Regularización De Asentamientos Informales En América Latina

Informe sobre Enfoque en Políticas de Suelo • Lincoln Institute of Land Policy

Regularización de asentamientos informales en América Latina

E d é s i o F e r n a n d e s Regularización de asentamientos informales en América Latina Edésio Fernandes

Serie de Informes sobre Enfoque en Políticas de Suelo El Lincoln Institute of Land Policy publica su serie de informes “Policy Focus Report” (Enfoque en Políticas de Suelo) con el objetivo de abordar aquellos temas candentes de política pública que están en relación con el uso del suelo, los mercados del suelo y la tributación sobre la propiedad. Cada uno de estos informes está diseñado con la intención de conectar la teoría con la práctica, combinando resultados de investigación, estudios de casos y contribuciones de académicos de diversas disciplinas, así como profesionales, funcionarios de gobierno locales y ciudadanos de diversas comunidades.

Sobre este informe Este informe se propone examinar la preponderancia de asentamientos informales en América Latina y analizar los dos paradigmas fundamentales entre los programas de regularización que se han venido aplicando —con resultados diversos— para mejorar las condiciones de estos asentamientos. El primero, ejemplificado por Perú, se basa en la legalización estricta de la tenencia por medio de la titulación. El segundo, que posee un enfoque mucho más amplio de regularización, es el adoptado por Brasil, el cual combina la titulación legal con la mejora de los servicios públicos, la creación de empleo y las estructuras para el apoyo comunitario. En la elaboración de este informe, el autor adopta un enfoque sociolegal para realizar este análisis en el que se pone de manifiesto que, si bien las prácticas locales varían enormemente, la mayoría de los asentamientos informales en América Latina transgrede el orden legal vigente referido al suelo en cuanto a uso, planeación, registro, edificación y tributación y, por lo tanto, plantea problemas fundamentales de legalidad. Por añadidura, la solución de estos problemas no conduce de forma directa a una mejora de los servicios públicos, a menos que la mejora de los servicios se plantee como parte de un programa de regularización mucho más amplio.

La regularización del uso ilegal del suelo sigue constituyendo un trabajo en curso, y el Programa de América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln se ha marcado como objetivo, desde hace ya tiempo, el de abordar el problema de la informalidad y su impacto. Este informe forma parte de un conjunto de programas de investigación, educación y capacitación que, junto con sus pertinentes publicaciones, documentan el trabajo de muchos colegas en países de la región y el resto del mundo. Se puede obtener información adicional sobre este tema en el sitio web del Instituto Lincoln: www.lincolninst. edu/aboutlincoln/latin-america-caribbean.asp.

113 Brattle Street Cambridge, MA 02138-3400, USA Teléfono: 1-617-661-3016 ó 1-800-526-3873 Fax: 1-617-661-7235 ó 1-800-526-3944 PORTADA: Correo electrónico: [email protected] Un asentamiento Web: www.lincolninst.edu regularizado con calles nuevas y otros servicios en el área Nova Con- ISBN 978-1-55844-202-3 quista de Diadema, Policy Focus Report/Code PF023 Brasil.

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Índice

2 Resumen ejecutivo

4 Capítulo 1. Los desafíos del desarrollo informal 5 Aspectos sociolegales de la informalidad 7 La carga de la informalidad 9 Intervenciones para resolver la informalidad

11 Capítulo 2. Como definir y medir el desarrollo inmobiliario informal y evaluar sus causas 11 Problemas de definición 13 Desafíos de medición 15 Causas del desarrollo informal 19 Resumen

20 Capítulo 3. La regularización de asentamientos informales consolidados 21 Desafíos de la regularización 21 ¿Por qué regularizar? 23 ¿Quién puede regularizar? 24 ¿Quién paga las cuentas y cómo? 26 ¿Cuáles son los resultados? 28 Resumen

29 Capítulo 4. Experiencias de regularización: Los casos de Perú y Brasil 30 La titulación como desencadenante del desarrollo: La experiencia de Perú 34 La seguridad de tenencia como un programa integrado: La experiencia de Brasil 37 Evaluación de las experiencias de regularización 39 Consecuencias imprevistas 41 Resumen

42 Capítulo 5. Temas legales adicionales relacionados con la regularización 42 Tipos de derechos de tenencia 44 Temas legales de ocupación del suelo 45 Cómo asegurar la estabilidad de los beneficios para los pobres 46 Derechos de suelo para las mujeres 47 Protección ambiental 48 Resumen

49 Capítulo 6. Recomendaciones para las políticas de regularización

51 Referencias 52 Glosario 53 Sobre el autor 53 Reconocimientos 53 Sobre el Lincoln Institute of Land Policy

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Resumen ejecutivo

se reconoce que la informalidad constituye un porcentaje significativo de las grandes ciudades latinoamericanas, que oscila entre un décimo y un tercio del total de residen- cias urbanas. Un aspecto clave de la informalidad es la carencia de un título de jure o formal, si bien muchos residentes urbanos se sienten seguros con solo tener derechos de propiedad de facto adquiridos por prácticas consuetudinarias. Los residentes de asentamientos informales desarrollados en suelos privados a menudo cuentan con un boleto de com- praventa o documento similar, de manera que estas propiedades se compran y venden regularmente. La informalidad se puede atribuir a muchas causas, tales como un bajo nivel de ingresos, un planeamiento urbano poco realista, carencia de suelos con acceso a Este asentamiento as viviendas de asentamientos servicios públicos y/o viviendas de interés informal en expansión informales en general no tienen social, y un sistema legal disfuncional. La en la periferia de Lima, títulos legales formales, y pueden informalidad provoca unos costos muy Perú, alberga una activa mostrar patrones de desarrollo elevados para sus residentes, como una te- comunidad. irregular,L carecer de servicios públicos nencia precaria, falta de servicios públicos, esenciales, como alcantarillado, y quizás discriminación por parte del resto de la estén construidas en suelos públicos o población, peligros ambientales y de salud, ecológicamente vulnerables. Ya sea en y derechos civiles no equitativos. También suelos privados o públicos, los asentamientos genera un alto costo directo para los gobier- informales se van formando progresiva- nos locales, que deben adoptar programas mente a lo largo de varios años, y algunos de mejoras, además de una cantidad sus- existen desde hace varias décadas. tancial de costos indirectos que surgen del Dichos asentamientos frecuentemente impacto de la informalidad en el terreno se reconocen legalmente como parte del de la salud pública, de la violencia criminal desarrollo normal de la ciudad, ya sea por y de otros problemas sociales asociados. medidas oficiales concretas y puntuales o La mayoría de los países de América por la adquisición de derechos a lo largo del Latina ha intentado adoptar políticas de tiempo. Por lo tanto, la definición de infor- regularización de asentamientos informales malidad es imprecisa y multidimensional, pero la experiencia demuestra, sin embargo, y abarca aspectos físicos, socioeconómicos y que los programas de regularización tienen legales. Estas diferencias de definición difi- que diseñarse cuidadosamente tanto para no cultan las comparaciones cuantitativas en el empeorar las condiciones de los residentes espacio y el tiempo, pero de todas maneras de bajos ingresos a quienes se desea ayudar,

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como para no estimular el desarrollo de escasas evaluaciones que se han realizado nuevos asentamientos informales. Si bien los indican que el aumento en el valor de las costos financieros de los programas de regu- propiedades debido a la mejora de servicios larización varían mucho, los residentes de excedió su costo, en forma similar a Perú, las áreas regularizadas rara vez contribuyen aun cuando el porcentaje de plusvalía es económicamente a sufragar estos costos. menor que en los emprendimientos urbanos En resumidas cuentas, la falta de ingresos nuevos. asociada a la regularización ha frenado el Las recomendaciones para mejorar las fomento de estos programas. políticas de regularización y sus programas Los programas de regularización respon- específicos tienen que abordar los siguientes den a dos paradigmas principales. El prime- temas: ro, ejemplificado por Perú, se basa en la le- 1. Evaluar el funcionamiento de los pro- galización estricta de la tenencia por medio gramas de regularización, mediante la de la titulación. Este método está inspirado recopilación de datos de referencia antes en la hipótesis de Hernando de Soto, el cual de la implementación del programa, así sostiene que la seguridad de la tenencia es como de datos posteriores sobre los un desencadenante del desarrollo, pues esti- costos y resultados de los programas. mula el acceso al financiamiento, la activi- 2. Diseñar políticas y programas a medida, dad económica y las mejoras residenciales. porque es poco probable que un método De 1996 a 2006, Perú otorgó más de 1,5 único funcione bien en todas las situaciones. millones de títulos de propiedad a un costo 3. Usar sistemas de titulación apropiados promedio de 64 dólares por hogar. Los aná- (dominio pleno, derecho de arriendo, lisis realizados han concluido que la tenen- cooperativas, fideicomisos de suelos o cia formal tuvo muy poco impacto sobre el propiedades comunales) para asegurar acceso al crédito, generó cierta inversión en la sustentabilidad socioeconómica de viviendas y puede haber contribuido a ali- la comunidad. viar la pobreza en cierta medida, si bien los 4. Hacer participar tanto a hombres como canales causales de este último efecto no a mujeres, para evitar el desequilibrio de están del todo claros. La tenencia formal, género en el proceso, y para aumentar por otro lado, aumentó el valor de las pro- su efectividad a largo plazo. piedades en aproximadamente un 25 %, 5. Hacer que la regularización sea más au- excediendo con creces el costo de titulación. tosustentable financieramente, por medio Por su parte, los programas de regulari- de impuestos sobre la propiedad y cargos zación más amplios adoptados por Brasil por las mejoras de infraestructura y servi- combinan la titulación legal con la mejora cios urbanos, para recuperar, de este modo, de los servicios públicos, la creación de em- parte de la plusvalía obtenida por el suelo; pleo y la implementación de estructuras de y aplicar una carga fiscal equitativa sobre soporte comunitario. A un costo de 3.500 todos los segmentos de la sociedad. a 5.000 dólares por hogar, estos programas 6. Respaldar más las actuaciones de inves- resultan mucho más costosos que el sistema tigación y análisis para determinar si la de titulación de Perú, de manera que Brasil situación está mejorando o, por el con- ha podido cubrir una cantidad más modesta trario, empeorando en ciudades especí- de hogares. Paradójicamente, la mejora de ficas, y prevenir el establecimiento de servicios se da con frecuencia cuando ha nuevos asentamientos informales, par- habido pocos o no habido ningún cambio ticularmente cuando se crea que éstos en la tenencia legal, si bien la cantidad de han sido causados precisamente por los títulos de propiedad esta aumentando. Las propios programas de regularización.

C a p í t u l o 1 Los desafíos del desarrollo informal

Las viviendas improvisa- das ofrecen una opción alternativa, pero inade- cuada, para familias de bajos ingresos en Villa Nueva, Guatemala.

os asentamientos informales son ble de comunidades seguras en América una forma común, y frecuente- Latina y el resto del mundo. mente preponderante, de empren- Los asentamientos informales normal- dimientos residenciales urbanos en mente son establecidos por emprendedores Lla mayoría de los países latinoamericanos. ilegales o nuevos residentes que ocupan Dichos emprendimientos son el resultado, suelos públicos, comunales o privados. En en parte, de una ocupación ilegal o subdivi- la mayoría de los casos, los emprendedores sión no permitida de los suelos y, en parte, o residentes demarcan lotes y comienzan de prácticas de exclusión que han contribui- a construir viviendas rudimentarias. Inicial- do a la existencia de condiciones históricas mente, los servicios públicos, como la pavi- de desigualdad en cuanto a crecimiento mentación, el alumbrado de calles, el agua económico y distribución de la riqueza. Si y el alcantarillado son inexistentes. Con el bien los procesos informales para obtener el paso del tiempo, las edificaciones se expan- acceso al suelo han provisto de viviendas a den, los materiales provisionales se reempla- una gran cantidad de pobres urbanos, estos zan con otros más duraderos, y los servicios constituyen, en última instancia, un medio públicos comienzan a aparecer. Con fre- inadecuado e ineficiente para satisfacer la cuencia, el suministro de servicios públicos necesidad creciente de desarrollo sustenta- estimula la construcción. Esta consolidación

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física puede prolongarse durante muchos tenencia del suelo pueden convertirse con el años, dando lugar a comunidades con una paso del tiempo en un derecho consolidado cantidad significativa de edificios de ladrillo en cuanto a la titularidad del suelo, como de dos o más pisos, calles pavimentadas y si se tratara de un caso de usucapión. aceras, y centros comerciales. En las primeras etapas de dichos asen- A spectos sociolegales tamientos, la tenencia suele ser insegura, de la in f or m alidad en particular si estos asentamientos están Si bien las prácticas locales varían mucho, ubicados en suelos públicos, comunales o la mayoría de los emprendimientos infor- privados que fueron ocupados ilegalmente males de suelos en América Latina trans- por los nuevos residentes. Los asentamientos grede el orden legal vigente sobre el uso, en suelos privados no cuentan, en general, planeamiento, registro, edificación y tribu- con un registro formal de la propiedad, pero tación de los suelos. Por lo tanto, desde una sus ocupantes compran con frecuencia lotes perspectiva legal, los asentamientos infor- demarcados ilegalmente por el dueño de la males tienen problemas fundamentales de parcela o por los anteriores ocupantes, y legalidad. No obstante, aquellos que consi- cuentan en ocasiones hasta con boletos de deran que el orden legal es intrínsecamente compra venta. ilegítimo minimizan este aspecto y recurren Con el tiempo, la seguridad de la tenen- a la noción de “pluralismo legal” para ex- cia puede aumentar, pero normalmente plicar el desarrollo informal de los suelos. es de facto y no de jure. En muchos casos, los Esta última perspectiva sostiene que el asentamientos informales se regularizan mismo orden legal puede dar lugar a dere- mucho más tarde con el reconocimiento chos generados por medio de procedimien- formal de las autoridades públicas, el sumi- tos de derecho formales y reglas consuetudi- nistro o mejora de los servicios públicos, y narias informales, como es el caso en ciertas el reconocimiento formal de la propiedad prácticas sociales (relaciones matrimoniales, o posesión legal del lote, ya sea individual o por ejemplo) que permiten la coexistencia de otro tipo. La falta prolongada de recono- simultánea de leyes y normas tanto de cimiento legal de la tenencia puede impedir derecho como consuetudinarias. la provisión de servicios, la disponibilidad También es evidente que las reglas infor- de otra infraestructura urbana y la legalidad males no aparecen de forma espontánea, general de la residencia urbana. sino que son un reflejo de procedimientos y Las autoridades y la opinión pública tien- prácticas tradicionales como, por ejemplo, den a ser más tolerantes con los asentamien- aquellos relacionados con derechos de edi- tos informales que cuentan con documenta- ficación, permisos, servidumbres de paso, ción precaria (por ejemplo, boletos de com- ventas, herencias y registros, y se adaptan pra venta, contratos, recibos) a la hora de constantemente a las necesidades específicas establecer los vínculos sucesivos de trans- de los grupos sociales afectados. El reparto ferencia de las propiedades, pero son más de derechos y justicia en los asentamientos intransigentes con los asentamientos que informales está en general muy regulado, se generaron originalmente por invasión de pero es informal. En muchos asentamientos suelos (Fernandes 2007). No obstante, un consolidados, el uso y desarrollo informal de principio legal básico regula el hecho de que los suelos está gobernado estrictamente por el tiempo genera derechos, de manera que prácticas establecidas, y muchas transaccio- las demandas contra la precariedad en la nes son autorizadas (con el correspondiente

cobro de aranceles) por autoridades infor- El reconocimiento de los aspectos ilegales males, incluso con procesos informales de del desarrollo informal no significa, de nin- registro. guna manera, que las personas que viven en No obstante, no cabe duda de que los los asentamientos informales no tengan de- sistemas legales favorecen a aquellos grupos rechos, o que deberían ser reprimidos o de- socioeconómicos que pueden encontrar con salojados. En algunos casos quizá no tengan más facilidad los instrumentos y mecanis- derechos sobre el suelo, o derecho a quedar- mos que necesitan para defender de forma se en los suelos que ocupan, pero casi siem- efectiva sus derechos e intereses sobre el pre tienen otros derechos resultantes de suelo. En la mayoría de los casos, la “otra su ocupación. Estos derechos deben ser forma de legalidad” de los asentamientos reconocidos por los dirigentes políticos y los informales se expresa como un reconoci- jueces, como por ejemplo, el derecho de miento de derechos de segunda clase para los residentes a ser compensados equitati- ciudadanos de segunda clase. Los residentes vamente por sus edificaciones propias y las de asentamientos informales no solo care- instalaciones comunes en caso de desalojo. cen de derechos plenos sobre el suelo, sino Estos derechos son importantes y, por lo que tampoco tienen los recursos financieros tanto, los dirigentes políticos no pueden des- o de otro tipo (alfabetismo, información, deñar, ni subestimar ni rechazar las dimen- educación, conexiones y acceso a abogados) siones legales del fenómeno de los asenta- que normalmente son necesarios para poder mientos informales. Son precisamente acceder al sistema administrativo y judicial. aquellos que no comprenden hasta qué Los pobladores informales son especialmen- punto el asentamiento informal es el resul- te vulnerables al desalojo y a la reubicación tado del orden legal preponderante los que “negociada”. defienden un statu quo legal que excluye a

Los desalojos forzosos y la destrucción de asentamientos informales dan lugar a nuevos emprendimientos de propiedad horizontal en Recife, Brasil.

