Magnitud Y Crecimiento De Las Villas Y Asentamientos En El Área Metropolitana De Buenos Aires En Los Últimos 25 Años

Magnitud y crecimiento de las villas y asentamientos en el Área Metropolitana de Buenos Aires en los últimos 25 años

María Cristina Cravino*. Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Correo electrónico: [email protected] Juan Pablo del Río**. La Plata, Argentina. Correo electrónico: [email protected] Juan Ignacio Duarte**. Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Correo electrónico: [email protected] * Investigadora docente del Instituto del Conurbano - Universidad Nacional de General Sarmiento. ** Becarios ANPCyT, Instituto del Conurbano - Universidad Nacional de General Sarmiento.

Palabras clave: informalidad, cuantificación de villas y asentamientos, inserción urbana, tendencias de crecimiento.

Introducción

Se suelen decir una multiplicidad de cifras para indicar la dimensión o el crecimiento de los “asentamientos informales” (villas y asentamientos1) del Área Metropolitana de Buenos Aires. Algunos datos son alarmistas, “amarillistas”, fantasiosos; otros intentan acercarse pero se carece de fuentes confiables; otros son producto de la intuición de funcionarios, etc. Es decir, está claro que nadie puede afirmar con certeza cuál es la cantidad de villas o asentamientos que se encuentran en la región, o menos aún cuánta población está involucrada en formas de tenencia de su vivienda en condición precaria.

Una primera forma de aproximarse a esos números es a través de los datos censales. Sin embargo, como vamos a mostrar, se evidencian inconsistencias y sub registros, en parte ocasionados por la falta de aporte de datos de algunos municipios. Por otra parte, también se evidencia el sub registro porque la dinámica del fenómeno hace que no siempre los gobiernos locales cuenten con información actualizada. En algunos casos, ello depende de la iniciativa de presión de los pobladores de darse a conocer, para de ese modo iniciar el camino para obtener la regularización. En otras ocasiones, los habitantes pueden desplegar inicialmente estrategias de invisibilización para evitar conflictos.

Por otra parte, existen una serie de investigaciones previas que nos permiten contrastar los datos oficiales con otras estimaciones y en ese sentido, la nuestra es el producto de sucesivas y complementarias aproximaciones cuantitativas al fenómeno. A partir de nuestra investigación y otras previas, intentaremos proponer algunas tendencias sobre el crecimiento o no del fenómeno con las limitaciones metodológicas que explicitaremos.

La secuencia de presentación de la ponencia es la siguiente: en primer lugar se presentan los datos a partir de los censos realizados en 1981, 1991 y 2001, los que permiten dimensionar el fenómeno de los “asentamientos informales” entre esos años, según los datos oficiales. En segundo lugar se exponen los resultados obtenidos a partir del relevamiento de múltiples fuentes que concluyen en estimaciones propias, permitiendo así una comparación con los censos. En tercer lugar, el trabajo se aboca a calcular el crecimiento de la informalidad urbana en los últimos 25 años y se presentan algunas reflexiones finales.

1 Optamos por utilizar el término asentamientos sin comillas para referirnos al fenómeno específico de las ocupaciones de tierras por la cantidad de veces que lo utilizamos. El génerico “asentamientos informales” indica el fenómeno de las ocupaciones en su diferentes tipologías.

El fenómeno a partir de los datos censales

El criterio de regionalización escogido es el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)2, que comprende la Ciudad de Buenos Aires -capital de la república- y 24 municipios que la rodean3. Este aglomerado urbano albergaba en 2001 una población de más de 11 millones de personas4. Si bien se elige esta regionalización para un mejor manejo de los datos, cabe advertir que la urbanización hoy día excede en buena manera los 24 municipios conurbados. Muchos de los partidos que actualmente conforman este aglomerado surgieron siglos atrás y fueron incorporados siguiendo la lógica de la extensión del ferrocarril (de forma radial, ya que el centro lo constituía y lo constituye la capital, donde se ubicaban todas las terminales ferroviarias y portuarias), quedando intersticios que más tarde se fueron ocupando.

Seguidamente definiremos lo que entendemos por “villa” y por “asentamiento”. Las villas surgieron en la década del treinta del siglo pasado, aunque el fenómeno cobró mayor envergadura a partir de los años cuarenta, en el marco de intensas migraciones internas de la Argentina y fue concomitante a la descomposición de las economías rurales del interior del país. Este proceso urbano está ligado a la etapa en que la Argentina comenzó la industrialización sustitutiva de importaciones. Sin embargo, la tasa de crecimiento de la población urbana fue mayor a la del crecimiento de la población industrial, lo que provocó una masa de marginados del proceso productivo o en su defecto con una inserción inestable. Esto trajo aparejado una acelerada expansión del espacio urbanizado del área metropolitana, junto a la consolidación de formas precarias de hábitat, como las villas.

