Innenriks\Utenriks
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
View metadata, citation and similar papers at core.ac.uk brought to you by CORE provided by NORA - Norwegian Open Research Archives Innenriks\Utenriks Den utvidete utenrikskomiteen som skaper og opprettholder av utenrikspolitisk konsensus av Andreas Løvold Hovedoppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap Universitet i Oslo Høsten 2002 Forord I løpet av de siste årene har min akademiske interesse vært spesielt knyttet til teorier i studiet av Internasjonal Politikk, noe som bare skulle bli forsterket etter et års utenlandsopphold med heltidsstudier innen emnet. Det tok derfor en viss tid før norsk virkelighet påkallet min interesse, ikke bare i geografisk og kulturell forstand, men også rent intellektuellt. Etter en nødvendig teoretisk fomling, ble fokuset gradvis flyttet fra det internasjonale til det nasjonale. Min oprinnelige plan om å starte en diskusjon omkring utenrikspolitisk konsensusdannelse ble forflyttet til norsk utenrikspolitikk. Denne omdreiningen virker i ettertid, som så mye annet ellers her i livet, å være preget av et batteri av tilfeldige omstendigheter. En blanding av egen intellektuell nysgjerrighet, en pågående veileder, og ikke minst en oppegående kollokviegruppe om norsk utenrikspolitikk, gjorde det likefullt mulig for meg å blande det internasjonale med det nasjonale, det empiriske med det teoretiske, og det abstrakte med det konkrete, gjennom et til da fullstendig ukjent materiale. Under den lange perioden fra den første, og i sin tid uklare, problemformulering, til oppgavens endelige slutt, har jeg mottat en rekke gode ideer og uerstattelige innspill fra mange andre enn meg selv. Den mest betydelige hjelp, og ikke minst energiske oppfølging, har jeg fått av min veileder Iver B. Neumann. Som idégenerator, faglig inspirator, leser, samtalepartner og ikke minst sosial initiativtaker med en nesten utilnærmelig diskusjonslysst, har han ikke bare bidratt til at oppgaven har fått den form den har fått, men også gjort det akademiske livet langt mer trivelig og meningsfyllt å leve. Hans initiativ til å organisere en kollokviegruppe over temaet norsk utenrikspolitikk, har avstedkommet en lang serie med gode og kreative innspill. De to andre som har deltatt i denne kultiverte gruppen, Halvard Leira og Nina Græger, har begge hatt stor betydning for hele oppgaven. En stor takk til dem begge for å ha lest og kommentert oppgaven under dens mange stadier. I tillegg til de ovennevnte skal særlig Benedicte Bruun-Lie og Lars Mack ha takk for at de tok seg tid til å lese gjennom hele sisteutkastet og kommenterte det kritisk. Språkvasker Yngve B. Hågvar tok seg dessuten tid til å lese korrektur på store deler av oppgaven. Jeg skylder dessuten takk til Helge Pharo, Kjetil Skogrand, Fredrik Sejersted og Helge Hveem for litteraturtips og faglige råd under oppgavens forarbeide, til Bjørn Tore Godal og Paul Thyness for samtaler underveis, til Nobelinstituttets bibliotek og ikke minst til Stortingsarkivet og dets arkivar Bjørn Rønning. Til slutt takk til dem som står meg nærmest; familien, venner, bokollektivet, og ikke minst det flotte sosiale miljøet på statsvitenskap. Selv om mye taler for at ideen om den suverene forsker er ’død’, bør jeg likevel til slutt være så rederlig å si at det hele og fulle ansvar for gjenstående feil er mitt eget. ii iii Innholdsregister Kapittel 1: Innledning………………………………………………………………………1 1.1 Tema og problemstilling ………………………………………………………………………...1 1.2 Valg av metode og bruk av kilder ………………………………………………….………….…7 1.3 Avgrensning av oppgaven………………………………………………………………………11 1.4 Den utvidete utenrikskomité……………………………………………………………………13 1.5 Disposisjon………………………………………………………………………………… ….19 Kapittel 2: Teori og metode……………………………………………………………….21 2.1 Foreliggende forskning om Den utvidete……………………………………………………….21 2.2 Diskursteori………………………………………………………………………………….…29 Kapittel 3: Forløperne til Den utvidete: 1917–23………………………………………...37 3.1 Innledning……………………………………………………………………………………... 37 3.2 Det historiske og institusjonelle forløpet………………………………………………………..38 3.2.1 Forhistorien………………………………………………………………………….38 3.2.2 Specialkomiteen for utenrikspolitiske anliggender 1917–22……………………………….….44 3.2.3 Utenrikskomiteen 1922–23………………………………………………………….….46 3.2.4 Den utvidete konstitusjons- og utenrikskomité av 1923……………………………………...48 3.3 Debatten om de utenrikspolitiske beslutningsprosedyrer………………………………………..51 3.3.1 Den innenrikspolitiske representasjonen………………………………………….….53 Den parlamentariske posisjonen…………………………………………………54 Den konstitusjonelle posisjonen…………………………………………………61 3.3.2 Den utenrikspolitiske representasjonen………………………………………………63 Regjeringens behov for en konsulterende utenrikskomité……………………….64 3.4 Konsensusdannelse i specialkomiteen og utenrikskomiteen…………………………………………..70 3.4.1 Carl J. Hambro: Stortinget som diplomatiets erstatningsorgan………………………..71 3.4.2 Komitémedlemmenes moderasjon …………………………………………...