Tweede Kamer Der Staten Generaal 2

Tweede Kamer der Staten Generaal 2

Vergaderjaar 1988-1989

20 887 Gemeentelijke herindeling van de provincie Groningen (Herindelingswet provincie Groningen)

Nr.6 MEMORIE VAN ANTWOORD Ontvangen 26 april 1989

Inhoudsopgave blz

1.1. Inleiding 3 1.2. Voorgeschiedenis van het herindelingsbeleid in de provincie 6 Groningen 2. Grondslagen van het provinciaal voorstel 7 3. Hoofdlijnen van het herindelingsbeleid op rijksniveau 7 4. De herindelingsvoorstellen en de inhoudelijke 8 standpuntbepaling van de regering 4.1. West-Groningen 8 4.1.1. De nieuwe gemeente Grootegast 8 4.1.2. De nieuwe gemeente Zuidhorn 9 4.2. Noord Groningen 12 4.2.1. De nieuwe gemeente Ulrum 12 4.2.2. De nieuwe gemeente Winsum 12 4.2.3. De nieuwe gemeente Hefshuizen 15 4.2.4. De nieuwe gemeente Loppersum 17 43. Oost-Groningen 19 4.3.1. De nieuwe gemeente Delfzijl 19 4.3.2. De nieuwe gemeente Scheemda 22 4.3.3. De nieuwe gemeente Bellingwedde 23 434. De nieuwe gemeente Oosterbroek 24 4.3.5. De nieuwe gemeente Oude Pekela 26 4.3.6 Positie van de gemeente Winschoten 29 5. Grenswijzigingen 31 5.1. West-Groningen 31 5.1.1. Grootegast-Achtkarspelen 31 5.1.2. Grijpskerk-Grootegast 31 5.1.3. Ezinge Aduard 31 5.1.4. Oldehove-Ezinge 32 5.2. Noord-Groningen 32 5.2.1. Eenrum-Baflo 32 5.22. Hefshuizen-'t Zandt 32 53 Oost-Groningen 32 5.3.1. Muntendam-Veendam 32 5.3.2. Scheemda-Oude Pekela 32 5.3.3. Nieuwe Pekela-Stadskanaal 33 6. Afwijking van het provinciaal voorstel 33 8. Naamgeving van de nieuwe gemeenten 34 9. Financiële aspecten 35 9.1. Gekozen uitgangspunten 35

913145F ISSN 0921 7371 SDU uitgeverij 's Gravenhage 1989 Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 9.2. Beoordeling van de financiële levensvatbaarheid van nieuw te 36 vormen gemeenten 9.2.1. de nieuwe gemeente Grootegast 36 9.2.2. de nieuwe gemeente Ulrum 37 9.2.3. de nieuwe gemeente Winsum 37 9.2.4. de nieuwe gemeente Hefshuizen 38 9.2.5. de nieuwe gemeente Bellingwedde 38 9.3. Betrokkenheid van artikel-1 2 gemeenten bij gemeentelijke 41 herindeling 9.4. de nieuwe gemeente Oude Pekela 41 9.5. Algemene financiële vragen 42 9.5.1. Combinatie-functies 42 9.5.2. Verfijningen 42 9.5.3. Bezetting Rijkspolitie 42 9.6. Varianten op de voorgestelde indeling 42 10. Slotopmerkingen 43

Bijlagen I. Besluit provinciale staten van Groningen, 18-12-1 985, 44 alsmede bijbehorende kaart 11. Tabel herkomst leerlingen voortgezet onderwijs (schooljaar 46 1988-1989) III. Varianten herindeling, bijlage behorend bij paragraaf 9 47

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 2 /. /. Inleiding

De regering deelt de opvatting van de leden die in het belang van alle betrokkenen pleiten voor een spoedige afronding van de besluitvorming opdat duidelijkheid gaat ontstaan over de datum van inwerkingtreding van de gemeentelijke herindeling van de provincie Groningen. In dit stadium lijkt de datum van 1 januari 1990 gelet op ervaringen in het recente verleden, haalbaar. Voor twijfel die de leden van de fractie van de P.v.d.A. op dit punt uitspreken zie ik voorshands geen aanleiding.

De leden van de fractie van het C.D.A. plaatsen aan het begin van hun bijdrage de kanttekening dat zij «soms uitvoerig zouden stilstaan bij een aantal aspecten van het wetsvoorstel die niet onmiddellijk een beantwoording van de regering vergden». De regering is de leden erkentelijk voor deze benadering. Om de lengte van de memorie van antwoord te beperken, heb ik de opmerking van deze leden aldus verstaan dat ik in beginsel alleen inga op hun concrete vragen.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen naar de verkiezingstech- nische gevolgen van de datum van inwerkingtreding. De streefdatum van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel is 1 januari 1990. Voorafgaande daaraan zullen gemeenteraadsverkiezingen in de nieuw te vormen gemeenten plaatshebben. In artikel 9 van het onderhavige wetsvoorstel is geregeld dat de reguliere gemeenteraadsverkiezingen die in maart 1990 worden gehouden, in de betrokken gemeenten niet zullen worden gehouden. Hierdoor wordt voorkomen dat in deze gemeenten binnen een periode van één jaar, tweemaal gemeenteraadsverkiezingen plaatshebben. De oplossing als bedoeld in artikel 9 van het wetsvoorstel is niet toereikend voor het geval de datum van 1 januari 1990 niet haalbaar blijkt te zijn. Voor die situatie, dus een herindeling op 1 januari 1991, is een andere oplossing mogelijk. Ik heb het voornemen alsdan de indiening van een afzonderlijk wetsvoorstel - een noodwetje - bij de kamer te bevorderen. Dat voorstel zal zich richten op het verlengen van de zittingsduur van de raden van de gemeenten die betrokken zijn bij de vorming van nieuwe gemeenten, tot aan het moment waarop in 1990 herindelingsverkiezingen dan wel de uitgestelde reguliere raadsverkie- zingen zullen plaatshebben.

De leden van de fractie van de V.V.D. vragen naar de ontwikkelingen van de gemeentelijke herindeling in de provincie Noord-Brabant. In april 1988 is door gedeputeerde staten van Noord-Brabant een adviescommissie ingesteld. Het werk van de adviescommissie heeft in januari 1989 geresulteerd in de nota «Verkenning Herindelingsbeleid, deelrapport 1». Deze nota bevat de resultaten van een verkenning van het adviescollege naar de uitgangspunten voor een eventuele gemeentelijke herindeling in Noord-Brabant en zal worden gevolgd door een nota met concrete voorstellen voor de toepassing daarvan in Noordoost-Brabant. De provincie Noord-Brabant bevindt zich derhalve nog in wat men kan noemen de «voorfase van de gemeentewettelijke voorprocedure».

De leden van de fracties van de S.G.P., het G.P.V. en de R.P.F, vragen om het concreet aangeven van knelpunten in de bestaande gemeenten. Zoals ik ook in de memorie van antwoord van de gemeentelijke herindeling van Waterland (Tweede Kamerstukken 1988-1989, 20 421, nr. 10) heb opgemerkt, kunnen structurele tekortkomingen in een redelijk functionerende gemeente niet altijd worden aangetoond. Met name niet omdat zulke tekortkomingen in de praktijk door de persoonlijke en collec- tieve inzet van alle betrokken bestuurlijke en ambtelijke functionarissen

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 3 kunnen zijn opgevangen. Duidelijk is dat de werking en de effectiviteit van een bestuurssysteem als een gemeente erg afhankelijk kan zijn van de personele samenstelling. De discussie over de territoriale indeling van het land mag daar naar mijn mening niet van afhankelijk worden gemaakt.

Het lid van de fractie van het G.P.V. stelt dat de bestuurlijke of ruimtelijke knelpunten in een gebied dat onder druk staat van de grote steden in de Randstad om een andere aanpak vraagt dan vergelijkbare knelpunten in de grote delen van Groningen. De regering meent dat elk voorstel op zijn eigen merites dient te worden beoordeeld. De voorgestelde schaalvergroting leidt tot een aanmerkelijke versterking van de gemeentelijke bestuurslaag in de provincie Groningen, hetgeen door de regering voor een goede ontwikkeling van het gebied als een essentiële voorwaarde wordt gezien.

De idee van het lid van de fractie van de R.P.F, om het voorstel in heroverweging te nemen en aan te passen aan de «wat bijgestelde inzichten inzake gemeentelijke herindeling», gaat voorbij aan het feit dat bij de uitnodiging voor de zogenaamde tweede fase door mij uitdrukkelijk de geldende hoofdlijnen van het herindelingsbeleid in de beschouwingen zijn betrokken (zie brief van 27 november 1987, bijlage I bij de memorie van toelichting).

De regering verschilt dan ook sterk van opvatting met het lid van de fractie van de R.P.F, waar hij voorts stelt dat het provinciale plan voor revisie naar het provinciaal bestuur van Groningen had moeten worden teruggestuurd. Daartoe was geen enkele reden omdat de provinciale plannen passen binnen de hoofdlijnen van het herindelingsbeleid zoals in de memorie van toelichting is uiteengezet. Daar komt bij dat de inhoud van het provinciale eindadvies door de meerderheid van provinciale staten van Groningen wordt onderschreven, voor de tekst van de betreffende uitspraak kan worden verwezen naar bijlage IV van de memorie van toelichting (pagina 183). Gegeven de inrichting van het binnenlands bestuur acht de regering het van groot belang dat aan het oordeel van het provinciaal bestuur bijzondere betekenis wordt gehecht. De regering acht het voorts wenselijk dat de procedure niet langer duurt dan strikt noodzakelijk is. Het lid van de fractie van de R.P.F, heeft in een korte samenvatting zijn bezwaren tegen het nu gevoerde herindelingsbeleid verwoord; gaarne geef ik gehoor aan zijn verzoek die bezwaren van een kort commentaar te voorzien:

1. «Schaalvergroting is op velerlei terrein al lang een achterhaalde zaak.» Voor de nadelen verwees hij naar het rapport van de heer Derksen.

Zie ik het goed dan bevat het rapport «De bestuurskracht van kleine gemeenten» van dr. W. Derksen c.s., dat in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken is geschreven, niet de resultaten van een onderzoek waarmee de nadelen van schaalvergroting in beeld zijn gebracht. Voor wat betreft het oordeel van de regering over dit rapport en het rapport «Gemeentegrootte en ambtelijke organisatie» van Bleker en De Koningh uit 1987, verwijs ik gaarne naar mijn brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 24 september 1987. (Kamerstukken II, 1987-1988, 20 200 hfdst. VII, nr. 12)

2. «De bestuurskracht van kleine gemeenten is niet zelden kwalitatief beter dan die van grote gemeenten. De oorzaak daarvan kan niet zelden

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 4 worden gevonden in de korte bestuurslijnen en de grotere betrokkenheid van het ambtenarenkorps op de plaatselijke situatie».

Binnen het raam van de hoofdlijnen van het herindelingsbeleid ligt bij de beoordeling van de bestuurskracht het accent op de verhouding tussen de aard en schaal van een gemeente in relatie tot haar opdrachten en taken. Korte bestuurslijnen en betrokkenheid zijn overigens geen verschijnselen die zich alleen tot de kleinere gemeenten beperken. In de grotere gemeenten bestaat juist een bijzonder alertheid tot bewaking van deze verschijnselen.

3. «De kwetsbaarheid van het ambtenarenkorps is bij grotere gemeenten niet zelden groter vanwege de opgevoerde specialisatie.»

In grotere gemeenten is zowel door de omvang van het apparaat als de aanwezigheid van een groter potentieel aan hoog opgeleide krachten, de kwetsbaarheid van het ambtenarencorps geringer.

4. «Het beschikbaar komen van allerhande vormen van informatica is in de huidige herindelingsvoorstellen nauwelijks in rekening gebracht, terwijl deze ontwikkeling juist de kleine gemeenten meer mogelijkheden bieden dan vroeger denkbaar was.»

De regering ziet niet onmiddellijk welke problemen in het licht van het herindelingsbeleid als gevolg van de ontwikkeling van vormen van informatica dichter bij een oplossing worden gebracht. Zij wijst erop dat de vormen van informatica in beginsel een neutraal karakter dragen. De beoordeling van het materiaal blijft mensenwerk.

5. «De regering werkt nog steeds aan centralisatie van het gemeentelijk bestuur, terwijl elders al weer de roep om decentralisatie opklinkt.»

De regering meent dat het voorbeeld van Hoek van Holland in het raam van de problemen die voor Groningen geschetst zijn, geen goede basis vormt voor het tegenover elkaar plaatsen van de beleidslijnen decentralisatie en centralisatie.

6. «De inwoners van heringedeelde gemeenten worden niet zelden geconfronteerd met hogere belastingen, terwijl het voorzieningenniveau eerder minder dan beter wordt en de afstand burger-bestuur in niet onbelangrijke mate wordt vergroot.»

Op dit punt is uitvoerig commentaar gegeven in de stukken ter voorbereiding van de UCV van 11 maart 1985 (Tweede Kamerstukken 1984-1985, 18 448, nr. 4, pp. 11-18 en bijlage 2.). Uit destijds uitgevoerd onderzoek bleek dat de belastingdruk in heringedeelde gemeenten zich op een zelfde niveau bevindt als in vergelijkbare gemeenten. Grotere gemeenten hebben een iets hogere gemiddelde belastingdruk dan kleinere gemeenten. Na herindeling gedragen nieuwe gemeenten zich «schaalconform». Eveneens bleek uit de evaluatie van de financiële gevolgen van herindelingen uit het verleden dat heringedeelde gemeenten wat betreft voorzieningenniveau niet in een uitzonderingspo- sitie verkeren, vergeleken met gemeenten die een vergelijkbare plaats innemen in de financiële verhouding. Voorts kan bij de in Groningen gekozen schaal zeker niet gesproken worden van een te grote afstand bestuur-bestuurden. In gebieden waar nu reeds sprake is van de voor Groningen voorgestelde schaal doen zich dan ook op dit vlak geen problemen voor.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 5 7. «Gemeentelijke herindeling steunt niet op een roep van de burgerij om een beter bestuur, maar veeleer op bestuurstechnische inzichten van bestuurders die weinig of in elk geval onvoldoende oog hebben voor de prioriteiten die de burgers zelf stellen.»

De regering wijst erop dat de beslissing over de inrichting van het binnenlands bestuur op basis van artikel 132, eerste lid van de Grondwet aan de rijkswetgever toekomt.

8. «Het construeren van grootschalige plattelandsgemeenten schaadt de positie en de overlevingskansen van de kleine kernen.»

Het hier geschetste beeld stemt niet overeen met de ontwikkelingen zoals die zich bijvoorbeeld in Friesland na de gemeentelijke herindeling voordoen, noch met de situatie in al lang bestaande veelkernige gemeenten.

9. «Het onaantastbare bewijs van het voordeel dat gemeentelijke herindeling op de lange termijn oplevert, is nog steeds niet geleverd »

De berichten die mij bereiken vanuit de gebieden die bij een herindeling betrokken zijn geweest, hebben in grote lijnen als gemeenschappelijke noemer dat de herindeling zowel voor de individuele gemeente als de betrokken regio een verstandige maatregel is geweest.

1.2. Voorgeschiedenis van het herindelingsbeleid in de provincie Groningen

De leden van de fracties van het C.D.A., de P.v.d.A. en de V.V.D. geven aan dat zij, ongeacht de nog volgende vragen en opmerkingen voldoende grond zien voor een besluitvorming op basis van het voorliggende wetsvoorstel.

Bij de regeringsbeslissing inzake de gemeentelijke herindeling in de Bommelerwaard en het Rijk van Nijmegen, waarnaar de leden van de fractie van de S.G.P. vragen, zijn geen argumenten in het geding op basis waarvan een nadere opheldering kan worden gegeven over de schaalgrootte van het voorliggend wetsvoorstel. Ook de ontstaans- gronden en het verloop van de procedure van de betrokken plannen zijn niet vergelijkbaar. De overwegingen op grond waarvan de regering met de gekozen schaalgrootte voor Groningen instemt, zijn in de memorie van toelichting uitvoerig uiteengezet. Dezelfde leden zeggen ervan uit te gaan dat in ieder geval de bestuurszetel van een gemeente per openbaar vervoer vanuit de andere kernen van de gemeente redelijk bereikbaar dient te zijn. Deze visie kan in beginsel door de regering worden onderschreven. Niettemin is zij van oordeel dat het huidig bustraject ter plaatse niet bepalend kan en mag zijn voor de gemeentelijke indeling. In de rangorde van het gewicht dat aan beide factoren moet worden toegedacht meent de regering dat het bustraject volgend dient te zijn aan de maatschappelijke en bestuurlijke relaties. Zij wijst er voorts op dat de plaats van de bestuurszetel niet op basis van dit wetsvoorstel wordt bepaald, maar door de raad van de nieuw gevormde gemeente- Het lid van de fractie van het G.P.V. spreekt zijn reserves uit over het uitgangspunt van de provincie dat nieuwe gemeenten in beginsel alleen uit oude, kleine gemeenten zouden mogen worden gevormd. Door deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 6 randvoorwaarde zijn naar zijn mening alternatieven waarbij ook grotere gemeenten als Veendam en Winschoten betrokken zijn, niet of nauwelijks aan de orde geweest. Ik wijs erop dat bij de voorbereiding van het eindadvies, in weerwil van het omschreven uitgangspunt, nadrukkelijk in de politieke discussie is afgewogen of de ruimtelijke behoefte in de eerstkomende 25 jaar zou moeten leiden tot een betrokkenheid bij deze herindeling. Op het provinciale niveau is die vraag mede op basis van de inhoud van de streekplandiscussie ontkennend beantwoord. Los daarvan kan ik mij zeer wel verplaatsen in het oordeel van de provincie om gelet op de omvang van het herindelingsvoorstel daaraan toch een zekere beperking te geven. De vraag of de betrokken gemeenten niet binnen 25 jaar behoefte zullen hebben aan een wijziging van de grenzen, wil ik niet met een ja of nee beantwoorden. Dit met name tegen de achtergrond van het feit dat bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel Procedurele bepalingen met betrekking tot wijziging van de gemeentelijke of provinciale indeling (Kamerstukken II 1986-1987, 20 079) aan de orde is waarin provinciale staten, zij het geclausuleerd, bevoegd worden verklaard tot het wijzigen van de gemeentelijke grenzen. Gelet op de aard van de voorgestelde herindeling verwacht ik overigens niet dat binnen de eerstkomende 25 jaren behoefte ontstaat aan een herindeling.

Het lid van de fractie van de R.P.F, informeerde of in de allerlaatste fase van de besluitvorming een aantal varianten is doorgevoerd die niet eerder waren besproken. Dat is niet het geval. Op de hoorzitting van gedeputeerde staten van Groningen op 10 en 12 juni 1987 hebben vertegenwoordigers van de gemeenteraden volgens de procedure ex artikel 162 van de gemeentewet hun meningen toegelicht. Op grond van deze toelichtingen hebben gedeputeerde staten een aantal wijzigingen in de ontwerp-regeling voorgesteld. De meeste wijzigingen betroffen kleine grenscorrecties. De meest ingrijpende wijziging betrof de overgang van «de rest» van Kantens naar de nieuwe gemeente Hefshuizen. Deze overgang was gebaseerd op het overeenkomstige verzoek van het gemeentebestuur van Kantens, dat ondersteund werd door de gemeentebesturen van Hefshuizen, Usquert en Warffum.

2. Grondslagen van het provinciaal voorstel

De leden van de fractie van het C.D.A. wijzen erop dat in de memorie van toelichting bij de begroting van Binnenlandse Zaken voor 1989 is aangegeven dat bij de uitwerking van de hoofdlijnen van het herindelingsbeleid niet op voorhand is uitgesloten, dat in een concrete situatie tot verschillende keuzen kan worden gekomen. Deze leden stellen daarbij ervan uit te gaan dat «de regering zich deze passage zou herinneren bij de verdere behandeling van het wetsvoorstel en dat ook zij zich openstelde om zonodig tot correctie van het voorliggende voorstel over te gaan.» De regering heeft er behoefte aan vast te stellen dat zij immer bereid is in een dialoog met de Staten-Generaal tot nadere besluitvorming te komen. De bereidheid van de regering om het voorliggende voorstel zonodig te corrigeren wordt uiteindelijk begrensd door het antwoord op de vraag of de wensen vanuit de kamer niet strijdig zijn met de hoofdlijnen van het herindelingsbeleid en de strekking van het voorstel.

3. Hoofdlijnen van het herindelingsbeleid op rijksniveau

De leden van de P.v.d.A. fractie signaleren terecht dat in de titel van deze paragraaf het woord «herindelingsgebied» vervangen dient te worden door «herindelingsbeleid».

