El Bien Común Como Perspectiva52

GUÍACINCO

Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado

◗ Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva

Colección Agenda Integridad

TRANSPARENCIA Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado u Guía cinco Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva

Elaboración y edición general: Asociación Civil Transparencia. Textos de Jaime Márquez y Elsa Bardález (editora general) Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento Impresión: Art & Color E.I.R.L.

Primera edición: Lima, junio de 2008 ISBN: Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía. Índice esfuerzos para ayudar a revertir eldeterioro paraayudaresfuerzos ambientalyelcalentamiento arevertir global. funcionamientocotidiano,sucrecientesrealiza en y, ambiente medio delconservación ydefensa Transparenciaprincipiosde aadhiere del texto. Nodisminuye enabsoluto elcompromiso conelque Transparencia aborda laigualdad degénero. siempreahombres ymujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez yfluidez a la composición y a la lectura de dignidad, autonomía e igualdad y de no discriminación. En sus textos adopta lector al Nota la terminología clásica del masculino genérico para referirse 4 i 3 2 1

Enlaces deinterés Glosario Anexo El biencomún como perspectiva Alternativas endebate para laéticaenelCongreso fortalecer dela República 2.2 2.1 Regulación delaéticaparlamentaria 1.3 1.2 1.1 delaéticaparlamentaria enelPerúSituación actual Introducción Presentación Ética parlamentaria, desempeño congresal yrepresentación: 3.5 3.4 3.3 3.2 3.1

: TTransparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus principios principios sus a adhesión firme de y política democracia la de construcción la a dedicada institución una : es TTransparencia iii ii Pasar deloreactivo alopreventivo Reformas alprocedimiento deinvestigación ysanciones Establecer unatipología defaltasysanciones La conformación delaComisión deÉticaParlamentaria Los modelosdeimplementaciónlaéticaparlamentaria La necesidaddeun “régimen ético” paraelCongreso delaRepública parlamentario Las faltaséticasmáscomunesenelescenario Avances enlaregulación delaéticapública delCongreso Imagen ylaéticaparlamentaria iv iii ii i El marco normativoinmediato delaéticaparlamentaria

El modelodeimplementaciónmixta El modelodeimplementaciónindependiente El modelodeimplementacióninterna El reglamento delCongreso delaRepública El reglamento delaComisión deÉticaParlamentaria La Comisión deÉticaParlamentaria El Código deÉticaParlamentaria

45 44 42 40 39 36 22 18 16 12 38 37 11 65 61 55 48 35 32 29 26 25 23 21 7 5

GUÍA CINCO

Presentación GUÍA CINCO

La democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político para generar justicia, bienestar social y legitimidad; pero cristalizar esa capacidad requiere que sus reglas, los procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen. Para contribuir a que esto suceda, desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la Integridad Institu- cional: Un Estado para la Ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su finalidad es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Así, Transparencia busca ayudar a que el Estado logre capacidades que le permitan alcanzar una gestión ética y eficiente, con un funcionamiento y control democráticos que son necesarios no solo para servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en el gasto público, sino para atacar de raíz la corrupción. Por ello, promueve que vinculemos la reforma y modernización del Estado a la idea de una estrategia nacional de integridad, que se apoye en el instrumental institucional de la democracia y envuelva un aporte del conjunto de actores estatales, políticos y de la sociedad civil. La noción básica es establecer en los procesos de reforma y moderniza- ción del Estado cauces institucionales que limiten la corrupción y la discrecionalidad en el ejercicio del poder, así como mecanismos y procedimientos que incentiven y condicionen positivamente rectitud, legalidad y eficiencia en la función pública. Con ello, Transparencia propugna que se superen la fragmentación y el énfasis en las dimensiones judicial y sancionadora que han caracterizado a la lucha anticorrupción.

Dicho de otro modo, si queremos desarraigar la corrupción del Estado, su combate tiene que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella. Si queremos que nuestros esfuerzos por cambiar el Estado funcionen, es necesario basarlos en un enfoque coherente e integral, aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque que plantea Transparencia se apoya en los cuerpos de saber más reconocidos hoy en las ciencias políticas (incluyendo la teoría democrática moderna), la economía política y el estudio de la administración y políticas públicas. También acoge el modelo anticorrupción de Transparency International, el “Sistema Nacional de Integridad” como enfoque holístico para la transparencia y responsabilización [accountability]1.

En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos servicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que le haga

1 Cf Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000). TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System, p. i (en About the Source Book). Ver: www.transparency.org/publications/sourcebook

5 valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en él exigibilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor democrá- tico fundamental y tienen, además, un enorme alcance instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada y eficiente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración pública. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables eliminan las oportunidades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio del Estado hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad en la gestión pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente.

Con el espíritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidación democrática, Transparencia quiere aportar a un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca de algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construcción institucional que los peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento de la calidad de la gestión pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta colección de Guías temáticas2 “Reformas clave para un Estado en buen estado” y son cinco:

 Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público  Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía  Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión  Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública  Guía cinco Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva

Un volumen introductorio a esta colección, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. Re- formas estatales como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un breve panorama de los temas y problemas que tratará cada una de las guías.

La presente guía, “Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva”, enfoca los problemas, los retos y las salidas que los peruanos encaramos para instaurar un funcionamiento eficaz de los mecanismos éticos y socavar la corrupción en el Congreso, y para hacerlo no con remedios falaces, sino con medidas prácticas que toquen los asuntos de fondo.n

2 Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada.

6 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado Introducción GUÍA CINCO

La ética pública establece estándares y razones sobre lo que se debe y no se debe hacer en la convivencia pública, sobre lo que es bueno y aceptable para la colectividad, a la cual aplican universalmente para esta porque resultan razonables para el bien común y la coexistencia. La ética pública, en el modelo democrático, es como una trama del armazón institucional y es parte del Estado de Derecho: no es una condición que resulte fortuita- mente de la presencia de cierto tipo de personas. Es una trama en que las reglas, procesos y procedimientos –sus características y contenidos– ofrecen un escenario de oportunidades para los cursos de acción de los empleados públicos, con incentivos y desincentivos para tomar un curso (acorde con la ética y las normas) u otro (en desacuerdo con ellas). Es la observancia efectiva de las leyes en general y de las reglas, normas, procedimientos y procesos establecidos para el Estado y las instituciones públicas. Desde el punto de vista de las personas o agentes, se trata de comportamientos y actitudes que cristalizan esta observancia. Cuando un Estado brinda amplia cabida a la indeterminación, arbitrariedad e ineficacia abriga también múltiples espacios para la conducta no ética y la corrupción: es un Estado desarticulado de la ética.3

Es importante entender que, en parte, el escenario de oportunidades también influye en la posibilidad de corrupción e inconductas éticas. Siempre habrá personas que, en arca abierta, opten por la transgresión. Y en la esfera donde el poder bulle –la política– las tentaciones y oportunidades de tomar esa opción son más abundantes. La política, más aún, es de por sí el terreno para el flujo, negociación y avenencia de intereses, en el que los intereses particulares deben ceder ante el común y a favor de él, especialmente bajo la democracia. El régimen democrático reconoce estos riesgos y comprende una serie de resguardos en contra de ellos, que pueden caracterizarse de modo sintético como mecanismos de responsabilización o exigibilidad (accountability, también designada como ‘rendición de cuentas’). La importancia de las reglas y procedimientos –tan frecuentemente vapuleada y menospreciada– en la democracia responde a este principio. Sus preceptos de gerencia pú- blica, ordenamiento y funcionamiento del Estado y de su administración también se basan en él. Por añadidura, otra parte de las razones de la ocurrencia de corrupción e infracciones

3 Al respecto ver, de la misma colección de la cual forma parte el presente documento, la Guía uno "Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público", en que se desarrollan estos temas en función de una visión amplia de integridad institucional.

7 éticas es el simple desconocimiento de la lógica que explica qué y por qué algo constituye corrupción o una falta ética. Esto es reflejo común de una experiencia escasa y tenue con el régimen democrático, como es el caso de nuestro país.

El Parlamento es una institución absolutamente vital en la democracia; naturalmente, su salud y su legitimidad ante los ciudadanos son igual de vitales para la consolidación y permanencia de aquella. Por eso, es del interés de Transparencia aportar al esfuerzo de introducir mejoras que fortalezcan nuestro Congreso. La quebrada imagen y la fuerte desaprobación que este tiene en la opinión pública ponen de relieve la necesidad de hacerlo tanto como la severa realidad parlamentaria que enfrentamos hoy. Aunque los problemas que aquejan al Congreso peruano no son solo de carácter ético, es en la esfera ética donde con mayor claridad y crudeza se despliegan esos problemas, por su alta exposición en la prensa. De ahí que sea importante dirigir hacia el Congreso un impulso de fortalecimiento ético, pero entendiéndolo como un emprendimiento de más amplio alcance, que toca a la totalidad de la institucionalidad parlamentaria y llega a las condiciones que moldean la política peruana.

Así, esta guía tiene como finalidad, precisamente, presentar elementos que, recogiendo diferentes experiencias, se han ido desarrollando desde la perspectiva democrática para fortalecer la ética parlamentaria. Ello incluye mecanismos y procedimientos institucionales encaminados a limitar las prácticas de corrupción que se producen recurrentemente en el ámbito del Congreso, pero también enfoca otros aspectos de la institución, en el caso peruano, que requieren de reformas si se quiere lograr eficacia en el cumplimiento ético y, de modo más amplio, en el apego a la legalidad. Para estos efectos se procede primero a pasar revista a los mecanismos de promoción ética con que ya cuenta nuestro Congreso, si bien las frecuentes inconductas reveladas parecen desdecir su efectividad. No obstante, el instrumental ético del que se ha dotado el Parlamento peruano contiene los elementos básicos que los especialistas señalan como necesarios. Comprende así un Código de Ética Parlamen- taria, que establece principios y valores éticos de observancia obligatoria para los congresistas; una Comisión de Ética, encargada de investigar y sancionar prácticas contra el Código y de promover la ética parlamentaria; y un conjunto de procedimientos establecidos en el reglamento de la Comisión para normar sus acciones.

La guía tratará también contenidos sustantivos de la ética parlamentaria o relacionados con ella y discutirá posibles alternativas de mejora en los mecanismos éticos. Finalmente, se enfocará la dimen- sión ética en el marco de los problemas de la institucionalidad parlamentaria y de la dinámica política peruana, que es importante para delinear salidas prácticas que puedan tener éxito. De esta manera esperamos contribuir a que el Congreso, los actores políticos y los ciudadanos encuentren en este material elementos para fortalecer la institución parlamentaria.n

8 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas

1 Situación actual GUÍA CINCO de la ética parlamentaria en el Perú

La ética parlamentaria es particularmente importante porque, en las circunstancias de la vida moder- 1 na y masiva, el Parlamento es el lugar por excelencia de la política democrática. Es el lugar destinado a que –mediante el diálogo y el acuerdo y sin usar la violencia– se cotejen y concilien los intereses diversos y divergentes de los ciudadanos por intermedio de los representantes que han elegido. El instrumental ético de la democracia incluye una serie de resguardos (mediante reglas, procedimientos e instituciones) para evitar inconductas en los funcionarios públicos; implanta, así, mecanismos de responsabilización para frenar la aparición de la corrupción y construir accountability.

Nuestra experiencia parlamentaria de las últimas décadas ha mostrado un deterioro del principio de responsabilización –ya débil de partida– de la mano con el desfiguramiento de la dinámica política y, en esta, el quebrantamiento creciente de su capacidad representativa. Así, el impacto ha sido fuerte en el Congreso, que se ha visto franqueado a representantes surgidos de la crisis del sistema de partidos políticos, atentos al propio beneficio político y a las ventajas del poder y, con gran frecuencia, al margen del mundo de planteamientos e ideas programáticos. Se trata entonces, en buena parte, de actores que representan partidos que no representan –no tienen un vínculo cohesivo o medianamente estable (expresado en un soporte orgánico o en un ideario) con una base ciudadana– aunque hayan logrado congregar respaldo en la coyuntura de una competencia electoral. Más aún, no es raro que estos actores se hayan convertido en representantes de partidos con los cuales no han tenido ningún lazo orgánico ni confluencia ideológica ni experiencia de acción conjunta; en el mejor caso, el lazo radica en buenas intenciones, pero con demasiada frecuencia se ha basado en un canje de recursos (o de notoriedad) aportados a campañas por un espacio de poder (con una fuente futura de ingresos).

Estos mismos parámetros se han venido reproduciendo, con menor o mayor alcance, en la dinámica parlamentaria, donde es bastante común que al interior de los grupos parlamentarios se den poca coordinación y poca disciplina que puedan regir o influir en el desempeño funcional y el comportamiento de sus respectivos miembros. En este escenario, es más fácil que ocurran y recurran actos desacertados, escandalosos, poco éticos, o directamente corruptos o ilegales. La consecuencia ha sido un círculo de progresivo deterioro de la imagen del Congreso y de los congresistas, al lado de la de los partidos y de la política. El reclamo de la población ya no es solamente respecto a la ineficiencia en la producción legislativa o a las componendas y arreglos por cuotas de poder político, sino a la conducta ética de los parlamentarios. ¿Cuál es el panorama de transgresiones éticas que presenta nuestro Con- greso y qué factores pueden ayudarnos a entenderlo? ¿Qué repercusiones tiene? ¿Qué respuestas ha generado para revertirlo? Estas preguntas nos ayudarán a formular salidas a las que podamos dotar de eficacia. Las iremos abordando, por ello, a través de las secciones siguientes.

11 1.1 Imagen del Congreso y la ética parlamentaria

La publicitada recurrencia de faltas éticas, de corrupción o de denuncias sobre ellas ha sido un factor considerable en la imagen negativa del Congreso ante los ojos de la ciudadanía. Lamentablemente, no se trata de un problema exclusivo del Parlamento sino que estas transgresiones se encuentran con demasiada frecuencia en todo el sector público. En parte, ello sucede porque en nuestro país se mantiene fuerte una cultura patrimonialista, alejada de la perspectiva democrática, en la que el Estado es feudo de quienes tienen el poder y el ciudadano está subordinado y a merced de ese poder en vez de ser un verdadero ciudadano –de quien todo poder político emana y para cuyo servicio el Estado existe y debe estar orientado–.

De esta manera, el poder en el Perú se ha ejercido históricamente de espaldas a los ciudadanos y en beneficio de “servidores” públicos y autoridades que asumen como propia la cuota del poder que les ha llegado y que entienden las responsabilidades inherentes a su función como una suerte de dádiva o favor que otorgan a los ciudadanos. Esta cultura patrimonialista se expresa también en que los propios ciudadanos aceptan como normal que los servicios que presta el Estado funcionen a manera de favores y mediante coimas, “vara”, “tarjetazos” o manejos similares.

En el caso del Congreso de la República estos patrones culturales han interactuado con el resquebraja- miento de la política partidaria, reforzándose mutuamente para evidenciarse de una manera bastante cruda con los sonados casos de corrupción en la contratación de personal por parte de los congresistas, mediante prácticas de nepotismo y clientelismo. Estas situaciones han sido solo “la gota que colma el vaso”, ante la opinión pública, en una institución que permanentemente ha se ha visto expuesta con numerosas acusaciones de abusos de poder, tráfico de influencias, procuración de intereses privados, etc.

Un resultado de ello se ve reflejado en las encuestas relativas al actual Congreso, que muestran una clara tendencia al incremento de la percepción negativa por parte de la opinión pública:

Percepción pública del Congreso de la República

100

80 80 78 76 78 75 75 74 74 70 71 71 62 65 60 59

% 50 46 44 49 40 42 36 39 35 34 33 29 26 22 20 20 21 21 18 18 18 17 16 19 15 13

0 7 -0 7 br-08 br-07 tu-07 tu-06 juli-07 dici-07 dici-06 juni-07 abri-08 abri-0 fe fe sept-07 sept-06 novi-07 novi-06 ener-08 ener-07 oc oc agos-07 agos-06 marz-08 marz-07 mayo

Aprueba Desaprueba

Fuentes: Saravia, Mauricio: Presentación "La opinión pública y la imagen del Congreso" (abril de 2008) y Encuesta Nacional IPSOS APOYO Opinión y Mercado, hecha para El Comercio (publicada el 20 de abril de 2008) a 1,000 personas de las 16 principales ciudades del país.

12 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado asuntos de interés público o, por ejemplo, las políticas a priorizar. Para lograr un equilibrio de este tipo, a torno en opinión formar para ciudadanos los a liderar de capacidad la tengan estosotro, que el por y, elegido; han quienes a representantes los por canalizados son expectativas y intereses demandas, sus que sientan representados los que lado, un por básicos: aspectos dos supone representación La APOYO OpiniónyMercado, hechapara Fuentes Congreso: actual el por representados sentirse no declaran ciudadanos los de 81% un Así, actual. realidad su en un plano más profundo, sustantivo: se trata de un déficit de la capacidad representativa del Congreso Todos estos factores asociadas al deterioro de la imagen del Congreso reflejan un problema situado en legislativosdos periodos del Congreso con los momentos en que tienen lugar los mayores escándalos producidos en los pasa establecer una correlación bastante nítida entre los puntos de mayor incremento en la desaprobación corporativamente, en razón de la conducta mostrada. y Es individual destacable congresistas, los que, de en imagen la mala gráficauna anterior,por también sealimentado podría está duda, sin namiento, cuestio (legislar,representar). este y básicas Pero fiscalizar funciones tres sus con cumplir no de el en resumirse podría que República, la de Congreso del corporativo desempeño al cuestionamiento un de decir,trata Es se (87%). ciudadanos intereses los defender representary y (85%) ciudadanos los de opinión la escuchar (82%), país del problemas los resolver a ayuden que leyes elaborar (80%), zación Congreso el que de ciudadanas percepciones predominantes las con encuesta, última la según coincide, tendencia Esta Internet: http://www.transparencia.org.pe/documentos/opinion_publica_e_imagen_del_congreo_m._saravia.pdfInternet: la en disponible está ponencia apoyóla se que en de diapositivas encargo de presentaciónpor La Transparencia2008. abril en 4 Como anotó el especialista Mauricio Saravia en la exposición oral "La opinión pública y la imagen del Congreso",del imagen la y pública opinión desarrollada "La oral exposición la en Saravia Mauricio especialista el anotó Como : Saravia, Mauricio: Presentación "La opinión pública y la imagen del Congreso" (abril de 2008), sobre la base de la Encuesta Nacional IPSOS Usted, como ciudadanoperuano, ¿sesiente representado onosesiente representado incumple 4 . Evaluación delCongreso peruano (abril2008 El Comercio las tareas que el público esperaría de él: efectuar una labor de fiscali de labor una efectuar él: de esperaría público el que tareas las 81% No en el actual Congresoen elactual delaRepública? (publicada el 20 de abril de 2008) a 1,000 personas de las 16 principales ciudadesdelpaís. de2008)a1,000personas delas16principales (publicadael20deabril Situación actual de la ética parlamentaria enelPerú delaéticaparlamentaria Situación actual 15% Sí 4% NP

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1 13 GUÍA CINCO se requiere una comunicación entre representantes y representados que permita a aquellos conocer las demandas, preocupaciones y evaluaciones de los ciudadanos, y a estos, contar con mecanismos de información, de influencia y retroalimentación (sobre el desempeño de gestión o la conducción de políticas pública, o para plantear propuestas) y de rendición de cuentas.

Es esta comunicación “de ida y vuelta” la que no está funcionando bien entre los ciudadanos y el actual Congreso. Es cierto que algunos congresistas cumplen con realizar audiencias públicas para informar a sus electores sobre la gestión que están realizando, que otros cuentan con oficinas desconcentradas de atención ciudadana o que algunos pocos encuentran mecanismos de consulta a las iniciativas de ley que están promoviendo. Pero más allá de estos casos, la regla general es que no existen mecanismos de comunicación fluidos que fortalezcan el vínculo de representación entre ambas partes. Irónicamente, muchos congresistas solo se hacen conocidos a partir de las denuncias que se formulan en su contra por circunstancias como contratar de asesores a familiares y allegados, por involucrarse en escándalos personales o por negociar identidades políticas y votos a cambio de ventajas personales o de grupo.

Uno de los problemas que debe afrontar la institución parlamentaria, por lo tanto, es revertir esta laguna de representación ligada a la falta de comunicación fluida entre representantes y representados. Dicho de otro modo, tal laguna refleja la falencia de responsabilidad y exigibilidad en nuestro Parlamento. Los representantes despliegan, ante los representados, un desempeño y una conducta que no parecen abiertos a responder a las expectativas que ellos tienen de aquellos. Es en este ámbito representativo, entonces, en que más patentemente se ponen en cuestión la ética pública y la calidad de la actuación parlamentaria.

El problema, sin embargo, no nos afecta exclusivamente a los peruanos. Efraín Chávez Hernández5 hace un análisis del rol de los parlamentos en las democracias modernas y concluye que estamos ante un problema global. Así, se registran altos niveles de desaprobación de la institución parlamentaria en países de Europa del Este, Asia y América Latina. Ante ello, es necesario buscar las causas por las que la gente no se siente representada en la institución parlamentaria. Una explicación posible, señala, esta- ría dada por la falta de conocimiento de las funciones desarrolladas por los parlamentos. Sin embargo, también hay que tomar en cuenta otros tres aspectos: la falta de eficiencia, la falta de representación (representatividad) y la falta de ética6.

Además de la falta de eficiencia y de representatividad, que estaría más asociada al mal funcionamien- to de la institución parlamentaria, la falta de ética alude directamente a la conducta de los congresistas, que se expresa comúnmente en actos de corrupción. Esta última envuelve el incumplimiento de las obligaciones que tiene un funcionario público –en el caso que nos ocupa, un congresista– con el objeto de obtener un beneficio personal a través de soborno, regalo o elementos similares. Tratándose del Poder Legislativo, la corrupción significa “alterar, echar a perder, trastocar su naturaleza de órgano representativo de la nación, para convertirse en un ente donde solo confluyen los intereses de unos cuantos” 7.

5 Chávez Hernández, Efraín (2006). “Ética en el Poder Legislativo”. En: Boletín comparado de Derecho mexicano, nueva serie, año XXXIX, Nº 115, enero-abril, pp. 93-124. http://www.ejournal.unam.mx/bmd/bolmex115/BMD11503.pdf 6 Un dato importante, al respecto, es el que muestra los resultados del Barómetro Global de la Corrupción de Transparency International del año 2007: en una muestra de 60 países, los parlamentos son considerados como la segunda institución más corrupta, después de los partidos políticos. 7 Ibíd, p. 103.