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una gran cantidad de gente. Consecuente- La falta de títulos de suelo plenamente mente, el desafío es construir un orden legal reconocidos significa frecuentemente que legítimo e inclusivo que respete los procesos los residentes de los asentamientos informa- informales de justicia distributiva reflejados les no pueden ejercer sus derechos ciudada- en las prácticas diarias de dichos asenta- nos básicos. En muchos casos no tienen, mientos informales en vez de oponerse a la siquiera, un domicilio oficial, lo cual hace legitimidad y legalidad de los asentamientos prácticamente imposible que puedan acce- informales. der a crédito alguno en comercios y bancos; recibir correspondencia; demostrar que son L a carga de la residentes municipales; o exigir a la policía in f or m alidad una orden de registro para entrar en su casa. Desde una perspectiva más amplia, el conjunto de cargas que supone los emprendi- Cargas sociales mientos informales ha sido fundamental- Las comunidades de los asentamientos in- mente pernicioso para las ciudades, la po- formales han sido excluidas del acceso nor- blación urbana en general y los residentes mal a los beneficios del desarrollo urbano, de los asentamientos informales en particu- como son los servicios públicos, la infraes- lar. Las implicaciones de este fenómeno son tructura, los espacios públicos y los estable- múltiples y de gravedad desde los puntos de cimientos colectivos. En las zonas informa- vista legal, social, medioambiental, político les consolidadas, la presencia de autoridades y económico. públicas, tales como policía o bomberos, es en general deficitaria. Cargas legales El estigma cultural asociado a las comu- La informalidad causa, en primera instan- nidades informales es también causante de cia, una falta absoluta de seguridad en la que a menudo los residentes se vean exclui- tenencia, lo cual expone a los residentes de dos del mercado de trabajo formal llegándose, asentamientos informales al riesgo perma- incluso y literalmente, a que se construyan nente de desalojo por parte de las autorida- muros perimetrales en sus comunidades des públicas o los propietarios legítimos del para aislarlas de las zonas adyacentes. Más suelo. En el pasado, algunas ciudades recu- aún, con mucha frecuencia, las autoridades rrían al desalojo forzoso como política pú- y la opinión pública identifican a los resi- blica generalizada, pero esta práctica ha dentes de los asentamientos informales sido abandonada casi por completo después como individuos marginales y, por lo tanto, de la democratización política ocurrida du- han sido y son blanco de políticas represivas, rante las décadas de 1980 y 1990. No obs- incluido el uso indiscriminado de violencia tante, hay señales preocupantes de que las de la policía. La vulnerabilidad socioeconó- prácticas de desalojo son recurrentes tanto mica de estas comunidades las ha hecho en áreas urbanas como rurales de América presa fácil de predadores, como los trafican- Latina. Un estudio señala que entre 2004 tes de drogas o el crimen organizado, espe- y 2006 fueron desalojadas casi 150.000 cialmente en ciudades de Colombia, Brasil personas en quince países latinoamericanos, y México. resultando la mayor cantidad en Brasil (70.637), seguido de Perú (42.728), México Cargas urbano-ambientales (10.374) y Venezuela (6.848) (COHRE El desarrollo inmobiliario informal ha 2006). generado ciudades fragmentadas y barrios

precarios, marcados profundamente por espectro político. La literatura académica muchas formas de riegos para la salud y la ha demostrado una y otra vez que las formas seguridad; degradación medioambiental; tradicionales de clientelismo político, me- contaminación; y condiciones sanitarias diante las cuales los dirigentes realizan pro- inadecuadas. Las condiciones generales de mesas electorales para resolver los proble- vivienda en estos asentamientos no cumplen mas que afectan los asentamientos infor- con las mínimas normas urbanísticas: calles males, tienden a perpetuar la informalidad. estrechas, ocupación densa, construcción Los pobres urbanos han sido frecuentemen- precaria, acceso y circulación difícil, falta te alienados y excluidos de muchas maneras de ventilación, falta de alcantarillado y del proceso político, y su residencia en asen- carencia de espacios públicos. En muchas tamientos informales los ha hecho aún más ciudades, la ocupación informal se produce vulnerables. en áreas cercanas a reservorios de agua, áreas propensas a aludes e inundaciones, Cargas económicas y fiscales o bosques protegidos, lo cual supone otra Las cargas económicas constituyen quizá, amenaza. la dimensión menos mencionada del desarrollo inmobiliario informal, aun cuando los Cargas políticas costos para la sociedad resultan sorprenden- El mantenimiento de situaciones legales temente altos. Si bien muchos creen que la ambiguas que no están reconocidas plena- informalidad es una opción poco costosa de mente y en las que la gente no tiene derechos acceder a suelos y viviendas urbanas, el de- claramente definidos, ha sometido a los resi- sarrollo informal genera ciudades intrínse- dentes de los asentamientos informales a la camente ineficientes además de una gestión manipulación política de partidos de todo el urbanística costosa. Los programas de regu-

Los pobladores informales que viven sobre un exbasural en San Salvador, El Salvador, escribieron: “Queremos que cumplan sus prome- sas. El pueblo necesita agua, vivienda y luz, madera, lámina. Cumplan los acuerdos que existen en la Constitución”.

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Metrovivienda, una agencia pública de Bogotá, Colombia, construyó este nuevo emprendimiento de viviendas de interés social en la zona de Nuevo Usme.

larización tiene un costo de hasta tres veces sobre la propiedad, con la consiguiente pér- más que los nuevos emprendimientos urba- dida de ingresos potenciales para las admi- nos con licencia (Abiko et al. 2007). nistraciones públicas. Esta limitación de la El suministro informal de servicios como base tributaria dificulta todavía más la tarea el del agua, por ejemplo, es mucho más caro de las autoridades públicas para suministrar que el suministro formal. En Bogotá se ha servicios (Smolka y De Cesare 2006). calculado que el costo de regularización de Al mismo tiempo, en otros asentamientos asentamientos informales es 2,8 veces mayor informales, las autoridades públicas cobran que el costo de desarrollar suelos urbanos impuestos sobre la propiedad a sus residen- con servicios públicos para los residentes tes, a pesar de que estos no cuenten con pobres. El acceso improvisado a los servicios títulos válidos del suelo. En ocasiones, es públicos también es más caro, como lo ilus- la misma administración que recauda los tra el caso de Monte Olivos, Guatemala, impuestos la que rehúsa brindar servicios donde el precio del agua provista mediante porque la situación del asentamiento es camiones tanque es siete veces más alto que informal. En otros casos, los residentes han la que llega por tubería. Lo irónico es que tratado de pagar impuestos sobre la propi- ambos servicios los provee la misma compa- edad para poder basarse con ello en su ñía privada “de servicios públicos”, incenti- reclamación legal sobre el suelo. vo perverso contra la inversión privada para extender el servicio de agua por tubería I ntervenciones para (Smolka y Biderman 2011). resolver la in f or m alidad Algunos asentamientos informales se ex- Para eliminar la informalidad se requieren cluyen de los sistemas oficiales de tributación dos tipos de intervenciones. Uno es el de

prevenir el establecimiento de nuevos asen- otra en la formulación de políticas de regu- tamientos informales. El otro consiste en larización, puedan efectuar una evaluación resolver las deficiencias de los asentamientos general. También brinda información que existentes por medio de programas que: pueda servir de guía a las nuevas políticas • brinden un reconocimiento legal formal de regularización en otras regiones donde a las comunidades, incluidos el reconoci- el fenómeno del desarrollo informal está miento de la propiedad, ya sea individual comenzando a ser reconocido, sobre todo o de otra forma, y la posesión legal; en África, Asia y el Medio Oriente. • remedien las deficiencias de los servicios No es sorprendente que la evidencia de- públicos; y muestre que las iniciativas exitosas de regu- • promuevan las oportunidades económi- larización tienen que estar diseñadas para cas y el crecimiento local. adaptarse a los hechos y antecedentes de cada asentamiento informal, en particular, Este informe, si bien hace hincapié en la y al contexto nacional en general. Para ilus- importancia crucial de concebir e imple- trar este punto, es necesario considerar que mentar una serie de políticas preventivas el tema específico de la legalización de los para ampliar las condiciones de acceso a títulos del suelo debe variar en cada situación. suelos y viviendas urbanas con suministro En Colombia, por ejemplo, la ocupación de servicios públicos, se concentra principal- de suelos privados no puede tratarse con el mente en un análisis de las experiencias de mismo enfoque legal que la ocupación de regularización de los asentamientos infor- suelos públicos, ya que la ley impide a las males existentes. En el contexto de estas autoridades públicas que se apliquen las experiencias, el informe presta particular reglas contractuales tradicionales a las atención a los aspectos legales de la regula- propiedades públicas. rización, sin omitir otras dimensiones, como Por otro lado, la regularización de una el acceso a infraestructuras y provisión de favela brasileña que se originó en la ocupación servicios, y los requisitos de mejoras, calidad individual o colectiva de suelos exige un en- de construcción y programas socioeconómi- foque legal distinto al que se necesitaría si se cos, especialmente cuando estas medidas tratara de una subdivisión de suelos irregu- interactúan con las dimensiones legales. lar creada por medidas ilegales tomadas por Reconociendo las dificultades para llegar emprendedores de suelos. De la misma ma- a conclusiones generalizadas sobre las políti- nera, los suelos comunales, como los ejidos cas y los procesos que son expresiones in- mexicanos, tienen su propio estado legal. trínsecas de cada realidad nacional y local, Si bien cierto que puede aprenderse este informe organiza los principales aspec- mucho de las experiencias pasadas, no es tos conceptuales del debate sociolegal sobre menos cierto que aún queda mucho por los esfuerzos de regularización en América aprender sobre cómo regularizar los asen- Latina, concentrándose en los dos paradig- tamientos informales. Cada país tiende a mas legales más distintivos de la región: los utilizar un método distinto, y cada uno de Perú y Brasil. tiene puntos fuertes y puntos débiles. No El informe intenta proporcionar elemen- obstante, la experiencia actual justifica una tos para que las instituciones y organizacio- evaluación de las ventajas y desventajas nes internacionales, nacionales y locales, así que ofrecen las diversas estrategias de como los gobiernos nacionales y locales que regularización. han estado involucrados de una manera u

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C a p í t u l o 2 Cómo definir y medir el desarrollo inmobiliario informal y evaluar sus causas

l debate sobre la magnitud y per- P roble m as de de f inici ó n Asentamientos informales, sistencia del acceso informal al Hay varios conjuntos de características rele- nuevos emprendimientos suelo urbano y la vivienda en los vantes para tratar de definir la informalidad. de viviendas públicas y barrios establecidos países de América Latina existe coexisten en la Ciudad Edesde hace casi 50 años. Los dirigentes polí- Características del desarrollo de Panamá. ticos, legisladores y académicos debaten con El desarrollo inmobiliario informal com- regularidad las causas e implicaciones del prende muchas dimensiones y variantes en desarrollo informal, y consideran la natura- las ciudades de América Latina, tales como: leza y el contexto de políticas públicas nece- • Ocupación de suelos públicos, comunales sarias para resolverlo, tanto para regularizar y privados, seguida de autoconstrucción asentamientos informales existentes, como (favelas, barriadas, villas miseria, villas de emer- para evitar que el fenómeno se expanda. gencia, chabolas, tugurios), a veces en subdi- Sin embargo, el progreso en esta materia visiones que habían sido aprobadas origi- presenta con frecuencia muchas dificulta- nalmente; des, debido a la falta de acuerdo sobre lo • La subdivisión sin licencia de suelos pri- que constituye “informalidad”, de manera vados, comunales y públicos para vender que el análisis se ha visto afectado desde lotes individuales, seguida de autocon- hace tiempo por problemas de definición y strucción (barrios, loteos piratas, loteos medición. irregulares, loteos clandestinos);

• Proyectos irregulares de viviendas públi- En algunas de las encuestas mencionadas cas (conjuntos habitacionales), algunos de los a continuación, la sola presencia de uno cuales se han ido convirtiendo gradual- o dos de estos criterios ha sido suficiente mente en extralegales; para clasificar un asentamiento como • La urbanización y el desarrollo de zonas informal. catalogadas como rurales; No obstante, la presencia de una o más • La subdivisión no autorizada de lotes de estas características no distingue necesa- legales preexistentes para la construcción riamente estos asentamientos de otros asen- de edificios adicionales (casas de frente y tamientos llamados formales, como es el fondo); caso de algunas favelas brasileñas, consolida- • La ocupación generalizada de orillas das hace mucho tiempo, que tienen mejor fluviales, reservorios de agua, laderas de infraestructura urbana, servicios y construc- montaña y otras áreas ecológicamente ción más sólida que las nuevas subdivisiones protegidas; y formales del suelo en la periferia urbana. • La ocupación de espacios públicos, Desde luego, la regla general del desarrollo como calles, pavimentos y viaductos. informal en América Latina ha sido la del incremento de su consolidación a lo largo Si bien tienen características distintas, los del tiempo. asentamientos con una o más de estas ca- El Instituto Brasileño de Geografía y racterísticas se clasifican frecuentemente Estadística (Instituto Brasileiro de Geografia e Es- como informales. Este término tan poco es- tatística; IBGE 2000) define como bloque de pecífico posee la ventaja de tener un alcance censo informal aquel que cumple las condi- amplio, pero al mismo tiempo, su poca es- ciones siguientes: (1) estar formado por un pecificidad puede impedir el establecimien- grupo de más de 50 unidades de vivienda; to de políticas públicas efectivas, como (2) ocupar tierra ilegalmente; y (3) mostrar cuando por ejemplo, Calderón (1998) plan- un modelo de urbanización desordenado teó la distinción entre asentamientos ilega- y/o carecer de servicios públicos esenciales. les, irregulares y clandestinos para describir distintas clases de desarrollo informal del Características socioeconómicas suelo en Perú. El perfil socioeconómico de los individuos que viven en asentamientos informales no Características físicas puede ser el criterio principal para definir la Los distintos criterios utilizados para clasifi- informalidad. La mayoría de las personas car como asentamiento informal un desa- que viven en asentamientos informales son, rrollo inmobiliario relejan con frecuencia la efectivamente, pobres, y la mayoría de los experiencia profesional y el punto de vista indicadores socioeconómicos —alfabetismo, académico o institucional de los dirigentes y educación, salud, mortalidad, ingresos y analistas involucrados en ello. Estos criterios empleo— demuestran sus bajos ingresos y físicos pueden incluir una infraestructura bajo estándar de vida y calidad de vivienda. urbanística precaria, servicios públicos y Ello no obstante, los residentes de muchos equipos colectivos; construcciones inade- asentamientos informales representan una cuadas; degradación medioambiental; amplia gama de categorías socioeconómicas, ausencia de espacios públicos y de espar- especialmente las establecidas en ubicacio- cimiento, o de instituciones comunitarias y nes urbanas de alto valor, donde muchos de culturales; y predominio de residentes pobres. sus residentes se consideran de clase media.

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Más aún, hay mucha gente pobre que vive en asentamientos formales. Según el Instituto Pereira Passos (2002), el 64 % de los pobres de Rio de Janeiro (definidos para este caso como familias que viven con el equivalente de menos de un salario mínimo brasileño) residían fuera de las favelas, en loteos periféricos, tanto irregulares como regulares (IBGE 2000). El empleo informal tampoco es exclusivo de los asentamientos informales. Rocinha, la mayor favela de Rio de Janeiro, tiene una economía informal dinámica y diversifica- da, que incluye varias redes sociales y de capital, así como una presencia creciente de proveedores formales de bienes y servicios de consumo. cas, ya que las acciones que los individuos Las viviendas informales Aspectos legales y las comunidades pueden hacer por y para se expanden en altura en este barrio de La Si hay un factor determinante que subyace sí mismos son limitadas. Plata, Argentina y caracteriza a prácticamente todos los tipos de asentamientos informales, este es la vio- DESA F Í O S de m edici ó n lación, de una u otra manera, del orden Es cierto que muchos indicadores prove- legal establecido. Los asentamientos infor- nientes de fuentes distintas confirman la males poseen con frecuencia características existencia de desarrollos de suelos urbanos similares, pero también problemas legales informales a gran escala. De hecho, en distintos y específicos que tienen diversas América Latina, el desarrollo informal ha implicaciones. El desarrollo inmobiliario sido una de las características emblemáticas informal en general supone la existencia de del rápido crecimiento urbano, puesto que una o más formas de ilegalidad intrínseca, millones de personas tuvieron acceso a ya sea por violación de derechos de propie- suelo y viviendas urbanas precisamente dad de suelos privados, públicos o comuna- por medio de mecanismos informales. Sin les; de regulaciones y normas urbanísticas, embargo, no es menos cierto que aún falta medioambientales o de construcción; de conocer de manera más precisa la cuantifi- requisitos de registro; y de disposiciones cación de la informalidad, puesto que la tributarias. información y los datos obtenidos a todos Los elementos clave para abordar el pro- los niveles, desde el global al local, tienden blema del desarrollo de suelos informales en a ser fragmentarios, imprecisos y muchos América Latina son aquellos que determinan de ellos cuestionables. la seguridad legal de la tenencia del suelo y ONU-HÁBITAT, el Banco Mundial, la el acceso efectivo a suelos y viviendas con Alianza de las Ciudades y otros organismos servicios públicos. A diferencia de la cues- internacionales han intentado proporcionar tión de la mejora urbanística, la carencia de estadísticas fiables. En un informe amplia- una tenencia de suelo legal y segura depen- mente utilizado como referencia, ONU- de en gran medida de las autoridades públi- HÁBITAT (2003) sugirió que, en el mundo,

más de mil millones de personas vivían en informales o barrios marginales como barrios marginales o asentamientos infor- aquellos que cumplen con, al menos, uno males, y que este número llegaría a mil cua- de cinco criterios específicos (cuadro 1). trocientos millones en 2020. Recientemente, Después de realizar una evaluación de la ONU-HÁBITAT definió a los desarrollos situación en quince países de América Lati- na, MacDonald (2004) estimó que por lo