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr 6 7 In een antwoord op een daartoe strekkende vraag van de leden van de fractie van de P.v.d.A. kan worden meegedeeld dat provinciale staten van Groningen op 18 december 1985 de indeling van de provincie op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen hebben vastgesteld. De inhoud van dat besluit is weergegeven in bijlage I die bij deze memorie is gevoegd. Hierbij is aansluiting gezocht bij een advies terzake van de Groninger gemeenten vertegenwoordigd door de VNG-afdeling Groningen. Tegen dit besluit hebben vier gemeentebesturen bezwaar gemaakt, die van Nieuwolda, Termunten, Veendam en Vlagtwedde. Alleen het bezwaar van de gemeente Termunten had betrekking op de indeling bij de regio Oost-Groningen. Bij aanvaarding van het voorliggende wetsvoorstel zal het gebied van de huidige gemeente Ezinge aan een andere regio moeten worden toegedeeld dan nu het geval is.

4. De herindelingsvoorstellen en de inhoudelijke standpuntbepaling van de regering

De leden van de fractie van het C.D.A. menen dat in de memorie van toelichting slechts summier is ingegaan op de taakstelling en de functie van de (nieuwe) gemeenten.Met name hadden zij verwacht dat vanwege het overheersend landelijk karakter van het gebied daarop zou zijn ingegaan. Ter adstructie daarvan verwijzen deze leden naar de beschrijving van een studieproject van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over landelijke gebieden in het tijdschrift Beleid en Maatschappij (van december 1988, p. 318). Deze studie zal duidelijk moeten maken hoe de landbouw, sociaal-economische en ruimtelijk-ecologische doelstellingen in de landelijke gebieden samenhangen en hoe zij elkaar beïnvloeden. «Dit inzicht moet het op zijn beurt weer mogelijk maken om opties aan te geven voor het te voeren beleid», zo wordt in het artikel geconcludeerd. De beschrijving van de problemen in het gesignaleerde artikel bevestigt naar mijn oordeel dat het van wijs beleid getuigt dat de bestuurlijke structuur van het Groninger platteland wordt versterkt. Hierbij kan inderdaad ook, zoals dezelfde leden vragen, een relatie worden gelegd met het adagium «regio op eigen kracht» uit de Vierde nota over de ruimtelijke ordening. Een krachtige gemeentelijke bestuurslaag vormt een belangrijke pijler voor de effectuering van de doelstellingen in deze nota. De afzonderlijke behandeling van de financiële gevolgen in een zelfstandig hoofdstuk waarover de leden van de fractie van het C.D.A. opmerkingen maken, is sinds geruime tijd gebruikelijk. Er wordt voor gewaakt dat de bestuurlijke en financiële aspecten bij de beleidsvoorbe- reiding in hun onderlinge samenhang worden bezien. De huidige systematiek draagt bij aan een optimale inzet van de beschikbare ambtelijke capaciteit, een vraagstuk waarover de leden van de fractie van de P.v.d.A. bij een eerdere gelegenheid hun zorg hebben uitgesproken. Ik zie dan ook geen aanleiding om de gevolgde systematiek te wijzigen.

4.7. West-Groningen

4.1.1. De nieuwe gemeente Grootegast De vraag van de leden van de fractie van de S.G.P. of hun veronderstelling juist is dat de gemeente Grootegast bij de gemeentelijke herindeling betrokken is vanwege de positie van de gemeente Oldekerk kan bevestigend worden beantwoord. De bestaande oriëntaties, het gunstige financiële beeld, de minder voor de hand liggende andere herindelings- combinaties, en de zwakke positie van de gemeente Oldekerk, maken de samenvoeging van de gemeenten Grootegast en Oldekerk een voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 8 hand liggende keuze. Dit wordt bevestigd door de reactie van de gemeentebesturen op het «Eindvoorstel». De gemeentebesturen die in beginsel een herindeling afwijzen, noemen de combinatie van beide gemeenten de enig aanvaardbare herindelingsvariant. Over de afhankelijkheid van het voorzieningenniveau en oriëntaties van Grootegast en Oldekerk, waarnaar de leden van de fracties van het C.D.A. en de S.G.P. vragen kan het volgende worden opgemerkt. Voor de dagelijkse voorzieningen is Oldekerk op Grootegast aangewezen. In Grootegast bevindt zich de scholengemeenschap Langewold (mavo/lbo); in Oldekerk een lagere agrarische school.

De regering is anders dan het lid van de fractie van het G.P.V. van oordeel dat de schaalgrootte van de gemeente Oldekerk in relatie tot de omliggende bestuurlijke omgeving op zichzelf als een wezenlijk knelpunt moet worden aangemerkt. Dat in algemene termen over mogelijke knelpunten op basis van de hoofdlijnen van beleid wordt gesproken, vloeit enerzijds voort uit het feit dat geen specifiek onderzoek heeft plaatsgevonden en anderzijds vanuit het algemene respect voor het functioneren van alle betrokkenen binnen deze gemeente. Het probleem van de overtuigingskracht van de argumenten ten gunste van gemeentelijke herindelingen waarop hetzelfde lid wijst is vrijwel niet oplosbaar. Daarvoor zou het noodzakelijk zijn telkenmale de gehele geschiedenis van de ontwikkeling van het binnenlands bestuur te belichten. En al zou dat gebeuren, dan ben ik er niet van overtuigd dat daarmee bestaande weerstanden kunnen worden verminderd of weggenomen.

4.1.2. De nieuwe gemeente Zuidhorn De leden van de fractie van het C.D.A. vragen naar de stand van zaken met betrekking tot de bestemmingsplanvorming van het buitengebied van de gemeenten Oldehove en Grijpskerk. Het gemeentebestuur van Oldehove heeft een stedebouwkundig bureau de opdracht gegeven een ontwerp-bestemmingsplan buitengebied voor te bereiden. Het bestemmingsplan buitengebied Grijpskerk is op 24 november 1988 door de gemeenteraad vastgesteld. Het plan ligt thans ter goedkeuring bij gedeputeerde staten van Groningen.

De leden van de fractie van het C.D.A. vragen voorts of de mogelijke aanwijzing van Zuidhorn als kwaliteitslocatie, zoals genoemd in de provinciale nota «Bouwen aan kwaliteit», niet zal leiden tot nadeel voor de overige kernen. Door de toekenning van het predikaat kwaliteitslocatie krijgt de gemeente extra mogelijkheden (zoals extra toewijzing van te bouwen woningen en meer geld). Meer dan voorheen kan dan ingespeeld worden op de voorkeuren van de huishoudens; hierdoor kan het proces van migratieverliezen als gevolg van woonredenen worden tegengegaan. De provincie Groningen verliest nu inwoners aan andere provincies. De besluitvorming over de aanwijzing van kwaliteitslocaties zal naar verwachting in de loop van 1989 afgerond worden. Daarnaast is het een van de uitgangspunten van de provincie dat elke gemeente in principe door nieuwbouwmogelijkheden moet kunnen blijven inspelen op de behoeften van de eigen bevolking. Naar mijn mening zullen de ruimere mogelijkheden die de nieuwe gemeente door herindeling zal verkrijgen, haar beter in staat stellen tot een evenwichtiger toedeling van woningen en tot een betere bescherming van landschappelijke waarden te komen.

De leden van de fractie van de PvdA. vragen nadere opheldering over de naar voren gebrachte verschillen tussen Grijpskerk en Oldehove enerzijds en Aduard en Zuidhorn anderzijds, met betrekking tot de bevol- kingsstructuur. Ter informatie de volgende tabel:

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 9 Ontwikkeling inwonertal

per 1-1 1983 1986 1987 1988 1989

Aduard 2961 3010 3015 3024 3010 Grijpskerk 4357 4308 4259 4267 4294 Oldehove 2537 2509 2459 2468 2515 Zuidhorn 7193 7466 7585 7554 7586

Over de beschouwde periode is alleen de gemeente Zuidhorn iets gegroeid: 5%. De laatste twee jaren zijn alle vier de gemeenten in inwonertal nagenoeg gelijk gebleven. In antwoord op een vraag van de leden van de fracties van het C.D.A. en de P.v.d.A. die wezen op de agrarische bestaansopbouw en een grotendeels autochtone bevolkingssamenstelling enerzijds versus forensengemeenten anderzijds, geef ik de volgende tabel:

Aandeel van in de landbouw werkzame personen in de beroepsbevolking (1987)

beroepsbev. (20-64 jr) in landbouw %

Aduard 1697 206 12 Grijpskerk 2351 156 7 Oldehove 1333 219 16 Zuidhorn 3959 155 4 vgl. provincie 332.235 13.178 4

Bron: Statistisch jaarboek voor het Noorden 1 988.

Uit de tabel blijkt dat de gemeente Oldehove het meest een agrarisch karakter heeft, daarna volgt de gemeente Aduard. Zuidhorn is het minst agrarisch gebleven. Voor alle vier de gemeenten geldt dat het in meerdere of mindere mate forensengemeenten zijn.

Wat betreft de vraag van de leden van de fracties van het CDA., de P.v.d.A., de S.G.P. en het G.P.V. naar de onderlinge gerichtheid en oriën- tatie tussen Grijpskerk en Oldehove enerzijds en Aduard en Zuidhorn anderzijds, kan het volgende worden opgemerkt. De dorpen Grijpskerk en Zuidhorn zijn in het Streekplan van de provincie Groningen (1985) aangeduid als plaatselijk centrum. Dit betekent dat ze een verzorgings- functie hebben voor de goederen voor de dagelijkse consumptie voor het dorp zelf en voor de nabije omgeving. Tot hun verzorgingsgebieden kunnen delen van de gemeente Oldehove gerekend worden. Volgens een onderzoek van de PPD uit 1987 is de koop-oriëntatie op de eigen kern in Grijpskerk 89% en in Zuidhorn 88%. Voor niet-dagelijkse goederen is het hele gebied georiënteerd op de stad Groningen: Grijpskerk, Oldehove en Aduard voor 75 tot 100 procent en Zuidhorn voor 50 tot 74 procent (PPD, 1986). De onderlinge oriëntatie tussen Grijpskerk-Oldehove enerzijds en Aduard-Zuidhorn anderzijds lijkt mij, mede gelet op het bovenstaande, minder sterk dan door de leden van de genoemde fracties wel wordt verondersteld. Voor de gemeente Grijpskerk geldt dat er een zekere oriëntatie is over de provinciegrens heen, richting Friesland. Een argument temeer voor de nu voorgestelde combinatie is naar mijn mening dat ofschoon Grijpskerk en Oldehove wel voor elkaar opteren, de gemeenten Aduard en Zuidhorn juist voor een grootschaliger variant pleiten.

De regering vermag niet in te zien, dit in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van het C.D.A., dat de keuze voor het zelfstandig laten van de gemeenten Leek en Marum een op zichzelf staande

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 10 betekenis kan hebben voor de keuze ten aanzien van de gemeenten Zuidhorn, Aduard, Oldehove en Grijpskerk. Het beleid beoogt juist per situatie «maatwerk» te leveren. Als zodanig dienen de afzonderlijke voorstellen van de zijde van de regering op hun eigen merites te worden beoordeeld. Voor zover in het voorlopig verslag in dit verband opmerkingen over de positie van de gemeente Ezinge zijn gemaakt, wordt daarop ingegaan in paragraaf 4.2.2. van deze memorie. De regering deelt de opvatting van de leden van de fractie van de V.V.D. dat de nieuw te vormen gemeente Zuidhorn vergelijkenderwijs in de provincie Groningen niet uitzonderlijk groot wordt qua oppervlakte en inwonertal.

Door de leden van de fractie van de S.G.P. wordt een samenvoeging van de gemeenten Grijpskerk en Oldehove een aanvaardbare oplossing geacht. Daarbij spreken zij als hun oordeel uit dat wanneer dit op grond van een knelpuntenbenadering onvermijdelijk zou blijken, daarnaast een samenvoeging van Aduard en Zuidhorn door hen aanvaardbaar wordt geacht. Met de leden van de fractie van de V.V.D. ben ik van oordeel dat deze varianten een te geringe meerwaarde hebben ten opzichte van de bestaande gemeenten. In dit verband verwijs ik naar de hoofdlijnen van herindelingsbeleid waarin tot uitdrukking komt dat vanwege het ingrijpende karakter van herindelingen, in beginsel oplossingen moeten worden gezocht die voor de naaste toekomst in bestuurlijk en ambtelijk opzicht perspectief bieden. Een afweging in de geest van de vraag van de leden van de fractie van de S.G.P. hoeveel knelpunten overblijven bij een keuze voor de door hen voorgestane varianten, legt naar mijn overtuiging het accent bij het bestaande bestuur terwijl juist de herindeling bedoeld is voorwaarden te scheppen voor de toekomst.

De leden van de fractie van het CDA. vragen of de interne verbindingen in de nieuwe gemeente wel voldoende zijn meegewogen gezien de afstanden. Het dorp Zuidhorn heeft een centrale ligging in de nieuwe gemeente. Slechts de kernen in de gemeente Oldehove hebben geen rechtstreekse openbaar vervoerverbinding met Zuidhorn. De nieuwe gemeente zal naar mijn mening wat omvang betreft ook niet groter zijn dan andere bij de onderhavige herindeling betrokken gemeenten. De nieuwe gemeente is niet geweldig uitgestrekt; daar komt bij dat «afstand» gelet op de toegenomen mobiliteit van de burgers een relatief begrip is.

De leden van de fracties van de P.v.d.A., de V.V.D. en het G.P.V. besteden aandacht aan de ontwikkeling van het bestuurlijk overleg in het Noordelijk Westerkwartier. Het lid van de fractie van het G.P.V. oppert de veronderstelling dat diverse pogingen tot onderlinge afstemming van een aantal nader aangegeven activiteiten, waaronder het Bestuurdersoverleg Noordelijk Westerkwartier, tussen de betrokken gemeenten feitelijk op niets zijn uitgelopen omdat kennelijk de onderlinge oriëntatie onvoldoende is. Het komt mij voor dat gelet op de schaal waarvan hier sprake is, ook de conclusie mogelijk lijkt dat de onderlinge concurrentie in de weg stond aan het kiezen van een gemeenschappelijke marsroute.

Wat ook de oorzaak van die bestuurlijke stagnatie mag zijn, het komt mij aannemelijk voor dat het ontstaan van de voorgestelde gemeente Zuidhorn een betere basis legt voor een meer integraal beleid voor het Noordelijk Westerkwartier dan het geval is met de gesuggereerde varianten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 11 4.2. Noord-Groningen

4.2.1. De nieuwe gemeente Ulrum Alle leden kunnen zich in meerdere of mindere mate vinden in de voorgestelde combinatie alsmede in de toevoeging van het buitenwater van Baflo aan de nieuwe gemeente Ulrum.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. noemen de illustratie van de bestuurlijke oriëntatie door middel van deelname aan de Regioraad Noord-Groningen geen sterk argument. Dat kan zijn, de werkelijkheid laat zich immers meestal niet door één feitelijk gegeven bepalen. De regering meent dat toch wel gezegd kan worden dat daaruit een zekere indicatie spreekt. Met deze leden onderkent zij uiteraard de betekenis die de herindeling kan hebben voor een slagvaardige werkwijze van de Regioraad.

De keuze van de regering om de buitendijk en het buitenwater van de huidige gemeente Baflo aan de nieuwe gemeente Ulrum toe te delen spoort met het voorstel van de provincie, dat enerzijds is gebaseerd op het streven het aantal Waddenzeegemeenten zo beperkt mogelijk te houden en anderzijds rekening houdt met een zo evenwichtig mogelijke verdeling van het buitenwater tussen de betrokken kustgemeenten. De regering heeft zoals bekend de intentie om het oordeel over grenscorrecties als de onderhavige, in beginsel aan de provincie over te laten. Haar is niet gebleken, dit in antwoord op de vragen van de leden van de fractie van D66, dat het voorstel onevenwichtig zou zijn.

In reactie op de vraag van het lid van de fractie van het G.P.V. in hoeverre door gemeentelijke herindeling de teruggang in de bevolking in dit gebied kan worden voorkomen, deel ik het volgende mee. Niet alleen het noordwestelijke deel van Groningen heeft te maken met een daling van de bevolkingsgroei; het is een probleem waar men ook elders in de provincie Groningen, mee te maken heeft. De verwachting is gewettigd dat een vergroting van het draagvlak en een meer integrale beleidsontwikkeling voor een groter gebied ten opzichte van de huidige situatie betere voorwaarden schept voor het ontplooien van initiatieven om het woon-, werken recreatieklimaat van de gemeente te bewaren en verder tot ontwikkeling te brengen. Doordat vormen van onderlinge concurrentie tussen de samenstellende gebieden dan zijn uitgesloten, worden ook de voorwaarden voor de bescherming van de belangen van natuur en landschap vergroot.

De kleinschalige oplossingen die het lid van de fractie van de R.P.F, voorstelt dragen onvoldoende bij aan de hoofddoelstellingen van het herindelingsbeleid en kunnen om die reden voor de regering geen uitgangspunt voor de discussie vormen. De regering meent dat niet een te grote wissel op de toekomst mag worden getrokken.

4.2.2. De nieuwe gemeente Winsum In deze paragraaf ga ik gaarne in op de opmerkingen die in paragraaf 4.1.2. en 4.2.2. van het voorlopig verslag door de leden van vrijwel alle fracties over de positie van de gemeente Ezinge zijn gemaakt.

Door de leden van de fractie van het C.D.A. wordt een relatie gelegd tussen het feit dat gedeputeerde staten in hun eindadvies voorstellen, in afwijking van eerdere plannen Ezinge bij de beoogde nieuwe gemeente Winsum in te delen en mijn brief van 27 november 1986 (zie bijlage I bij de memorie van toelichting) waarin het provinciaal bestuur werd uitge- nodigd een ontwerpregeling en toelichting op te stellen. In die brief stel ik, in paragraaf 4.1.2., vast dat de keuze van gedeputeerde staten voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 12 een combinatie van een nieuwe gemeente Zuidhorn inclusief de gemeente Ezinge was gebaseerd op de keuze voor een natuurlijke grens, het Rietdiep, aan de noordzijde van die gemeente. Ik vervolg dan: «Dergelijke begrenzingen worden in het algemeen toegejuicht. In de onderhavige situatie heeft dit - zie ik het wel - ertoe geleid dat aan sommige bestuurlijke en maatschappelijke oriëntaties van Ezinge op Noord-Groningen minder gewicht is toegekend. Terzijde merk ik nog op het niet bezwaarlijk te vinden indien u in deze concrete situatie in de vervolg discussie aan deze natuurlijke grens een minder zwaar gewicht toekent. Met name in het geval een dergelijk criterium in de weg zou staan aan andere figuraties, waarin de huidige gemeente Ezinge een rol zou kunnen spelen.» Uit deze passage mag duidelijk zijn dat ik niet nadrukkelijk een voorkeur heb uitgesproken voor de toekomstige indeling van Ezinge. Ik heb er alleen op gewezen dat naar mijn oordeel een bredere afweging mogelijk zou kunnen zijn. De bijdragen die van verschillende zijden aan de discussie over Ezinge zijn ingebracht bevestigen dat sprake is van een veelheid aan pro's en contra's. Daarom ook heb ik mij bij de beoordeling van het eindadvies van gedeputeerde staten, waarin wordt voorgesteld de gemeente Ezinge aan de nieuwe gemeente Winsum toe te delen, uitvoerig rekenschap gegeven van de vraag of die keuze op grond van de beschikbare feiten te verdedigen zou zijn. Het resultaat van die afweging is neergelegd in paragraaf 6.4. van de memorie van toelichting. Daarin heb ik, anders dan de leden van de fractie van D66 suggereren, een bredere afweging gegeven dan alleen de positie van Ezinge in gemeentelijke samenwerkingsregelingen met de huidige gemeente Winsum. Ik deel dan ook niet de mening van deze leden dat in de memorie van toelichting sprake is van een selectieve argumentatie.

Ik deel de mening van de leden van de fractie van het C.D.A. dat de argumenten van voor- en tegenstanders van toedeling van Ezinge aan de nieuwe gemeente Winsum en aan het Noordelijk Westerkwartier voldoende bekend zijn. Dezelfde leden menen dat bezien vanuit het standpunt van de gemeente Ezinge als geheel op goede gronden zowel de ene als de andere voorkeur verdedigd kan worden. Een standpunt dat ik aldus verwoord niet deel, niet het minst omdat naar mijn oordeel thans een keuze moet worden gemaakt waarbij met name wordt gelet op de versterking van de nieuwe gemeentelijke structuur.

