Innst. 408 S (2020–2021) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen

Dokument 21 (2020–2021) kapittel 8

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen – Vararepresentant til Stortinget Carl I. Hagen (Frem- om Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets skrittspartiet) kontrollfunksjon – kapittel 8 om Nav-ombud – Professor Eirik Holmøyvik – Professor Benedikte Moltumyr Høgberg – Professor Jostein Askim Til Stortinget – Tidl. ekspedisjonssjef i Riksrevisjonen Therese Johnsen

Sammendrag På bakgrunn av Stortingets vedtak 14. mai 2020 har Stortingets presidentskap fastsatt at utvalget som del av Nav-ombud sitt mandat skal vurdere og komme med forslag til eta- Innledning bleringen av et Nav-ombud, i tråd med merknadene fra Stortinget vedtok 25. mai 2019 å nedsette et utvalg stortingsflertallet i Innst. 254 S (2019–2020). til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget avga Sivilombudsmannen har i brev 5. juni 2020 kom- sin rapport 1. februar 2021. met med innspill til utvalget om hvordan et Nav-om- På tidspunktet for utvalgets avgivelse av rapporten bud kan etableres hos Sivilombudsmannen. hadde utvalget følgende medlemmer: Slik utvalget forstår mandattilføyelsen, skal utvalget – Stortingsrepresentant (Høyre) (leder) vurdere to spørsmål. Det første er om en særskilt funk- – Stortingsrepresentant Ruth Grung (Arbeiderpar- sjon som Nav-ombud bør tillegges Sivilombudet. Uav- tiet) (nestleder) hengig av svaret på det første spørsmålet skal utvalget – Stortingsrepresentant (Arbei- også ta stilling til hvordan funksjonen som Nav-ombud derpartiet) kan innrettes som en del av Sivilombudets virksomhet. – Stortingsrepresentant Sivilombudets virksomhet og Stortingets føringer for (Høyre) innretningen av et Nav-ombud – Stortingsrepresentant (Senterpar- tiet) Sivilombudets kontroll med forvaltningen omfatter – Stortingsrepresentant Petter Eide (Sosialistisk Ven- i dag kontroll med Nav. Kontrollen skjer primært på streparti) grunnlag av klagesaksbehandling, men ombudet kan – Stortingsrepresentant Geir Jørgen Bekkevold (Kris- også ta opp saker av eget tiltak. Ombudets kontroll med telig Folkeparti) Nav skjer i tråd med de generelle prinsippene som ligger – Stortingsrepresentant Carl-Erik Grimstad (Venstre) til grunn for ombudets kontroll med forvaltningen. Det – Stortingsrepresentant Bjørnar Moxnes (Rødt) innebærer at ombudet som hovedregel fører en etterføl- – Stortingsrepresentant Une Bastholm (Miljøpartiet gende og rettslig kontroll med Nav for å hindre at den De Grønne) enkelte blir urettmessig behandlet. I dette ligger det vi- 2 Innst. 408 S – 2020–2021 dere at ombudet ikke skal opptre som en partsrepresen- nen i saker på arbeids- og velferdsforvaltningens områ- tant for klageren eller intervenere i pågående saker. de». Dette betyr at opprettelsen av et Nav-ombud ikke Utvalget har fått opplyst at Sivilombudsmannens skal endre på organiseringen av ombudsordningen. kontor i 2019 avsluttet 652 saker som gjaldt Nav. Samme Som ombudets øvrige oppgaver er det derfor også na- år avsluttet ombudet like under 4 000 saker totalt. Nav- turlig at oppgaven som Nav-ombud, og de funksjoner sakene utgjør dermed allerede i dag en betydelig del av som tilligger dette, tilkommer ombudet personlig. Om- virksomheten, og er ombudets største saksområde. budets oppgave som nasjonal forebyggende mekanis- Stortingsflertallet har i Innst. 