Las “villas miseria” o de “emergencia” las podemos definir como ocupaciones irregulares de tierra urbana vacante que: a) Producen tramas urbanas muy irregulares. Es decir no son barrios amanzanados, sino organizados a partir de intrincados pasillos, donde por lo general no pueden pasar vehículos; b) Responden a la suma de prácticas individuales y diferidas en el tiempo, a diferencia de otras ocupaciones que son efectuadas de manera planificada y de una sola vez; c) Las viviendas tienen diferentes grados de precariedad; d) Poseen una alta densidad poblacional; e) Generalmente cuentan con buena localización, con relación a los centros de producción y consumo, en zonas donde escasea la tierra;

2 Para el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos -INDEC- este aglomerado se denomina Gran Buenos Aires. 3 Ellos son: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, Vicente López, Tigre y Tres de Febrero. En este trabajo utilizaremos la denominación Conurbano Bonaerense o simplemente Conurbano para refererirnos al aglomerado de los 24 municipios. Esta región es conocida comúnmente como Gran Buenos Aires pero dado que el INDEC utiliza ese término para referirse a los 24 municipios más la Ciudad Buenos Aires, optamos por la anterior denominación. 4 Desde el punto de vista político administrativo, la Ciudad de Buenos Aires es autónoma desde 1996 y tiene un status similar al de una provincia, mientras que los municipios del Conurbano Bonaerense pertenecen a la Provincia de Buenos Aires, que cuenta con 134 municipios.

2 f) En la Ciudad de Buenos Aires -Capital Federal- se asentaron en tierras de propiedad fiscal; g) Los pobladores las consideraban en sus orígenes un hábitat transitorio hacia un “posible” y anhelado ascenso social, expectativa que no logró concretarse para la mayoría de sus habitantes; h) Los pobladores son trabajadores poco calificados o informales. Actualmente los habitantes de las villas muestran la heterogeneidad de la pobreza, albergando a “antiguos” villeros, nuevos migrantes (del interior y de países limítrofes) y sectores pauperizados; i) Sus habitantes son portadores de adscripciones estigmatizantes por parte de la sociedad y de su entorno. Los habitantes sostuvieron diversas demandas con el objeto de mejorar sus condiciones urbanas y generar organizaciones barriales y federativas (Cravino, 2001).

Los “asentamientos” se distinguen por: a) Sus trazados urbanos tienden a ser regulares y planificados, semejando el amanzamiento habitual de los loteos comercializados en el mercado de tierras, es decir en forma de cuadrícula; b) Por parte de los pobladores se los percibe no como una resolución habitacional transitoria, sino como una mejora a corto y mediano plazo; c) Por lo general son decididas y organizadas colectivamente, con una estrategia previa (obtención de datos catastrales, conformación de un grupo que iniciará la toma, búsqueda de apoyo de organizaciones cercanas, etc.); d) En su inmensa mayoría están ubicados sobre tierra privada. Se trataba de terrenos que por lo general eran basurales, pajonales o inundables, por lo que los dueños no tenían un interés o posibilidad en explotarlo económicamente o sufrían restricciones normativas para esto; e) Inmediatamente a la invasión del terreno se busca mediar con el Estado su “legitimación”, reivindicando la oportunidad de pagarlo y ser propietarios; f) Debido a que la ocupación de la tierra implica vivir allí, sus viviendas presentan una evolución desde simples “taperas” a construcciones firmes, dependiendo sus características de la capacidad y recursos de quienes la habitan; g) En todos los casos se trata de actores sociales previamente “urbanizados" es decir, que si en algunos casos provienen de áreas rurales, pasaron anteriormente por otras formas de hábitat urbano, como piezas de hotel, villas, casas de familiares, alquiler, etc. No sucede, en términos generales, como en el fenómeno de las "villas" de la Capital Federal y Conurbano Bonaerense, que fueron constituyéndose en el primer hábitat urbano (y muchas veces el único) de los migrantes rurales del interior y más tarde de los países limítrofes; h) Las características socio ocupacionales no difieren -en principio, ya que faltan análisis precisos- de los habitantes de las villas. Por lo tanto, la forma resultante facilita a diferencia de las villas, su futura regularización (objetivo buscado por sus ocupantes), ya que no supone un reordenamiento urbano profundo, sino un proceso de carácter social, político y jurídico que legalice la situación existente. Este carácter se constituye como uno de sus ejes distintivos, respecto a otro tipo de ocupaciones. En el discurso de los pobladores aparece clara y reiteradamente la idea de “no hacer una villa”, lo que facilitaría a su vez las relaciones con el entorno, obtener un hábitat de mejor calidad que el que tenían y lograr con menores dificultades la titularidad de la tierra. Se intenta evitar quedar adscriptos a las estigmatizaciones que traen aparejadas el término “villa” (Cravino, 2001).

Los primeros asentamientos aparecieron durante el régimen militar que gobernó a la Argentina entre 1976-1983, el cual provocó profundas transformaciones socio- económicas, que sumado al autoritarismo político (desapariciones, encarcelamiento, etc.), arrojó como saldo más visible el deterioro de las condiciones materiales de vida de la mayoría de la población del país. La desindustrialización, la destrucción del aparato productivo, el incremento del cuentapropismo, del subempleo y del desempleo estructural, son claros indicadores de la progresiva pauperización de un amplio sector de la población.

Estos cambios impactaron duramente sobre las estrategias que históricamente los sectores populares habían desarrollado para acceder a la vivienda. La ausencia de una economía en crecimiento y el proceso de desregulación que se abre en los distintos mercados, crea las condiciones para la emergencia de un sistema aún más excluyente que desmantela la protección estatal hacia los sectores populares (otorgada a través del salario indirecto: servicio de salud gratuito, préstamos para la vivienda, jubilación, ayuda social, etc.) y las obliga a "negociar" solos en el mercado de acceso a los bienes básicos (Cravino, 1998).

