in het mbo. Mocht dit wenselijk blijken, dan zal ik met SBL en de MBO Raad de invulling hiervan oppakken en u daarover informeren.”

Bron 6.3 In het verslag van een AO van de vaste commissie voor OCW van 1 november 2011 (vastgesteld 30 november 2011), waarin overleg is gevoerd met staatssecretaris Zijlstra van OCW staan twee documenten inzake de Onderwijsraad geagendeerd:  de brief van de staatssecretaris van OCW van 15 juni 2011 houdende de beleidsreactie advies Onderwijsraad Goed opgeleide leraren voor het (voorbereidend) middelbaar beroepsonderwijs (30 079, nr. 31);  de brief van de staatssecretaris van OCW van 29 april 2011 inzake aanbieding advies Onderwijsraad Goed opgeleide leraren voor het (voorbereidend) middelbaar beroepsonderwijs (30 079, nr. 27 ). Bij de beleidsreactie die de staatssecretaris op termijn naar de Kamer zal zenden wordt tevens uitvoering gegeven aan de motie-Dibi. (32 270, nr. 10)

 Reactie bron 6.3 Kamerleden Lucas (VVD): In de beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad, meldt de staatssecretaris na te willen denken over een educatieve minor. Wij vinden dat op zichzelf prima. Ook dat is immers een uitbreiding van het aanbod. Wij vragen ons wel af of dat inderdaad tot voldoende kwaliteit leidt dan wel of daarop niet een hbo-master moet volgen om toch te zorgen voor de kwaliteit van de leraar. Graag hoor ik hierop een reactie van de staatssecretaris.

Van der Ham (D66): Wat doet de staatssecretaris met de aanbeveling van de Onderwijsraad om een specialisatie voor vmbo- en mbo-leraren in te richten? Is hij van plan om extra eisen te stellen aan docenten op het vmbo en mbo, bijvoorbeeld op het gebied van pedagogische vaardigheden? Idem: Wij willen een helder systeem van verplichte bijscholing voor leraren. Ook daarbij moet je bekijken hoe je dat op een goede manier kunt vormgeven. Dat moet ook gekoppeld zijn aan het lerarenregister. Wij kunnen wat dat betreft een voorbeeld nemen aan advocaten en artsen. Aan hen wordt gespecialiseerde en gecertificeerde bijscholing aangeboden. De bijscholing is verplicht, zoals ook de Onderwijsraad dat graag voor docenten ziet.

Klaver (GroenLinks): Ik kom op het vmbo. De Onderwijsraad beveelt aan om iedere leraar binnen 5 jaar een master te laten halen. De staatssecretaris heeft twijfels of dit ook voor leerkrachten in de beroepsgerichte vakken in het mbo moet gelden. Ik ben blij met het onderzoek naar goed opgeleide leraren voor het vmbo van de Onderwijsraad. Dit was mede

Balanceren van belangen ecbo 81 een reactie op een motie van mijn collega Dibi. De Onderwijsraad wil geen aparte opleiding voor vmbo-leraren, maar geeft genoeg inspiratie tot verbetering.

7 Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs

Bron 7.1 Dit advies draagt als ondertitel: Reactie op het Actieplan mbo ‘Focus op Vakmanschap 2011- 2015’. Er is geen beleidsreactie bekend. Het document speelt mogelijk wel een rol op de achtergrond bij de discussie over het actieplan Focus op Vakmanschap. Zie bij advies 3. De Raad van State heeft in januari 2012 over het actieplan geadviseerd en verwijst daarin naar het advies van de Onderwijsraad waarin de raad kritisch is over de bekorting van de opleidingsduur en zorgen uit over de BPV die veelal in het laatste opleidingsjaar is gesitueerd en door bekorting in het gedrang kan komen.

8 Over de drempel van postinitieel leren

Bron 8.1 In de brief van 30 augustus 2012 van de minister aan de Tweede Kamer staat over het advies het volgende: De vaste commissie voor OCW heeft mij per brief van 5 juli 2012, gevraagd om een kabinetsreactie op het advies Over de drempel van postinitieel leren, dat de Onderwijsraad op verzoek van de commissie heeft opgesteld.

Het advies van de Onderwijsraad kent overlap met het in april dit jaar uitgebrachte SER- advies Werk maken van postinitiële scholing. De kabinetsreactie op dit SER-advies heeft u in juli 2012 ontvangen. Om deze reden en vanwege de demissionaire status van het kabinet zal ik de nieuwe bewindspersoon van OCW vragen u een inhoudelijke kabinetsreactie te zenden.

In de brief van de minister van OCW aan de Tweede Kamer van 31 mei 2013 komen een aantal uitgestelde beleidsreacties aan de orde, waaronder die op Over de drempel van postinitieel leren (hieronder integrale weergave). Voor zover is na te gaan, hebben dit advies en de beleidsreactie niet op de agenda gestaan van een AO.

 Reactie bron 8.1 Kabinet/Minister(ie)/Staatssecretaris van OCW “In uw brief van 5 juli 2012 heeft u gevraagd om een kabinetsreactie op het Onderwijsraadadvies Over de drempel van postinitieel leren. Via deze brief wil ik voldoen aan mijn toezegging deze u te sturen. De Onderwijsraad adviseert de kwaliteit van ervaringscertificaten beter te waarborgen, aangezien deze nu te wisselend blijkt. Deze wisselende kwaliteit heeft de Inspectie van het Onderwijs ook geconstateerd in haar rapport Examencommissies en ervaringscertificaten (Kamerstuk 31 288, nr. 295). Het kabinetsstandpunt op dit onderwerp is reeds gegeven met de beleidsreactie op de Inspectierapporten flexibel onderwijs Leven Lang Leren die u in december 2012 heeft ontvangen (Kamerstuk 30 012, nr. 38, zie ook pagina 1 in deze brief). Ik heb maatregelen op de korte en lange termijn voorgesteld om de kwaliteit, kwantiteit en effectiviteit van ervaringscertificaten te verbeteren. Op de korte termijn worden de beleidsregel en de werkafspraken met de beoordelende organisaties aangescherpt. Tevens wordt het ondersteuningsaanbod door het Kenniscentrum EVC voortgezet, met onder meer trainingen voor assessoren en examencommissies, handleidingen voor het schrijven van