254 S (2019–2020) gitt me er implementert på tilsvarende måte. en rekke føringer for innretningen av et Nav-ombud. For det tredje viser stortingsflertallet til at det bør Målsettingen med å opprette et Nav-ombud er å reelt gjøres enkelte tilpasninger i måten ombudet arbeider styrke rettssikkerheten for Navs brukere, uten at det på på dette området, jf. innstillingen side 3. innebærer en ytterligere byråkratisering som oppleves Her ligger det tre konkrete føringer. Den første er at som en flaskehals. det opprettes et «kontaktpunkt» for Nav-saker. Hensyn- I innstillingen har stortingsflertallet lagt vekt på føl- tatt formålet med å opprette et Nav-ombud må dette gende momenter for hvordan ordningen bør innrettes: antas å innebære en ordning som gir folk enklere ad- – Ombudet skal være ubyråkratisk og brukervennlig. gang til å klage til ombudet, og muligens også for å gi ge- – Ombudet skal være faglig uavhengig og upartisk. nerelle tips til ombudet om opplevde feil og mangler i – Ombudet skal være en rettssikkerhetsgaranti og Nav. Den andre er at informasjon om rettigheter, klage- kontrollere at brukerne mottar riktig tjeneste til rik- ordninger, mv. blir mer tilgjengelig. Den tredje er å styr- tig tid. ke ombudets kapasitet, kvalitativt og kvantitativt, hvil- – Ombudet må kunne behandle saker fra både Nav og ket forutsetter økte bevilgninger. Trygderetten og uttale seg om avgjørelser fra disse forvaltningsorganene. Bør sivilombudet tillegges en særskilt funksjon som – Ombudet skal ikke overta saks- eller klagebehand- Nav-ombud? lingen på vegne av Nav eller Trygderetten. Utvalget mener at en særskilt funksjon som Nav- – Ombudet skal ikke overta veiledningsplikten eller ombud, i tråd med stortingsflertallets merknader i andre plikter etter forvaltningsloven som påhviler Innst. 254 S (2019–2020), ikke bør implementeres hos Nav og Trygderetten. Sivilombudet. – Ombudet må ha tilstrekkelig kompetanse og kapa- Utvalget viser særlig til at implementeringen av et sitet til å kunne føre en reell kontroll med arbeids- Nav-ombud vanskelig kan oppfylle stortingsflertallets og velferdsforvaltningen. målsettinger på en god måte, uten å fravike sentrale ho- – Ombudet bør i stor grad basere seg på eksisterende vedprinsipper for ombudets virksomhet. Slik utvalget systemer og funksjoner for forvaltningskontroll for ser det, er hovedprinsippene for ombudskontrollen vik- å komme raskt på plass av hensyn til brukerne. tige for den autoritet og tillit ombudsordningen har i – Ombudet bør samle ombudsfunksjonene for både dag, som igjen er avgjørende for at ombudsordningen den kommunale og statlige delen av Nav, slik at fungerer effektivt etter formålet. Utvalget mener at im- disse ikke spres. plementering av funksjonen som Nav-ombud kan bidra – Ombudet må være egnet til å avgi rapporter til Stor- til å uthule utgangspunktet om at ombudet skal føre en tinget om systematiske utfordringer i arbeids- og etterfølgende og objektiv rettslig kontroll med forvalt- velferdsforvaltningen. ningen. Utvalget mener også at det er en sentral side ved ombudets uavhengighet at ombudet må kunne foreta Med utgangspunkt i dette konkretiserer stortingsfler- interne ressursallokeringer på bakgrunn av hvordan tallet i komiteen enkelte sentrale sider ved innretningen ombudet til enhver tid kan ivareta sitt generelle mandat av et Nav-ombud som en del av Sivilombudsmannens mest mulig effektivt. I tillegg kommer det at Nav allere- virksomhet. de i dag er ombudets største saksområde. For det første vises det til at virksomheten som Nav- På den annen side er utvalget enig i at det kan være ombud skal foregå i tråd med eksisterende prinsipper behov for at Navs brukere får tilgang på god informa- for ombudets