Die Cdu-Landtagsfraktion in Nordrhein-West Falen 1946- 1980*
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Ludger Gruber DIE CDU-LANDTAGSFRAKTION IN NORDRHEIN-WEST FALEN 1946- 1980* Die historische Entwicklung der CDU-Landtagsfraktion in Nordrhein-Westfalen nachzu zeichnen, schien auf den ersten Blick eine nicht leichte, aber lösbare Aufgabe zu sein. Doch sehr bald zeigte sich, daß der politische Allerweltsbegriff "Fraktion" wissenschaftlich nur schwer einzugrenzen und zu bestimmen ist. Offenbar nicht olme Grund vermieden die Ver fassung von Nordrhein-Westfalen sowie die Geschäftsordnung seines Landtags ein näheres Eingehen auf die Fraktion, 1 resignierten die Zeitgenossen bei dem Versuch, die Rechtsnatur von Parlamentsfraktionen gesetzlich zu regeln2 oder gelangte die Forschung mehrheitlich zu dem Ergebnis, daß es eine theoretische, d. h. allgemeinverbindliche und umfassende Defini tion der Institution "Fraktion" nicht gebe. 3 Der spärlichen materiell-rechtlichen Einbindung einer Fraktion in das Staatorganisations gefüge stehen ihre umfangreichen faktischen Befugnisse und ihre Schlüsselstellung in der Verfassungswirklichkeit auch des Landes Nordrhein-Westfalen gegenüber. Diese werden bis lang jedoch vornehmlich von der Rechts- und der Politikwissenschaft mit ihren disziplinspe zifischen Fragestellungen erörtert. 4 Dabei könnte auch die Geschichtswissenschaft, vielleicht sogar gerade sie, weitere Erkenntnisse über folgende Problemkreise hervorbringen: • Wesen und Funktion einer parlamentarischen Fraktion • Die Landesebene als politische und räumliche Bedingung von Fraktionshandeln * Dieser Beitrag stützt sich auf eine in Kürze erscheinende Monographie des Verfassers, in der die Ergebnisse des Forschungsprojektes des nordrhein-westfalischen Landtags vorgestellt werden. Der voraussichtliche Titel lautet: Die CDU-Landtagsfraktion in Nordrhein-Westfalen 1946-1980. Eine parlamentshistorische Untersuchung. ' Kein Artikel der Landesverfassung von Nordrhein-Westfalen vom 28. 6. 1950 ftihrt den Begriff "Frak tion"; vgl. Kurt Kleinrahm und Alfred Dickersbach, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Göttingen 3 1977. Die Geschäftsordnung des Landtags von Nordrhein-Westfalen widmet den Fraktionen unmittelbar drei Paragraphen, deren Inhalt sich jedoch auf die Festlegung der Mindest zahl ihrer Mitglieder, auf ihre Reihenfolge im parlamentarischen Betrieb, sowie auf ihren Stellenan teil bei der Besetzung der parlamentarischen Ämter und Ausschußsitze beschränkt; vgl. GO des LT NRW, in: Handbuch des LT-NRW, 6. WP, Düsseldorf 1966. 2 Kurt Schönberger, Die Rechtsstellung der Parlamentsfraktionen, Tübingen 1990, insbesondere S. 176-187 u. 226; Wolfgang Demmler, Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, (Beiträge zum Parlamentsrecht; Bd. 27), Berlin 1994, S. 195 und Christoph Schulze-Stapen (stellv. Fraktions vorsitzender), Vertraulicher Vermerk zur Finanzwirtschaft der CDU-Landtagsfraktion zu Beginn der 9. Legislaturperiode des Landtags, private Materialsammlung. 3 Vgl. als Auswahl H. Wollmann, "Fraktion", in: Hans-Helmut Röhring/Kurt Sontheimer (Hg.), Hand buch des deutschen Parlamentarismus", München 1970, S. 139 - 147; Waller Theimer, Lexikon der Politik, München I 981 , S. 94 f.; Paul Kevenhörster, "Fraktion", in: Uwe Andersen/Wichard Woyke (Hg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1993, S. 156-158. 