Cuadro 1 menos el 25 % de la población urbana vive Definición y medición de barrios marginales por ONU-HÁBITAT en asentamientos informales, porcentaje que aumentó de 111 millones a 127 millo- NU-HÁBITAT ha creado una definición a nivel de hogar con la nes entre 1990 y 2001. El Banco Mundial (2007, 1) reportó que la tenencia informal O finalidad de usar encuestas y censos existentes de hogares para identificar a los moradores de barrios marginales en la pobla- “es común, y representa alrededor de un ción urbana. Un hogar de un barrio marginal carece de uno de los tercio de las propiedades residenciales”. siguientes elementos: Las estadísticas varían de un país a otro, pero las realidades son similares. Por ejemplo, • Acceso a abastecimiento mejorado de agua (acceso a suficien- se estima que en las principales ciudades de te cantidad de agua para uso familiar a un precio asequible y Brasil entre el 20 y 25 % de las viviendas se de la cual pueda disponerse sin excesivo esfuerzo); encuentran en suelos ocupados ilegalmente. • Acceso a servicios mejorados de saneamiento (acceso a un En Argentina, la población que vive en villas sistema de desecho de excrementos, ya sea por medio de de emergencia en Buenos Aires ha crecido un inodoros privados o inodoros públicos compartidos por una 25 % en los últimos años, albergando a cantidad razonable de personas); 200.000 personas, es decir, casi el 7 % de los • Seguridad de la tenencia (evidencia documentaria que demues- habitantes de la ciudad (Clichevsky 2006). tre la tenencia segura, o proporcione protección real o presunta Las distintas estimaciones realizadas sobre frente a desalojos); el tamaño y crecimiento de los desarrollos inmobiliarios informales son un claro reflejo • Durabilidad de la vivienda (estructura permanente y adecuada de la dificultad para definir la informalidad. en un lugar no peligroso); y Por ejemplo, en Buenos Aires, el porcentaje • Espacio habitable adecuado (cada habitación no es compartida de hogares sin una tenencia segura, garanti- por más de dos personas). zada y estable pasa del 1,37 %, si se define Usando esta definición, ONU-HÁBITAT estima que en 2001 había como familias que no son dueñas del suelo 924 millones de personas, o sea, el 31,6 % de la población urba- que ocupan, al 10,19 %, si se define como na mundial, viviendo en barrios marginales. En las regiones en aquellas que carecen de títulos o documen- desarrollo, los pobladores de barrios marginales constituyen el tos legales de tenencia (Smolka y Biderman 43 % de la población urbana, en comparación con el 6 % de la 2009, 14). Los datos del censo brasileño población urbana de Europa y otras regiones desarrolladas. indican que la población que vive en asentamientos urbanos informales descendió En 2001, Asia tenía 554 millones de pobladores de barrios mar- de 7,0 millones en 1990 a 6,5 millones en ginales, equivalente al 60 % del total mundial; África tenía 187 2000. Para poder obtener información más millones (20 % del total); y América Latina y el Caribe tenían 128 exacta sobre los asentamientos informales millones (14 % del total). Se calcula que, si no se toman medidas sería necesario contar con un mejor análisis firmes o concretas para revertir la situación, en los próximos 30 cartográfico. años la cantidad de pobladores de barrios marginales alcanzará La mayoría de los censos y encuestas los 2 mil millones de personas en todo el mundo. ha podido ser más precisa a la hora de determinar los niveles de provisión de servicios Fuente: ONU-HÁBITAT (2006).

14 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r ización de asentamientos info r m a l e s 15 ......

TablA 1 Cantidad de favelas en las municipalidades brasileñas, por población, año 2000 públicos que para cuantificar las viviendas con tenencia ilegal del suelo. Un problema Cantidad de favelas recurrente en las encuestas es la autopercep- Categoría Cantidad Cantidad ción, de manera que cuando se pregunta a de población total de total de Cantidad total municipal municipalidades favelas de hogares en favelas los encuestados si son dueños de su casa, los Hasta 5.000 1.371 61 1.995 residentes responden a menudo afirmativa- mente, porque así lo perciben. A ello hay 5.001–20.000 2.688 436 39.104 que añadir la falta de catastros eficientes de 20.001–100.000 1.275 1.693 132.834 suelos y registros de suelos centralizados en 100.001–500.000 194 3.373 532.047 muchos países, lo cual limita la posibilidad Más de 500.000 32 6.191 1.654.736

de obtener nuevos datos sobre la ilegalidad TOTAL 5.560 11.754 2.360.716 de las ocupaciones. Fuente: IBGE (2000). Si bien se reconoce que la naturaleza básicamente ilegal del desarrollo informal C ausas del desarrollo puede permitir una definición más precisa in f or m al de ella, las múltiples capas potenciales y su- Bajos ingresos perpuestas de ilegalidad también dificultan La pobreza y los factores macroeconómicos seriamente la cuantificación del problema. subyacentes globales y nacionales, especial- Las dimensiones legales esenciales ofrecen mente la distribución de la riqueza y la tanto aspectos relacionados con la tenencia creación de empleo, desempeñan un papel del suelo (ocupación de suelos privados, pú- capital en el proceso del desarrollo infor- blicos y/o comunales, y subdivisión informal. Es cierto que la mayoría de los habi- mal del suelo) como otros en relación con tantes de los asentamientos informales sufre el planeamiento urbanístico (principalmente efectivamente de pobreza, pero la pobreza la subdivisión sin licencia de un terreno pro- no es la única causa del desarrollo informal pio). Otros aspectos legales, como la falta de los suelos. De hecho, algunos datos in- de registro de las propiedades, la violación dican que, si bien los niveles de pobreza de las normas de edificación y los problemas absoluta han disminuido, la informalidad tributarios, son ciertamente importantes y se ha visto incrementada (IPEA sin fecha). deben reconocerse como tales en su justa En Rio de Janeiro, por ejemplo, las tasas medida, pero no son determinantes en el de crecimiento informal han sido mayores desarrollo informal. que las tasas de crecimiento de la población El proceso de acceso informal al suelo urbana y de la pobreza. En 1961, cuando urbano y la vivienda en América Latina no la ciudad tenía una población de alrededor es nuevo. Los asentamientos informales en de 3 millones de habitantes, se estimaba que ciudades como Rio de Janeiro y Bogotá han había 300.000 personas (el 10 % de la po- existido desde hace muchas décadas y han blación) viviendo en favelas; en 2009, la ciu- ido aumentado significativamente en los dad tenía una población de 6 millones de últimos 30 años. Antes, la mayor parte de habitantes, y se estimaba que 1,25 millones los desarrollos informales del suelo tenía de pobladores (más del 20 % de los residen- lugar en las capitales y otras grandes ciuda- tes) vivían en favelas y otros asentamientos des, pero ahora también se observa en informales. En São Paulo, las viviendas ciudades medianas e, incluso, en otras informales eran el 6,9 % del total en 1991, menores (tabla 1). pero aumentaron al 11,4 % en 2001 (Dowall 2007).

Las viviendas públicas brindan una alternativa a residentes de bajos ingresos en Santiago, Chile. Temas socioespaciales inadecuadas de los proyectos de vivienda El proceso de acceso informal al suelo urba- ya existentes, muchos de los cuales son de no y la vivienda es, en parte, el resultado de alguna manera ilegales debido a la falta de factores relacionados con la configuración registro o licencias municipales, o a violacio- del ordenamiento espacial. La situación ac- nes de las normas sobre el uso del suelo o tual refleja lo que se ha venido a denominar de edificación. Además, la mayoría de los como “la incapacidad estructural de las ad- pobres han quedado excluidos del acceso a ministraciones públicas de los países de créditos e, incluso, de muchos programas de América Latina, especialmente a nivel local, viviendas públicas a causa de la exigencia, para garantizar un acceso suficiente a suelos por parte de muchas instituciones crediticias, económicos y con servicios públicos y/o de credenciales para conceder hipotecas unidades de vivienda en áreas urbanas” En Brasil, por ejemplo, aun después del (Smolka y Larangeira 2008). En general, la reciente lanzamiento de un programa na- inversión en infraestructura no se ha finan- cional de vivienda de gran calado, existen ciado suficientemente o se ha dirigido, se muy pocas viviendas formales disponibles manera sesgada, hacia áreas de alto nivel para las familias de bajos ingresos (aquellos de ingresos. Las autoridades públicas rara- que viven con menos de tres salarios míni- mente han hecho un auténtico esfuerzo mos brasileños). Solo muy recientemente, por recaptar para la comunidad la plusvalía los programas de vivienda de la Caixa generada por la provisión de servicios de Econômica Federal (el mayor banco público infraestructura pública, los cambios de uso de América Latina) comenzaron a alcanzar del suelo y las regulaciones de los empren- a los grupos de ingresos medios bajos (fami- dimientos inmobiliarios. lias que viven con menos de cinco salarios mínimos brasileños). Escasez de viviendas de interés social Chile es uno de los pocos países de la re- El desarrollo informal también se ve afectado gión que ha implementado una política de por la naturaleza y el alcance de las políticas vivienda de interés social a gran escala, pero de vivienda gubernamentales. La insufici- no ha quedado exento de críticas por haber ente construcción de viviendas de interés concentrado la construcción de viviendas de social viene a agravarse por las condiciones interés social en áreas periféricas distantes,

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lo cual se traduce en un ahondamiento de de la informalidad, sino también a la activi- la segregación socioespacial (diPasquale dad de los mercados de suelo. y Cummings 2002). Planificación no realista Efectos de los mercados formales El planeamiento urbanístico habitual en La distribución espacial desigual de la in- las ciudades importantes de América Latina fraestructura urbana por parte de las autori- ha reforzado los procesos informales y la dades públicas, combinada con el proceso ausencia de inversiones públicas sistemáti- general de obtención de suelos y viviendas cas y de provisión de servicios en las zonas a través del mercado formal se caracteriza donde vive la mayoría de los pobres urba- por alcanzar unos precios elevados en rela- nos. Consecuentemente, esta falta de suelo ción con los ingresos, precios altos que a su con servicios públicos ha provocado la vez, provocan efectos en los emprendimien- creación de más informalidad. tos informales. Tradicionalmente, los em- Una crítica recurrente al planeamiento prendedores privados no se han preocupado urbanístico es la que destaca la escasa in- de satisfacer las necesidades de los pobres tegración existente entre las políticas del urbanos en las ciudades de América Latina, suelo, de vivienda, medioambientales, de sobre todo si no estaban apoyados por sub- transporte, de tributación y presupuestales. sidios públicos significativos, lo cual ha dado Con pocas excepciones, las administraciones más oportunidades al desarrollo informal locales han fracasado en la implantación de de los suelos. Aun así, en muchos desarrollos un ordenamiento urbanístico más inclusivo. inmobiliarios informales los precios del Tanto las leyes de planeamiento vigentes, suelo, las propiedades y los alquileres son como la aprobación (especialmente por elevados, y los servicios públicos, como el parte de las administraciones locales) de abastecimiento de agua, son caros. Los pro- regulaciones de planeamiento urbanístico cesos de desarrollo informal frecuentemente de carácter elitista basadas en estándares suponen operaciones altamente rentables técnicos poco realistas, no tienen en cuenta en el mercado informal (Abramo 2009; las realidades socioeconómicas que deter- Smolka y Larangeira 2008). minan las condiciones de acceso al suelo y a las viviendas. Clientelismo político Ciertas regulaciones, como los tamaños La tradicional manipulación política de las mínimos de lotes, las excesivas restricciones comunidades informales por medio de prác- para el desarrollo y la construcción y la pro- ticas clientelistas también alienta el desarro- hibición de servicios, comercios y pequeñas llo informal. Los políticos han prometido empresas en áreas residenciales han tenido con frecuencia títulos cuestionables de sue- un papel fundamental en el aumento de los los públicos, además de determinar también precios del suelo y las propiedades. Solo re- qué suelos públicos era posible ocupar. En cientemente se han iniciado investigaciones algunos casos se han otorgado a los residen- para cuantificar el impacto de las regulacio- tes títulos de suelo falsos; en otros, los fun- nes urbanísticas y medioambientales sobre cionarios de gobierno se han beneficiado de los precios del suelo y la dinámica de los los nuevos emprendimientos, tanto financiera mercados de suelos urbanos. como políticamente. Por tanto, no cabe duda de que las acciones de las autoridades Problemas de gestión urbana públicas pueden afectar no solo al crecimiento Los asentamientos informales son conse-

Las nuevas viviendas en esta zona erosionada de Tegucigalpa, Honduras, son indicativas de un desarrollo descon- trolado y falto de planeamiento.

cuencia tanto del carácter excluyente del muchos residentes prescinden directamente marco normativo referente al desarrollo del proceso de registro (Calderón 2010). del suelo, como de la naturaleza burocrática A pesar de ello, en muchos sistemas legales de los sistemas de gestión urbanística y de nacionales de América Latina el registro es suelos, que son arbitrarios y no incluyen el único factor que reconoce la legalidad una verdadera participación popular. En de una propiedad. muchas ciudades de América Latina, la obtención de una licencia de subdivisión Un sistema legal disfuncional de suelo puede tardar hasta cinco años Esta complicada situación de informalidad (Larangeira 2002; Goytia, de Mendoza está reforzada por la naturaleza obsoleta y y Pasquini 2010). contradictoria del sistema legal y judicial de La imposición de requisitos estrictos, la la mayoría de los países de América Latina. exigencia de garantías inflexibles y la falta La tolerancia a la violación de leyes y la de ventanillas únicas de ayuda para em- falta generalizada de cumplimiento de las prendedores o residentes potenciales contri- leyes vigentes se deben, en parte, a la falta buyen al encarecimiento de los costos de de información legal del público y al acceso transacción. No obstante, sigue siendo difícil limitado a la resolución extrajudicial de cuantificar el impacto de los costos burocrá- conflictos, pero también al sistema judicial ticos sobre los precios del suelo y la propie- propiamente dicho. dad (Biderman, Smolka, y Sant’Anna 2008). En suma, la combinación de criterios El costo y el tiempo necesarios para el técnicos no realistas, de obligaciones finan- registro de suelos se convierten en un pro- cieras, de exigencia de garantías inflexible, ceso que desanima a la gente que desearía de prolongados procedimientos para la ob- obtener la seguridad legal de la tenencia. tención de licencias, de reglas contractuales En Perú, por ejemplo, solo se registra una formalistas, de prácticas de registro obsoletas cuarta parte de las transacciones de asenta- y de mecanismos ineficientes para la resolu- mientos con título, lo cual es índice de que ción de conflictos ha producido un contexto

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legal altamente prohibitivo que contribuye la informalidad, todas las estimaciones indi- al desarrollo inmobiliario informal. Los can que afecta a un alto porcentaje de resi- pobres carecen de los recursos legales, finan- dencias en las ciudades de América Latina. cieros y de otro tipo necesarios para defen- Un atributo clave de la informalidad es derse a sí mismos y preservar su derecho la ilegalidad, que frecuentemente incluye al suelo, y han sentido el impacto de una la falta de un título formal de la parcela legalidad excluyente más que otros grupos ocupada. Desafortunadamente, los registros sociales. públicos no permiten estimar la cantidad El orden urbanístico-legal predominante de parcelas ilegales, ni de ahora ni de antes. en la mayoría de las ciudades de América Las causas del desarrollo inmobiliario Latina ha contribuido al establecimiento informal son muchas y variadas, y comprende unos precios comparativamente altos del den una gama de factores socioeconómicos, suelo y de las propiedades tanto en el mer- espaciales e institucionales, tales como el cado formal como en el informal, propician- planeamiento de exclusión, la ineficiencia do un patrón de segregación socioespacial. burocrática y el sistema legal propiamente Estos problemas son más comunes de lo que dicho. La informalidad también tiene un se piensa, y estas vulneraciones afectan tam- aspecto dinámico de manera que, con el bién a otros grupos socioeconómicos, ade- tiempo, sus patrones y la importancia de más de a los pobres urbanos. Por ejemplo, sus distintas causas siguen cambiando. la frecuente existencia de comunidades En este sentido, nuestra comprensión de exclusivas cerradas que impiden el libre las causas de la informalidad y de cómo Este cartel en Bogotá, acceso a sistemas viales y a zonas costeras regularizar los asentamientos existentes Colombia, dice: “Este terreno no se vende, públicos no tiene una adecuada base legal sigue evolucionando. personas inescrupulosas en muchos países. lo pueden engañar. La ocupación de suelos públicos o ecoló- Informes: Tel XX”. gicamente protegidos por parte de los grupos más privilegiados también es común, y la falta de respeto sistemática por las normas de edificación está muy extendida. La municipalidad de Belo Horizonte (Brasil) ha reconocido que el 70 % de su construcción, si se incluyen las favelas, es irregular. En Brasilia, las subdivisiones de suelos, las comunidades cerradas y la construcción sin autorización son habituales (Distrito Federal 2006).

R esu m en El desarrollo inmobiliario informal abarca una amplia gama de actividades, desde la subdivisión no autorizada de suelos privados utilizando el mercado formal, hasta la ocupación generalizada de suelos públicos. Si bien esta amplia gama de características dificulta la medición exacta del alcance de

C a p í t u l o 3 La regularización de asentamientos informales consolidados

Matinha es una densa os dirigentes políticos han ido au- Si bien los factores globales y macroeco- favela consolidada de mentando su respuesta al fenómeno nómicos forman parte del nexo causal que Rio de Janeiro, Brasil. del desarrollo informal del suelo produce la informalidad, se pueden tomar implementando políticas de regula- muchas medidas a nivel nacional y local rizaciónL y, de hecho, una encuesta reciente para revertir este proceso. La promoción de identificó este tipo de políticas en 17 países políticas inclusivas de uso del suelo urbano de América Latina y el Caribe (Angel et al. y de vivienda puede ampliar el acceso legal 2006). Se han intentando muchos procedi- a barrios con servicios públicos. Para ello mientos distintos, algunos más comprensi- hay que redefinir los derechos de tenencia vos o expeditivos que otros, con resultados del suelo; integrar el derecho urbano y la variables y frecuentemente cuestionables. gestión pública; ampliar la participación De la misma manera que el desarrollo in- popular en el proceso de toma de decisio- formal de los suelos, la regularización abar- nes; facilitar el acceso al sistema judicial; y, ca muchos enfoques conceptuales distintos, por sobre todo, crear la base de un proceso con sus correspondientes marcos institu- de gobernanza que democratice el acceso cionales. al suelo y la vivienda.

