Il Governo Tra Tecnica E Politica
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Quaderni del Gruppo di Pisa convegni Il Governo tra tecnica e politica a cura di Giorgio Grasso e con la collaborazione di Roberto Perrone Atti del Seminario Annuale dell’Associazione “Gruppo di Pisa”, Como, 20 novembre 2015 EDITORIALE SCIENTIFICA La realizzazione del presente Volume si è avvalsa della collaborazione della Banca Popolare di Sondrio e di un contributo dell’Università degli Studi dell’Insubria per il Convegno del Gruppo di Pisa del 20 novembre 2015 Proprietà letteraria riservata Copyright © 2016 Editoriale Scientifica s.r.l. Via San Biagio dei Librai, 39 – 80138 Napoli www.editorialescientifica.com ISBN 978-88-6342-981-7 SOMMARIO Il Governo tra tecnica e politica (premessa), Giorgio Grasso XIII RELAZIONI E DISCUSSANTS INTRODUZIONE GENERALE Renato Balduzzi 1 IL GOVERNO TRA TECNICA E POLITICA: LE FUNZIONI Antonella Sciortino 1. Premessa 9 2. Il ricorso alla tecnica in politica: una questione risalente 11 3. L’espansione delle funzioni governative a cominciare da quella normativa 15 4. La politica di bilancio tra governance economica europea ed esercizio del- la funzione di indirizzo politico 19 5. La politica estera e la politica militare tra paradigmi tecnologici e nuovi assetti geopolitici 28 6. Il Governo tra politica e amministrazione 32 7. L’esperienza dei governi cosiddetti tecnici e le refluenze sulla forma di go- verno 35 8. Qualche considerazione conclusiva sul ruolo della politica tra tentazioni tecnocratiche e nuove forme di “democrazia digitale” 42 VI sommario L’ORGANIZZAZIONE DEL GOVERNO TRA TECNICA E POLITICA Marco Cuniberti 1. Premessa 45 2. Tecnica, politica e mercato 47 2.1. Tecnica, politica e mercato nell’organizzazione dell’Unione europea 48 2.2. Recenti sviluppi dell’ordinamento dell’Unione 50 3. Trasformazioni dell’organizzazione del Governo: asimmetrie (ed elusio- ne) della collegialità 52 3.1. I rapporti tra i componenti del Governo 53 3.2. Destrutturazione della collegialità e governance c.d. multilivello 57 3.3. Il ruolo degli apparati serventi nella gestione del Consiglio 58 3.4. Inefficacia degli atti formali di indirizzo 61 4. Governo e amministrazione 63 4.1. La riorganizzazione dei ministeri 64 4.2. L’emarginazione delle strutture tecniche interne e l’espansione degli uffici di diretta collaborazione 68 4.3. Il conferimento degli uffici direttivi e la valutazione dei dirigenti 72 5. Osservazioni finali: “chiudere la transizione” o ripensare collegialità e se- parazione? 76 TECNICA E POLITICA: LA NECESSARIA COMPLEMENTARITÀ Paolo Carrozza 1. Premessa 81 2. La distinzione tra tecnica e politica come problema classico e come pro- blema della modernità. Tecnica intesa quale sinonimo di amministrazione 82 3. Fino a che punto tecnica e amministrazione, in rapporto alla politica, pos- sono essere considerate sinonimi? 85 4. Chi ha paura della tecnica? Il disegno politico tecnocratico 88 5. Formazione politica e sfide della complessità 89 6. Una sovranità statale non più esclusiva: politica nazionale e dipendenza dall’Europa. Sui governi tecnici 91 7. Alcune considerazioni finali, a mo’ di provvisoria conclusione 95 sommario VII IL PRIMATO DELLA TECNICA E LA RIVINCITA DELLA POLITICA NELL’ORGANIZZAZIONE DEL POTERE ESECUTIVO Michela Manetti 1. Il modello privatistico e l’eterogenesi dei suoi fini 101 2. Le reazioni della giurisprudenza 102 3. I rimedi apprestati dal legislatore 107 4. L’informalità come rivincita della politica 110 INTERVENTI TECNICA, POLITICA, COSTITUZIONE. PERCHÉ NON SOLO LA POLITICA MA ANCHE LA TECNICA DEVE ESSERE LIMITATA DALLA COSTITUZIONE Gaetano Azzariti 115 POLITICA E TECNICA: PRESUPPOSTI INSCINDIBILI DEL BUON GOVERNO Elisabetta Catelani 1. Premessa 121 2. I governi tecnici 122 3. Il principio democratico e la crisi della democrazia 125 4. Ruolo della tecnica, interna o esterna all’Amministrazione, nell’adozione di decisioni politiche 127 5. La responsabilità come “chiave di volta” del rapporto tecnica/politica 129 6. Ancora sull’annosa questione fra principio monocratico e principio col- legiale 130 SISTEMA DELLE FONTI E PESO DELL’ESECUTIVO Michele Della Morte 1. Premessa 133 2. Peso dell’esecutivo e sistema delle fonti 134 3. Il significato di un ordine delle fonti 135 4. Un sano realismo 137 VIII sommario OSSERVAZIONI SULLA DELEGA “TAGLIA-INATTUAZIONE”, PER LA MODIFICA E L’ABROGAZIONE DELLE LEGGI CHE PREVEDONO L’ADOZIONE DI PROVVEDIMENTI ATTUATIVI, CONTENUTA NELLA LEGGE MADIA Antonio Iannuzzi 1. La crisi economica e il ricorso a decreti-legge contenenti misure di non immediata applicazione 139 2. Una storia solo governativa: la delega ex art. 21, della legge n. 124 del 2015 e il decreto legislativo n. 10 del 2016 140 3. Sulla differenza fra decreti-legge ad efficacia differita e decreti-legge in attesa di regolamento o comunque di attuazione 145 4. I decreti-legge in attesa di attuazione: dubbi di legittimità costituzionale 147 5. L’immediata applicabilità delle norme recate dal decreto-legge come au- tovincolo legislativo 149 6. In attesa del decreto legislativo integrativo e correttivo: epilogo di una cattiva prassi o sintomo dell’introduzione di un nuovo potere periodico di riordino? 