De betrokken leden stemmen in met het doel van de regering het Reitdiepdal in één bestuurlijke hand te houden. Zij vragen zich af of dat doel ook kan worden bereikt door de gemeente Ezinge op te splitsen in een gebied gelegen tussen het Reitdiep en het Aduarderdiep (met o.a. de kern Garnwerd) dat aan de gemeente Winsum wordt toegedeeld en de rest van het gebied dat bij het Westerkwartier wordt ingedeeld. Een dergelijke oplossing is nog niet aan de orde geweest omdat naar mijn mening ook tussen de kern Ezinge en het stroomgebied van het Reitdiep een nauwe relatie ligt. Een ontkoppeling versterkt niet de pogingen om een integraal beleid voor het stroomgebied van het Reitdiep te bereiken. Een belang dat ook de leden van de fractie van de P.v.d.A. accentueren. Mede in deze zin moet de functie van de gemeente Ezinge binnen de beoogde nieuwe gemeente Winsum, waarnaar deze leden ook vragen, worden bezien. De leden van de fractie van D66 maken op die splitsing een toespeling wanneer zij zich afvragen of de verdeeldheid in Ezinge niet voortvloeit uit een verschillende oriëntatie van de onderscheidene kernen in de gemeente Ezinge. Naar de indruk van de leden van de fractie van het C.D.A. hangt de voorkeur van participanten in het gebied samen met de oriëntatie van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 13 inwoners van de afzonderlijke kernen. Naast de functionele relaties zijn de algemeen waar te nemen maatschappelijke oriëntaties naar het oordeel van de regering van belang voor het bepalen van een standpunt. Meerdere fracties vragen daarover nadere informatie. De volgende gegevens dienen ter aanvulling van de memorie van toelichting en de daarbij behorende bijlagen. In 1983 heeft de PPD onderzoek verricht naar de oriëntaties in de provincie Groningen. Daarbij is het volgende gebleken: - Op het gebied van de dagelijkse aankoop van goederen en diensten zijn de dorpen Garnwerd en Feerwerd op Winsum georiënteerd. Het dorp Ezinge ligt daarentegen op het gebied van de dagelijkse goederen en diensten in de invloedssferen van Groningen, Winsum en Ulrum. Dit betekent dat de relatie op genoemd terrein van de hele gemeente het sterkst is met Winsum en dat binnen de gemeente Ezinge de dorpen Feerwerd en Garnwerd op Winsum georiënteerd zijn terwijl de relatie van het dorp Ezinge met Winsum zwakker is. Gezien de geografische afstand van de drie dorpen tot Winsum ligt dat ook voor de hand. - Op het gebied van de niet-dagelijkse voorzieningen zijn alle dorpen op de stad Groningen gericht. Voor het dorp Ezinge wordt dat bevestigd door het onderzoek «Verplaatsingsgedrag» (P.P.D., Groningen, 1987). Bij een in 1986 uitgevoerd onderzoek is gebleken dat de invloed van de stad Groningen op het verzorgingsgebied in vergelijking met de situatie in 1975 is toegenomen, zowel in het gebied Noord-Groningen als in het gebied ten westen van de stad Groningen (het Westerkwartier). Dit komt door processen van schaalvergroting en concentratie van voorzieningen, waardoor het aantal voorzieningen in plattelandsgebieden daalt. Vanwege het ontbreken van andere (concurrerende) centra van hogere orde is de positie en de invloed van de stad Groningen in Noord- en West-Groningen sterk en duidelijk. Uit onderzoek op het gebied van leerlingenstromen voor voortgezet onderwijs blijkt ook een toegenomen aantrekkingskracht van de stad Groningen. De gemeente Ezinge heeft deze scholen niet. Wel is het zo dat meer leerlingen naar school gaan in Winsum dan in Zuidhorn. Een analyse van de instroom van leerlingen in het schooljaar 1985-1986 geeft hetzelfde beeld: de scholen voor voortgezet onderwijs in Zuidhorn trekken vooral leerlingen uit Aduard, Leek, Oldekerk, Oldehove en Grijpskerk en (zelfs) uit Noord-Groningen maar niet uit Ezinge. Zie bijlage II behorende bij deze memorie van antwoord.

Met name de leden van de fractie van de VVD. vroegen naar de samenwerkingsrelaties van Ezinge. In de Stichting Maatschappelijke Dienstverlening Noord-Groningen werkt de gemeente Ezinge samen met de gemeente Adorp, de gemeente Winsum, de Marnegemeenten en oostelijk daarvan gelegen gemeenten. Met betrekking tot het bouwen woningtoezicht werkt Ezinge samen met Adorp, Aduard, Eenrum en Winsum. Deze vijf gemeenten hebben tevens een gemeenschappelijke technische dienst (E.E.W.A.A.). Samen met de gemeenten Adorp, Eenrum, Ulrum en Winsum maakt Ezinge deel uit van de (woningbouw)stichting «De Wierden». Op het gebied van gezinsver- zorging en bejaardenhulp is de gemeente Ezinge aangewezen op het gezondheidscentrum in Winsum. Samenvattend is het naar mijn mening zo dat de gemeente Ezinge overwegend meer op de Marnegemeenten en op Winsum is georiën- teerd dan op de gemeenten in het Noordelijk Westerkwartier.

Met betrekking tot de vraag van de leden van de fractie van het C.D.A. welke waarde aan het oordeel van de meerderheid van de raad van de gemeente Ezinge wordt toegekend, kan worden opgemerkt dat het oordeel van de gemeenteraad één van de factoren vormt die bij het

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 14 bepalen van een standpunt wordt betrokken. De uitspraken van de gemeenteraden terzake dragen geen besluitvormend maar een adviserend karakter. Ook daarom pleeg ik van alle meningen binnen een raad kennis te nemen. In dit verband wijs ik er op dat, ondanks alle verschillen van opvatting in de raad van Ezinge over de keuze met betrekking tot de herindelingsvarianten, de raad in zijn vergadering van 11 april jl. met algemene stemmen een motie heeft aangenomen waarin wordt uitgesproken dat «een deling van de gemeente Ezinge onaan- vaardbaar is».

De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen of het juist is dat thans reeds een stukje Adorp ten westen van het Reitdiep, ten zuidwesten van Wetsingerzijl, ligt. Dat is juist, bij de kanalisatie is de loop van het Reitdiep ter plekke recht getrokken zonder dat de gemeentegrens tussen Adorp en Ezinge tegelijkertijd aangepast is. Hierdoor ligt inderdaad een klein stukje Adorp op de westelijke oever van het Reitdiep.

Ik verzoek de leden van de fractie van de V.V.D. hun oordeel dat Ezinge maatschappelijk iets meer op het Westerkwartier is gericht te toetsen aan de gegevens die in deze memorie zijn verstrekt. Met deze leden kan worden vastgesteld dat de verbindingen met het openbaar vervoer tussen Ezinge en Winsum slecht zijn. Ik teken daarbij aan dat een en ander thans niet in de weg blijkt te staan aan het onderhouden van contacten tussen de betreffende gebiedsdelen.

Bij de vorming van een nieuwe gemeente Winsum plaatst het lid van de fractie van het G.P.V. de kanttekening dat goede gronden zijn aan te voeren voor de gekozen oplossing en dat Ezinge kan zorgen voor een evenwicht tussen de oude gemeente Winsum en de overige samenstellende delen in de nieuwe combinatie. Deze invalshoek zie ik als een relevante aanvulling van de motieven die bij de beoordeling ter zake in de overwegingen dienen te worden betrokken. Ik wijs erop dat Ezinge bij de vorming van een gemeentecombinatie in het Westerkwartier niet een vergelijkbare functie als in de nieuwe gemeente Winsum kan vervullen.

Het lid van de fractie van de R.P.F, vraagt waarom een natuurlijke grens als het Reitdiep niet als grens tussen de twee nieuwe gemeenten is gehanteerd. Uit het Streekplan provincie Groningen blijkt echter dat het Reitdiep ter plaatse niet een dergelijke barrièrewerking heeft aangezien de gemeente Ezinge overwegend (zie ook boven) tot het verzorgingsgebied van Winsum behoort.

4.2.3. De nieuwe gemeente Hefshuizen De leden van de fractie van de S.G.P. verzoeken om nadere informatie over de oriëntaties van Kantens. In de gemeente Kantens zijn geen dorpen die in het Streekplan provincie Groningen (1985) een verzor- gingsfunctie hebben. Voor de aankoop van dagelijkse goederen zijn de dorpen Kantens, Stitswerd en Rottum georiënteerd op het plaatselijk centrum van Middelstum. Zandeweer daarentegen is op het streekcentrum Uithuizen-Uithuizermeeden gericht. Voor de niet-dagelijkse levensbehoeften is de gemeente Kantens voor een groot deel op het aanvullende streekcentrum Uithuizen-Uithuizermeeden georiënteerd. Daarnaast wordt de invloed van de stad Groningen steeds groter. De meest recente gegevens over de aankoop van de niet-dagelijkse voorzieningen door bewoners van de gemeente Kantens: Groningen 64%, Uithuizen 18%, Bedum 9%, elders 9%. Een relatief groot deel van de leerlingen uit de gemeente Kantens geniet het onderwijs in Uithuizen en Uithuizermeeden en Warffum; daarnaast bezoekt een deel het middelbaar beroepsonderwijs in Groningen daar elders in de regio daarvoor geen gelegenheid is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 15 De leden van de fractie van de S.G.P. bepleiten een combinatie van de gemeenten Kantens, Middelstum en Stedum onder verwijzing naar het inwonertal van de zelfstandig te laten gemeente Ten Boer. Een afweging op deze basis doet naar mijn oordeel niet alleen geen recht aan de specifieke aspecten die bij de betrokken gemeenten aan de orde zijn, maar gaat ook voorbij aan een van de belangrijke criteria bij de nieuwvorming van gemeenten, namelijk om voor een langere periode een structurele oplossing te scheppen. Hoe belangrijk dat is blijkt uit de bijdragen van de leden van de fracties van het C.D.A., de P.v.d.A., en het G.P.V. waarin zij kanttekeningen plaatsen bij het feit dat de gemeente Hefshuizen na haar ontstaan in 1979 thans reeds bij een herindeling betrokken is. Ik deel op zichzelf de zorg die daaruit spreekt. In het algemeen gesproken moet worden vastgesteld dat het voor de ontwikkeling van een nieuwgevormde gemeente in beginsel geen goede zaak is om binnen een periode van 25 jaar opnieuw bij een herindeling te worden betrokken. Die algemeen levende opvatting is ook verwoord in de hoofdlijnen van het herindelingsbeleid (zie paragraaf 3.1. van de memorie van toelichting). De regering is tegen deze achtergrond niet bereid de door de leden van de fractie van de S.G.P. gesuggereerde variant in de beschouwing te betrekken.

Het lid van de fractie van het G.P.V. wijst erop dat de vorming van de bestaande gemeente Hefshuizen indertijd vooral werd gemotiveerd vanwege de ontwikkeling van de Eemshaven. Hij vraagt zich af waarom dit argument ook thans een belangrijke rol speelt, terwijl de ontwikkelingen van de Eemshaven «niet overwacht gunstig zijn». Op zichzelf staan deze feiten niet tegenover elkaar of sluiten zij elkaar uit. In de voorkeuren en argumentaties die nu naar voren komen weerspiegelen zich uiteraard de praktische ervaringen en de recente ontwikkelingen. In de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening wordt vermeld op blz 84-85: «De aanleg van nieuwe wegen in Duitsland verkleint de afstand tot het Duitse en Skandinavische achterland. De luchthaven Eelde en de Eemshaven bieden mogelijkheden om de oriëntatie op die landen te versterken». Ook vanuit deze visie bezien verdient het aanbeveling de positie van de gemeente Hefshuizen te versterken. De leden van de fractie van het C.D.A. vinden het argument niet van groot belang, maar zien als een bijkomend voordeel van de nieuwe gemeente dat enige verdere versterking van de bestuurlijke structuur kan worden bereikt. De leden van de fractie van de P.v.d.A. onderkennen het belang van de zeehavenontwikkeling en koppelen daaraan de opvatting dat er ook termen aanwezig zijn voor een versterking van het draagvlak. Ik wijs erop dat de nieuwe gemeente Hefshuizen een schaalgrootte bereikt die kan bijdragen aan een verdere versterking en een continuïteit van het bestuurlijk en ambtelijk apparaat.

Door de leden van de fractie van de V.V.D. is in paragraaf 4.3.1. van het voorlopig verslag opgemerkt dat zij zich kunnen voorstellen dat er argumenten zijn om de plaats van het Eemshavencomplex in bestuurlijke zin in overweging te nemen. Zij geven daarbij de mogelijkheid aan van een toedeling van het complex aan de nieuwe gemeente Delfzijl. Ik wijs erop dat het beheer en de technische aspecten met betrekking tot de havenactiviteiten van de haven van Delfzijl en van het Eemshaven- complex worden gebundeld door het Havenschap Delfzijl, waaraan beide gemeenten ook in financiële zin bijdragen. Samen met het feit dat de verschillen in bestuurlijke structuur tussen beide gemeenten na de beoogde vergroting van het draagvlak van Hefshuizen zullen zijn verkleind, zie ik uitgaande van de behartiging van de havenbelangen geen directe aanleiding voor een toedeling van het Eemshavencomplex

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 16 aan de gemeente Delfzijl. Voorzover de idee van de leden van de V.V.D. is ingegeven door hun opvatting dat een bestuurlijke en functionele afstemming tussen de ontwikkelingen op het grondgebied van beide gemeenten aanbeveling verdient, dan deel ik die opvatting. De voorwaarden daartoe worden naar mijn oordeel bevorderd indien de beide gemeenten ook feitelijk bestuurlijk buren worden. Daarbij is evenwel de gemeente Bierum in het geding, waaraan ik in paragraaf 4.3.1. aandacht zal besteden.

In het licht van het vorenstaande acht de regering de variant om Hefshuizen zelfstandig te laten, het lid van de fractie van de R.P.F, brengt die variant in, geen goede zaak.

Het lid van de fractie van de R.P.F, vraagt hoe zwaar de regering tilt aan het feit dat raadsvergaderingen in de nu voorgestelde nieuwe gemeente Hefshuizen niet door iedereen bezocht kunnen worden als zij gebruik moeten maken van het openbaar vervoer. Vanwege de toegenomen mobiliteit van burgers acht ik afstand niet een doorslaggevend element bij de beoordeling van nieuwe gemeentevarianten; daar komt bij dat de nieuwe gemeente in vergelijking met reeds bestaande gemeenten niet opvallend uitgestrekt is. Behalve Stitswerd hebben de dorpen in de gemeenten Kantens, Usquert en Warffum alle een openbaar vervoersver- binding met Uithuizen.

4.2.4. De nieuwe gemeente Loppersum De argumentatie van de regering in de memorie van toelichting over de positie van de gemeente Middelstum heeft bij de leden van alle aan het woord zijnde fracties vragen opgeroepen. Gaarne geef ik een nader inzicht in de afwegingen die aan de keuze van het wetsvoorstel ten grondslag liggen. Hierbij moet worden onderkend dat met die keuze nauw samenhangt het oordeel dat ik in paragraaf 8 van de memorie van toelichting over de gemeenten Bedum en Ten Boer heb verwoord.

Centraal in de argumentatie van de memorie van toelichting staat de volgende passage: «De gemeenten Middelstum en Bedum hebben er nog voor gepleit Middelstum op te nemen in een combinatie bestaande uit die twee gemeenten met nog eventueel Ten Boer. Gedeputeerde staten wijzen deze combinatie af met als argument dat dan sprake zou zijn van een te sterk draagvlakverlies voor de Middengemeente. De regering deelt dit argument niet maar kan zich wel in de uitkomst vinden, omdat de Middengemeente in de gegeven opzet logischer aansluit bij de nieuw te vormen situatie en de verhoudingen in het gebied». Met de verhoudingen had ik op het oog dat de gemeente Middelstum betrokken is in een gemeenschappelijke technische Dienst, samen met de gemeenten Kantens en Stedum, alsmede deel uitmaakt van de gemeenschappelijke reinigingsdienst K.L.M.S.Z. (Kantens, Loppersum, Middelstum, Stedum en 't Zandt).

Ik acht en achtte de gekozen oplossing logischer mede op grond van de praktische overweging dat naar mijn oordeel een werkelijk alternatief voor Middelstum ontbreekt. Dat oordeel is gebaseerd op de volgende overwegingen: a. een zelfstandige gemeente Middelstum vormt geen reële optie, een oordeel dat blijkens het voorlopig verslag vanuit de Kamer wordt gedeeld;

b. de wens van de gemeenten Bedum en Middelstum om van hun gemeente een combinatie te vormen, sprak mij opzichzelf aan. Tegelij- kertijd maakte ik mij bij die variant zorgen over de positie van Ten Boer

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 17 waarvan door de provincie was vastgesteld - zoals ik in paragraaf 8 van de memorie van toelichting heb weergegeven - dat «een zelfstandig Ten Boer na de herindeling wel eens een te klein Ten Boer zou kunnen zijn». Het lijkt mij namelijk niet onaannemelijk dat de positie van een zelfstandige gemeente Ten Boer ten opzichte van een combinatie van Bedum en Middelstum zal verslechteren. Ik stelde mij daarom voor ogen dat Ten Boer in ieder geval bij de combinatie van Bedum en Ten Boer betrokken diende te worden.

c. bij de beoordeling van een gemeentecombinatie Bedum, Middelstum en Ten Boer signaleerde ik evenwel twee problemen: 1. de schaal van de nieuwe gemeente zou gelet op de hoofdlijnen van het herindelingsbeleid aanleiding geven tot de vraag of de functies van het gebied die schaal kunnen rechtvaardigen. De aarzelingen die ik op dit punt koesterde hebben mij doen besluiten deze variant niet verder in de beschouwingen te betrekken. In paragraaf 8 van de memorie van toelichting heb ik mijn opvatting over de positie van de gemeenten Bedum en Ten Boer ten opzichte van hun functies in het gebied weergegeven. 2. de figuratie op zichzelf zou leiden tot een indeling waarbij de nieuwe gemeente Loppersum als het ware door de combinatie van Bedum, Middelstum en Ten Boer zou worden ingekapseld. In geografische zin zou daarmee geen logisch geheel ontstaan. In die zin sluit het wetsvoorstel logischer aan bij de bestaande bestuurlijke structuur.

De leden van de fracties van het C.D.A. en de P.v.d.A. signaleren terecht dat in de memorie van toelichting bij de weergave van de cumulatie van functies een fout is geslopen. De feitelijke situatie was dat tot voor kort de gemeenten 't Zandt en Bierum over een gemeenschappelijke burgemeester beschikten.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen of in de nieuwe gemeente Loppersum de Eemshavenweg een meer scheidend element is dan de N7/E35 in de gemeente Oosterbroek. Beide wegen hebben dwarsverbindingen en gaan dwars door de beide nieuwe gemeenten heen. Een verschil is hierin gelegen dat thans de N7/E35 al door de huidige gemeente Oosterbroek, en wel door de bebouwde kom van het dorp Zuidbroek, heen loopt. De Eemshavenweg is in dat opzicht een minder scheidend element te meer omdat deze weg ongelijkvloerse kruisingen kent. Anders dan de leden van de fractie van D66 veronder- stellen heeft de Eemshavenweg geen rol gespeeld bij het bepalen van een oordeel over de positie van de gemeenten Bedum en Ten Boer. In antwoord op een vraag van diezelfde leden kan ik melden dat ook de gemeente Middelstum reeds bij de voorbereidingen met de andere gemeenten betrokken is om de overgang naar de nieuwe gemeente zo vlot en soepel mogelijk te doen verlopen. Het komt mij overigens onjuist voor indien aan deze constatering conclusies zouden worden verbonden met betrekking tot de herindelingsvarianten. De participatie in het voorbereidingsproces kan op grond van zakelijke overwegingen plaatsvinden, zonder dat een gemeente daarmee haar eigen principiële voorkeur prijsgeeft. Ik wijs hier zo nadrukkelijk op omdat mijns inziens moet worden voorkomen dat gemeenten voor een constructieve opstelling in het voorbereidingsproces zouden worden «gestraft».

Naar aanleiding van opmerkingen van de leden van de fractie van de V.V.D. over het pleidooi, door een vertegenwoordiger van de gemeente Middelstum op de hoorzitting van de vaste commissie, voor een toedeling van de gemeente Kantens aan de nieuwe gemeente Loppersum, wijs ik er op dat een dergelijk pleidooi is uitgesproken namens een minderheid in de raad van de gemeente Middelstum.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 18 Het lid van de fractie van de R.P.F, pleit voor een combinatie van de gemeenten Loppersum, Stedum en 't Zandt, aangevuld met de gemeente Bierum. Zoals uit het voorafgaande is gebleken zie ik voor de gemeente Middelstum als enig reëel alternatief de toedeling aan de nieuwe gemeente Loppersum. De positie van de gemeente Bierum bespreek ik in de paragrafen 4.2.3. en 4.3.1. van deze memorie.

4.3. Oost-Groningen

4.3.1. De nieuwe gemeente Delfzijl In de bijdragen van de leden van de fracties van de P.v.d.A. en de V.V.D. komt tot uitdrukking dat de positie wordt onderkend van Delfzijl als zeehavengemeente die van groot belang is voor de economische structuur in het algemeen en de industriële ontwikkeling in het bijzonder van dit deel van de provincie Groningen.