14 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado de eficiencia y representatividad del Congreso. Desde el año 2001, el Congreso ha desarrollado una desarrollado ha Congreso el 2001, año el Desde Congreso. del falta representatividad y la eficiencia de por disminuida ya parlamentaria, imagen la más aún mellan corrupción de expresiones Las Entre ellasestánlasquesiguen: quier país–enlainstituciónparlamentaria. cual –en presentarse a tienden que corrupción de comunes y claras más expresiones algunas Hay de distintas herramientas normativas, comoveremosde distintasherramientas ahora. travésa años últimos los en prescribiendo viene se que pública ética la regulaciónde la enmarcan en variedad de mecanismos y de propuestas dirigidas a fortalecer la ética parlamentaria. Estas, a su vez, se     

etc. particular, en político proyecto o grupo algún de favor a públicos fondos de desviación la des, o documentos relevantes, el mal uso de la inmunidad parlamentaria para evadir responsabilida funcionarios de archivos de destrucción la influencias, de tráfico el privado, sector parte al luego pasan que públicos por privilegiada información de uso (peculado), Estado del bienes de formasOtras menos conspicuas de corrupción. Entre ellas, se puede contar la adquisición ilícita cumpleconestándarespersonal quenonecesariamente técnicos nideeficiencia;y de trabajo en el Congreso–. Un efecto de esta es práctica que llena la planilla del Congreso con ejemplo,por parlamentarios, –los travésa electorales campañas las para puestospolíticos de o personales allegados por favoresprestados los devuelve se que el mediante usual mecanismo un Es partidarios. a o allegados a amigos, a preferenciabeneficios dan o se que en él de rencia dife se que y anterior el que amplio más interés, de conflicto de tipo otro Es clientelismo. El prohibiciones incluye específicas; que ley la contraviniendo sino humanos, recursos de contratación de procedimientos o públicos concursos los en previstas exigencias las observar sin solo públi no cos, cargos para familiares a contratar es típica forma Una Estado. del procesos o accionar el en familiares a favorece se cuando Es interés. de conflicto de caso un es que nepotismo, El vez delinterés comomóvil; público– Es ilícito, en consecuencia, tomar decisiones de manera subjetiva, con intereses específicos–en leyes.las y públicos actos los para neutralidad y generalidad de básicos principios los viniendo contra particular, interés algún para preferencias hacen adoptadas norma o decisión la base, personal (o ligado a lo personal) está conen elconflicto interés público; si se decide sobre esta su competencia,bajo sea que tal decisión decisión lo beneficie directa o indirectamente.una Es decir,afectar algún aspecto de capacidad tienen o afectan legislador del personales monio patri o asuntos relaciones, pretensiones, cuando a refiere se Así, común). bien el (por general Los conflictos de interés.Ocurren cuando prevalece un interés por particular encima del interés comodefraudación,etc.); delictivos hechos abiertamente de además específicas, normas de aprobación fiscales, exenciones funcionarios, de bramiento (nom gobierno de decisiones las en influye que medida la en gobierno del ejercicio el para luego,sino, elecciones las para funciona solo no dinero del poder Este elegidos. ser de mento Tiene una inherente potencialidad de crear en los políticos compromisos de retribución al mo El financiamiento de campañas políticas, sobre todo cuando estas provienen de fondos ilícitos. Situación actual de la ética parlamentaria enelPerú delaéticaparlamentaria Situación actual ------1 15 GUÍA CINCO 1.2 La regulación de la ética pública

La corrupción consiste en “el mal uso del poder dado en confianza con el objeto de obtener beneficios privados. Implica tres elementos: (i) el mal uso del poder, (ii) un poder encomendado (en el ámbito pú- blico o en el privado) y (iii) un beneficio privado (no necesariamente limitado a “beneficios personales para aquel que hace el mal uso del poder sino que también puede incluir a miembros de su familia inmediata y sus amigos)” 8. Para enfrentar la corrupción más efectivamente y desde sus raíces hace falta un enfoque de ética pública por el cual se ponga frenos a las prácticas en las que se utilice al Estado –ya sea a través de información privilegiada, de sus recursos o del poder adquirido, por ejemplo– para beneficios personales o de terceros. Se trata de crear mecanismos institucionales que aumenten los costos de la corrupción y reduzcan sus beneficios.

De esta manera, el enfoque aquí propuesto implica medidas dirigidas a evitar el abuso del poder pú- blico para obtener algún tipo de beneficio o ventaja personal o de terceros, por parte de funcionarios, autoridades electas, o de cualquier persona que labora en el Estado. Ello envuelve implementar un sistema normativo que limite el poder discrecional de funcionarios y autoridades, para así devolverle al Estado la dimensión de servicio a la ciudadanía que es la razón de ser de su existencia. Algunas de las leyes, dadas en nuestro país, que son afines a este enfoque de ética pública son las siguientes:

 Regulación de la gestión de intereses. Ley que regula la gestión de intereses en la adminis- tración pública – Ley 28024, publicada el 12/07/2003 y su reglamento, el DS 099-2003-PCM, publicado el 20/12/20039. Según la ley, el acto (admisible) de gestión consiste en la comunicación oral o escrita, cualquie- ra sea el medio que se use, dirigida por el gestor de intereses a un miembro del Congreso de la República u otro funcionario con capacidad de decisión pública con el propósito de influir en una determinada decisión. Este tipo de diligencias son lícitas solo si es que las conducen gestores que estén debidamente inscritos en el Registro Público de Gestión de Intereses (RPGI)10. Contar con este registro de gestores de intereses hace más transparente la influencia de actores en la toma de decisiones. La ley enumera, además, qué funcionarios de la administración son considerados con capacidad de decisión pública y que se encuentran prohibidos de realizar actos de gestión por intereses distintos a los institucionales o estatales. Asimismo señala quiénes no podrán ejercer la actividad de gestor de intereses como, por ejemplo, personas suspendidas en el ejercicio de la ciudadanía o propietarios y directivos de medios de comunicación nacionales o extranjeros.

8 Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000). TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System; p. 1, capítulo 1, nota 2. 9 En esta ley, se entiende por gestión de intereses (legítima, lícita) "la actividad mediante la cual personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, promueven de manera transparente sus puntos de vista en el proceso de decisión pública, a fin de orientar dicha decisión en el sentido deseado por ellas". 10 El Registro de Gestión de Intereses se encuentra a cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP). Lamentablemente no se puede acceder a él a través del portal de la entidad (ni el del Congreso de la República).

16 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado rrollo noelectorales. desusfunciones tambiéndurante periodos 11 No hay que olvidar que el funcionario público está en la obligación de mostrar una conducta neutral e imparcial en el desa el en imparcial e neutral conducta una mostrar de obligación la en está público funcionario el que olvidar que hay No    

de neutralidad han sido emitidas por distintas entidades públicas con ocasión de los periodos periodos los de ocasión con públicas entidades distintas por emitidas sido han neutralidad de directivas diversas electorales, leyes las y Pública Función la de Ética de Código el con dancia electorales periodos en recursos de uso buen y neutralidad de Promoción oaceptarrepresentaciones desuDirectorio pública, formar parte remuneradas. de celebrarcontratos civilesomercantiles conempresas enelámbito específico desufunción extienden se hasta por un que año luego de función, terminado su vínculo su laboral. Entre de ellas, se ejercicioencuentran las el durante prohibiciones establece Asimismo, carácter. dicho tengan expresa, ley por que, información o asuntos los de respecto reserva o secreto guardar a obligados están República, la de congresistas los de encuentran se toma cuales los la entre decisiones, en determinante sido haya a opinión acceden cuya que o públicos relevante, servidores o privilegiada y información funcionarios qué señalar en está ley esta de aporte El mento, elDS019-2002-PCM. regla su y 27588 Ley - contractual modalidad cualquier bajo Estado al servicios presten que personas las de como así públicos, servidores y funcionarios de incompatibilidades e biciones Prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores posa; lossuegros grado); (primer yaloscuñadosabuelosdel(la)cónyuge (segundogrado). y primos hermanos (cuarto grado). En lo que respecta al parentesco por afinidad alcanza a la es hermanos (segundo grado); bisabuelos, bisnietos y tíos (tercer grado); tatarabuelos, tataranietos Esto incluye, por el lado de la consanguinidad, a padres e hijos (primer grado); abuelos, nietos y gundo deafinidadyporrazón dematrimonio. se consanguinidad, de grado cuarto el hasta parientes sus a respecto entidad su en ejercerla de prohibidos encuentran se congresistas), los de caso el es (como selección de proceso el en indirecta o directa injerencia tengan que o personal, de contratación y nombramiento de tad Establece que los de funcionarios dirección y/o el personal de confianza que gozan de la facul reglamento, (DS017-2002-PCMyDS034-2005-PCM). elDS021-2000-PCM,ymodificatoria miento y contratación de público,personal en el sector en casos de parentesco - Ley 26771, su Prohibición de nepotismo cionario, durante elejercicio anual)yalfinalizarlas. desusfunciones(con unaperiodicidad fun del gestión la de inicio al momentos: tres en hasta presentarse deberá jurada declaración Esta trámite. el con cumplan no quienes a sanciones las procedimientoy el como así Rentas, y ellos los congresistas, están entre obligados a presentarEstado, la Declaración Jurada de del Ingresos y de Bienes públicos servidores y funcionarios qué regular es contribución principal Su y suReglamento, elDS080-2001-PCM. de Ingresos y de Bienes y Rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado - Ley 27482 Publicación de declaraciones juradas electorales 11 . Para el año electoral 2006, se pueden destacar las directivas del Ministerio de la de Ministerio del directivas las destacar pueden se 2006, electoral año el Para . . Ley que establece la prohibición de ejercer la facultad de nombra . Ley que regula la publicación de la Declaración Jurada Situación actual de la ética parlamentaria enelPerú delaéticaparlamentaria Situación actual . Ley que establece prohi . En concor En . ------

1 17 GUÍA CINCO Mujer y Desarrollo Social (RM 657-2005-MIMDES), de la Presidencia de Consejo de Ministros (RM 007-2006-PCM y DS 056-2006-PCM) y del Ministerio de Salud (RM 057-2006-MINSA), entre otras. Su importancia radica en que procuran asegurar que los recursos del Estado no serán utilizados para favorecer o afectar a ningún candidato por la acción de los funcionarios públicos. Así se prohíbe y sanciona hacer propaganda a favor o en contra de alguna agrupación política o candidato y ejercer proselitismo político en la inauguración e inspección de obras públicas, entre otras medidas que promueven la neutralidad. Además, varias de estas prohibiciones y limitaciones a la actuación de los funcionarios y autoridades públicas cuando son candidatos a cargos de elección popular están desarrolladas en las normas electorales (la Ley Orgánica de Elecciones y las Leyes de Elecciones Municipales y Regionales).

 Código de Ética de la Función Pública. Cristalizado en la Ley 2781512, constituye un instru- mento general que busca fomentar comportamientos éticos entre funcionarios y servidores del Estado dando a conocer principios, definiciones, deberes y prohibiciones para la conducta de los empleados públicos. En el reglamento de dicha ley, se precisan las sanciones y procedimientos a seguir en caso se transgredan las prohibiciones establecidas.

 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública13. Esta ley (27806), su Texto Único Ordenado y su reglamento precisan las disposiciones sobre las entidades obligadas a brindar información, los plazos, cobros permitidos, excepciones a la ley y diversas medidas para la pro- moción de transparencia en las entidades públicas.

1.3 Las faltas éticas más comunes en el escenario parlamentario

Ciñéndonos al contexto parlamentario, se produce una falta ética cuando el interés particular del congresista prevalece por encima de los intereses generales (de los ciudadanos), lo que implica incurrir en conflicto de interés y, por tanto, en un abuso de poder entendido de modo amplio. Es decir, cuando la decisión de un legislador está sujeta a ser afectada o ha sido influida por asuntos de su quehacer o vida particulares. Cuando el interés particular del congresista cae –directa o indirectamente– dentro del radio de acción de lo que se está decidiendo o legislando, la salida éticamente aceptable sería que el legislador aludido se eximiera de participar en la decisión. De no hacerlo, incurre en conflicto de intereses y comete una falta ética.

12 Publicada el 13 de agosto de 2002. El Reglamento de la ley del Código de Ética se publicó en el diario oficial el 19 de abril de 2005. 13 Para la elaboración de la Ley 27806, se recibieron sugerencias procedentes de diversas instituciones. De la sociedad civil destacan el Consejo de la Prensa Peruana y el Instituto Prensa y Sociedad; del Estado, la Defensoría del Pueblo. El Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, fue publicado el 24 de abril de 2003 y recoge las modificaciones establecidas por la Ley 27927. El 7 de agosto de 2003 se publicó su reglamento.

18 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado de laComisión deÉticaParlamentaria: Ver: http://www.transparencia.org.pe/documentos/datos27.pdf 14 un balancedelosexpedientes ingresados ante 2002-2004): laComisión (período Parlamentaria (CEP) sobre la base de información proveniente de ella Ética de Comisión la por de atendida casuística panorama la el revisar podemos explorar éticas, transgresiones para de incidencia ética, normativa la en inconductas de tipología una de ausencia En su imagen. de vulnerabilidad de principal factor un y Congreso nuestro de ética y institucional debilidad una sí, en es, cual lo éticas, faltas las de sanción y procesamiento el en subjetividad la a y discrecionalidad la mos de sanción que pudieran corresponder a cada falta específica. Esta imprecisión deja espacios para mecanis y investigación de procesos los de especificación una tanto, por ni, hacer– fácil demasiado es tampoco –que éticas faltas las de precisa tipificación una contiene no congresal ética la de lación regu nuestra que agrega se ello a Perodiferencia. esa pública, opinión la para aclarar, podido ha no Congresojudicial-penal.El circunscripción la en segunda, la depositaria); es que del ciudadano poder régimen de conducta que se corresponde del con la ámbito investidura o dignidad el de la en institución (en del virtud opera primera La ley. la por expresamente tipificado delito un es que transgresión –conceptual y de prácticamente– la penalidad legal que puede corresponder, respectivamente, a una diferente es ética sanción la contrapartida, Comodistinguir. de sencillo algo conceptual, lo desde ya es, siempre no delito y ética falta entre divisoria línea la que imagen es fondola de problemade El Congreso. merma del la ahondando pública, opinión la en frustraciones y críticas muchas originan se donde y prácticas como interpretación de tanto complicaciones surgen donde punto este en Es delito. un es ética falta toda no embargo, sin ética; falta una representa legislador un cometer pueda y, legal que la lo normativa afecta, pudiendo ciertamente, llegar a constituir un delito. Todo delito que La gravedad de una falta ética puede variar según la naturaleza y las consecuencias del acto cometido Registrada por el boletín de Transparencia sión deÉticaParlamentaria. http://www.transparencia.org.pe/documentos/datos27.pdf Fuente Total Otros faltasfuncionales Otras autoridad de abuso nepotismo, influencias, Tráfico de delitos Otros En relación condelitos contraelhonor : Transparencia, Datos del Congreso 27 (octubre 2004); elaborado con información proveniente de la Comi la provenientede información con elaborado 2004); (octubre : Congreso27 Transparencia,del Datos Temas denunciadosante laComisión Datos Datos del Congreso (período 2002-2004) Nº 27, de octubre 2004, elaborado con información proveniente 41 N 10 15 3 5 8 o Situación actual de la ética parlamentaria enelPerú delaéticaparlamentaria Situación actual 14 . Así, la tabla siguiente presenta 12.20 19.51 24.39 36.59 7.32 100 % - - - 1 19 GUÍA CINCO Durante el período 2006-200715, la Comisión de Ética Parlamentaria procesó un total de 44 denuncias. Si aplicamos criterios de clasificación similares a los de la tabla anterior, podríamos decir que ocho de las denuncias corresponderían a la categoría “delitos contra el honor”, siete a “otros delitos”, un total de 19 denuncias corresponderían al rubro “tráfico de influencias, nepotismo y abuso de autoridad”, nueve faltas funcionales y una denuncia a la categoría “otros”. A juzgar por esta categorización, en lo que va de la última legislatura aparece una proporción mayor de conductas parlamentarias que afectan los principios y normas del Código de Ética Parlamentaria que la de conductas que podrían encuadrarse en la categorías de delitos, cuya atención y tramitación trasciende las funciones de la Comisión de Ética Parlamentaria.

Algunas de las conductas que transgreden el Código de Ética Parlamentaria están referidas a un equivocado manejo de recursos públicos por los congresistas (contratación de personal en base al vínculo familiar o como mecanismo clientelar, sin reunir las condiciones que exige el desempeño parlamentario). En otros casos, la falta refiere al “abuso del poder” de un congresista, siendo sus manifestaciones más recurrentes el uso de la influencia política para intervenir en las decisiones de otros organismos públicos o para imponer sus propios intereses a los demás, en favor suyo o de terceros. Existen, además, denuncias calificadas como “inconductas éticas” que aluden al incumplimiento de deberes de función de los congresistas (los que incluyen mantener el orden en las sesiones parlamentarias, cumplir con las funciones de representación, actuar observando los principios de probidad, justicia y verdad en su ac- tuación, etc.). Finalmente, los que podrían categorizarse como “delitos contra el honor” corresponden básicamente a injurias, calumnias y frases discriminatorias entre congresistas16.

15 Informe sobre el primer año de gestión de la Comisión de Ética del Congreso de la República correspondiente a los meses septiembre 2006 a julio de 2007. Luis Galarreta, Presidente, Comisión de Ética Parlamentaria, julio de 2007. Ver: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/apoycomisiones/informes.nsf/0f1683791eb39a2005256aff00789023/05a21d128a1979f905 257376005997fb/$FILE/ATT3ZKFC/Informe_Anual_Com_Etica_2006-2007.pdf 16 El anexo al final de esta guía reproduce (del informe de gestión reseñado en la nota anterior) la relación de denuncias presentadas ante la Comisión de Ética Parlamentaria durante el período 2006-2007, para referencia de las materias sobre las cuales intervino.

20 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado 2 Regulación GUÍA CINCO de la ética parlamentaria

Dada la desconfianza que la ciudadanía expresa hacia el Congreso de la República, como hemos visto anteriormente, en una creciente desaprobación de la opinión pública, constituye un verdadero reto recuperar la imagen del Congreso. Ello hace apremiante incrementar la eficiencia de la función congresal. Por sus cargos, los congresistas están expuestos permanentemente a la opinión pública; pero, además, son objeto constante de presiones de distintos lados: la ciudadanía en general, el electorado de sus circunscripciones, los medios de comunicación y los sectores cuyos intereses particulares se ponen en juego en la actividad legislativa.

De ahí que sea importante contar con un régimen ético que permita “blindar” al Congreso e inhibir, en los congresistas, posibles inconductas o faltas que pongan en riesgo la neutralidad e imparcialidad que deben mostrar ante los diferentes factores de presión en los que se desenvuelve cotidianamente su actividad pública. A nivel internacional, similares coyunturas de factores en torno a las instituciones parlamentarias de diversos países dieron lugar, especialmente desde los años 90, a una variedad de iniciativas para atender el problema. Se consideró, así, que para “minimizar la mala conducta legislativa 2 es necesario crear un ‘régimen ético’, es decir; un conjunto de normas que rijan la conducta de los miembros [del Congreso] y un sistema para la administración de esas normas”17. En el caso peruano, tras la experiencia de la década del 90, a partir del año 2001 se dieron una serie de esfuerzos en esa dirección.

Es así como en el Congreso de la República se introdujeron varios elementos de los regímenes éticos integrales establecidos en otros países y cuyos componentes básicos incluyen lo siguiente: “1) un ‘có- digo de conducta’ general, en el que se esquematiza la conducta esperada de los legisladores; 2) un ‘reglamento de ética’ formal y específico, en el que se detallan los requerimientos necesarios para cumplir con dicho código, incluidas las pautas para la divulgación financiera y; 3) una institución re- glamentaria para aplicar y hacer cumplir esos reglamentos, y para asesorar a los legisladores en lo pertinente a la conducta” 18.

Las iniciativas que se dieron en nuestro Congreso de la República son las siguientes:

 Código de Ética Parlamentaria. El código fue promulgado por la Resolución Legislativa del Con- greso 021-2001-CR, publicada el 16 de julio del 2002, y modificado por la Resolución Legislativa 016-2003-CR del 21 de noviembre de 2003. Su finalidad es establecer normas “sobre la conducta

17 Instituto Nacional Demócrata (NDI) (1999). Ética Legislativa: Un análisis comparativo. Serie de Investigación Legislativa, Do- cumento Nº 4. Washington: NDI, p. 2. Ver: http://www.accessdemocracy.org/library/026_ww_legethics_spa_1_1_24.pdf y http://www.accessdemocracy.org/showdoc.asp?lang=3&id={470D254A-DCD1-11D4-B41F-00D0B7C8CF21} 18 Ibíd., p. 3.

21 que los Congresistas de la República deben observar en el desempeño de su cargo” y pretende “preservar la imagen que el Congreso debe tener ante el país y asegurar la transparencia en la administración de los fondos que le son confiados”. Así, el Código de Ética estipula las normas de conducta en el ejercicio del cargo parlamentario, el procedimiento de la rendición de cuentas del trabajo parlamentario, y aspectos relativos a donaciones y al uso de bienes y servicios del Estado.

 Comisión de Ética Parlamentaria. Fue creada en el Código de Ética Parlamentaria. Se trata de una comisión especial integrada por congresistas de distintas bancadas, cuyo encargo principal es el de “promover la ética parlamentaria, prevenir actos contrarios a la misma, absolver las consultas que se le interpongan y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen”.

 Reglamento de la Comisión de Ética Parlamentaria. A través de este reglamento –aprobado por el pleno de la Comisión de Ética Parlamentaria en marzo de 2005–, se “desarrollan las normas y principios éticos que guían la conducta y el quehacer de los Congresistas de la República contenidos en el Código de Ética Parlamentaria”, se establecen “el procedimiento de trámite y de investigación de las denuncias presentadas por contravenciones a la ética parlamentaria, así como la sanción a aplicarse, de darse el caso” y se regulan “las funciones y competencias de la Comisión de Ética Parlamentaria, en su calidad de organismo encargado de velar por el debido cumplimiento del Código de Ética Parlamentaria”.