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La regularización del suelo se tiene que desalojados o desplazados, sino que puedan analizar en este amplio y complejo contexto permanecer en el suelo que han ocupado sociolegal de gobernanza del suelo. Si bien y acceder a mejores condiciones de vida. hay que recalcar la necesidad de adoptar Incluso, en cierta medida, las políticas de políticas preventivas, es crucial también regularización promueven la justicia social reconocer la necesidad de un tratamiento y compensan desigualdades históricas. apropiado de los asentamientos consolida- Esta estrategia no excluye, sin embargo, dos existentes, que albergan a millones la reubicación de los residentes, ya que no de personas. todas las situaciones pueden o deben regula- Como hay muy pocos dirigentes políticos rizarse. Las preocupaciones medioambien- que comprendan plenamente la naturaleza tales y de salud pública, y la necesidad de y dinámica de los procesos de desarrollo in- contar con espacios públicos son razones formal, las políticas de regularización mal legítimas para justificar la reubicación de concebidas refuerzan en muchos casos la los residentes. No obstante, las autoridades informalidad urbana y la segregación socio- públicas y hasta los propietarios privados espacial, van en detrimento del interés de deben ofrecer alternativas adecuadas y los pobres urbanos, y pueden beneficiar a negociar con los residentes afectados para los promotores inmobiliarios y otros grupos ayudarlos a conservar las redes sociales que socioeconómicos privilegiados. Por ejemplo, han creado. Este principio ha quedado ex- la gentrificación de barrios puede resultar presado en normas internacionales, leyes de regularización, pero este es, con frecu- nacionales como el Estatuto de la Ciudad encia, resultado de políticas de regulación de 2001 en Brasil, y decisiones judiciales inapropiadas. en Colombia y Argentina. No obstante, dada la escala y los costos Un desafío adicional es el de definir el de bienestar social de la informalidad, como nivel de consolidación que justificaría la también los derechos de suelo que se crean regularización de un asentamiento para con el paso del tiempo, ya no es políticamente mantener a los residentes en el lugar donde sustentable no regularizar los asentamientos están. Los criterios principalmente utiliza- informales. Las políticas de regularización dos son factores tales como la cantidad de tienen que tener un fundamento más cohe- residentes y edificios, el nivel de desarrollo rente que resuelva la seguridad de la tenen- general, el nivel de servicios existentes y, cia, los derechos legales de los dueños de la especialmente, la duración de la ocupación. propiedad y el suministro de infraestructura Los factores políticos también juegan un urbana y servicios. papel indudable.

D esa f íos de la ¿P or qu é regulari z ar ? regulari z aci ó n Los enfoques de la regularización del suelo Las políticas de regularización se enfrentan varían ampliamente, pues reflejan las carac- a realidades socioeconómicas y urbano- terísticas específicas de los distintos asenta- ambientales complejas, y abarcan múltiples mientos informales, pero frecuentemente se aspectos legales sobre el suelo y el registro usan los siguientes argumentos para justificar de propiedades además de aspectos finan- la transformación de comunidades infor- cieros, urbanos y medioambientales. Tratan males existentes en asentamientos consoli- de asegurar que los residentes de asenta- dados: mientos informales consolidados no sean

• Oferta insuficiente de suelos con servicios sociopolíticos, económicos y medioambien- públicos para poder reubicar a una gran tales para justificar las políticas de regulari- cantidad de residentes. zación. Más recientemente, los argumentos • Las ciudades no cuentan con los recursos para la regularización de asentamientos financieros suficientes para poner en también se fundamentan en la noción legal práctica medidas de reubicación. de la función social de la propiedad. • La reubicación de comunidades que no En la mayoría de los países de América quieren ser reubicadas, dadas las ricas Latina, las leyes, las políticas públicas y las redes sociales y de capital que se han for- interpretaciones judiciales han generado mado a lo largo de los años, implicaría una cultura legal que acentúa los derechos enormes costos sociales. de propiedad individual, sin que exista una • Las autoridades públicas tienen la obli- auténtica preocupación por el cumplimien- gación legal de permitir que los pobres to de la función social de la propiedad, prin- urbanos tengan acceso a viviendas cipio que figura en muchas constituciones adecuadas. nacionales (Fernandes y Maldonado • La reubicación de comunidades conlle- Copello 2009). varía costos y consecuencias ecológicas. La cultura legal que enfatiza los privilegios • En muchos casos, las comunidades tienen de los dueños en detrimento de sus obliga- el derecho legal a permanecer en el lugar ciones y otras responsabilidades sociales, donde están viviendo. medioambientales y culturales que resultan de la posesión de propiedades ha impulsado Por lo tanto, existe una amplia gama de un proceso de desarrollo urbano esencial- argumentos humanitarios, éticos, religiosos, mente especulativo y de laissez-faire que ha

Un asentamiento informal en Guayaquil, Ecuador, ilustra la falta de atención a áreas ecológicamente sensibles.

22 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r ización de asentamientos info r m a l e s 23 ......

contribuido a la segregación socioespacial, discrecional del gobierno sobre las áreas la degradación medioambiental y el desa- informales consolidadas, incluso en suelos rrollo informal. Una opinión opuesta cada públicos. También puede llevar a la pérdida vez más creciente, basada en la función de la propiedad de suelos públicos en aque- social de la propiedad, propone reforzar llos casos en que se apliquen los derechos legalmente las atribuciones de las adminis- de usucapión. traciones locales en materia de regulación urbana y de organización territorial, y que ¿Q ui é n puede los ciudadanos participen en el proceso regulari z ar ? local de toma de decisiones (cuadro 2). La responsabilidad de formular y promover Esta reforma legal se ha iniciado ya en políticas de regularización está directamen- algunos países, y otros han comenzado a te vinculada a la cuestión de quién tiene el reconocer los derechos individuales y colec- poder para regular el desarrollo de suelos tivos de los residentes de asentamientos in- urbanos. En países más centralizados, como formales para permanecer en los suelos que Perú y México, son los gobiernos nacionales ocupan como parte integral del derecho los que tienden a encargarse de las políticas social a viviendas adecuadas. En Colombia de regularización; en países más descentrali- y Venezuela, por ejemplo, la regularización zados, como Brasil, por ejemplo, los gobier- de los suelos ya se ha convertido en un nos locales han desempeñado un papel de elemento fundamental del derecho social liderazgo. constitucional a viviendas adecuadas. Distintas evaluaciones de políticas de re- En 1988, la Constitución Federal brasile- gularización han destacado que su eficacia ña reconoció que aquellos que habían vivi- (y la integración de toda la organización do en asentamientos urbanos informales territorial y las regulaciones sobre el desa- por lo menos durante cinco años tenían de- rrollo de suelos) solamente puede garanti- recho a regularizar la tenencia legal de los zarse cuando participan en su formulación lotes ocupados de hasta 250 metros cuadra- todos los niveles de gobierno (Alfonsín dos. Se concedieron derechos individuales 1997; 1999; Smolka y Larangeira 2008; y/o colectivos plenos a los asentamientos Angel et al. 2006). en suelos privados por usucapión, así como Además de la coordinación interguber- derechos individuales y/o colectivos de namental, se han formado varios tipos de arrendamiento a los asentamientos en sue- asociaciones entre las autoridades públicas, los públicos. En el año 2000 se promulgó la comunidad privada y organizaciones de constitucionalmente el derecho social a una voluntarios. En Venezuela, por ejemplo, han vivienda digna. El Estatuto de la Ciudad tomado el liderazgo en el proceso de regu- de 2001 reglamentó las cláusulas constitu- larización organizaciones comunitarias (Co- cionales y estableció una amplia estrategia mités de Tierras Urbanas). Las instituciones de regularización del suelo, combinando académicas y las agencias de desarrollo legalizaciones, mejoras y otras políticas de internacional también han cumplido un planificación urbanística. papel fundamental. Con el tiempo, situaciones largamente Dada la naturaleza interdisciplinaria ignoradas o toleradas por los gobiernos con- de la regularización, los profesionales de llevan, finalmente, en la generación de dere- planeamiento, arquitectura, ingeniería y chos para los residentes. Este cambio viene derecho han comenzado a colaborar más acompañado por una erosión del poder de cerca. En países como Venezuela y Brasil

Cuadro 2 existe un movimiento público cada vez ma- La función social de la propiedad y el desarrollo urbano yor de arquitectos e ingenieros que se propone brindar soluciones técnicas para las n proceso importante de reforma legal se encuentra en mar- realidades de los asentamientos informales. U cha en algunos países de América Latina, particularmente La participación de profesionales del derecho en Brasil (principalmente por medio de la Constitución Federal de —funcionarios de registro, fiscales, defenso- 1988 y el Estatuto de la Ciudad de 2001) y en Colombia (principal- res públicos, abogados y jueces— también mente por medio de la Constitución de 1991 y la Ley 388/1997). es fundamental para ayudar a resolver los Esta reforma se basa en dos principios estructurales: la función complejos problemas legales acumulados social de la propiedad y la integración de la ley y la gestión con a lo largo de los años. la gobernanza del suelo y de las áreas urbanas. ¿Q ui é n paga las cuentas Los sistemas legales/urbanos emergentes y redefinidos se y c ó m o ? proponen los siguientes objetivos: Los programas de regularización han sido • Distribución justa de los costos y oportunidades del desarrollo financiados tradicionalmente por medio urbano entre los dueños, los emprendedores, las autoridades de los presupuestos nacionales y locales, públicas y la sociedad; aranceles de titulación, préstamos de institu- • Respaldo del rol fundamental de las autoridades públicas ciones financieras internacionales y contri- para determinar un orden territorial adecuado por medio de buciones de agencias de desarrollo bilateral. planeamiento y gestión; El suministro de servicios públicos, especialmente de infraestructura de saneamiento, • Separación clara entre los derechos de propiedad y los derechos encarece estas políticas. de desarrollo inmobiliario/construcción; Para alcanzar la escala necesaria de in- • Nuevos criterios para calcular las compensaciones de tervención pública, las políticas de regulari- expropiación; zación tienen que ser más autosostenidas • Plazos más reducidos de ocupación para obtener usucapión; y (Smolka y Larangeira 2008). Esto requerirá • Mayor reconocimiento de los derechos de ocupantes e fondos de nuevas fuentes, como ingresos inquilinos. municipales de emprendimientos asociados, operaciones urbanas y procesos de recupe- En Brasil, la función social de la propiedad se satisface cuando ración de plusvalía. Bogotá ha promovido el uso del suelo de ese momento se corresponde con el plan de este tipo de redistribución financiera en ordenamiento territorial. El concepto de la función social de la la operación urbana de Nuevo Usme, que propiedad también se ha extendido a la propiedad pública y al integra varios mecanismos públicos para registro de propiedades. Se ha aprobado una serie de derechos intervenir en el mercado de suelos. Se debe colectivos para orientar los procesos de uso y desarrollo de sue- señalar especialmente la política colombia- los, tales como el derecho al planeamiento urbano; el derecho na de recuperación de los incrementos del social a una vivienda digna; el derecho a un medio ambiente equi- valor de los suelos privados para beneficio librado; el derecho de la comunidad y la obligación de las autorida- de la sociedad, con la finalidad de ofrecer des públicas de recuperar la plusvalía del suelo generada por las a los pobres urbanos suelos con servicios medidas tomadas por las autoridades públicas y la legislación públicos, de manera que la administración urbana; y el derecho a la regularización de los asentamientos pública está en este caso reemplazando a informales consolidados. los emprendedores pirata tradicionales (Maldonado Copello y Smolka 2003). Fuente: Fernandes y Maldonado Copello (2009). Las ciudades han tenido poco éxito en conseguir que los residentes de asentamien-

24 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r ización de asentamientos info r m a l e s 25 ......

tos informales contribuyan al financiami- continuado de servicios (Smolka y De Cesare ento de las políticas de regularización. Du- 2006). La falta de tributación también con- rante años, se ha alentado la participación tradice el principio de que una de las condi- popular de muchas maneras, desde el debate ciones para reforzar los derechos legales de acerca del diseño del proyecto, hasta las de- ciudadanía es el pago de impuestos. La falta cisiones sobre la reubicación de moradores de pago de impuestos contribuye al estigma y la asignación de recursos, pero el pago de que afecta ya a los residentes de asentamien- costos por parte de los residentes ha encon- tos informales. trado una fuerte resistencia. Si los residentes no realizan ninguna con- Un argumento recurrente es que la regulari- tribución financiera, es poco probable que zación de un asentamiento informal conso- las políticas de regularización alcancen la lidado constituye un pago por parte de las escala necesaria para contar con programas autoridades públicas y la sociedad de una sustentables. En algunos casos se han utili- deuda histórica con los pobres urbanos, que zado pagos en especie, como el proceso de no deberían ser más penalizados imponién- construcción colectivo de ayuda mutua (mu- doseles obligaciones financieras. Un con- tirão), una práctica integrada en la cultura traargumento es que la regularización bene- brasileña, según la cual los vecinos se ayu- ficia directamente a los residentes y aumen- dan mutuamente a construir casas. De todas ta el valor de sus propiedades. En algunos maneras, pocas comunidades han tomado casos, se han concedido títulos de propiedad la iniciativa de formular e implementar pla- Nuevas viviendas cons- de forma gratuita o por una suma simbóli- nes de regularización y proyectos, aun con truidas por emprendedores privados en Bogotá, ca, como el caso de CORETT en México, la disponibilidad de un marco de política Colombia, son ofrecidas donde el arancel típico de titulación varía pública y asistencia técnica. Además, las con subsidios públicos entre 0,50 y 2,00 dólares por metro cuadra- comunidades pocas veces toman la iniciati- para ayudar a residentes do (Angel et al. 2006). va de demandar la declaración judicial de de bajos ingresos. El mismo argumento de tratar de ayudar a los pobres se usa para justificar la deci- sión de no cobrar impuestos sobre la propiedad incluso después de la legalización de los asentamientos, debido a que la carga financiera de la formalización seria demasia- do pesada para los residentes. Un ejemplo de este tipo de cláusulas es la ley pionera de regularización de Belo Horizonte en 1983. No obstante, la falta de impuestos sobre la propiedad limita la posibilidad de ampliar las políticas de regularización y pone en peligro el suministro

Nuevo Usme, una exten- sa zona al sur de Bogotá, Colombia, estaba reser- vada para inversiones públicas y desarrollo planificado, pero algunas áreas han sido subdividi- das y ocupadas por emprendedores “pirata”.

sus derechos nominales al suelo, ello, en contar con revisiones de la implementación parte, debido a su costo. y los efectos de los proyectos que no ofrecen En algunas comunidades proactivas, las mucha información cuantitativa, y menos negociaciones llevaron a los funcionarios aún, un análisis comparativo de procedi- públicos y/o corredores inmobiliarios priva- mientos alternativos para resolver los pro- dos tuvieron más éxito que las actuaciones blemas de la regularización. Un informe legales. Tal es el caso del fundador de una de Carvalho y de Campos Gouveia (2009) compañía privada en Brasil, Terra Nova, describe 120 proyectos de regularización quien obtuvo el Premio a Empresario del en Brasil. Año de 2008 en reconocimiento a sus nego- Otros informes generados por agencias a ciaciones exitosas con exterratenientes, las cargo de la ejecución de proyectos y por al- cuales beneficiaron a miles de familias en gunas entidades independientes, que se pue- varias municipalidades. Otro ejemplo es den contar con los dedos de la mano, cu- el experimento de urbanización social en bren varios proyectos o experiencias en di- el área metropolitana de Porto Alegre versas ciudades o países. Algunos ejemplos (Damasio 2006). son una revisión de las experiencias en 10 ciudades de Brasil (Larangeira 2002); una ¿C uáles son los comparación de las experiencias de México, resultados ? Brasil y Perú (Angel et al. 2006); una com- Si bien se han llevado a cabo múltiples pro- paración de las experiencias de Brasil, Su- yectos de regularización en América Latina, dáfrica e India (Krueckeberg y Paulsen 2002); los análisis sistemáticos sobre sus resultados y una revisión de las experiencias de 13 son relativamente escasos. Lo más común es países con 71 programas (Clichevsky 2006).