De leden van de fractie van het CDA. is niet duidelijk wat in de memorie van toelichting wordt bedoeld met de passage waarin de vergroting van het draagvlak voor de gemeenten Bierum en Termunten wordt toegelicht. De betreffende passage luidt: «Deze is met name klemmend als gevolg van de omvangrijke en ingrijpende herstructurering die het gebied doormaakt als gevolg van de centrumontwikkeling van de gemeente Delfzijl». Deze leden zeggen uit de daaropvolgende tekst in de memorie van toelichting te begrijpen dat juist industrie-activiteiten van Delfzijl hun uitstralingseffecten hebben naar onder meer de gemeente Bierum. Deze leden tekenen daarbij aan dat zij juist moesten vaststellen dat van een industrie-ontwikkeling in de richting van Bierum geen sprake is. De regering wijst erop dat bij de beoordeling van de positie van de gemeente Delfzijl voor haar centraal staat dat deze gemeente een cruciale rol vervult bij de industriële ontwikkeling van het gebied. Van die ontwikkeling gaan effecten uit met betrekking tot de ruimtelijke ordening, de volkshuisvesting, het milieu, de recreatie etc. op de kern Delfzijl zelf en de naaste omgeving, waaronder de gemeente Bierum. De provincie en in navolging daarvan de regering menen dat voor de beheersing van de verschillende belangen en waarden die in het uitstralingsgebied aan de orde zijn het optreden van één bestuurlijke autoriteit aanbeveling verdient. De verruiming van het grondgebied van Delfzijl vindt dan ook niet zo zeer zijn oorzaak in het feit van een ruimtegebrek op korte of middellange termijn. Dit in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van het S.G.P. en het lid van de fractie van de G.P.V. De ontwikkelingen in Delfzijl en omgeving zijn, naar het mij voorkomt, van een geheel andere aard dan die van centra als bijvoorbeeld Winschoten en Veendam. Hetgeen mede een argument vormt ter verdediging van het feit dat voor de Delfzijl is afgeweken van de provinciale beleidslijn om «klein bij klein» te voegen. De leden van de fracties van de P.v.d.A. en de V.V.D. tonen hiervoor in hun bijdrage begrip.

Met betrekking tot de gemeente Bierum wijzen de leden van de fractie van de V.V.D., daarin gesteund door de leden van de fractie van de P.v.d.A., terecht op het feit dat de inwoners van de gemeente Bierum op het gebied van cultuur, gezondheidszorg, onderwijs, werkgelegenheid en dagelijkse voorzieningen in minder of meerdere mate gericht zijn op dan wel afhankelijk zijn van Delfzijl. Met de leden van de fractie van het C.D.A. kan men zich afvragen hoe zich de bovengeschetste verhoudingen tussen Delfzijl en het gebied van de gemeente Bierum verdragen met de uitspraak van de burgemeester van Delfzijl, dat zijn gemeente «Bierum

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 19 niet echt nodig» heeft. Gelet op het voorbereidingstraject dat aan dit wetsvoorstel vooraf is gegaan, heeft de gemeente Delfzijl steeds de nodige terughoudendheid aan de dag gelegd waar het gaat om haar interesse in het omliggende gebied. Dit draagt ontegenzeggelijk bij aan het bevorderen van goede bestuurlijke verhoudingen. Het zou mij niet verbazen als de uitspraak van de burgemeester tegen deze achtergrond moet worden geplaatst. Als de uitspraak letterlijk wordt genomen, dan staat er dat de ontplooiing van Delfzijl ook zonder toevoeging van Bierum kan plaatsvinden, hetgeen mij aannemelijk voorkomt. Niettemin meen ik dat het niet verstandig is uit de samenhangende ontwikkelingen van Delfzijl thans geen consequenties voor de bestuurlijke indeling te trekken. Voor zover daarbij de positie van de gemeente Bierum in het geding is, wil ik daarbij uitdrukkelijk ook mijn opvatting betrekken dat een betere bestuurlijke en functionele afstemming tussen de ontwikkelingen van het grondgebied van de gemeente Hefshuizen en Delfzijl kan worden bereikt indien beide gemeenten feitelijk bestuurlijk buren worden; (deze opvatting heb ik reeds uiteengezet in paragraaf 4.2.3. van deze memorie). Ook in verband hiermee verdient het aanbeveling dat de gemeente Bierum onderdeel gaat uitmaken van de nieuwe gemeente Delfzijl. De regering hecht er zeer aan dat de positie van Bierum wordt beoordeeld in het licht van de ontwikkelingen in Delfzijl en de Eemshaven. De suggesties van de leden van de fractie van het S.G.P. over een zelfstandige gemeente Bierum dan wel een gemeentecombinatie van Loppersum, 't Zandt en Bierum spreken de regering dan ook niet aan.

De leden van de fractie van het C.D.A. wijzen erop dat in de memorie van toelichting van dit wetsvoorstel sprake is van de ontwikkeling van de gemeente Delfzijl terwijl in paragraaf 3.2.3.van de Structuurschets voor de Landelijke en Stedelijke gebieden (Kamerstukken II, 1988-1989, 20 969) wordt gesproken over Delfzijl/Appingedam als zijnde het gebied ten aanzien waarvan de regering aan de provinciale besturen vraagt te streven naar bundeling van de groei van de bevolking en arbeidsplaatsen. In dezelfde paragraaf wordt aangegeven dat bij Delfzijl/Appingedam de mogelijkheid van bundeling samenhangt met de mate waarin bij ontwikkeling van de Eemshaven en het havengebied van Delfzijl nieuwe arbeidsplaatsen ontstaan. De inhoud van de Structuurschets en de inhoud van het wetsvoorstel staan als het ware naast elkaar.

Voor wat betreft de positie van de gemeente Appingedam bij het wetsvoorstel spreken de leden van de fractie van de VVD. als hun oordeel uit dat het niet wenselijk is deze gemeente alsnog bij deze herindeling te betrekken. Vanwege de voorgeschiedenis bij de herindelings- discussie in dit deel van de provincie, onderschrijft de regering dat oordeel.

Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fracties van het C.D.A. en de P.v.d.A. naar de ruimtelijke mogelijkheden voor industrieterreinen kan ik het volgende mededelen. Op de industrieterreinen ten zuidoosten van Delfzijl is ruimte voor industriële ontwikkelingen beschikbaar. Het betreft zowel terreinen voor typische zeehavenindus- trieën als andere bedrijfsterreinen. Al deze terreinen liggen binnen de grenzen van de huidige gemeente Delfzijl. Met name is van belang het bestemmingsplan Oosterhorn. Dit plan bevat 449 ha. uitgeefbaar industrieterrein: terstond uitgeefbaar 183 ha. en niet terstond uitgeefbaar 316 ha. Daarnaast is er voor toekomstige ontwikkelingen nog een industrieterrein gereserveerd in het bestemmingsplan Buitengebied. Ten slotte zijn er nog enkele kleine terreintjes in de gemeente (20 ha.).

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 20 In de periode 1978-1988 is in totaal 52.7 ha. uitgegeven. Het beschikbare potentieel aan industrieterrein lijkt voorshands voor de eerstkomende decennia voldoende mogelijkheden te bieden.

Het bezwaar vanuit de gemeente Termunten, dat door de leden van de fracties van de P.v.d.A. en de R.P.F, aan de orde worden gesteld, dat een verdergaande industriële ontwikkeling van Delfzijl in zuidelijke richting een ernstige aantasting zal betekenen voor de leefbaarheid in de kernen van de gemeente Termunten, geven mij aanleiding tot de volgende reactie. De ontwikkelingen waarop hier gedoeld wordt, zijn in de eerste plaats het resultaat van een planologische discussie waarvoor de Wet op de ruimtelijke ordening een besluitvormingsprocedure aangeeft. De territoriale indeling van het aanpalende gebied zal in die planologische besluitvorming ten principale geen wijziging brengen. Met betrekking tot de uitwerking en de realisering van de planologische hoofddoelstelling zie ik voor de ruimtelijke inpassing als een voordeel dat de aangrenzende gebieden onder het beheer van één bestuurlijke autoriteit wordt gebracht. Dat heeft bovendien als voordeel dat de inwoners van de huidige gemeente Termunten straks rechtstreeks in de besluitvorming over het onderhavige gebied kunnen participeren. Op de Delfzijlster industrieterreinen is vestiging van een veelheid van bedrijven mogelijk. Bij het verlenen van vergunningen voor de vestiging van bedrijven wordt onder andere met de emissie van gevaarlijke stoffen rekening gehouden. Daarbij worden de richtlijnen in acht genomen zoals die neergelegd zijn in de Interprovinciale Structuurschets voor de Waddenzee en de provinciale Nota milieunormen. Op deze nota is de zogeheten transmissiezone gebaseerd. Deze zone wordt bepaald door de uiterste grens waarbinnen de desbetreffende milieunormen nog mogen worden overschreden. Nieuwe woonbebouwing is binnen de transmissiezone niet toegestaan. Genoemde normen en de transmissiezone vormen duidelijke, in het streekplan aangegeven waarborgen voor de leefbaarheid van de dorpen in de gemeente Termunten. Ook het dorp Borgsweer valt buiten de transmissiezone.

De leden van de fractie van de V.V.D. vragen zich voorts af of de opmerking in de memorie van toelichting wel juist is dat de gemeente Bierum in een eerder stadium de voorkeur gaf aan indeling bij de huidige gemeenten Hefshuizen en Delfzijl. Voor de bron van deze opmerking verwijs ik naar p. 92 van de memorie van toelichting (de provinciale ontwerpregeling). Deze voorkeur brachten gedeputeerde staten er toe de voorkeur van Bierum voor indeling bij kustgemeenten in elk geval te honoreren.

De leden van de fractie van het S.G.P. vragen of er niet sprake is van een samenhang tussen Termunten en de aangrenzende gemeenten Nieuwolda en Midwolda. Uit het Streekplan provincie Groningen blijkt dat de gemeente Termunten in het verzorgingsgebied van Delfzijl ligt, Midwolda in dat van Winschoten en Nieuwolda in de invloedssferen van beide streekcentra. Nieuwolda is echter wel sterker op Winschoten gericht dan op Delfzijl. De regering ziet de indeling van de gemeenten Midwolda en Nieuwolda bij de nieuwe gemeente Scheemda als een oplossing die recht doet aan de geschetste samenhangen in het gebied. De leden van de fractie van het CDA. vragen of overwogen is de kern Wagenborgen, dat als onderdeel van de gemeente Termunten op basis van het wetsvoorstel naar de nieuwe gemeente Delfzijl overgaat, elders in te delen vanwege de scheidende werking van de weg Scheemda- Delfzijl. Voor de regering staat niet vast dat de weg Scheemda-Delfzijl door de inwoners van Wagenborgen als een scheidend element wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 21 ervaren bij het onderhouden van sociaal-maatschappelijke relaties. Haar is voorts niet gebleken dat de beoogde indeling bij Delfzijl, voor de kern Wagenborgen onlogisch zou zijn wanneer de afstanden tot andere gemeentelijke centra in aanmerking worden genomen.

4.3.2. De nieuwe gemeente Scheemda Over de vraag van de leden van de fracties van het C.D.A., de P.v.d.A. en G.P.V. met betrekking tot de sociaal-geografische knelpunten in de feitelijke aaneensluitende bebouwing van de kern Heiligerlee en de gemeente Winschoten, heeft het provinciaal bestuur de volgende informatie verstrekt. De aaneensluitende bebouwing waarvan hier sprake is betreft twee delen van het dorp Heiligerlee dat voor een klein deel in de gemeente Winschoten ligt (ongeveer 1400 inwoners in de gemeente Scheemda en ongeveer 180 in Winschoten). De aaneengesloten bebouwing is alleen te vinden langs de Grintweg te Winschoten. De overige gebieden van Heiligerlee en Winschoten zijn duidelijk gescheiden door landbouwgronden en groengebieden met hier en daar gespreide bebouwing. In de procedure is eerder sprake geweest van een grenscorrectie voor het dorp Heiligerlee. Intomart heeft in mei 1983 onderzoek gedaan in het Winschoter gedeelte van het dorp. Uit dit onderzoek bleek een duidelijke voorkeur voor handhaving van de status quo. In het Scheemder deel van Heiligerlee is geen onderzoek gedaan. Op grond van de uitslag van het onderzoek heeft het provinciaal bestuur van Groningen geen aanleiding gezien het Winschoter deel van Heiligerlee bij de gemeente Scheemda te voegen. Feitelijk stelt de provincie vast dat niet is gebleken dat het grensbeloop ter plaatse een knelpunt oplevert. Gezien de beleidslijn om bij het bepalen van de grens tussen twee gemeenten in beginsel het oordeel van de provincie te volgen, heb ik dan ook geen aanleiding gezien deze kwestie afzonderlijk in de memorie van toelichting aan de orde te stellen. Het lid van de fractie van de R.P.F, geeft aan ter plekke niet voor een grenscorrectie te voelen. Naar aanleiding van de opmerkingen van de leden van de fractie van het C.D.A. terzake wijs ik er op dat in de memorie van toelichting staat: «Door de aanwezige lintbebouwing heeft de gemeente Scheemda reeds een vloeiende overgang zowel naar de gemeente Nieuwolda als naar de gemeente Midwolda». Deze leden hebben gelijk als zij er feitelijk op wijzen dat binnen de gemeente Scheemda, de kern Nieuw-Scheemda, en ik voeg daar de kern 't Waar aan toe, in fysieke zin die overgang naar Nieuwolda vorm geven.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. leggen een relatie tussen het standpunt van de gemeente Scheemda om zelfstandig te blijven en de beslissing van de regering om de gemeente Ten Boer zelfstandig te laten. Voor de beoordeling van de positie van de gemeente Ten Boer verwijs ik naar paragraaf 4.2.4. van deze memorie. Het essentiële verschil in de positie tussen de beide gemeenten is dat de gemeente Scheemda als een belangrijke voorwaarde wordt gezien voor de vorming van een nieuwe gemeente waarin ook de gemeenten Midwolda en Nieuwolda opgaan. Voor de laatste twee gemeenten bestaat naar het oordeel van de regering geen beter alternatief. Het volstaan met een samenvoeging van de gemeenten Midwolda en Nieuwolda waarvoor de leden van de fractie van de S.G.P. pleiten, trekt een te grote wissel op de bestuurlijke toekomst. De leden van de fracties van de V.V.D. en het G.P.V. vragen de regering een oordeel te geven over de ruimtebehoefte van de gemeente Winschoten. In paragraaf 4.3.6. ga ik hier nader op in.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 22 4.3.3. De nieuwe gemeente Bellingwedde De voorgestelde combinatie van de gemeenten Bellingwedde, Niéuwe- schans, Beerta en Finsterwolde, ontmoet van de zijde van alle fracties kritiek. Dit uit zich door het onderschrijven dan wel door het verder aanscherpen van de nadelen van deze combinatie, die de regering in de memorie van toelichting uiteen heeft gezet. Voorts worden vragen gesteld over de financiële gegevens en de argumentatie op grond waarvan voor de regering die gegevens doorslaggevend waren voor het bepalen van een oordeel. In de memorie van toelichting heeft de regering betoogd dat de voorgestelde combinatie voorkomt dat op voorhand een nieuwe gemeente ontstaat met een zeer slechte financiële basis (een nieuwe artikel 12-gemeente). In de financiële paragraaf zal op basis van de thans beschikbare informatie een nadere beoordeling plaatsvinden. Aan de in de memorie van toelichting beschreven verschillen tussen de betrokken gemeenten voegen de leden van de fractie van het C.D.A. toe: enerzijds de gemeenten Bellingwedde en Nieuweschans met een agrarisch-recreatieve functie en anderzijds de gemeenten Beerta en Finsterwolde met een overwegend agrarische functie. Gelet op de recreatieve elementen in de eerstgenoemde gemeenten is de kenschets niet onjuist. De dominantie van de agrarische functie in alle vier de gemeenten is naar het oordeel van de regering evenwel zodanig dat ook op basis daarvan één functionele gemeente verdedigbaar is. Daaraan doet naar haar oordeel niet af dat in landschappelijk opzicht tussen Westerwolde en het Oldambt, zoals dezelfde leden terecht signaleren, geen eenheid bestaat. In paragraaf 4 is op verzoek van deze leden reeds aandacht geschonken aan de relatie tussen de agrarische functie en het beschikken over een toereikend bestuurlijk draagvlak. De beoogde gemeente Bellingwedde levert met haar veelzijdig takenpakket een belangrijke startpositie voor de verdere ontwikkeling, de diversificatie en het behoud van de specifieke karakteristieken van het gebied. De regering vraagt hiervoor thans speciaal aandacht omdat bij dit en enkele voorafgaande wetsvoorstellen, van de zijde van de Kamer zorg en kritiek is uitgesproken dat gemeenten als in dit geval de gemeente Bellingwedde, binnen een periode van 25 jaar opnieuw bij een herindeling zijn betrokken. Indien het bepalen van een oordeel betekent dat de bestuurlijke ontwikkelingen voor een periode van 25 jaar zijn gefixeerd, dan is het te meer noodzakelijk zich rekenschap te geven van de mogelijkheid in de beoogde bestuursstructuur een duidelijk toekomstperspectief te verdis- conteren.

Met de leden van de fractie van de V.V.D. kan de opvatting worden gedeeld dat het gebied een nieuw élan nodig heeft. In dit opzicht zijn de twijfels die de leden van de fractie van de V.V.D. uitspreken over de zogenaamde Reiderlandvariant (de combinatie van Beerta, Finsterwolde en Nieuweschans) niet zonder grond. Zij pleiten juist voor dit gebied voor een verdergaande gemeentelijke herindeling. De vergelijking die deze leden daarbij hanteren met de gemeenten Emmen, Stadskanaal, Vlagtwedde en Winschoten, gaat naar mijn oordeel alleen op voor de gemeente Vlagtwedde.De overige gemeenten zijn qua taken niet met de beoogde gemeente Bellingwedde vergelijkbaar. Anders dan deze leden meen ik dat wanneer die laatstgenoemde gemeente niet haalbaar blijkt, de Reiderlandvariant het beste aansluit bij de maatschappelijke oriëntaties. De regering is van oordeel dat een combinatie van de gemeenten Beerta, Finsterwolde en Winschoten, waar de leden van de fractie van de V.V.D. naar vragen, geen recht doet aan het verschil in taken en functies tussen de samenstellende delen. De verschillen tussen het stedelijke Winschoten en de landelijke gemeenten Beerta en Finsterwolde zijn aanzienlijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 23 De leden van de fractie van het CDA. geven een beeldende en kleur- rijke beschrijving van de problemen waarvoor de gebruikers van het openbaar vervoer zich in de nieuwe gemeente Bellingwedde geplaatst kunnen zien. De interne verbindingen in die combinatie zijn slecht, uitgaande van de huidige mogelijkheden. Ik ga er vanuit dat het openbaar vervoerssysteem volgend is aan de maatschappelijke relaties. Als de nieuwe gemeente Bellingwedde tot stand komt dan zal dat reden kunnen zijn om tot een betere afstemming van de onderscheidene buslijnen te komen. De regering meent overigens niet dat deze combinatie onmogelijk is vanwege de huidige belemmeringen in het openbaar vervoer. Het aantal verplaatsingen binnen het gebied zal als gevolg van de herindeling naar verwachting slechts beperkt toenemen. Het is vooral afhankelijk van de wijze waarop de organisatie van het gemeentelijk apparaat ten opzichte van de burgers is geregeld. Bijvoorbeeld wordt er gebruik gemaakt van hulpsecretarieën of niet? Daarbij kan worden opgemerkt dat het aantal contacten tussen individuele inwoners en het gemeentebestuur/gemeentelijk apparaat doorgaans beperkt is.

De leden van de fractie van D66 leggen bij het bepalen van hun oordeel ten gunste van de Reiderlandvariant een relatie met de beslissing van de regering tot het zelfstandig laten van de gemeente Ten Boer. In het licht van de opvatting dat met de herindelingen wordt beoogd een oplossing voor een groot aantal jaren te realiseren, meent de regering dat wanneer een gemeente bij een herindeling betrokken is in beginsel een oplossing met toekomstperspectief moet worden nagestreefd. In die zin gaat dan ook naar haar oordeel een vergelijking met de gemeente Ten Boer niet op.

Met inachtneming van de resultaten van de financiële paragraaf, komt de regering tot de conclusie dat de thans beschikbare informatie voorshands geen aanleiding geeft tot een bijstelling van het wetsvoorstel zoals het lid van de fractie van de R.P.F, uitnodigend vraagt.

Het lid van de fractie van de R.P.F, vraagt of de gemeentecombinatie Bellingwedde buiten elke inspraak om is ontstaan. Dat is niet het geval. Deze combinatie is voor het eerst genoemd in het provinciale eindvoorstel (mei 1986). Vervolgens heeft zij in alle inspraakronden een rol gespeeld. De provincie heeft haar steeds gehandhaafd.

De leden van de C.D.A.-fractie merken op dat in artikel 8 «Beerta» ten onrechte als organisator van de te houden herindelingsverkiezingen staat vermeld. Dat is juist. In de op te stellen nota van wijziging zal «Beerta» worden vervangen door «Bellingwedde».

