Die Politisch-Parlamentarischen Rahmenbedingungen in Berlin
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Kapitel C – Politik Die politisch-parlamentarischen Rahmenbedingungen in Berlin Da die rechtlichen Möglichkeiten und die Aufgabe des Schutzes von Kriegsflüchtlingen durch die Rechtslage bzw., wie im vorherigen Kapitel gezeigt, vielmehr durch die Rechtsprechung der Politik bzw. der Exekutive unterstellt wurden, gilt es nun herauszuarbeiten, wie sich diese für die Aufnahme und Abschiebung von Kriegsflüchtlingen maßgeblichen Entscheidungen im politischen Tagesgeschäft herausbilden und welche Kräfte und Faktoren dabei zusammenwirken. Kapitelübersicht Zunächst werde ich die tief verwurzelten ideologischen Grundlagen einer abwehrenden Flüchtlingspolitik herausarbeiten (völkischer Nationalismus). Die Annahme dabei ist, dass ein nega- tives Fremdenbild und ideologisch begründete Abwehrmechanismen auch einen restriktiven und von populistischen Motiven geprägten Umgang mit Kriegsflüchtlingen begünstigen. Im Anschluss hieran werde ich auf den allgemein geringen politischen Stellenwert der Flüchtlings- politik im Berliner Regierungsgeschäft zu sprechen kommen, der unter anderem eine mangelnde effektive Kontrolle der Verwaltung durch die Politik zur Folge hatte. Die Ausländerbeauftragte des Senats spielte in der politischen Diskussion in Berlin eine besondere Rolle: Sie trat als Initiatorin von Gesetzesänderungen zum Nachteil der Flüchtlinge auf, und ihre offensive ‚Rückkehrpolitik‘ war ein fester Bestandteil der Ausschaffungsstrategie des Berliner Senats: Abschiebungen erschienen umso mehr als gerechtfertigt, wenn Betroffene entgegen der Aufforderungen selbst der Ausländerbeauftragten das Land nicht ‚freiwillig‘ verließen. Entgegen offizieller Verlautbarungen gab es in Berlin keinen ‚Vorrang der Freiwilligkeit‘ und auch keine wirksamen Projekte zur Unterstützung einer Rückkehr in Sicherheit und Würde. Die ‚Informationspolitik‘ des Berliner Senats nahm gegenüber der Öffentlichkeit und gegenüber den Flüchtlingen geradezu demagogische Züge an. Auf der politischen Entscheidungsebene im engeren Sinne – in der Sphäre des parlamentarischen Alltagsgeschäfts – werde ich herausarbeiten, dass es eine wirksame Kontrolle der Ministerial- bürokratie in Bezug auf die behördliche Ausschaffungspolitik nicht gab. Die Exekutive nutzte ihr selektives Informationsmonopol, um kritische parlamentarische Anfragen durch faktische Nicht- Beantwortung leer laufen zu lassen. Kam es ausnahmsweise einmal zu Mehrheitsbeschlüssen des Berliner Abgeordnetenhauses, mit denen der Verwaltung inhaltliche Vorgaben in der Flüchtlings- politik gemacht werden sollten, wurden diese von der Exekutive schlicht missachtet. Abgeordnete der Berliner CDU machten im Parlament massiv Stimmung gegen Flüchtlinge und wurden dabei von Teilen der Presse unterstützt (‚Missbrauchsdebatte‘ usw.). Die Debatten im parlamentarischen Plenum zum Thema Flüchtlinge aus dem ehemaligen Jugos- lawien waren von parteipolitischen Auseinandersetzungen geprägt. Eine rationale Diskussion wurde vor allem durch sachunkundige und offen demagogische Beiträge von CDU-Abgeord- neten bzw. -Senatoren unmöglich gemacht. Ein grundlegendes Manko der bundesdeutschen