2.1 La necesidad de un “régimen ético” para el Congreso de la República

Como ya se ha dicho, es importante que el Congreso de la República cuente con un “régimen ético”. El Instituto Nacional Demócrata señala que “un “régimen ético” integral y exitoso puede servir de mapa mediante el cual los legisladores pueden navegar a través de las aguas peligrosas de la vida política” 19. Es decir, se trata de que los congresistas cuenten con una orientación clara que les permita resolver los dilemas éticos a los que se enfrenten en su labor cotidiana.

El Congreso peruano cuenta con un sistema de vigilancia y promoción de la ética en el Parlamento que lo pone a la altura de otros parlamentos latinoamericanos (ver Tabla 2)20, y que busca contribuir a que la ciudadanía recupere la confianza en este poder del Estado. Para ello, como vamos a ver más adelante, han sido regulados diferentes mecanismos que van desde acciones de promoción de la ética hasta la imposición de sanciones a aquellos congresistas que infrinjan el Código de Ética y el reglamento de la misma Comisión.

19 NDI, Ibíd. 20 Además de estos datos para algunos de los países latinoamericanos, se puede tomar en cuenta el estudio del Instituto Na- cional Demócrata (NDI) ya citado, que hace un análisis comparativo de los regímenes éticos en 20 países de América, Europa, Asia y África.

22 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado En agosto del año 2002, nuestro país promulgó la Ley del Código de Ética de la Función Pública, Funciónser los todos la para rigen de que éticas Ética prohibiciones y deberes de principios, los Código establece que 27815, del Ley Ley la promulgó país nuestro 2002, año del agosto En pero querequieren deuntrabajoimplementaciónyapoyo políticoyorganizacional constante. cultura estatal. Estos son procesos que se van construyendo y que empiezan con la emisión de una ley, del parte uso y de los hábitos y las rutinas de los empleados públicos, así como de importante parte la que sanciones, cumplan las su rol educativo y comunicativo, apliquen y que permitan que los éticos comportamientos se vuelvan funcionen, que organismos crear de decir, Es institucionalización. de y organizacional corte de problema un de trata se que sino leyes, aprobar con acaba no trabajo el Así, espera. ciudadanía la que y necesarios son que cambios los lograr para fundamentales herramientas impacto en de actitudes gran arraigo en ambos. Pero ello no significa que la legislación no nos brinde cambio un existir a vaya tener busca se pues ciudadanía, que la de o públicos empleados los de asumen, comportamiento el en inmediato o creen muchos como garantiza, no ley una de emisión La para quepaulatinamente laspercepciones delaciudadaníasobre elCongreso seanmásfavorables. mejorarlos sino existentes, mecanismos los práctica en poner y difundir solo no necesario sideramos ciudadana hacia el Congreso –y también hacia el Estado, en general–. Para revertir esta situación, con Es importante señalar que, en nuestro país, a pesar de los esfuerzos realizados, persiste la desconfianza neralmente, penalesreemplazan lasnormas alosCódigos deÉtica. ge ocurre, situación tal Cuando públicos. funcionarios los todos a aplicables generales disposiciones en se estas porque parlamentaria ética Políticay,México,Constitución en la Argentina, como,en instrumentosotros con reguladas cuentran de normas separadamente existen no casos, algunos En de la Ley del Código de Ética de la Función Pública. El reglamento de esta ley (DS 033-2005-PCM), (DS ley esta de reglamento El Pública. Función la de Ética de Código del Ley la de alcance el Poderbajo Legislativodel están servidores demás y congresistas, funcionarios los ello, Con República. la de Congreso al incluye del se entidades Ley tales 27444, entre General,Ley Administrativo Procedimientola de 1º artículo el Según pública. administración la de entidades las de vidores 2.2 de la ética parlamentariade laética marcoEl normativo inmediato Perú Paraguay México Colombia Chile Argentina País Fuente Comisiones deÉtica enalgunospaíseslatinoamericanos : Páginas Web delosrespectivos parlamentos. Elaboraciónpropia Código deÉtica No No Sí Sí Sí Sí Comisión deÉtica

No No No Sí Sí Sí Regulación delaéticaparlamentaria Regulación - - - - 2 23 GUÍA CINCO además, establece cuáles son las sanciones, y los criterios de gradación de las mismas, cuando el servi- dor público incurre en trasgresión de los principios, deberes y prohibiciones de la función pública.

De otro lado, la Constitución Política del Estado regula las funciones de los congresistas de la República mediante el artículo 92º, el cual señala las siguientes características de la gestión parlamentaria:

 La función del congresista es de tiempo completo;  Está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer cualquier profesión u oficio durante las horas de funcionamiento del Congreso;  Su mandato es incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de Ministro de Estado y la participación autorizada en comisiones extraordinarias de carácter internacional;  Su función es incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista mayoritario o miembro del directorio de empresas que tienen con el Estado contratos de obras, de suministros o de aprovisionamiento, o que administran rentas públicas o que prestan servicios públicos; y  Su función es incompatible con cargos similares en empresas que, durante su mandato, obtengan concesiones del Estado, así como en empresas del sistema crediticio y financiero supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros.

Estas normas constitucionales que rigen la acción de los congresistas, así como las del Código de Ética de la Función Pública, proporcionan el marco jurídico básico para la regulación de la ética parlamentaria. Considerando que el Congreso es un poder autónomo del Estado, que cumple el rol de contrapeso al Poder Ejecutivo, es adecuado que se rija por sus propios estándares de control. Que sea preciso, y deseable, que los parlamentarios den normas para ajustar sus conductas al estándar ético establecido por la Constitución Política y por el Código de Ética de la Función Pública no debe significar que sean “un conjunto de reglas reactivas, concebidas y diseñadas para castigar a los legisladores despre- venidos. Más bien pueden ser pautas o directrices creadas para fomentar un entorno que aliente a observar una conducta apropiada” 21.

A lo largo de esta guía iremos viendo hasta qué punto nuestro régimen ético parlamentario funciona de este modo. Podremos apreciar que este cuenta con considerables elementos formales apropiados (normas), aunque no por ello la totalidad de los que probablemente se necesitarían. Pero la pregunta de fondo que debe acompañar nuestro camino de revisión es sobre cómo funcionan esas prescripciones formales: si son consistentes entre sí; si encuentran apoyo en disposiciones de otros cuerpos normativos que rigen en el Congreso; si las rodean condiciones administrativas y organizacionales (dis- positivos o procedimientos institucionales e instrumentos operativos) favorables o adversas; si el flujo de información y la cultura organizacional (y sus hábitos) entre los actores congresales dan una base mínima de motivación. En fin, se trata de si el contexto presenta factores que ofrezcan un ensamblado de incentivos, positivos y negativos, para que el régimen ético sea efectivo.

21 NDI, Op. cit., p. 19.

24 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado Los derechos principales funcionalesreconocidos aloscongresistas son: Las prohibiciones alasqueestásujeto uncongresista durante sugestiónsonlassiguientes: el ejercicio delcargo 19ºprecisa decongresista. son: Lasincompatibilidadesque elartículo respectivamente, cuáles son las incompatibilidades, prohibiciones, derechos y deberes funcionales en cualquier otro tipo de que Además,labor ejerza. parlamentaria 19º, 20º, 22º los y artículos 23º señalan, a y directivoscargos los representa,a que instituciones e ciudadanos los a atención la como así nece, perte que los a parlamentarios grupos los a parte, forma que las de comisiones las a también, sino, Congreso del Pleno al solo no asistencia la 19º) (artículo última esta comprendiendo parlamentario, del función la de exclusividad la Congresistas”), los de II, “Estatuto (Capítulo Reafirma 1995. de mayo de Legislativa13 Resolución del aprobadomediante fue República Congresola del de Reglamento El              

Contar con servicios depersonalparaeldesempeño desusfunciones; Contar conservicios Presentar enrepresentación pedidosporescrito desuselectores; Elegir ypostularalosdistintos cargos enelCongreso; Presentar iniciativasdeley; informesSolicitar delosorganismos delaadministraciónpúblicayobtener respuestas deellos; Directivo, delaJuntaPortavoces ydemás instanciasexistentes segúnelreglamento; Participar con voz y voto en las sesiones del Pleno, de las Comisiones del Congreso, del Consejo inmunidad parlamentaria. su de levantamiento el solicitado ha les se cuales los por penales procesos en comprendidos estén mientras Parlamentaria, Ética de Comisión la incluida fiscalizadoras, comisiones Integrar afavor detercerosIntervenir ante elPoder Judicial;y Adquirir accionesoaceptarcargos enempresas conlasqueexisten incompatibilidades del defuncionamiento horas las durante Congreso; oficio u profesión cargo, cualquier Desempeñar del Estado, asícomodeempresas delsistema bancario, financiero ydeseguros. vínculos tengan que concesiones obtengan parlamentario, mandato privadas el durante que, o Estado instituciones el con contractuales o empresas de directorio de miembro o ritario mayo accionista abogado, mandatario, representante, apoderado, gerente, de condición La y internacional; decarácter comisiones extraordinarias El ejercicio de cualquier otra función pública, salvo las de Ministro de Estado y de integrante de Que seleguarden elrespeto ylas atenciones quecorresponden asucalidad derepresentantes. Tener unaremuneración justa;y i. El Reglamento delCongreso delaRepública Regulación delaéticaparlamentaria Regulación - - 2 25 GUÍA CINCO Los deberes funcionales, desarrollados por el artículo 23º del reglamento, son los siguientes:

 Participar en las sesiones del Pleno, de las comisiones y demás instancias del Congreso de la República;  Cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes de la república;  Mantener una conducta ejemplar, de respeto mutuo y tolerancia;  Presentar declaración jurada de bienes y rentas en los plazos establecidos por ley;  Formular propuestas debidamente fundamentadas;  Ejercer las funciones de representación mediante los distintos mecanismos existentes para ello; y  Cuidar los bienes públicos a su disposición y rendir cuentas de los gastos en que incurra y de las actividades que realice en representación del Congreso de la República.

Finalmente el artículo 24º establece las sanciones a las que son pasibles los congresistas por actos de indisciplina: amonestación escrita y reservada, amonestación pública, suspensión en el ejercicio de su cargo y descuento de haberes de tres hasta 120 días de legislatura. Señala, además, que la determi- nación precisa de las sanciones deberá proponerse con criterio de conciencia, constituyendo este un precedente para ser aplicable en casos similares.

Hasta aquí, se trata de preceptos normativos expresados en prohibiciones, derechos y deberes funcionales que corresponden a todo congresista observar; su incumplimiento o abierta violación acarrean la imposición de sanciones, por lo que el reglamento busca inhibir prácticas y conductas parlamentarias que afecten la institución parlamentaria.

ii. El Código de Ética Parlamentaria

La ética parlamentaria hace referencia al universo de hábitos y valores que requieren ser adoptados para lograr el cumplimiento adecuado de la función, orientada al bien común, que tiene el Congreso22. En tal sentido, supone posibilitar que la toma de decisiones políticas esté marcada por el respeto y la preeminencia de los valores democráticos, la separación de los intereses particulares de los generales, el respeto y buen uso de los bienes comunes y la subordinación de los intereses particulares frente a los generales23. La relación entre estos principios básicos puede pensarse como un círculo virtuoso en que ellos se refuerzan mutuamente. Y, por todo ello, aportan a asegurar aceptación y legitimidad de la conducta parlamentaria.

22 Cf. Villoria Mendieta, Manuel (2008). “Códigos de ética parlamentaria” (transcripción impresa), ponencia en el Foro Interna- cional Aportes para la ética parlamentaria, realizada en el Congreso de la República, 17 de marzo de 2008, Lima. Esta guía se ha apoyado en muchas ideas de esta ponencia. 23 Cf. Principios básicos planteados en la propuesta Proyecto de Acuerdo Legislativo - Código de Ética Parlamentaria, de la Asam- blea Legislativa, República de Costa Rica (Procesos Legislativos, expediente 14.869, 26 de agosto de 2002). Ver también: Gómez, Carlos (2006). “Hacia una ética parlamentaria”. En Daena: International Journal of Good Conscience, vol. 1, no 1, marzo – septiembre. Monterrey, México. http://www.spentamexico.org/revista/volumen1/1(1)%20121-132_2006.pdf

26 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado 26 de abril de 2008– en el sentido de que "la Constitución fija los estándares éticos mínimos del Estado y de la colectividad", la de y Estado del mínimos éticos estándares los fija Constitución "la que de sentido el en 2008– de abril de 26 día el parlamentarios) asesores para capacidades de fortalecimiento de Parlamentaria(Jornada Ética de Comisión la con rencia 24 OCDE la de miembros países los por propuestarecomendación la medida, cierta recoge,en Código asimismo,el principios, estos Con desempeño desulabor: el en actuación su de principios los establece 2º artículo su congresistas; los de conducta la de rente 1º Su señala artículo la vocación y de el servicio compromiso con los valores democráticos como refe Esos principios básicos de la ética parlamentaria se ven recogidos en el Código de Ética Parlamentaria. acuerdo entre losactores (congresistas, parlamentario, etc.). asesores, personaldelservicio esta manera, el poder discrecional del Congreso de y, en de virtud Regulan, sentar un ordenlegisladores. y estándares, los facilita el de patrimonio al y intereses los a torno en como los decisión de en procesos tanto transparencia la asegurar a ayuda se Tambiéndilaciones). sin y efectiva forma de licen pena se estas que a (o incorrectas conductas de posibilidad la minimizan que reglas de prevalencia valores en fundan se que concretas medidas y acciones disponen De este modo, los instrumentos de ética parlamentaria y, en particular, el Código de Ética Parlamentaria, se encuentraenlaciudaddeParís, Francia. compuesta por 30 Estados, cuyo objetivo es coordinar sus políticas económicas y sociales. Fue fundada en 1961 y su sede central 25 "sustento ycapacidadvinculante”. brinda le que la es que Constitución, la en basarse debe parlamentario" desempeño del ética valoración que “toda modo de La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es una organización de cooperación internacional, cooperación de organización una es (OCDE) Económico Desarrollo el y Cooperación la para Organización La Dr.del vista puntode eventoilustrativoel organizadorespectoun es por –sostenido Al en Guembes CésarDelgado Transpa    

Democracia yjusticia(respetoDemocracia devalores democráticos). integridad yobjetividad(separaciónentreIndependencia, intereses ygenerales); particulares Honradez, respeto ybiencomún(subordinación delosintereses alosgenerales); particulares los de bienes públicosysubuenuso); y autonomía la de libertad, la de (respeto responsabilidad y tolerancia Transparencia,

25 Subordinación de los que –sobre la base de una encuesta realizada con la finalidad de finalidad la con realizada encuesta una de base la –sobre que intereses particulares a los intereses generales de los intereses par Separación ydistinción ÉTICA ÉTICA respeto ybuen uso de Respeto delaliber PRINCIPIOS BÁSI lares respec lares los bienespúblicos y laautonomía; PA generale DE LA DE RLAMENT to de los

s CO ARIA ticu-

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respeto de los valores valores los de respeto

y eeminencia Pr , por las cuales se contribuye a la a contribuye se cuales las por , Regulación delaéticaparlamentaria Regulación - - -

2 27 GUÍA CINCO identificar los principales valores que debían tomar en cuenta los parlamentarios como parte de su gestión– identificaron ocho “consensos éticos básicos”26 que debería comprender cualquier norma sobre ética parlamentaria: imparcialidad (señalada en 24 países); legalidad (22 países); integridad (18 países); transparencia y eficiencia (14 países); igualdad y responsabilidad (11 países) y justicia (10 países).

Para regular la ética parlamentaria, de acuerdo a Dennis Thompson27 existen tres enfoques: 1) la ética minimalista, que circunscribe la observancia de conductas éticas "a un conjunto de reglas que pro- híben conflictos de intereses financieros", es decir, solo delimita "un área pequeña de restricciones a la conducta parlamentaria para hacer que prevalezcan las conductas honestas"; 2) la ética funcionalista, "se refiere al cumplimiento de los deberes de función de los representantes con relación a sus electores"; y 3) la ética racionalista, que define los "principios a los cuales debe ceñirse todo congresista" en función de " los principios básicos de la política" –justicia, libertad, bien común, etc.– como su fundamento.

Los códigos de ética tienen una capacidad limitada para frenar los actos de corrupción o para asegurar un desempeño ético en el Parlamento (u otra institución). Sin embargo, pueden esbozar de manera clara cuáles son los principios generales de la conducta adecuada; pero, además, indicar en qué casos de la actuación parlamentaria deben aplicarse tales principios. En el caso peruano, el terreno es un poco difuso. Los tres enfoques a los que alude Thompson conviven sin una racionalidad o un orden claros. Por otro lado, las prohibiciones, derechos y deberes funcionales que deben observar los congresistas están señalados, como se ha visto, en el reglamento del Congreso, pero ellos incluyen lineamientos éticos; el Código de Ética, por su parte, especifica aspectos de esas prescripciones funcionales como deberes de conducta o brinda normas más detalladas sobre algunas de ellas, desarrollándolos desde una perspectiva ética. Cabe resaltar que el Código forma parte del reglamento del Congreso.

En un esfuerzo por sintetizar las conductas éticas acordes con los principios señalados por el Código de Ética Parlamentaria, podríamos resaltar las siguientes normas que deben ser observadas por los congresistas:

 Ejercer sus funciones respetando las instituciones del Estado democrático de Derecho y teniendo en cuenta en todo momento la búsqueda del bien común;  Cumplir sus labores parlamentarias con objetividad y justicia, contribuyendo con su actuación a la mejora de la imagen parlamentaria;  Respetar la investidura parlamentaria, evitando conductas que atenten contra el orden público y las buenas costumbres;  No realizar gestiones que sean ajenas a su labor parlamentaria, en favor de sí mismos o de terceros, ante otras entidades del Estado;

26 Ferreira Rubio, Delia (2003). “¿Cómo lograr Parlamentos menos vulnerables a la corrupción?” En: Parlamentos y control de la corrupción: desafíos en América Latina. Sesión 6: Vulnerabilidad Parlamentaria: captura del legislativo por las élites. San Pablo, 11-13 de junio. http://info.worldbank.org/etools/docs/library/92594/placc2003/pdf/ferreirarubio.pdf 27 Citado por Chávez Hernández. Op. cit., p. 113. Se refiere a Thompson, Dennis (1999). La ética política y el ejercicio de cargos públicos. Barcelona, España: Gedisa, pp. 145-156.

28 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado Código sino también normas constitucionales o del reglamento del Congreso, debe producirse la producirse debe Congreso, del reglamento del o constitucionales normas también sino Código del disposiciones las contra solo no afecta formuladas infracción la que denuncias en casos en que, las subrayarse Debe congresistas. Parlamentaria, Ética de Código el por establecidas normas las de función en instancia, primera en resolver de la es CEP la concentrado ha se más que la en función La fundamentalmente lassiguientes funciones: cumple Parlamentaria Ética de Comisión la Congreso, del reglamento del 35º artículo al acuerdo De los fondos quelesonconfiados". la preservar están de administración la en transparencia "la asegurar y país" (Introducción) el ante tenerCongreso debe el que imagen asigna le se que finalidades las entre lado, otro Por básica. tación referenciaorien de de y servir debería que estándar un constituye cual lo 3º), tercero"un (artículo de favor a o sí para sea índole, otra de o económico beneficio un de obtención para público poder del ejercicio "el como corrupción la define Código El elementos. dos otros resaltar pena la Tambiénvale             

plimiento delafunciónparlamentaria. cum el en necesarios sean que Congreso del servicios y bienes de uso el en responsables Ser condicione suintegridad ytransparencia; y que liberalidad de tipo otro cualquier ni donaciones ni expresa– prohibición –con recibir No eneldesempeñodesusfunciones, especificadas; segúnlasnormas incurridos gastos los de y parlamentaria labor su de cuentas transparente, rindiendo gestión una Realizar disciplina segúnlodispuesto enelreglamentoparlamentaria, delCongreso; y cortesía de normas las observando tolerancia, y respeto con colegas sus a Tratar grado; gradoquien tenga o de afinidad hastaun elvínculo segundo consanguíneo de hasta el cuarto Resolver en primera instancialasdenunciaspresentadas.Resolver enprimera Absolver lasconsultasquesele hagan;y Prevenir alamisma; contrarios actos Promover laéticaparlamentaria; No contratar directa ni indirectamente como personal remunerado o remunerado personal como indirectamente ni directa contratar No ysella; firma los de principios honradez y veracidad,Observar responsabilizándose por los documentos que cipe enladiscusióndetemas, investigaciones y/oeneldebate oaprobación deleyes; parti cuando directosintereses económicos existan que los en casos los denunciar o Informar entidades públicasoprivadas; ante familiares o personales trámites realizar al tipo ningún preferencialde trato pretender No diente de susfuncionescongresales; indepen desempeño el en interferir puedan que terceros, para o sí para atenciones, Declinar iii. La Comisión deÉtica Parlamentaria Regulación delaéticaparlamentaria Regulación ad honorem ad a nadie con nadie a - - - - 2 29 GUÍA CINCO intervención adicional (o paralela) de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, encargada de investigar y sancionar a los congresistas infractores28.

En cuanto al funcionamiento de la Comisión de Ética Parlamentaria, hay que hacer notar que no siempre la investigación y sanción de congresistas denunciados han sido en referencia a normas más estrictamente éticas de conducta sino que han respondido a hechos que podrían ser tipifica- dos como delitos o faltas a las disposiciones del Estatuto del Congresista (capítulo 2 del reglamento del Congreso). Las sanciones que tiene a su disposición la Comisión para aplicar en estos casos son diferentes y paralelas a las que pueda luego resultar del proceso seguido por vía de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, puesto que la penalidad más severa que la CEP puede plantear –recomendar al Pleno– es 120 días de suspensión (frente a medidas derivadas de la otra vía, como inhabilitación o destitución y la sujeción a los procesos y sanciones penales bajo la competencia del sistema de justicia).