4.3.4. De nieuwe gemeente Oosterbroek In de eerste plaats wil ik stellen dat ik het betreur dat in de motivering van de memorie van toelichting bij het voorstel tot de vorming van een nieuwe gemeente Oosterbroek twee onjuistheden zijn geslopen. Het is inderdaad zo dat de gemeenten Muntendam en Oosterbroek niet meer over een gezamenlijke dienst voor bouwen woningtoezicht beschikken. Voorts moet worden vastgesteld dat vanuit de gemeente Muntendam nimmer is gepleit voor een samengaan met de gemeente Veendam. Het officiële standpunt van Muntendam luidt dat, wanneer herindeling onvermijdelijk is, indeling met Oosterbroek en Meeden wordt geprefereerd. De oorzaak van de misstellingen moet zowel worden gezocht in de lange duur van het voorbereidingproces als in de omvang van de beschikbare informatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 24 Dit doet niet af aan het bestaan van een onderlinge bestuurlijke oriën- tatie welke ook blijkt uit het deelnemen aan dezelfde gemeenschappelijke regelingen. De vraag van de leden van de fractie van het C.D.A. of de oriëntatie voor alle drie de gemeenten niet vooral gericht is op de omliggende grotere gemeenten, kan bevestigend worden beantwoord. Zij vragen zich in verband daarmee af of het niet voor de hand had gelegen de gemeenten Veendam en Hoogezand-Sappemeer bij de beoordeling te betrekken.

De keuze die de provincie Groningen bij de start van de procedure heeft gemaakt door in beginsel te kiezen voor een samenvoeging van «klein bij klein» heeft er in dit geval toe geleid dat alternatieve indelingen zoals door deze leden zijn genoemd, buiten beschouwing zijn gebleven. De regering kon dit bij dit onderdeel billijken om de volgende redenen. De gemeenten Oosterbroek, Muntendam en Meeden vormen tezamen een middengebied, waarvan de bebouwde omgeving als het ware op een verticale as centraal gelegen is en dat tegelijkertijd in ruimtelijk opzicht een bufferfunctie vervult tussen de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Scheemda, Slochteren en Veendam. Voor wat betreft dat middengebied zelf kan worden vastgesteld dat de structuur en de functies vrijwel identiek zijn. Van de omliggende gemeenten gaan niet zodanige invloeden uit (wat betreft ruimtelijke ordening of milieu) dat toedeling van het middengebied daaraan noodzakelijk moet worden geacht. Een bestuurlijke structuur voor dat geheel kan naar het oordeel van de regering als een logisch onderdeel van het totale herindelingsplan worden gezien. De vragen dan wel suggesties van de leden van de fracties van de P.v.d.A., de S.G.P. ,de R.P.F, en het G.P.V. die tenderen in de richting van het zelfstandig blijven van de gemeente Oosterbroek en het volstaan met een samenvoeging van de gemeente Meeden en Muntendam, doet naar het oordeel van de regering geen recht aan de oogmerken van de gemeentelijke herindeling. De meerwaarde daarvan voor de nieuwe structuur van het openbaar bestuur in het gebied acht zij te beperkt. De regering komt tot dit oordeel omdat die variant een erg grote wissel op de toekomst trekt. Tegelijkertijd wordt, naar ik meen, vrij algemeen in de Staten-Generaal de opvatting gedeeld dat een reorganisatie als hier aan de orde is tenminste voor een periode van 25 jaar perspectief moet kunnen bieden.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen waarom niet is tegemoet gekomen aan de wens van de gemeente Muntendam om het thans zeer grillig verlopende grensbeloop met Veendam en Hoogezand-Sappemeer te wijzigen. Het grensbeloop van Muntendam met Hoogezand-Sappemeer is weliswaar grillig maar loopt langs duidelijk in het landschap te onderscheiden grenzen. Daarom is van een grenscorrectie afgezien.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen nader in te gaan op de verbindingen tussen Oosterbroek en Meeden. De verbinding via de R33 voorziet in een zeer snelle verbinding tussen de onderscheidene kernen van de nieuwe gemeente, hetgeen een belangrijke aanvulling vormt op de vanouds bestaande verbinding tussen de bebouwde omgevingen van Noordbroek-Zuidbroek-Muntendam-Meeden. Hierdoor voorzie ik geen problemen voor de verbindingen in de nieuwe gemeente.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen het oordeel van de regering over de stelling dat op grond van het gelijkheidsbeginsel, daarbij wordt verwezen naar de beslissing van de regering ten aanzien

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 25 van de gemeenten Bedum en Ten Boer, ook de gemeente Oosterbroek zelfstandig kan blijven. Zoals bekend is, wordt met de herindelingsvoorstellen gestreefd naar het leveren van maatwerk. Daarbij wordt ook de positie van de gemeente in relatie tot de buurgemeenten in aanmerking genomen. De bestanddelen die uiteindelijk de beslissing bepalen, zijn in de betrokken gemeenten verschillend van aard. Voor de beoordeling van de beleidsaf- weging met betrekking tot de gemeenten Bedum en Ten Boer verwijs ik naar paragraaf 4.2.4. in deze memorie. Voor de uitkomst van de discussie maakt het voor de regering een verschil of er sprake is van een gemeente die thans zelfstandig blijft dan wel of er een nieuwe gemeente wordt gevormd die voor de eerstkomende decennia voldoende draagvlak heeft om haar rol in het openbaar bestuur te vervullen.

Het heeft geen andere dan een attenderingsfunctie dat bij de nieuwe gemeente Oosterbroek wordt gesproken over betere waarborgen voor een krachtige inbreng in de intergemeentelijke samenwerkingsver- banden, een andere betekenis mag daaraan niet worden toegekend. Het effect doet zich in mindere of meerdere mate ook bij de andere herindelingsvoorstellen voor. Dit in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de P.v.d.A..

4.3.5. De nieuwe gemeente Oude Pekela De leden van alle fracties vragen nader in te gaan op de oriëntaties, verschillen en overeenkomsten tussen de beide Pekela's. Voor de aankoop van dagelijkse goederen is Nieuwe Pekela voor 71% op eigen dorp gericht en Oude Pekela voor 91%. Voor de niet-dagelijkse goederen is de oriëntatie meer naar buiten gericht: Oude Pekela voor het grootste deel op Winschoten en Nieuwe Pekela voor het grootste deel op Veendam. Dit verschil in oriëntatie heeft voornamelijk te maken met de ligging, afstanden en verbindingen. Met betrekking tot de beschikbare vormen van voortgezet onderwijs zijn beide gemeenten voor ongeveer de helft van de leerlingen op eigen dorp of op het andere georiënteerd. De bijdragen van de onderscheidene fracties aan het voorlopig verslag geven aan dat de regering te summier en niet nauwkeurig genoeg is geweest in het formuleren van de toelichting op dit onderdeel van het wetsvoorstel. Dat blijkt alleen al uit het feit dat de zin in de memorie van toelichting «De kernen van beide gemeenten lopen in elkaar over.» tot vragen en opmerkingen heeft geleid. De inhoud daarvan mag echter niet los worden gezien van de daaropvolgende zin «Er is sprake van een aaneengesloten bebouwing». De leden van de fracties van het C.D.A. en de P.v.d.A. vragen hiervoor aandacht. Getracht is in de toelichting een beschrijving van de sociaal-geografische relatie tussen de beide Pekela's te geven. Uit de inhoud van de geciteerde zinnen - in onderlinge samenhang beschouwd - mag blijken dat niet is bedoeld te zeggen dat de centra van de beide gemeenten tegen elkaar aan zijn gelegen. Die conclusie kan ook niet worden getrokken. Immers de afstand tussen de randen van de beide centra bedraagt ca 2,5 km; daarbij kan aanvullend worden vermeld dat de centra van beide gemeenten zijn gelegen binnen een straal van ca 6 km. De aaneengesloten lintstructuur van de beide gemeenten, die wordt gedomineerd door de bebouwing langs het Pekelerhoofddiep, en de overeenstemming in de structuur vormt geen op zichzelf staande overweging voor de beoogde samenvoeging.De passage «Een samenvoeging van deze beide gemeenten maakt voorts een einde aan een ongewenste sociaal-geografische situatie als bedoeld in de knelpunten

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 26 2a en 2b in paragraaf 3.2.» is dan ook minder gelukkig, omdat het de indruk kan wekken dat de huidige structuur zonder meer tot een samenvoeging noopt. Wel kan gesteld worden dat de nieuwe gemeente in sociaal-geografische zin een logisch complement vormt op de structuur van het gebied dat, uitgaande van de meest relevante oriëntaties, vooral ligt ingeklemd tussen de gemeenten Stadskanaal, Veendam en Winschoten. De oriëntaties op de gemeenten Bellingwedde en Scheemda zijn slechts van beperkte betekenis. Gaarne licht de regering de achtergrond toe van haar voorkeur voor een samenvoeging van de gemeenten Nieuwe Pekela en Oude Pekela. Zoals bekend is het sociale en economische draagvlak ook van dit deel van de provincie gering. In verband hiermee getroosten de onderscheidene overheden zich grote moeite om de economische ontwikkelingen te stimuleren. In dit verband kan worden gewezen op de Herinrich- tingsplannen voor Oost-Groningen. De gemeenten Nieuwe en Oude Pekela maken beide deel uit van het deelgebied Pekela's. De onderlinge relatie tussen de beide gemeenten is van groot belang voor de uitvoering van het deelgebiedsplan. Het lid van de fractie van de R.P.F, schetst voor wat betreft de sociaal-economische positie het volgende treffende sfeerbeeld «dat Oude Pekela vanwege de sanering van de kartonindustrie in de zeven- tiger jaren door een diep dal is gegaan en van lieverlee het licht aan het einde van de tunnel weer begint te zien».Deze schets is in zoverre niet compleet dat daarbij ook de gemeente Nieuwe Pekela dient te worden betrokken. Binnen het onderhavige gebied vervullen beide gemeenten in economische zin vergelijkbare taken. Voor de ontwikkeling, het beheer en de leefbaarheid van het gebied lijkt de regering met de provincie een bundeling van bestuurlijke krachten dringend geboden. Dat schept de beste voorwaarden dat de kansen en mogelijkheden optimaal worden benut. In die zin wordt het niet verstandig geoordeeld dat binnen het gebied twee bestuurlijke autoriteiten werkzaam zijn die met elkaar in concurrentie kunnen treden. Gelet op de sociaal-maatschappelijke relaties vanuit Nieuwe Pekela op de gemeente Veendam en vanuit Oude Pekela op de gemeente Winschoten, zou vanuit die invalshoek voor een versterking van de industriële structuur een samenvoeging met die gemeenten niet onlogisch zijn. Zoals bekend heeft de provincie mede als uitgangspunt voor de herindelingen gehanteerd een samenvoeging van «klein bij klein».In de onderhavige situatie is die keuze gelet op de structuur van het gebied, zoals hiervoor uiteen is gezet, logisch. Daar komt bij dat binnen het raam van de hoofdlijnen van het herindelingsbeleid het draagvlak van de gemeente Nieuwe Pekela als zwak moet worden aangemerkt. Bij het geven van een oordeel daarover is het minder interessant of deze gemeente al dan niet op dit moment over een ambtelijke toerusting beschikt die zou voldoen aan de onderzoeksge- gevens die naar voren komen in het rapport «Gemeentegrootte en ambtelijke organisatie» van de organisatie- en beleidsadviseurs Bleker & de Koningh, zoals door de gemeente Nieuwe Pekela zelf is betoogd.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. verwijzen in hun bijdrage bij dit onderdeel naar een passage in paragraaf 6.8. van de memorie van toelichting inzake de nieuwe gemeente Scheemda waarvan de eerste twee zinnen als volgt luiden: «In eerdere provinciale voorstellen voor het Oost-Groningse herindelingsgebied kwam de zogenaamde grote Dollard- variant voor. Deze variant bestond uit de gemeenten Termunten, Nieuwolda, Midwolda, Scheemda, Beerta, Finsterwolde en Niéuwe- schans. Deze kreeg veel kritiek. De gemeente werd te uitgebreid geacht. Bovendien waren er te zeer onderling verschillende oriëntaties op grotere

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 27 buurgemeenten en waren de samenstellende gemeenten nogal verschillend in politiek en sociaal-cultureel opzicht.» Deze leden menen dat het argument «verschillend in politiek en sociaal-cultureel opzicht» evenzeer een argument zou kunnen zijn om de voorgestelde variant voor de nieuwe gemeente Oude Pekela af te wijzen. De discussie over de Dollard-variant heeft geresulteerd in een afweging waarbij naast de verschillen in sociaal-cultureel opzicht de omvang van de nieuwe gemeente en de onderling verschillende oriën- taties zijn afgewogen . Zoals uit het verdere vervolg blijkt, hebben de twee laatste genoemde factoren feitelijk de uitkomst van die afweging bepaald. Het is naar het oordeel van de regering niet juist een van de bestanddelen van de afweging te isoleren door daaraan thans zelfstandige betekenis toe te kennen. Daar komt voor de regering bovendien bij dat naar haar oordeel het voor een gemeente niet onverdeeld negatief hoeft uit te werken als de bevolking niet volledig homogeen is. Een opvatting die de leden van de fractie van de P.v.d.A., zoals blijkt uit hun bijdrage aan het voorlopig verslag, delen als het gaat om de vorming van de nieuwe gemeente Winsum.Dat behoeft overigens niet te betekenen dat aan die verschillen voorbij wordt gegaan. De gemeente Nieuwe Pekela heeft daarvoor nadere aandacht gevraagd. Zij heeft in een bezwaarschrift, waarover de leden van de fracties van het C.D.A., de V.V.D. en de R.P.F, nadere vragen stellen, uiteengezet dat het verzet in Nieuwe Pekela tegen de voorgestelde indeling in de eerste plaats moet worden gezocht in «meer subjectieve gronden, die samenhangen met de ontwikkelingsgeschie- denis van beide gemeenten». Daarbij geeft zij een toelichting, die als volgt kan worden samengevat. Bij het ontstaan van Nieuwe Pekela in 1704 bestond Oude Pekela reeds ruim een eeuw. Die «honderd jaar voorsprong in de ontstaansgeschiedenis heeft mede aanleiding gegeven tot een ontwikkeling in economisch en sociaal-cultureel opzicht, die zich tot op de dag van vandaag manifesteert in grote verschillen in de menta- liteit van de bevolking.Oude Pekela heeft een industrieel, meer stedelijk karakter. De bevolking stemt overwegend links tot zeer links. Nieuwe Pekela is een met name agrarische gemeente van een meer behoudend karakter. Deze verschillen uiten zich ook nadrukkelijk in een verschil in bestuurscultuur, alsmede in de samenstelling van de gemeenteraad. In Nieuwe Pekela is de confessionele politiek zeer uitdrukkelijk aanwezig, in Oude Pekela is dat nauwelijks het geval. Het is tegen deze achtergrond, dat het felle verzet van de bevolking van Nieuwe Pekela - die zich in de nieuw te vormen gemeente een minderheid weet - tegen de samenvoeging met Oude Pekela moet worden gezien.» In de voorprocedure heeft de gemeente Nieuwe Pekela uitgesproken dat het verschil in bestuurscultuur tussen beide gemeenten zodanig is, «dat zeer ernstige problemen op weg naar een eventuele feitelijke éénwording van een nieuw te vormen gemeente mogen worden verwacht.»

De regering constateert dat in sociaal-cultureel opzicht tussen de beide gemeenten verschillen bestaan. Verschillen overigens die niet worden bepaald door de vorm van de burgerlijke gemeente. Bij het ontstaan van een nieuwe gemeente zullen die verschillen dan ook niet verdwijnen. Alleen in de politieke representatie zullen zich waarschijnlijk verschuivingen voor doen. De regering zou dit aspect niet in het geding hebben gebracht omdat naar haar oordeel niet op die basis de structuur van ons binnenlands bestuur dient te worden bepaald. Nu de gemeente Nieuwe Pekela het politieke argument zo nadrukkelijk hanteert, wil de regering erop wijzen dat een belangrijk kenmerk van het gemeentebestuur op lokaal niveau is dat over partijpolitieke en maatschappelijke scheidslijnen heen samenwerking plaatsvindt. Daarbij onderkent zij dat een samenwerking dikwijls gemakkelijker is naarmate de verschillen in de politieke samenstelling van de raad geringer zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 28 De regering meent dat de stelling van de gemeente Nieuwe Pekela, dat de bevolking van haar gemeente «zich een minderheid weet» in de nieuwe gemeente alleen getalsmatig qua inwonertal behoeft op te gaan. De samenstelling van de bestuursorganen is afhankelijk van het functioneren van de plaatselijke politieke partijen, aan wie een zeer belangrijke taak toekomt bij de kandidering en selectie van personen die deel van de nieuwe gemeenteraad gaan uitmaken. Gelet op de Nederlandse bestuurspraktijk en het functioneren van bestaande gemeenten met kernen die qua sociaal-culturele achtergrond verschillend zijn, deelt de regering niet de zorgen die het gemeentebestuur van Nieuwe Pekela heeft verwoord.De opvatting van het lid van de fractie van het G.P.V. dat het bezwaarlijk is dat de twee gemeenten worden samengevoegd zonder dat er een derde gemeente bij betrokken is, deelt de regering niet omdat de toekomstige verhoudingen tussen de gemeenten naar haar oordeel getalsmatig niet moeten worden overtrokken.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen prognoses ten aanzien van de bevolkingsgroei van Oude Pekela en Nieuwe Pekela. Uit het hierna volgende schema blijkt dat volgens de prognoses het inwonertal van Nieuwe Pekela per 1 januari 1994 ongeveer 4.800 bedraagt en van Oude Pekela ongeveer 7.800 inwoners. Bij beide gemeenten is sprake van een dalende trend in de bevolkingsontwikkeling.

Bevolkingsontwikkeling Nieuwe en Oude Pekela

Per 1-1 1986 1987 1988 1989 1989 (1986 = 100)

Nieuwe P. 5087 5056 5032 4959 97 Oude P. 8177 8169 8023 8023 98

Enige vragen werden gesteld over voorgestelde grenscorrecties van Oude Pekela en Nieuwe Pekela met Stadskanaal, Scheemda en Veendam. Hierop zal ik in paragraaf 5 nader ingaan.

4.3.6. Positie van de gemeente Winschoten De leden van de fracties van het C.D.A., de P.v.d.A. en de V.V.D. willen graag nader geïnformeerd worden over de taakstelling van de gemeente Winschoten in het Streekplan en de ruimtelijke toekomstmogelijkheden. Op basis van door de provincie Groningen verstrekte gegevens kan thans de volgende informatie worden gegeven. Winschoten is in het Streekplan opgenomen als streekcentrum. Het beleid van de provincie is er op gericht bovenlokale voorzieningen in Groningen, de streekcentra (Appingedam-Delfzijl, Hoogezand-Sappemeer, Stadskanaal, Veendam en Winschoten) en de aanvullende streekcentra te vestigen. Evenals Groningen en de andere streekcentra is Winschoten ook industriekern en deze heeft daarmee een functie bij de opvang van industriële bedrijvigheid. Verder heeft Winschoten, evenals de andere streekcentra, een belangrijke woonfunctie. Het beleid is er op gericht in dergelijke kernen een zekere concentratie van bevolking en woningbouw tot stand te brengen. De leden vragen naar de toekomstige woningbouw en industrie-uitbreiding en naar het tempo waarin de ruimte binnen de gemeente benut zal zijn. Aan bedrijfsterreinen heeft de gemeente Winschoten de afgelopen tien jaar 17 ha. uitgegeven, waarvan acht ha. in 1979. In de andere negen jaren is 1 a 2 ha of minder per jaar uitgegeven. Sinds 1984 bestaat het volgende beeld:

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 29 In 1984: 1 ha In 1985: 1 ha In 1986: 0,4 ha In 1987: 2 ha In 1988: 2,1 ha. Winschoten beschikt, uitgaande van goedgekeurde en ontwerp- plannen, thans nog over 53 ha. bedrijfsterreinen. Buitengewone omstan- digheden daargelaten kan de gemeente, gelet op het bovenstaande, derhalve voor enige tientallen jaren vooruit. Daarnaast is binnen de reeds in gebruik genomen terreinen de bezetting niet volledig en komen er terreinen vrij door herstructurering. Ook daar is derhalve nog capaciteit aanwezig. De kern Heiligerlee beschikt niet over bedrijfsterrein, er zijn wel bedrijven. Op de vragen inzake een grenscorrectie tussen Heiligerlee en Winschoten is ingegaan in paragraaf 4.3.2. Ten aanzien van de ruimte voor woningbouw het volgende. Volgens het huisvestingsplan van de gemeente Winschoten is de capaciteit van het plan Udesweg-Zuid 700 woningen. Daarvan is in de planningslijst (1993) een aantal van 250 woningen opgenomen. Na 1993 resteert in dit plan derhalve nog een aantal van 450 woningen. Verder zit in de volgende uitbreidingslocaties nog capaciteit: Lanen- gebied 50 a 75 woningen, Vossebaai 25 a 50 woningen en Stadspark 25 woningen. Voorts zijn in het centrum en in de onmiddellijke schil er omheen nog uitbreidingsmogelijkheden voor 500 woningen, een aantal dat nog hoger zal uitkomen wanneer een aantal belemmeringen in het kader van de Wet op de geluidshinder opgeheven zal zijn. Het totaal van alle locaties komt neer op zo'n 1500 woningen. Ten zuiden van de Udesweg-Zuid zal in de toekomst in het kader van de Herinrichting Oost-Groningen een boscomplex en een meer aangelegd worden. De aanwezige potentiële capaciteit in het gebied kan op ongeveer 500 woningen worden geschat. Op het gebied van de huidige gemeente Winschoten zijn dus naar verwachting nog bouwmogelijkheden voor ongeveer 2000 woningen.