82 ecbo Balanceren van belangen

ervaringscertificaten en voorbeelden van good practices. Voor de lange termijn heb ik de convenantpartners EVC gevraagd een voorstel te ontwikkelen voor een toekomstbestendige inrichting van een stelsel voor validering van resultaten uit non-formeel en informeel leren. Hierin zal EVC een plaats hebben naast andere instrumenten voor validering. Daarnaast adviseert de Onderwijsraad de kwaliteitseisen voor aanbieders van educatietrajecten te verhelderen. Met mijn brief van 16 mei jl. over de toekomst van educatie ga ik in op de positionering van educatietrajecten bij de gemeenten (zie ook pagina 6 van deze brief). De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de aanbieders van deze trajecten.”

9 Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod

Bron 9.1 In de brief van 14 april 2013 van de minister van OCW aan de Tweede Kamer met als onderwerp Macrodoelmatigheid mbo is de reactie op het advies van de Onderwijsraad verwerkt (zie hieronder de expliciete verwijzingen naar het advies van de Onderwijsraad).

 Reactie bron 9.1 Kabinet/Minister(ie)/Staatssecretaris van OCW “In deze brief beschrijf ik de wijze waarop ik een betere aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt en een minder versnipperd aanbod wil realiseren. Ik betrek hierbij de ontvangen adviezen van de Stichting Samenwerking Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB) die op verzoek van mijn ambtsvoorganger zijn opgesteld. Voorts ga ik in op het advies van de Onderwijsraad Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod (2012) dat op verzoek van de Tweede Kamer is opgesteld. Dit advies gaat over zowel het mbo als het hoger onderwijs. Daarom ga ik in deze brief voor wat betreft het advies van de Onderwijsraad ook in op het hoger onderwijs. Hiermee voldoe ik aan het verzoek van de Tweede Kamer om te komen met een beleidsreactie op het advies. Gezien mijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en doelmatigheid van het stelsel en in het belang van deelnemers vind ik het noodzakelijk dat ik kan ingrijpen als een macrodoelmatig aanbod niet tot stand komt. Hiermee sluit ik ook aan op het advies van de Onderwijsraad. (p. 4)

Ook de Onderwijsraad wijst in zijn advies op belang van goede informatievoorziening. (p. 5)

Voor het stoppen van kleinschalige unieke opleidingen kan een verplichting tot het tijdig kenbaar maken voorkomen dat een opleiding verdwijnt zonder dat alle belanghebbenden bij de besluitvorming betrokken zijn geweest. De Onderwijsraad wijst ook op de noodzaak van een verplichte melding voor deze opleidingen (p. 7).

SBB heeft in maart van dit jaar een publicatie met doelmatigheidsinformatie per instelling en sector verspreid (in 2014 volgt hiervan een update). Later dit jaar volgt een toegankelijke website met een grotere set aan indicatoren. De informatievoorziening door SBB beoogt in lijn met het advies van de Onderwijsraad te werken als ‘knipperlichtnormen’ (p. 7).

Een specifiek vraagstuk is de positie van kleinschalige, unieke opleidingen. Ook de Onderwijsraad wijst hierop (p. 11). De Onderwijsraad adviseerde vorig jaar om te komen tot een licentiemodel voor kleinschalige, unieke opleidingen. Onderwijsinstellingen en bedrijfsleven, verenigd in SBB, hebben mij onlangs echter geadviseerd om de komende twee jaar eerst ervaringen op te

Balanceren van belangen ecbo 83 doen met pilots om zo een beter onderbouwde afweging te maken of een licentiemodel voor kleinschalige, unieke opleidingen nodig is (p. 11).

Bron 9.2 In het AO van 6 juni 2013 – vastgesteld op 22 juli 2013 – staan o.a. de volgende brieven op de agenda:  de brief van de minister van OCW van 15 april 2013 inzake macrodoelmatigheid in het mbo (Kamerstuk 31 524, nr. 166);  de brief van de Onderwijsraad van 27 juni 2012 inzake de aanbieding van het advies Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod.

 Reactie bron 9.2 Kamerleden Van Meenen (D66): De minister verwijst in dit verband terecht naar het rapport van de Onderwijsraad, maar daarin staat ook het pleidooi om die specialistische opleidingen van extra bekostiging te voorzien. Daar gaat de minister in haar brief niet op in. Daar gaat mijn vraag over. (De minister antwoordt het daar bij te laten, zij opteert immers voor pilots).

Van Meenen: Als ik de minister goed begrijp, gaat die pilot niet over het effect van extra bekostiging. Nogmaals, daar pleit de Onderwijsraad voor. Ik vraag de minister waarom zij dat deel van het advies niet meeneemt in de pilots, want dan is te zien welke effecten die extra bekostiging heeft en waar de noodzaak daarvan ligt. Als je daar pas naar gaat kijken wanneer het experiment voorbij is, kun je dat helemaal niet meenemen.

Straus (VVD): Twee vragen zijn nog niet aan bod gekomen. Ten eerste, welke positie hebben alle private aanbieders van mbo-opleidingen in deze discussie? Ten tweede wordt in het advies van de Onderwijsraad aangegeven dat de raden van toezicht ook een rol zouden moeten krijgen in het macrodoelmatigheidsaanbod. Ook daar heb ik tot nu toe weinig over gehoord.

 Reactie Minister van OCW op opmerkingen AO We willen dus proberen om maatwerk te creëren. Daarmee sluiten we aan bij Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod, het advies van de Onderwijsraad. Dat geldt eigenlijk voor alles wat ik hier vandaag zeg. Ik ben blij met dat advies, want dat heeft ook al voor het nodige draagvlak gezorgd.