Una primera aproximación al fenómeno, nos indica que en la Ciudad de Buenos Aires, el fenómeno de los “asentamientos informales” se centra en la modalidad denominada villas, mientras que en el Conurbano se observa además la presencia de asentamientos o tomas de tierras. De acuerdo a los datos censales correspondientes al año 2001, los “asentamientos informales” tendrían casi el doble de peso relativo en el Conurbano Bonaerense (6,8% de la población total - 594.781 habitantes-) que en la ciudad capital (3,9% -107.805 habitantes-).

Sin embargo, cuando se analiza la evolución de los datos censales entre 1981 y 2001 se evidencian algunos desajustes por diferencias que son difíciles de explicar. Por ejemplo, en el Municipio de La Matanza los datos muestran una disminución de la cantidad de villas y asentamientos entre 1981 y 1991. Lo mismo entre 1991 y 2001 en los municipios de Berazategui, Lanús y Quilmes, entre otros. Se observa además que el peso relativo es muy diferente entre municipios. En un extremo encontramos a Merlo con un 0,1% (que consideramos insostenible como cifra), mientras que en el distrito de San Martín el 18% de la población vive en asentamientos o villas (ver Cuadro Nº1).

El cuadro Nº 2 muestra más claramente el sub registro. Hay datos fehacientes en distintos municipios que muestran que en la década del noventa se constituyeron nuevos asentamientos y esto no se ve reflejado en lo registrado por el Censo del año 2001 sino que al contrario, en muchos casos ha disminuido la cantidad. En pocos casos la disminución se refiere a que fueron regularizados, como es el caso de Moreno, que sin embargo, no quita que presente un fuerte sub registro.

Cuadro Nº 1. Población total, población en villas y asentamientos y superficie ocupada en AMBA (1981-2006) 1981 1991 2001 2006 Municipio Población Población Población Población Población Población Población Población Superficie total* VyA total VyA total VyA total** VyA Ciudad de Buenos 2.922.829 37.010 2.965.403 52.608 2.776.138 107.805 s/d 129.029*** 297,0 Aires Almirante Brown 331.913 1.916 450.698 13.885 515.556 36.524 555.589 51.749 493,5 Avellaneda 334.145 23.796 344.991 33.480 328.980 39.178 342.859 46.059 270,4 Berazategui 201.862 2.940 244.929 6.897 287.913 6.639 311.288 9.312 69,5 Esteban Echeverría (1) 243.974 4.696 264.072 5.340 30,1 188.923 3.006 275.793 4.484 Ezeiza (1) 118.807 18.331 136.124 59.571 401,0 General San Martín 365.625 26.070 406.809 45.843 403.107 73.289 421.419 81.109 380,0 Hurlingham (2) 172.245 5.903 176.144 9.373 52,9 Morón (2) 598.420 7.899 643.553 9.022 309.380 5.704 328.301 19.636 128,3 Ituzaingó (2) 158.121 4.409 165.569 4.582 33,8 José C. Paz (3) 230.208 8.963 250.941 22.857 92,3 Malvinas Argentinas 502.926 15.902 652.969 19.028 290.691 13.255 315.675 12.896 66,3 (3) San Miguel (3) 253.086 21.937 273.255 24.457 217,3 La Matanza 949.566 36.238 1.121.298 22.655 1.255.288 69.157 1.338.386 139.871 1.172,9 Lanús 466.960 45.209 468.561 62.589 453.082 49.000 463.564 68.344 264,9 Lomas de Zamora 510.130 28.198 574.330 40.972 591.345 92.597 616.921 74.471 544,5 Merlo 292.587 4743 390.858 3.244 469.985 1.751 512.875 11.157 86,2 Moreno 194.440 2.690 287.715 2.275 380.503 368 426.065 15.647 181,0 Quilmes 446.587 35.727 511.234 65.368 518.788 45.991 541.972 120.097 830,5 San Fernando 133.624 8.206 144.763 14.528 151.131 9.341 160.069 13.906 48,9 San Isidro 289.170 15.742 299.023 17.761 291.505 20.421 306.695 42.783 126,8 Tres de Febrero 345.424 10.874 349.376 12.316 336.467 28.859 345.880 14.608 86,1 Tigre 206.349 9.131 257.922 18.804 301.223 25.747 328.760 51.641 317,3 Vicente López 291.072 10.550 289.505 9.016 274.082 12.721 285.121 10.255 19,6 Florencio Varela 173.452 2.083 254.997 8.312 348.970 Sin datos 390.163 27.134 273,1 Total Conurbano 6.823.175 290.920 7.969.324 410.479 8.684.437 594.781 9.257.707 936.855 6.187,2 Bonaerense Total AMBA 9.746.004 327.930 10.934.727 463.087 11.460.575 702.586 9.257.707 1.065.884 6.484,2 Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC, Dirección Provincial de Estadística de la provincia de Buenos Aires, Instituto de Vivienda de la Ciudad y datos propios. * Corresponde a la población del año 1980. ** Los datos corresponden a las estimaciones de población realizadas por el INDEC. Ver página de la Dirección Provincial de Estadística de la provincia de Buenos Aires (disponible en http://www.ec.gba.gov.ar/Estadistica). Las proyecciones de población se realizaron utilizando el denominado Método de los Componentes (Naciones Unidas, 1956) que consiste en proyectar en forma independiente las variables que determinan la dinámica poblacional: natalidad, mortalidad y saldos migratorios internos e internacionales. *** Según datos del Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires en base a censos realizados entre 2001 y 2005. (1) El municipio de Ezeiza nace de un desprendimiento del municipio de Esteban Echeverría a mediados de la década del 90. (2) Los municipios de Hurlingham e Ituzaingó nacen de un desprendimiento del municipio de Morón a mediados de la década del 90. Aquí se consignan los datos correspondientes a Morón antes de su división. (3) Los municipios de José C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel nacen de un desprendimiento de la división del municipio de General Sarmiento a mediados de la década del 90. Asimismo, la localidad de Del Viso se traspasó al