Naar aanleiding van vragen van de leden van de fractie van de P.v.d.A. over de migratie van «Winschoters» naar Heiligerlee, Westerlee en Blijham in 1987 en 1988 kan het volgende opgemerkt. Het gaat om respectievelijk 84, 51 en 110 personen.Maar omgekeerd verhuisden vanuit deze dorpen ook personen naar Winschoten. Respectievelijk gaat het om 42, 34 en 79. Dat wil zeggen dat voor Winschoten sprake is van een vertrekoverschot van 90 personen. De informatie in de vraag van deze leden dat voor Winschoten in 1987 en 1988 in totaal 233 inwoners aan genoemde dorpen «verloren zijn gegaan», moet dan ook op een misverstand berusten.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen een nadere reactie op de stelling van de burgemeester van Winschoten «dat de huidige gemeentelijke grenzen tussen Winschoten en de dorpen Heiligerlee, Westerlee en Blijham te beschouwen zijn als een volstrekt onnatuurlijke scheiding omdat de inwoners van deze dorpen evenals die van de gemeenten Beerta, Finsterwolde en Nieuweschans van veel voorzieningen uit de gemeente Winschoten gebruik maken».Deze stelling moet gegeven de feitelijke fysiek-geografische situatie als een discutabele worden aangemerkt. De centrum-positie van Winschoten brengt nu eenmaal sterke relaties met het omliggende gebied met zich mee. Wordt de stelling van de burgemeester van Winschoten gevolgd dan zou het gehele beschreven gebied bij deze gemeente moeten worden ingedeeld. Het komt mij voor dat deze aanpak niet past binnen de hoofdlijnen van het herindelingsbeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 30 5. Grenswijzigingen

Ten aanzien van de grenscorrecties kan vermeld worden dat alle door het Kadaster gewenste grenscorrecties op de detailkaarten zijn weergegeven. Dit in antwoord op een vraag van de leden van het C.D.A. De regering wijst er ook in dit verband op dat zij er de voorkeur aan geeft bij grenscorrecties als hier aan de orde zijn, in beginsel het oordeel van de provincie te volgen. Daar sluit zij aan bij haar opvatting zoals neergelegd in het wetsvoorstel Procedurele bepalingen met betrekking tot wijziging van de gemeentelijke of provinciale indeling (Kamerstukken II, 1987-1988, 20 079, nrs. 1-2).

5.1. West-Groningen

5.1.1. Grootegast-Achtkarspelen De leden van de fracties van het C.D.A. en de P.v.d.A. vragen naar de procedure ten aanzien van de grenscorrectie ter hoogte van de kern Stroobos, op de grens tussen Groningen en Friesland. Deze grenscorrectie beoogt het Groninger gedeelte van het dorp Stroobos bij de Friese gemeente Achtkarspelen te voegen. In de zomer verwacht ik het voorstel van de colleges van gedeputeerde staten van Friesland en Groningen, conform artikel 158, tweede lid, van de gemeentewet. In antwoord op de vraag van de leden van de P.v.d.A. waarom beide procedures niet samengevoegd worden, deel ik mede dat gelet op het ontbreken van een functionele relatie en een tijdsverschil tussen beide, besloten is om dit niet te doen.

De gemeente Grootegast wijst op de situatie bij de weg De Scheiding. Deze weg zal steeds belangrijker worden voor de ontsluiting van Noord- Oost-Friesland. De weg ligt in twee provincies en zes gemeenten zijn verantwoordelijk voor de zorg er voor. In de procedure ten aanzien van de provinciegrenswijziging bij Stroobos zal tevens aandacht worden besteed aan de problematiek van De Scheiding. Dit in antwoord op de vraag van dezelfde leden.

5.1.2. Grijpskerk-Grootegast Het Van Starkenborghkanaal en speciaal Gaarkeuken zijn objecten met een verhoogd ongevalsrisico. De brandweer van de gemeente Grijpskerk heeft ervaring opgedaan met het werken op en in binnenvaartschepen en is voorzien van uitgebreid ongevalsmaterieel. Het sluizencomplex bij Gaarkeuken (gemeente Grijpskerk) is, op grond daarvan en naar aanleiding van de reacties op de ontwerp-regeling, in de nieuwe gemeente Zuidhorn gesitueerd. Ik vermag niet in te zien waarom de nieuwe gemeente Zuidhorn niet in staat zou zijn een voldoende uifge- ruste brandweervoorziening bij Grijpskerk in stand te houden daar de huidige gemeente Grijpskerk daar, blijkens het bovenstaande, heel goed in slaagt. Dit in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van het C.D.A.

5.1.3. Ezinge-Aduard De leden van de fractie van het C.D.A. informeren naar de reden van de grenscorrectie bij Wierumerschouw (gemeente Aduard). Deze grenscorrectie is opgenomen naar aanleiding van de reacties van de betrokken gemeenten op de ontwerp-regeling. Deze is in het eindadvies (zie Bijlage II bij de memorie van toelichting) vermeld. Geheel Wierumerschouw wordt nu in één gemeente, de nieuwe gemeente Winsum, opgenomen. De gemeente Aduard zag, in aansluiting hierop, niet meer de noodzaak om een klein geïsoleerd stukje van de daar gelegen weg, de Oostu-

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 31 merweg, in onderhoud te houden. Dit gedeelte gaat derhalve ook over naar de nieuwe gemeente Winsum.

5.1.4. Oldehove-Ezinge De leden van de fracties van het C.D.A., D66, het G.P.V. en de R.P.F, vragen een reactie op de brief van het gemeentebestuur van Oldehove en van twee inwoners daarvan over een technische grenscorrectie bij de Barnwerderweg. In de brief wordt een aanpassing gevraagd van een door het Kadaster aangebrachte grenscorrectie, in die zin dat de twee aan die weg liggende bedrijven in hun geheel in de nieuwe gemeente Zuidhorn komen te liggen, in plaats van in de nieuwe gemeente Winsum. Gedepu- teerde staten adviseren tot inwilliging van het verzoek tot herstel van de voorgestelde technische grenscorrectie. Gelet op de overeenstemming tussen de gemeente en de provincie ben ik bereid tot indiening van een nota van wijziging.

5.2. Noord-Groningen

5.2.1. Eenrum-Baflo Op de opmerking van de leden van het C.D.A. ten aanzien van het buitenwater ben ik reeds in 4.2.3. ingegaan.

5.2.2. Hefshuizen-'t Zandt De leden van de fracties van het C.D.A. verzoeken nadere opheldering over de mogelijke nadelige gevolgen van de grenscorrectie bij de tweelingdorpen Oosternieland-Zijldijk. Thans is het dorp Oosternieland in de gemeente Hefshuizen gelegen en het dorp Zijldijk in de gemeente 't Zandt. De gemeentegrens loopt deels over de Eemshavenweg heen; door de grenscorrectie zal de weg grotendeels in de nieuwe gemeente Hefshuizen komen te liggen. De beide dorpen blijven in twee gemeenten (respectievelijk in de nieuwe gemeente Hefshuizen en de nieuwe gemeente Loppersum) gesitueerd. Daarmee wordt de bestaande situatie voor beide dorpen gecontinueerd. De regering is niet gebleken dat de bestaande situatie ter plaatse als problematisch wordt ervaren. Daarbij kan er op worden gewezen dat de beide dorpen slechts een beperkt aantal voorzieningen hebben, waardoor ook de oriëntaties over en weer gering zijn. In het Streekplan provincie Groningen (1985) zijn Ooster- nieland en Zijldijk als aparte dorpen (kernen) onderscheiden. Dat betekent dat ze ieder een eigen (geringe) woningbouwmogelijkheid hebben.

5.3. Oost-Groningen

5.3.1. Muntendam-Veendam De leden van de fractie van het C.D.A. vragen aan te geven wat de redenen zijn geweest om het onlogisch grensbeloop tussen de gemeenten Muntendam en Veendam (aaneensluitende bebouwing langs de Middenweg en de grens in het midden van de weg) niet verdergaand te corrigeren dan nu in het wetsvoorstel gebeurt. Op de hoorzitting van gedeputeerde staten verklaarde het gemeentebestuur van Veendam zich tegen de correctie. Het gemeentebestuur van Muntendam liet daar weten niet tegen elke prijs deze grenscorrectie te willen. Het college van gedeputeerde staten heeft daarop aan mij voorgesteld deze grenscorrectie te schrappen. Daar het grensbeloop ter plekke blijkbaar niet als een knelpunt werd ervaren, heb ik er van af gezien het grensbeloop, uitgezonderd een heel kleine grenscorrectie - waardoor de grens niet meer door een bebouwd perceel (een schuurtje) loopt - te corrigeren.

5.3.2. Scheemda-Oude Pekela De leden van de fracties van het C.D.A. en D66 vragen om een nadere

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 32 toelichting op de grenscorrectie tussen de gemeenten Oude Pekela en Scheemda. Daar aan deze technische grenscorrectie de logica niet ontzegd kan worden, de leden van het C.D.A. erkennen dit ook, zie ik geen directe noodzaak er van af te zien. De bestaande grens loopt nu dwars door de aanwezige bebouwing. De voorgestelde grens is eenvoudig, goed in het landschap zichtbaar en leidt tot een grenscorrectie van geringe omvang. Aan deze condities kan niet worden voldaan indien de situatie voor de twee betrokken boerderijen ongewijzigd blijft, zoals de leden van de fractie van het C.D.A. suggereren. Er is hier sprake van een zuiver technische grenscorrectie welke door het Kadaster is bepleit en door gedeputeerde staten is overgenomen. Dit in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de P.v.d.A..

5.3.3. Nieuwe Pekela-Stadskanaal De leden van de fracties van het C.D.A., P.v.d.A., D66 en G.P.V. wijzen op het knelpunt bij de grens met Nieuwe Pekela ter hoogte van het dorp Alteveer. Thans zijn nog acht woningen van het dorp Alteveer (gemeente Stadskanaal) in de gemeente Nieuwe Pekela gelegen. Deze grenscorrectie is niet in de eerdere voorstellen en adviezen van de provincie meegenomen. De gemeente Nieuwe Pekela is ook niet om advies gevraagd. Naar mijn mening kan niet van een technisch knelpunt gesproken worden. De acht woningen vormen dan wel een bestuurlijke eenheid met het Stadskanaalster gedeelte van Alteveer, doch dat geldt evenzeer voor een aantal woningen juist buiten de door Stadskanaal voorgestelde grenscorrectie. Omdat de gemeente Stadskanaal bovendien niet bij het wetsvoorstel betrokken is, lijkt mij een grenswijziging ter plaatse als onderdeel van de besluitvorming over het onderhavige wetsvoorstel arbitrair. De leden van de fractie van het C.D.A. vragen voorts aandacht voor de planologische discussie tussen de Groninger gemeente Stadskanaal en de Drentse gemeente Borger. Het komt mij op grond van de voorgeschiedenis van dit wetsvoorstel voor dat deze discussie en de mogelijke effecten daarvan op het grensbeloop tussen de beide betrokken provincies, thans geen onderwerp van bespreking dienen te zijn. Voorzover het provinciale grensbeloop in het algemeen gesproken in de weg zou staan aan een bestuurlijk gewenste ruimtelijke ontwikkeling, dan luidt mijn oordeel dat een wijziging van de provinciale grens in beginsel mogelijk moet zijn. Dit is overigens een zaak die allereerst de beide provinciale besturen regardeert.

6. Afwijking van het provinciaal voorstel

Vanwege de nauwe samenhang met het voorstel tot samenvoeging van de gemeente Middelstum bij de nieuwe gemeente Loppersum heeft de regering in paragraaf 4.2.4. van deze memorie nader haar overwegingen uiteengezet voor het zelfstandig laten van de gemeenten Bedum en Ten Boer.

De leden van de fractie van het C.D.A. steunen de regering in haar keuze deze gemeenten buiten de herindeling te laten, met als argument dat geredeneerd vanuit de hoofdlijnen van het rijksbeleid, beide gemeenten niet voor beoordeling in aanmerking zouden zijn gekomen. De regering waardeert uiteraard die steun. Anders dan deze leden meent zij dat voor een afweging met betrekking tot de betrokken gemeenten wel degelijk grond aanwezig is, zoals uit het voorafgaande mag blijken. Op dit punt brengen de leden van de fractie van de P.v.d.A. terecht naar voren dat niet alleen naar de gemeenten zelf moet worden gekeken, maar ook naar de gemeente in relatie tot haar bestuurlijke omgeving. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 33 regering heeft dat ook gedaan. De leden van de fractie van de V.V.D. spreken als hun oordeel uit dat een samenvoeging denkbaar was geweest «nu het hier gaat om twee aan de stad grenzende en ook op de stad gerichte forensengemeenten». De genoemde overwegingen hebben bij dit onderdeel van het wetsvoorstel een rol gespeeld in het afwegings- proces. De door het provinciaal bestuur gegeven argumenten overtuigden de regering toch niet van de noodzaak. De functie als forensengemeenten en de beperkte groeikans noodzaken niet tot een verzwaring van de bufferfunctie ten opzichte van de gemeente Groningen.

Door de voorgestelde herindeling van het gebied van Noord-Groningen en de Eemshaven worden de voorwaarden voor een effectieve intergemeentelijke samenwerking in belangrijke mate vergroot. Het zelfstandig voortbestaan van de gemeenten Bedum en Ten Boer heeft daarop slechts een betrekkelijk geringe invloed. Met name ook omdat de verschillen in functie, grootte en inwonertal tussen beide gemeenten slechts relatief zijn, kan het blijven functioneren van de gemeente Ten Boer binnen het samenwerkingsgebied niet als een knelpunt worden aangemerkt. Dit in antwoord op een vraag van de leden van de fracties van de P.v.d.A. en de S.G.P.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen zich af of in de gemeente Ten Boer niet sprake is van knelpunten in het gemeentelijk functioneren. In dat verband verwijzen zij naar citaten uit het «Verslag evaluatie onderzoek gemeentelijke herindeling Groningen, gemeente Ten Boer». Het komt mij voor dat de geciteerde uitspraken een redelijke illustratie vormen van de problemen waarvoor kleinere gemeenten in het algemeen zich geplaatst zien. Ik wijs er overigens op dat het onderzoek gericht was op een zogenaamde nulpuntmeting op basis waarvan in de toekomst de veranderingen als gevolg van herindelingen in beeld kunnen worden gebracht. Het onderzoek beoogde dus niet een oordeel uit te spreken over de noodzaak van herindeling. De vragen van de leden van de P.v.d.A. plaatsen mij voor het dilemma dat ik gelet op de gebruikelijke werkwijze een bespreking van de ambtelijke en bestuurlijke aspecten van een individuele gemeente ongewenst acht, terwijl een zwijgen de idee wekt dat de keuzen in het wetsvoorstel moeilijk verdedigbaar zijn. Ik kies daarom voor een terughoudende beantwoording. De geciteerde passages die samenhangen met de beschikbare menskracht worden in het verslag zelf reeds van nuances voorzien. Voor wat betreft de passage die handelt over de toepassing van de Hinderwet kan worden opgemerkt dat de gemeente Ten Boer beschikt over een Hinderwet Uitvoerings Programma, dat per 1 januari 1989 operationeel is gemaakt door de aanstelling van een medewerker op hbo-niveau. Door de inhoud van het voorliggend wetsvoorstel hebben de gemeentebesturen van Bedum en Ten Boer geen aanleiding gezien enige vorm van samenwerking te starten die zich zou richten op een samenvoeging. Dit in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de P.v.d.A..

8. Naamgeving van de nieuwe gemeenten

De leden van de fracties van het CDA., de V.V.D. en het G.P.V. vragen aandacht voor de naamgeving van de gemeenten. Met de leden van de fractie van de V.V.D. zie ik het belang in van het hanteren van werknamen die met een redelijke zekerheid ook gehandhaafd zullen worden. Met het oog daarop heb ik juist in de wetsvoorstellen die onder mijn verantwoordelijkheid bij de Staten-Generaal zijn ingediend, rekening willen houden met de bijzondere wensen die bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 34 onderscheidene provincies leven. Ter aanvulling van de memorie van toelichting ter zake (paragraaf 10) merk ik nog op dat bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de afwijking op de algemene regel, namelijk als werknaam de naam van de grootste betrokken gemeente, wordt bezien of aan een van de volgende voorwaarden kan worden voldaan: a. of de Adviescommissie voor de vaststelling van Nederlandse aardrijkskundige namen (Koninklijke Academie van Wetenschappen) geen bezwaren aanvoert tegen de nieuwe naam; b. of de nieuwe naam bekend en ingeburgerd is in het gebied; c. of de betrokken gemeenten hiertegen geen bezwaren maken of andere namen voorstellen.

Ik zie niet goed hoe binnen het raam van de genoemde criteria en de huidige regelgeving, zie artikel 53 van de Wet algemene regelen gemeentelijke indeling (Stb 1984 nr. 475), de zekerheden kunnen worden vergroot. Op de autonomie van de nieuwe gemeente kan per definitie niet worden geanticipeerd. De suggestie van de leden van de fracties van het C.D.A., de V.V.D. en het G.P.V. om de nieuwe gemeente die gevormd wordt uit de gemeenten Oude en Nieuwe Pekela, de gemeente Pekela te noemen acht ik binnen het raam van de discussie en gelet op de bijdragen aan het voorlopig verslag zeer te overwegen. Ik onderken het «tegenstrijdige» van de naam «Oude Pekela» voor een nieuwe gemeente, het lid van de fractie van het G.P.V. wijst niet ten onrechte op het psychologisch aspect.

9. Financiële aspecten

9.1. Gekozen uitgangspunten

In aanvulling op de memorie van toelichting merk ik naar aanleiding van de algemene vragen het volgende op. Als gevolg van de lange voorbereidingstijd van de voorstellen voor de gemeentelijke herindeling van Groningen is het onvermijdelijk dat de gehanteerde cijfermatige gegevens na verloop van tijd enigszins verouderd raken. Zeker voor de financiële gegevens is dat het geval. De fysieke gegevens zoals gehanteerd in de memorie van toelichting waren gebaseerd op peiljaar 1985. Met betrekking tot de bedragen is uitgegaan van de circulaire van 30 juni 1986 (nr BMV86/u660) over de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Van hieruit is door mij een prognose gemaakt voor 1989 en 1993. Op basis van die uitkomsten is vervolgens het saldo, hierna te noemen het per saldo-effect, van de wijziging van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de ontwikkeling van de bestuurskosten berekend. De cijfermatige gegevens zoals die in deze memorie van antwoord worden gegeven zijn voor de vergelijkbaarheid berekend met gebruik- making van dezelfde cijfermatige uitgangspunten zoals die aan de gegevens in de memorie van toelichting ten grondslag hebben gelegen. Als vraagpunt kan worden opgemerkt of de gehanteerde gegevens uit 1985 nog wel representatief zijn voor de huidige situatie. Teneinde een antwoord op die vraag te kunnen geven is nagegaan op welke terreinen zich in de sfeer van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds ontwikkelingen hebben voorgedaan die de uitkomsten zouden kunnen verstoren. Gebleken is dat de enige ingrijpende ontwikkeling is geweest de introductie van de maatstaf woonruimten in plaats van de maatstaf woningen. De effecten van deze wijziging zijn zodanig dat de algemene uitkering aan de in mijn voorstel betrokken gemeenten positief worden beïnvloed. Dit leidt er derhalve toe dat de financiële uitkomsten van de nieuwe gemeenten een positieve ontwikkeling vertonen ten opzichte van

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 35 het beeld zoals geschetst in het provinciale eindadvies. Er is daarom vanaf gezien om nog met nieuwe cijfers te komen. Onmiskenbaar voordeel daarvan is dat de uitkomsten van de financiële berekeningen van de provincie en het Rijk volledig vergelijkbaar zijn. In dit algemene kader moet verder worden opgemerkt dat voor de omvang van de belastingdruk voor de burgers en de bepaling van de voorzieningenniveau's in de gemeenten de verantwoordelijkheid ligt bij de nieuwe gemeenteraden. Dit betekent dat uitspraken over die onderdelen in dit verband slechts van indicatieve aard kunnen zijn. Overigens wil ik nog opmerken dat de financiële toets zoals in de financiële paragraaf uitgevoerd, zowel technisch als inhoudelijk gezien een marginaal karakter draagt. Het technisch-marginale karakter is gelegen in het feit dat de financiële positie van de nieuwe gemeente vooral bezien wordt naar de ontwikkeling van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de kosten van het bestuur. Zoals aangegeven in de brief aan de provincies over het financiële model (no. BBS85/u542, dd. 21 mei 1985) is een dergelijke benadering van de financiële startpositie van de nieuw te vormen gemeente verantwoord als de inkomsten en uitgaven met betrekking tot de overgaande samenstellende delen globaal met elkaar in evenwicht zijn. In het merendeel van de gevallen kan daarom met een marginale benadering van de financiële consequenties worden volstaan. Het financiële model heeft zijn waarde in de praktijk bewezen. Over het algemeen kan worden geconstateerd dat de financiële realiteit na de herindeling op middellange termijn gunstiger is dan geprognostiseerd op basis van de marginale benadering. Slechts in zeer bijzondere gevallen is het dan ook noodzakelijk om een integrale benadering te hanteren. Met name indien er gerede twijfel bestaat over de financiële draagkracht na de herindeling sta ik een integrale benadering van de financiële situatie voor. Voorzover door leden van fracties om financiële gegevens rond bepaalde varianten is gevraagd zijn deze weergegeven in de bijlage genoemd bij paragraaf 9.6.