En lo que se refiere al trámite que siguieron las denuncias presentadas en el periodo septiembre de 2006 a julio de 200729, vale la pena hacer algunas observaciones principales. En primer lugar, encon- tramos que, de un total de 44 expedientes presentados, el 74% de los casos fueron archivados por improcedencia. Es decir, no pasaron de la primera etapa de verificación de los requisitos exigidos por el Reglamento de la CEP, siendo las causas el incumplimiento de los requisitos, el retiro de las denuncias o la incongruencia calificada por la Comisión entre los hechos denunciados y la sustentación correspondiente (ver gráfico siguiente).

Situación de los expedientes presentados ante la Comisión de Ética Parlamentaria (2006-2007)

Archivado por improcedencia 74% Incumplimiento de requisitos 13% Pendientes Incongruencia (con investigación) 62% 5% Archivado por improcedencia

Infundada 2% Retirada 25%

Con recomendación pública 5% Con propuesta de sanción 14% Fuente: Comisión de Ética Parlamentaria, Informe de Gestión 2006-2007. Elaboración propia.

28 El artículo 89o del Reglamento del Congreso define la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales como "el órgano encargado de calificar la admisibilidad y procedencia de las denuncias constitucionales presentadas, así como de realizar la investiga- ción en los procesos de acusación constitucional, emitiendo el informe final correspondiente". (Si este recomienda acusación, ello se somete a aprobación del Congreso y, de recibirla, se proceder a aplicar la sanción que corresponda y, además, el expediente se envía a la Fiscalía de la Nación, pasando el caso al sistema de justicia). Competen a la jurisdicción de la Subcomisión "hechos que constituyan infracción de la Constitución y/o delitos de función previstos en la legislación penal". 29 Datos extraídos del Informe de Gestión de la Comisión de Ética Parlamentaria (2006-2007), citado arriba, en la nota 15. Entre las causales de incongruencia, ahí citados, en los casos vistos por la CEP se plantean, por ejemplo, hechos observados discordantes o desconectados de alegación, documentos no veraces, una imputación que no encuentra asidero en algún sustento legal o ético, etc.

30 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado algunas deestaspropuestas yveremos que, encasossehanaplicadoy, enotros, nosecristalizaron encambios. encontraremos guía, la de largoCongreso, lo del ético.conjuntocumplimientoA promover al el para conciernen que amplios, más institucionales cambios proponer a cuanto en también pero operativos, procedimientos sus y regulatorio marco propio 30 conflictos de interésconflictos parlamentaria enlaactividad presenten se que evitar de fin a recomendaciones y opiniones emita que especializada instancia una funciones poco desarrolladas por la CEP, para que los congresistas cuando pudiera servir cuenten con las de otra es consultas de absolución la parte, su PorCódigo. del contenidos los en capacitados ser deban electos congresistas los que dispone Código del 15º artículo el que recordarse respecto,debe Congreso,representación,el parlamentarias, en etc.).bancadas gestión Al las de relacióncon mientas (herra parlamentaria ética la de aspectos distintos sobre capacitación de talleres y públicos foros de travésdando,básicamente,venidoa ha se parlamentaria ética la de promoción de preventivay labor En cuanto al cumplimiento de las demás funciones encargadas a la CEP, se tiene poca información. La niaexcongresistas. parlamentario no asíalpersonaldelservicio lares en otros países– solo es aplicable a los congresistas de la República en ejercicio de sus funciones, andinos. Debe tomarse en cuenta que el Código de Ética en el Perú –a diferencia de instrumentos simi las denuncias producidas contra empleados de y asesores de congresistas, ex congresistas o parlamentarios caso el Es momento. su en improcedentes declaradas fueron que lo por Parlamentaria, Ética de Comisión la de actual mandato al escapan denuncias las de algunas que notarse debe Asimismo, Fuente (ver gráfico siguiente). de unaoportunidad más fueronen (24%) denunciados ellos de varios y Ética Códigode al faltas por bancadas distintas de dola infundada. Debe notarse, además, que en el mismo periodo fueron denunciados 35 congresistas declarán o sanción de recomendación con o resolvió se denuncia la casos estos de total del 21% un Al 26% restante de casos se les dio mérito a trámite y, como puede apreciarse en el gráfico anterior, en Debe mencionarse que la CEP, en algunas de sus gestiones más que en otras, ha hecho una labor en cuanto a mejorar su mejorar a cuanto en labor una hecho ha otras, en que más gestiones sus de CEP,algunas la en que mencionarse Debe : Comisión deÉticaParlamentaria. 2006-2007.Elaboraciónpropia deGestión Informe Denunciados ante laComisión deÉtica Parlamentaria 30 . Regulación delaéticaparlamentaria Regulación - - - 2 31 GUÍA CINCO iv. El Reglamento de la Comisión de Ética Parlamentaria

La finalidad del reglamento de la Comisión de Ética Parlamentaria es desarrollar las normas y principios éticos contenidos en el Código de Ética Parlamentaria, establecer los procedimientos de trámite e investigación de las denuncias presentadas y regular las funciones y competencias de la Comisión de Ética. Destaca, por ejemplo, el desarrollo que el reglamento hace de cada uno de los 12 principios éticos que el Código menciona en su artículo 2º (citados arriba en la sección 2.2.2).

Además, merece destacarse el detalle que presenta respecto de las conductas que tipificará bajo la noción de corrupción en el ámbito de la actuación parlamentaria (artículo 5º):

 Requerir o aceptar, directa o indirectamente, cualquier objeto o beneficio para sí o para terceros a cambio de realizar u omitir actos propios de sus funciones;  Obtener ventajas para sí o un tercero adoptando o promoviendo decisiones que contravengan normas legales o intereses del Estado;  Realizar cualquier acto u omitirlo con la finalidad de obtener ilícitamente beneficios propios o para terceros;  Aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de actos ilícitos;  Incremento notorio de patrimonio que no pueda ser sustentado;  Aprovechamiento indebido de información reservada o privilegiada en beneficio propio o de terceros; y  Otros actos de corrupción considerados en la normatividad penal.

La Comisión aplicará sanciones, o las recomendará al Pleno, en los casos que su investigación determine que las ameritan31; en casos de corrupción, remitirá el caso a la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales32: es decir, si encuentra “indicios de la comisión de un delito o de una infracción constitucional, el caso será puesto en conocimiento de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales para los fines de ley”33.

A este respecto, debe tomarse en cuenta el análisis que hace –reiteradamente se presenta en sus informes– la Comisión de Ética Parlamentaria acerca del carácter de su intervención en las denuncias: “La evaluación de la Comisión de Ética Parlamentaria se realiza en el marco de las pautas de orden ético establecidas en el reglamento del Congreso, el Código de Ética, y el reglamento de la Comisión de Ética Parlamentaria. La valoración de los hechos no tiene carácter propiamente legal. Por lo tanto, las conductas examinadas son percibidas, no a partir de las normas legales aplicables a la ciudadanía en general, sino de acuerdo a la convicción y estándares propios de la corporación parlamentaria. Y

31 Por la especificación hecha en el Código de Ética Parlamentaria (artículo 14o), estas sanciones son recomendación pública, amonestación escrita pública, amonestación escrita pública con multa y recomendación al Pleno de la suspensión en el ejercicio del cargo y descuento de sus haberes desde tres hasta 120 días de legislatura. 32 Art. 6o, Reglamento de la CEP (donde señala los procedimientos y plazos respectivos). 33 Art. 14o, Código de Ética Parlamentaria.

32 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado evitar que se sesgue y desvirtúe la deliberación o se altere el debido proceso en la consideración de consideración la en proceso debido el altere se o deliberación la desvirtúe y sesgue importante se que es evitar decir, Es políticos. actores de o ciudadana, opinión la de y comunicación de medios los provenientede presión enorme una de y pública visibilidad gran de contexto el en precisamente labor, su de resultado y desarrollo el en miembros) sus para (y Comisión la para juicio de integridad e independencia preservar de importancia la es amplios plazos de establecimiento el sustentar para valedera razón una que subrayar que denunciado.Hay un protegera y apañar para investigacióno la procedimientos dilatar los para de utilización una de posibilidad la evitar de fin a amplios tan sean no lo que es atribuible principalmente a la fuerte presión mediática. Pero sería conveniente que los plazos CEP han sido investigados y sancionados en plazos bastante menores a los previstos en el reglamento, yendo los plazos máximos en cada etapa. Ya se mencionó que varios casos en los que ha intervenido la CEP, la de reglamento inclu el por especificados procedimientos los muestra flujograma siguiente El hasta 100díasútiles;esdecir, eltiempoqueduraunalegislatura completa. de una investigación –sin considerar apelación, que sería posterior al informe duración final– podría extenderse la difíciles, bastante casos ante celeridad mostrado ha CEP la bien si que, destacarse Debe Congreso, pero noseestipulanplazos alrespecto. del dictámenes de aprobación de procedimiento al someterá se Comisión la de apelado informe del debate el ello, Para aplicación. su y sanción la a lugar no o hay si decide que Congreso, del Pleno al actuado lo deriva CEP,se la por emitido informe el contra apela se Cuando fundadas. hallen se que así como criterios de guía para la determinación de las sanciones que se impondrán para las denuncias investigación, de procedimiento del duración de máximos plazos y etapas las señalan se Así,Código. tículo 11º del Código de Ética) que deben seguir las denuncias contra los congresistas el que infrinjan ar el en (aludido trámite refiere al se reglamento el por amplia manera de desarrollado elemento Un de otrasfuncionesadicionales. cumplimiento el Comisión la a encargue Pleno el que de posibilidad la Señala reglamento. el y Ética de Código el contravenir de responsable encuentre se que congresista al sancionar y parlamentaria ética conducta la de publicidad y transparencia la promover éticos, principios y valores los a respeto el por velar parlamentaria, ética la contra actos prevenir a coadyuven que complementarias acciones establecer explícito modo de encuentran se ejemplo, por ellas, Entre Código. el en establecidas cas bási cuatro las CEP, a la adicionales de funciones las especifica también 14º) (artículo reglamento El se hapodidodaraentender alaciudadaníaelrol yalcancedelaComisión. no que sino compleja, intrínsecamente es legal lo y ético lo entre divisoria línea la que solo no refleja cual lo conjunto, su en Congreso al como Comisión la a respecto tanto públicas frustración y críticas de causa es eso, por y, ciudadanos los entre incomprendido largamente embargo, sin es, Ello legal. del Pleno el Congreso” es que superior instancia la por realizada ser debe hechos mismos los de valoración la sentantes a quienes el Congreso les encarga esta responsabilidad. Cuando corresponde, sin embargo, estos, a su turno, son asumidos en el marco de discreción y según criterio de conciencia por los repre CR). Comisión deÉticaParlamentaria. República. la Congresode 34 las denuncias, comoreacción alaspresiones delpúblico. 34 . De este modo, la Comisión demarca el universo de su acción, separándolo del ámbito del separándolo acción, su de universo el demarca Comisión la modo, este De . Informe de la denuncia de oficio contracongresista oficio la de denuncia Benítez la Tula Vásquez de Informe Regulación delaéticaparlamentaria Regulación (EXP-043-CEP2006/2008- - - - - 2 33 GUÍA CINCO FLUJOGRAMA DE PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN COMISIÓN DE ÉTICA PARLAMENTARIA

CEP emite INICIO Concluye etapa � resolución FUNDADA (Denuncia) de indagación declarando inicio (Sanción) de investigación

Se inicia la audiencia, Se desarrolla la dentro de los 15 días audiencia en el posteriores a la fecha Finaliza la INICIO plazo de 30 días, de resolución de audiencia (Denuncia) prorrogables 20 días inicio de por 15 días más investigación

15 días 45 días

• Plazos máximos establecidos en el procedimiento de investigación FUNDADA según el Reglamento de la Comisión de Ética Parlamentaria. (Archivo) • Todos los plazos están señalados en días útiles. • To tal: 100 días útiles.

20 días

No obstante, ante la precaria imagen del Congreso peruano y su débil vínculo con la ciudadanía, también es importante que muestre vocación de integridad y firmeza contra las transgresiones éticas (y legales). Ello requiere respuestas ágiles y oportunas –pero no precipitadas ni sesgadas–, por lo cual resultaría conveniente plantear, para el trámite dado a las denuncias, plazos menos extensos acom- pañados de mecanismos adicionales para preservar, en la labor de la Comisión, la imparcialidad y el respeto debido a las normas y procesos. Estos mecanismos incluirían, por ejemplo, una delimitación más precisa de los procedimientos, criterios y prioridades que deben regir en el trabajo de la Comisión y que, en muchos casos, son todavía muy difusos. Se podría establecer, además, otros mecanismos tendientes a una legítima protección de los derechos de los posibles denunciados35. Un elemento adicional, básico, es que la Comisión pueda transmitir con eficacia, a la ciudadanía, la naturaleza de su rol y de sus funciones; debe hacer que se comprendan tanto sus limitaciones y su verdadero alcance como por qué razón es importante esta instancia de “jurisdicción ética”, que es paralela a la que actúa en el ámbito de la ley como tal, pero que puede operar como un buen mecanismo de prevención, incluso en relación con este.

35 Por ejemplo, “el sistema sudafricano emplea un método adicional para proteger a los miembros; los legisladores que conside- ren que su integridad ha sido puesta en tela de juicio, por declaraciones públicas o por los medios de comunicación, pueden solicitar que un tribunal de jueces nombrados resuelva el asunto”. NDI, Op. cit., p. 17.

34 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado 3 Alternativas en debate GUÍA CINCO para fortalecer la ética en el Congreso de la República

Nuestro Congreso de la República tiene un “régimen ético”, que hemos esbozado en los puntos anteriores. Ello no es suficiente, hasta el momento, para revertir la mala imagen que la ciudadanía tiene en el Perú de la institución parlamentaria. La actividad bastante intensa que ha desarrollado la Comisión de Ética Parlamentaria durante las últimas legislaturas para discutir el tema con distintos actores no ha logrado mella en las críticas ciudadanas. Tampoco ha conseguido hacerlo la celeridad con la que, repetidas veces, ha actuado la Comisión de Ética del Congreso. Pues estos hechos quedan disminuidos ante el desfavorable escenario. Las situaciones de escándalo se repiten con considerable frecuencia y el impacto mediático que tienen es bastante alto. Lo es más aún cuando los hechos hacen aparente un falso (o equivocado) “espíritu de cuerpo” que es percibido como una forma de encubrimiento, gra- ficada en la frase “otorongo no come otorongo”.

Por ello, se hace necesario un conjunto de reformas al sistema de ética ya implementado para, de esta manera, avanzar en producir la credibilidad perdida –o ausente– de la institución parlamentaria. Consideramos que son cinco los aspectos básicos que debieran atenderse avanzar en fortalecer nuestro régimen ético parlamentario. Uno se refiere a los modelos de implementación (o cumplimiento) de la ética en el Congreso, respecto a lo cual ya se han planteado algunas propuestas dirigidas a que la Comisión de Ética esté conformada por expertos y/o personalidades ajenas al Congreso. Bajo el modelo actual, un segundo elemento es la necesidad de establecer procedimientos que puedan ga- rantizar que la composición de la CEP obedezca a criterios de consenso y especialidad antes que de proporcionalidad partidaria. Un tercer aspecto es introducir una demarcación y tipificación claras de las conductas parlamentarias que comportan infracciones al Código de Ética, de modo que se diferen- cien de delitos o de infracciones constitucionales y/o reglamentarias y que se deje en claro el rango de competencia de la Comisión. En cuarto lugar, esto supone también abordar el procedimiento de investigación y sanción de inconductas éticas en el Congreso y revisar las principales reformas propuestas al respecto. El punto final apunta a subrayar la importancia de que el trabajo de la Comisión no se agote en ese plano de las denuncias sino que confiera más amplitud y atención a la lógica de prevención y de promoción de la ética parlamentaria.

35 3.1 La necesidad de un “régimen ético” para el Congreso de la República

Existen muchos mecanismos de vigilancia y control sobre el Poder Ejecutivo, sea mediante formas de accountability horizontal dentro de las cuales las contralorías o auditorias públicas tienen un rol fundamental, sea mediante formas de accountability vertical, por las cuales los ciudadanos ejercen vigilancia sobre los actos del poder público. Como cualquier otra institución pública, el Congreso de la República está sujeto a las normas del Sistema Nacional de Control y a la acción de los órganos de control. No obstante, no necesariamente se aplican, según lo ha mostrado la experiencia.

Más bien, no hay garantías para ello. Así, si bien los documentos administrativo-financieros pasan a las unidades administrativas para su revisión y verificación, con frecuencia este supuesto control no funciona: muchas veces, estas instancias no deniegan ni denuncian los documentos que presentan faltas, sea por autointimidación, miedo o una equivocada deferencia ante el poder de los congresistas, sea por intimidación activa de parte de ellos o de su personal o por colusión de ambos lados y con encubrimiento de los operadores del control –todo lo cual constituiría abuso de poder–, o sea simplemente por tolerancia y mala costumbre. Estas circunstancias son particularmente significativas en tanto que los parlamentarios tienen facultad y poderes para cumplir funciones de fiscalización y, sobre todo, de control político sobre los demás órganos del Estado. El rol de los medios de comunicación es clave para efectuar algún tipo de control sobre el accionar del Congreso y de los congresistas. Pero es un reto hallar mecanismos institucionales para favorecer que tal accionar se ajuste tanto a la ley como a la ética, brindando así seguridades básicas de que las contravenciones a ambas sean sancionadas. Los regímenes éticos, antes mencionados, se ubican en este espacio pero, como constatamos con el caso peruano, se requiere algo más que su existencia para que den buenos resultados.

Un problema importante que señalan diversos autores, como Alex Solís, es que, al gozar de inmunidad, los parlamentarios están protegidos de normas similares a las que rigen el control en el Poder Ejecutivo y las que existen son normas poco claras que no “obligan (necesariamente) a los diputados a actuar [en concordancia] con las obligaciones ético-políticas que les exige el sistema democrático”36. Ante esta situación, es necesario asegurar mecanismos de control de la actividad parlamentaria a fin de que no quede fuera del ámbito de control, sobre todo cuando se presentan sistemáticamente hechos de corrupción que afectan también el quehacer de la actividad congresal.

Forma parte de ese reto, por tanto, el sistema mediante el cual la norma ética (al igual que la legal, naturalmente) se hace vinculante al congresista, comportando obligatoriedad y sanciones –así como otras condiciones que faciliten el cumplimiento, como sería que los parlamentarios tengan una infor- mación adecuada sobre el contenido y los alcances de las normas–. Se trata del sistema encargado de la dimensión de enforcement, es decir, por el cual la autoridad y fuerza de la normativa ética se expresa y se hace cumplir. Es a lo que nos estamos refiriendo como el aparato de “implementación de la ética”. Ello comprende no solo los aspectos de detección e investigación, sino también los de sanción y de prevención. No es simplemente que la norma estipule la sanción sino que los hechos la hagan previsi ble y creíble, y que sea conspicuamente proporcional a la falta. Del lado de la prevención, esta incluye

36 Solís, Alex. La ética en el seno del Parlamento: Transparencia y rendición de Cuentas. Banco Mundial, p. 21.

36 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado gas o incluso de los miembros del personal profesional de estos, y es aún más inusitado que critiquen Según Dennis Thompson en tanto quesonlospropios miembros interesados losquesevigilan asímismos. problemático resultar puede modelo este casos ciertos en citado), ya texto el (en NDI el anota Como propioslos son congresistas, previstos elegidosreglamentoacuerdo el de en criterios a Congreso. del Ética de Código al faltas las sancionar y investigar de encargados Comisión la de miembros los que Este eselmodeloquesiguenuestro régimen éticoparlamentario. Ennuestro caso, por secaracteriza parlamentario, como veremos contexto ahora. cada de específicas características las de depender a van practicabilidad y 39 38 37 constitutivadelrégimensa debeserentendida éticoparlamentario. comoparte Dicho de otro modo, independientemente del modelo de implementación por el que se opte, la pren positivo papel de los medios de comunicación y en el fortalecimiento fundamental de las instituciones el democráticas. destacar para filtraciones, las de móviles los sean que cualesquiera sirve, Ello ticas. periodís revelaciones de surgido han Parlamentonorteamericano el en ético desempeño el mejorar mento; es más, por ejemplo, gran de parte las iniciativas importantes, y más exitosas, de reformas para Parla propio del provenientes filtraciones a mayoría, gran su en obedecen, prensa la de intermedio por públicas hacen se que denuncias las frecuenciaCon civil). sociedad la de instituciones las de más (ade comunicación de medios los cumplen que esencial rol el interesantedestacar es Porparte, otra siendojuezyparte. políticos terminan bien, larefuerza conlaimpresiónla. Más dequelospartidos el contexto de la disminuida imagen congresal, el modelo que tenemos hoy es poco útil para cambiar dependientemente de que este factor le resta de antemano capacidad y efectividad a la Comisión, en In denuncia. alguna a sujetos vean se caso representantesen sus protegera permitirá que partidaria cuota una con contar de posibilidad la como ve se Comisión esta priorita en “nocomo participación veces, la muchas bien, ria”.vista, Más es que la Ética, de Comisión la de parte formar a bancadas sus de y políticos partidos los de disposición poca la sería peruano, caso el similar,en expresión Una difícil paralaCámara “encontrar amiembros queesténdelaComisión” dispuestos aformar parte hace NDI, el reporta colegas, entre supervisarse a reticencia la Unidos, Estados de Representantes de públicamente a sus colegas por incumplimiento de sus responsabilidades”. Por ejemplo, en la Cámara Como indicamos ya, hay diversos enfoques de implementación de la ética parlamentaria lo legal-penal. de esfera la a dicho, propiamente ético ámbito del allá más referido, delitos como tipificables faltas a frente prevención de rol un también, cumple, ética la de implementación de sistema el conjunto, En prevención. de disuasivo rol un además tienen ellos todos, de ojos a bien, funcionan aspectos otros gan posible que los representantes y el personal del Congreso la entiendan Peroy la observen. si esos ha que instrumentosnormativos los conocimientosy los transmitir y parlamentaria fomentarética la NDI, Thompson, Dennis. CitadoporNDI. Cf . NDI, Ibíd Op . i. . cit ., pp.15-17, dondeseexponenlosmodelosreseñados alolargo delasecciónsiguiente. El modelodeimplementación interna 38 , los legisladores “rara vez informan de las conductas impropias de sus cole Op . cit ., p. 16. Alternativas en debate para fortalecer laéticaenelCongreso endebateAlternativas parafortalecer delaRepública 37 . Su eficacia 39 . ------3 37 GUÍA CINCO ii. El modelo de implementación independiente

Bajo este modelo, se confía la administración del régimen ético y las facultades de investigación, procesamiento y sanción de las inconductas éticas cometidas por los parlamentarios a una instancia de implementación externa e independiente al Congreso. En algunos casos, esta instancia está formada por miembros designados por el Poder Ejecutivo y se constituye en una rama cuasi judicial encargada del juzgamiento a los parlamentarios. En otros casos, es el propio Parlamento el que crea estos organismos encargados de controlar sus propios actos; en la India, por ejemplo, el Buró Central de Investigación empezó combatiendo casos de corrupción menor en otras instituciones y terminó pres- tando una mayor atención a los casos graves de corrupción en el propio Congreso. En cualquier caso, un elemento mínimo que debe asegurarse en este modelo es que los miembros de esta Comisión sean personas con probada independencia y honestidad y que sus decisiones muestren que no tienen ningún tipo de subordinación hacia poder político alguno.

