GUÍACINCO Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado ◗ Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva Colección Agenda Integridad TRANSPARENCIA Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado u Guía cinco Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva © Transparencia Av. Belén 389 San Isidro, Lima 27, Perú Teléfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 Fax: (511) 221-7265 www.transparencia.org.pe E-mail: [email protected] Elaboración y edición general: Asociación Civil Transparencia. Textos de Jaime Márquez y Elsa Bardález (editora general) Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento Impresión: Art & Color E.I.R.L. Primera edición: Lima, junio de 2008 ISBN: Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, con propósitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los créditos respectivos a Transparencia. Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía. Índice GUÍA CINCO Presentación 5 Introducción 7 1 Situación actual de la ética parlamentaria en el Perú 11 1.1 Imagen del Congreso y la ética parlamentaria 12 1.2 Avances en la regulación de la ética pública 16 1.3 Las faltas éticas más comunes en el escenario parlamentario 18 2 Regulación de la ética parlamentaria 21 2.1 La necesidad de un “régimen ético” para el Congreso de la República 22 2.2 El marco normativo inmediato de la ética parlamentaria 23 i El reglamento del Congreso de la República 25 ii El Código de Ética Parlamentaria 26 iii La Comisión de Ética Parlamentaria 29 iv El reglamento de la Comisión de Ética Parlamentaria 32 3 Alternativas en debate para fortalecer la ética en el Congreso de la República 35 3.1 Los modelos de implementación de la ética parlamentaria 36 i El modelo de implementación interna 37 ii El modelo de implementación independiente 38 iii El modelo de implementación mixta 39 3.2 La conformación de la Comisión de Ética Parlamentaria 40 3.3 Establecer una tipología de faltas y sanciones 42 3.4 Reformas al procedimiento de investigación y sanciones 44 3.5 Pasar de lo reactivo a lo preventivo 45 4 Ética parlamentaria, desempeño congresal y representación: El bien común como perspectiva 48 Anexo 55 Glosario 61 Enlaces de interés 65 Nota al lector: TTransparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus principios de dignidad, autonomía e igualdad y de no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico para referirse siempre a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con el que Transparencia aborda la igualdad de género. Transparencia adhiere a principios de defensa y conservación del medio ambiente y, en su funcionamiento cotidiano, realiza crecientes esfuerzos para ayudar a revertir el deterioro ambiental y el calentamiento global. Presentación GUÍA CINCO La democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político para generar justicia, bienestar social y legitimidad; pero cristalizar esa capacidad requiere que sus reglas, los procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen. Para contribuir a que esto suceda, desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la Integridad Institu- cional: Un Estado para la Ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su finalidad es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Así, Transparencia busca ayudar a que el Estado logre capacidades que le permitan alcanzar una gestión ética y eficiente, con un funcionamiento y control democráticos que son necesarios no solo para servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en el gasto público, sino para atacar de raíz la corrupción. Por ello, promueve que vinculemos la reforma y modernización del Estado a la idea de una estrategia nacional de integridad, que se apoye en el instrumental institu- cional de la democracia y envuelva un aporte del conjunto de actores estatales, políticos y de la sociedad civil. La noción básica es establecer en los procesos de reforma y moderniza- ción del Estado cauces institucionales que limiten la corrupción y la discrecionalidad en el ejercicio del poder, así como mecanismos y procedimientos que incentiven y condicionen positivamente rectitud, legalidad y eficiencia en la función pública. Con ello, Transparencia propugna que se superen la fragmentación y el énfasis en las dimensiones judicial y sancio- nadora que han caracterizado a la lucha anticorrupción. Dicho de otro modo, si queremos desarraigar la corrupción del Estado, su combate tiene que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella. Si queremos que nuestros esfuerzos por cambiar el Estado funcionen, es necesario basarlos en un enfoque coherente e inte- gral, aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque que plantea Transparencia se apoya en los cuerpos de saber más reconocidos hoy en las ciencias políticas (incluyendo la teoría democrática moderna), la economía política y el es- tudio de la administración y políticas públicas. También acoge el modelo anticorrupción de Transparency International, el “Sistema Nacional de Integridad” como enfoque holístico para la transparencia y responsabilización [accountability]1. En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos servicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y arbitrarie- dad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que le haga 1 Cf Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000). TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System, p. i (en About the Source Book). Ver: www.transparency.org/publications/sourcebook 5 valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en él exigi- bilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor democrá- tico fundamental y tienen, además, un enorme alcance instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada y eficiente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración pública. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables eliminan las oportuni- dades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio del Estado hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad en la gestión pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente. Con el espíritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidación democrática, Transparencia quiere aportar a un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca de algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construcción institucional que los peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento de la calidad de la gestión pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta colección de Guías temáticas2 “Reformas clave para un Estado en buen estado” y son cinco: u Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público u Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía u Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión u Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública u Guía cinco Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva Un volumen introductorio a esta colección, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. Re- formas estatales como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un breve panorama de los temas y problemas que tratará cada una de las guías. La presente guía, “Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva”, enfoca los proble- mas, los retos y las salidas que los peruanos encaramos para instaurar un funcionamiento eficaz de los mecanismos éticos y socavar la corrupción en el Congreso, y para hacerlo no con remedios falaces, sino con medidas prácticas que toquen los asuntos de fondo.n 2 Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada. 6 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado Introducción GUÍA CINCO La ética pública establece estándares y razones sobre lo que se debe y no se debe ha- cer en la convivencia pública, sobre lo que es bueno y aceptable para la colectividad, a la cual aplican universalmente para esta porque resultan razonables para el bien común y la coexistencia. La ética pública, en el modelo democrático, es como una trama del armazón institucional y es parte del Estado de Derecho: no es una condición que resulte fortuita- mente de la presencia de cierto tipo de personas. Es una trama en que las reglas, procesos y procedimientos –sus características y contenidos– ofrecen un escenario de oportunidades para los cursos de acción de los empleados públicos, con incentivos y desincentivos para tomar un curso (acorde con la ética y las normas) u otro (en desacuerdo con ellas). Es la observancia efectiva de las leyes en general y de las reglas, normas, procedimientos y pro- cesos establecidos para el Estado y las instituciones públicas.