9.2. Beoordeling van de financiële levensvatbaarheid van nieuw te vormen gemeenten

De door een aantal fracties gesuggereerde varianten op de voorgestelde indeling van gemeenten komen in paragraaf 9.6 aan de orde.

9.2.1. de nieuwe gemeente Grootegast Door de leden van de fractie van het C.D.A. is verzocht om aan te geven welke overige financiële gegevens gebruikt zijn bij de beoordeling van de financiële draagkracht van de nieuwe gemeente. Bij de beoordeling van de financiële positie van de nieuwe gemeente Grootegast is, evenals bij de andere gemeenten en overeenkomstig het financiële model, gebruik gemaakt van gegevens met betrekking tot de mutatie van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de besparing bestuurskosten. Daarnaast is het effect voortvloeiend uit de verfijningen die gelden bij een herindeling, het eventueel wegvallen van artikel 12-steun en de hoogte van de lokale belastingen bij de beoordeling betrokken. Verder vragen deze leden naar het verschil in kostenniveau in de betrokken gemeenten en de mogelijke effecten daarvan. Uit gegevens uit de begrotingen is af te leiden dat de gemeente Grootegast op het terrein van de wegen (grotere oppervlakte en meerkernigheid) en de sociale voorzieningen en maatschappelijk werk (hogere werkloosheid) een hoger kostenpeil heeft dan Oldekerk. Daarentegen geeft Oldekerk op het terrein van bestuurskosten (schaaleffect) en onderwijs weer meer uit. De samenvoeging van deze twee gemeenten tot een nieuwe gemeente Grootegast hoeft voor de inwoners van de oude gemeente Oldekerk

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 36 echter niet tot een lastenverhoging te leiden. In de memorie van toelichting is al aangegeven dat het per saldo-effect van de herindeling in de sfeer van de algemene uitkering en de bestuurskosten voordelig uitpakt voor de nieuwe gemeente (+ f 10 per inwoner). Een lastenverhoging als gevolg van de herindeling lijkt derhalve niet voor de hand te liggen. Op basis van een vergelijking van de belastingniveaus voor 1988 in de onderscheiden gemeenten kan men overigens concluderen dat er in Grootegast sprake is van een hoger peil. Dit beloopt een bedrag van f 26 per inwoner voor het hele pakket belastingen en heffingen. Een gelijktrekken van de verschillende niveaus zal na de herindeling noodzakelijk zijn. Het mag duidelijk zijn dat door dit gelijktrekken een stijging van lasten voor de burger met een bedrag van f 125 per inwoner zeker niet verwacht hoeft te worden.

Naar aanleiding van de vraag van de leden van de C.D.A.-fractie over het hogere kostenniveau in de huidige gemeente Grootegast kan worden opgemerkt dat het in het algemeen juist is dat het kostenniveau in grotere gemeenten wat hoger ligt vanwege het voorzieningenniveau dat zij, dikwijls mede voor omliggende gemeenten, in stand houden. De zorg die de leden van de C.D.A.-fractie uiten over het hogere belastingniveau waarmee de inwoners van de bestaande gemeente Oldekerk te maken krijgen in de nieuwe gemeente Grootegast kan ik niet delen, gelet op de berekende financiële uitkomst voor de nieuwe gemeente (zie tabellen 1 tot en met 3 bij de memorie van toelichting). Ik wijs er voorts uitdrukkelijk op dat de hoogte van het toekomstige belastingniveau de eigen verantwoordelijkheid is van het nieuwe gemeentebestuur. De vrees van de inwoners van de gemeente Oldekerk dat het voorzieningenniveau zal dalen in de nieuwe gemeente, kan naar mijn mening niet gebaseerd zijn op de berekende financiële uitkomsten van de nieuwe gemeente. Dit in antwoord op een vraag van het lid van de R.P.F.

9.2.2. de nieuwe gemeente Ulrum Het effect van de toevoeging van 291 hectaren buitenwater van Baflo aan de nieuwe gemeente Ulrum leidt tot een structureel voordeel voor de nieuwe gemeente Ulrum van: 1989: 291 ha xf 8,75 x UP (562) = f. 14310 1993: 291 ha x f 6,25 x UP(562) = f. 10 220.

9.2.3. de nieuwe gemeente Winsum Naar aanleiding van een vraag van de leden van de fracties van het C.D.A. en de P.v.d.A. moet worden bevestigd dat in de tabel zoals opgenomen in de memorie van toelichting sprake is van een optelfout bij de berekening van het eindsaldo voor de nieuwe gemeente Winsum. Doordat de artikel 12-steun aan Ezinge (f 140 000) wegvalt, slaat het berekende voordeel (f 120 200) om in een klein nadeel (f 1,54 per inwoner). Dit betreft echter alleen het jaar 1989. Voor 1993 blijft sprake van een voordeel, zodat er mijns inziens sprake blijft van een gunstig financieel perspectief. Geconstateerd moet worden dat het per saldo-effect van een samenvoeging van gemeenten, waarbij een artikel 12-gemeente als Ezinge is betrokken, voor een nieuwe combinatie in eerste oogopslag een structureel nadelig effect oplevert. De artikel 12-gemeente vertoont immers een structureel tekort (vooral als gevolg van de kosten van wegen, maar ook door de hogere kosten van sociale zorg), waarvoor via aanvullende steun uit het Gemeentefonds een oplossing is gevonden. Deze aanvullende steun vervalt bij een gemeentelijke herindeling. Daar tegenover staat dat de vorming van een nieuwe (grotere) gemeente over het algemeen een dusdanig pakket aan voordelen biedt (groter draagvlak,

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 37 schaalvoordelen algemene uitkering en verfijningsuitkeringen) dat het nadeel van het verliezen van een artikel 12-bijdrage kan worden gecom- penseerd. De gemeente Ezinge heeft al jaren, dit in antwoord op een vraag van de P.v.d.A.-leden, een structureel tekort vanwege het uitgebreide wegennet. Dit zou eerder versterkt kunnen worden in de nieuwe gemeente Zuidhorn, in tegenstelling tot in de nieuwe gemeente vVinsum, dat een relatief kort wegennet heeft. Daar komt bij dat de verbindingen met Zuidhorn en Grijpskerk tamelijk slecht zijn, terwijl de verbinding met Winsum (de Garnwerderweg) recentelijk verbeterd is.

9.2.4. de nieuwe gemeente Hefshuizen De leden van de fracties van het C.D.A. en de P.v.d.A. vragen naar de effecten van het uitkeringsonderdeel buitenwater voor de gemeente. Het uitkeringsonderdeel buitenwater heeft een maximum bij een oppervlakte van 10 000 hectare. Uitgangspunt hierbij is geweest dat voor wat betreft de kosten van dit buitenwater schaaleffecten optreden in de sfeer van plankosten en bijvoorbeeld de kosten van reddingsactivi- teiten. Terzake kan verder verwezen worden naar de toelichting bij de Financiële-Verhoudingswet 1984 (Kamerstukken II, 1982-1983, 17 719, nr. 3, blz 48). De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen voorts of het financiële effect van de vorige herindeling waarbij Hefshuizen betrokken was (in 1979) niet bij de huidige voorstellen kan worden betrokken. Algemeen beleidsuitgangspunt is dat verbeteringen in het financiële regime niet met terugwerkende kracht worden ingevoerd. Aan een dergelijk feit kunnen dus geen rechten meer ontleend worden in het kader van de huidige herindeling. Bij de samenvoeging van de gemeenten Uithuizen en Uithuizermeeden in 1979 tot de gemeente Hefshuizen gold er nog geen verfijning wijziging gemeentelijke indeling. Er was toen sprake van een financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten onder de vigeur van de Financiële Verhoudingswet 1960. Hierin was onder andere sprake van drempels in het oude verdeelmechanisme die bij overschrijding tot aanzienlijke financiële voordelen leidden. Door invoering van het huidige schijvenstelsel wordt een veel geleidelijker overgang bereikt. Een startbij- drage-regeling lag in de oude situatie dan ook minder voor de hand. Ik zie dan ook geen aanleiding om bij de berekening van de startbij- drage aan de gemeente Hefshuizen de herindeling van 1978 te betrekken.

9.2.5. de nieuwe gemeente Bellingwedde De leden van alle fracties verzoeken om een oordeel van de regering over de financiële rapporten die door de betrokken gemeenten op tafel zijn gelegd. In het wetsvoorstel is voorgesteld om de gemeenten Bellingwedde, Beerta, Finsterwolde en Nieuweschans samen te voegen tot één gemeente. Van de kant van de gemeenten Beerta, Finsterwolde en Nieuweschans zijn suggesties gedaan om de samenvoeging te beperken tot hun gemeenten, dus zonder de gemeente Bellingwedde, de «drie»-variant en ook wel genoemd de Reiderland-variant. Ongeacht de uitkomsten van een aantal hieronder nog te beschouwen onderzoeken moet worden opgemerkt dat bij een onderzoek naar de toekomstige financiële positie van een gemeente een marginale (per saldo) methode en een integrale methode gevolgd kan worden. Bij de marginale methode (gehanteerd bij het wetsvoorstel en de memorie van toelichting) wordt alleen gekeken naar de directe effecten in de sfeer van de algemene uitkering en de bestuurskosten voor en na de herindeling. Bij een integrale analyse, zoals gevolgd in het nader rapport van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 38 provincie Groningen over de positie van Beerta, Finsterwolde en Niéuwe- schans, wordt meer gedetailleerd een studie gemaakt van alle kwantifi- ceerbare effecten aan de inkomsten- en uitgavenkant van de begroting. Gezien de verschillende benaderingsmethoden is een vergelijking tussen deze beide methoden moeilijk te maken. Het per saldo-effect in 1989 van de voorgestelde gemeente Belling- wedde bedraagt f 359 700 positief (memorie van toelichting). Het wegvallen van de art 12-steun aan Beerta en Nieuweschans leidt tot een nadelig effect van f 345 000, zodat een beperkt voordeel resteert (f 14 700). Voor 1993 is het effect na volledige invoering van de FVW '84 gunstiger (+ f 191 100). Een in opdracht van de gemeente Bellingwedde uitgevoerd onderzoek door Twijnstra Gudde komt tot een eindbeeld in 1993 met een nadelig saldo van f 369 000. Dit nadelige effect, in vergelijking met de in de memorie van toelichting opgenomen cijfers, vloeit voort uit een mijns inziens foutieve berekening door Twijnstra Gudde van de te verwachten verschillen tussen de algemene uitkering in 1989 en 1993. Door de onderzoekers zijn namelijk de ombuigingen op het Gemeentefonds, die hun weerslag vinden in de algemene uitkering, meegenomen bij de bepaling van de effecten van de herindeling. Het gaat daarbij om een bedrag van ruim f 800 000. Met de ombuigingen op het Gemeentefonds worden alle gemeenten geconfronteerd. Dit effect zou ook optreden als er geen sprake was van herindeling. Het is daarom niet juist om deze ombuigingen als een effect van de herindeling aan te merken. Door de gemeenten Beerta, Finsterwolde en Nieuweschans is tijdens de hoorzitting een eigen financieel onderzoek naar de levensvatbaarheid van de «drie»-variant aangekondigd. Het onderzoek komt uit op een positief saldo van f 29.000. Dit resultaat wordt in belangrijke mate bepaald door de mogelijkheden die aanwezig worden geacht om in de sfeer van de personeelskosten tot f 961 000 (ca. 25 %) lagere lasten te komen. Inhoudelijk gezien merk ik daarbij het volgende op. Onafhankelijk van de juistheid van de relatieve omvang van de hiervoor genoemde besparingen moet ik constateren dat er ook naar het oordeel van de drie gemeenten bij een herindeling bepaald mogelijkheden zijn om schaalvoordelen te realiseren. Deze effecten zullen zich overigens voordoen bij alle samenvoegingen, en zij zullen naar ik mag aannemen in sterkere mate optreden naarmate er sprake is van de samenvoeging van meer gemeenten. Een kostendaling als in de «drie-variant» zou derhalve in de «vier-variant» evenzeer mogelijk moeten zijn. In technische zin moet bij het verstrekte materiaal over de «drie-variant» worden opgemerkt dat de primitieve begrotingen 1989, die uitgangspunt waren voor de berekeningen zoals hierboven genoemd, een tekort vertoonden van f 1 197 000. Bij een verwachte aanvullende uitkering van f425 000 (cijfers voor 1989) moeten de gemeenten derhalve al f 772 000 bezuinigen voordat ze een sluitende begroting kunnen indienen. Als gevolg van de herindeling zou de drie-variant een structureel budgettair nadelig effect van f 136 200 + f 425 000 (totaal f 561 200) moeten opvangen (nadeel algemene uitkering gesaldeerd met de besparing bestuurskosten in 1993 en de vervallen artikel 12-bijdragen). Alleen al om de begroting 1989 sluitend te krijgen zullen Niéuwe- schans en Beerta grote inspanningen moeten verrichten. Om vervolgens bij een samenvoeging in de drie-variant het hoofd boven water te houden zullen nog omvangrijke extra bezuinigingen moeten worden gerealiseerd. De door de drie gemeenten gedane suggestie met betrekking tot de vermindering van het aantal personeelsleden zou daar met name een invulling van moeten zijn. Daarnaast is het onvermijdelijk dat in de sfeer van de huisvesting nog lasten zullen optreden, zij het dat daar de Start-

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 39 bijdrage op grond van het Besluit verfijning wijziging gemeentelijke indeling tegenover staat. Al met al moet ik constateren dat een samenvoeging conform de drie-variant met een budgettair sluitend perspectief alleen met een zeer grote inspanning van de nieuwe gemeente gerealiseerd kan worden. Gegeven de grote moeite die de huidige betrokken gemeenten Beerta en Nieuweschans hebben om met artikel 12-steun tot een sluitende begroting te komen heb ik dan ook enige twijfel over de realisatie- mogelijkheden van de drie-variant. Ik teken daarbij aan dat een samenvoeging conform mijn voorstel aan de nieuwe gemeente méér financiële armslag biedt dan de drie-variant. In het artikel 12-rapport 1988 over de gemeente Beerta is over de drie-variant het volgende opgemerkt: «Wanneer de gemeenten Beerta, Finsterwolde en Nieuweschans samengevoegd zijn en de nieuwe gemeente het financieel beleid zou aanpassen, moet het niet uitgesloten worden geacht dat zij financieel zelfstandig zou kunnen blijven functioneren.» Onder voorwaarde van realisering van een omvangrijke ombuiging is een zelfstandig bestaan zonder artikel 12 mogelijk. Maar er bestaat zoals gezegd aan mijn zijde twijfel over de realisatie-kansen daarvan. Bij het bepalen van een oordeel dient in de beschouwingen te worden betrokken dat de vorming van een nieuwe gemeente Bellingwedde een bestuurlijke meerwaarde in zich draagt voor de ontwikkelingen op langere termijn, zoals in paragraaf 4.3.3. van deze memorie is verwoord. Nagegaan is verder hoe realistisch de geraamde maximale opbrengsten van de gemeentelijke belastingen zijn, gegeven de mogelijkheden van de gemeenten tot het voeren van een «afschrijvingsbeleid». Uit gegevens over de jaren 1986 en 1987 kan worden afgeleid dat in de praktijk sprake was van «afschrijvingen» tot een niveau van 0,5 % van de huidige opbrengst van de onroerend goed-belastingen.

Naar aanleiding van de terzake gestelde vragen van de leden van de fractie van de P.v.d.A. moet het volgende worden opgemerkt:

Het peil van belastingen in Finsterwolde en Beerta

In de memorie van toelichting zijn de cijfers met betrekking tot 1985 gehanteerd, aansluitend op het voor andere financiële onderdelen ook gehanteerde uitgangsjaar. In het toegespitste onderzoek door de provincie Groningen naar de financiële levensvatbaarheid van de «drie-variant» is uitgegaan van de meer actuele cijfers over 1987. Deze cijfers zijn verschillend.

Grondslag OGB-heffing Finsterwolde

De gemeente Finsterwolde heeft met betrekking tot de onroe- rendgoed-belastingen de overstap van de oppervlaktegrondslag naar de waardegrondslag gemaakt. De verschillen in de grondslagen zoals vermeld op de bladzijden 70 en 205 van de memorie van toelichting zijn hiermee verklaard.

Verfijning sociale structuur Nieuweschans

In bijlage V, blz 215 memorie van toelichting is in de beschrijving van de sociale structuur van de gemeente Nieuweschans een fout geslopen. Als aantal RWW-gevallen is 19 vermeld, dit moet 46 zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 40 9.3. Betrokkenheid van artikel 12-gemeenten bij gemeentelijke herindeling

In de tabel op pagina 27 van de memorie van toelichting is een zetfout geslopen, waardoor de tabel niet meer correct is. De leden van de fractie van de P.v.d.A. constateerden terecht dat hierdoor de tabel weinig inzichtelijk was. De tabel is bijgaand gecorrigeerd weergegeven (tabel 1). De gemeente Beerta ontvangt in 1988 voor het derde jaar in successie een aanvullende bijdrage. Ingaande 1989 is sprake van een aanvullende uitkering. Dit conform de gebruikelijke procedure bij artikel 12-gemeenten. Ten aanzien van artikel 12-gemeenten kan in zijn algemeenheid worden opgemerkt dat autonome verbeteringen van de financiële positie van structurele aard gekort worden op de aanvullende steun uit het Gemeentefonds. In concreto betekent dat derhalve dat een structurele verbetering van de financiële positie als gevolg van de wijziging van de werking van de verfijning sociale structuur gekort moet worden op de aanvullende steun. Ten aanzien van de effecten van de voorgenomen wijziging van de verfijning sociale structuur valt nog op te merken dat de eventuele voordelen op basis van een nader onderzoek zullen worden beoordeeld. Overigens moet worden opgemerkt dat een verbetering in de reguliere middelentoedeling uit het Gemeentefonds, waar een vermindering van de artikel-12 steun tegenover staat, in principe budgettair neutraal uitwerkt.

9.4. de nieuwe gemeente Oude Pekela

De gemeente Nieuwe Pekela heeft een bezwaarschrift ingediend tegen de samenvoeging met de gemeente Oude Pekela. Naar aanleiding daarvan hadden leden van verschillende fracties vragen over deze gemeente. Op het financiële vlak wordt in het bezwaarschrift ingegaan op de te verwachten structurele financiële effecten. De gemeente Nieuwe Pekela meent dat samenvoeging zal leiden tot een financieel nadeel van ruim f 100 in 1993. Dit in tegenstelling tot het licht nadelige effect van f 3,47 per inwoner zoals opgenomen in de memorie van toelichting. Op basis van de nieuwste gegevens, ook met betrekking tot de verfijning sociale structuur, kom ik momenteel op een licht nadelig effect in 1993 van f 4,95 per inwoner. Het grote verschil met de berekeningen zoals uitgevoerd door de gemeente Nieuwe Pekela is vooral een gevolg van het hanteren door Nieuwe Pekela van veel lagere cijfers met betrekking tot het aantal woonruimten, waardoor aanzienlijke voordelige schaaleffecten niet meer optreden. Daarnaast is een gedeelte van de artikel 12-steun aan Oude Pekela ten onrechte meegenomen in de nadeeleffecten. Dit betreft een bedrag van f 125 000 waarvoor Oude Pekela voor 1991 binnen de begroting nog een oplossing moet vinden (tijdelijke verstoring Pekelder Hoofddiep) en die niet als nadelig effect in verband met herindeling kan worden aangemerkt. Als gevolg van een samenvoeging van de beide Pekela's moet worden geconstateerd dat de verfijning sociale structuur een negatieve ontwikkeling vertoont. Dit is geen gevolg van de per 1 januari 1989 opgetreden wijzigingen in de verfijning, maar van een hogere toetsingsschaal (dezelfde groep als waar Oude Pekela nu al in zit), waardoor een navenant lager bedrag per eenheid optreedt. Het negatieve schaaleffect is dan ook een gevolg van de gekozen verdeelsystematiek voor de verfijning en de gehanteerde toetsingspercentages, die voortvloeien uit het landelijke niveau. Het brengt de nieuwe gemeente dus niet in een nadeliger positie in vergelijking met qua omvang soortgelijke gemeenten. Overigens hebben gegevens met betrekking tot de sociale structuur een

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 41 zodanig dynamisch karakter dat men voorzichtig moet zijn bij de beoordeling van dergelijke effecten in de toekomst.

