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Regularización De Asentamientos Informales En América Latina

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Regularización De Asentamientos Informales En América Latina Informe sobre Enfoque en Políticas de Suelo • Lincoln Institute of Land Policy Regularización de asentamientos informales en América Latina E d é s i o F E r n a n d E s Regularización de asentamientos informales en América Latina Edésio Fernandes Serie de Informes sobre Enfoque en Políticas de Suelo El Lincoln Institute of Land Policy publica su serie de informes “Policy Focus Report” (Enfoque en Políticas de Suelo) con el objetivo de abordar aquellos temas candentes de política pública que están en relación con el uso del suelo, los mercados del suelo y la tributación sobre la propiedad. Cada uno de estos informes está diseñado con la intención de conectar la teoría con la práctica, combinando resultados de investigación, estudios de casos y contribuciones de académicos de diversas disciplinas, así como profesionales, funcionarios de gobierno locales y ciudadanos de diversas comunidades. Sobre este informe Este informe se propone examinar la preponderancia de asentamientos informales en América Latina y analizar los dos paradigmas fundamentales entre los programas de regularización que se han venido aplicando —con resultados diversos— para mejorar las condiciones de estos asentamientos. El primero, ejemplificado por Perú, se basa en la legalización estricta de la tenencia por medio de la titulación. El segundo, que posee un enfoque mucho más amplio de regularización, es el adoptado por Brasil, el cual combina la titulación legal con la mejora de los servicios públicos, la creación de empleo y las estructuras para el apoyo comunitario. En la elaboración de este informe, el autor adopta un enfoque sociolegal para realizar este análisis en el que se pone de manifiesto que, si bien las prácticas locales varían enormemente, la mayoría de los asentamientos informales en América Latina transgrede el orden legal vigente referido al suelo en cuanto a uso, planeación, registro, edificación y tributación y, por lo tanto, plantea problemas fundamentales de legalidad. Por añadidura, la solución de estos problemas no conduce de forma directa a una mejora de los servicios públicos, a menos que la mejora de los servicios se plantee como parte de un programa de regularización mucho más amplio. La regularización del uso ilegal del suelo sigue constituyendo un trabajo en curso, y el Programa de América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln se ha marcado como objetivo, desde hace ya tiempo, el de abordar el problema de la informalidad y su impacto. Este informe forma parte de un conjunto de programas de investigación, educación y capacitación que, junto con sus pertinentes publicaciones, documentan el trabajo de muchos colegas en países de la región y el resto del mundo. Se puede obtener información adicional sobre este tema en el sitio web del Instituto Lincoln: www.lincolninst. edu/aboutlincoln/latin-america-caribbean.asp. Copyright © 2011 por Lincoln Institute of Land Policy. Todos los derechos reservados 113 Brattle Street Cambridge, MA 02138-3400, USA Teléfono: 1-617-661-3016 ó 1-800-526-3873 Fax: 1-617-661-7235 ó 1-800-526-3944 PORTADA: Correo electrónico: [email protected] Un asentamiento Web: www.lincolninst.edu regularizado con calles nuevas y otros servicios en el área Nova Con- ISBN 978-1-55844-202-3 quista de Diadema, Policy Focus Report/Code PF023 Brasil. E d é s i o F E r n a n d E s ● R e g u l a R ización de asentamientos info R m a l e s 1 . Índice 2 Resumen ejecutivo 4 Capítulo 1. Los desafíos del desarrollo informal 5 Aspectos sociolegales de la informalidad 7 La carga de la informalidad 9 Intervenciones para resolver la informalidad 11 Capítulo 2. Como definir y medir el desarrollo inmobiliario informal y evaluar sus causas 11 Problemas de definición 13 Desafíos de medición 15 Causas del desarrollo informal 19 Resumen 20 Capítulo 3. La regularización de asentamientos informales consolidados 21 Desafíos de la regularización 21 ¿Por qué regularizar? 23 ¿Quién puede regularizar? 24 ¿Quién paga las cuentas y cómo? 26 ¿Cuáles son los resultados? 28 Resumen 29 Capítulo 4. Experiencias de regularización: Los casos de Perú y Brasil 30 La titulación como desencadenante del desarrollo: La experiencia de Perú 34 La seguridad de tenencia como un programa integrado: La experiencia de Brasil 37 Evaluación de las experiencias de regularización 39 Consecuencias imprevistas 41 Resumen 42 Capítulo 5. Temas legales adicionales relacionados con la regularización 42 Tipos de derechos de tenencia 44 Temas legales de ocupación del suelo 45 Cómo asegurar la estabilidad de los beneficios para los pobres 46 Derechos de suelo para las mujeres 47 Protección ambiental 48 Resumen 49 Capítulo 6. Recomendaciones para las políticas de regularización 51 Referencias 52 Glosario 53 Sobre el autor 53 Reconocimientos 53 Sobre el Lincoln Institute of Land Policy E d é s i o F E r n a n d E s ● R e g u l a R ización de asentamientos info R m a l e s 1 . Resumen ejecutivo se reconoce que la informalidad constituye un porcentaje significativo de las grandes ciudades latinoamericanas, que oscila entre un décimo y un tercio del total de residen- cias urbanas. Un aspecto clave de la informalidad es la carencia de un título de jure o formal, si bien muchos residentes urbanos se sienten segu- ros con solo tener derechos de propiedad de facto adquiridos por prácticas consuetu- dinarias. Los residentes de asentamientos informales desarrollados en suelos privados a menudo cuentan con un boleto de com- praventa o documento similar, de manera que estas propiedades se compran y venden regularmente. La informalidad se puede atribuir a muchas causas, tales como un bajo nivel de ingresos, un planeamiento urbano poco realista, carencia de suelos con acceso a Este asentamiento as viviendas de asentamientos servicios públicos y/o viviendas de interés informal en expansión informales en general no tienen social, y un sistema legal disfuncional. La en la periferia de Lima, títulos legales formales, y pueden informalidad provoca unos costos muy Perú, alberga una activa mostrar patrones de desarrollo elevados para sus residentes, como una te- comunidad. Lirregular, carecer de servicios públicos nencia precaria, falta de servicios públicos, esenciales, como alcantarillado, y quizás discriminación por parte del resto de la estén construidas en suelos públicos o población, peligros ambientales y de salud, ecológicamente vulnerables. Ya sea en y derechos civiles no equitativos. También suelos privados o públicos, los asentamientos genera un alto costo directo para los gobier- informales se van formando progresiva- nos locales, que deben adoptar programas mente a lo largo de varios años, y algunos de mejoras, además de una cantidad sus- existen desde hace varias décadas. tancial de costos indirectos que surgen del Dichos asentamientos frecuentemente impacto de la informalidad en el terreno se reconocen legalmente como parte del de la salud pública, de la violencia criminal desarrollo normal de la ciudad, ya sea por y de otros problemas sociales asociados. medidas oficiales concretas y puntuales o La mayoría de los países de América por la adquisición de derechos a lo largo del Latina ha intentado adoptar políticas de tiempo. Por lo tanto, la definición de infor- regularización de asentamientos informales malidad es imprecisa y multidimensional, pero la experiencia demuestra, sin embargo, y abarca aspectos físicos, socioeconómicos y que los programas de regularización tienen legales. Estas diferencias de definición difi- que diseñarse cuidadosamente tanto para no cultan las comparaciones cuantitativas en el empeorar las condiciones de los residentes espacio y el tiempo, pero de todas maneras de bajos ingresos a quienes se desea ayudar, 2 i n f o R m e s o b R e e nfoque en Políticas de s u e l o ● L i n c o L n i n s t i t u t E o F L a n d P o L i c y E d é s i o F E r n a n d E s ● R e g u l a R ización de asentamientos info R m a l e s 3 . como para no estimular el desarrollo de escasas evaluaciones que se han realizado nuevos asentamientos informales. Si bien los indican que el aumento en el valor de las costos financieros de los programas de regu- propiedades debido a la mejora de servicios larización varían mucho, los residentes de excedió su costo, en forma similar a Perú, las áreas regularizadas rara vez contribuyen aun cuando el porcentaje de plusvalía es económicamente a sufragar estos costos. menor que en los emprendimientos urbanos En resumidas cuentas, la falta de ingresos nuevos. asociada a la regularización ha frenado el Las recomendaciones para mejorar las fomento de estos programas. políticas de regularización y sus programas Los programas de regularización respon- específicos tienen que abordar los siguientes den a dos paradigmas principales. El prime- temas: ro, ejemplificado por Perú, se basa en la le- 1. Evaluar el funcionamiento de los pro- galización estricta de la tenencia por medio gramas de regularización, mediante la de la titulación. Este método está inspirado recopilación de datos de referencia antes en la hipótesis de Hernando de Soto, el cual de la implementación del programa, así sostiene que la seguridad de la tenencia es como de datos posteriores sobre los un desencadenante del desarrollo, pues esti- costos y resultados de los programas. mula el acceso al financiamiento, la activi- 2. Diseñar políticas y programas a medida, dad económica y las mejoras residenciales. porque es poco probable que un método De 1996 a 2006, Perú otorgó más de 1,5 único funcione bien en todas las situaciones. millones de títulos de propiedad a un costo 3. Usar sistemas de titulación apropiados promedio de 64 dólares por hogar. Los aná- (dominio pleno, derecho de arriendo, lisis realizados han concluido que la tenen- cooperativas, fideicomisos de suelos o cia formal tuvo muy poco impacto sobre el propiedades comunales) para asegurar acceso al crédito, generó cierta inversión en la sustentabilidad socioeconómica de viviendas y puede haber contribuido a ali- la comunidad.
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