Neue Zuwanderungspolitik? Entwicklungen in Der 14
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Neue Zuwanderungspolitik? Entwicklungen in der 14. Legislaturperiode in Deutschland Dissertation zur Erlangung des Doktorgrades der Philosophischen Fakultät der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel vorgelegt von Christina Catherine Krause Kiel (2004) Erstgutachter: Professor Dr. Dr. Ulrich Matthée Zweitgutachter: Professor Dr. Edward Keynes Tag der mündlichen Prüfung: 10. November 2004 Durch den zweiten Prodekan, Prof. Dr. Norbert Nübler zum Druck genehmigt am: 17. Januar 2005 2 Danksagung An dieser Stelle möchte ich mich herzlich bei Herrn Professor Ulrich Matthée für die wichtigen Impulse während des Studiums und die Begleitung dieser Arbeit bedanken. Auch Herrn Professor Edward Keynes danke ich sehr für seine Unterstützung. Mein Dank gilt außerdem UNHCR Berlin, wo ich entscheidende Einblicke in die Migrations- und Flüchtlingspolitik Deutschlands gewinnen konnte und mit wundervollen Menschen zusammenarbeiten durfte. Herrn Roland Schilling gebührt besonderer Dank. Meine Arbeit wäre aber niemals ohne die Rückenstärkung und Ermutigung meiner Eltern, Peter und Traute und meines Freundes Oliver zustande gekommen, denen ich von ganzem Herzen danke. 3 Abkürzungsverzeichnis AAG: Aussiedleraufnahmegesetz AufenthG: Aufenthaltsgesetz AuslG: Ausländergesetz ArGV: Arbeitsgenehmigungsverordnung ASAV: Anwerbestopausnahmeverordnung AsylVfG: Asylverfahrensgesetz BAFl: Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge BMA: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung BMI: Bundesministerium des Innern BVA: Bundesverwaltungsamt BVerfG: Bundesverfassungsgericht BVerwG: Bundesverwaltungsgericht BVFG: Bundesvertriebenengesetz CIREA: Centre for Information, Discussion and Exchange on Asylum CIREFI: Centre for Information, Discussion and Exchange on the Crossing of Borders and Immigration DAG: Deutsche Auslieferungsgesetz EMRK: Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten EGMR: Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte EEA: Einheitliche Europäische Akte EUV: Vertrag über die Europäische Union ECRE: European Council on Refugees and Exiles FRG: Fremdrentengesetz GATS: General Agreement on Trade in Services GATT: General Agreement on Trade and Tarifs GFK: Genfer Flüchtlingskonvention GG: Grundgesetz GAMP: General Agreement on Migration Policy GARP: Government Assisted Repatriation Program HumHag: Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge IDP: Internally Displaced Person IOM: International Organisation for Migration ILO: International Labor Organisation IRG: Internationale Rechtshilfe in Strafsachen IRO : International Refugee Organisation KfbG: Kriegsfolgenbereinigungsgesetz LAG: Lastenausgleichsgesetz REAG: Reintegration and Emigration Program for Asylum Seekers in Germany RuStaG: Reichs- und Staatsangehörigkeitsrecht StAG: Staatsangehörigkeitsgesetz UKZu: Unabhängige Kommission Zuwanderung UNHCHR: United Nations High Commissioner for Human Rights UNHCR: United Nations High Commissioner for Refugees UNRRA: United Nations Refugee and Rehabilitation Agency UNRWA: United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East ZuwG: Zuwanderungsgesetz 4 Neue Zuwanderungspolitik? Entwicklungen in der 14. Legislaturperiode in Deutschland I PROBLEMDARSTELLUNG UND ZIELSETZUNG 9 1 Ausgangslage 9 1.1 Internationale Dimension: Migrationsdruck 9 1.2 Europäische Union: Vereinigung eines Kontinents 11 1.3 Deutschlands Wandel 13 2 Fragestellung 14 3 Definitionen 15 4 Methodik 19 5 Arbeitsmaterial und Quellenlage 19 6 Struktur der Arbeit 20 II GRUNDLAGEN 21 1 Ursachen 21 2 Entwicklung 22 3 Die Menschenrechte 24 4 Der Nationalstaat und seine Grenzen 25 5 Theorien und Tendenzen 28 5.1 Migrationstheorien 28 5.2 Nexus: Asyl und Migration 30 5.3 Tendenzen 34 5 III INTERNATIONAL: MIGRATIONS- UND ASYLPOLITIK 37 1 Legitimation 39 2 Regulierung 41 2.1 Arbeitsmigration 43 2.2 Familiennachzug 47 2.3 Freizügigkeit 49 2.4 Rückwanderung und ethnisch begründete Migration 51 3 Asyl 53 3.1 Asylproblematik 54 3.2 Völkerrechtliches Asyl 58 3.3 Subsidiärer Schutz 72 4 Dauerhafte Lösungen 73 4.1 Rückkehr 74 4.2 Integration 76 4.3 Weiterwanderung 83 5 Europäische Harmonisierung 85 5.1 Vertragswerk der Europäischen Union 89 5.1.1 Einheitliche Europäische Akte, 1986 90 5.1.2 Vertrag über die Europäische Union, 1992 92 5.1.3 Vertrag von Amsterdam, 1997 94 5.2 Der Harmonisierungsprozess 99 5.2.1 Schengen und Dublin 101 5.2.2 Tampere 105 5.2.3 Die gemeinsamen Legislatur 107 5.2.4 Sicherheitsdebatte 117 5.3 EU: Eine Aussicht 120 6 Neue Konzepte 121 6.1 Sichere Staaten 122 6.2 Regionale Schutzinstrumente und Cordon Sanitaire 125 6 IV NATIONAL: ZUWANDERUNGSPOLITIK 130 1 Grundlagen und Probleme 132 1.1 Entwicklung der Zuwanderungspolitik 133 1.2 Schwierige Selbstcharakterisierung 139 1.3 Zuständigkeiten 143 1.4 Zuwanderungslegitimationen 148 1.5 Zuwanderungssystem 151 2 Auswirkungen 155 2.1 Demographie 155 2.2 Arbeitsmarkt 160 2.3 Innere Sicherheit 162 2.3.1 Terroristen, Flüchtlinge und Zuwanderer 163 2.3.2 Ausländische Tatverdächtige 166 2.3.3 Fremdenfeindlichkeit 168 2.3.4 Menschenschmuggler und Menschenhändler 173 3 Zuwanderungsgruppen 179 3.1 Flüchtlinge 183 3.1.1 Das Asylgrundrecht 189 3.1.2 Grundgesetz und Genfer Flüchtlingskonvention 193 3.1.3 Asylrechtsänderungen 196 3.1.4 Schutzlücken 205 3.2 Volkszugehörige 214 3.2.1 Ius sanguinis und Bundesvertriebenengesetz 218 3.2.2 Zuzugssteuerung 221 2.2.3 Integrationsprobleme 225 2.2.4 Entwicklungen in der 14. Legislaturperiode 228 3.3 Arbeitsmigranten 232 3.3.1 Gastarbeiterpolitik 233 3.3.2 Card-Initiativen 237 3.3.3 Arbeitsmigration unter dem Zuwanderungsgesetz 240 3.4 EU-Bürger 244 3.5 Jüdische Zuwanderung 247 7 3.6 Familiennachzug 250 3.7 Irreguläre/Illegale Zuwanderer 252 4 Dauerhafte Lösungen 255 4.1 Rückkehr 255 4.2 Integration 260 4.2.1 Integrationsgruppen 261 4.2.2 Integrationsprogramm 267 4.2.3 Staatsbürgerschaftsrecht 269 5 Politikwechsel 275 5.1 Die Arbeit der Unabhängigen Kommission Zuwanderung 278 5.2 Das Zuwanderungsgesetz 280 5.2.1 Kernelemente 282 5.2.2 Kompromiss und Scheitern des Gesetzes 284 5.3 Die Sicherheitspakete 290 V ERGEBNISSE UND AUSBLICK 293 1 Wende der deutschen Zuwanderungspolitik 294 2 Internationale Wende der Migrations- und Asylpolitik 297 VI LITERATURVERZEICHNIS 302 8 I Problemdarstellung