Elatuksesta Eläkkeeseen
Total Page:16
File Type:pdf, Size:1020Kb
Politiikan ja talouden tutkimuksen laitos Helsingin yliopisto Helsinki ELATUKSESTA ELÄKKEESEEN VANHUUDENTURVA SUOMALAISESSA TYÖNANTAJAPOLITIIKASSA TYÖELÄKEJÄRJESTELMÄN RAKENTAMISEEN SAAKKA Jussi Vauhkonen VÄITÖSKIRJA Esitetään Helsingin yliopiston valtiotieteellisen tiedekunnan suostumuksella julkisesti tarkastettavaksi Helsingin yliopiston Metsätalon salissa 1 (Unioninkatu 40) perjantaina 17. kesäkuuta 2016 kello 12. Helsinki 2016 ISBN 978-951-51-1083-1 (pbk.) ISBN 978-951-51-1084-8 (PDF) Unigrafia Helsinki 2016 TIIVISTELMÄ Tämän tutkimuksen kohteena on vanhuudenturva instituutiona. Tutkimuk- sessa keskitytään erityisesti työnantajan elatusvelvollisuuteen. Työnantajan elatusvelvollisuus merkitsi työnantajan velvollisuutta huolehtia vanhan työn- tekijänsä toimeentulosta senkin jälkeen, kun tämä ei enää kyennyt tekemään työtä. Elatusvelvollisuudesta säädettiin 1700-luvun alussa, ja säädös eli laki- sääteisen eläketurvan rinnalla aina vuoteen 1982, jolloin elatusvelvollisuus poistettiin voimassa olevasta lainsäädännöstä. Tutkimuksessa selvitetään, miksi työnantajan elatusvelvollisuus säilyi osana suomalaista vanhuudenturvaa näin pitkään. Tutkimuksessa elatusvel- vollisuus kontekstualisoidaan toisaalta työn ja vanhuudenturvan sääntelyyn ja toisaalta työnantajapolitiikkaan. Tutkimuksessa työnantajia tarkastellaan kollektiivisen toiminnan tasolla. Tutkimusasetelmassa sovelletaan historial- lista institutionalismia ja erityisesti James Mahoneyn ja Kathleen Thelenin vähittäisen institutionaalisen muutoksen mallia. Tutkimuksessa osoitetaan, että vanhuudenturva on kehittynyt Suomessa kerrostumalla niin, että vanhojen institutionaalisten rakenteiden päälle on rakennettu uusia. Tältä polulta poikkeaa vain vuoden 1956 kansaneläkeuu- distus, jossa aiempi instituutio syrjäytettiin täysin. Kerrostumisen ensisijai- suutta selittää tämän tutkimuksen perusteella poliittisen järjestelmän vahvo- jen veto-oikeuksien olemassaolo ja toimivien parlamentaaristen enemmistö- jen puute. Näitä piirteitä ruokki muun muassa voimakas elinkeinorakenteen muutos, joka teki politiikasta paljolti tulonjakokamppailua ja edunvalvontaa. Erityisesti elatusvelvollisuuden kohdalla merkitystä oli myös sen kytköksellä kuntien velvollisuuksiin. Tutkimus osoittaa, että työnantajat tarkastelivat vanhuudenturvaa toi- saalta suhteessa työväenhuoltoon ja työnantajien sosiaaliseen toimintaan ja toisaalta suhteessa työsuhteiden järjestämisen tapaan. Työnantajien näkö- kulmasta keskeistä oli myös tukea sosiaalipolitiikalla työvoiman hierarkkisia jakoja kuten jakoa työväkeen, työnjohtajiin ja toimihenkilöihin. Työeläkejär- jestelmän rakentaminen merkitsi vanhojen jakojen heikkenemistä. Elatuksesta eläkkeeseen tarjoaa uutta valaistusta suomalaisen yhteiskun- nan modernisoitumiseen ja muuttaa aiemman tutkimuksen kuvaa paterna- listisesta työnantajapolitiikasta ja eläkejärjestelmän instituutioiden historias- ta. Avainsanat: työnantajat, työmarkkinajärjestöt, eläke, työväenhuolto, histori- allinen institutionalismi, sosiaalipolitiikka 3 ABSTRACT The Finnish old-age security system is based on a combination of a universal flat-rate pension (since 1939) and an earnings-related pension (since 1962) that covers all employees. Both are mandatory public pensions. Until the ear- ly 1980s, however, there was also a law dating from the early 18th century obliging employers to support workers who had served more than 20 years regardless of their ability to work. This statutory obligation could be referred to as employers’ poor relief duty. Earlier research has considered this statute to be obsolete, but this study shows that it was an actual part of policies advanced by Finnish employers’ organisations from the late 1920s until the 1960s. The employers’ organisa- tions integrated the ancient paragraph into their policies regarding both pub- lic pension programmes and employment relations. The present study argues that this was mainly done by modernising the paternalistically motivated employer policy known as welfare work. The employers sought to frame any public social provision with the employer-led welfare work. After the Second World War, this mode of thought and action lived alongside the newly estab- lished collective bargaining system. With an historical institutionalist approach and based on the theory of gradual institutional change by James Mahoney and Kathleen Thelen, the study finds that old-age security in Finland has been formed through a pro- cess of layering. There is only one deviation from this path, namely the 1956 basic pension reform in which a previous institution was displaced. The evi- dence from this study shows that the layering was a result of a political sys- tem in which veto possibilities were abundant. In particular, the