Flüchtlingspolitik ist das Fehlen einer nüchter- nen Evaluierung und Betrachtung aller entsprechenden humanitären, außen-, sozial- und ent- wicklungspolitischen Aspekte. Der Umgang mit Flüchtlingsthemen ist vielmehr geprägt von der Dominanz innen- und parteipolitischer Überlegungen, aber auch von der Dominanz der Exe- kutive, die die Auseinandersetzungen in der politischen ‚Arena‘ bei näherer Betrachtung als rein ‚symbolische‘ Politik erscheinen lässt, die allenfalls in seltenen Fällen Impulse für die tatsächliche Verwaltungspraxis zu geben vermag. Die Innenminister der Länder und des Bundes entscheiden auf ihren turnusgemäß stattfindenden Innenministerkonferenzen tendenziell geradezu ‚selbstherrlich‘ über die wesentlichen flüchtlings- politischen Fragen – weitgehend unter Ausschluss der Öffentlichkeit und jenseits jeglicher effek- tiven parlamentarischen Kontrolle. Dabei kommt es zumeist zu den für die Schutzbedürftigen schlechtesten Lösungen auf kleinstem gemeinsamen Nenner, denn wegen des gesetzlichen 105 Kapitel C – Politik Zwangs zur Einvernehmlichkeit (§ 54, § 32 (a) AuslG) besitzen alle Länderinnenministerien und das Bundesinnenministerium ein Vetorecht gegenüber aus ihrer Sicht zu ‚großzügigen‘ Verein- barungen. Überdurchschnittlich von Fluchtbewegungen betroffene Bundesländer – wie z.B. Berlin im Falle der Bosnienflüchtlinge – sorgen somit zumeist für möglichst restriktive Auf- nahmebedingungen bundesweit1. Das Beispiel der Bosnienflüchtlinge zeigt, wie sich in den Bundesländern in der Praxis völlig unterschiedliche Rückkehr- und Abschiebungsregelungen entwickeln können. Die Innenminister hatten eine Vorgehensweise gewählt, die im Ausländergesetz gar nicht vorgesehen war: Der offizielle Abschiebestopp nach § 54 AuslG wurde einerseits aufgehoben, und somit wären die Ausländerbehörden eigentlich gesetzlich verpflichtet gewesen, alle „ausreisepflichtigen“ Flüchtlinge unmittelbar abzuschieben. Andererseits wurden jedoch Sonderregelungen zum konkreten Ver- fahren und zum zeitlichen Ablauf der Abschiebungen getroffen (2-Phasen-Regelung; Ausnahme- regelungen für bestimmte Flüchtlingsgruppen usw.). Eine Duldung darf nach § 55 AuslG (bei rechtlich ,zulässiger’ Abschiebung) jedoch nur erteilt werden, wenn ein Abschiebestopp nach § 54 AuslG oder aber extreme Gefahren für Leib und Leben nach § 53 Abs. 6 AuslG vorliegen – wobei letzteres von der Rechtsprechung und den Ausländerbehörden regelmäßig verneint wurde. Die rechtliche Grundlage für das Vorgehen der Innenminister, die einerseits den Aufenthalt der bosnischen Flüchtlinge schnellstmöglich beenden wollten und andererseits zu Ausnahmeregelun- gen aufgrund der breiten Kritik an ihrem übereilten Vorgehen gezwungen waren, blieb somit letztlich unklar. Wie die allgemeinen Vorgaben der IMK in den jeweiligen Bundesländern von der Ministerialbürokratie in die konkrete Verwaltungspraxis umgesetzt wurden, erlangte hierdurch eine entscheidende Bedeutung. Rechtliche Instrumente, sich gegen das exekutiv jenseits des Rechts verfügte Vorgehen zu wehren, standen den Betroffenen kaum noch zur Verfügung: Allein der direkte Rekurs auf Verfassungsrechte (Schutz von Leib und Leben) stand den von Abschie- bung bedrohten Bosnienflüchtlingen in einem verkürzten