Ik kom nu bij de specifiekere vragen. Van Meenen heeft gevraagd naar het aanbod van kleinschalige unieke opleidingen. De Onderwijsraad adviseerde vorig jaar om met het licentiemodel te komen. Dat vind ik op zich nog steeds interessant, maar de SBB heeft vorig jaar geadviseerd om de komende twee jaar eerst ervaring op te doen met pilots om een beter onderbouwde afweging te kunnen maken of een licentiemodel voor kleinschalige unieke opleidingen nodig is. Vandaar dat we nu met die pilots aan de slag gaan en dat we de mogelijkheid van de door de SBB voorgestelde pilots gaan bekijken. Die pilots moeten aangeven op welke manier een aanbod tot stand kan komen. Zo wordt duidelijker of een licentie de meest voor de hand liggende oplossing is (p.14-15).

Minister Bussemaker reageert op de vraag van Van Meenen over extra bekostiging: Volgens mij begrijpen wij elkaar niet goed, want dat element kan natuurlijk bij die pilots naar voren komen; zo begrijp ik het althans. Ik wil daar ook helemaal niet voor weglopen. Het gaat er

84 ecbo Balanceren van belangen

meer om dat de SBB het nuttig vindt om aan de hand van een aantal pilots te bekijken of de licenties in de praktijk hanteerbaar zijn en wat de randvoorwaarden zijn om het op die manier te kunnen regelen. Het lijkt mij dat er dan ook naar de financiering wordt gekeken, want als wij de doelstelling uitspreken dat wij die unieke, bijzondere specialistische opleidingen willen houden, moeten zij ook overeind kunnen blijven. In het kader van de vraag over aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt kan ook de vraag aan de orde komen hoe je die opleidingen moet financieren. Daarbij kan het bedrijfsleven op een gegeven moment natuurlijk een rol spelen.

Minister Bussemaker: Dat noemen wij het knipperlichtmodel. Dat hebben wij overgenomen van de Onderwijsraad. Als het arbeidsmarktperspectief voor een bepaalde opleiding die misschien wel genoeg stageplekken heeft, niet goed is en een student bij die opleiding binnenkomt, dan zou de instelling al het gesprek met die student moeten aangaan en moeten vragen: weet je zeker dat dit de juiste opleiding voor je is? Weet je waar je aan begint? Zou je niet denken aan een andere opleiding waarbij het arbeidsmarktperspectief er rooskleuriger uitziet? Straus heeft dus helemaal gelijk dat die omgekeerde situatie zich ook voordoet. De bedoeling hiervan is dat ook in die situatie actie wordt ondernomen.

10 Meer kansen voor kwetsbare jongeren

Bron 10.1 In de brief van de minister van OCW van 12 december 2014 met als titel Extra kansen voor jongeren in een kwetsbare positie wordt o.a. ingegaan op het advies van de Onderwijsraad. De volgende passages hebben daar betrekking op:

Ik bied hierbij volop ruimte voor maatwerk, ondersteun lokale goede praktijken, maar stel landelijke kaders om voor alle jongeren gelijke kansen te bieden. Ook de Onderwijsraad benadrukt dat jongeren en hun concrete problemen centraal moeten staan en dat er ruimte voor pioniers moet zijn om het lokale probleemoplossend vermogen optimaal te benutten. Die ruimte wil ik geven (p. 8).

Ook de Onderwijsraad adviseert in zijn rapport Meer kansen voor kwetsbare jongeren om voor deze jongeren op iedere mbo-instelling een domeinbrede schakelklas te starten. Jongeren die dreigen uit te vallen op niveau 2 of willen wisselen van opleiding, kunnen kiezen voor deze schakelklas. Daar kunnen ze zich oriënteren op de diverse richtingen en beroepen. De schakelklas fungeert zo als vangnet op niveau 2, maar kan ook preventief worden ingezet voor kwetsbare jongeren uit de basisberoepsgerichte leerweg of leerwerktrajecten van het vmbo en het profiel vervolgonderwijs in het vso. In de schakelklas zou veel aandacht moeten zijn voor beroepsoriëntatie, basisvaardigheden en studievaardigheden. Leerlingen weten zo beter waar ze aan beginnen en hebben meer bagage om een reguliere opleiding af te ronden (p. 15).

Ik zie daarom geen aanleiding om de bekostiging van mbo-instellingen (opnieuw) te herzien, zoals het rapport kind van de Rekening voorstelt. Wel zal ik, zoals de Onderwijsraad bepleit, de effecten van de invoering van de nieuwe bekostiging in het mbo, die de doorstroom van leerlingen van het mbo naar de arbeidsmarkt moet bevorderen, nauwlettend volgen. Bij de midtermreview van de kwaliteitsafspraken zal ik daarnaast kijken hoe de inspanningen van

Balanceren van belangen ecbo 85 instellingen voor kwetsbare jongeren optimaal zichtbaar gemaakt kunnen worden en kunnen worden beloond (p. 16).

Ik houd vast aan het uitgangspunt dat alle jongeren met een vmbo-diploma moeten instromen op mbo 2-niveau. Ik zien geen aanleiding om leerlingen met een voltooide vmbo- opleiding (bb, waaronder lwt) toegang tot de entreeopleiding te bieden, zoals de Onderwijsraad voorstelt. Schakelklassen op mbo 2-niveau, en de mogelijkheid om een vakdiploma te halen, bieden juist voor deze groepen kansen. Ook zal ik doorgaan met het monitoren van de onderwijsloopbaan van deze leerlingen. Als blijkt dat zij uitsluitend door toegang tot de entreeopleiding in staat zijn om een beroepsopleiding te voltooien, zal ik deze mogelijkheid verder verkennen (p.16).