minority protection rule established in the 1906 parliamentary reform proved to be effective in maintaining the status quo. The findings of this study are largely consistent with the Mahoney and Thelen theory. The study, titled Elatuksesta eläkkeeseen (From employers’ poor relief duty to workers’ pension rights), sheds new light on the process of moderni- sation and informs the reader of employers’ policies and pensions in Finland. Keywords: employers, historical institutionalism, labour market organisa- tions, pensions, retirement, welfare work 4 KIITOKSET Olen tehnyt tätä väitöskirjaa runsaat kymmenen vuotta lukuisten tutkimus- projektien osana ja rinnalla pääasiassa Helsingin yliopiston politiikan ja ta- louden tutkimuksen laitoksella. Tilaustyöt veivät minut kesken väitöskirja- projektin Eläketurvakeskuksen ja Työeläkevakuuttajat TELAn palvelukseen, samoin kuin myöhemmin Keskinäisen Vakuutusyhtiön Kalevan historiankir- joittajaksi. Ne olivat opettavaisia ja kiinnostavia kokemuksia, joista jäi mu- kaan paljon myös tässä työssä hyödynnettyä osaamista. Suurimmassa kiitollisuudenvelassa olen ohjaajalleni Pauli Kettuselle, joka on kärsivällisesti seurannut oppilaansa hortoilua ja jaksanut paneutua har- vakseltaan eteensä tippuviin teksteihin. Lukuisat ihmiset yhteiskuntahistori- an oppiaineissa, ”C-portaan intellektuellisiivessä” ja muissa työympäristöis- säni ovat kommentoineet tekstejäni ja tarjonneet korvaamattoman arvokasta apua. Erityisesti haluan kiittää keskustelukumppanuudesta Juhana Aunes- luomaa, Tapio Bergholmia, Susanna Fellmania, Heidi Haggrénia, Matti Hannikaista, Raija Julkusta ja Johanna Rainio-Niemeä. NordWel-huippuyksikön työhön osallistuminen oli hieno mahdollisuus ja avasi kansainvälisiä näkymiä. Kaikille NordWelin seminaareissa, kesäkou- lussa ja konferensseissa tapaamilleni erinomaisille kommentaattoreille ja keskustelijoille esitän parhaat kiitokseni. Olli Kankaan ja Kari Teräksen kannustavat esitarkastuslausunnot olivat tärkeä apu väitöskirjan viimeistelyyn. Molemmat esitarkastajat taipuivat myös kannaltaan melko epäkiitolliseen aikatauluun, mistä erityinen kiitos. Vaimoani Mirka Malmia kiitän sekä sietokyvystä että sen puutteesta: kumpaakin välttämättä tarvittiin. Omaisiani kiitän niin henkisestä kuin ai- neellisesta tuesta. Ystävääni Joona Nissistä kiitän avusta kirjan kielen vii- meistelyssä. Tutkimustyöni eri vaiheissa olen saanut taloudellista tukea Suomen Kult- tuurirahastolta, Työsuojelurahastolta, Vakuutustiedon kehittämissäätiöltä sekä Helsingin yliopistolta. Väitöskirjan viimeistelyvaiheen mahdollisti osal- taan nykyisen työnantajani Suomen Akatemian myöntämä virkavapaus. Näil- le kaikille tahoille esitän lämpimän kiitoksen luottamuksesta. Ruusankadulla 20.5.2016 J. V. 5 SISÄLLYSLUETTELO Tiivistelmä .............................................................................................................. 3 Abstract .................................................................................................................. 4 Kiitokset ................................................................................................................. 5 Sisällysluettelo ....................................................................................................... 6 1 Johdanto ........................................................................................................... 8 1.1 Muutoksen tiede ........................................................................................ 8 1.2 Vähittäinen institutionaalinen muutos .................................................... 11 1.3 Tutkimuskysymys ..................................................................................... 15 1.4 Aiempi tutkimus ...................................................................................... 18 1.5 Aineistot ja tutkimuksen rakenne ........................................................... 22 2 Instituution synty ........................................................................................... 25 2.1 Isännän velvollisuus, palkollisen suoja ................................................... 25 2.2 Vaivaishoitoasetus täsmentää elatuksen kriteerit ................................. 27 2.3 Valtiobyrokratia tuo sosiaalivakuutuksen Suomeen .............................. 30 2.4 Työnantajat ja työnantajajärjestö ........................................................... 34 2.5 Elatusvelvollisuuden syrjäyttämisyritys ................................................. 37 3 Työsuhteen kahdenvälisyys ............................................................................ 42 3.1 Ministeriön moderni ............................................................................... 42 3.2 Työnantajien vaihtoehto ......................................................................... 46