5 municipio de Pilar. Aquí se consignan los datos correspondientes a General Sarmiento antes de la división.

Cuadro Nº 2. Cantidad de villas y asentamientos del Conurbano Bonaerense (1991- 2001)

Municipio 1991 2001 2006 Almirante Brown 14 8 20 Avellaneda 41 23 36 Berazategui 11 6 10 Ezeiza (1) 10 10 7 Esteban Echeverría (1) s/d 7 General San Martín 78 59 148 Hurlingham (2) 13 36 Ituzangó (2) 37 13 20 Morón (2) 14 32 José C. Paz (3) 12 13 San Miguel (3) 18 11 14 Malvinas Argentinas (3) 25 32 La Matanza 35 55 73 Lanús 25 s/d 30 Lomas de Zamora 17 29 23 Merlo 65 s/d 22 Moreno 4 2 40 Quilmes 19 20 48 San Fernando 28 12 22 San Isidro 18 10 23 Tigre 34 23 39 Tres de Febrero 22 20 26 Vicente López 13 11 29 Florencio Varela 10 s/d 43 Total 496 376 796 Fuente: elaboración propia en base a datos de la Dirección Provincial de Estadística de la provincia de Buenos Aires. (1) El municipio de Ezeiza nace de un desprendimiento del municipio de Esteban Echeverría en 1994. (2) Los municipios de Hurlingham e Ituzaingó nacen de un desprendimiento del municipio de Morón en 1994. Aquí se consignan los datos correspondientes a Morón antes de su división. (3) Los municipios de José C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel nacen de la división del municipio de General Sarmiento en 1994. Asimismo, la localidad de Del Viso se traspasó al municipio de Pilar. Aquí se consignan los datos correspondientes a General Sarmiento antes de la división.

A partir de los datos analizados, se puede considerar al Área Metropolitana de Buenos Aires dentro de los parámetros de América Latina, como un aglomerado urbano con escasa proporción de urbanizaciones informales en relación a las formales. Por lo que se pudo observar, la mercantilización de las viviendas y suelo en los asentamientos informales está menos desarrollada que en otras ciudades, pero con una tendencia creciente a acceder por esta vía. También han aparecido loteadores piratas que venden suelo sin la subdivisión correspondiente a la normativa. Todo ello muestra una dificultad creciente por acceder al suelo urbano por parte de los sectores populares. Los asentamientos informales pasan a ser entonces una de las formas de acceso a lotes urbanos, ya que el mercado no lo provee (al menos a precios accesibles para estos sectores sociales).

En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, la variación de la población en villas ha sido alta desde 1962 hasta 2001. En 1962 la población en villas representaba el 1,4% de la población de la Ciudad, en 1976 esta proporción asciende a 7,2% mientras en 1980, luego de la política de erradicación llevada adelante por la dictadura5, desciende al 1,2%. Con la vuelta de la democracia continuaría la tendencia ascendente: 1,7% en 1991 y 3,9% en el año 2001. Según el Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires (IVC), se registraban al año 2005 129.029 personas (37.479 grupos familiares) viviendo en villas y núcleos habitacionales transitorios en 27.193 viviendas. Según esta fuente existirían 4,7 personas por vivienda, mientras que se observa que un 38% de los hogares debe compartir la vivienda, lo que resulta en un hacinamiento extremadamente alto.

Dimensiones del fenómeno de acuerdo a nuestro relevamiento

En este apartado se presentan una serie de cuadros y mapas que permiten caracterizar, aún con algunas limitaciones, la situación de las villas y asentamientos del AMBA en términos de la superficie que ocupan, la cantidad de población que vive en ellas, la densidad y su evolución en los últimos 30 años.

Debido a la falta de identificación tipológica (entre villa y asentamiento) de muchos de los registros relevados, se decidió optar por la variable física más fácilmente determinable para diferenciarlos, que es la trama urbana. Para ello se recurrió en los casos en que fue necesario a la utilización de la herramienta Google Earth, con el objetivo de identificar la tipología. Así, se asumió como villa a todo barrio que tuviera una trama irregular, aún sabiendo que la tipología es sumamente más compleja. El mapa N° 1 muestra la distribución de villas y asentamientos en el territorio.