86 ecbo Balanceren van belangen

Bijlage 4 Verantwoording literatuursearch SCP, WRR, CPB, StvdA, SER en RMO

Zoekresultaten SCP

Kernwoord zoekopdracht Resultaten Enkel Onderwijsraad 94 Verder onderzoek levert niets op met betrekking tot de onderzochte adviezen Onderwijsraad in combinatie met Geen beroepsonderwijs Onderwijs in combinatie met mbo Geen Onderwijsraad in combinatie met mbo 76 Enkel beroepsonderwijs 2 publicaties, maar beiden geen referenties naar de 10 genoemde adviezen Mbo 756 Een leven lang leren 67

Verder onderzoek levert op:  Sprekend op schrift (2013), Een selectie uit 15 jaar lezingen en artikelen van Paul Schnabel, 1998-2013 in artikel ‘Een leven lang leren’ (pp 90-99), eerder gepubliceerd in de bundel: Open Universiteit Nederland (2005). Redes. Opening van het academisch jaar/Dies Natalis, p. 31-39. Heerlen: Open Universiteit Nederland.  p 92: De Onderwijsraad (2003) wil “Werk maken van een leven lang leren” en stippelt de lijnen voor de organisatie, de financiering en de certificering van het postinitiële onderwijs uit. Bron: Onderwijsraad (2003). Werk maken van een leven lang leren.  Ria Bronneman-Helmers, Overheid en onderwijsbestel (2011), Beleidsvorming rond het Nederlandse onderwijsstelsel (1990-2010)  diverse bronnen: Onderwijsraad (2009c). Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs (verkenning). Den Haag: Onderwijsraad en Trendrapport Aanbod van arbeid 2003  p. 74 bij inleiding over scholing: De Onderwijsraad stelt in dit verband in haar advies Werk maken van een leven lang leren twee speerpunten centraal: financiering van leeractiviteiten tijdens de levensloop en certificering van dergelijke activiteiten.

Balanceren van belangen ecbo 87 Zoekresultaten WRR

Kernwoord zoekopdracht Resultaten Onderwijsraad 45 Hoofdstuk ‘lerend werken’ in ‘Naar een lerende economie’ verwijst naar leven lang leren, zoals bijvoorbeeld p 312: De eerste jaren van deze eeuw brachten zowel de SER als de Onderwijsraad uitgebreide rapporten uit over het belang van levenslang leren en de manier waarop dat in Nederland vorm zou moeten krijgen. Beroepsonderwijs 100 Opvallend: ook in een publicatie als Vertrouwen in de school. Over de uitval van 'overbelaste' jongeren WRR rapport nr. 83 (Het advies gaat over de vraag wat scholen voor voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs kunnen doen om voortijdig schoolverlaten onder wat de WRR 'overbelaste' jongeren noemt te voorkomen) komt geen referentie naar een van de 10 adviezen voor.

Een leven lang leren 13 Geen van de 10 onderwijsadviezen is gebruikt Mbo 70

Zoekresultaten CPB

Kernwoord zoekopdracht Resultaten Onderwijsraad 23 Opvallend: in  CPB Document No 70, December 2004, Kok Burger, Alex Hoen, Richard Venniker, Dinand Webbink, Een Open Bestel in het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs komt geen referentie naar een van de 10 adviezen voor. Wel  Onderwijsraad, 2004a, Ruimte voor Nieuwe Aanbieders in het Hoger Onderwijs, Advies Onderwijsraad, 2004b, Bureaucratisering in het Onderwijs, Verkenning. Beroepsonderwijs 51 In geen een daarvan komt een referentie naar 1 van de 10 adviezen voor Een leven lang leren 77 Mbo 307

88 ecbo Balanceren van belangen

Zoekresultaten SER Nb. zoeken vanaf 1-1-2003 tot heden

Kernwoord zoekopdracht Resultaten Onderwijsraad 34 Beroepsonderwijs 172 Te veel om allemaal te checken, maar in combi met bovenstaande vondst van 34 resultaten bij zoekterm onderwijsraad is er wel aandacht voor beroepsonderwijs maar niet in relatie tot adviezen van de onderwijsraad Een leven lang leren Geen Mbo 539

Onderzoek op zoekterm ‘Onderwijsraad’  Interview met Geert ten Dam (2012) titel: 'Inspirerende leraren spelen een sleutelrol’  met wat verwijzingen naar adviezen en belang onderwijsraad, maar geen verwijzing naar beroepsonderwijs; zie: https://www.ser.nl/nl/publicaties/overzicht%20ser%20bulletin/2012/september_2012/be zield-voor-de-klas.aspx  Werk maken van scholing, Advies over de postinitiële scholingsmarkt, april 2012  In voetnoot: Beleidsreactie op de Verkenning van de Onderwijsraad ‘Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen’, p. 7, 8.  Tweede Kamer (vergaderjaar 2009-2010), 30 012 Leven Lang Leren, nr. 19, brief van de minister en staatssecretaris van OCW, 13 november 2011 [Beleidsreactie op de Verkenning van de Onderwijsraad ‘Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen’].  Opvallend  Handmade in Holland: Vakmanschap en ondernemerschap in de ambachtseconomie, Advies juni 2013, uitgebracht aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid; de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de minister en de staatssecretaris van Economische zaken  enkel een opmerking in een voetnoot (5) dat: Hier zij vermeld dat de Onderwijsraad thans een advies voorbereidt – op verzoek van de vaste Tweede Kamercommissie voor OCW – waarin nader wordt ingegaan op onderwijs in ondernemerschap

Zoekresultaten RMO

Kernwoord Resultaten zoekopdracht Onderwijsraad 83 Verder onderzoek levert niets op met betrekking tot de 10 genoemde adviezen Beroepsonderwijs 39 Een leven lang leren 165 Mbo 38

Balanceren van belangen ecbo 89 Zoekresultaten SCP Kernwoord zoekopdracht: Enkel Onderwijsraad 94 resultaten. Verder onderzoek levert niets op met betrekking tot de onderzochte adviezen. Onderwijsraad in combinatie met beroepsonderwijs  geen resultaat Onderwijs in combinatie met mbo  geen resultaat Onderwijsraad in combinatie met mbo  76 zoekresultaten

Enkel beroepsonderwijs  twee publicaties, maar beiden geen referenties naar de 10 genoemde adviezen Mbo  756 zoekresultaten

Een leven lang leren  67 resultaten.