virksomhet. Den skal basere seg på uav- sjon og veiledning i pågående saker, og at brukernes er- hengig rettslig kontroll med forvaltningen, på grunnlag faringer tilflyter Nav på en måte som gjør at de kan føre av klagesaker eller saker ombudet tar opp av eget tiltak. til positiv endring. Slik utvalget ser det, vil dette være en Funksjonen skal i utgangspunktet ivaretas med ombu- form for veiledning og interessearbeid som best kan iva- dets eksisterende virkemidler. retas av andre enn sivilombudet. Det ligger utenfor ut- For det andre vises det til at Sivilombudsmannen valgets mandat å mene noe om hvem som bør ha en slik skal være administrativt og juridisk ansvarlig for Nav- oppgave. Det vises likevel til at det er ombud i forvalt- ombudet. Det inkluderer «styringsrett for ombudsman- ningen med interessebaserte mandat på sine områder, Innst. 408 S – 2020–2021 3 herunder pasient- og brukerombudene, Eldreombudet, mulighet til å behandle flere klager og foreta flere un- Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsom- dersøkelser av eget tiltak. I alle tilfeller mener utvalget budet. Alternativt kan disse målsettingene også delvis det vil være uheldig hvis funksjonen som Nav-ombud oppnås gjennom å styrke informasjons- og veilednings- implementeres på en måte som fraviker prinsippene arbeidet i Nav. om at ombudet skal drive en etterfølgende og rettslig kontroll med Nav. Selv om noe kan være vunnet ved at Hvordan funksjonen som Nav-ombud eventuelt kan ombudet tar imot tips gjennom en kontaktpunktord- innrettes hos ombudet ning og gir informasjon til enkeltpersoner, vil slike ord- Utvalget mener at en særskilt funksjon som Nav- ninger samtidig kunne svekke tilliten til ombudets ob- ombud ikke bør tillegges Sivilombudet. For tilfellet at jektivitet og dermed gjennomslaget overfor forvaltnin- funksjonen som Nav-ombud likevel implementeres hos gen. Likeledes vil det kunne oppstå uklarhet rundt for- Sivilombudet, har utvalget vurdert hvordan funksjonen men for ombudets kontroll, herunder at den skal være bør innrettes. etterfølgende og ikke innebære en innblanding i for- Dersom Nav-ombudet skal plasseres hos Sivilom- valtningens pågående saker. budet, vil sivilombudet ha styringsrett overfor Nav-om- budet. Dette tilsier at ordningen med Nav-ombud im- plementeres slik at det blir en funksjon Sivilombudet Komiteens merknader har, og ikke slik at en ansatt ved ombudets kontor har Komiteen, medlemmene fra Arbeider - tittelen «Nav-ombud». Ombudets oppgave som nasjo- partiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva nal forebyggende mekanisme er implementert på til- K ristin Hansen og , fra svarende måte, og det synes å ha fungert godt. Utvalget Høyre, Svein Harberg og Bente Stein viser særlig til viktigheten av at ombudet fremstår som Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig en samlet institusjon. Som for virksomheten som nasjo- Horne, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra nal forebyggende mekanisme vil det likevel være natur- Sosialistisk Venstreparti, Freddy André lig at ombudet har en ledende ansatt med Nav som de- Øvstegård, fra Venstre, , og dikert ansvarsområde. uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, Stortingsflertallet legger opp til at Nav-ombudet viser til Dokument 21 (2020–2021) Rapport fra utvalget implementeres innenfor rammen av de gjeldende til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Harberg- grunnprinsippene for ombudets virksomhet. I funksjo- utvalget). På bakgrunn av Stortingets vedtak 14. mai nen som Nav-ombud skal ombudet derfor drive objek- 2020 har Stortingets presidentskap fastsatt at Harberg- tiv og etterfølgende rettslig kontroll. Ombudets primæ- utvalget som en del av sitt mandat skulle vurdere og re arbeidsform er å foreta undersøkelser etter klage, el- komme med forslag til etablering av et Nav-ombud i ler av eget tiltak. På bakgrunn av dette vil det ikke være tråd med merknadene fra stortingsflertallet i Innst. 