….…...78 3.5 Oppsummering………………………………………………………………………………....84 Kapittel 4: De formative år til Den utvidete: 1945–50 ……………………….…………..86 4.1 Innledning……………………………………………………………………………………....86 4.2 Det historiske og institusjonelle forløpet………………………………………………………..87 4.2.1 Den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité 1945–48……………………………………..87 4.2.2 Spesialkomiteen for særlige utenrikspolitiske anliggender og beredskapssaker 1948–50……………………………………………………………….89 4.3 Debatten om de utenrikspolitiske beslutningsprosedyrer………………………………………..93 4.3.1 Skillet mellom den innenrikspolitiske og utenrikspolitiske representasjonen…………94 4.3.2 Den kommunistiske posisjonens marginalisering……………………………………98 4.4 Konsensusdannelse i UUKK og spesialkomiteen…………………………………………………102 4.4.1 Debatt i Stortinget som ’veiledende debatt’……………………………………….102 4.4.2 Komiteens arbeid med å skrive innstillinger…………………………………… ....110 4.5 Oppsummering………………………………………………………………………………..119 Kapittel 5: Konklusjon………….…………………………………………………………122 Bibliografi…………..……………………………………………………………………...130 iv Kapittel 1. Innledning 1.1 Tema og problemstilling Vi har den mening at i denne komite [specialkomiteen for utenrikske anliggender] som skal behandle disse utenrikske spørsmaal, som jo alltid her i landet tidligere har været anset for at være kemisk fri for partipolitikk, skal regjeringen kunne forhandle med disse av Stortinget utvalgte mænd saglig og rolig under hensyntagen til landets interesser og uten at tænke paa, om dens medlemmer er høire, venstre, socialist – eller arbeiderdemokrat Gunnar Knudsen (V), statsminister 1908–10, 1913–20 (S.tid. 1917:58–59) Det er jo ikke et ønskemål for noen å få flere dissenser, tvert imot, vi sitter her [i den utvidete utenriks- og konstitusjonskomité] og arbeider for å unngå å ha noen dissens og for å unngå å ha noen debatt Carl J. Hambro (H), medlem av Den utvidete 1922 – 1957 (UUKK 1947:298) I Norge har studiet av politikk i etterkrigstiden særlig vært knyttet til politisk interessekamp med konflikt som den sentrale fortolkningsramme. Dette har vært tydelig innenfor både historiefaget og statsvitenskapen. Eksempler er Jens Arup Seip, Stein Rokkan og den forrige maktutredningen. Imidlertid har det vært en stigende interesse for å moderere, sågar revurdere, et slikt perspektiv, ved å flytte fokus over mot det norske velferdssamfunnets fellesverdier og den normative konsensus som preger denne typen samfunn (Sejersted 1984, 1988). En slik tilnærming har dessuten blitt støttet av både internasjonal komparativ samfunnsforskning og politisk normativ teori (Eckstein 1965; Katzenstein 1985; Eisenstadt 1985; Habermas 1984; Eriksen 1994). I denne litteraturen har imidlertid politisk konsensus blitt studert mer som et resultat av, og ikke som en forutsetning for, politiske forhandlinger.1 Det blir i denne sammenheng fremhevet at Norge, på lik linje med en rekke andre småstater, har utviklet et segmentert beslutningssystem for politisk samarbeid på tvers av interessemotsetninger – kalt korporativ pluralisme – mellom regjeringen, byråkratiet, stortingskomiteene og bestemte interessegrupper (NOU 1928; Rokkan 1987; Hernes & Nergaard 1989). I utenrikspolitikken derimot, har forholdene vært annerledes (se Hernes 1985b:67; Eriksen 1989:172). Med utgangspunkt i en vurdering av norsk utenrikspolitikk uttalte tidligere utenriksminister, forsvarsminister og forsker i sikkerhetspolitikk Johan Jørgen 1 I Jürgen Habermas’ forfatterskap er riktignok den kommunikative rasjonalitet med dens fokus på konsensusdannelse, i det Habermas kaller ’den ideelle samtalesituasjon’, en normativ idealtype. Habermas er likevel tvetydig i synet på om konsensus er en forutsetning for eller et resultat av sosial samhandling. På den ene siden er konsensus et resultat av frie og universelle samtaleprosedyrer. På den annen side er kjernen i den kommunikative rasjonalitet er ”the unconstrained, unifying, consensus-bringing force of argumentative speech” (Habermas 1984:10). Konsensus er således iboende i menneskets sosiale liv. 2 Holst (1985:24, min kursivering) dette: ”Samstemmighet er en etterstrebet tilstand i norsk politikk og preger den ’operasjonelle kode’ – atferdsnormen – i det politiske system.” Dette henger sammen med at det spesielt i småstater som Norge er en tendens til å gjøre forskjellen mellom innenrikspolitikk og utenrikspolitikk nær absolutt. I motsetning til innenrikspolitiske saker, som først og fremst blir holdt oppe av de partipolitiske motsetninger, stilles utenrikspolitiske saker over og utenfor disse. Utenrikspolitikk blir altså fremstilt som å være ”above politics”, ikke bare i partipolitisk forstand, men også i forhold til politiske overlegninger