Verder onderzoek levert op:  Sprekend op schrift (2013), Een selectie uit 15 jaar lezingen en artikelen van Paul Schnabel, 1998-2013 in artikel ‘Een leven lang leren’ (pp 90-99), eerder gepubliceerd in de bundel: Open Universiteit Nederland (2005). Redes. Opening van het academisch jaar/Dies Natalis, p. 31-39. Heerlen: Open Universiteit Nederland.  p 92: De Onderwijsraad (2003) wil ‘Werk maken van een leven lang leren’ en stippelt de lijnen voor de organisatie, de financiering en de certificering van het postinitiële onderwijs uit. Bron: Onderwijsraad (2003). Werk maken van een leven lang leren.  Ria Bronneman-Helmers, Overheid en onderwijsbestel (2011), Beleidsvorming rond het Nederlandse onderwijsstelsel (1990-2010)  diverse bronnen: Onderwijsraad (2009c). Ontwikkelingsrichtingen voor het middelbaar beroepsonderwijs (verkenning). Den Haag: Onderwijsraad en Trendrapport Aanbod van arbeid 2003  p. 74 bij inleiding over scholing: De Onderwijsraad stelt in dit verband in haar advies Werk maken van een leven lang leren twee speerpunten centraal: financiering van leeractiviteiten tijdens de levensloop en certificering van dergelijke activiteiten.

Zoekresultaten WRR Kernwoord zoekopdracht: Onderwijsraad  45 resultaten

Hoofdstuk ‘lerend werken’ in ‘naar een lerende economie’ verwijst naar leven lang leren, zoals bijvoorbeeld p 312: De eerste jaren van deze eeuw brachten zowel de ser als de Onderwijsraad uitgebreide rapporten uit over het belang van levenslang leren en de manier waarop dat in Nederland vorm zou moeten krijgen

Beroepsonderwijs  100 resultaten Opvallend: ook in een publicatie als Vertrouwen in de school. Over de uitval van 'overbelaste' jongeren WRR rapport nr. 83 (Het advies gaat over de vraag wat scholen voor voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs kunnen doen om voortijdig schoolverlaten onder wat de WRR 'overbelaste' jongeren noemt te voorkomen) komt geen referentie naar een van de 10 adviezen voor.

Een leven lang leren  13 resultaten maar geen van de 10 onderwijsadviezen is gebruikt

90 ecbo Balanceren van belangen

Mbo  70 resultaten

Zoekresultaten CPB Kernwoord zoekopdracht: Onderwijsraad  23 resultaten Opvallend: in  CPB Document No 70, December 2004, Kok Burger, Alex Hoen, Richard Venniker, Dinand Webbink, Een Open Bestel in het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs komt geen referentie naar een van de 10 adviezen voor. Wel  Onderwijsraad, 2004a, Ruimte voor Nieuwe Aanbieders in het Hoger Onderwijs, Advies Onderwijsraad, 2004b, Bureaucratisering in het Onderwijs, Verkenning

Beroepsonderwijs  51 resultaten maar in geen daarvan komt een referentie naar een van de 10 adviezen voor

Een leven lang leren  77 hits

Mbo  307 resultaten

Zoekresultaten SER Nb. zoeken vanaf 1-1-2003 tot heden Kernwoord zoekopdracht: Onderwijsraad  34 resultaten

Beroepsonderwijs  172 resultaten  te veel om allemaal te checken, maar in combi met bovenstaande vondst van 34 resultaten bij zoekterm onderwijsraad is er wel aandacht voor beroepsonderwijs maar niet in relatie tot adviezen van de onderwijsraad

Een leven lang leren 0 resultaten

Mbo  539 resultaten

Onderzoek op zoekterm Onderwijsraad  Interview met Geert ten Dam (2012) titel: 'Inspirerende leraren spelen een sleutelrol’ met verwijzingen naar adviezen en belang Onderwijsraad, maar geen verwijzing naar beroepsonderwijs; zie: https://www.ser.nl/nl/publicaties/overzicht%20ser%20bulletin/2012/september_2012/be zield-voor-de-klas.aspx  Werk maken van scholing, Advies over de postinitiële scholingsmarkt, april 2012  In voetnoot: Beleidsreactie op de Verkenning van de Onderwijsraad ‘Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen’, p. 7, 8.  Tweede Kamer (vergaderjaar 2009-2010), 30 012 Leven Lang Leren, nr. 19, brief van de minister en staatssecretaris van OCW, 13 november 2011 [Beleidsreactie op de Verkenning van de Onderwijsraad ‘Middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen’].  Opvallend  Handmade in Holland: Vakmanschap en ondernemerschap in de ambachtseconomie, Advies juni 2013, uitgebracht aan de minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid, de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de minister en de staatssecretaris van economische zaken  enkel een opmerking in een voetnoot (5) dat: Hier zij vermeld dat de Onderwijsraad thans een advies voorbereidt – op verzoek

Balanceren van belangen ecbo 91 van de vaste Tweede Kamercommissie voor OCW – waarin nader wordt ingegaan op onderwijs in ondernemerschap

Zoekresultaten RMO Kernwoord zoekopdracht: Onderwijsraad  83 resultaten  Verder onderzoek levert niets op met betrekking tot de onderzochte adviezen

Mbo 38 resultaten

Een leven lang leren 165 resultaten

Beroepsonderwijs  39 resultaten

92 ecbo Balanceren van belangen

Bijlage 5 Verantwoording literatuursearch Wetenschap

Om de weerslag van de adviezen te onderzoeken in de wetenschap is in de eerste plaats naar referenties gezocht in het tijdschrift Pedagogische Studiën (opgenomen in de Social Sciences Citation Index). Hiertoe is gebruikgemaakt van de besloten toegang tot het archief van de VOR (via http://www.vorsite.nl/). In de bestanden vanaf 2003-2014 (80-6 t/m 91-6) is op trefwoord 'Onderwijsraad' gezocht. Na een 'hit' is vervolgens in betreffende bestand op de titel van het Onderwijsraadadvies gezocht. Deze zoekactie leverde geen resultaat op. Er zijn geen referenties gevonden.