254 nødvendig med egne bestemmelser i loven om funksjo- S (2019–2020). nen som Nav-ombud. Ko m i t e e n viser til at Harberg-utvalget har vur- I tidligere stortingsutredninger og lovendringer om dert to spørsmål: Det første er om en særskilt funksjon Sivilombudsmannen har det blitt gitt føringer om at som Nav-ombud bør tillegges Sivilombudsmannen. ombudet bør prioritere bestemte områder eller arbeide Uavhengig av svaret på dette spørsmålet har Harberg- på en bestemt måte innenfor visse områder. Den nær- utvalget også tatt stilling til hvordan funksjonen som mere implementeringen har imidlertid blitt overlatt til Nav-ombud kan innrettes som en del av Sivilombuds- ombudet selv. Et unntak fra dette er funksjonen som na- mannens virksomhet, og at Sivilombudsmannen skal sjonal forebyggende mekanisme. være administrativt og juridisk ansvarlig for Nav-ombu- Hvis det likevel skal etableres et Nav-ombud som det. del av sivilombudets virksomhet, mener utvalget at det- Ko m i t e e n understreker at Nav-brukernes retts- te bør etableres innenfor de gjeldende rammene for sikkerhet og muligheten til å klage på vedtak og service ombudets virksomhet. I forlengelsen av dette mener ut- er sentralt for tilliten til velferdsordningene, og viser i valget at ombudets arbeidsmåte på Nav-området bør tillegg til at det synes som det er bred politisk støtte til å forbli innholdsmessig som i dag. Utvalget vil dermed etablere et Nav-ombud. Det finnes i dag flere lovfestede ikke foreslå at det særskilt institusjonaliseres en kon- rettssikkerhetsordninger som skal ivareta Nav-bruker- taktpunktordning eller en form for veilednings- eller in- ne i møte med forvaltningen, særskilt kan det nevnes formasjonsordning som spesifikt gjelder Nav-saker. Nav Klageinstans, med ankemulighet til Trygderetten. Hvis det skal etableres en funksjon som Nav-ombud hos Arbeids- og velferdsforvaltningen har også opprettet en Sivilombudet, må det etter utvalgets syn gis økte bevilg- egen serviceklageordning dit brukerne kan rette klager ninger slik at ombudet kan intensivere sitt nåværende på tjenesten de har fått. Klager på sosialtjenestens ved- arbeid på Nav-området, blant annet slik at ombudet har tak får en uavhengig behandling hos Fylkesmannen. 4 Innst. 408 S – 2020–2021

Det er også mulig å bringe saken videre inn for domsto- i sitt mandat, vurdert hvordan funksjonen bør innrettes len etter at de nevnte klage- og ankemulighetene er ut- dersom et Nav-ombud likevel implementeres hos Sivil- tømt. I tillegg kan Sivilombudsmannen som sistein- ombudsmannen. Herunder har Harberg-utvalget vur- stans behandle klager. dert utfordringen med at Sivilombudsmannen vil ha Ko mi te e n viser til stortingsflertallets føringer i styringsretten overfor Nav-ombudet og samtidig drive Innst. 