Los resultados obtenidos indican que en el AMBA existen por lo menos 819 “asentamientos informales”, de los cuales 363 son villas, 429 asentamientos, mientras que en 27 barrios no se pudo identificar la tipología. En los 819 barrios viven poco más de 1 millón de personas con un promedio de 1.301 personas por barrio. La superficie que abarcan es de 6.484,2 hectáreas con una densidad bruta promedio estimada de 164 habitantes por hectárea.

La densidad poblacional bruta del AMBA es de 38 habitantes por hectárea frente a promedios que sextuplican esa cifra en el caso de las villas y la triplican en el caso de los asentamientos. Así, mientras los “asentamientos informales” ocupan el 2,3% del territorio, vive allí cerca del 8% de la población, lo que muestra el alto nivel de hacinamiento. Las villas ocupan poco más 2.900 has. en las que viven 647 mil personas con una densidad promedio de 218 habitantes por hectárea. Los asentamientos ocupan 3.370 has. y viven allí 404 mil habitantes con densidades del orden de los 120 habitantes por hectárea.

5 La fuerte baja que se observa a principio de los `80, fue producto de la política de erradicación compulsiva del último gobierno militar (1976-1983), provocando el crecimiento de algunas villas y asentamientos del Conurbano, donde se ubicaron parte de los desplazados.

Mapa N° 1. Villas y asentamientos AMBA (2006)

Las mayores densidades para el conjunto de estos barrios, se observa en la ciudad de Buenos Aires y en los municipios del corredor norte (excepto Tigre), donde viven en promedio más de 250 habitantes por hectárea. En particular, Vicente López tiene densidades por encima de 500 habitantes por hectárea. En el otro extremo, en Florencio Varela y Moreno las densidades están por debajo de los 100 habitantes por hectárea. En la segunda corona, las densidades son menores que en la primera, aunque se dan algunas excepciones como Malvinas Argentinas y José C. Paz. En estos municipios, las VyA albergan en promedio entre 200 y 250 hab/ha, por encima de las VyA de varios municipios de la primera corona. Es decir, las densidades de los “asentamientos informales” muestran una distribución que acompaña a la ciudad formal, pero con otros parámetros.

Las áreas ocupadas por VyA varían según los municipios. Mientras en algunos ocupan áreas muy extensas (en La Matanza el fenómeno abarca más de 1.100 hectáreas y en Quilmes supera las 800), en otros el área ocupada es sensiblemente más baja, como es el caso del municipio de Vicente López donde la extensión del fenómeno es menor a 20 hectáreas.

En términos relativos, los municipios del corredor sur son los que tienen una mayor proporción de suelo ocupado por villas y asentamientos, aunque cabe aclarar que el cálculo fue realizado sobre la superficie total del municipio, debido a la disponibilidad de los datos. Si el cálculo se realizara sobre el área urbanizada, el municipio de La Matanza sería el de mayor proporción de su superficie con esta modalidad de ocupación del suelo.

Los resultados no hacen más que afirmar algo que ya ha sido planteado: la todavía baja participación de estas modalidades de ocupación del suelo sobre el total del territorio en comparación con la mayoría de las ciudades latinoamericanas.

Las villas predominan en la primera corona de urbanización, como puede observarse en el cuadro N° 3. Esa fue la tipología predominante en la ocupación del suelo en el AMBA durante la década del ´70 del siglo pasado. Por ello se explica que mientras en la primera corona se halla poco más de la mitad de los “asentamientos informales”, la cantidad de villas casi duplica a las existentes en la segunda corona, donde predominan los asentamientos.

Cuadro Nº 3. Distribución de villas y asentamientos según tipo en el AMBA (2006)

Villas y Asentamientos (1) Villas Asentamientos Área geográfica Cantidad % Cantidad % Cantidad % Total AMBA 819 100,0 363 44,3 429 52,4 CABA 23 100,0 23 100,0 0 0,0 Primera Corona 473 100,0 221 46,7 233 49,3

Segunda Corona (2) 323 100,0 119 36,8 196 60,7

Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos Infohabitat. (1) La diferencia que existe entre las cantidades y porcentajes totales y el dato desagregado por villas y asentamientos se debe a la existencia de registros en los cuales la identificación de la tipología (villa o asentamiento) no fue posible. (2) A los efectos de este trabajo, los datos de VyA del municipio de La Matanza se contabilizan completos

9 dentro de la segunda corona.

Cuadro Nº 4. Porcentaje de la superficie de los municipios ocupada por villas y asentamientos en el AMBA (2006)