En nuestro país, se han presentado distintas iniciativas legislativas para adoptar este modelo. Las dos últimas iniciativas de este tipo corresponden a los congresistas Víctor Andrés García Belaunde y Yonhy Lescano Peralta. En la exposición de motivos de ambas, se cita a Delia Ferreira Rubio, en el sentido de que es mejor dejar el control a un órgano integrado por personas distintas a los controlados 40. Un re- sumen de las propuestas contenidas en estos dos proyectos de ley pueden verse en el cuadro abajo.

Propuestas de modificación de la Comisión de Ética Número de Fecha Bancada Principales propuestas proyecto 00388/2006-CR 12/2/2006 Alianza Parlamentaria Busca la creación de un órgano externo que ”califique y sancione (Yonhy Lescano) las conductas de los parlamentarios cuando estas infrinjan el Có- digo de Ética del Congreso”. Busca también que la CEP esté integrada por personas independientes al Parlamento, pero que sean designadas por él conforme a procedimiento establecido en una ley especializada sobre la material. 00810/2006-CR 14/12/2006 Alianza Parlamentaria Busca la creación de “un órgano externo al Congreso, en cuanto a (Víctor Andrés García su composición, y que se denomine Consejo de Ética Parlamentaria, Belaunde) que evalúe y proponga la sanción a quienes cometan faltas contra la ética parlamentaria”. El Consejo estaría integrado por “personas independientes de reconocida trayectoria y solvencia moral”, de la siguiente manera: “2 ex Presidentes del Congreso, un ex Decano del Colegio de Abogados de Lima, un ex Rector de las Universidades Nacionales”. Estas personas serían propuestas por los Grupos Parla- mentarios y elegidas por el Pleno por un periodo de dos años, en los que ejercerían sus funciones de manera ad honorem.

40 Al respecto, la diputada costarricense Elvia Navarro Vargas en una conferencia realizada en el Senado norteamericano afirmó lo siguiente: “Los diputados no autorrevisamos ni controlamos nuestras actuaciones porque nos sabemos culpables de muchos actos relacionados con abusos, privilegios, desperdicio y corrupción; pero, además, por una razón muy humana: no está en la mente del ser humano ser juez de sus propios actos” (Seminario sobre Ética y Responsabilidad Parlamentaria, realizado en Was- hington D.C. 3 y 4 de junio de 2004).

38 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado Cámara de los Comunes (cuya jurisdicción también se extiende a la oficina del PrimerMinistro). Su nominación la hace el Primer 43 de infracciónsetrasladanalasinstancias delParlamento yluego, cuandocabe, avotación enelPleno. indicios encuentran comisionados los que en casos los contextos, ambos En ella. por nombrado pero externo es que Normas, de Parlamentario Comisionado un ahora tiene Comunes los de Cámara la Inglaterra, En Finanzas. de Ministro del supervisión de la Cámara Baja y el Secretario General de la Alta, junto con altos funcionarios de los sistemas de control y de justicia y con una 42 41 diados de los años noventa” años los de diados me a éticos escándalos varios de estela Bretaña “enla Gran y Irlanda en adoptado fue modelo Este quelaintegrarían. sean estaspersonalidadeseinstitucionesexternas quiénes a también sino planteada, así comisión una de jurisdicción la a legisladores los de sujeción la a Parlamentoy al ajenos actores de inclusión la a solo no torno en parlamentarios políticos grupos también contiene potencialmente el problema de que surjan dificultades para reunir consenso de los modelo Este ellos.sobre política presión ejerza que instancia forma el otra cualquier PoderLegislativoy con compromiso o parcialidad de sospecha posible de libres personas o de instituciones integrantesser sus berían parlamentaria, ética la por velar de encargado como externo ente un propone se que el en sistema el en que igual al que, es este como modelo un en regir debería que criterio Un comisión” una o independiente parlamentario comisionado un con Parlamento,combinado del miembros por El integradoparlamentario, comité un modelo estede formaque etc.)–.la adopta general observa “porlo NDI público, defensor (contralor, Estado el en horizontal control al vinculadas las ejemplo, por En otros,en individuales; representantespersonas sido casos,–como, estoshan algunos instituciones de externos. miembros a incorpora vez, la a y, ética la a contrarias conductas las investigar de gada encar parlamentaria comisión una Postula anteriores. dos los de combinación una es modelo Este nombramiento puedaserrespaldado porlavotación aprobatoria delosparlamentarios. su que cargo,manera el de para requisitos solicitados los satisfagan que créditopúblico el intereses y de independencia la personales, cualidades las con cuenten comisión la de miembros los efecto, en que, importante será lado, otro De aprobarlo). corresponde cual (al representantes de cuerpo del tro den compartida ampliamente voluntad, gran una exigirá constitucional cambio de tipo este Lograr intersticios que den lugar ni justificación para objetar, eludir o resistir sus potestades e intervenciones. sean realmente suficientes para asegurar capacidades efectivas a una comisión y externa que no haya demandaría que constitucionales modificaciones las que atender debe modelo,se este considerar Al control, concapacidaddeinvestigar eimponersancionesfrente éticasparlamentarias. ainconductas reconocerle capacidad sancionadora. La paraidea es que y la Comisión Comisión pueda ser la una verdadera a instancia congresistas de los de sujeción la asegurar para Constitución la modifique se que así, postula, proyecto El débil. muy sería externa comisión una de intervención de real posibilidad la y alguno imperativo mandato a sujetos están no congresistas los constitucional, disposición por que, El proyecto de incluye ley 0810/2006-CR un modo de abordar el problema planteado por el hecho de NDI. NDI. En Canadá, cada cámara cuenta con un encargado del régimen ético: el Oficial de Ética del Senado y el Comisionado de la de Comisionado el y Senado del Ética de Oficial el ético: régimen del encargado un con cuenta cámara cada Canadá, En Op Op . . cit cit iii. 41 . En se Irlanda, trata de una comisión encargada del régimen ético de todo el Estado; de ella son parte el Presidente ., p. 16. . El modelodeimplementación mixta 42 ; lo mismo sucedió en Canadá, que lo instauró en el 2004 el en instauró lo que Canadá, en sucedió mismo lo ; Alternativas en debate para fortalecer laéticaenelCongreso endebateAlternativas parafortalecer delaRepública Cf ., p. 16. 43 . En los tres los En . - - - - 3 39 GUÍA CINCO ejemplos, hay una considerable variación en la configuración específica que toma el modelo, inclusive entre las Cámaras de un mismo país. En unos, se trata de un comisionado o comisión cuya jurisdicción general tiene un alcance mayor que una jurisdicción específica en el Parlamento (siendo en un caso que, en realidad, el Congreso es parte de una comisión de ética estatal). En los casos en que la nomina- ción proviene del Ejecutivo, el nombramiento requiere de la aprobación parlamentaria pertinente. En todos los casos, la decisión final en cuanto a las sanciones recae, de vuelta, en el Pleno. A veces, como en el caso canadiense, es obligatorio que la información producida por el comisionado (o funcionario equivalente) se comunique al público, presumiblemente como incentivo para fomentar una decisión final justa.

En nuestro país, podría haber dificultades para lograr acuerdo de las diferentes bancadas parlamentarias sobre las instituciones o personas externas al Parlamento que pudieran integrar este tipo de comisión. Por ello, un mecanismo intermedio que se ha propuesto –y que Transparencia ha acogido como salida quizás provisional en el presente contexto de la normativa ética– alude a la constitución de un comité consultivo externo, compuesto por especialistas en el tema que cuenten con recono- cimiento social. Esta instancia podría emitir opiniones generales que sean tomadas en cuenta por la Comisión de Ética al momento de investigar sobre denuncias específicas por incumplimiento de las normas éticas y, con la debida reglamentación, estar sujeta a normas de reserva de información si el caso lo ameritara según las condiciones estipuladas. Una experiencia relevante en este sentido es la colaboración –durante las dos últimas legislaturas– de una mesa de trabajo en varios aspectos de la labor de la CEP. Esta mesa la conforman un pequeño grupo de asociaciones civiles e instituciones aca- démicas, entre las cuales se encuentra Transparencia.

3.2 La conformación de la Comisión de Ética Parlamentaria

En el contexto actual, la conformación de la Comisión de Ética es, al igual que en el caso de las comisiones ordinarias, de carácter multipartidario. El reglamento del Congreso (artículo 34º) dice que las comisiones deben conformarse de acuerdo a los principios de pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. El artículo 13.2 del reglamento de la CEP establece que la lista de miembros la propone el Presidente del Congreso, aplicando en lo posible el principio de proporcionalidad de los grupos parlamentarios. En vista de todo ello, la Comisión tenderá a ser de una composición que, en la práctica, asegure la presencia mayoritaria de las bancadas y partidos que cuentan con mayor número de representantes. Este no es necesariamente el mejor criterio de conformación para una comisión de esta naturaleza. Si bien el pluralismo es importante, no debería significar la hegemonía de una fuerza

Ministro en consulta con los partidos políticos y debe ser aprobada por la cámara correspondiente y ratificada como nombramiento por el Gobernador General de Canadá (jefe de Estado y representante de la Corona en el Parlamento). Cf. los siguientes portales: http://www2.parl.gc.ca/Parlinfo/compilations/OfficersAndOfficials/OfficersAndOfficialsOfParliament_MoreInfo. aspx?Menu=HOC-Officiers (en el Portal Web del Parlamento canadiense) y http://canadaonline.about.com/cs/govtethics/a/ethicscomm.htm (información sintética y clara) Ver también Greene, Ian (2004) “New Parliament of Canada Ethics Rules”. Presentación de diapositivas realizada para un evento de Transparency International - Canadá, 21 de mayo: http://www.transparency.ca/Events/Files/2004-Events-New_ Parliament_of_Canada_Ethics_Rules.ppt

40 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado la políticaydeintereses nopúblicos. decir, efectoun “aislante”(es faltas de sanción– revelación–o la contra blindarla de vez en Comisión: la para De lo que se trata es de condiciones que formenpor la una de cual estructura oportunidades se logre objetivo yelexamenlegaléticodeloshechos. análisis el para requerida técnica pericia la también, serían, desdeñables nada ingredientes ello, Para solutamente indispensables para que la Comisión cumpla su rol y ejerza sus tareas bien y eficazmente. ab son que índole) otra de o (políticos intereses a frenteautonomía la y criterio de independencia la de partidos políticosy/oelnúmero reconocidos. degrupos parlamentarios de partidos reflejaría exactamente–de acuerdo al criterio que se elija o cuya interpretación se prefiera– el número de alianzas y/o el número 45 44 prevé de los para miembros:la no participación cuando uno de ellos solicite de suceder tanto en caso de licencia de los miembros, como en dos circunstancias que el reglamento lugar a que surjan situaciones en que pueda quedar sin el para quórum funcionar.necesario Ello pue dando accesitarios, miembros con formal modo de cuenta no Comisión la que es asunto primer Un gestión. de informe su de anexos y recomendaciones las en respecto al propuestas incluido ha también CEP que, (y inicio de la de 2006-2007 débil presidencia La eficacia). tenga que en hacen actual interés poco el probablemente,reflejan la que Comisión la de conformación la sobre disposiciones otras nas algu modificar deseable es implementación, de modelo el cambia se si de margen al lado, otro De puedasignificarmentarios un“valor agregado” eneldesempeño delaCEP. parla determinados de ejemplo) profesional,por o académico mundo el (en laborales antecedentes todas lasbancadas. quelastrayectorias personalesy Por deespecialidadpermitiría elcriterio suparte, de respaldo el con cuenten personales, características y cualidades sus por que, congresistas todos CEP,la de miembrosdesignados son quienes que implica tanto claveen criterio un sean es consenso Comisión deÉticaParlamentaria y ladelasdemáscomisionesOrdinarias yEspecialesdelCongreso. El especialidad de el apropiados: más resultarían que los básicos criterios dos otros trabajo,su trata que son la de sustancia la Comisióny la objetoentonces,de del bien, función en Más de proporcionalidad e, inclusive, de pluralismo estricto criterios los que es sucede Loproblema.que del fuente la Congresodesde del mejorar, imagen la así, y parlamentaria ética la promover a contribuir de sincera voluntad una haya que a propicias son no sión y, por este medio, “blindarse” ante posibles denuncias por infracciones al Código de Ética. Comi Aquellas esta en representante un menos, lo tener,por procuraran parlamentarias bancadas y políticos partidos los todos que a apuntarían reglamentos ambos por descrito escenario del condiciones Las reemplazado poreldepluralidad sea proporcionalidad de principio el Comisión, la de conformación la para que, de recomendación la riencia de un año de presidencia de la CEP, en su informe de gestión el legislador Luis Galarreta incluye expe la o tras Así, tipo. cualquier criterios de presiones a ajena a deliberación una a obedecer que antes políticos intereses pudieran libradas, así estas, porque decisiones de conducción la en política A menos que sea en términos de una diversidad mínima, que sí es deseable; en contraste, el pluralismo estricto la composición Cf . Informe y enlace digital citados arriba en lanota15. yenlacedigital. Informe citadosarriba para la impunidad y la de libertad incumplimiento), blindarla frente a la influencia y presiones de de los miembros. Con ello, se establecerá una diferencia clara entre la conformación de la 44 (o pluralismo, queeselvocablo queyahemosusado). Alternativas en debate para fortalecer laéticaenelCongreso endebateAlternativas parafortalecer delaRepública 45 no son los parámetros idóneos para asegurar consenso en la designación la en consenso inhibirse de una determi- y el de el y ------

3 41 GUÍA CINCO nada investigación por alguna razón objetiva; cuando alguna de las partes recuse la participación de algún miembro. Así, debería modificarse el artículo 9o del Código de Ética Parlamentaria de modo que la conformación de la Comisión incluya a miembros accesitarios que reemplacen a los titulares en las tres situaciones mencionadas: ausencia por licencia, inhibición o recusación (pero también en otras que puedan presentarse y que ameriten no dejar a la Comisión sin quórum).

Asimismo, es clave que la CEP cuente con una Secretaría Técnica especializada y mejor regulada, de manera que satisfaga características que hagan más eficiente el trabajo de sus integrantes y que permitan preservar la jurisprudencia y el conocimiento desarrollados. Si bien el reglamento de la Comisión hace una descripción de las funciones de la Secretaría Técnica, es fundamental dar a esta instancia estabilidad y mayor definición. Así, el cargo de Secretario Técnico de la CEP debería tener requisitos de calificación explícitos y ser elegido mediante un proceso de selección adecuadamente reglamentado y no simplemente a propuesta del Presidente de la Comisión.

Lo usual es que quien preside la Comisión lleve su propio equipo técnico: esto no necesariamente garantiza experiencia y conocimiento en los temas de la Comisión. Pero, sobre todo, no permite que haya una continuidad entre la gestión precedente y la entrante. Por ello, no se cuenta con un servicio parlamentario especializado en las complejas materias de esta Comisión. La memoria institucional y el conocimiento del funcionamiento y procedimiento de la Comisión son fundamentales para un des- empeño productivo y eficiente. Ya la normativa actual reconoce su rol de sentar precedentes, pero ello se pierde de hecho en el escenario actual. Si en cada nueva gestión se cambia al Secretario Técnico, la labor de la Comisión no puede sino verse afectada debido al inevitable proceso de aprendizaje por el que aquel deberá pasar para conocer en detalle los temas y los casos dejados por la gestión anterior.

Un último punto, asociado a lo anterior, es que no hay plazo preciso para la conformación de la CEP, o la recomposición interna de cargos, al inicio de una legislatura o al terminar un periodo de su gestión (según sea el caso). Es conveniente mantener el momento de conformación de la CEP ajeno al ajetreo político concurrente al proceso de negociar la distribución y presidencia de comisiones congresales entre los grupos parlamentarios46. Pero, a la vez, debiera haber un marco básico para este plazo de con- formación, que confiera a la Comisión la importancia que su quehacer merece y, así, la capacidad de incidir en fortalecer la institución parlamentaria en su conjunto. Puede asociarse a este marco dar a su secretaría técnica estabilidad, así como los recursos y perfil técnicos adecuados, que son un elemento esencial a esos propósitos.

3.3 Establecer una tipología de faltas y sanciones

El concepto ética parlamentaria no está definido de manera explícita en ninguno de los distintos instrumentos normativos que forman parte de lo que aquí se ha designado “régimen ético”. Sin embargo, se puede afirmar que la ética parlamentaria está conformada por el conjunto de normas y principios que rigen la conducta y el quehacer de los congresistas de la República contenidos en el Código de

46 Este es un aspecto que ha subrayado el experto en temas parlamentarios, José Élice (mencionado en la reunión de trabajo “Ética parlamentaria: situación y propuestas normativas”, organizada por Transparencia con la presidencia de la CEP, realizada el 17 de junio de 2008).

42 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado culo 24º del reglamento. Si un congresista incurriera, más bien, en delito o infracción constitucional, el caso se dirige a la Subcomi procedimientosartí el cargoPleno,en a del establecidas prevénestán sanciones ellos las resolverlosque imponer deberá e que tipificado el en Código Penal. otroEn género transgresionesde como, por general,lo los casos indisciplinade parlamentaria, los hibicionesdeberesy funcionales establecidos enelestatuto parlamentario podría implicar quese esté cometiendo algún delito proincompatibilidades, las de alguna de incumplimiento Porel ético.ejemplo,ámbito solo al que lejos más llega falta greso,la 49 48 1º,2ºy3º). (artículos parlamentaria 47 nalidad paraestablecersanciones. consistencia en las resoluciones y, de modo relacionado, (3) sentar jurisprudencia y (4) tener una racio mantener (2) poder para denuncias, o descalificar calificar para (1) cotejables– y fijos criterios –y guía El desarrollo de una tipología de tales características es deseable porque la Comisión contaría con una porelreglamentotuto parlamentario delcongreso yporlaConstitución. guardar consistencia con las pautas y distinciones establecidas sobre los deberes funcionales y el esta faltas contra la veracidad pero de grado o magnitud distintos, por ejemplo). En ello, se deberá también son falsos documentos fabricar y (mentir ella a transgresión la de magnitud la a como tanto implica, naturaleza esta que gravedad de nivel al y falta la de misma naturaleza la a relativos factores cuenta ayude a diferenciar los casos unos de otros. Para establecer básicos,esos criterios tomarse podrían en efectivamente que para como limitado suficientemente lo sea que generalidad de nivel un con falta: Lo adecuado sería fijar algunos criterios básicos para establecer distinciones principales entre clases de lineamientos claros seráunagarantíatécnica ydeobjetividad. de conjunto un de Comisión la a dotar confusiones, y entrampamientos intención, la de contramano clasificación y ción iría de la mano y en correspondencia con una tipología de sanciones. Si bien formular una caracteriza Por tal razón, sería conveniente que ella estableciera formalmente una tipología de las faltas éticas, que en gama y grado, enorme, haciendo muy compleja la labor de la Comisión respecto de las denuncias. es, haber puede que éticas faltas de diversidad la anteriores, páginas en observado ha se Pero,como (propiosprivados odeterceros). discordancia con el estatus del mandato parlamentario y, en casos, una utilización del poder para fines una menos, lo por así, supone, que normas y principios esos a contravención la serían éticas faltas las inversa, la A parlamentarios. investidura la a y estatuto al corresponden que conducta de estándares principios estos a concreción dan que normas de síntesis una presentamos arriba, 2.2.2, sección la En justicia. y objetividad integridad, común, bien Comisión: la democracia, responsabilidad, tolerancia, de respeto,veracidad, honradez, reglamento transparencia, independencia, el en y Ética de Código el en respectivamente, desarrollados, y ciados Como ya mencionamos, los principios fundamentales de la conducta ética están parlamentaria enun reglamento delCongreso, dadoqueelCódigo, asuvez, hacereferencia aellos) Ética Parlamentaria (y en las disposiciones pertinentes al estatuto parlamentario en la Constitución y el CEP y en dicha Subcomisión (si desde un principio la materia deladenuncia involucra la materia CEP yendichaSubcomisión(sidesde unprincipio undelito tipificado) se sancione la violación al estatuto parlamentario. En otros casos, la consideración de la denuncia se hace de modo paralelo en la recomienda la intervención de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales o deriva al Pleno el informe respectivo para que de instancia previa; su informe final contendrá alguna de las sanciones previstas en el artículo 30º del reglamento de la Comisión, desafuero y a la derivación hacia la jurisdicción del sistema de justicia. En muchos de estos casos, siónla de AcusacionesCEP funcionaConstitucionales, como para unaluego –si suertecorresponde– proceder al levantamiento de la inmunidad parlamentaria, al Esta definición recoge lo que el reglamento de la CEP establece sobre la finalidad y el ámbito de esta y sobre la conducta ética Ver página 22 Cuando se trata de infracciones inconstitucionales, legales y a las normas del estatuto parlamentario del Reglamento del Con del Reglamento del parlamentario estatuto del normas las a y inconstitucionales,legales infracciones de trata se Cuando . realmenteexhaustivas 49

Alternativas en debate para fortalecer laéticaenelCongreso endebateAlternativas parafortalecer delaRepública de faltas puede resultarpuede faltas de sobremanera engorrosogenerar, y a 48 y que, en última instancia, se dirigen a sentar los sentar a dirigen se instancia, última en que, y 47 . ------3 43 GUÍA CINCO 3.4 Reformas al procedimiento de investigación y sanciones

Se ha subrayado ya que es importante especificar mejor –y, en algunos casos, reducir– los plazos en las distintas fases o subfases por las que pasa una denuncia recibida por la CEP. De un lado, como hemos visto, la Comisión ha avanzado en este respecto al introducir, en su reglamento, plazos que resultan en un periodo total de 100 días útiles para la duración de sus intervenciones sobre las denuncias. Este periodo se reduce a 85 de no requerirse prórroga para la etapa correspondiente a audiencia (para lo cual se admiten 15 días útiles como máximo). También se ha introducido un plazo máximo de 20 días útiles, tras finalizar la audiencia, para la emisión del informe final sobre una denuncia. El asunto estaría en cómo asegurar que estos plazos no solo se respeten sino que no se utilicen como recurso dilatorio. De otro lado, hay que resaltar que ese periodo total está al margen del periodo posterior que corres- pondería de darse una apelación ante el Pleno del Congreso.