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Hay relativamente pocos análisis que del orden legal urbano-ambiental y las usen métodos de evaluación y presenten amnistías indiscriminadas para asentamien- esultados cuantitativos; por lo tanto, a tos ilegales. menudo es difícil poder determinar cuántos De todas maneras, se pueden sacar en- hogares recibieron realmente acceso a ser- señanzas de los 40 años de experiencia en vicios urbanos o a títulos de propiedad. programas de regularización, desde la ley Además, la falta de un elemento evaluativo original de regularización de Perú en 1961 y en el proyecto quiere decir, frecuentemente, el programa CORETT de México en 1974. que no se cuentan con datos de referencia El programa COFOPRI de Perú, introduci- para comparar la situación antes y después do en 1996, redujo el plazo para obtener un de la implementación. título de propiedad de 7 años a 45 días, la Más aún, hay pocos análisis que evalúen cantidad de trámites necesarios, de 207 a 4, los proyectos en función de sus propios obje- y el costo de 2.156 dólares por título a prác- tivos, utilicen criterios evaluativos de eficacia ticamente cero (Guerinoni 2004). Otros y eficiencia, o presenten información sobre análisis de experiencias en múltiples países cómo se comparan los costos y la implemen- muestran resultados coherentes de la titula- tación real con los propuestos. En general, ción en cuanto a sus efectos sobre el valor tanto los costos como los plazos de ejecución del suelo (un aumento de alrededor del 25 exceden lo proyectado, mientras que los %); a su costo relativamente bajo; y a sus resultados son menores de lo esperado. Por ventajas con respecto a los plazos de las re- ejemplo, de los 71 programas analizados formas correspondientes (Brakarz, Greene por Clichevsky (2006), solo seis incluían y Rojas 2002; Angel et al. 2006). Algunos comparaciones entre la cantidad de pobla- otros análisis muestran también que la dores que realmente recibieron beneficios regularización puede provocar un efecto y las proyecciones originales, y en ninguno de ratificación de procesos de mejoras siste- de los programas la cantidad de personas máticas que generan barrios funcionales. beneficiadas excedió el 40 % del número Las revisiones de proyectos específicos proyectado. también identifican estrategias menos pro- La pequeña cantidad de evaluaciones ductivas. Por ejemplo, la regularización de comprensivas de programas de regulariza- asentamientos ha sido más efectiva en suelos ción sugiere que no han sido plenamente públicos que en suelos privados, debido exitosos en ninguno nivel gubernamental, al alto costo de poner en claro los títulos generalmente debido a problemas funda- (Clichevsky 2006). Por otra parte, como mentales de escala, formato y contenido muchos proyectos de regularización se han (Alfonsín 1997; Smolka y Larangeira 2008; realizado en forma aislada, al considerarse Rojas 2010). Las políticas y programas gu- casos especiales y en pequeña escala si se bernamentales tienden a ser aisladas, frag- considera el tamaño del problema, quedan mentarias, sectoriales, marginales y conside- sujetos a las discontinuidades administrati- rablemente subfinanciadas (Payne, Durand- vas y a la falta de integración con otras polí- Lasserve y Rakodi 2007). Al mismo tiempo, ticas. Tal como se mencionó previamente, se han incorporado programas de regulari- son contadas las evaluaciones rigurosas, y zación ad hoc a las políticas nacionales de la mayoría de los proyectos, o bien carecen vivienda en varios países de América Latina, de datos sobre costos, o bien sus datos son junto con políticas públicas que favorecen mínimos, lo cual hace imposible el análisis los subsidios a la vivienda, la desregulación de su eficiencia.

parte del problema. Por ejemplo, la meta 11 del objetivo 7 de la Campaña de Desarrollo del Milenio es reducir en 100 millones, para el año 2020, la cantidad de personas en todo el mundo que viven en asentamientos informales, pero esto supone solamente un décimo de los mil millones de residentes informales estimados por ONU-HÁBITAT (2003). El solo hecho de que los desarrollos inmobiliarios informales continúan, ya sea dentro o fuera de asentamientos regularizados, es un indicador claro de los límites de estos programas. En Belo Horizonte, por ejemplo, se han implementado políticas de regularización municipal y programas de apoyo de forma continuada desde 1983, pero el porcentaje de personas que viven en favelas se ha mantenido prácticamente igual. En muchos casos, cuando se mide su impacto sobre los nuevos asentamientos informales, los programas de regularización han sido tanto parte del problema como de la solución (Smolka 2003).

Imágenes del Estos ejemplos nos brindan elementos R esu m en asentamiento suficientes para saber lo que no debe hacer- La implementación de un programa de Parque Royal se, y sin embargo los programas potencial- regularización plenamente integrado lleva en Río de Janeiro previas mente contradictorios continúan. Por ejem- muchos años, sobre todo si están involucra- y posteriores plo, el Ministerio de las Ciudades de Brasil das disputas legales y judiciales. Dada la a la aplicación tiene dos programas paralelos y activos de diversidad de las situaciones existentes, no del programa de regularización de suelos. Habitar Brasil hay respuestas automáticas, mágicas o sim- mejoramiento BID–HBB, patrocinado por el Banco Inte- plistas, ni soluciones universales. Es más Favela-Bairro. ramericano de Desarrollo, se concentra en fácil, rápido y barato evitar que se produzca mejoras urbanas, mientras que el Programa el proceso de desarrollo de suelos informa- Nacional de Apoyo a la Regularización Pre- les. No obstante, con todas sus deficiencias y dial Sustentable en Zonas Urbanas se pro- restricciones, es indiscutible que las políticas pone un enfoque integrador para alcanzar de regularización contribuyen de forma la sustentabilidad (Fernandes 2006). decisiva a mejorar las precarias condiciones Las políticas de regularización de hoy en de vida de las comunidades afectadas. El día, como las campañas de ONU-HÁBITAT, desafío es mejorar su diseño e implemen- los Objetivos de Desarrollo del Milenio y tación, con el fin de no estimular nuevos otros programas nacionales, regionales y/o desarrollos informales. locales, todavía abordan solo una pequeña

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C a p í t u l o 4 Experiencias de regularización: Los casos de Perú y Brasil

as estrategias de regularización buyeron 2,5 millones de títulos, pero el pro- Villa El Salvador es uno varían según el contexto de los dis- ceso ha perdido impulso en años recientes, de los asentamientos informales más conoci- tintos países y los objetivos de los en parte debido a los cambios introducidos dos de Lima, Perú. A dirigentes políticos, pero hay dos en la legislación de los ejidos en 1992, los través de varios progra- Lparadigmas principales. El primero considera cuales permitieron su privatización. El pro- mas públicos e iniciati- la legalización formal de la propiedad emi- grama PROCEDE, implementado desde vas locales autoorgani- tiendo títulos individuales de dominio pleno 1992 a 2006, proporcionó finalmente títulos zadas, algunas casas como catalizadores o desencadenantes para del suelo individuales a los residentes de tienen títulos y servicios, y otras no. promover la inversión privada en la vivienda, 26.000 ejidos (cerca del 90 % de los 29.000 facilitar el acceso al crédito oficial y los ejidos del país). mercados, y aliviar la pobreza. El segundo paradigma tiene un alcance Si bien la experiencia peruana es la más mayor y consolida la seguridad legal de la conocida en este sentido, el programa de tenencia usando un conjunto de interven- legalización de México es mucho más anti- ciones socioespaciales integradas que vincu- guo. Desde 1974, el programa CORETT lan la legalización de la tenencia con la de México (y más tarde PROCEDE) pro- mejora de servicios públicos, el planeamien- movió la regularización de asentamientos to urbano y las políticas socioeconómicas informales por medio de expropiaciones concomitantes. Este enfoque se refleja en la y titulaciones, en su mayor parte en ejidos legislación nacional brasileña, que incorpo- comunales. A lo largo de 30 años se distri- ra el derecho social a una vivienda digna.

Si bien se han realizado más evaluaciones prescriptivas). El programa de titulación sobre el enfoque utilizado en Perú que en se ha financiado con fondos nacionales, Brasil, el análisis sintético de las experiencias internacionales y del Banco Mundial. de regularización en ambos países revela El proceso de formalización comprende lecciones útiles. tres etapas: (1) la generación de información sobre el suelo y los obstáculos existentes L a titulaci ó n co m o para la formalización de asentamientos; desencadenante (2) la identificación, demarcación y registro del desarrollo : L a de lotes y edificios; y (3) la identificación de experiencia de P er ú los ocupantes con derechos. Se distribuyeron La estrategia dominante de la regularización casi 1.600.000 títulos de dominio pleno en del suelo a nivel internacional, y también Perú entre 1996 y 2006 (tabla 2). en América Latina, durante las últimas dos décadas, se ha concentrado en legalizar la Críticas a la titulación tenencia de lotes individuales, un proceso Aun cuando los académicos y dirigentes llamado también titulación o formalización, políticos han alabado la escala del programa en forma de programas independientes. peruano, también han debatido la natu- Este ha sido el enfoque de la política de raleza y validez de su base teórica y han regularización de Perú, que ha sido influ- evaluado los resultados de su implementa- enciada en gran medida por las ideas del ción. Algunos críticos creen que el enfoque economista peruano Hernando de Soto estrecho en la formalización de asentami- (cuadro 3). Estas ideas han dominado el entos rompió con la tradición anterior de la debate sobre la regularización del suelo, y política de regularización en Perú, que in- se han traducido en políticas de legalización cluía políticas de mejoras y otros programas a gran escala. socioeconómicos para promover la integra- Muchos países, como Perú, El Salvador, ción socioespacial de las áreas y comunida- Camboya y Vietnam, han implementado des informales (Riofrio 2008). programas de titulación a gran escala, Y ello, porque en vez de enfocarse en mientras que otros, como Albania, están asentamientos, barrios y comunidades, la comenzando a implementarlos. Todos los titulación formal se concentra en unidades programas han promovido cambios en el individuales, derechos de propiedad y tran- orden legal nacional; han creado un apara- sacciones de mercado libre, sea cual fuere el to institucional centralizado; y han invertido contexto social y sus consecuencias. La titu- intensivamente en datos, mapas y catastros. lación se implementa sin mencionar redes En consecuencia, se han otorgado millones de seguridad social o de bienestar social, ni de títulos individuales de dominio pleno cooperativas o bienes públicos. Más aún, el a residentes de asentamientos urbanos enfoque de titulación de Perú utilizó regis- informales. tros universales tradicionales de propiedad, Perú es líder en los programas de titula- cuando otros modelos, como el de registro ción. En 1996, el entonces presidente Alberto de suelos, probablemente hubieran sido Fujimori creó la Comisión para la Formali- más adecuados a las realidades de los asen- zación de la Propiedad Informal (COFO- tamientos informales (Arruñada 2009). PRI), una organización respaldada por el Una característica fundamental subya- Registro Predial Urbano, y otros instrumen- cente al uso de la titulación como interven- tos legales (especialmente para adquisiciones ción singular está conectada con la noción

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Cuadro 3 La propuesta de Hernando de Soto

evocativa de “capital muerto” de de Soto (2000). Además de representar el valor de la os éxitos editoriales internacionales de Hernando de Soto propiedad informal que se podría utilizar L —El otro sendero (1989) y El misterio del capital (2000)— como garantía, esta noción implica que los entrelazan varias dimensiones: la dinámica, innovación, creatividad recursos económicos acumulados por los y el emprendimiento de los procesos informales; los estrechos vín- pobres urbanos por medio de viviendas y culos entre la vivienda informal y los negocios informales; el valor actividades empresariales informales no económico de activos creados informalmente; y los impedimentos se contabilizan en las cuentas y finanzas causados por sistemas legales y de registro complejos, así como nacionales. por la burocracia y la corrupción. No obstante, el punto clave de la Sin embargo, la noción de que el capital propuesta de de Soto es que la formalización de los derechos de generado por medio de procesos informales propiedad desencadena el desarrollo económico en países en está “muerto” es engañosa. En los países en transición y de bajos ingresos. vías de desarrollo, la tributación indirecta De Soto propone que la pobreza y el subdesarrollo económico se de servicios y consumo a menudo produce pueden reducir eliminando las barreras legales e institucionales a más ingresos que los impuestos directos sola propiedad y a la transferencia de activos económicos producidos bre el suelo, la propiedad y el capital. Por informalmente. Al brindar la seguridad legal de la tenencia por ejemplo, datos oficiales recientes de Brasil, medio de la titulación y el registro del suelo, los ocupantes de señalan que los pobres pagan en impuestos asentamientos informales podrían tener acceso al crédito oficial una proporción mayor de sus ingresos que para financiar sus viviendas e invertir en sus negocios. los ricos, porque la mayor parte de la tribu- Las ideas de de Soto son atractivas porque son sencillas y porque tación es indirecta (IPEA 2009). Y aunque sus estimaciones de beneficios son muy altas. Su previsión es un argumento recurrente sostiene que las que la titulación de los suelos movilizaría 9,34 billones de dólares políticas de regularización benefician a las en “capital muerto” (6,74 billones de dólares solo en viviendas personas que no pagan impuestos, la mayo- informales) debido al desarrollo informal. De esa manera, se inte- ría de los ciudadanos que viven en áreas graría a los pobres urbanos al mercado y se erradicaría la pobreza. informales contribuye decisivamente a la economía nacional. En consecuencia, las políticas de legalización a gran escala se Las críticas desde el georgismo resaltan han propuesto, en su mayor parte, como un antídoto contra la que el enfoque sobre los títulos de dominio pobreza urbana, y la propuesta de de Soto ha sido respaldada por pleno del suelo (para poder proporcionar entidades de desarrollo multilaterales y bilaterales. En 2006, con una garantía financiera) no reconoce los el apoyo de de Soto, la ex secretaria de estado de los Estados recursos de la renta del suelo, y defiende los Unidos, Madeleine Albright, y el Programa de las Naciones Unidas intereses de las elites propietarias, al liberar para el Desarrollo (PNUD), se creó la Comisión de Alto Nivel sobre a los dueños de los recursos naturales de el Empoderamiento Legal de los Pobres con un mandato original tener que pagar por los servicios públicos que enfatizó los derechos de propiedad y la titulación del suelo. (Batt 2004). Las críticas legalistas señalan que el enfoque sobre los derechos individuales no tiene transgresores sociales (por ejemplo, los en cuenta las relaciones de propiedad social narcotraficantes) deberían recibir también y otras formas de derechos colectivos, con- títulos de suelos públicos? ¿Qué distinciones suetudinarios, restringidos y temporales que deben hacerse entre los asentamientos in- pueden beneficiar a la sociedad. Abundan formales en suelos públicos y privados, y las preguntas sobre su implementación: entre los derechos de propiedad y los dere- ¿Quién recibe realmente los títulos, los chos de vivienda (Payne y Fernandes 2001)? ocupantes e inquilinos o los dueños? ¿Los Las respuestas a estas preguntas dependen

de una definición más amplia de los derechos propiedad tuvieron más acceso al crédito de propiedad. formal que los desempleados con títulos (Calderón 2006; Field y Torero 2006). Evaluaciones empíricas de la El crédito oficial es el requisito más común titulación para comprar materiales de construcción Ha pasado ya el tiempo suficiente desde la (tabla 3), pero en general no exige la pose- implementación de los programas de titula- sión de un título de propiedad (Miranda ción peruanos y de otros países como para 2002). Como ha ocurrido desde hace tiem- realizar una evaluación internacional de sus po en varios países (por ejemplo, en Brasil resultados (Payne, Durand-Lasserve y Rako- con la Caja Económica Federal), se han di 2007). Los resultados de la investigación ofrecido con frecuencia créditos oficiales analizan los tres puntos principales de la para la adquisición de materiales de cons- temática de de Soto: acceso al crédito; in- trucción por medio de distintos programas versión en vivienda; y alivio de la pobreza. gubernamentales que en general no exigen un comprobante de título de propiedad. El 1. Acceso al crédito. Los programas de acceso al crédito también se ha vinculado formalización no han producido cambios con otros factores, como contactos, significativos en el acceso al crédito formal idioma y educación (Smets 2003). (Deininger y Feder 2009). En este caso, la A pesar de la existencia de títulos del situación laboral parece ser más importante suelo y del aumento en los valores de las para obtener un crédito que el título de propiedades de un 25 % en promedio des- propiedad. Los estudios han demostrado pués del otorgamiento del título (Angel et que los trabajadores con títulos del suelo al. 2006), la mayoría de los bancos todavía tuvieron un mayor acceso al crédito oficial tiene dificultades para otorgar préstamos a que los desempleados con títulos, y que los pobres, exige una garantía mayor que los trabajadores empleados sin títulos de el valor del préstamo (sobre todo en áreas

TablA 2 Títulos otorgados anualmente en Perú, 1996–2006 No total de títulos % de títulos en Lima Año registrados No de títulos en Lima respecto al total 1996 33.742 32.750 97 1997 129.392 125.768 97 1998 149.574 107.490 72 1999 322.053 110.986 34 2000 419.846 170.250 41 2001 115.599 29.457 25 2002 123.827 38.450 31 2003 70.401 16.696 24 2004 65.598 12.002 18 2005 71.300 8.866 12 2006 68.468 8.194 12 1996–2006 1.596.800 660.909

Fuente: Calderón (2007a).

32 Informe sobre E n foque en Polít i c a s d e S u e l o ● L i n c o l n I n stitute of Land Po l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a c i ón de asentam i e n t o s i n f o r m a l e s 33 ......

Santa María en San Juan de Lurigancho, un distri- to de Lima, Perú, es un asentamiento informal de 15 años de antigüe- dad donde la mayoría de las propiedades ha tenido títulos desde hace más de 12 años; no obstante, el área apenas se ha mejorado.

periféricas donde las propiedades tienen un título para que la gente invierta sistemática- valor de mercado bajo) y no confía en el sis- mente en sus casas y negocios informales. tema de ejecuciones hipotecarias (Calderón Una vez que los residentes se sienten segu- 2006). Los criterios financieros y técnicos ros y no temen el desalojo, aumentan sus utilizados por los bancos comerciales, la actividades de inversión en la vivienda burocracia asociada y los comprobantes (Payne y Fernandes 2001). de ingresos exigidos crean altos costos de transacción para los pobres que quieren 3. Alivio de la pobreza. La pobreza es obtener un préstamo. mucho más que la falta de un título de la Paradójicamente, la investigación tam- propiedad, y la informalidad es mucho más bién muestra que la mayoría de las personas que pobreza, pero la titulación per se puede que viven en asentamientos informales no tener cierta relación con la mitigación de desean un crédito oficial de los bancos co- la pobreza. Por ejemplo, la figura 1 muestra merciales, sino que prefieren acudir a otras que mientras Perú estaba implementando fuentes de crédito informales más flexibles, programas de titulación a gran escala a través de sus redes sociales. Más aún, tienen durante la década del año 2000, su tasa de temor a los riesgos que conlleva dar su úni- pobreza descendió en comparación con la ca propiedad en garantía (generalmente la tasa de América Latina en general. casa familiar) para obtener el financiamien- Por supuesto, la erradicación efectiva to, más bien limitado, ofrecido por los de la pobreza exige inversiones constantes bancos comerciales (Field y Torero 2006). y significativas en bienes públicos como infraestructura, educación y política social, y 2. Inversión en vivienda. La titulación también en estrategias de empleo y genera- ayuda, pero no constituye un sine qua non ción de ingresos. Las investigaciones mues- para promover la inversión en la consolida- tran que existe una relación entre las políticas ción de viviendas. En la mayoría de las ciu- de formalización y los aumentos en las dades de América Latina se ha puesto de tasas de nutrición infantil, mejor grado de manifiesto que no es necesario poseer un educación y menor absentismo escolar

32 Informe sobre E nfoque en Polít i c a s d e S u e l o ● L i n c o l n I nstitute of Land Po l i c y E d ésio F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a c i ó n de asentam i e n t o s i n f o r m a l e s 33 ......