und Zielsetzung Die Zuwanderungsdebatte ist eine der überragenden Kontroversen in Deutschland der letzten Jahre. In der öffentlichen Diskussion wird sie bloß von den Themen Arbeitslosigkeit und soziale Sicherung übertroffen und nach den Terrorangriffen des 11. September 2001 von der Sorge um innere Sicherheit überlagert. Die Asyl- und Migrationsproblematik beschäftigt jedoch alle Staaten und nimmt auch auf EU-Ebene einen vorderen Rang ein. Ausländerrecht und Asylbestimmungen stehen bei den nationalen Wahlen von Portugal bis Estland zur Diskussion. Nahezu jede Partei fordert Änderungen und fast jede Regierung plant Reformen in diesem Politikbereich. Vor allem das Asylrecht ist – abhängig von der innenpolitischen Lage und internationalen Entwicklungen – von ständigem Wandel betroffen. 1 Während der 14. Legislaturperiode (1998 – 2002) strebt auch die Bundesregierung eine Reform an und legt das Zuwanderungsgesetz 2 vor, das einerseits als modernes Einwanderungsgesetz gepriesen und andererseits als zu belastend für die Gesellschaft kritisiert wird. 1 Ausgangslage 1.1 Internationale Dimension: Migrationsdruck 3 Als 1990 der Eiserne Vorhang fällt, befindet sich die Welt im Taumel der Euphorie. Der Lösung von Problemen wie Bevölkerungsexplosion und Ressourcenknappheit, Umweltzer- störung, Armut und Unterentwicklung, scheint nichts mehr im Wege zu stehen. 4 Doch neu entbrannte nationale Konflikte, in einer Welt ohne Klammern, zeugen vom Gegenteil dieser Annahme. „The ambivalent nature of the period can be seen in the juxtaposition of global human rights norms with episodes of horrific savagery involving mass killings and expulsions of entire populations .”5 Angesichts der Ausbreitung von Kriegen, gewaltsamen Auseinander- 1 Eine Übersicht des Europäischen Flüchtlingsrates zeigt, dass 1999 in 17 Staaten Europas Gesetzesreformen im Bereich des Asylrechts beschlossen werden. s. ECRE: „ECRE Country Report 1999“ , London, 2000 2 „Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) – Bundesratsdrucksache 157/02“ , Beschluss vom 22.03.2003 3 Der Migrationsdruck ist die Differenz zwischen Migrationsangebot der Herkunfts- und Transitländer und Migrationsnachfrage der Zielländer. 4 Samuel Huntington befürchtet den clash of cultures und Myron Weiner bringt die Komponenten Bevölkerungswachstum und Migration zusammen und spricht von einem Zusammenstoß von Menschen: „As the pressures for international population movements increase, we can expect to live in a world in which the great global collisions are not only among states but among peoples, when the world outside a country’s borders intrudes, and when global forces continue to erode states and the communities that live in them.” Weiner, Myron: „The Global Migration Crisis” , New York 1995, S. 21 5 Castles, Stephen; Miller, Marc J.: „The Age of Migration” , Hong Kong 1998, S. 1 9 setzungen, Akten des Terrors, internen Konflikten, Menschenrechtsverletzungen und gezielter Angriffe auf die Zivilbevölkerung nehmen auch Fluchtursachen zu. Interne Konflikte lösen mehr und größere Flüchtlingsströme aus als zwischenstaatliche Kriege. 6 Die Zahl der Flüchtlinge und Vertriebenen pro Konflikt steigt über