254 S (2019–2020) for hvordan et Nav-ombud etterfølgende kontroll. Nav-ombudet kan implemente- ønskes innrettet. En overordnet målsetting med oppret- res etter samme modell som Sivilombudsmannens telsen av Nav-ombudet er å styrke rettssikkerheten for oppgave som nasjonal forebyggende mekanisme. Det Navs brukere, uten at det medfører økt byråkratisering vil tilsi at Nav-ombudet blir en funksjon Sivilombuds- som oppleves som en flaskehals. Føringene fra flertallet mannen har, heller enn en ansatt ved Sivilombudsman- legger til grunn at Nav-ombudet innrettes som en del av nens kontor med tittelen «Nav-ombud». Harberg-utval- Sivilombudsmannen. Det vises blant annet til at virk- get viser til at flertallet legger opp til at Nav-ombudet somheten som Nav-ombud skal foregå i tråd med eksis- implementeres innenfor rammen av de gjeldende terende prinsipper for Sivilombudsmannens virksom- grunnprinsippene for Sivilombudsmannens virksom- het, og at det vil være behov for å styrke Sivilombuds- het. Det betyr at Sivilombudsmannen i funksjonen som mannens kapasitet og bevilgninger for å kunne ivareta Nav-ombud skal drive objektiv og etterfølgende kon- oppgaven på en god måte. troll. Sivilombudsmannens arbeidsform er hovedsake- Ko mi te e n registrerer at det kom tydelig frem un- lig å foreta undersøkelser etter klage eller av eget tiltak. der arbeids- og sosialkomiteens høring i forbindelse Med dette som utgangspunkt vil det ikke være nødven- med Innst. 254 S (2019–2020) at det ikke er noen enty- dig med egne bestemmelser i loven om funksjonen som dig definisjon på hva rollen til et Nav-ombud bør være. Nav-ombud, men det vil være nødvendig med økte be- Ko mi te e n merker seg at Harberg-utvalget ikke vilgninger, slik at Sivilombudsmannen kan intensivere anbefaler at Nav-ombudet implementeres som en del innsatsen på Nav-området. av Sivilombudsmannen. Dette begrunnes fra Harberg- Ko m i t e e n viser til at Harberg-utvalget mener det utvalget med at flertallets målsettinger for Nav-ombu- vil være uheldig om funksjonen som Nav-ombud im- det vil komme i konflikt med sentrale hovedprinsipper plementeres på en måte som fraviker prinsippene om at for Sivilombudsmannens virksomhet, som er viktige for Sivilombudsmannen skal drive en etterfølgende kon- den autoritet og tillit ombudsordningen har i dag. Har- troll med Nav, herunder en innblanding i pågående sa- berg-utvalget peker på at å implementere funksjonen ker og veiledning til enkeltpersoner. En aktiv deltagelse som Nav-ombud som en del av Sivilombudsmannen fra Sivilombudsmannen i saker under behandling vil kan føre til at prinsippene om at Sivilombudsmannen gjøre det vanskelig å oppfattes som objektive ved grans- skal føre en etterfølgende og objektiv kontroll med for- kning i ettertid. valtningen, uthules. Harberg-utvalget argumenterer Ko m i t e e n sier seg enig i Harberg-utvalgets be- også for at Sivilombudsmannen må ha uavhengigheten traktninger om at det vil være vanskelig å kombinere in- til å foreta interne ressursallokeringer basert på hvor- tensjonene som ligger i stortingsflertallets føringer i dan det generelle mandatet best kan ivaretas til enhver Innst. 254 S (2019–2020) med å tillegge Sivilombuds- tid. Ko m i t e e n er kjent med at Nav allerede i dag er Si- mannen en særskilt funksjon som Nav-ombud. For å vilombudsmannens største saksområde. Skulle Sivil- sikre de opprinnelige og gode intensjonene som sikrer ombudsmannen få en rådgivende rolle, i tillegg til den at Nav-brukernes rettigheter ivaretas, bør det derfor kontrollerende rollen ombudet har i dag, ville disse rol- vurderes om Nav-ombudet kan etableres sammen med lene komme i konflikt og tilliten til sistnevnte rolle kun- andre ombud, eventuelt opprettes som et selvstendig ne undergraves. ombud. Ko mi te e n deler Harberg-utvalgets betraktninger Ko m i t e e n mener det skal opprettes et eget, selv- om at det er behov for at Navs brukere får tilgang på god