TablA 3 para los dirigentes políticos ha sido recon- Los préstamos para materiales de ciliar los intereses y derechos individuales construcción crecieron en Perú, 2003–2006 de los residentes informales con los intereses No de Títulos con % del Crédito públicos y las obligaciones de todos. La Año títulos hipoteca total promedio estrategia de regularización enfocada en la 2003 1.332.481 52.000 3,9 US$5.596 integración socioespacial trata de asegurar 2006 1.549.340 306.000 19,7 US$2.075 la tenencia individual manteniendo a las Fuente: Riofrio (2008). comunidades en su lugar original, para garantizar que los beneficiarios principales FigurA 1 sean efectivamente los pobres urbanos. Des- La tasa de pobreza de Perú ha declinado más rápido que el de luego, el reconocimiento pleno de la se- resto de América Latina guridad legal de la tenencia sigue siendo un 60 objetivo, puesto que ofrece la seguridad de que los residentes no sean desalojados o 50 presionados por las autoridades públicas o los terratenientes. 40 No obstante, la integración socioespacial

30 exige un conjunto más amplio de estrategias y medidas que contempla desde la promo- 20 ción de la sustentabilidad urbana y ambiental hasta el fortalecimiento de comunidades 10 locales y el empoderamiento de las mujeres.

Porcentaje de pobres/pobres extremos En Brasil, el motivo para este enfoque inte- 0 2001 2009 grado es el derecho social a una vivienda % de pobres en Perú (a) % de pobres en América Latina (a) digna, promovido por el Programa de las % de pobres extremos en Perú % de pobres extremos en América Latina Naciones Unidas sobre los Derechos de la Fuente: CEPAL (2010). Vivienda, entre otras organizaciones, y que Nota: (a) incluye a los pobres extremos incluye el derecho de todos a vivir en condiciones dignas y participar equitativamente en las oportunidades y beneficios creados (Galiani y Schargrodsky 2004); aumento por el desarrollo urbano. de participación en la fuerza laboral (Field La cuestión es cómo obtener, tanto la 2007); y menores tasas de embarazo en seguridad de la tenencia, como la regulari- adolescentes (Field 2006). No obstante, los zación integrada socioespacialmente. Algunas vínculos causales siguen siendo oscuros, y es políticas de regularización han combinado difícil atribuir estos cambios a la titulación la legalización de la tenencia (también lla- de los suelos. mada formalización o titulación) con las mejoras de áreas informales, y otras también L a s e g u r i d a d d e t e n e n c i a han tenido una dimensión socioeconómica c o m o u n p r o g r a ma (para generar oportunidades de ingresos i n t e g r a d o : L a e x p e r i e n c i a y empleo) o una dimensión cultural (para d e B r a s i l superar el estigma asociado a la residencia Si bien todos los moradores urbanos tienen en áreas informales). interés en vivir en asentamientos consolidados La legalización no ha sido necesariamente apropiadamente regularizados, el desafío una consecuencia de las mejoras, ni viceversa.

34 Informe sobre E n foque en Polít i c a s d e S u e l o ● L i n c o l n I n stitute of Land Po l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r i z a c i ón de asentam i e n t o s i n f o r m a l e s 35 ......

La seguridad de la tenencia sin considerar TABLA 4 otros temas ha creado a veces nuevos pro- Resultados de la regularización y titulación en blemas urbanos, medioambientales y finan- Brasil, 2009 cieros. Por ejemplo, la legalización de ciertos Hogares lotes complica la ampliación de calles u otras Regularizaciones Títulos Títulos inversiones de infraestructura, y aumenta el iniciadas emitidos completados costo de las expropiaciones necesarias para Cantidad 1.706.573 369.715 136.974 realizar las mejoras. Porcentaje 100% 21,7% 8,0% Fuente: SNPU/Mcidades (n.d.). Éxitos y fracasos Las municipalidades brasileñas han tenido involucraron 2.592 asentamientos, indica mucho más éxito en mejorar los asenta- que la emisión y registro de títulos está pro- mientos informales que en legalizarlos, si gresando, pero que la tasa de conclusión bien la mayoría de los programas de mejoras del proceso es baja (tabla 4). no dieron lugar a la titulación. El programa El programa Favela-Bairro, recientemente Favela-Bairro de Rio de Janeiro, internacio- reemplazado por el programa Morar Carioca, nalmente reconocido, tuvo como resultado supone una gran inversión pública en infra- solo 2.333 títulos en un universo de más de estructura, servicios, espacios públicos e 50.000 familias, pero solo 145 completaron instalaciones comunitarias, combinado con el proceso de registro (Larangeira 2002). una consolidación continua de viviendas Una de las razones de esta baja tasa de titu- por parte de los residentes. Ha mejorado lación es que los ocupantes tenían que reali- las condiciones de vida sin otorgar una se- zar sin ayuda alguna trámites burocráticos guridad completa de la tenencia legal, pero complejos para completar el proceso. Una también ha provocado el alza de los precios revisión de los programas de regularización del suelo y de las propiedades, así como en 385 municipalidades de 27 estados, que de los arrendamientos, junto con cambios

La favela Rio das Pedras en Rio de Janeiro, Brasil, se encuentra próxima a un complejo de viviendas públicas más nuevo.

34 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r ización de asentamientos info r m a l e s 35 ......

significativos en la composición socioeconó- (Smolka y Damasio 2005). Más aún, los mica de la comunidad local (Abramo 2009). programas de regularización limitados espa- Las dos primeras fases del programa Favela- cialmente afectan la movilidad de la pobla- Bairro, introducido en 1994, involucraron ción y aumentan los precios del suelo y de a 253.000 residentes de 73 asentamientos, la propiedad, impactos que se reducirían si con un gasto de alrededor de 4.000 dólares las políticas tuvieran un mayor ámbito de por familia. Esta primera parte del progra- aplicación. ma y la siguiente se proponen promover la inclusión de los residentes en el sector formal Costos y beneficios de la ciudad, después de una mejora física Los programas de regularización son y de planeamiento urbanístico inicial con la costosos. Si bien no se cuentan con datos participación de residentes y ONGs locales. de los gastos de mejoras por país, los gastos Solo recientemente se introdujo la legaliza- totales en proyectos patrocinados por el ción en algunas de las áreas ocupadas, tanto Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por demandas de usucapión como por títu- indican que Brasil ha gastado mucho más los de arriendo. En los últimos años, el pro- que otros países en dichos programas (figura grama perdió un poco de impulso después 2). En contraste, los gastos financiados por de que se produjeran cambios en la admi- el BID realizados por Perú, que ha puesto nistración política local, pero recientemente menos énfasis en las mejoras urbanas, conse ha relanzado con otro nombre. stituyen alrededor del 4 % de los de Brasil. Un problema concreto ha sido la imposi- Los costos de mejoras por vivienda varían bilidad de ampliar las intervenciones a mayor mucho dependiendo de la geografía especí- escala (Rojas 2010). La mayoría de las polí- fica del barrio, de su distancia a la infraes- ticas de regularización se ha dedicado sola- tructura existente y de si los hogares tienen mente a un pequeño número de asentamien- que ser desplazados para poder construir tos informales. Por ejemplo, de las 1.200 la infraestructura. No obstante, el examen favelas de Rio de Janeiro, el costoso progra- de diversos proyectos arroja promedios de ma Favela-Bairro ha cubierto menos de 100, costo significativos, y los resultados confir- si bien estos constituyen algunos de los asen- man que la provisión de servicios en barrios tamientos más grandes. Con el paso de los ya establecidos es de dos a tres veces más años y aunque algunas políticas de regulari- alto que la instalación de servicios públicos zación se han ido haciendo técnicamente en el momento de la construcción original. más sofisticadas, más sensibles ecológica- Los costos de mejoras del programa mente y participativas, solo siguen benefi- Favela-Bairro en Rio de Janeiro alcanzaron ciando a una pequeña cantidad de perso- una cifra de alrededor de 4.000 dólares por nas, debido principalmente a su alto costo hogar. Los costos comparables de mejoras financiero. del proyecto Guarapiranga en São Paulo El programa de regularización de Porto fueron de 5.000 dólares por hogar, y aque- Alegre tiene una escala limitada, pero se llos destinados al proyecto Ribeira Azul encuentra entre los más completos, porque en Salvador, de alrededor de 3.600 dólares integra la sustentabilidad socioeconómica, por hogar. En todos los proyectos, los costos financiera y urbano-ambiental por medio de pavimentación, alcantarillado y drenaje de mejoras físicas; introduce la legalización; sumaron entre el 50 y 60 % del total (Abiko y brinda programas socioeconómicos y et al. 2007). Uno de los factores de encareci- culturales para generar ingresos y empleo miento fue la creciente complejidad de los

36 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r ización de asentamientos info r m a l e s 37 ......

FigurA 2 Gastos totales en programas de mejoras financiados por el BID, 1986–2008

Guayana Honduras Barbados Panamá Haití Nicaragua Bolivia Perú Ecuador El Salvador Trinidad y Tobago Uruguay Colombia Chile Argentina México Brasil 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 millones de US$

Fuente: Rojas (2010, 142).

proyectos de mejoras a lo largo del tiempo na, y reducir el impacto social y ambiental. al agregar, por ejemplo, componentes de Sin duda no terminarán con la pobreza salud, generación de ingresos y desarrollo urbana, pero pueden mejorar las viviendas comunitario. y las condiciones de vida de millones de Solo se han realizado algunos análisis personas. para calcular el costo-beneficio de los proyectos de mejoras. Un informe del BID sobre E valuaci ó n de las el programa Favela-Bairro usó el aumento del experiencias de valor de la propiedad para medir los bene- regulari z aci ó n ficios (Rojas 2010). Por ejemplo, Cuenin Los programas de titulación a gran escala (2010, 206–207) reporta que los cálculos de de Perú han aumentado la seguridad de la valuación de la propiedad gracias a los pro- tenencia en asentamientos informales, lo gramas de mejoras en Pando Norte, en el cual es un logro importante. También ha interior del Uruguay y en el norte de Mon- aumentado el valor de las propiedades de tevideo, dieron tasas internas de retorno a los residentes afectados a un costo relativa- la inversión del 28 y 25 % respectivamente, mente bajo. No obstante, estos programas mucho mayor que la tasa de referencia del también han creado muchos problemas que 12 %. En el programa Favela-Bairro, la tasa se podrían resolver implementando procede retorno osciló entre el 13 y el 71 %, con sos más sustentables. Dado su bajo costo, una tasa de retorno promedio del 42 % es irónico que uno de los problemas de los (Cuenin 2010, 207). programas de titulación sea su sustentación Aun con las limitaciones existentes, las financiera. El costo financiero inmediato políticas de regularización integradas socio- de la primera fase de la operación del espacialmente pueden tener una enorme COFOPRI (1996–2004) fue de 66,3 millones importancia social y económica. Pueden de dólares, cofinanciados por un préstamo promover el desarrollo socioeconómico de del Banco Mundial en 1998 y el Gobierno las comunidades, su estabilidad política, la de Perú. Durante este periodo se emitieron racionalidad y eficiencia de la gestión urba- 1.481.000 títulos de propiedad que benefi-

mobiliario informal, sobre todo en suelos públicos, que es donde se ha emitido la gran mayoría de los títulos en Perú. Desafortuna- damente, algunos asentamientos que se han regularizado no son sustentables ni urbana ni ambientalmente. La mayoría de los programas de formali- zación no ha reformado el sistema obsoleto de registro de los derechos de suelos y propiedades; incluso, a veces generan sistemas paralelos y en conflicto. Solo recientemente se han hecho esfuerzos en Perú para recon- ciliar el sistema de registros públicos con el catastro paralelo de suelos urbanos creado por COFOPRI. Este es un tema de gran El programa Favela- ciaron a unos 5,7 millones de moradores importancia porque, en muchos países de Bairro proporcionó un urbanos sin que se cobraran aranceles signi- América Latina, lo que confirma la propie- centro comunitario para ficativos a los beneficiarios por la titulación dad es el registro público del título del suelo. un barrio ubicado en el o el registro de la propiedad (Angel et al. El enfoque brasileño sobre los asentamien- norte de Rio de Janeiro. 2006). tos informales ha hecho hincapié en que El bajo costo aparente (un promedio de la seguridad de la tenencia y la integración 64 dólares por título) parece contradecir el socioespacial se deben perseguir de manera argumento de que las políticas de titulación conjunta como medio de garantizar la per- a gran escala no puedan ser autosustenta- manencia de las comunidades, brindando bles financieramente. Es cierto que muchos mejores condiciones de vida y vivienda en el de los hogares beneficiados podrían haber suelo que están ocupando desde hace tiempo. pagado por sus títulos en Perú, sobre todo Las políticas de regularización de Brasil han teniendo en cuenta que el valor de sus pro- vinculado la legalización con políticas de piedades aumentó. Incluso, podrían haber mejoras y, en ocasiones, con programas so- pagado también impuestos sobre la propie- cioeconómicos; también han puesto énfasis dad, si bien muchas áreas legalizadas no se en una participación popular efectiva a lo han integrado al sistema de impuesto a la largo de todas las etapas del proceso. propiedad inmobiliaria. La experiencia brasileña aplica distintas Allí donde la regularización del suelo soluciones legales a distintas situaciones; usa se ha reducido únicamente a su dimensión distintos instrumentos legales para los asen- de titulación, se ha prestado poca atención tamientos informales según sea en suelos a la necesidad de promover un desarrollo públicos o privados; soporta un mayor gasto urbano integrado socioespacialmente, lo por unidad familiar, dados los costos de rea- cual es muy costoso. Este enfoque no ha lización de las mejoras urbanas.y, por ello, confrontado las causas subyacentes al desa- ha dado cobertura a mucho menos hogares. rrollo informal o la pobreza. Más aún, dichos Sin embargo, Brasil tiene aproximadamente programas de titulación han creado la ex- un millón de títulos en proceso de emisión, pectativa de que todos los asentamientos aun cuando el sistema esté fragmentado a informales serán legalizados. Esta expecta- nivel local, a diferencia del proceso centrali- tiva ha estimulado un mayor desarrollo in- zado de Perú.

38 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r ización de asentamientos info r m a l e s 39 ......

No basta con “legalizar lo ilegal” sin provocar cambios en el sistema legal-urbano que causó en origen la ilegalidad, y menos aún en nombre del combate a la pobreza. La titulación, por sí misma, proporciona la seguridad legal de la tenencia a los residentes, lo cual es un paso necesario, pero no suficiente, para promover la integración socioespacial, además de que puede socavar la permanencia de las comunidades legalizadas.

C onsecuencias i m previstas Al no afrontar directamente la naturaleza y las causas del fenómeno del desarrollo informal, las políticas de regularización frecuen- tructura, equipamientos y servicios imple- Los especuladores temente generan consecuencias imprevistas. mentados. También se han producido dis- improvisaron la posesión Al concebirse aisladamente de un conjunto torsiones y abusos en el proceso de titulación, de suelos libres en anticipación de futuras más amplio de políticas fiscales, de vivienda, como los denominados “lotes turistas” en mejoras públicas y de urbanas y de desarrollo del suelo, las políti- Perú, en los cuales gente que no vive en titulación en Chincha, cas de regularización han tenido poca rela- determinado barrio demarca lotes con la un área costera de Perú. ción con otros parámetros tales como lotes expectativa de recibir los títulos del suelo vacantes, propiedades subutilizadas y suelos (Riofrio 2008). públicos disponibles. En general, no han Se han formado nuevos asentamientos abordado la prevención de asentamientos informales con la expectativa de que se le- informales nuevos, si bien hay que decir que galizarían, y la titulación se ha considerado el programa PRIMED en Colombia es una como una especie de licencia para invadir. excepción. Así, si bien se distribuyeron aproximada- Aunque varios de los objetivos previstos mente medio millón de escrituras de títulos por los programas de titulación a gran escala, en Lima entre 1996 y 2000, las invasiones como los de Perú, no se han materializado de suelos también se multiplicaron durante plenamente, las investigaciones han puesto esos años con una tasa sin precedentes de manifiesto consecuencias no deseadas en (Calderón 2007b), de manera que una relación con el impacto sobre los mercados mayor probabilidad de regularización del de suelos informales; la formalización de suelo ha tenido el efecto paradójico de esti- asentamientos no sustentables; la gentrifica- mular el proceso de desarrollo informal ción; la manipulación política de los progra- (Smolka 2003; Smolka y Larangeira 2008). mas de regularización; y los problemas con Si bien los programas de regularización el registro de nuevos títulos del suelo. brindan una seguridad individual de la Algunos estudios señalan que las políticas tenencia y protección contra el desalojo le- de regularización han aumentado el precio gal, también pueden causar gentrificación, del suelo en los mercados informales dado sobre todo en áreas ubicadas en el centro o que las mejoras físicas han atraído a más en áreas valiosas, donde los emprendedores personas a dichas áreas, lo cual ha agotado y promotores inmobiliarios pueden presionar el remanente de la capacidad de la infraes- a los residentes para vender sus parcelas

(Durand-Lasserve 2006). Muchas comu- medidas para mitigar los problemas nidades tradicionales de São Paulo, por medioambientales existentes, y solo muy ejemplo, han pasado de ser asentamientos recientemente se han realizado esfuerzos informales a emprendimientos de clase sistemáticos en Perú para proporcionar media y alta. infraestructura y servicios. Las políticas de legalización también han En algunos casos, las políticas de regu- aumentado las expectativas de gentrificación larización se han usado como vehículo de en Vidigal, una favela antigua y bien ubica- clientelismo político, para conseguir votos a da de Rio de Janeiro. Un artículo periodís- cambio de títulos. En otros casos, el proceso tico denunció que un emprendedor había político no ha podido corregir los históricos ido comprando poco a poco parcelas en el desequilibrios de género y existen asenta- mercado informal a precios de alrededor de mientos informales en los que muchas mu- 35.000 reales o 20.000 dólares, en la expec- jeres todavía no tienen control legal pleno tativa de que el área se iba a legalizar. De sobre sus activos. No obstante, en Perú, el hecho, tenía pensado construir un hotel, 56 % de los títulos del COFOPRI se ha pero le negaron la licencia para operar otorgado a mujeres, hecho que está relacio- allí (Azevedo 2010). nado con una mayor participación femenina Algunas áreas regularizadas no eran, ni en el mercado de trabajo. lo son ahora, sustentables en términos urba- ¿Significan estos resultados tan variados no-ambientales, debido a la precariedad de que la titulación haya fracasado, y que los la construcción de los edificios, por ejemplo. residentes de asentamientos informales con- Muchos asentamientos legalizados siguen solidados estarían mejor si se los hubiera sin tener saneamiento, agua, electricidad, abandonado a su suerte? La respuesta es no. infraestructura ni espacios públicos, en algu- Estos programas de titulación constituyen nos casos incluso diez años después de haber políticas de vivienda parciales que, para ser sido regularizados. Se han tomado pocas plenamente exitosas, se tienen que volver a

