Estudios Sobre El Congreso Peruano
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ESTUDIOS SOBRE EL CONGRESO PERUANO Grupos parlamentarios, disciplina partidaria y desempeño profesional INSTITUTO ETICA Y DESARROLLO Estudios sobre el Congreso Peruano. Grupos parlamentarios, disciplina partidaria y desempeño profesional © Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) 2009 © Universidad Antonio Ruiz de Montoya (UARM) 2009 Primera Edición: diciembre de 2009 Tiraje: 1,000 ejemplares ISBN: 978-613-45130-7-7 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº: 2009-15903 Diseño y producción editorial: Fondo Editorial de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya Impreso en el Perú por: Metrocolor S.A., Los Gorriones 350, Lima 9, Perú Esta es una publicación conjunta de IDEA Internacional y de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya, instituciones que favorecen la divulgación de sus trabajos, y responderán a la mayor brevedad a las solicitudes de uso, traducción o reproducción de esta publicación. Las opiniones reflejadas en esta publicación no representan necesariamente los puntos de vista de IDEA Internacional ni de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya, de sus juntas directivas o de los miembros de sus consejos. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) SE- 103 34 Estocolmo, Suecia Sede para la región andina: Teléfono: +46 8 698 37 00 Av. Andrés Reyes 191 – San Isidro Fax: +46 8 20 24 22 Lima 27/ Perú Correo electrónico: [email protected] Teléfono: + 51 1 440 40 92 Sitio web: www.idea.int Correo electrónico: [email protected] Universidad Antonio Ruiz de Montoya (UARM) Av. Paso de los Andes 970 – Pueblo Libre Lima 21 / Perú Teléfono: (51 1) 424 5322 Sitio web: www.uarm.edu.pe Correo electrónico: [email protected] librosuarm.blogspot.com ESTE ES UN LIBRO AMIGO DE LOS BOSQUES El papel utilizado para la impresión de este libro ha sido fabricado a partir de madera procedente de bosques gestionados con los más altos estándares ambientales, garantizando una explotación de los recursos sotenible Programme for the Endorsement of con el medio ambiente. Forest Certification INDICE PRÓLOGO 11 PRESENTACIÓN Los grupos parlamentarios y su impacto en el funcionamiento del Congreso de la República 13 I. DIMENSIONES PROGRAMÁTICA, DISCIPLINARIA Y REPRESENTATIVA DEL DESEMPEÑO PARLAMENTARIO Jorge Valladares (coordinador) 33 Introducción 33 1. Metodología 36 2. Dimensiones de análisis 39 3. Principales resultados 41 3.1. Esfera individual 45 3.2. Esfera ideológico-programática 50 3.2.1. Problemas del país 50 3.2.2. Distancias de ubicación ideológica 53 3.2.3. Distintas concepciones de democracia 57 3.2.4. Posiciones en temas de política 59 3.2.5. Percepciones sobre las diferencias entre hombres y mujeres 64 3.3. Dimensión disciplinaria 65 3.3.1. Cohesión de las posiciones programáticas y disciplina en las votaciones 65 3.3.2. La coordinación entre el parlamentario y su grupo 76 6 estudios sobre el congreso peruano 3.4. Esfera representativa e imagen del Congreso de la República 81 3.4.1. Valoración de la función de representación 81 3.4.2. Contacto con grupos de la sociedad 83 3.4.3. Frecuencia de visitas a las circunscripciones 86 3.4.4. Soluciones para la débil imagen del Congreso 88 3.4.5. Agenda parlamentaria 91 II. UNIDAD DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS EN EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Jorge Valladares Molleda 101 Introducción 101 1. La importancia del estudio de la unidad partidaria en las votaciones legislativas 104 2. ¿Cómo medir la unidad en el congreso peruano? Decisiones metodológicas 104 2.1. Primera decisión: Incluir las abstenciones en el cálculo 105 2.2. Segunda decisión: Excluir las votaciones con unanimidad 108 2.3. Tercera decisión: La exclusión de la ausencia como base del cálculo 109 3. El índice de unidad de los grupos parlamentarios 110 4. Evolución del índice de unidad por legislatura y por grupos 113 5. Razones para la débil unidad 114 5.1. Los temas críticos de baja unidad 115 5.2. Las implicancias del sistema electoral 116 5.3. El efecto de la relación oposición-gobierno 118 Conclusiones 121 7 iNDICE III. ÉTICA PARLAMENTARIA, DESEMPEÑO PROFESIONAL DE LOS CONGRESISTAS Y FORTALECIMIENTO DE LAS BANCADAS 123 Mariella Sala, Jorge Aragón y Miguel Cruzado Introducción 123 1. Ética parlamentaria 125 1.1. Una ética pública 125 1.2. Una ética profesional 127 1.3. Ética profesional del servicio público 129 1.4. La especificidad parlamentaria: entre el servicio público y la representación política 130 1.5. La relevancia de las instituciones: una ética con reglas y estructuras formales 133 2. El funcionamiento de los grupos parlamentarios 136 2.1. Composición y organización de las bancadas 138 2.2. Procedimientos para la presentación de proyectos y para las reuniones de bancada 141 2.3. Reserva, confidencialidad y privacidad de las bancadas 143 2.4. Funcionamiento de las bancadas: manejo de la información 147 3. Tensiones en la representación 150 3.1. Tensiones entre el congresista y su bancada 152 3.2. Votar con la bancada o votar por la región 156 3.3. La relación