Uiteindelijk is alleen voor een subset van adviezen gezocht naar referenties via Worldcat (zoekmachine van de bibliotheek van de Universiteit Tilburg) en scholar.google.com. De subset was bedoeld als proef. Omdat dit zoekproces bewerkelijk is wilden we een indruk krijgen van het rendement; levert het wat op? Dat bleek dus niet zo te zijn. Om die reden is afgezien van het uitvoeren van deze actie voor alle titels.

Vervolgens is in een aantal repositories van universiteiten gezocht op een (combinatie van) trefwoorden: proefschrift/thesis/beroepsonderwijs/vocational/Netherlands en waar relevant en full text toegankelijk, gezocht binnen full text op “Education Council”. De doorzochte bronnen zijn:  Narcis - http://www.narcis.nl/search/coll/publication/genre/doctoralthesis/Language/en  De repository van de Universiteit Groningen: http://dissertations.ub.rug.nl/  De repository van de Universiteit van Amsterdam: http://dare.uva.nl/  Wageningen library: http://www.wageningenur.nl/en/Expertise- Services/Facilities/Library/Expertise/Find-discover/Wageningen-Yield.htm  http://www.wageningenur.nl/en/Expertise-Services/Chair-groups/Social- Sciences/Education-and-Competence-Studies-Group.htm  De repository van de Universiteit Twente - http://doc.utwente.nl/  ROA – www.roa.nl / Maastricht University  www. bvekennis.nl Ook is gezocht in proefschriften en onderzoeksrapporten van organisaties als ecbo (en voorgangers als het Max Goote Kenniscentrum bve), het Kohnstamm Instituut, KBA, ROA, IVA en ITS. Door technische beperkingen van de zoekopties konden de rapporten van deze onderzoeksinstituten niet volledig worden doorzocht.

Daarnaast is nog algemene websearch uitgevoerd op een combinatie van de trefwoorden, zowel Nederlands- als Engelstalig. Waar mogelijk en relevant, is ook de full text doorzocht.

Deze zoekacties hebben weinig tot geen resultaat opgeleverd. Alleen het advies ‘Werk maken van een leven lang leren’ is een aantal malen geciteerd. In andere gevallen waarin de Onderwijsraad werd geciteerd, betrof het niet de door ons onderzochte adviezen.

Naast het feit dat de voor ons relevante adviezen moeilijk in wetenschappelijk bestanden kunnen traceren, constateren we dat veel wetenschappelijke literatuur op het gebied van beroepsonderwijs niet goed ontsloten is. Bibliografische referenties worden weliswaar gevonden, maar de toegang tot de digitale full tekst bestanden is voorbehouden aan universiteiten en zit meestal achter een betaalmuur.

Balanceren van belangen ecbo 93

94 ecbo Balanceren van belangen

Bijlage 6 Deelnemers expertraadpleging, samenvatting van de uitkomsten

Verslag expertmeeting Acquis Onderwijsraad 2003-2013 (mbo, ve, lll) D.d. 4 februari 2015 – TIAS Utrecht

Nb in deze weergave van het gesprek zijn opmerkingen over de tekstredactie en over de onvolledigheid van de tekst niet weergegeven. Deze zijn in de eindredactie van het acquis verwerkt.

Deelnemers Drs. Ruud Baarda: beleidsmedewerker stichting Samenwerking Beroepsonderwijs Bedrijfsleven Dr. Cees Doets: oud-directeur CINOP Expertisecentrum Drs. Hans van Honk: strategisch adviseur Wellant College en Mondriaan College Prof. dr. Sjoerd Karsten: emeritus hoogleraar Universiteit van Amsterdam, oud-directeur Max Goote Kenniscentrum Dr. Olaf McDaniel: managing partner CBE Dr. Chiel Renique: oud-secretaris beroepsonderwijs VNO-NCW Dr. Renée van Schoonhoven71: directeur Actis Advies Dr. Bert de Vries: oud-inspecteur van het Onderwijs Dr. Ingrid Christoffels: onderzoeker ecbo Prof. dr. Marc Vermeulen: hoogleraar TIAS Drs. Anneke Westerhuis: senior onderzoeker ecbo

Eerste reacties op de concept tekst In de eerste reacties op het rapport, en later in de bijeenkomst, is opgemerkt dat timing invloed heeft op de ontvankelijkheid voor adviezen. De raad publiceert veel adviezen, maar die verschijnen niet altijd op momenten dat het beleid er ontvankelijk voor is. Adviezen kunnen dus een interessante visie bevatten die op het moment van verschijning niet ‘aankomt’. Zo kan op basis van coalitieonderhandeling het beleid al zijn vastgelegd op het moment dat een advies verschijnt. Een tweede punt is dat een adviesvraag de functie kan hebben bewindspersonen de tijd te geven een probleem te laten afkoelen. De doorlooptijd van het opstellen van een advies is soms relatief lang waardoor een probleem al een fase verder is, of zelfs is opgelost. Aanwezigen herkennen in de concepttekst de observatie dat regelmatig aanbevelingen wel worden opgemerkt, maar altijd niet worden nagevolgd. Onder de deelnemers heerst enige somberheid over de feitelijke doorwerking van raadsadviezen. Daarbij wordt wel aangegeven dat, ook al wordt er weinig gedaan met een advies, de raad een eigen taak heeft. De onafhankelijke positie van de raad is een groot goed.

Over de doorwerking van adviezen wordt een aantal opmerkingen gemaakt. De beïnvloeding van het beleid door raadsadviezen is geen lineair proces; eerder een ingewikkeld spel van meerdere actoren. De (leden van de) Onderwijsraad maakt deel uit van een netwerk. De beïnvloeding door de raad kan vormen aannemen die in citaties niet zichtbaar worden. Denk

71 Renée van Schoonhoven was verhinderd om deel te nemen aan de bijeenkomst, zij heeft haar reactie schriftelijk gegeven.