4 Beispiele: Rechtsnatur der Fraktionen, Föderalismus, Gewaltenteilung, Regierungslehre, Freies Man dat versus Parteigebundenheit des Mandats, Ausschußorganisation etc. 154 aus: Geschichte im Westen, Jahrgang 1996, Heft 2, S. 154–185 Die CDU-Landtagsfraktion in Nordrhein-Westfalen 1946-1980 • Zuordnung der Landtagsfraktion zur Volkspartei CDU • Die CDU-Landtagsfraktion und die nahezu vierzigjährige landesgeschichtliche Entwick- lung in Nordrhein-Westfalen Die Komplexität des Themas ist unübersehbar: Parlamentarismus, Föderalismus, Partei- und Landeszeitgeschichte, Institutionen- und Eliteforschung sind zu berücksichtigen. Die CDU-Landtagsfraktion wird als genuiner Forschungsgegenstand angenommen. Das ist der zentrale Ansatz, der die Vielschichtigkeit der genannten Teilaspekte ordnen und zuordnen soll. Den weit verbreiteten hierarchischen Grundannahmen wurde nicht gefolgt, die etwa den Bundestag "über" den Landtag, die Landesregierung "über" die Landeslegislative oder die Parteigremien "über" die Fraktion stellen. Und Landespolitik ist mehr als ein Zulieferer von Möglichkeiten oder Problemen für die Bundespolitik Das sich aus dieser- pointiert wieder gegebenen - Grundeinstellung ergebende Postulat in den Vorworten lautet, man dürfe nicht "nur" die Landesebene sehen, oder nicht "nur" eine Binnenbetrachtung des Parlaments vor nehmen. Im Ergebnis verblieben wesentliche Grundlagen des politischen Systems, etwa die innere Funktionsweise der politischen Willensbildung in einer Fraktion, weitgehend in einem Forschungsschatten, ja sie wurden gleichsam übersprungen. Mit diesen Einwänden wird nicht a priori die Verbindung einer Landtagsfraktion zur Exekutive, zur Partei oder zum Bund negiert. Im Gegenteil: Sie müssen historisch-empirisch aufgearbeitet und nachgewie sen werden. Im folgenden wird zunächst ein allgemeiner Abriß der Fraktionspolitik im Zeitraum von 1946 bis 1980 gegeben (I.). Daranschließt sich ein Überblick über die Organisationsentwick lung der CDU-Landtagsfraktion an (2.). In einem weiteren, umfangreichen und vielschichti gen Themenkomplex wechselt die Betrachtungsebene. An die Stelle der bis dahin vorherr schenden Binnenbetrachtung tritt methodisch die Außenperspektive, um der Verflechtung der Gesamtfraktion mit den maßgeblichen (Iandes-) politischen Akteuren, z. B. Partei, Regierung, Bundestag nachzugehen (3.) . Nach einer kurzen parlamentssoziologischen Beschreibung der CDU-Landtagsfraktion (4.) wird abschließend versucht, mittels einer Verknüpfung der Teiler gebnisse mit Fragen und Theorien der (Landes-) Parlamentarismusforschung einige Entwick lungslinien des Landesparlamentarismus unter besonderer Berücksichtigung der CDU-Land tagsfraktion in Nordrhein-Westfalen aufzuzeigen (5.). In diesem Beitrag können lediglich we nige ausgewählte Aspekte teils zusammengefaßt, teils exemplarisch aufgegriffen werden. I. Die Sachpolitik der Fraktion 1.1 Der schwierige Beginn Das politische Handeln der CDU-Landtagsfraktion vollzog sich zwischen zwei Polen. Einmal war auch sie den allgemeinen, von mehreren