stendig Nav-ombud. Nav-ombudet bør kunne samloka- informasjon og veiledning i pågående saker, og at bru- liseres med et av de øvrige ombudene for å dra nytte av kernes erfaringer tilflyter Nav på en måte som gjør at de faglige og administrative gevinster. kan føre til positiv endring. Harberg-utvalget mener Ko m i t e e n fremmer på denne bakgrunn følgende dette vil være en form for veiledning og interessearbeid forslag: som best kan ivaretas av andre enn Sivilombudsman- «Stortinget ber regjeringen om snarest mulig å opp- nen, men har ikke kommet med forslag til hvem som rette et eget, selvstendig Nav-ombud og avklare en mu- bør ha en slik oppgave, da det var utenfor Harberg-ut- lig samlokalisering med et av de andre ombudene for å valgets mandat. dra nytte av felles faglige og administrative ressurser.» Ko mi te e n viser også til at selv om Harberg-utval- get ikke mener Nav-ombudet bør legges til Sivilom- budsmannen, har Harberg-utvalget, med utgangspunkt Innst. 408 S – 2020–2021 5

Komiteens medlem fra Senterpartiet vi- Stortingets presidentskap uttalte følgende i brev av ser til at behovet for et Nav-ombud er et uttrykk for at 22. april 2021: Nav beveger seg i retning av en alvorlig systemkrise. Det som skulle være én dør inn, er i stor grad lukket for folk «Presidentskapet har ikke merknader til utkastet til innstilling.» som trenger veiledning, utredning og økonomisk bistand når de ikke selv kan skaffe seg nødvendig arbeidsinntekt Arbeids- og sosialkomiteen uttalte følgende i brev til livsopphold. Kontroll- og konstitusjonskomiteens be- av 21. april 2021: handling av EØS-saken, jf. Innst. 278 S (2020–2021), har vist grunnleggende mangler i hvordan Nav ivaretar bru- «Arbeids- og sosialkomiteen viser til kontroll- og kernes rettssikkerhet. D e tt e me d l e m vil derfor un- konstitusjonskomiteens brev av 15. april 2021 vedrø- rende Dokument 21 Rapport til Stortinget fra utvalget derstreke at et Nav-ombud ikke skal innebære endring i til å utrede Stortingets kontrollfunksjon kapittel 8 om eller komme til erstatning for lovfestede rettssikkerhets- Nav-ombud. ordninger. Et Nav-ombud skal være en tillitsperson for de I henhold til Stortingets vedtak 11. februar 2021 personer velferdsordningene er rettet mot, og som har er- skulle innstillingen forelegges arbeids- og sosialkomi- teen før endelig innstilling avgis. fart eller erfarer at vedkommende ikke får den bistand el- Arbeids- og sosialkomiteen har ingen merknader.» ler behandling som han eller hun mener er rett eller nødvendig. Et Nav-ombud vil dermed påvirke de ansvar- lige i Nav ved å formidle problemområder og tema som Komiteens tilråding brukerne av Nav opplever. Nav-ombudene kan gjerne Komiteens tilråding fremmes av en samlet komité. være samlokalisert med de fylkesvise pasient- og bruke- rombudene. Ko m i t e e n har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og råder Stortinget til å gjøre følgende

Uttalelser fra Stortingets presidentskap og v e d t a k : arbeids- og sosialkomiteen Stortinget ber regjeringen om snarest mulig å opp- Komiteens utkast til innstilling ble 15. april 2021 rette et eget, selvstendig Nav-ombud og avklare en mu- oversendt Stortingets presidentskap og arbeids- og sosi- lig samlokalisering med et av de andre ombudene for å alkomiteen, jf. vedtak i Stortinget 11. februar 2021. dra nytte av felles faglige og administrative ressurser.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 4. mai 2021

Dag Terje Andersen leder ordfører

Svanemerketrykksak, 2041 0654 Trykk og layout: Stortingets grafiske seksjon