Balanceren van belangen ecbo 95 aan gesprekken van raadsleden met beleidsmedewerkers of van raadsvoorzitters met bewindslieden. Buiten het overheidsbeleid worden de adviezen van de raad gebruikt voor de beleidsvorming op mbo-scholen. Dat is niet altijd zichtbaar. Over de doorwerking van de adviezen in de wetenschap wordt opgemerkt dat deze eigenlijk niet te verwachten is. De Onderwijsraad betrekt de wetenschap bij raadswerk via de benoeming van hoogleraren als leden van de raad en in de uitvoering van voorbereidend onderzoek. De betrokkenheid van de wetenschap zit dus meer aan de voorkant dan aan de achterkant van het advieswerk. Aanwezigen doen de suggestie dat wellicht in de oudste adviezen is na te gaan of aanbevelingen terug te vinden zijn in de beleidsuitvoering. Verder zouden raadsleden met een achtergrond in het mbo en voorzitters die op enige afstand van het huidige raadswerk staan gevraagd kunnen worden naar hun ervaringen met informele beïnvloeding.

De inhoud van de adviezen die in het acquis zijn beschreven, geeft aanleiding tot de volgende reflectie: de functie van raad is zich op enige afstand te bezinnen op het stelsel en te waarschuwen voor ongewenste implicaties van (voorgenomen) beleid. Vanuit dat perspectief daalt de raad soms in de adviezen af naar een detailniveau dat ver van deze hoofdtaak afstaat. Adviezen laten zich daarmee ook lezen als worsteling tussen het aangeven van hoofdlijnen en meedenken over specifieke en concrete beleidskwesties. Een risico voor eenzijdigheid ligt in de focus van de raad. Het centraal stellen van het individu van de lerende in veel adviezen leidt tot veel aandacht voor onderwerpen als flexibilisering, doorstroming en certificering van leerprocessen. De vraag is echter of met een geïndividualiseerd onderwijsconcept het stelsel optimaal wordt bediend. De optiek van de arbeidsmarkt en de maatschappij in het algemeen dreigen buiten beeld te blijven. De relatie met de arbeidsmarkt wordt matig door de raad bediend, inclusief de beroepskwalificatie van leraren, duaal onderwijs. Het schoolperspectief op leren en de positie van instituties (vooral roc’s) lijken de meeste aandacht te krijgen.

De keuze van het samenvoegen van de drie onderwerpen (beroepsonderwijs, volwasseneneducatie en een leven lang leren) in één acquis, vindt niet iedereen even geslaagd. Met name een leven lang leren is een heel ander onderwerp. Het beleid op dit thema is nooit goed van de grond gekomen. En bovendien is het thema nogal eenzijdig ingestoken. Vooral vanuit OCW-perspectief; de scholingstraditie van het toenmalige ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) blijft buiten beeld.

Tot slot wordt opgemerkt de raad tien jaar geleden een – uit schoolperspectief – erg behoudende instelling had; de laatste jaren herkennen de scholen zich meer in de adviezen. De raad zou meer aandacht mogen hebben voor de uitvoerbaarheid van beleidsvoornemens.

De themaordening in het acquis De themakeuze in een rapport heeft altijd iets willekeurigs, maar de gekozen ordening voldoet. Wel is enige herschikking mogelijk; het thema doorstroming past beter bij stelsel- dan bij uitvoeringsvraagstukken.

96 ecbo Balanceren van belangen

Lacunes en onderwerpen voor toekomstige advisering De door de deelnemers ingebrachte gemiste onderwerpen zijn in vijf thema’s in te delen:

1 Uitvoerbaarheid Bij de uitvoerbaarheid van drievoudige kwalificering zijn door de raad geen kritische kanttekeningen geplaatst. Als de Onderwijsraad over stelsel en hoofdlijnen van het stelsel gaat, moet je het echter ook hebben over de uitvoerbaarheid van drievoudige kwalificering. Zeker als in de samenleving over dit thema discussie ontstaat en de gedachtevorming verschillende kanten opgaat. Ook al hoeft de Onderwijsraad niet zelf de evaluator te zijn, het zou goed zijn als de raad af en toe op een belangrijk thema probeert de discussie los te maken.

Een ander aspect van uitvoerbaarheid waarover de raad zich zou kunnen buigen zijn de met de invoering van nieuw beleid gepaard gaande uitvoeringscondities. In het bedrijfsleven worden innovaties gefaciliteerd met investeringen in trainingen en andere randvoorwaarden. De aandacht voor randvoorwaarden ontbreekt in het onderwijsbeleid en ook bij de raad.

2 Informeel leren en ander vormen van buitenschools leren Vermoedelijk is de reden dat het onderwerp informeel leren weinig aandacht heeft gekregen dat het buiten de schoolse, institutionele context van leren valt. De raad lijkt te worstelen met thema’s die – in OCW-perspectief – grensoverschrijdend zijn: volwasseneneducatie en een leven lang leren. Daar staat tegenover dat de raad zich meer heeft bezig gehouden met een leven lang leren dan het ministerie van OCW zelf.

3 Verschuiving van de mbo-deelname van bbl naar bol. De geleidelijke verschuiving van de mbo-deelname naar de beroepsopleidende leerweg is een opvallende en belangrijke trend die kan wijzen op een toenemende verschoolsing van het beroepsonderwijs72. Het duiden van deze trend heeft de raad laten liggen.

Er zijn meerdere indicatoren voor deze trend, zoals de opheffing van de zelfstandige kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven. De (formele) betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het beroepsonderwijs neemt af. Er ontstaat enige discussie over de betekenis van de institutionele veranderingen op de feitelijke betrokkenheid van het bedrijfsleven. Waar de een de opkomst van de publiek-private samenwerking tussen scholen en bedrijven een goed alternatief vindt voor de regionale samenwerking vanuit de kenniscentra (die nooit goed op gang is gekomen), meent de ander dat door het verdwijnen van de kenniscentra het met name voor het midden- en kleinbedrijf moeilijker wordt om met mbo-scholen samen te werken.