Pues si una investigación de la CEP concluye con una resolución final que declara fundada la denuncia contra un congresista, este puede apelar ante el Pleno del Congreso (en el plazo de tres días hábiles de comunicada tal resolución). El reglamento de la Comisión estipula que la apelación deberá ser vista por el Pleno bajo las normas del debate y aprobación de dictámenes (regulados en el artículo 78º del reglamento del Congreso); sin embargo, no especifica en cuánto tiempo tendrá que resolverla. De esta manera, en la práctica, el informe y la resolución emitidos por la CEP quedan en manos de la Junta de Portavoces del Congreso, sin un plazo definido: ella deberá darles colocación en la agenda del Pleno, de cuya elaboración está encargada. Este es un aspecto principal que tendría que regularse con más precisión. El informe de gestión 2006-2007 contiene una propuesta en este sentido, que implica modificar el reglamento del Congreso (artículo 30º, inciso e) con referencia a la definición y aprobación, por el Consejo Directivo50, de la agenda de cada sesión del Pleno: así, se estipularía que los informes remitidos por la Comisión de Ética Parlamentaria hagan parte de la agenda aprobada. A la vez, se podrían establecer plazos para que el Pleno resuelva lo determinado por la CEP. Por ejemplo, puede darse un plazo máximo, si es que no perentorio (final, improrrogable), que no sea dilatorio, así como contemplarse tal vez ciertos criterios de priorización o de atención inmediata. Esto último pudiera aplicarse para casos con ciertas características, adecuadamente definidas en la regulación, que comporten urgencia por razones tales como su impacto negativo en la legitimidad parlamentaria, la gravedad de la falta, etc.

Un razonamiento similar se podría aplicar, también, respecto al tratamiento de las denuncias por la propia Comisión. Además de ello, puede notarse que, inclusive, una posibilidad considerada por la presidencia 2006-2007 de la Comisión era establecer en su reglamento un plazo perentorio para el tiempo total de tratamiento de una denuncia; otra posibilidad es plantear dicho tipo de plazo en el propio reglamento del Congreso. De esta manera, se tendría un marco temporal obligatorio a la par que pautas para guiar a la CEP sobre circunstancias que demanden mayor celeridad, postergación u otra forma de flexibilidad de tiempo en las diferentes denuncias.

50 El Consejo Directivo del Congreso está integrado por los miembros de la Mesa Directiva y los portavoces de los grupos parlamentarios.

44 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado fundamental para transmitir información que sea de fácil acceso a los congresistas y al público sobre público al y congresistas los a acceso fácil de sea que información transmitir para fundamental herramienta una páginaweb su de haga Ética de Comisión la recomendableque sería línea misma la respecto a particular; la aplicación del reglamento del Congreso y el Código de Ética Parlamentaria. En de instancia una con intereses. de contarían conflicto parlamentarios los Así, “asesoramiento ético”, en congresistas los antes de que estos de tomen decisiones en las consultas que podrían encontrarse en una de situación de permanente instancia una ser CEP, debería la preventivo aspecto el en ello, Por delciudadano sino dentro delpropioCEP –y nosoloporparte Congreso–. la de mandato el es cuál de como parlamentaria ética la de reglas las de tanto respecto familiaridad de falta la por decir a respecto, al más hacer falta hace que claroparlamentaria”, es embargo, Sin etc. de mandato su ética “promover práctica la en poner Comisión la puede medidas o iniciativas de tipo transparenciaprofundizarcongresistas,de o los rendiciónmecanismos de y los cuentas de qué con o consultas de absolución de mecanismos los mejorar cómo sobre parlamentaria: ética la de gulación re la ha de preventivas CEP dimensiones otras la sobre discusión que poca hay reiteramosPero aspectos. Y estos sanciones. en avanzado las de severidad la en o investigación de procedimientos y prestar a lleva plazos los pública en modificaciones proponeson o debate se más que lo Comisión, la discusión de labor la a atención la cuando lado, otro Por fuerte. mediática presión una bajo veces muchas congresistas, propios los por y públicas instituciones ciudadanos, por presentadas nuncias de las de absolución la a dedicado usualmente está CEP la de trabajo de horas de número mayor El que nuestro Congreso noofrece, canales(suficientes, almenos)paracolocarsusquejasciudadanas. terior del Congreso ni al público. Las circunstancias también ilustran que la población no encuentra, o denuncia una hacer procedimientospara los consisten qué en o inconductas, sobre qué hace exactamente la Comisión, qué tipo de actos pueden constituir denuncias admisibles o básica información la modo, otro de Dicho adecuadas. documental sustentación y fundamentación comporta denunciarlos CEP,que la anteni denuncia de objeto ser pueden hechos de tipo qué bien saben no congresistas– incluyen –que denunciantes los que es ilustra ello que decir,lo Es admisible. fuera denuncia una que requisitopara esencial constituirían sustentoque diera y les informaciónque o documentación de carecían que a bien o inconducta) posible alguna con (o alegada ética falta la con guardan relación no denunciados hechos los que a bien o obedece 75% un de descalificación la últimos, estos en que, ilustrativo Es infundados. declaran se 2006-2007) gestión la en 74% los (un de casos mayoría la en 2.2.3– sección la en visto hemos –como que investigación de procesos diante me éticas inconductas por congresistas contra denuncias notorias o numerosas más vez cada las a responder en fundamentalmente centrado ha se Parlamentaria Ética de Comisión la de actuación La institución parlamentaria. nuestra en ético régimen del efectividad la y Comisión la de rol el afianzar para agilidad mayor esa asegurar es Loéticas.importante faltas de denuncias resolverconjunto,las gresode como Con del y Comisión, la de labor la expeditiva más hacer de maneras posibles Hay,diversasentonces, brindar información actualizada sobre información comolossiguientes:brindar actualizada aspectos dejando de suponer buena fe, por confianza en la no detección o en la impunidad. El sitio web podría de errada o,desconocimiento por cometidas éticas inconductas de incidencia larga,la como,la así a denuncias o infundada presentación la disminuir podrían conocidos, ser de que, aspectos distintos 3.5. Pasar deloreactivo alopreventivo Alternativas en debate para fortalecer laéticaenelCongreso endebateAlternativas parafortalecer delaRepública no llega no ni al propioin al ni - - - - - 3 45 GUÍA CINCO  Conformación de la Comisión y labor desarrollada por cada uno de sus miembros;  Reglamento de la Comisión y Código de Ética;  Información y explicación de: Las normas de conducta ética que rigen en el Parlamento; Los procedimientos y requisitos para consultas y denuncias; y Las sanciones que corresponden a las distintas formas de inconducta, y su diferencia con otras sanciones a cargo del Pleno del Congreso o del sistema de justicia.  Plan de trabajo anual y balance de gestión realizada por la CEP;  Informes de rendición de cuentas, declaraciones juradas y reportes de gasto de los congresistas, de acuerdo a lo dispuesto por el Código de Ética;  Expedientes en investigación e informes finales;  Absolución de consultas previas hechas por los congresistas a la Comisión;  Recomendaciones y sugerencias, en áreas específicas, para facilitar el cumplimiento del régi- men ético parlamentario;  Catálogo de preguntas frecuentes sobre la ética parlamentaria y sobre la CEP;  Listas de asistencia y votación a las sesiones de la Comisión; y  Eventos realizados por la CEP, etc.

Hasta ahora, cada Presidente o Presidenta de la CEP han elaborado su propia página web, con for- matos y esquemas distintos. Ello refleja, entre otras cosas, la débil institucionalidad de la Comisión. Probablemente no ocurriría, por ejemplo, si tuviera una secretaría técnica que trascendiera la gestión de sucesivas presidencias. Testimonio de ello es que los esfuerzos que pueda haber hecho una presidencia para legar un portal más adecuado a su sucesor/a no han sido aprovechados en la nueva gestión. Debería trabajarse sobre lo que ya existe y con un formato mínimo de contenidos para que la información contenida sea comparable de gestión a gestión, independientemente de mejoras que puedan introducirse. Por otro lado, la información que se difunde a través de estas páginas no resulta suficiente, incluso en relación con los temas y las características esenciales de la CEP. Pero, sobre todo, si se considera que la Web pudiera convertirse en un recurso que incluya información actualizada y amplia sobre la conducta ética de los congresistas, eso haría posible evitar o reducir las denuncias sin sustento o las percepciones negativas sobre la actividad del Congreso.

Algunos otros mecanismos mediante los cuales la CEP podría, además, promover de manera más decidida la ética parlamentaria son los siguientes:

 Asesoría y difusión permanente, por diferentes medios, sobre los principios, los valores y reglas y prohibiciones de la ética parlamentaria, así como sobre los derechos y deberes funcionales de los congresistas en el reglamento Interno del Congreso de la República. De este modo, se podría brindar asistencia técnica a los actores y órganos parlamentarios y ofrecer a la ciudadanía información pertinente;  Promoción de espacios –virtuales y presenciales– de rendición de cuentas por parte del Con- greso, de las bancadas, de las comisiones y de los congresistas;

46 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado su reprobación, demanda. distintos frentes de resguardo y de fomento éticos que la institución necesita y que la ciudadanía, con los fortalecer posible es no parlamentario,todo el en eco tienen no esta como propuestasatinadas Si Congreso" del humanos recursos de oficina la ante registrada persona misma la sea no que nadie trabaje no que y Congresal Despacho cada en efectivamente laboran saber personas cuántas claridad permita con que regla la prevalezca que y funciones, de temporal asignación la como desdobles los tanto efecto sin deje que ordenado sistema un a adecuación la para plazo fije que administrativo transparencia corporativa. Para ello debiera corregírsela mediante una disposición general de carácter em bargo,mayorcon sin veracidadinformalidad reformarlaevitela actúe deseable y se es que y modo de ilícita; no práctica una es funciones de temporal asignación de y puestos "práctica de la desdoblaje de que informe un en así, Dice, ocasión. dieran modalidades estas que los a éticos blemas pro de y virtud en sugerencias puestos de incluyera desdoblaje y (2006-2007) temporal destaque CEP al recurso la el sobre que recomendaciones ejemplo, de modo a destacable, es sentido tal En como conjunto, enlasbancadasysuspartidos. enlosparlamentarios, Parlamento el en recaen voluntad la y tarea la responsabilidad, la mejoras, de tipo ese fomentar para liderazgo y iniciativa ejercer debería, y podría, Parlamentaria Ética de Comisión la Congreso.bien el Si el integra que cuentas rige se que con normativos cuerpos varios los aparatode parlamentario,incluyendodisposiciones las de rendición de y responsabilización de mecanismos los (3) apoyo; este de calidad la y parlamentarias labores las a técnico apoyo de sistema el (2) asesores; de respectivos pos cuer los congresistasde los individuales,y de despachos los de parlamentario, servicio bancadas,del las de funcionamiento el y rol el planteados están que en modo el (1) importantes aspectos son ello, En parlamentario. trabajo el estructurado está que en modo el con ver que tienen y organizacionales u operacionales son Congreso. requerirían se que modificaciones las Y, de significativa otro,parte por del reglamento al relativas son hacer convendría que normativas mejoras las de lado, un por cativa, signifi Parte congresal. aparato del y corporación la toda de responsabilidad es que CEP,sino la de Es necesario notar, finalmente, que el fortalecimiento ético del Parlamento no corre a cargo solamente 51 CEP (2007): Informe sobre denuncia contra el congresista Walter Encola Vásquez (EXP-038-CEP2006/2008-CR), 5 de junio, p. 10.    

sobre Congreso, éticapúblicaeintegridad institucional. ciudadanía y civiles asociaciones políticos), partidos los de ética de comisiones las (mediante políticos partidos parlamentarias, bancadas de participación con seminarios y públicos Foros ros dediscusión,consultasalaciudadanía,encuestas, etc.); y (fo virtuales medios por parlamentaria actuación la sobre ciudadana consulta de Mecanismos ylosavances (o problemas)estado desituaciónlaéticaparlamentaria ensucumplimiento; Audiencias públicas de la Comisión dirigidas a los congresistas y la sociedad civil para presentar el y sobre eldesarrollo delrégimen alolargo deltiempo; parlamentario Sistematización de un corpus de información sobre las investigaciones y resoluciones de la CEP Alternativas en debate para fortalecer laéticaenelCongreso endebateAlternativas parafortalecer delaRepública 51 - - - - - . 3 47 GUÍA CINCO 4 Ética parlamentaria, desempeño congresal y representación: el bien común como perspectiva52

Hemos visto que el reto de fortalecer la ética parlamentaria no es el objeto ni la tarea exclusivos de la CEP, sino que involucra al conjunto del Congreso –su normativa, su construcción administrativa y a sus actores–. Puesto de otro modo, involucra atacar los problemas que aquejan a nuestra institución parlamentaria y "equiparla" mejor para ejercer sus funciones y su rol representativo. Es que en buena medida el estado de cosas en nuestro Congreso y la desaprobación, e incluso el desprestigio, que tiene ante la ciudadanía son función de un problema de representación que afecta más ampliamente a nuestro aparato político. Esto es, un déficit de representatividad, en el que los partidos políticos son un factor central. Todo ello no significa que, dado que el problema de fondo es más grande y alude, más allá de la CEP y del Congreso, al sistema político, desde estas esferas parlamentarias no pueda hacerse nada para combatirlo con esperanza de éxito. No es así.

Más bien, es en el terreno congresal donde hay más recursos institucionales con capacidad de activar transformaciones en el universo político además de, por supuesto, en su propio interior. Lo que haga el Congreso sobre sí mismo tiene un efecto directo sobre la representación. La institución parlamentaria es, en esencia, el espacio permanente de vinculación entre el poder político y la ciudadanía, y este espacio es moldeado en un determinado periodo por los "vehículos" que, con respaldo electoral, lo ocupan: las agrupaciones o partidos políticos. Es decir, el Parlamento es un canal –el más constante– de representación y sobre este –sobre sí mismo– puede tener un impacto: más aún todavía porque puede también tener impacto sobre esos vehículos de representación que lo conforman.

De lo que se trata, a fin de cuentas, es de encaminar al Congreso a cumplir su mandato representativo: a que sea, en efecto, la esfera que se rige por y para el bien común. En principio, la ética parlamentaria es la condensación de la conducta que corresponde a la alta investidura del Parlamento –al rol superior que tiene en democracia como depositario del poder de la gente–; vale decir, un modo de conducirse orientado al bien común que es su fin y razón de ser. Desde un punto de vista práctico, aplicado, la ética parlamentaria es un ensamblado de principios, de reglas y de modos y sistemas de operación que sirve para re-centrar el Parlamento hacia el bien común. Y de funcionar este ensamblado en la práctica, se desalienta la corrupción. Por eso, la ética es algo más que una constelación de exhortaciones y de buenas intenciones: tiene una utilidad práctica basada en un instrumental aplicable y esta utilidad puede llegar a lo medular de la representación y de la política democrática. Esta utilidad potencial hay que aprovecharla.

52 En esta sección, se toman y reelaboran un conjunto de puntos y temas, desarrollados por Percy Medina y Elsa Bardález, y que Transparencia ha tratado o expuesto en el marco de sus actividades de su trabajo cotidiano.

48 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado el público ve que se presentan escándalos o hechos reprobables en el Congreso, la mala impresión mala la Congreso, el en reprobables hechos o escándalos presentan se que ve público el cuando que de hecho el idea esta (Ilustra política. la intermedio,congresalcon y,su institución por la con conectados actores y factores problemas, de tratar para lineamiento de tipos grandes dos esos aplicamos Así, enmarca. se que en variables de mayor rango el entonces, enfocamos, y común bien del amplio horizonte más el en parlamentaria presenteética la guía, de vemos final sección esta En tos esensímismounresguardo contraelclientelismo yelnepotismo. congresal.asignaciónpues de de y Por contratación de criterio como mérito ejemplo,de principio el El otro envuelve el apego a los la atención: requieren que críticos puntos los son Estos desempeño. su de aspectos por o circunstancias de tipo ese por negativos mediáticos episodios ocasionan u denuncias, a lugar a lugar dan o delitos, o faltas en incurren quienes de así, y,congresistas los de parlamentaria labor la enmarcan quienes y llevaron en el Congreso involucra la responsabilidad de las alianzas y de los partidos políticos. Son estos los vemos que que éticos problemas los de considerable parte una de detrás está que importante factor Un Responsabilidad de los actores políticos Es elcargo ineludibledelmandato congresal, perenne mientrasdure. representando. están también fiscalización, de y legislación de funciones, otras sus incumpliendo) (o cumpliendo están cuando realizar; de dejan nunca congresistas los que función una es presentación re la porque es Ello interacción. la esa medida con buena en lazo explica que el constante una ambas, es representación en que, reiteramos y desarrollarlas; al evidente cier hará tienen se como y interrelación, estancos ta compartimentos son no categorías ambas que embargo, sin resaltar, Cabe retos pararemontarlos. y posibles alternativas como así existentes problemas señalaremos críticos, puntos estos tratar Al congresales. funciones las en eficacia y calidad la y actorespolíticos; los responsabilidadde la encabezados: dos agrupadosbajo cos del Congreso se encuentran con los problemas de representación del Congreso– que pueden ser factores parlamentarios. De este modo, surge una gama de puntos de que críticos –en los problemas éti influencia la de a causa reconfigurado regreso de va política, la desde fluyendo que, y Congreso el sufre que representatividad de déficit el principal papel un juega cual la en representación, la de dimensión la es remitidos vemos nos que al fondo de telón gran el ello, Con política). la hasta ción, refrac por como y, entera institución la a individuales protagonistas los desde extiende se causada Uno refiere a la aplicación de los de aplicación la a refiere Uno tipos; ellosestánrelacionados entre síyserefuerzan mutuamente demodopositivo. representación– olineamientos mássimplespero, losprincipios alavez, losmáspotentes sondedos de déficit el atender larga, la a –y corrupción la desalentar y ética la promover para sentido, este En accountability    

la apertura ylacomunicaciónconciudadanía. la apertura la precisión vinculante ylaobligación(el carácter oimputabilidad)delasresponsabilidades; y enlasreglasla claridad yfunciones; la transparencia; (responsabilización): criterios técnicos atributos democráticos por excelencia democráticospor atributos en el desempeño del Congreso y en la ética parlamentaria. , y a la calidad técnica , en las tareas de diarias la función , que son expresión esencial de esencial expresión son que , - - - - - 49 GUÍA CINCO  Selección de candidatos. Es problemática la designación del repertorio de candidatos que los partidos y alianzas presentan como opciones para el electorado en cada lista parlamentaria: no hay reglas rigurosas sobre cómo incluir posibles candidatos ni sobre quién puede ser candidato. La selección se da, así, usualmente de modo informal e improvisado, recurriéndose con demasiada frecuencia a personas (propias o extrañas a la agrupación política) con medios para financiar o dar publicidad a la campaña. Formas posibles de responder a esto son: Reforzar las normas que la Ley de Partidos tiene en relación con la elección de los candidatos y revisar, en consecuencia, las normas específicas de democracia interna de las agrupaciones políticas; y Revisar las normas electorales generales. Por ejemplo, eliminar el voto preferencial sería vital. Ello es sumamente difícil pues gran parte de la plana de parlamentarios debe su elección al voto preferencial; no obstante, hay viabilidad de un consenso al respecto si esta eliminación va enlazada con una mejora en la regulación del proceso de selección de candidatos (punto anterior).  Formación de candidatos o representantes electos como cuadros. Parcialmente como reflejo de lo precedente, hoy los representantes llegan a sus cargos sin ninguna preparación proveniente de sus partidos; y  Responsabilización con lo que hagan quienes resultaron elegidos. Actualmente, los partidos se desentienden de la conducta y del desempeño de parlamentarios a quienes llevaron en sus listas, lo que está ligado al punto anterior. Esto expresa una inadecuada y débil relación –un inconveniente divorcio– entre el partido y la bancada. Posibles respuesta a ello son: Establecer reglas y procesos mediante los cuales el partido se responsabilice por los parlamentarios desde que son candidatos; y Dar forma a mecanismos de vinculación continua y retroalimentación entre el partido y la bancada (como elaboraremos luego con mayor detalle), entre los cuales sería importante que figuren modos de regulación ética.

Calidad y eficacia en las funciones parlamentarias, teniendo el bien común como perspectiva. El trasfondo es que el Congreso pueda satisfacer el mandato que da origen a su labor y, consonantemente, que la democracia pueda ser vivida por los ciudadanos también desde el vínculo con su representante. Es aquí en donde más visible y urgentemente se hacen necesarios los mecanismos democráticos esenciales de accountability. Podemos abordar los aspectos de calidad y eficacia enfocando dos campos, que son distinguibles pero, como se notará, conectados: el de la calidad de la representación (aludiendo más al insumo desde el ciudadano) y el de la calidad del desempeño de las labores y funciones congresales (más centrado en el producto parlamentario para el ciudadano). Las medidas que se tomen en estos dos campos redundarán en una mayor confianza, una mejor imagen y una fortalecida legitimidad desde la ciudadanía respecto al Congreso, así como a los partidos y a la política.