Superficie del Porcentaje del territorio ocupado con VyA Municipio municipio (en Villas y Villas Asentamientos hectáreas) Asentamientos* Ciudad de Buenos Aires 20.300 1,46 1,46 0,00 Almirante Brown 12.200 4,05 2,55 1,50 Avellaneda 5.500 4,92 3,78 1,14 Berazategui 18.800 0,37 0,04 0,33 Esteban Echeverría 12.000 0,25 0,00 0,25 Ezeiza 22.300 1,80 0,00 1,80 Florencio Varela 19.000 1,44 0,04 1,39 Hurlingham 3.600 1,47 0,47 0,99 Ituzaingó 3.900 0,87 0,40 0,47 José C. Paz 5.000 1,85 0,95 0,89 La Matanza 32.300 3,63 1,95 1,52 Lanús 4.500 5,89 4,84 0,00 Lomas de Zamora 8.900 6,12 1,63 4,36 Malvinas Argentinas 6.300 1,05 0,60 0,45 Merlo 17.000 0,51 0,02 0,49 Moreno 18.000 1,01 0,07 0,93 Morón 5.600 2,29 0,79 1,50 Quilmes 12.500 6,64 2,82 3,83 San Fernando (1) 2.300 2,13 2,01 0,11 San Isidro 4.800 2,64 2,33 0,27 San Martín 5.600 6,79 2,74 4,00 San Miguel 8.000 2,72 1,43 1,28 Tigre (1) 22.000 1,44 0,43 0,87 Vicente López 3.900 0,50 0,29 0,11 Tres de Febrero 4.600 1,87 1,69 0,18 Total AMBA 278.900 2,32 1,06 1,21 Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos Infohábitat. * La diferencia entre la superficie total de VyA y la suma de “villas” y “asentamientos” por separado está dada por los barrios en los que no se pudo identificar la tipología. (1) La superficie de estos municipios no incluye la correspondiente a las islas del Delta.

La antigüedad promedio de los asentamientos informales por zonas, nos ofrece una explicación complementaria de estas diferencias. Las villas son más antiguas que los asentamientos y la antigüedad es mayor en la primera corona que en la segunda. Mientras tanto, los asentamientos tienen promedios de antigüedad similares en ambas coronas (ver Cuadro N°4). Esto tiene que ver con el patrón de ocupación del AMBA, que fue extendiéndose del centro a la periferia, vinculado a la presencia de los medios de transporte (en primer lugar el ferrocarril y luego el transporte automotor colectivo). Este patrón de extensión se modificó radicalmente con la presencia de 10 formas de urbanización de las elites bajo la forma de barrios cerrados y countries en la década del noventa, gracias a la provisión o ampliación de autopistas urbanas, que llevó a los sectores de altos recursos hacia la periferia, aunque tampoco abandonaron el centro (como sucedió en otras capitales latinoamericanas). Esto implica en la periferia una competencia por el uso del suelo entre sectores sociales opuestos, en particular, gracias a la introducción de tecnologías que permiten la transformación de zonas degradas. En particular, las tierras inundables eran y aún son los terrenos propicios para las ocupaciones, pero la novedad es que éstas pueden ser ahora incorporadas al mercado del suelo, situación que antes era impensada.

Se estima que las primeras villas del Conurbano se podrían ubicar temporalmente en la década del ´40, en el proceso de industrialización sustitutiva de importaciones. Por lo general, no se cuenta con registros exactos de la fecha de formación y de su completamiento, que en muchos casos demandó décadas. De esta forma, los registros de la fecha de origen son aproximados y responden a la memoria colectiva de los habitantes. En este punto faltaría un estudio pormenorizado y caso a caso para tener mayor precisión sobre las fechas de origen.

Cuadro Nº 5. Antigüedad promedio de villas y asentamientos del Conurbano Bonaerense (2006)

Villas y Asentamientos (194) Área geográfica Villas (69) Asentamientos (125) (1) Conurbano Bonaerense 25 años 30 años 19 años Primera Corona 29 años 32 años 18 años Segunda Corona (2) 21 años 28 años 19 años

Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos Infohábitat. (1) Entre paréntesis figura la cantidad de registros consultados para la construcción del dato. (2) A los efectos de este trabajo, los datos de VyA del municipio de La Matanza se contabilizan completos dentro de la segunda corona.

El crecimiento de villas y asentamientos de acuerdo a múltiples fuentes

Las fuentes oficiales muestran que el crecimiento poblacional en las VyA para la totalidad de los 24 partidos del Conurbano entre 1981 y 1991 fue del 41,1%. Eso implica que la población en asentamientos informales pasó de 290 mil a 410 mil habitantes. Sin embargo, estas cifras tienen algunos datos llamativos cuando se analiza la evolución en cada municipio (ver Cuadro Nº1).

Por ejemplo, los datos muestran un descenso significativo de la población villera en los municipios de La Matanza y Merlo, mientras que en Moreno y Vicente López también se observa un descenso importante. Esto implicaría que dichos municipios pusieron en marcha en esos 10 años políticas importantes de transformación de villas en barrios o que hubo problemas de registro. La realidad, sin duda, está más vinculada a lo segundo que a lo primero. Municipios como Almirante Brown tuvieron un crecimiento explosivo de la población de VyA en este período (625%), al tiempo que Florencio Varela cuadruplicó la población en situación de ocupante y Berazategui y Tigre la duplicaron.

Cuando nos centramos en la evolución del fenómeno entre 1991 y 2001 vemos que la población en VyA creció en 10 años algo más que en la década anterior (44,9%) en los 24 partidos del CB,

11 pasando de 410 mil a 594 mil habitantes6. Sin embargo, tenemos la sospecha de que en 2001 hay un sub registro aún mayor que el señalado para 1991 en algunos municipios.