72 Het beeld van een leegstromend bbl wordt breed herkend, maar de deelnemers aan de meeting accenturen verschillende oorzaken. Deze zijn samen te vatten in factoren die voltijdonderwijs (bol) aantrekkelijker maken en factoren die een afname van het door bedrijven aangeboden aantal leerwerkplekken tot gevolg hebben.

Balanceren van belangen ecbo 97 4 Integratieproblematiek Met de toegenomen deelname aan het mbo van jongeren van allochtone komaf, die ook naar de arbeidsmarkt geleid moeten worden, heeft het mbo er een verantwoordelijkheid bijgekregen. Zowel wat betreft het regelen van stages als het toeleiden naar werk. Dit is een beleidsmatige tijdsbom, die integraal aangepakt moet worden; over departementen heen. De Onderwijsraad heeft aan dit thema geen aandacht besteed en de politiek heeft kennelijk ook niet de Onderwijsraad om advies gevraagd.

5 Kwaliteit van personeel Problemen met de kwaliteit van docenten werken door in de kwaliteit van het onderwijs, ook voor het mbo. En in het mbo heeft dit thema nog een specifieke lading: de beroepspraktijkvorming in het mbo en goede kennis over de ontwikkeling in vakgebieden (theoretisch/praktisch) moeten zijn geborgd. Aandacht voor de specifieke kenmerken van leraarschap in het mbo mist vaak in het beleid. Bijvoorbeeld in het wetsvoorstel over het Lerarenregister.

Het proces en de aard van de advisering Er is sprake van golfbewegingen: de invulling van burgerschap is bijvoorbeeld nu anders dan ten tijde dat de WEB werd geschreven. Aan die golfbeweging kan de raad niets veranderen; de ruimte zit in go with the flow. Andere merken op dat er geen golfbeweging is, maar een trend waarin er voor adviesorganen minder ruimte is voor eigen agendering en het plaatsen van kritische kanttekeningen.

Voor de roc’s was de WEB een prachtige wet, maar latere amendementen en wijzingen hebben de wet veranderd van instrument voor high trust-sturing naar een instrument voor low trust-beleid. Dit is een voorbeeld van een geleidelijke beleidsverandering over een langere periode. De raad is tegelijkertijd actor in deze periode alsook in de positie om te reflecteren op bewegingen als deze. Het is lastig manoeuvreren. Aan de ene kant moet de raad tegenwicht bieden, maar zichzelf ook niet te ver van het speelveld plaatsen om nog enige invloed te kunnen hebben.

Doorwerking De vraag wat kan er meer worden gedaan aan de doorwerking van adviezen?’ roept de volgende reacties op: 1) probeer de timing van het uitbrengen van adviezen te verbeteren; 2) naast adviseren ook aandacht geven aan evalueren; 3) meer algemene (onderwijsoverstijgende) thema’s kiezen en deze samen met andere raden agenderen; 4) jaarlijks minder adviezen uitbrengen; 5) adviseren op hoofdlijnen en zich niet verliezen in details; 6) versterken van contacten met stakeholders geeft meer draagvlak voor een advies; 7) als er geen draagvlak is, misschien niet adviseren?

Afsluiting en rondvraag In de afsluitende ronde wordt opgemerkt dat in samenstelling van de deelnemersgroep de breedte van de thematiek van het acquis goed is gedekt.

98 ecbo Balanceren van belangen

Lijst van gebruikte afkortingen

Ad Associate degree AO Algemeen Overleg AOb Algemene Onderwijsbond Bbl Beroepsbegeleidende leerweg Bol Beroepsopleidende leerweg BON Beter Onderwijs Nederland BPV Beroepspraktijkvorming Bve Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie CIP Centraal Informatie Punt Tweede Kamer CNVO Christelijk National Vakverbond - Onderwijs CPB Centraal Planbureau Dt-bol Deeltijd-bol Ecbo Expertisecentrum Beroepsonderwijs EKK Europees kwalificatiekader EVC Erkenning van eerder verworven competenties EZ Ministerie van Economische Zaken FNV Federatie Nederlandse Vakbeweging Havo Hoger algemeen voortgezet onderwijs Hbo Hoger beroepsonderwijs Ho Hoger onderwijs IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change JOB Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs KBA Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt LLL Leven lang leren LOB Loopbaanoriëntatie en -begeleiding LPBO Landelijk Platform Beroepen in het Onderwijs Mbo Middelbaar beroepsonderwijs MKB Midden- en kleinbedrijf NKK Nationaal kwalificatiekader NRO Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek NRTO Nederlandse Raad voor Training en Opleiding NT2 Nederlands als tweede taal NVAO Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie NWO Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek OCW Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap OECD Organisation for Economic Co-operation and Development Pabo Pedagogische academie voor het basisonderwijs Po Primair onderwijs RMO Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling ROA Researchcentrum Onderwijs Arbeidsmarkt Roc Regionaal opleidingencentrum SBB Stichting Samenwerking Beroepsonderwijs Bedrijfsleven SCP Sociaal en Cultureel Planbureau Sdu Staatsdrukkerij- en Uitgeverijbedrijf SER Sociaal-Economische Raad

Balanceren van belangen ecbo 99 SLOA Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten StvdA Stichting van de Arbeid SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid TIER Topinstituut Evidence Based Education Research Tl Theoretische leerweg Vavo Voortgezet algemeen volwassenenonderwijs VCP Vakcentrale voor Professionals Ve Volwasseneneducatie VH Vereniging Hogescholen VM2 Vmbo-mbo-traject Vmbo Voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten Vo Voortgezet onderwijs VOR Vereniging voor Onderwijs Research Vwo Voorbereidend wetenschappelijk onderwijs WEB Wet educatie en beroepsonderwijs Wo Wetenschappelijk onderwijs WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

100 ecbo Balanceren van belangen