Rechtsschutzverfahren noch offen – mit entsprechend geringen Erfolgsaussichten. In Bezug auf die besonders schutzbedürftige Gruppe ehemaliger Lagerhäftlinge und kriegs- traumatisierter Opfer der Gewalt verweigerten die Innenminister über Jahre hinweg den humani- tär und rechtlich eigentlich zwingend gebotenen aufenthaltsrechtlichen Schluss, eine Aufenthalts- befugnis zu erteilen. Lokalpolitik in Berlin Die Aufnahme von Kriegsflüchtlingen aus dem ehemaligen Jugoslawien fiel in Berlin zeitlich weitgehend zusammen mit der Regierungsperiode der ‚Großen Koalition‘ zwischen CDU und SPD, die seit der ersten ‚Gesamt-Berliner‘ Wahl vom 2.12.1990 bis ins Jahr 2001 bestand. Bei der Abgeordnetenhauswahl vom 22.10.1995 verlor diese ,große’ Koalition bei einer rapide gesunken- en Wahlbeteiligung beinahe 10% ihrer ursprünglichen WählerInnenstimmen, so dass die Gruppe der NichtwählerInnen – gemessen an der Zahl der Stimmberechtigten – zur größten ,Partei’ in Berlin wurde2. Dieser Trend setzte sich bei der Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus vom 10.10.1999 noch fort3. 1 Die meisten meiner Beobachtungen zur Berliner Verwaltungspraxis der Aufnahme und Abschiebung von Flüchtlingen aus dem ehemaligen Jugoslawien ließen sich problemlos auch auf den Umgang mit anderen Flüchtlings- gruppen übertragen, etwa mit Bürgerkriegsflüchtlingen aus Afghanistan (vgl. nur: FR vom 11.5.2005): Die Hansestadt Hamburg, die mit etwa 15.000 Menschen überdurchschnittlich viele Flüchtlinge aus Afghanistan beherbergte, war innerhalb der Bundesrepublik ‚treibender Motor‘ einer möglichst restriktiven Umgangsweise mit diesen Menschen und betrieb frühzeitig entsprechende Abschiebungen bzw. propagierte die „freiwillige“ Rückkehr nach Afghanistan mit „Starthilfe“-Geldern trotz angespannter Lage vor Ort. „Die Flüchtlinge können in ihr Heimatland zurück- kehren“, behauptete Innensenator Nagel (parteilos); sie würden angeblich beim Wiederaufbau des Landes benötigt und die Bundeswehr sorge schon für deren Sicherheit (vgl. ebd.) – all dies sind bekannte Floskeln aus der Debatte über Abschiebungen von Flüchtlingen nach Bosnien-Herzegowina. 2 1995 kamen CDU (37,4%; - 4% gegenüber 1990) und SPD (23,6%; -6,8%) bei einer Wahlbeteiligung von 68,6% (- 12%) zusammen auf nur noch 61% der abgegebenen Stimmen; im Abgeordnetenhaus reichte dies für eine knappe 2/3-Mehrheit der Sitze. Gemessen an der Zahl der Wahlberechtigten bildeten die NichtwählerInnen mit 31,4% vor 106 Kapitel C – Politik In diesem WählerInnen-Votum spiegelten sich die problematischen Begleiterscheinungen eines Regierungspaktes der beiden so genannten ‚großen Volksparteien‘ wieder: Das parlamentarische Ideal eines offen politischen Streits über die sozialen und politischen Probleme der Stadt wurde während der Regierung der großen Koalition tendenziell ersetzt durch eine nivellierende Kompromissbildung, die wesentlich im nicht-öffentlichen und nicht-parlamentarischen Raum stattfand. Gleichzeitig nahm auch die Bedeutung der parlamentarischen Opposition ab, da die Regierungskoalition selbst Gesetze, die einer Zweidrittelmehrheit bedurften, ohne Abstimmung mit anderen politischen und gesellschaftlichen Gruppen durchsetzen konnte4. Angesichts inhalt- licher Differenzen zwischen