Los datos muestran que la población en asentamientos informales en los municipios de Lanús y Quilmes descendió de manera importante al tiempo que en Merlo y Moreno el descenso fue significativo, lo que no sólo es poco probable sino más bien imposible7. San Fernando también muestra un descenso significativo en este período, aunque al mismo tiempo se observa una mejora importante en los niveles de calidad de la vivienda y tipo de vivienda en 2001 respecto a 1991 (ver evolución de vivienda precaria y de calidad de la vivienda por municipio, INDEC 1991 y 2001).

Entre 1991 y 2001, Esteban Echeverría y La Matanza tuvieron incrementos muy fuertes, habiendo más que triplicado su población en asentamientos informales. También incrementaron de manera importante (por encima del 100%) la población en estos barrios los municipios de Almirante Brown, el ex General Sarmiento (José C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel), Tres de Febrero y Lomas de Zamora.

Las inconsistencias de los datos también pueden observarse en los municipios que muestran importantes incrementos de población. Un ejemplo de ello es Almirante Brown, donde a pesar de haber crecido la población en VyA en más de 22 mil personas, la información oficial dice que existen 6 asentamientos informales menos que en 1991 (ver Cuadros N° 1 y 2). Una situación similar se observa en Tres de Febrero, donde la población aumentó en más de 16 mil habitante al tiempo que desaparecieron 2 barrios informales. Para la totalidad de los 24 partidos del CB, según la Dirección Provincial de Estadística de la Provincia de Buenos Aires, en 2001 vivían en villas y asentamientos 184 mil personas más que en 1991, al tiempo que se registraron 120 barrios informales menos en el mismo período.

Finalmente, podemos decir que según los datos oficiales, entre 1981 y 2001 la población en VyA en los 24 partidos aumentó poco más del doble, con municipios donde decreció (en Merlo 63% y en Moreno 86%) y otros donde creció de manera exorbitante (Almirante Brown 1.800%, Esteban Echeverría8 666%, Lomas de Zamora 228%), sólo por mencionar los cambios más importantes en términos relativos.

Cuando se agregan al análisis de los datos oficiales los del relevamiento realizado en el año 2006 se observa una evolución preocupante: el incremento de la participación de la población en “asentamientos informales” sobre la población total de los 24 partidos del Conurbano. Lo que muestran los datos es que el acceso al suelo urbano para los sectores populares se está volviendo cada vez más difícil y esa situación se agudiza ante cada nuevo censo de población y ante cada nuevo relevamiento de villas y asentamientos. Así, mientras en 1981 la población en VyA representaba el 4,3% del total, en 1991 llegaba al 5,2%, en 2001 a 6,8% y en 2006 ya representaba el 10,1% (ver Cuadro N° 6). Dado el importante sub registro del año 2001, se refleja un salto brusco cuando se compara el crecimiento entre 2001 y 2006.

6 Para el municipio de Florencio Varela no se cuenta con datos oficiales para 2001. 7 La construcción de viviendas sociales en el Conurbano Bonaerense en el período fue prácticamente nula. 8 En este caso se considera a los actuales municipios de Esteban Echeverría y Ezeiza juntos. 12 Cuadro N° 6. Resumen de población en villas y asentamientos en el (CB) Conurbano Bonaerense (1981-2006)

1981 1991 2001 2006

VyA CB (1) VyA CB VyA CB VyA CB (2) Población 290.920 6.823.175 410.479 7.969.324 594.781 8.684.437 936.855 9.257.707 Total Total VyA / Total 4,3 % 5,2 % 6,9 % 10,1 % población CB Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos Infohábitat, INDEC y Dirección Provincial de Estadística de la provincia de Buenos Aires. (1) La población consignada corresponde al Censo Nacional de Población y Vivienda de 1980, INDEC. (2) Los datos corresponden a las estimaciones de población realizadas por el INDEC. Ver página de la Dirección Provincial de Estadística de la provincia de Buenos Aires (disponible en http://www.ec.gba.gov.ar/Estadistica). Las proyecciones de población se realizaron utilizando el denominado Método de los Componentes (Naciones Unidas, 1956) que consiste en proyectar en forma independiente las variables que determinan la dinámica poblacional: natalidad, mortalidad y saldos migratorios internos e internacionales.

La población en villas y asentamientos está creciendo mucho más rápido que la población total. Como muestra el cuadro N° 7, entre 1981 y 2006 la población en VyA creció en términos relativos 220% frente a un 35% de incremento poblacional en el Conurbano.

Cuadro N° 7. Crecimiento poblacional absoluto y relativo comparativo entre villas / asentamientos y el total del Conurbano Bonaerense (1981-2006)

1981-1991 1991-2001 2001-2006 1981-2006 Área Geográfica Absoluto % Absoluto % Absoluto % Absoluto %

24 partidos GBA 1.146.149 16,8 715.113 9,0 573.270 6,6 2.434.532 35,7 Villas y 119.559 41,1 184.302 44,9 342.074 57,5 645.935 220,0 asentamientos Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos Infohábitat, INDEC y Dirección Provincial de Estadística de la provincia de Buenos Aires (1981, 1991, 2001 y 2006).