Calidad de la representación El eje al que nos referimos aquí es la calidad y eficacia de la función parlamentaria en cuanto a la línea de relación que fluye del ciudadano hacia el Congreso (y, en un marco mayor, hacia la política). Es decir, se trata del insumo que determina, con un peso crucial, la calidad de la representación ya que de este factor depende el contenido de las medidas y de las políticas que pasarán a ser planteadas, concerta-

50 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado que dan soporte al trabajo congresal diario. Puntos críticos, en estrecha relación con la dimensión la con relaciónética, quepuedendestacarseeneste camposon: estrecha en críticos, Puntos diario. congresal trabajo al soporte dan que muy para importantes ello, y ponen de relieve aspectos operativos, administrativos y organizacionales de generales pautas mencionadas Las les. loca y regionales como nacional tanto gobiernos los a fiscalización de ejemplo,adecuados ejercicios por tener, al político, control de función la de desempeño al como fundamentadas–, debidamente a lo que la gente busca y necesita –pero sobre la base de criterios racionales y técnicos y de prioridades dar calidad máxima tanto al ejercicio de la función legislativa, buenas brindando leyes que respondan de la legislación sino, nuevamente, de la representación. Por ello, un es granimportante esfuerzo para neto– de las funciones parlamentarias ejercidas, lo cual configura la calidad no solo de la fiscalización y resultado del cabo, –y,al producto del trata se modo, otro de Dicho ciudadanía. la hacia Congreso el gresales; es decir, se refiere a la calidad de desempeño, enfocando la línea de relación que fluye desde Este eje alude a cuán adecuados y satisfactorios son el desarrollo y los resultados de las funciones con Calidad técnica yeficacia enel recursos públicosasudisposición.Eneste campo, sepresentan tres principales: puntos críticos los utiliza que en modo el incluyendo hace, que lo de cuenta da también respuesta; da les y pública, esfera la a ciudadanos intereses los canaliza y articula ciudadanos los representantede de función su das y dirimidas en las más altas esferas políticas de decisión y ejecución. El congresista que realiza bien  

ni consistencia ni fuerza efectivamente vinculante para ordenar la votación de los congresistaslos de votación ordenarla para vinculanteefectivamente fuerza ni consistencia ni rolel tanto gerencialcomo político gruposlos de Hoy, parlamentarios. hayno mayor disciplina y organicidad la fortalecer supone Ello decisión. de toma de instancias las de organización La tar adecuadamente alagente. Ellosupone, porejemplo: logrenlegislativoque representrabajo y ordenenconsolidados,el que gruposparlamentarios haya que de posibilidad la con ver que directamente tiene Congreso del representar de cidad capa La funcionamiento. su en disciplina poner y labor su dirigir debiera que cual el partido, el con bancada la de sólida más relación una necesaria sería que mentarios”).dicho Yahemos parla llamadas “grupos (oficialmente bancadas las de programáticas coherencia y Identidad nes y una acumulación inmanejable de membresías (en comisiones) para un mismo legislador. subcomisiones. Ello implica desorden, un abultamiento innecesario del tamaño de las comisio en el sinnúmero de instancias en donde se toman decisiones, desde el Pleno a las comisiones y   Buscar que las bancadas desarrollen identidad política y logren así representar a la ciudada la a representar así logren y política identidad desarrollen bancadas las que Buscar ello posición; de toma de y político debate de espacio un parlamentario grupo del Hacer positivamente ensusrespectivos partidos. que hacen y de hacia dónde quieren avanzar en cuanto a la política nacional. Ello repercutiría ciudadanos una los imagen coherente y definida deante qué es lo que quieren, depresentar por qué hacen lo de bancadas las de capacidad la fortalecer así, necesario, hace Se rales. coyuntu políticos causales o intereses de o inesperadamente, o improvisada surgen que de otra sino que, más bien, ve partido– decisiones claramenteo posiciones una bancada –o distinga que ideológico-programático perfil un reconoce no general, lo por público, El nía. quesigue. enelaspecto Elloaportará partido. comprende a sus propios miembros, pero también a un mecanismo estable de enlace con el Ética parlamentaria, desempeñocongresalÉtica parlamentaria, yrepresentación: elbiencomúncomoperspectiva desempeño accountability delasfuncionesparlamentarias y de racionalidad y excelencia técnicas son técnicas excelencia y racionalidad de y ------4 51 GUÍA CINCO La racionalidad política que prima hoy es asegurar que cada partido político (no bancada) tenga al menos un miembro en una comisión –y, a veces, cada corriente al interior de un partido–. Para reforzar el orden y la eficiencia en la toma de decisiones, las siguientes serían medidas convenientes:  Tornar la Junta de Portavoces en un espacio en el que se tomen decisiones que resulten vinculantes para las respectivas bancadas. Cada portavoz es, así, un representante real de su agrupación política, llevando a la Junta el peso y los votos de toda ella; y  Fortalecer el mandato representativo que el grupo parlamentario da a los miembros que tiene en cada comisión o cada instancia relevante de decisión. Si cada uno de los miembros de la comisión representara, en la propia comisión –de modo equivalente a lo propuesto respecto a la Junta de Portavoces–, la cantidad de votos que tiene detrás (los de su bancada), podríamos tener comisiones de trabajo mucho más pequeñas.  La institucionalidad y el rol de las bancadas. Para conseguir esta deseable disciplina y mayor racionalidad en la toma de decisiones, es necesario reformular el papel de los grupos parlamentarios. Ello incluiría incorporarle un fuerte contenido técnico que facilite su labor política y ofrezca garantías, a sus propios miembros, de un buen y justo uso de las mayores potestades así investidas en la bancada y en los compañeros de bancada como representantes en una comi- sión, con relación a las potestades de cada miembro individual. Algunas medidas para atender estos problemas incluirían:  Convertir a los grupos parlamentarios en espacios de trabajo profesional, a partir de tener tanto asesores calificados como recurso fácil y consistente a los órganos de apoyo del Con- greso. Ello supone hacer de la bancada el eje del trabajo cotidiano (de sus miembros), de su organización, de sus priorizaciones y de su disciplina y accountability. El grupo parlamentario sería el espacio que lidera y ordena la elaboración de la agenda no solo del colectivo sino también de los miembros, en el sentido de asegurar calidad técnica, pertinencia y consistencia entre las agendas individuales. La bancada debe ser un filtro de calidad;  Hacer, por consiguiente, que el conjunto del aparato técnico del Congreso esté al servicio de las bancadas: sin obstar, obviamente, que preste adecuado apoyo a las comisiones (u otras estructuras funcionales básicas del Parlamento);  Poner a las bancadas como eje organizador del trabajo de los asesores, que es la contrapartida del punto precedente. Esto significa que los despachos de los congresistas individuales dejen de ser el núcleo de la asignación y de asesores. En lugar de ello, las bancadas tendrían el rol principal en la designación, contratación y distribución de asesores, en la división y or- ganización de trabajo. Con ello, se tendría un filtro respecto a quién es contratado de asesor y cómo, que puede evitar las ocurrencias de clientelismo o nepotismo y asegurar criterios técnicos y de mérito, pero también respecto a la calidad técnica del trabajo de la bancada y de sus miembros;  Dar a los grupos parlamentarios la tarea de especializar a sus miembros en temas. De este modo, se facilita la delegación a los miembros especializados de autoridad y del respaldo de votos de sus compañeros de bancada en las comisiones o espacios en que se vean y decidan sus respectivos temas; y  Dotar a las bancadas de mecanismos y reglas para poder operar con eficacia en materia de control ético. Entre ellos, puede plantearse alguna instancia para manifestarse y actuar en re-

52 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado hortaciones, hortaciones, ex puras con ni superficiales artificios con simplemente mejorar a va se no Congreso del imagen La incumplimiento ydelacorrupción. tienen carácter directamente ético o reverberación en cuanto al desempeño ético y a la inhibición del que parlamentarios institucionales mecanismos y normativa la mejorar de guía: la toda de largo lo a reiterado hemos que necesidad la es terminar, al subrayar, cabe que punto último Un política. la en dad del desempeño parlamentario en el tema ético, que nos ha puesto de relieve su relevancia directa cercanas yremotas, que influyen enlacalidaddelas funciones parlamentarias. dimensiones, las todas contemplando y contar puedan que con institucionales medidas y trumentos ins los todos con ético régimen su fortalecer de tarea la tomar y propia responsabilidad la asuman fortalecer el en desempeño ético en el redundado Congreso. Pero,han para que ello, es necesario que institucionales los actores congresales e regulatorias mejoras hacer a prensa– de libertad haya que dondequiera en y –aquí ocasión dado ha que lo es informativo trabajo su y avizora actitud su veces municación como esencial parte del régimen ético parlamentario y reconocer, asimismo, que muchas co de medios los a reconocer importante es bien, Más él. de imagen mala una incrementar o dar en repercutirían seria prensa poco la de serios no Congreso,reportes El los ni credibilidady mostraría así, infracciónesunaocurrenciaque lasacusacionesounadeterminada aisladaynounaconstante. mostrara patrones de transparencia y de si y ético desempeño adecuado su de garantías ofrecieranpública que opinión antemecanismos la y quizás, incluso haya casos de mala fe. Pero si la institución parlamentaria tuviera respuestas adecuadas hechos y, los a adecuadamente ciñéndose reportan no o suficiente lo investigan no medios algunos que cierto Es reportar. de deseosa estuviera prensa la que noticias en convertirían se no recurrentes, tan fueran no o ocurrieran esta no prima”, “materiahechos brindara tales no Congresosi el si dan; se estos porque es cuestionables reprobableso hechos esos reporta si comercial,perológica una a den sensacionalismo y el afán de lucro de la prensa. Es innegable que los medios de comunicación respon el irresponsabilidad, la señalar Parlamentoes nuestro en éticas transgresiones de y irregularidades de manera opuesta. El recurso favorito de los parlamentarios para explicar la fuerte y frecuente exposición una de veces, muchas bien, más sino hicieran lo representantes sus que esperarían que modo del se o importan le preocupan; no ve que quienes están allí estén actuando en su nombre ni conduciéndo le que cosas las llegando estén él a que ve no porque Congreso del queja se gente La sustancia. sin Cerramos Cerramos así esta sección y esta guía cerrando, también, el círculo representación, y alaimpunidad. corrupción la incumplimiento,a al desaliento el para y ético desempeño buen el para ética: Congreso o de la función pública. En fin, la bancada debiera ser también un filtro en materia uno o más miembros en temas éticos, en reformasde ético posibles del para el fortalecimiento especialización la en Congreso; el sujeto está que las a etc., funcional), lo y económico lo (en cuentas de rendición la para y transparencia la para funcionales, administrativas, rias, reglamenta normas las ellos, con congruencia en observar, cómo sobre o recomendables algún miembro; en materiales orientadores de fácil comprensión sobre los estándares éticos de inconducta de caso en propias sanciones hasta y propios conducta de códigos en plo, ejem por pensarse, Asimismo,puede partido. el y aquella entre y,también respectoquizás, relativamenteal formalvínculo algún parlamentaria Ética de Comisión la y bancada entrela lación a casos de denuncias o de indicios de infracción; sería conveniente que se estableciera mea culpa o declaraciones de adhesión ética, esto es, con medidas estéticas o simbólicas Ética parlamentaria, desempeñocongresalÉtica parlamentaria, yrepresentación: elbiencomúncomoperspectiva accountability , con todo ello podría dejar claramente sentado accountability y cali ------4 53 GUÍA CINCO La ética puede pensarse, pues, como un universo de herramientas para volver a los cauces que la ciu- dadanía espera. Pero esto implica darle la consideración y la importancia que se merece, colocarla en el horizonte más amplio de la dinámica parlamentaria y de la política: en fin, ponerla en la perspectiva del bien común que da sentido y pauta a la institución parlamentaria.

54 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado Anexo GUÍA CINCO

ANEXO: Relación de expedientes procesados por la Comisión de Ética Parlamentaria – setiembre 2006 a julio de 2007 De: Informe sobre el primer año de gestión de la Comisión de Ética del Congreso de la República correspondiente a los meses setiembre 2006 a julio de 2007. Luis Galarreta, Presidente, CEP, julio de 2007

EXP. No DENUNCIANTE DENUNCIADO(S) HECHOS DENUNCIADOS SITUACIÓN

CON PROPUESTA DE SANCIÓN PARA EL PLENO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA (6 EXPEDIENTES)

012-CEP-2006/2008-CR De oficio Alfredo Tomás Cenzano Uso de bienes públicos Informe aprobado por mayoría propo- Sierralta (PRONAMACH) con fines niendo la suspensión por 30 días de proselitistas y encubrimiento legislatura y descuento de sus haberes de accidente automovilístico por idéntico término. El congresista Ro- ocurrido en Puno. bles López manifestó que presentaría informe en minoría.

028-CEP-2006/2008-CR De oficio Carlos Torres, Javier Presuntos actos de incon- Informe aprobado por mayoría propo- Velásquez y José Vega ducta ética en el viaje oficial niendo la suspensión por 30 días de Antonio al Parlatino en la ciudad de legislatura y descuento de sus haberes Sao Paulo, Brasil. por idéntico término al congresista Torres Caro. El congresista Galarreta Velarde pre- sentó informe en minoría donde proponía suspensión por días de legislatura y descuento de haberes por idéntico término a los congresistas Velásquez Quesquén (3 días) Torres Caro (5 días) y Vega Antonio (20 días)

035-CEP-2006/2008-CR De oficio Elsa Canchaya Sánchez Presunta contratación irregu- Informe propone: de manera unánime, la lar de personal de confianza. suspensión por 120 días de legislatura a la congresista Elsa Canchaya y descuento de sus haberes por idéntico término. Por mayoría, la remisión de su expediente a la Subcomisión de Acusaciones Constitu- cionales.

038-CEP-2006/2008-CR De oficio Walter Menchola y Mar- Presunta contratación irregu- Informe unánime que propone la sus- tín Pérez lar de personal de confianza. pensión por 120 días de legislatura al congresista Walter Menchola y descuento de sus haberes por idéntico término.

042-CEP-2006/2008-CR De oficio Ricardo Pando Presunta contratación irregu- Informe propone: de manera unánime, lar de personal de confianza. la suspensión por 100 días de legislatura al congresista Ricardo Pando Córdova y descuento de sus haberes por idéntico término. Por mayoría, la remisión de su expediente a la Subcomisión de Acusacio- nes Constitucionales.

043-CEP-2006/2008-CR De oficio Tula Benites Presunta contratación irregu- Informe propone: por mayoría, la sus- lar de personal de confianza. pensión por 120 días de legislatura a la congresista Tula Benites Vásquez y descuento de sus haberes por idéntico término. Por mayoría, la remisión de su expediente a la Subcomisión de Acusacio- nes Constitucionales.

CON RECOMENDACIÓN PÚBLICA DE ACUERDO AL ARTÍCULO 14-a (2 EXPEDIENTES)

001-CEP-2006/2008-CR Juan Eusebio Rocca Be- José Mallqui Beas Incumplimiento de obliga- Con fecha 5/6/07 y de conformidad con 28/09/06 rrocal ciones tributarias de bien el artículo 14º-a del Código de Ética Par- inmueble, ante Municipio de lamentaria, se acordó recomendar al San Martín de Porres. congresista Mallqui Beas evitar que sus actos y decisiones individuales trascien- dan a los órganos de control del Congreso de la República.

55 EXP. No DENUNCIANTE DENUNCIADO(S) HECHOS DENUNCIADOS SITUACIÓN

031-CEP-2006/2008-CR Ing. F. Villena Rector U. Franco Carpio Guerrero Presunta manipulación e in- Con fecha 3/7/07 y de conformidad con Ruiz Gallo, Lambayeque fluencia política tendientes a el artículo 14º-a del Código de Ética desestabilizar Universidad. Parlamentaria, se acordó recomendar al congresista Franco Carpio Guerrero prevenir que los actos de fiscalización propios de su función puedan afectar las relaciones entre los parlamentarios y con ello desacreditar instituciones que son originadas a partir de la legalidad y legitimidad de la institución parlamentaria.

DENUNCIA DECLARADA INFUNDADA (1 EXPEDIENTE)

008-CEP-2006/2008-CR Congresista José Antonio Urquizo La contratación de persona Con fecha 5/6/07 se declaró INFUNDADA 28/09/06 Juan Perry Maggia que no labora efectivamente la denuncia contra el congresista José en su despacho. Antonio Urquizo, toda vez que su partici- pación demuestra no conocer, no permitir y no motivar que el señor Aliaga Trigoso actúe de manera contraria a las labores asignadas como personal de confianza parlamentario.

EXPEDIENTES ARCHIVADOS POR IMPROCEDENCIA (33 CASOS)

ARCHIVADOS POR RETIRO DE DENUNCIAS (4 EXPEDIENTES)

015-CEP-2006/2008-CR Lucy Romero Ulloa Javier Velásquez Ques- Queja de parte de Lucy Ro- Con fecha 23/3/07 la señora Romero retiró quén mero por interferencia en la denuncia. denuncia particular.

027-CEP-2006/2008-CR Comandante FAP J. C. Luisa María Cuculiza Presunto tráfico de in- Con fecha 8/3/07, durante la etapa de Román Samander Torre fluencias e interferencia en indagación, se comunicó a la Comisión proceso judicial ante 9º Juz- de Ética que la congresista denunciada gado de Familia de Lima. había manifestado sus satisfacciones ante el denunciante, cuya conformidad es ex- presada con el consiguiente retiro de la denuncia. Con fecha 17/4/07 se archivó la denuncia.

029-CEP-2006/2008-CR De oficio Javier Velásquez, Carlos Los dos primeros, por com- Con fecha 29/5/07, por unanimidad se Torres y José Vega An- portamiento inadecuado en retiró la denuncia como consecuencia de tonio sesión de la CEP (Exp. 028); las satisfacciones expresadas por los invo- el tercero por presentación lucrados en el expediente Nº 028. extemporánea de gastos.

032-CEP-2006/2008-CR Congresista Gustavo Espinoza Soto Presunta falta al artículo 2º Con fecha 29 de mayo de 2007 la Comi- Carlos Bruce Montes del CEP, sindicándolo como sión de Ética, tomando en consideración de Oca jefe de una banda delictiva. el artículo 28º del reglamento de la Comi- sión, acepta el retiro de la denuncia por parte del denunciante emitido con fecha 14 de mayo a través del Oficio Nº 086- 2007-CBM-CR, donde expresa aceptada la disculpa realizada por el congresista Espinoza Soto y dando por superado el impasse que motivó la realización de su denuncia.

ARCHIVADOS POR INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE PRESENTACIÓN DE DENUNCIAS (21 EXPEDIENTES)

006-CEP-2006/2008-CR Ex Congresista Manuel Martha Hildebrandt Pé- Defensa pública al delito de Con fecha 21/11/06, se archivó la de- 28/09/06 Lajo Lazo rez Treviño cohecho de los tránsfugas y nuncia debido a que el Código de Ética ordenar descerraje de oficina Parlamentaria no se encontraba vigente parlamentaria del excongre- al momento en que ocurrieron los hechos sista Manuel Lajo Lazo. atribuidos a la congresista denunciada y, por tanto, la Comisión de Ética tiene un impedimento absoluto para pronunciarse con respecto al fondo de este asunto, en virtud de lo dispuesto en la Constitución.

010-CEP-2006/2008-CR Eliseo Alvarado Alva- Empleados de cong. Del Falta de atención y ac- Con fecha 21/11/06, se archivó la denuncia 11/10/06 rado Castillo, Waisman, Zu- titud prepotente de los debido a que no compete a la Comisión maeta, Mulder y otros denunciados ante reclamos de Ética investigar al personal de confian- presentados por el denun- za de los congresistas de la República. ciante.

56 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado 019-CEP-2006/2008-CR 018-CEP-2006/2008-CR 017-CEP-2006/2008-CR 016-CEP-2006/2008-CR 013-CEP-2006/2008-CR 024-CEP-2006/2008-CR 023-CEP-2006/2008-CR 022-CEP-2006/2008-CR 021-CEP-2006/2008-CR 020-CEP-2006/2008-CR EXP. N o dova Cór Palomino Elizabeth a t s i s e r g Álvaro Gutiérrez n o C dkauman Sul Valdiglesias Moisés Lucha contra laCorrupción de Nac. Pdte. Frente Maturrano José Feliciano Retuerto y Teodo-miro Félix Carrasco Juan José Luis Cuya Azañedo Ramírez Adrianzén Armando chez Sán Macedo A. Manuel No identificado ga Amado Mayor Pilar del Rosario DENUNCIANTE - - - -

José Mallqui Beas José Mallqui Juvenal Ordóñez Jorge Flores Torres MulderBedoya Mauricio MulderBedoya Mauricio Juana Huancahuari María Rosa Venegas José MacedoSánchez Beas José Mallqui Elizabeth León Minaya DENUNCIADO(S) y otros. ilícita apropiación Presunta Oliveros. Sindenunciante. Saco comercial nombre de ilícita apropiación Presunta Amado. a la señorita Rosario Mayorga remuneraciones de ytención re injustificado Despido Oliveros. cionados con Academia Saco rela ilícitos actos Presuntos fun ciones. sus en falta Presunta su cese arbitrario. propiciando Tacna, de BANMATciudad en la cias de influen de tráfico Presunto titución yLey 27444. Presunta infracción a la Cons del Huaral.distrito deIhuari, pobladores ocurridas los contra éticas y constitucionales, legales normas a transgresiones Presuntas contrahuari J. L.Azañedo. Huanca Juana congresista la declaraciones por hechas difamatorias Presuntas de2006. abril de presidenciales elecciones las en ilícitosPresuntos actos HECHOS DENUNCIADOS ------in E dnnine o dut medios adjuntó no denunciante El sión. Comi la reglamentode del 25º artículo el en exigidos admisibilidad de mínimos tos requisi los de incumplimiento al debido denuncia la archivó se 17/4/07 fecha Con la de Comisión. reglamento del 25º artículo el exigidos en admisibilidad de mínimos tos requisi los de incumplimiento al debido denuncia archivóla se 17/4/07, fechaCon la denuncia. permita llevar a cabo una investigación de que suficiente prueba de acompañados están no Amado Mayorga señora la denunciados por hechos de los que la ya archivó nuncia se 19/12/06, fecha Con probatorios. medios adjuntó no denunciante La sión. Comi la reglamentode del 25º artículo el en exigidos admisibilidad de mínimos tos requisi los de incumplimiento al debido denuncia archivóla se 17/4/07, fechaCon probatorios. medios adjuntó no denunciante El sión. Comi la reglamentode del 25º artículo el en exigidos admisibilidad de mínimos tos requisi los de incumplimiento al debido denuncia archivóla se 17/4/07, fechaCon probatorios. medios adjuntó no denunciante El sión. Comi la reglamentode del 25º artículo el en exigidos admisibilidad de mínimos tos requisi los de incumplimiento al debido denuncia archivóla se 17/4/07, fechaCon probatorios. medios adjuntó no denunciante El sión. Comi la reglamentode del 25º artículo el en exigidos admisibilidad de mínimos tos requisi los de incumplimiento al debido denuncia archivóla se 17/4/07, fechaCon probatorios. medios adjuntó no denunciante El sión. Comi la reglamentode del 25º artículo el en exigidos admisibilidad de mínimos tos requisi los de incumplimiento al debido denuncia archivóla se 17/4/07, fechaCon probatorios. medios adjuntó no denunciante El sión. Comi la reglamentode del 25º artículo el en exigidos admisibilidad de mínimos tos requisi los de incumplimiento al debido denuncia archivóla se 17/4/07, fechaCon fiscaliza de ción. acción particular una para Velarde Galarreta congresista del gresal la Comisión de Ética sino al despacho con la de Comisión. Dicho pedido no está dirigido reglamentoa del 25º artículo el exigidos en admisibilidad de mínimos tos requisi los de incumplimiento al debido denuncia archivóla se 17/4/07, fechaCon probatorios. SITUACIÓN Anexo ------57 GUÍA CINCO EXP. No DENUNCIANTE DENUNCIADO(S) HECHOS DENUNCIADOS SITUACIÓN

030-CEP-2006/2008-CR Dr. Edilberto Castañeda, Álvaro Gutiérrez Cueva Presunta falta de respeto y Con fecha 29/5/07, se archivó la denuncia, 15 Juzgado Penal de responsabilidad ante dili- debido a que la Comisión considera que en Lima gencia judicial previamente dicha queja (relacionada con la inasistencia coordinada. del denunciado en una diligencia judicial) no se han detectado posibles infracciones a los principios del Código de Ética Parla- mentaria.