Landesgeschichten5 herausgearbeiteten Rah- s Als Auswahl : Peter Hüttenberger, Nordrhein-Westfalen und die Entstehung seiner parlamentarischen Demokratie, Siegburg 1973; ders. (Hg.), Historische Entwicklungen und Perspektiven des Landes Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf 1986; Nordrhein- Westfalen: Landesgeschichte im Lexikon, Red. Anselm Faust in Verb. mit Norbert Andernach und Dieter Lück, hg. von den staatlichen Archiven, Düsseldorf 1993; Walter Först, Kleine Geschichte Nordrhein-Westfalens, Düsseldorf 1986. 155 Ludger Gruber menbedingungen unterworfen. Auf der anderen Seite vermochte sie an maßgeblicher Stelle ebendiese selbst zu schaffen und zu gestalten. Womit hat sich die Fraktion inhaltlich befaßt? Welche Schwerpunkte setzte sie? Ihr Gestaltungswille wurde in den ersten Nachkriegsjahren durch mehrere Faktoren begrenzt. Der einschneidensie war der geringe Kompetenzumfang, den die britische Besatzungsmacht dem Landtag zugestand. Genehmigungspflichtig waren nicht nur die auswärtigen Angelegen heiten oder Währungsfragen, sondern darüber hinaus genuin innenpolitische Felder wie das Verkehrswesen, Wirtschafts- und Enteignungsfragen oder Ernährung.6 Einigen bekannt ge wordenen Gesetzen widerfuhr das Schicksal der Genehmigungsverweigerung,7 in noch mehr Fällen reichte die retardierende Behandlung seitens der Besatzungsbehörden aus, politisch nicht opportune Regelungen dem schnellen Wandel der Verhältnisse zu überantworten und somit obsolet werden zu lassen. 8 Ferner haftete den parlamentarischen Verfahren und Ent scheidungen mangels einer Verfassung ein provisorischer Charakter an. 9 Als ein weiteres gravierendes politisches Hindernis fiir ihre Politikgestaltung empfand die CDU-Fraktion das Fehlen einer "echten Regierungskoalition". Einem Mehrparteienkabinett 10 stand aus CDU Sicht im Parlament eine potentielle Mehrheit aus SPD, Zentrum und KPD gegenüber, die in der Lage war, eine Regierungsvorlage abzulehnen. Das Kabinett wurde aus diesem Grunde seitens der CDU als eine Notgemeinschaft, weniger als eine durchsetzungsfähige, geschlos sene Koalition eingeschätzt. 11 Schließlich erschwerte der schwache Organisationsgrad der CDU-Landtagsfraktion selbst sowie die in ihr vertretenen, stark divergierenden politischen Auffassungen eine stringente CDU-Politik. Allen Widrigkeiten zum Trotz hat der Landtag und mit ihm die CDU-Landtagsfraktion in den Anfangsjahren mit 92 allein in der ersten Wahlperiode verabschiedeten Gesetzen eine beeindruckende Arbeit geleistet. Davon sind lediglich sechs Gesetze von der Besatzungs- 6 Vgl. Verordnung Nr. 57 vom I. 12. 1946: "Richtlinien fiir die provisorische Landesregierung", ent nommen aus: Archiv fiir Christlich-Demokratische Politik der Konrad-Adenauer-Stiftung, St.Augu stin (ACDP), ACDP lll-002-005/1. 7 Zu den ausdrücklich nicht genehmigten Gesetzen gehörte das Entnazifizierungsgesetz (verabschiedet am 29. 4. 1948), das Gesetz über die Sozialisierung der Kohlenwirtschaft in Nordrhein-Westfalen (6. 8. 1948), sowie die zeitgleich Verabschiedenten Gesetze: Ausfiihrungsgesetz zur Verordnung der britischen Militärregierung Nr. 103 über Bodenreform (Bodenreformgesetz), das Gesetz zur Beschaf fung von Siedlungsland (beide 4. II. 1948),