Por último, las cifras del cuadro N° 8 nos dan una idea de la magnitud del fenómeno en términos relativos. Los datos nos indican que la informalidad es la principal forma de crecimiento poblacional del Área Metropolitana de Buenos Aires. En los cinco años que van desde el censo 2001 hasta 2006, por cada 100 nuevos habitantes en los 24 partidos del CB, 60 se ubicaron en asentamientos informales y 40 en la ciudad “formal”. Esa cifra era de 10 cada 100 en el período 1981-1991 y pasó a ser de 26 cada 100 entre 1991 y 2001.

Lo que estas cifras ponen en evidencia es el desajuste entre el crecimiento poblacional de la ciudad informal y el consumo de suelo urbano de la ciudad “formal”. Esto implica un patrón distinto de distribución de la población en el Conurbano Bonaerense y muestra las dificultades objetivamente crecientes de los sectores populares para acceder a suelo urbano, lo que da como resultado una mayor densificación de los asentamientos y villas que en períodos anteriores9.

9 Es decir, la proposición original de los asentamientos de albergar una sola familia en cada lote, se fue modificando 13

Las cifras de todo el período analizado (y fundamentalmente las de 2001-2006) muestran la magnitud del problema, así como el gran desafío que enfrentan las políticas de hábitat: cómo favorecer el acceso al suelo y a la vivienda formal de los sectores populares. En este punto, resultará sumamente interesante repetir este análisis en pocos años para poder evaluar el impacto que han tenido las políticas de hábitat puestas en marcha desde el año 2003.

Cuadro N° 8. Distribución del crecimiento poblacional (por cada 100 nuevos habitantes) en el Conurbano Bonaerense (1981-2006)

Área Geográfica 1981-1991 1991-2001 2001-2006

Total 24 partidos del CB 89,6 74,2 40,3 Villas y asentamientos 10,4 25,8 59,7 Total 100,0 100,0 100,0 Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos Infohábitat, INDEC y Dirección Provincial de Estadística de la provincia de Buenos Aires.

Reflexiones finales

Esta ponencia dio cuenta de una primera aproximación al universo de los “asentamientos informales”, arrojando un número provisorio de 819 casos y algo más de un millón de personas viviendo en ellos. Esto muestra que el fenómeno tiene un peso relativo menor de lo que sucede en otras grandes ciudades de América Latina. Sin embargo, alerta muy fuertemente que las condiciones estructurales del mercado del suelo y la insuficiencia de las políticas estatales implican un importante crecimiento del fenómeno, lo que plantea que para modificar esta tendencia en el futuro se requiere de fuertes intervenciones del Estado (directas e indirectas).

Sin duda, esta primera aproximación abre numerosos interrogantes que plantean la necesidad de incluir nuevas investigaciones en la agenda académica. Por otra parte, se demostró que se requiere de un mejor registro de los casos por parte de los organismos estatales abocados a los censos (como el INDEC), pero que implican una redefinición de los instrumentos y las definiciones que se utilizan en la actualidad. También se evidencia una relación entre la presencia o no de políticas urbanas en los municipios para que exista un mejor y más preciso registro de los casos. En este aspecto encontramos una situación totalmente heterogénea y que dificulta sacar conclusiones.

Está claro que debería haber un mecanismo de registro que permita un seguimiento de la situación entre períodos censales, por medio de un observatorio u otra herramienta que ayude a tomar decisiones gubernamentales. Existen muchas situaciones conflictivas por las ocupaciones de tierras, y sólo en unos pocos casos (en mayor medida en la Ciudad de Buenos Aires) llegan a los medios de comunicación escritos.

en particular cuando ya han transcurrido casi 30 años de los primeros asentamientos y las segundas generaciones ya han conformado nuevas familias. Estos nuevos grupos familiares se ubican en otra vivienda dentro del lote. En algunos casos han motivado la conformación de nuevos asentamientos contiguos a los antiguos. 14 Del trabajo realizado se concluye que la tipología surgida desde los mismos pobladores: “villas” y “asentamientos” es útil, pero sin embargo habría que generar una nueva. En particular podría establecerse alguna que incluya las diferentes situaciones en cuanto al proceso de regularización dominial10, situaciones mixtas u otras situaciones donde se dan problemas de tenencia de la tierra. Por ejemplo villa con asentamiento, loteos producto de estafa, asentamientos y villas en proceso de regularización, asentamientos regularizados, villas reurbanizadas, etc. Estamos seguros que por lo menos por ahora la regularización no implica que se hayan resueltos problemas de déficit de infraestructura o habitacionales serios, lo que debería orientar intervenciones gubernamentales en ese sentido.

Para finalizar, pero no agotando las cuestiones que merecen mayor atención, se debe profundizar sobre una mirada a la estructura urbana del AMBA, en cuanto a la distribución y crecimiento de la informalidad. Queda pendiente un mejor estudio histórico de las villas del Conurbano, ya que en el caso de los asentamientos hay mayor cantidad de estudios desde su origen en 1981. Por otra parte, la situación de la tenencia de la tierra debe ser mirada con mayor atención, al igual que la relación entre el mercado de suelo urbano y el crecimiento de las ocupaciones. Por último, queda pendiente evaluar el peso de las actuales políticas habitaciones (muy activas en el Conurbano) en la tendencia de crecimiento de la informalidad urbana, inclusive como forma de presión para acceder a las nuevas viviendas ofertadas.

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10 Que como sostuvimos en este trabajo es extremadamente lento. 15

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