Modernos edificios comerciales hacen sombra a los restos de la favela Coliseu cerca de la Avenida Faria Lima de São Paulo, Brasil

40 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r ización de asentamientos info r m a l e s 41 ......

concebir en un contexto más amplio de la tenencia por medio de la titulación, con políticas fiscales, de vivienda, urbanas y del la expectativa de que esta medida impulsara suelo preventivas que amplíen realmente las el desarrollo, tal como se aplicó en Perú; y condiciones de acceso a suelos y viviendas dos, el de mejorar los servicios de una ma- con servicios públicos. Desde esta perspecti- nera más amplia y al mismo tiempo legali- va, la cuestión de legalizar los asentamientos zar la tenencia, como se aplicó en Brasil. informales se hace aún más relevante y La legalización en Perú fue implementa- compleja. da a gran escala, cubriendo casi 1,6 millo- Las políticas de titulación son fundamen- nes de hogares en un periodo de 10 años, tales para: a un costo relativamente bajo de 64 dólares • Promover la seguridad de la tenencia por hogar. No se cobraron aranceles a los y ofrecer protección contra el desalojo hogares, y los valores de la propiedad au- forzoso; mentaron en promedio un 25 %, un incre- • Ayudar a los gobiernos a cumplir con su mento mayor que el costo del programa. En obligación de garantizar el derecho social cuanto a los efectos esperados, se produjeron a la vivienda; algunas mejoras en la vivienda y cierta re- • Garantizar que se pague la compensación ducción de la pobreza, pero hay poca evi- adecuada a los residentes en caso de dencia de un mayor acceso al crédito. reubicación; El programa de mejoras más amplio de • Minimizar los posibles conflictos legales Brasil ha sido mucho más limitado en escala tanto de las familias como de los barrios y su costo por hogar fue de 3.500 a 5.000 clarificando los derechos de propiedad; dólares, o sea, de 50 a 80 veces más alto que • Definir los regímenes del suelo y de las el de Perú. Si bien hay pocos estudios sobre propiedades para asegurar inversiones la relación costo-beneficio de los programas futuras por parte de los residentes y de brasileños, aquellos que existen han demos- otras personas, dentro de las condiciones trado que los incrementos en el valor de la impuestas por las políticas de regulari- propiedad exceden los costos de las mejoras, zación; aunque con una tasa menor que el incre- • Facilitar que los residentes puedan ofrecer mento que se obtiene con urbanizaciones sus propiedades como garantía para nuevas. acceder a otros tipos de crédito para Ambos programas han experimentado vivienda o para el consumo; efectos contrapuestos o no previstos. Un • Fortalecer las comunidades, reconocer tema importante, como en la mayoría de los los derechos ciudadanos básicos y pro- programas de amnistía, es que estimularon mover la estabilidad sociopolítica; el comportamiento negativo —en este caso, • Corregir los desequilibrios de género y los asentamientos informales— que los pro- • Generar datos sobre los límites de los gramas trataban de remediar. Otros efectos terrenos y edificios existentes para el sis- fueron la gentrificación, sobre todo en los tema local de recaudación de impuestos barrios ubicados en los centros urbanos. En sobre la propiedad. general, ambos programas han obtenido el éxito de proporcionar una tenencia más se- R esu m en gura y de producir beneficios superiores a La regularización ha empleado primordial- los costos del programa, si bien ninguno de mente dos enfoques que se han explorado los dos ha cumplido todos los objetivos que en dos casos de estudio: uno, el de legalizar se habían planteado.

C a p í t u l o 5 Temas legales adicionales relacionados con la regularización

Emprendedores privados han construido viviendas con servicios públicos en exejidos de México, pero fuera de sus muros sigue existiendo ocupa- ción de autoconstrucción.

ara promover el progreso en el ran que su tenencia es segura. Algunos hasta complejo campo de la regulariza- creen que la titulación daña sus intereses, ción del suelo hay que superar porque puede traer consigo cargas financieras una serie de problemas legales y en el futuro y puede restringir la capacidad Pobjetivos colaterales. Dada la importancia para usar y vender su propiedad si la nueva que tiene para la sociedad el brindar vivien- propiedad titulada queda sujeta a reglamen- das a la población, se espera que las políti- taciones urbanas y medioambientales. No cas relativas a la regularización apunten a obstante, la titulación del suelo debería ser objetivos sociales más amplios que el de la importante para todos aquellos que viven seguridad de la tenencia, por sí misma ya en áreas informales consolidadas porque complicada puesto que hay muchas formas la concepción que genera la percepción de tenencia —más allá de un título de de una tenencia segura, compartida por dominio pleno— para brindar seguridad muchos residentes, puede cambiar y, a sus ocupantes. efectivamente, cambia. La titulación del suelo sigue siendo la T ipos de derechos manera principal de promover una tenen- de tenencia cia segura y plenamente legal y duradera, si Los residentes de asentamientos consolida- bien la seguridad de la tenencia puede pro- dos frecuentemente no otorgan una especial veerse a los ocupantes de muchas maneras prioridad a la titulación porque ya conside- distintas:

42 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r ización de asentamientos info r m a l e s 43 ......

• Títulos de dominio pleno, individuales pueden adoptar un enfoque progresivo que o colectivos, obtenidos por medio de ven- amplíe la situación legal de los residentes a tas, donaciones de autoridades públicas lo largo del tiempo. Sin embargo, esto no o usucapión; quiere decir que siempre exista un continuum • Derechos de arriendo individuales o de derechos o un proceso automático que colectivos de suelos públicos (incluyendo lleve de una forma de ocupación legal pre- variaciones de contratos de arriendo a caria a un título de dominio pleno. largo plazo, como la Concesión del Por ejemplo, los tenedores de derechos Derecho Real al Uso y la Concesión de de arriendo pueden obtener un título de Uso Especial para Fines de Vivienda, dominio como resultado de evoluciones en ampliamente utilizadas en Brasil); las políticas del suelo, pero no hay garantía • Demarcación de Zonas Especiales de de que esto vaya a ocurrir. Tampoco hay Interés Social (ZEIS), que permite iniciar razón para creer que el arriendo sea una una nueva cadena de transferencia de forma inferior de tenencia. Como medio de propiedades, promulgada por una ley aumentar la permanencia de comunidades federal brasileña en 2009; en suelos regularizados, los derechos de • Derechos de superficie, que se refieren arriendo pueden ser una mejor opción que solamente a la propiedad de la superficie, un título de dominio, mientras que los títu- quedando reservados los derechos los colectivos pueden ser mejores que los restantes; individuales. La selección del instrumento • El derecho anticrético, que se usa en Bolivia legal adecuado depende de la realidad de y Ecuador. Este es un contrato de alqui- cada situación. ler según el cual el inquilino paga al pro- Las soluciones legales colectivas —como pietario una suma fija al comienzo del los derechos de arriendo o de dominio co- periodo de alquiler, en lugar del alquiler lectivo, los fideicomisos de suelos comunita- mensual. Al final del periodo de alquiler, rios, la propiedad social (como en Venezuela), el inquilino recibe el anticipo de vuelta la propiedad colectiva y otras formas de del propietario y, en caso de que el pro- derechos comunitarios, como los ejidos pietario no devuelva el dinero, el inquili- mexicanos— pueden ser más compatibles no adquiere la propiedad; con la naturaleza colectiva de muchos • Fideicomisos de suelos comunitarios, procesos de desarrollo informal. Dichas donde una organización comunitaria po- soluciones también pueden ser razonables see los suelos de un asentamiento dado; cuando es difícil demarcar lotes individuales • Cooperativas (que siguen teniendo in- debido a la densidad de los asentamientos, fluencia en Uruguay, por ejemplo): y cuando es necesario para que los progra- • Títulos supletorios que reconocen posesión, mas de regularización alcancen una escala como se usan en Nicaragua y Venezuela, sustentable. por ejemplo; No obstante, la titulación colectiva requiere • Permisos provisorios o autorizaciones que se establezcan reglas para definir el de ocupación; y proceso de toma de decisiones colectivas en • Contratos de arriendo social. una serie de asuntos, como la futura venta de los suelos y edificios legalizados, o cómo Cuando los derechos de suelo no están bien se decidirán las disputas sobre la propiedad definidos o claramente reconocidos por y los edificios en el marco de una comunidad el sistema legal, las políticas de titulación con títulos colectivos. La presión económica

para eludir estas reglas y vender los lotes dades públicas tienen un amplio poder informalmente se generalizó en los ejidos discrecional para determinar las condi- mexicanos ubicados cerca de ciudades de ciones de los programas de regulariza- crecimiento rápido, de manera que se soca- ción; y varon los objetivos comunitarios originales. • Asentamientos informales donde los ocupantes no son mayoritariamente pobres T e m as legales de urbanos (cuadro 4). ocupaci ó n del suelo Hay tres situaciones legales fundamentales Un aspecto legal primordial a tener en en el desarrollo informal de suelos que cuenta es el régimen original de tenencia exigen distintas estrategias legales y, por lo del suelo, ya que la regularización de asen- tanto, distintas políticas de regularización: tamientos consolidados en suelos públicos • Los asentamientos ocupados principal- se debe implementar de forma distinta mente por los pobres urbanos, donde los que la regularización de asentamientos en residentes tienen sus propios derechos suelos privados. La transferencia directa de (individuales o colectivos) a la regulari- la tenencia pública a ocupantes de suelos, zación de las áreas ocupadas, y son ya sea por venta o donación, en general reconocidos por el orden legal; exige una autorización legal específica. • Asentamientos ocupados principalmente Cuando se transfiere propiedad pública por los pobres urbanos, donde las autori- bajo los programas de regularización, frecuentemente se confunden los derechos de Cuadro 4 propiedad con los derechos a la vivienda. Regularización de asentamientos que son ocupados por personas no pobres El papel y obligación legal principal de las autoridades públicas debería ser por norma general el de garantizar el acceso i bien la sociedad tiene interés en la regularización de los a viviendas de interés social adecuadas a asentamientos informales ocupados por personas que no S aquellos que las necesitan, lo que de ningu- son pobres (a veces llamada regularización de interés específico), na manera es lo mismo que el otorgamiento estos asentamientos no se pueden tratar con el mismo enfoque exclusivo de títulos de propiedad o títulos legal y técnico que se usa para la regularización de asentamientos individuales de dominio pleno sobre el suelo. ocupados por pobres urbanos. A fin de cuentas, los residentes En realidad, para muchos asentamientos que no son pobres tuvieron la opción de obtener acceso formal al en suelos públicos, la propiedad individual suelo y la vivienda, pero eligieron vivir fuera de la ley. del suelo puede no ser la mejor opción. Cuando los asentamientos informales de personas que no son Los sistemas legales también varían mu- pobres se encuentran en suelos públicos, la transferencia directa cho en lo que se refiere al reconocimiento de los lotes a los ocupantes sin un proceso de subasta para obte- legal de la propiedad por usucapión. Algunos ner el precio más alto posible no se puede justificar usando las países requieren una declaración judicial y mismas leyes que autorizan la transferencia de suelos públicos a otros, como Perú, usan canales administrati- los residentes pobres de asentamientos informales por razones vos. La usucapión de suelos privados se basa de interés social. Los ocupantes de suelos públicos de clase me- frecuentemente en la función social de la dia y alta pueden tener derechos preferenciales en una subasta, propiedad: los ocupantes de una propiedad así como a una compensación si la subasta es ganada por otro, privada tienen derecho a ser reconocidos pero en principio no deberían tener derecho a una transferencia como dueños legítimos después de un perío- directa gratis ni a la privatización de suelos públicos. do de ocupación continua y pacífica pues, a diferencia del propietario original, estos

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ocupantes le han dado una función social las viviendas sociales en alquiler son alter- a la propiedad. Las leyes locales establecen nativas válidas que pueden ser las más las condiciones específicas para obtener este adecuadas para los intereses, tanto de los derecho, como la duración de la ocupación dirigentes políticos, como de los residentes y el tamaño máximo del lote que se puede de asentamientos informales. No hace falta poseer. privatizar los suelos públicos para satisfacer La política de prescripción adquisitiva de el derecho social a la propiedad; por el Brasil, conocida como derecho de usucapión contrario, la mejor manera de garantizar especial urbana (usucapião especial urbano) rela permanencia de las comunidades puede quiere cinco años de ocupación sin disputa ser la de mantener el dominio público de

y es aplicable a lotes de hasta 250 m2. En los suelos. Colombia, en casos en que la posesión fue obtenida de forma irregular, sin buena fe y C ó m o asegurar sin un título claro, se requiere tan solo un la estabilidad de lapso de tres años sin que exista un límite los bene f icios para en la superficie del lote. Esta regla se aplica los pobres solo a las viviendas de interés social, que en Ninguna forma concreta de titulación del la actualidad se definen como aquellas de suelo protege a los residentes contra las pre- un valor equivalente a unos 35.000 dólares, siones ejercidas por las fuerzas del mercado. tal como establece el artículo 51 de la ley En algunos casos, el incremento del valor de de reforma urbana de 1989 (Ley 9). las propiedades legalizadas (especialmente Si bien este es un asunto civil entre partes el de aquellas ubicadas en áreas centrales de privadas, las autoridades públicas pueden la ciudad) ha llevado a los emprendedores respaldar a las comunidades para que obten- inmobiliarios a animar a los residentes a gan derechos plenos al suelo, por ejemplo, vender sus casas. Muchos residentes efecti- brindándoles ayuda técnica, legal y finan- vamente lo han hecho, y algunos han ocu- ciera. En el caso en que se apliquen los de- pado después suelos públicos o privados rechos de usucapión, las administraciones ilegalmente, comenzando el proceso desde públicas no necesitan expropiar los suelos el principio otra vez. Por lo tanto, en Perú, ocupados para promover su regularización en las ciudades brasileñas de Recife y Porto puesto que los residentes ya tienen derechos Alegre, y en Buenos Aires, entre otros luga- que solo necesitan una declaración adminis- res, los dirigentes políticos han restringido trativa o judicial. la transferencia de nuevas propiedades Con respecto a las ocupaciones de suelos legalizadas exigiendo que las ventas sean públicos no se aplica normalmente el mismo aprobadas por las asociaciones de residen- razonamiento. A menos que el sistema legal tes, o directamente han prohibido la venta reconozca explícitamente la usucapión de durante varios años. Estos esquemas no propiedades públicas, la regularización se han funcionado bien y sencillamente han puede implementar otorgando a los ocu- generado nuevos tipos de transacciones pantes un estado de tenencia distinto al informales (Angel et al. 2006). dominio pleno. Los derechos de arriendo Algunas administraciones locales, (como los que se usan en Brasil) constituyen teniendo el cuenta el aprendizaje derivado derechos inmobiliarios que ofrecen seguridad de estas experiencias, han abandonado el en la tenencia y se pueden registrar, trans- enfoque en las acciones de los ya residentes ferir o heredar. Los derechos de arriendo y para ocuparse de garantizar que los suelos

mejorados y legalizados a expensas públicas comunidades regularizadas cuando se usan permanezcan en uso como viviendas para conjuntamente con programas de titulación los grupos sociales menos favorecidos. En (Angel et al. 2006). De esta manera, en vez vez de imponer restricciones a las posibles de crear guetos urbanos, como algunos críti- ventas futuras, las autoridades públicas usan cos han argumentado, este enfoque ha dado las regulaciones de planeamiento urbano y respaldo legal a las comunidades pobres. las herramientas de gestión de suelos para Las zonas especiales son compatibles con garantizar que los hogares de bajos ingresos cualquier forma de titulación del suelo, y continúen siendo mayoría en las áreas algunas han reconocido los derechos de regularizadas, minimizando así el “desalojo dominio pleno o de arriendo, ya sean indivi- por el mercado” u operaciones de lucro duales o colectivos. Dicha regularización inmobiliario. de asentamientos informales puede llevar Algunas municipalidades de Brasil han a la integración socioespacial y garantizar creado Zonas Especiales de Interés Social la permanencia de las comunidades. (ZEIS) que incluyen áreas ocupadas por asentamientos informales consolidados. D erechos de suelo para En línea con los mecanismos de gestión las m ujeres democrática, cada zona especial tiene que Las políticas de regularización también aprobar sus propias regulaciones urbanas. tienen que ocuparse de los derechos de la Esto brinda una oportunidad de crear pro- mujer a vivir en asentamientos informales cedimientos de uso y desarrollo del suelo consolidados (ONU-HÁBITAT 2005). Las con el fin de evitar que estas nuevas áreas mujeres han sido desde hace tiempo agentes legalizadas sean adquiridas por emprende- activas en los mercados informales de las dores inmobiliarios y que las comunidades ciudades de América Latina, comprando tradicionales sean reemplazadas por otros y vendiendo suelos y edificios, alquilando grupos socioeconómicos. viviendas, y desarrollando y manteniendo La demarcación de las ZEIS es una unas muy vivas redes sociales y de capital. estrategia de códigos urbanos, como los usos En 2009, un tercio de todos los jefes de especiales de suelos (por ejemplo, distritos familia en Venezuela eran mujeres. No industriales o zonas de protección ambiental) obstante, el reconocimiento legal de los o para cumplir con necesidades sociales (por derechos de las mujeres al suelo es frecuen- ejemplo, zonas exclusivas para uso residen- temente un desafío, ya que los sistemas lega- cial). Es interesante hacer notar que dichas les tradicionales han considerado que el estrategias de zonificación urbana no han hombre es el jefe de familia, y por lo tanto sido cuestionadas de la misma forma que suponen que es el hombre quien controla los la designación de suelos para viviendas de derechos de propiedad. Esta presuposición interés social, que sí lo fue. complica aún más la naturaleza a menudo Un estudio de ZEIS realizado en 2006 informal de las relaciones matrimoniales en Recife concluyó que las medidas tomadas en la región. contra la gentrificación por medio de normas Si bien las mujeres tienden a permanecer de zonificación urbana, como la limitación en el lugar con los hijos, los sistemas legales del tamaños de los lotes, la altura de los edi- no siempre las protegen. En algunos casos, ficios y la cantidad de lotes por individuo, las tradiciones consuetudinarias impiden pueden reducir significativamente las pre- que las mujeres hereden los terrenos de siones de desarrollo inmobiliario en nuevas sus maridos o padres, y a la muerte de sus