033-CEP-2006/2008-CR Zully Augusta Estacio Yaneth Cajahuanca Ro- Presunta difamación (sobre Con fecha 29/5/07, se archivó la denuncia Zevallos sales supuesto cobro de la señora debido al incumplimiento de los requisitos Zully Estacio). mínimos de admisibilidad exigidos en el artículo 25º del reglamento de la Comisión. El denunciante no adjuntó medios probatorios.

034-CEP-2006/2008-CR Erika Suazbabar Tapia José Mallqui Beas Presunto incumplimiento de Con fecha 29/5/07, se archivó la denuncia obligaciones laborales por debido al incumplimiento de los requisitos parte del denunciado. mínimos de admisibilidad exigidos en el artículo 25º del reglamento de la Comi- sión. La denunciante no adjuntó medios probatorios requeridos que sustenten su denuncia. De igual manera, la Comisión no es competente para evaluar una relación laboral privada.

036-CEP-2006/2008-CR Roxana Janet del Carpio Mercedes Cabanillas Presunto abuso de poder Con fecha 5/5/07, se archivó la denuncia Ramírez y autoridad, falsificación debido a que la Comisión considera que documentaria, tráfico de - in ni en la denuncia ni en los documentos fluencias y faltas al Código anexos a esta se encuentran los elementos de Ética Parlamentaria. que probarían que los supuestos agra- vios inferidos a la Sra. del Carpio Ramírez sean imputables de manera directa a la conducta de la congresista Cabanillas; de igual manera la Comisión dejó constancia de que no consta en ninguno de los documentos presentados por la denunciante, prueba o testimonio alguno sobre presiones que habría realizado la congresista para que se adoptara alguna decisión sobre estos temas.

037-CEP-2006/2008-CR Congresista Gustavo Espinoza Solicita iniciar investigación Con fecha 5/5/07, se archivó la denuncia Daniel Abugattás en base a denuncia perio- debido a que la Comisión considera que, dística sobre existencia de de la verificación de las notas periodísticas cuenta a nombre de la espo- adjuntadas como medios probatorios, se sa del congresista Espinoza. puede comprobar que no hay denuncias contra la transparencia en la conducta del congresista Espinoza Soto, sino el señala- miento de una presunta conducta delictiva de un periodista en agravio del congresista denunciado. Asimismo, la investigación pe- riodística publicada por el diario Perú 21 con fecha 7/5/07 hace referencias a las cuentas de la esposa del congresista Espinoza; en ese sentido, la CEP no tiene competencia ni atribuciones para investigar a los familiares o allegados de los congresistas.

039-CEP-2006/2008-CR Asunción Quispe Prín- Asesor del congresista Pone en conocimiento de- Con fecha 29/5/07, se archivó la denuncia cipe Antonio León Zapata nuncias contra el asesor en el debido a que la Comisión considera que no Ministerio Público. le compete investigar al personal de confianza de los congresistas de la República.

040-CEP-2006/2008-CR Marcial Alberto Rubio Javier Velásquez Ques- Pone en conocimiento de- Con fecha 29/5/07, la Comisión archivó la Chira quén nuncias en el Ministerio denuncia debido al incumplimiento de Público contra el congresista. los requisitos mínimos de admisibilidad exigidos en el artículo 25º del reglamento de la Comisión. La denuncia está referida a un contexto anterior a la vigencia del Código de Ética Parlamentaria en el Con- greso (años 1996, 1997 y 1998), donde se establece que las disposiciones del presente Código aplican a los congresistas en el ejercicio de sus funciones.

58 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado 026-CEP-2006/2008-CR 025-CEP-2006/2008-CR 10/11/06 011-CEP-2006/2008-CR 10/10/06 009-CEP-2006/2008-CR 28/09/06 005-CEP-2006/2008-CR 28/09/06 004-CEP-2006/2008-CR 28/09/06 003-CEP-2006/2008-CR 044-CEP-2006/2008-CR EXP. N ARCHIVADOS PORINCONGRUENCIA ENTRELOS HECHOSDENUNCIADOS Y LASUSTENTACIÓN CORRESPONDIENTE (8EXPEDIENTES) o Helvezia Balta Congresista co Valencia Roberto Marcelino Sonc Favio delCarpio Villalta del Cuzco Campesinos Departa de mental Federación Díaz Vásquez Augusto Cesar y Arbildo Gil Edwin José ta yotros. Delgado, León Minaya, Vilca Acha Luis Supa, Congresistas de SEDAPAL Técnicos y Profesionales Funcionarios de Sindic. Pollit Woodman Arturo Ing. DENUNCIANTE - - - Renzo Reggiardo Víctor Mayorga poma ex y Ayai Marcial congresista Mayorga Víctor rez Treviño Pé Hildebrandt Martha rez Treviño Pé Hildebrandt Martha Aurelio Pastor Valdiviezo Wilder Calderón rez Treviño,Núñez, Edgar Pé Hildebrandt Martha Julio Herrera Pumayauli DENUNCIADO(S) - - - - Influencia para que la Escuela Comisión deEducación. la de sesión durante rridas ocu discriminatorias Frases nistración deSEDAPAL. admi cuestionada proteger a tendientes política fluencia in e manipulación Presunta nttt Prao e De porte. del Peruano Instituto en declaraciones gestión sobre inexactas Presuntas 4-e. de Ética,artículo Código al violación Presunta de Abancay. Provincia la de de Familia Juzgado en de Alimentos, Prestación sobre dicial ju fallo un en Interferencia idioma quechua. el contra de nunciada la de racista Conducta interior del país. del habitantes a los discriminatoria actitud y quechua idioma del ciativo despre y excluyente Trato Tarapoto. de ciudad la en instalada sea PNP Oficiales Sub Técnicade HECHOS DENUNCIADOS ------o fca 11/6 s ació a denun la archivó se 21/11/06, fecha Con dediscriminación. acto un era expresado lo que consideró se No Con fecha 21/11/06, se archivó la denuncia. denuncia. su sustenten que requeridos probatorios medios adjuntaron no denunciantes Los 25º artículo del reglamento de la el Comisión. en exigidos admisibilidad de mínimos requisitoslos de incumplimiento al debido denuncia la archivó se 3/7/07, fecha Con opinión con quecuenta unparlamentario. de inviolabilidad la a derecho del ejercicio correcto al y fiscalización de ejercicio tado facul al atribuibles son Barreto Reggiardo señor al denunciante el por cuestionadas acciones sentido,las ese denunciado.En el se corrobore que reconocidoes que hecho un por a conducirían solo investigación una en discutirse podrían que pruebas las que consideró Comisión la que a debido denuncia la archivó se 29/5/07, fecha Con rés económico. inte su en directo beneficio de obligatoria dedeclaración supuesto un configura no congresista, un interés tiene que en caso resolverel o conocer paracompetencia sin no jurisdiccional de carácter supranacional, De Mayorga. igual manera, lasolamembresía aunórga congresista del familiares o personales directos, económicos, reses los inte en el y o perjuicio miembro beneficio posible fue cual del su pranacional organismo al Sayán García pertenencia señor del la entre existir pudiera que relación la constatable es no que a debido denuncia la archivó se 19/6/07, fecha Con concluyendo eltrámite. Abancay, de Familia de Juez al derivó se y documentos de veracidad la negado ha Se Penales. Procedimientos de Código del 3º artículo el en establecido lo considerando lugar, hubiera que a responsabilidades las sus atribuciones, determine (de ser el caso) Provincia de Abancay para que, conforme a la de Familia de Juez al actuados los mitir re acordó Comisión la 16/1/07, fecha Con dediscriminación. acto un era expresado lo que consideró se No Con fecha 21/11/06, se archivó la denuncia. dediscriminación. acto un fueraexpresado lo consideróque se No Con fecha 21/11/06, se archivó la denuncia. población, eneste caso Tarapoto. El congresista la de representación en actuó denunciado denunciado. influencias de tráfico presunto determinó se No cia. SITUACIÓN Anexo ------59 GUÍA CINCO EXP. No DENUNCIANTE DENUNCIADO(S) HECHOS DENUNCIADOS SITUACIÓN

041-CEP-2006/2008-CR Alexander Kouri Buma- Víctor Andrés García Be- Presuntas faltas graves con- Con fecha 5/6/07, se archivó la denuncia char launde tra el denunciante. debido a que la Comisión no halla relación lógica entre los hechos imputados y el fundamento de derecho de no haber actuado conforme a los principios previstos por el artículo 2 del Código de Ética Parlamen- taria. Asimismo, el contexto en el cual se imputa la denuncia está referido a hechos acaecidos con anterioridad a su elección como parlamentario (noviembre de 2005) y, por lo tanto, no demuestran la existencia de un conflicto de intereses del parlamentario denunciado.

PENDIENTES DE RESOLVER CON INICIO DE INVESTIGACIÓN (2 EXPEDIENTES ACUMULADOS)

002-CEP-2006/2008-CR Jairo Omero Ruiz Pan- Nancy Obregón Peralta Inconducta ética durante el Con fecha 15/5/07 se aprobó por mayoría 28/09/06 duro debate durante la aproba- el inicio de investigación. ción del TLC en el Congreso en fecha 27/7/06.

007-CEP-2006/2008-CR Congresista Juan Perry Nancy Obregón y Elsa Inconducta ética durante el Con fecha 15/6/07, se aprobó por mayoría 28/09/06 Malpartida debate durante la aproba- el inicio de investigación. ción del TLC en el Congreso en fecha 27/7/06.

60 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado Glosario GUÍA CINCO

Abuso de poder: se refiere al uso inapropiado, por parte de un funcionario público, del poder que le brinda su posición en el Estado para obtener ganancias o beneficios para sí o para terceros. Se produce en circunstancias diversas como, por ejemplo, ejercer favoritismo para eludir procedimientos que la norma exige, aplicar un trato indebido o inadecuado a personal de menor jerarquía o a los ciudadanos usuarios, en usufructuar objetos de propiedad estatal en el ámbito de la vida privada como si fueran propios, en la contratación de personal bajo criterios personales, partidarios o de amistad, en el uso de recursos públicos o información privilegiada para fines privados, etc. Ver “clientelismo”, “conflicto de interés”, “nepotismo”, “amiguismo”, que son formas de abuso de poder; ver también “patrimonialismo”, fenómeno al que el abuso de poder está empíricamente vinculado.

Amiguismo: es un término más amplio que el nepotismo y abarca situaciones en las cuales se dan preferencias a amigos o colegas.

Clientelismo: es un fenómeno que abarca a formas de incurrir en conflicto de intereses como el amiguismo y el nepotismo. Genéricamente, alude a un tipo de relación social entre personas de estatus, recursos o poder desiguales (patrón-cliente) que intercambian beneficios o favores funcionales a cada cual; por ejemplo, protección o ventajas (del patrón) a cambio de lealtad, apoyo, servicios personales, votos, etc. (del cliente). Se trata de clientelismo político cuando en esta relación el patrón tiene una función pública o posición política en el Estado y el intercambio implica la utilización de recursos y poder público a favor del cliente en retribución al apoyo político o electoral de este patrón. Un término que se usa de modo equivalente es “patronazgo”, que a veces se le toma más en el sentido específico un intercambio que involucra puestos de trabajo en el Estado. Asociado al patrimonialismo (ver abajo).

Conflicto de interés: se refiere a “un conflicto entre la función pública y los intereses privados del funcionario público, en el que el funcionario público tiene intereses de índole privada que podrían influir de manera inadecuada en la ejecución de sus funciones y responsabilidades oficiales”. De esta manera, el empleado público estaría abusando del poder que le brinda su posición en el Estado, pues lo estaría utilizando para algún beneficio privado, ya sea propio o de terceros53.

Corrupción: uso inapropiado o abuso “de roles y recursos públicos” para beneficio privado. La definición de Transparencia Internacional plantea a la corrupción como “el mal uso del poder encomendado [dado en confianza, entrusted] para obtener beneficios privados”, que “incluye tres

53 Riel, Eric (2004). “Manejo de los conflictos de interés en las Ameritas: una revisión comparativa”. Estudio preparado para sustentar la presentación de Jane Ley en el Forum sobre la Implementación de las Políticas para el Conflicto de Intereses para el Servicio Público de OECD-IDB. Brasil, 5 y 6 de mayo, p.1. La cita que señala el autor corresponde a: Organización para la Coope- ración y Desarrollo Económicos (2004). Manejo del conflicto de interés en el Servicio Público: Pautas y experiencias de los países de la OECD, p. 24.

61 elementos: (i) el mal uso del poder; (ii) un poder encomendado (es decir, puede estar en el sector privado tanto como en el público); y (iii) un beneficio privado (que no necesariamente se limita a beneficios personales para la persona que hace mal uso del poder, sino que también puede incluir a miembros de su familia inmediata y a sus amigos)”54.

Enforcement: Se trata de un término que no tiene traducción exacta al castellano pero que, en general, se refiere a la esfera del hacer cumplir la ley, comprendiendo el acto de poner las normas en efecto, de ejecutarlas, de llevar a cabo un mandato u orden y apelando al “poder de policía” que se reconoce al gobierno para asegurar el cumplimiento de las leyes. Así, el enforcement contiene la dimensión imperativa-coercitiva del cumplimiento a las normas que puede aplicarse a quien está sometido a ellas, ejerciendo sobre él las sanciones y penalidades implicadas en el caso. En el contexto de responsabilización y rendición de cuentas, apunta a que los políticos y funcionarios que rinden cuentas “no solamente nos cuenten qué han hecho y por qué sino que también [tendrán que asumir] las consecuencias de sus actos, incluyendo eventuales sanciones negativas”55.

Nepotismo: es una forma particular de conflicto de intereses. Refiere estrictamente a una situación en la cual una persona usa su poder público con el fin de obtener un favor, con frecuencia un trabajo, para un miembro de su familia.

Patrimonialismo / Neopatrimonialismo: genéricamente, se refieren a un tipo de sistema de gestión gubernamental en que el poder del Estado es considerado como un recurso que es propiedad del gobernante y, consonantemente, en que el aparato estatal es visto y manejado como su patrimonio. El gobernante tiene la potestad discrecional de establecer cómo y con quién administrar el poder y el Estado y es el único ante quien los trabajadores estatales tienen responsabilidad y cuentas que rendir. Este tratamiento patrimonial del poder público se hace extensivo a quienes ocupan una función pública en tanto que lo hacen por encargo y delegación del gobernante. La función pública y el trabajo en el Estado son considerados, pues, como una propiedad personal utilizable para obtener ingresos. Está muy ligado a relaciones y mecanismos de clientelismo. “El Estado existe para servir a los gobernantes, no a los gobernados. Así, una orientación del servicio hacia los ciudadanos no está ausente simplemente, sino que es un concepto que le es totalmente ajeno”56.

Responsabilización (accountability): es la fórmula que se utiliza preferentemente, en esta publicación, para traducir el término inglés accountability: “la cualidad o estado” ligado principalmente a “la obligación o disposición voluntaria de aceptar responsabilidad o rendir cuentas de las propias acciones” según el Merriam-Webster Dictionary (versión online). En el contexto más específico de la política y de las guías, puede entenderse como el proceso y obligación de asumir y responder por los actos propios y por los actos que caen bajo el ámbito de las funciones

54 Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000): TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System. Londres, capítulo 1, p. 1, nota 2. 55 Ibíd., p. 16. 56 Brinkerhoff, Derick W. y Arthur A. Goldsmith (2002). Clientelism, Patrimonialism and Democratic Governance: An Overview and Framework for Assessment and Programming. Washington DC: Abt Associates para USAID, pp. 6-9 y 40-41. La cita corresponde a la p. 8, nota 4. Traducción propia.

62 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado ministration andFinance), Corea, 26demayo. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN021267.pdf Reinventing Government 57 Transparencia Song, Hee Joon (2005). “Enhancing public transparency through e-government”. Presentación en Presentación e-government”. through transparency public “Enhancing (2005). Joon Hee Song, visible, predecible y comprensible”. En el contexto del Estado y gobierno, se “refiere a hacer toda se hacer gobierno, “refiere a y Estado comprensible”.del y contexto predecible el visible, En que posibilite controlar elpeligro enlafunción pública. deinconductas y políticas de implementación e formulación acciones; una intención, significativa simetría de la información entre en los ciudadanos y apertura las instituciones estatales oportuna; y relevante caso.Implica el fuera establece,si ley la que sanciones las recibiendo funciones, sus de y poder del ejercicio del consecuencias y actos los de públicamente; más aún si estos se lo demandan. Parte de esta obligación es el hacerse entidades responsablespúblicas de comunicar a los ciudadanos sus decisiones y acciones, así como justificarlas persona que pueda resultar afectada”. Es la obligación que tienen toda los por políticos y comprendidos funcionarios de ser las puedan que manera de públicos, íntegramente acción y plan regla, y cifras básicos así como los mecanismos y procesos” que configuran e intervienen en dichas en intervienen e [ directorios acciones.civiles,gerentesy servidores configuran los de deber el “Es procesos”que y mecanismos los como así básicos cifras y pública función hechos/datos“conocer la los desde desarrolladas acciones las por afectados son algunos En financiera. dimensión la círculos a estáyadifundidoeltérmino “responsabilización” restringida paracapturarelconcepto íntegro. queda veces muchas y público), acto algún (de justificación o explicación información, proporcionar de aspecto al limitarse, de idea la dar o ciudadanos (y que el término inglés, cuentas”, pero esta no llega a capturar todos los sentidos contenidos en la idea de responder a los de sus propósitos. En el habla hispana se suele referir a este concepto con la fórmula “rendición de logro el en parlamentaria gestión la en eficiencia la y responsable actuación la entre balance un buena cuenta, la responsabilización ( En función. dicha de resultado y desempeño el por ellos ante cuentas dar de obligación la tener y ciudadanos; los de servicio en función esta cumplir resultados; sus de y y Estado, gobernar el administrar de función la de responsable ser implica ciudadanos los a Responder soberano. es particular. Constituye un requerimiento esencial del Estado democrático porque en este el pueblo en institución una a como tanto conjunto su en Estado al referirse puede y responsabilización, o responder a los ciudadanos de y ellos de que así se consigne.responsable trata Se así de la capacidad del Estado de (y de sus instituciones y servidores) ser de hecho el implica que lo ellos, por cuentas rendir de y propias : en el contexto del gobierno y del Estado, se refiere al principio que permite a quienes , “ , Toward and Participatory Transparent Governance . En ella se fusionan los elementos de responsabilidad y de exigibilidad accountability accountability 57 : disponibilidad al público de información confiable,información de público al disponibilidad : ) en el ámbito político parlamentario significará , recoge). “Rendición de cuentas” suele apuntar, ”, UNPAN (United Nations Online Network in Public Ad trustees ] de actuar de modo de actuar de ] The 6th Global Forum on on Forum Global 6th The Glosario - 63 GUÍA CINCO

Enlaces de interés GUÍA CINCO

Anti-Corruption Resource Centre - Casos de Corrupción Política http://www.u4.no/themes/political-corruption/cases.cfm#officials

Transparency Internacional - Libro de Consulta http://www.transparency.org/content/download/2488/14570/file/libro_consulta.zip

Banco Mundial - Legislative Ethics and Codes of Conduct http://siteresources.worldbank.org/EXTPARLIAMENTARIANS/Resources/Legislative_Ethics_and_ Codes_of_Conduct.pdf

USAID - Informe sobre la inmunidad parlamentaria http://www.gopacnetwork.org/Docs/Global/Brief%20on%20parliamentary%20immunity_sp.pdf

Banco Mundial - Programa de fortalecimiento de capacidades parlamentarias: Exposición retrospectiva http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/RetrospectiveSTRENGTHENINGPARLIAMEN TS.pdf?&resourceurlname=RetrospectiveSTRENGTHENINGPARLIAMENTS.pdf

Organización Mundial de Parlamentarios contra la Corrupción http://www.gopacnetwork.org/main_sp.htm

Banco Mundial - Guides and Handbooks for Parliamentarians http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/WBI/WBIPROGRAMS/PSGLP/0,,contentMDK:21013 672~pagePK:64156158~piPK:64152884~theSitePK:461606,00.html

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito - Programa Global contra la Corrupción http://www.unodc.org/documents/corruption/publications_toolkit_sep04.pdf

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Desarrollo parlamentario http://www.undp.org/governance/sl-parliaments.htm

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Gobernabilidad democrática http://www.undp.org/spanish/temas/gobernabilidad.shtml/

Centro Parlamentario http://www.parlcent.ca/index_e.php

Transparency International Anti-Corruption Handbook (ACH): National Integrity System in practice http://www.transparency.org/policy_research/ach