151 STRUMENTI TECNICI AL SERVIZIO DELL’ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA DI GOVERNO. L’ESPERIENZA DEL GOVERNO RENZI Giovanni Piccirilli 1. Premessa. La congiunzione delle prospettive strategica e procedurale da parte del Governo Renzi 153 2. L’indirizzo politico governativo nei processi di riforma istituzionale e il loro inserimento nella programmazione strategica 155 3. La parallela azione di monitoraggio della (in)attuazione dei provvedimen- ti legislativi 158 4. Il Protocollo del 4 maggio 2015 per la misurazione dell’attuazione del programma di governo 160 5. La delega per la riduzione dello stock delle pendenze attuative 163 6. Una riflessione conclusiva 166 sommario IX BREVI CONSIDERAZIONI SULLA RILEVANZA DI UN ADEGUATO SUPPORTO TECNICO-SCIENTIFICO AL CONTROLLO PARLAMENTARE Davide Servetti 1. La rilevanza, nella dialettica tra tecnica e politica, della disponibilità da parte del Parlamento di adeguati strumenti conoscitivi per il controllo sul Governo: il punto di avvio della riflessione 167 2. Strumenti conoscitivi e controllo parlamentare: la questione dell’autono- mia informativa delle Camere, tra emancipazione dal Governo e valoriz- zazione dei principi pluralista e di pubblicità dei lavori 169 3. Un campo di osservazione significativo: l’accesso a informazioni e cono- scenze in ambito scientifico e tecnologico. Uno sguardo ad alcune espe- rienze parlamentari straniere relative alla c.d. valutazione delle tecnologie 173 4. Spunti per la riflessione: riferimenti all’esperienza italiana, elementi di confronto e qualche proposta per il rafforzamento dei servizi parla- mentari 180 COMUNICAZIONI QUELL’ANSIA MAI APPAGATA DI RIDUZIONE DEL POTERE DISCREZIONALE DELL’AMMINISTRAZIONE: POTERE SANZIONATORIO DELLA CONSOB ED EQUO PROCESSO Elena Bindi 1. Premessa. Quell’ansia mai appagata di riduzione del potere discrezionale dell’amministrazione 189 2. L’opera di ridefinizione del diritto ad un equo processo da parte della Corte EDU 190 3. La giurisprudenza della Corte EDU in materia di sanzioni amministrative aventi carattere afflittivo: le linee di fondo 192 4. I riflessi nell’ambito del diritto interno: gli orientamenti giurisprudenziali e la nuova normativa in materia 194 5. Brevi considerazioni conclusive 197 X sommario I VINCOLI DI BILANCIO NELLA COSTITUZIONE: UN CONTINUO DUALISMO FRA POLITICA E TECNICA. DALLA SENTENZA N. 1 DEL 1966 ALLE SENTENZE NN. 10 E 70 DEL 2015 Giorgio Cataldo 1. Il bilancio dello Stato fra politica e tecnica 201 2. La concezione del bilancio dal 1948 alla riforma del 2012 202 3. La riforma del pareggio di bilancio del 2012 206 4. Le sentenze nn. 10 e 70 del 2015 206 IL SENNO DI POI È UNA SCIENZA ESATTA. FLESSIBILITÀ E INFORMALITÀ NELLE DECISIONI DI BILANCIO Alessandra Cerruti 1. Premessa 211 2. Gli elementi di flessibilità previsti dalla disciplina europea di bilancio: il mercato come fonte, destinatario e programma 212 2.1. Le condizioni congiunturali e gli altri eventi eccezionali 214 2.2. Le riforme strutturali 215 2.3. Gli investimenti 216 3. Scrivi flessibilità, leggi informalità: politica, tecnica, legittimazione 217 I GOVERNI TECNICI IN EUROPA Francesco Duranti 1. Introduzione 219 2. Profili costituzionali comparati 220 3. La prassi costituzionale 223 4. Governi tecnici e forme di governo 227 5. Spunti conclusivi 234 QUALE “SAGGEZZA” PER LE RIFORME COSTITUZIONALI? Giancarlo Antonio Ferro 1. Sofocrazia vs. democrazia: una premessa a partire da Platone 237 2. Il saggio pittore delle Costituzioni: l’esperienza del Gruppo di Lavo- ro nominato dal Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano 239 3. (Segue): la Commissione per le Riforme costituzionali nominata dal Governo Letta 241 4. Quale saggezza per le riforme costituzionali? Riflessioni conclusive 243 sommario XI IL CONTRIBUTO DELLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE IN TEMA DI SPOILS SYSTEM ALLA DEFINIZIONE DEL RAPPORTO TRA POLITICA ED AMMINISTRAZIONE Lino Panzeri 1. L’evoluzione dello spoils system nell’ordinamento giuridico italiano 251 2. Il contributo della giurisprudenza costituzionale alla definizione dei termini di legittimità del meccanismo: dalle iniziali incertezze al rigoroso bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti coinvolti 253 3. La persistente problematicità dello spoils system quale riflesso dell’insolu- bile tensione tra politica ed amministrazione 260 LA QUESTIONE DI FIDUCIA, TRA SUBLIMAZIONE DEL RACCORDO POLITICO TRA GOVERNO E PARLAMENTO E TECNICHE DI NEUTRALIZZAZIONE DELLA