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cónyuges son desalojadas de su vivienda y su terreno, junto con sus hijos. Otras leyes estatutarias tradicionales discriminan a las mujeres al no permitirles que impidan la venta de un terreno por parte de sus maridos. Si se divorcian o sus maridos las aban- donan, no tienen ningún derecho legal al suelo. Aun cuando las mujeres puedan poseer su terreno legalmente, las costumbres patriarcales a veces les impiden tomar decisiones sobre su uso. El reconocimiento de un estatus legal igualitario de las mujeres con respecto al suelo y los derechos de propiedad es un objetivo importante, independientemente de la naturaleza legal de la pareja. Tanto en Perú como en Brasil se han otorgado los tí- tulos del suelo en forma conjunta a esposos y esposas. Progresivamente, las decisiones judiciales han fortalecido los derechos de las mujeres al suelo, como por ejemplo can- celando el título de un hombre cuando la separación se debe a violencia doméstica. Pero todavía hay mucho camino por recorrer. Caracas, Bogotá y Medellín. En varios casos Asentamientos informa- Después del terremoto de 2007 en Perú, el se han producido conflictos entre los valores les de baja altura están protegidos contra su gobierno ignoró la tradición de décadas de medioambientales y las políticas públicas para regularizar o legalizar asentamientos. eliminación y desarrollo reconocer el estatus igualitario de las mujeres alternativos por medio En otros casos, la oposición medioam- con respecto al derecho al suelo al ofrecer del programa ZEIS en ayuda financiera por la reconstrucción de biental puede resultar ser un velo que cubre Recife, Brasil. casas solamente a los hombres, que eran los prejuicios sociales contra los pobres considerados oficialmente los jefes de fami- urbanos, sobre todo aquellos que viven en lia, e incluso en algunos casos a exmaridos. áreas centrales de la ciudad, pues en oca- Por otra parte, se ha reportado que hay siones no se articula la misma preocupación mujeres que han solicitado que se quite su cuando las áreas ecológicamente protegidas nombre del título, por ejemplo en México, son ocupadas ilegalmente por hogares de porque temían represalias por parte de sus ingresos medios y altos. Tampoco se mani- maridos abusivos o por cualquier otra fiestan estas preocupaciones con tanta inten- forma de discriminación cultural. sidad cuando los asentamientos informales ocupan áreas ecológicamente sensibles en P rotecci ó n a m biental la periferia urbana. Muchos asentamientos informales consoli- Por supuesto, los asentamientos consolidados se han levantado en áreas ecológica- dados se tienen que tratar de forma prag- mente vulnerables, por ejemplo, pantanos, mática. Para encontrar soluciones que mini- reservorios de agua o pendientes muy pro- micen o compensen en cierta medida el nunciadas como los morros de Rio de Janeiro, daño ambiental, se ha tenido que llegar a

La experiencia con el programa PRIMED en Medellín, por ejemplo, ha demostrado que, siempre que sea posible, las estrategias de gestión de riesgo son más adecuadas y menos costosas que la reubicación física de las comunidades.

R esu m en En general, la seguridad de la tenencia se logra obteniendo un título de dominio pleno, pero la tenencia también puede adoptar otras formas –derecho de arriendo, propiedad colectiva y cooperativas– algunas de las cuales son más apropiadas para ciertas situaciones en las que se trata de reforzar la permanencia de los asentamientos. El dise- ño de programas de regularización también dependerá de las características de los resi- Una reunión comunitaria ciertos acuerdos. Una experiencia intere- dentes, del alcance de sus derechos adquiri- brinda a los residentes sante de regularización en un área ecológi- dos y de si el suelo es de propiedad pública de un asentamiento camente protegida de Santo André, Brasil, o privada. Muchos países no reconocen la informal en Guatemala la oportunidad de ilustra un acuerdo con los moradores infor- usucapión de suelos públicos o la transfe- compartir sus pre- males con el objeto de promover cambios rencia de suelos públicos a dueños privados ocupaciones y planes. en su comportamiento a fin de proteger una sin compensación. cuenca hídrica. El proceso de participación Conservar la ocupación de un barrio involucró a más de10 partes interesadas, por grupos que lo merecen (en particular como las asociaciones de residentes, exterra- los pobres) puede ser un desafío después de tenientes y emprendedores, y la administra- haberse introducido mejoras en el mismo, y ción pública. Los residentes han participado algunos países, como Brasil, han adoptado en el proceso previniendo más ocupación de medidas especiales para mantener la inte- suelos, plantando árboles, implementando gridad de la comunidad. Más aún, se debe varias medidas ecológicas y ayudando a prestar atención especial a los derechos financiar la instalación de sistemas locales de propiedad de las mujeres, ya que las de tratamiento de aguas residuales (van prácticas culturales pueden contraponerse Horen 2001). a sus derechos legales. Los asentamientos Otros estudios muestran que el riesgo en áreas ecológicamente sensibles también medioambiental intrínseco es relativamente pueden crear contradicciones entre la raro, y que el problema se basa, frecuente- protección del medio ambiente y la mente, en una falta de gestión de riesgo. permanencia de la comunidad.

48 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r ización de asentamientos info r m a l e s 49 ......

C a p í t u l o 6 Recomendaciones para las políticas de regularización

El metrocable brinda una solución original para el transporte colectivo y la integración socioespacial entre los asentamientos informales periféricos y las áreas centrales de Medellín, Colombia.

n América Latina, la regulariza- 1. Evaluación. Se deben realizar esfuerzos ción sigue siendo un trabajo en más sistemáticos para evaluar el funciona- curso. Se han probado distintas miento de los programas de regularización, estrategias en diferentes países, recopilando tanto datos de referencia antes Edesde aquellas excesivamente enfocadas a de la implementación del programa, como la titulación formal, hasta las que intentan datos posteriores sobre los costos y resulta- mejorar todos los servicios del barrio. Los dos de los programas. Conceptualmente, costos de una regularización plena son de el impacto del programa debería medir el 50 a 80 veces más altos que los de la simple bienestar a nivel de la unidad familiar; los titulación, pero las evidencias disponibles servicios, a nivel de barrio; y el alcance de demuestran que los beneficios para los ocu- la informalidad en toda la ciudad. También pantes, medidos por el incremento en el hay que realizar evaluaciones de funciona- valor de sus propiedades y por la mejora de miento de modos alternativos de atacar los servicios, exceden los costos en ambos casos. problemas de la regularización. Si bien la regularización ha encontrado resistencia o se ha implementado lentamen- 2. Enfoques a medida. Las políticas te a lo largo de los años, en la actualidad de regularización, para que sean exitosas, se está convirtiendo en un imperativo en tienen que adaptarse a los hechos, al con- América Latina. Las recomendaciones para texto y al historial de cada asentamiento, mejorar las políticas de regularización y sus porque es poco probable que una sola estra- programas específicos tienen que abordar tegia funcione bien en todas las situaciones. los siguientes temas. Más aún, es probable que haya que revisar

a mujeres, para evitar en el proceso la dis- criminación de género al suponer que los jefes de familia son siempre hombres. La participación directa de todos los beneficiarios en el diseño del programa también aumentará su efectividad a largo plazo.

5. Financiamiento. Desde el punto de vista financiero, la regularización tiene que ser más autosustentable. Por ejemplo, el pago de impuestos sobre la propiedad des- pués de la regularización produce ingresos a nivel local y también fortalece las reivindi- caciones legales de ciudadanía y servicios. Los aranceles por infraestructura urbana Un exasentamiento dichas políticas a lo largo del tiempo a y mejoras de servicios para recuperar parte informal en San Salvador, medida que evolucionan las condiciones y del incremento en el valor del suelo deberían El Salvador, fue mejorado las prácticas. Se debería considerar la regu- ser compatibles con la capacidad de pago y con la ayuda de larización como parte de una política social deberían basarse en principios similares a FUNDASAL, una entidad pionera creada en 1968 más amplia dirigida a la integración social. los que se aplican a las áreas formales que para promover mejoras Esto puede significar que ciertos elementos se benefician de intervenciones públicas. Si en barrios de bajos del programa vayan más allá de los servicios la municipalidad es la responsable del pago ingresos. de infraestructura, de manera que puedan de los servicios en las zonas formales, tam- incluirse componentes tales como empleo, bién lo debería ser en los barrios regulariza- capacitación, educación pública y servicios dos. En total, la recuperación del costo de de salud. los programas de regularización no debería suponer una carga fiscal proporcionalmente 3. Titulación apropiada. La mayoría mayor sobre los pobres que sobre otros de los programas de regularización otorgan segmentos de la sociedad. títulos de dominio pleno, pero otros tipos de títulos y derechos, como el derecho de 6. Investigación y análisis. Las defini- arriendo, las cooperativas, los fideicomisos ciones de la informalidad deben ser más de suelos o las propiedades colectivas, pueden consistentes y crearse sobre la base de los ser más apropiados en asentamientos cuya datos disponibles, tales como los informes disposición física sea enormemente irregular censales, para poder efectuar un mejor o estén ubicados en suelos públicos. En seguimiento de los asentamientos informa- algunos casos, los títulos de posesión pueden les a lo largo del tiempo y poder determinar ser más efectivos para proteger a los ocu- con certeza si la situación está mejorando pantes y asegurar la sustentabilidad socio- o empeorando en una ciudad en particular. económica de la comunidad que la titulación Para seguir avanzando, hay que trabajar de dominio pleno. más para evitar el establecimiento de nuevos asentamientos informales, particularmente 4. Equidad de género. Los programas cuando se crea que pueden estar causados de regularización tienen que hacer partici- por los propios programas de regularización. par de igual manera tanto a hombres como

50 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y E d é s i o F e r n a n d e s ● R e g u l a r ización de asentamientos info r m a l e s 51 ......

r e f e r e n c i a s

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52 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y S obre el autor Información para encargar copias Edésio Fernandes es abogado, planificador urbano, autor y profesor Para descargar una copia gratis de este informe, o para encargar copias del informe impreso, asociado en numerosas universidades internacionales y organizaciones visite www.lincolninst.edu/pubs y haga una no gubernamentales. Es licenciado por la Universidad Federal de búsqueda por autor o título. Minas Gerais en Brasil y se doctoró en Derecho por la Universidad de Warwick, Reino Unido. En 2003 fue nombrado director de asuntos del suelo del nuevo Ministerio de las Ciudades de Brasil, donde formuló Créditos de producción el Programa Nacional de Apoyo a la Regularización Predial Sustentable en Zonas Urbanas. Fue visiting fellow del Instituto Lincoln en 2008– GERENTE DE PROYECTO Y EDITORA Ann LeRoyer 2009. Contacto: [email protected] DISEÑO Y PRODUCCIÓN DG Communications/NonprofitDesign.com R econoci m ientos Las ideas de este informe fueron desarrolladas en el contexto de investigaciones y actividades de enseñanza en el campo de mercados Fotografías informales y programas de regularización de suelos del Instituto Julio Calderón: 33 Lincoln. Estos programas han sido dirigidos por más de 15 años por Asa Jonsson: Contraportada izquierda Martim O. Smolka, senior fellow y director del Programa para América Eduardo Knapp: 40 Latina y el Caribe del Instituto Lincoln. A lo largo de los años, me Prefectura de Diadema: Portada y he beneficiado enormemente de los ricos y estimulantes diálogos contraportada derecha mantenidos con él y otros colegas, entre los que deseo mencionar Gustavo Riofrio: 29 especialmente a Pedro Abramo, Carlos Morales, Claudio Acioly, Secretaría Municipal de Vivienda de la Prefectura de la Ciudad de Rio de Janeiro: 28 Julio Calderón, Gustavo Riofrio y Teolinda Bolívar. Martim O. Smolka: 2, 4, 6, 8, 9, 13, 16, 18, Agradezco al Dr. Smolka y a Gregory K. Ingram, presidente y gerente 19, 22, 25, 26, 38, 39, 42, 47, 48, 49, 50, ejecutivo del Instituto Lincoln, haberme proporcionado algunos de contraportada centro los datos económicos y análisis de este informe. También quiero Alvaro Uribe: 11, 20, 35 agradecer a Anna Sant’Anna, senior associate de investigación en el Programa de América Latina y a Ann LeRoyer, directora de publicaciones, por las investigaciones adicionales, corroboración de datos y correcciones; no es necesario que diga que solo yo soy el responsable de cualquier fallo o deficiencia. Agradezco a todo el personal del Lincoln Institute of Land Policy el apoyo recibido durante mi estadía en Lincoln House como visiting fellow en 2008 y 2009.

S obre el L incoln I nstitute o f L and P olic y El Instituto Lincoln es un líder en temas claves relacionados con el uso, regulación y tributación del suelo urbano. A través de programas educativos y de investigación de alta calidad, el Instituto busca mejorar el diálogo entre agentes públicos y privados con decisión en temas relacionados con las políticas de suelo urbano. Opera como una fundación privada cuyos orígenes se remontan a 1946 y tiene por objeto brindar información para la toma de decisiones por medio de 113 Brattle Street educación, investigación, evaluación política y proyectos de demos- Cambridge, MA 02138-3400 EE. UU. tración, así como la difusión de información, análisis político y datos, a través de nuestras publicaciones, nuestro sitio Web y otros medios. Teléfono: 1-617-661-3016 ó Al reunir a académicos, profesionales, funcionarios públicos, dirigen- 1-800-LAND-USE (1-800-526-3873) tes políticos, periodistas y ciudadanos, el Instituto Lincoln integra la Fax: 1-617-661-7235 ó teoría con la práctica y ofrece un foro no partidista para proporcionar 1-800-LAND-944 (1-800-526-3944) perspectivas multi-disciplinarias sobre políticas públicas del suelo, Web: www.lincolninst.edu tanto en los Estados Unidos como internacionalmente. Correo electrónico: [email protected]

52 I n f o r m e s o b r e E nfoque en Políticas de S u e l o ● L i n c o l n I n s t i t u t e o f L a n d P o l i c y Regularización de asentamientos informales en América Latina as viviendas de asentamientos informales en general no tienen títulos legales formales, y pueden mostrar patrones de desarrollo irregular, carecer de servicios públicos esenciales, como alcantarillado, y quizás estén construidas en Lsuelos públicos o ecológicamente vulnerables. Ya sea en suelos privados o públicos, los asentamientos informales se van formando progresivamentea lo largo de varios años, y algunos existen desde hace varias décadas. Un aspecto clave de la informalidad es la carencia de un título de jure o formal, si bien muchos residentes urbanos se sienten seguros con solo tener derechos de propiedad de facto adquiridos por prácticas consuetudinarias. La mayoría de los países de América Latina ha intentado adoptar políticas de regularización de asentamientos informal es pero la experiencia demuestra, sin embargo, que los programas de regularización tienen que diseñarse cuidadosamente tanto para no empeorar las condiciones de los residentes de bajos ingresos a quienes se desea ayudar, como para no estimular el desarrollo denuevos asentamientos informales. Los programas de regularización responden a dos paradigmas principales. El primero, ejemplificado por Perú, se basa en la legalización estricta de la tenencia por medio de la titulación y está inspirado en la hipótesis de Hernando de Soto, la cual sostiene que la seguridad de la tenencia es un desencadenante del desarrollo. Los programas de regularización más amplios adoptados por Brasil combinan la titulación legal con la mejora de los servicios públicos, la creación de empleo y la implementación de estructuras de soporte comunitario. Las recomendaciones para mejorar las políticas de regularización y sus programas específicos tienen que abordar los siguientes temas: • Evaluar el funcionamiento de los programas de regularización, mediante la recopilación de datos de referencia antes de la implementación del programa, así como de datos posteriores sobre los costos y resultados de los programas. • Diseñar políticas y programas a medida, porque es poco probable que un método único funcione bien en todas las situaciones. • Usar sistemas de titulación apropiados (dominio pleno, derecho de arriendo, cooperativas, fideicomisos de suelos o propiedades comunales) para asegurar la sustentabilidad socioeconómica de la comunidad. • Hacer participar tanto a hombres como a mujeres, para evitar el desequilibrio de género en el proceso, y para aumentar su efectividad a largo plazo. • Hacer que la regularización sea más autosustentable financieramente, por medio de impuestos sobre la propiedad y cargos por las mejoras de infraestructura y servicios urbanos, para recuperar, de este modo, parte de la plusvalía obtenida por el suelo; y aplicar una carga fiscal equitativa sobre todos los segmentos de la sociedad. • Respaldar más las actuaciones de investigación y análisis para determinar si la situación está mejorando o, por el contrario, empeorando en ciudades específicas, y prevenir el establecimiento de nuevos asentamientos informales, particularmente cuando se crea que éstos han sido causados precisamente por los propios programas de regularización.

ISBN 978-1-55844-202-3

ISBN 978-1-55844-202-3 Policy Focus Report/Code PF023