bancada-partido 157 Conclusiones 158 1. Organicidad, funcionamiento y regulación de los grupos parlamentarios 160 2. Condiciones adicionales que dificultan el funcionamiento coherente y consistente de los grupos parlamentarios 160 8 estudios sobre el congreso peruano 3. Desafíos para mejorar el funcionamiento de los grupos parlamentarios 161 Recomendaciones 161 1. En relación con la regulación y el funcionamiento de los grupos parlamentarios 161 2. En relación con la Comisión de Ética Parlamentaria 162 3. En relación con la estructura y funcionamiento del Poder Legislativo, el sistema electoral y el sistema de partidos 162 Anexo 1 : Artículo 37 del Reglamento (modificado) del Congreso 163 Anexo 2: Extractos de las entrevistas realizadas 164 2.1. Organización y funcionamiento del grupo parlamentario 164 2.1.1. Asesor de Unidad Nacional 164 2.1.2. Asesores de la Célula Parlamentaria Aprista 164 2.1.3. Asesor de Unidad Nacional 165 2.2. Tensiones en el voto del congresista 166 2.2.1. Congresista de Alianza Parlamentaria 166 2.2.2. Congresista de Unión por el Perú 166 2.2.3. Integrante de la Comisión de Ética del Congreso 167 2.2.4. Congresista de la Célula Parlamentaria Aprista 167 LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS EN EL CONGRESO PERUANO Giovanni Forno Flórez 169 Introducción 169 1. La legislación peruana 171 1.1. La Constitución 171 9 iNDICE 1.2. El Reglamento del Congreso de la República 171 1.3. El Código de Ética Parlamentaria 172 1.4. Otras normas legales 172 1.5. El Tribunal Constitucional 172 2. El “Estudio sobre el Congreso peruano” 173 2.1. Líneas de investigación 173 2.2. Algunos comentarios 175 3. La investigación “Unidad de los grupos parlamentarios en el Congreso de la República” 180 4. Una asignatura pendiente 180 CALIDAD Y CONDICIONES DE DESEMPEÑO DE LA REPRESENTACIÓN, A PROPÓSITO DE CUATRO ESTUDIOS SOBRE EL CONGRESO PERUANO César Delgado-Guembes 185 Introducción 185 1. Contextos y escenarios en los que opera la representación política 187 1.1. Dificultades normativas 188 1.2. Dificultades organizacionales 190 1.3. Dificultades culturales 192 2. Las dimensiones de la representación y los efectos de sus ineficiencias 194 2.1. Dimensión personal 196 2.2. Dimensión programática 200 2.3. Dimensión disciplinaria 203 2.4. Dimensión representativa 209 3. Representación y estructuración orgánica del Congreso 215 3.1. Condiciones de elegibilidad por competencias en gestión estatal 216 10 estudios sobre el congreso peruano 3.2. Elección quinquenal de cargos directivos y comisiones ordinarias 218 3.3. Número máximo de comisiones según capacidad representativa de los grupos parlamentarios 222 4. Apreciaciones conclusivas 225 ANEXO: PROYECTO DE REFORMA DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA José Elice Navarro 229 Finalidad del proyecto 229 Exposición de motivos 229 A. Recursos asignados a los congresistas 229 B. Personal contratado al servicio de los congresistas 230 C. El rol de los grupos parlamentarios en el control de la conducta de los congresistas 232 D. Una reforma necesaria 233 Proyecto de Resolución Legislativa 235 Artículo 1. Modificación del Reglamento del Congreso de la República 235 Artículo 2. Modificación del Código de Ética Parlamentaria 239 Artículo 3. Modificación del Reglamento de la Comisión de Ética Parlamentaria 241 Bibliografía 243 PRÓLOGO El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional ) y el Instituto de Ética y Desarrollo de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya se complacen en poner en sus manos el presente libro. Ambas organizaciones consideramos que es de urgente necesidad fortalecer las instituciones y los procedimientos democráticos en nuestro país, para así revertir la situación actual caracterizada por la extendida sensación de crisis de representación dentro de nuestro actual régimen democrático. En particular, el Congreso de la República, máximo organismo de representación popular, viene sufriendo desde hace ya algunos años de una creciente desafección. Dos fueron las principales motivaciones que nos animaron a unir esfuerzos. En primer lugar, el poner al alcance de un público amplio un conjunto de trabajos que se han llevado a cabo en los últimos años sobre la organización, el funcionamiento y el desempeño del Congreso peruano y de los congresistas. En segundo lugar, contribuir a generar una discusión que ayude a vislumbrar los cambios y las reformas necesarias para mejorar el desempeño de esta institución clave para el funcionamiento del régimen democrático. Los trabajos que componen el cuerpo de este libro abordan diferentes temas: las dimensiones programática, disciplinaria y representativa de desempeño parlamentario; la unidad de los grupos parlamentarios en el Congreso peruano; y la relación entre ética parlamentaria y desempeño profesional de los congresistas. Estamos convencidos de que estos trabajos significarán una contribución importante al necesario desarrollo de actividades de investigación vinculadas al parlamento y a la 12 estudios sobre el congreso peruano actividad parlamentaria; estudios que hasta el momento y por diversos motivos han sido muy escasos en el Perú.