9.5. Algemene financiële vragen

9.5.1. Combinatie-functies Op bladzijde 21 van de memorie van toelichting is onder 11.2 vermeld dat er met betrekking tot de besparing bestuurskosten niet gecorrigeerd is voor de aanwezigheid van combinatiefuncties van burgemeester en gemeentesecretaris. Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van de P.v.d.A. kan het volgende worden opgemerkt. Bedoeld is te zeggen dat met het feitelijk voorkomen van combinatiefuncties, alsook met de cumulatie van burgemeesterschap en secretarissen in meerdere gemeenten wel rekening is gehouden. Indien men de besparing echter baseert op de normatieve situatie zonder cumulatie van functies in plaats van de werkelijke situatie mét cumulatie wordt het per saldo-effect van de herindeling positief beïnvloed.

9.5.2. Verfijningen Naar aanleiding van vragen van de leden van de fracties van C.D.A. en P.v.d.A. over verfijningen in het algemeen en de verfijning bodemgesteldheid in het bijzonder kan het volgende worden opgemerkt. Bij de berekening van de per saldo aangegeven financiële effecten van een gemeentelijke herindeling wordt er vanuit gegaan dat zich in de sfeer van de verfijningen uit het Gemeentefonds geen substantiële schaaleffecten zullen voordoen. Alleen voor wat betreft de verfijning bodemgesteldheid dient een voorbehoud te worden gemaakt. Conform het Besluit verfijningen algemene uitkeringen 1984 wordt na de herindeling aan de Rijks Geologische Dienst opdracht gegeven tot het instellen van een onderzoek naar de bodemgesteldheid. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek wordt dan een verfijningsuitkering toegewezen. Ten aanzien van de overige verfijningen, en met name dan de verfijningen monumenten en rioleringen kan worden geconstateerd dat zich geen schaaleffecten voordoen. De uitkering uit hoofde van de verfijning sociale structuur kan wel verschillen als gevolg van het feit dat in de verfijning gewerkt wordt met drempels. De verfijning werkt zodanig dat uitgaven en inkomsten van de gemeenten op dit terrein een samenhang vertonen. De uitkomsten van de verfijning over langere tijd genomen zijn daardoor variabel. Daarom wordt deze verfijning niet in de financiële analyse meegenomen.

9.5.3. Bezetting Rijkspolitie De leden van de fractie van de P.v.d.A. vragen of als gevolg van deze herindeling er voor de Rijkspolitie besparingen zullen optreden. De herindeling zal niet leiden tot vorming van gemeenten die een eigen korps gemeentepolitie krijgen. In die zin is er dus geen sprake van een besparing. Er zal wellicht sprake zijn van een aanpassing van de groeps- indelingen van de Rijkspolitie, om de groepsgrenzen parallel te laten lopen met de nieuwe gemeentegrenzen. Ik verwacht echter niet dat hieruit noemenswaardige besparingen zullen voortvloeien die aan de herindeling kunnen worden toegerekend.

9.6. Varianten op de voorgestelde indeling

Door de leden van een aantal fracties is verzocht om aan te geven welke financiële effecten zijn verbonden aan een groot aantal varianten op de voorgestelde indeling van de gemeenten, conform de memorie van toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 42 De gevraagde gegevens zijn opgenomen in bijlage III bij deze memorie. Voor een goede vergelijking van de weergegeven nadere gegevens met de informatie over de voorgestelde indeling zijn bij de berekening van de varianten dezelfde basisgegevens gehanteerd als voor de berekeningen die ten grondslag liggen aan de cijfers in de memorie van toelichting. In grote lijnen wordt het financiële effect van de herindeling bepaald door drie elementen:

negatief - vervallen vast bedrag in algemene uitkering, - vervallen artikel 12-steun, positief - besparing op de bestuurskosten, en - schaaleffect van schijventarief woonruimten.

Uit de samenvattende tabel in bijlage III blijkt dat voor alle voorgestelde varianten in vergelijking met de combinaties in het wetsvoorstel geldt dat er per saldo een nadelig effect ontstaat. De oorzaak van deze negatieve resultaten is gelegen in het feit dat per op te heffen gemeente de besparing op de bestuurskosten hoger is dan het nadeel van het vervallen van het vaste bedrag in de algemene uitkering. Naarmate er dus meer gemeenten worden samengevoegd is de besparing groter. Alleen bij het voorkomen van combinatiefuncties zal dit effect enigszins worden verstoord. Omgekeerd betekent dit dat varianten op de in de memorie van toelichting voorgestelde indeling, waarbij meer gemeenten ontstaan dan voorgesteld, en dus minder gemeenten worden opgeheven, altijd financieel nadeliger uitwerken. Een variant-indeling kan voor één nieuwe gemeente uiteraard wel een positief beeld opleveren, maar dit zal dan betekenen dat een andere gemeente met een nadeel wordt opgezadeld, of dat de feitelijke besparing ten opzichte van de memorie van toelichting afneemt.

Gegeven die situatie moet dan ook geconstateerd worden dat op grond van de budgettaire beelden geen van de ingebrachte varianten bij vergelijking met de voorgestelde combinaties een positief financieel oordeel kan krijgen. Alle combinaties hebben een relatief ongunstiger financiële uitkomst.

10. Slotopmerkingen

In het wetsvoorstel is na indiening bij de Tweede Kamer nog een foutje ontdekt in artikel 13, onderdeel c; hier dient «Termunten» te vervallen. In de op te stellen nota van wijziging zal deze correctie meegenomen worden.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, D. IJ. W. de Graaff-Nauta

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 43 Bijlage I: Besluit provinciale staten, 18-12-1985, alsmede bijbehorende kaart

Provinciale staten van Groningen;

Gelezen de voordracht van gedeputeerde staten der provincie Groningen van 10 september 1985, nr. 17.991, afdeling ABZ en de aanvullende voordracht van 3 december 1985, nr. 27.556, afdeling ABZ, inzake de indeling in samenwerkingsgebieden; Gelezen de bezwaarschriften van burgemeester en wethouders der gemeenten Termunten, Nieuwolda en Veendam van respectievelijk 2 oktober 1985, 21 oktober 1985, nr. 398, en 15 november 1985, kenmerk 311 ABZ/Ot, van het bestuur van de Stichting Federatie voor Sociale Werkvoorziening in de provincie Groningen van 14 november 1985, kenmerk 0616-85/LJIM/PH, en van het dagelijks bestuur van de Streekraad Oost-Groningen van 13 november 1985, nr. U 840/85/JK/JH; alsmede de brief van burgemeester en wethouders der gemeente Vlagtwedde van 19 november 1985, nr. 2.001, afdeling algemene zaken; Overwegende, dat het in verband met de door hun staten aanvaarde voorstellen tot gemeentelijke herindeling niet zinvol is, de gemeente Termunten in te delen bij het samenwerkingsgebied Oost-Groningen; dat overigens niet is gebleken van bezwaren tegen de voorgestelde indeling; Overwegende, dat geen aanleiding bestaat, bepaalde gemeenschappelijke regelingen op voorhand uit te zonderen van de verplichting tot aanpassing aan de indeling in samenwerkingsgebieden; dat immers gedeputeerde staten bevoegd zijn ter zake uitzonderingen te maken in verband met aard en schaal van de beoogde verlengd-lokale samenwerking; dat hun vooralsnog niet is gebleken, dat deze mogelijkheid tot uitzon- dering onvoldoende zal zijn om een oplossing te bieden voor eventuele knelpunten; Gelet op het bepaalde in de artikelen 2 en 3 van de Wet gemeenschappelijke regelingen;

Besluiten:

I. ingediende bezwaarschriften ongegrond te verklaren en II. de provincie Groningen in te delen in drie samenwerkings-gebieden, te weten: 1. Oost-Groningen, omvattende de gemeenten Nieuwolda, Ooster- broek, Scheemda, Midwolda, Finsterwolde, Beerta, Nieuweschans, Muntendam, Meeden, Winschoten, Bellingwedde, Veendam, Oude Pekela, Nieuwe Pekela, Stadskanaal en Vlagtwedde; 2. Eemsmond en Noord-Groningen, omvattende de gemeenten Termunten, Delfzijl, Appingedam, Bierum, Hefshuizen 't Zandt, Loppersum, Stedum, Ten Boer, Bedum, Middelstum, Kantens, Usquert, Adorp, Winsum, Baflo, Warffum, Eenrum, Leens, Kloosterburen en Ulrum; 3. westelijk en centraal-Groningen, omvattende de gemeenten Groningen, Haren, Hoogezand-Sappemeer, Slochteren, Oldehove, Ezinge, Grijpskerk, Zuidhorn, Aduard, Oldekerk, Grootegast, Leek en Marum.

Groningen, 18 december 1985

Provinciale staten voornoemd:

, voorzitter

, griffier

Tweede Kamer, vergaderjaar 1 988-1989, 20 887, nr. 6 44 Groningen tf

1. Oost-Groningen 2. Noord-Groningen en Eemsmond 3. Centraal en Westelijk Groningen

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 45 Bijlage II: Herkomst leerlingen voortgezet onderwijs (schooljaar 1988/1989)

Herkomst leerlingen voortgezet onderwijs (schooljaar 1988/1989)

Naam/type school Ezinge Feerwerd Garnwerd

Openbare scholengemeenschap N.W. Groningen (mavo, Ihno, lts) te Eenrum en Wehe • Den Hoorn Rijksscholengemeenschap voor vwo. en havo te Warffum Mavo-scholen en lbo-school te Zuidhorn en mavo-school te Grijpskerk Chr. school voor lbo te Oldehove Chr. mavoschool te Winsum Chr lagere agrarische school te Winsum

Uit het basismateriaal blijkt, dat 70% van de leerlingen voortgezet onderwijs naar de stad Groningen gaat (1988/1989). In het schooljaar 1982/1983 was dat naar schatting 55%. Uit de tabel blijkt wel, dat meer leerlingen uit de gemeente Ezinge naar Winsum school gaan dan naar Zuidhorn. Een analyse van de instroom van leerlingen* in het schooljaar 1985/1986 geeft hetzelfde beeld: de scholen voor voortgezet onderwijs in Zuidhorn trekken vooral leerlingen uit Aduard, Leek, Oldekerk, Oldehove en Grijpskerk en (zelfs) uit Noord- Groningen (Ulrum en Leens), maar niet uit Ezinge.

" Bron: Basismateriaal spreidingsplan voortgezet onderwijs van de provincie Groningen, 1988.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 46 Bijlage III: Varianten herindeling, bijlage behorend bij paragraaf 9 van de memorie van antwoord

In onderstaande tabel 1 zijn weergegeven de verschillen in financiële zin tussen de in het wetsvoorstel genoemde gemeenten en een aantal varianten op dat voorstel, zoals gevraagd door verschillende fracties. Bij de varianten is aangegeven van welke fractie het voorstel afkomstig is. Daar waar geen fractie wordt genoemd betreft het een «rest-variant». Deze ontstaat bij het uitlichten van oude gemeenten uit een in het wetsvoorstel voorgestelde combinatie. Om een vergelijking te kunnen maken tussen de varianten en het voorstel van de regering zijn combinaties van een aantal voorgestelde gemeenten afgezet tegen combinaties van gevraagde varianten. De budgettaire effecten voor de voorgestelde gemeenten en die van de varianten zijn daarbij weergegeven, evenals het saldo van die twee effecten. Het saldo geeft derhalve weer de mate waarin de combinaties van varianten budgettair ongunstiger uitvallen. Voor wat betreft de financiële gegevens voor de varianten wordt verwezen naar tabel 2 in deze bijlage.

Tabel 1 Financieel beeld wetsvoorstel ten opzichte van varianten situatie per 1993 (de cijfers voor de varianten zijn afgerond op 1000 tallen)

Combinatie conform Voor-/nadeel Variant Voor /nadeel Saldo f) wetsvoorstel Nummer Gemeenten (zie tabel 2)

Winsum + 45 400 (6)(WD) + 44 600 Winsum Winsum Baflo Baflo Adorp Adorp Ezinge Zuidhorn + 481 100 (1)(WD) + 319 200 Zuidhorn Zuidhorn Grijpskerk Grijpskerk Oldehove Oldehove Aduard Aduard Ezinge Totaal + 526 500 + 363 800 - 162 700

Winsum + 45 400 (3)(SGP) - 110 500 Winsum Aduard Baflo Zuidhorn Adorp Ezinge Ezinge Zuidhorn + 481 100 (2)(RPF, SGP) - 78 500 Zuidhorn Grijpskerk Aduard Oldehove Grijpskerk Oldehove (6) + 44 600 Winsum Adorp Baflo Totaal + 526 500 _ 144 400 - 670 900

Ulrum + 1 56 300 (4)(RPF) 46 600 Ulrum Ulrum Kloosterburen Leens Leens Eenrum

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 47 Combinatie conform Voor/nadeel Variant Voor/nadeel Saldo (") wetsvoorstel Nummer Gemeenten (zie tabel 2)

Winsum + 45 400 (5)(RPF) - 197 500 Winsum Kloosterburen Baflo Eenrum Adorp Baflo Ezinge (8) - 289 400 Winsum Adorp Ezinge Totaal + 201 700 - 533 500 - 735 200

Winsum + 45 400 (7)(RPF) - 155 400 Winsum Winsum Baflo Adorp Adorp Ezinge

Ulrum + 156 400 (5)(RPF) - 107 500 Ulrum Kloosterburen Kloosterburen Eenrum Leens Baflo Eenrum (4)(RPF) - 46 600 Ulrum Leens

Zuidhorn + 481 100 (1) + 319 200 Zuidhorn Zuidhorn Aduard Aduard Grijpskerk Grijpskerk Oldehove Oldehove Ezinge Totaal + 682 800 + 9 700 - 673 100

Hefshuizen + 26 600 (9)(RPF) 0 Hefshuizen Hefshuizen Kantens Usquert Warffum Loppersum + 162 700 (10)(RPF) - 301 700 Loppersum Kantens Middelstum Usquert Stedum Warffum 't Zandt Middelstum (16)(RPF) - 1 68 100 Loppersum Stedum 't Zandt Totaal + 189 300 - 469 800 - 659 100

Hefshuizen + 26 600 (11)(SGP) 210 900 Hefshuizen Kantens Kantens Middelstum Usquert Stedum Warffum (12) + 249 400 Hefshuizen Warffum Usquert

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 48 Combinatie conform Voor/nadeel Variant Voor-/nadeel Saldo (") wetsvoorstel Nummer Gemeenten (zie tabel 2)

Loppersum + 162 700 (13)(SGP) - 103 300 Loppersum Loppersum Middelstum 't Zandt Stedum 't Zandt Totaal + 189 300 - 64 800 - 254 100

Loppersum + 162 700 (14)(SGP) + 257 300 Loppersum Loppersum Middelstum 't Zandt Stedum Stedum 't Zandt Bierum Delfzijl + 695 700 (18) + 48 500 Delfzijl Delfzijl Bierum Termunten Termunten Bedum (15)(D66) + 205 500 Bedum Middelstum Totaal + 858 400 + 511 300 - 347 100

Loppersum + 162 700 (14)(SGP) + 257 300 Loppersum Loppersum Middelstum 't Zandt Stedum Stedum 't Zandt Bierum Delfzijl + 695 700 (18) + 48 500 Delfzijl Delfzijl Bierum Termunten Termunten Bedum 0 (17)(D66) + 541 200 Ten Boer 0 Bedum Middelstum Ten Boer Totaal + 858 400 + 847 000 - 11 400

Oosterbroek + 256 700 (19) 0 Oosterbroek Oosterbroek Meeden Muntendam (20)(RPF, SGP) - 11 5 900 Meeden Muntendam Totaal + 256 700 - 115 900 - 372 600

Bellingwedde + 191 100 (21)(VVD) + 188 700 Bellingwedde Winschoten Beerta Beerta Finsterwolde Finsterwolde Nieuweschans Winschoten 0 (22)(VVD) - 62 100 Bellingwedde Nieuweschans Totaal + 191 100 + 1 26 600 - 64 500

" Een negatief bedrag betekent dat de variant financieel relatief ongunstiger is dan de combinatie conform wetsvoorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 887, nr. 6 49 Tabel 2 Varianten GHI Groningen tweede fase

Bestuurskosten

Effect AU Effect AU oud oud oud nieuw nieuw nieuw art. 12st saldo saldo Nummer Gemeenten 1989 1993 burgem. weth. raad burg. weth. raad 1987 1989 1993

Aduard 103 300 33 800 19315 Grijpskerk 181 000 52 000 34 767 Oldehove 103 300 33 800 19315 Zuidhorn 181 000 52 000 46 442 Ezinge 89 200 22 500 19315 140 000 Totaal 181 700 34 400 657 800 1 94 100 139 154 233 500 196 000 136 766 140 000 103 088 319 188 Grijpskerk 181 000 52 000 34 767 Oldenhove 103 300 33 800 19315 Totaal 210 400 223 200 284 300 85 800 54 082 181 000 52 000 46 442 65 660 - 78 460 Aduard 103 300 33 800 19315 Zuidhorn 181 000 52 000 46 442 Ezinge 89 200 22 500 19315 140 000 Totaal - 189 700 1 72 800 373 500 108 300 85 072 203 500 77200 83850 i40000 - 127378 - 110478 Ulrum Leens Totaal 206 700 218 300 314 000 67 600 69 534 181 000 52 000 46 442 - 35 008 - 46 608 Kloosterburen 90 000 Eenrum Baflo Totaal - 422 500 - 433 600 457 600 90 100 57 845 181 000 52 000 46 442 90 000 - 186 397 - 197 497 Winsum 181 000 52 000 46 442 Adorp 89 200 22 500 19315 Baflo 157 000 33 800 19315 Totaal - 233 700 - 223 100 427 200 108 300 85 072 203 500 77 200 72 189 33 983 44 583 Winsum 181 000 52 000 46 442 Adorp 89 200 22 500 19315 Totaal - 227 300 - 231 800 270 200 74 500 65 757 203 500 77 200 53 372 150915 - 155415 Winsum 181 000 52 000 46 442 Adorp 89 200 22 500 19315 Ezinge 89 200 22 500 19315 140 000 Totaal - 312 300 - 338 000 359 400 97 000 85 072 203 500 77 200 72189 140000 - 289717 - 289 417 9 Hefshuizen 0 0 203 500 77 200 72 189 203 500 77 200 72 189 0 0 10 Kantens 96 400 22 500 19315 Usquert 84 600 22 500 19315 Warffum 157 000 33 800 19315 Middelstum 103 300 33 800 19315 Totaal - 606 300 - 598 800 441 300 112 600 77 260 203 500 77 200 53 372 - 309 212 - 301 712 11 Kantens 96 400 22 500 19315 Middelstum 103 300 33 800 19315 Stedum 157 000 33 800 19315 Totaal - 426 800 - 436 200 356 700 90 100 57 945 181 000 52 000 46 442 201497 - 210 897 12 Hefshuizen 203 500 77 200 72 189 Warfum 1 57 000 33 800 19315 Usquert 84 600 22 500 19315 Totaal - 133 700 -4 800 445 100 133 500 110819 233 500 98 000 103 740 120 479 249 379 13 Loppersum 157 000 33 800 34 767 't Zandt 110 500 33 800 19 315 Totaal - 204 900 - 213 000 267 500 67 600 54 082 181000 52 000 46 442 - 95 160 - 103 260 14 Loppersum 157 000 33 800 34 767 't Zandt 110 500 33 800 19315 Stedum 157 000 33 800 19315 Bierum 149 900 52 000 34 767 Totaal - 285600 - 214 100 574400 153400 108 164 203 500 77 200 83 850 185814 257314 15 Bedum 203 700 77 200 72 189 Middelstum 103 300 33 800 19 315 Totaal - 20 800 60 500 307 000 111000 91504 203 500 77 200 83 850 124 154 205 454 16 Loppersum 157 000 33 800 34 767 'tZandt 110500 33 800 19315 Stedum 157 000 33 800 19 315 Totaal - 424 500 - 433 300 424 500 101400 73 397 203 500 77 200 53 372 - 159 275 - 168 075 17 Bedum 157 000 33 800 19 315 Middelstum 103 300 33 800 19 315 . Ten Boer 180 800 52 000 46 442 g Totaal 186300 461700 441100 119600 85 072 233 500 196000 136766 265 806 541206 g^ 18 Delfzijl 550 000 (D Termunten 7y Totaal 200 100 355 000 436 800 410800 216852 255 800 358 800 206 363 550000 - 106411 48 489 | 19 0 0 CD r 20 Meeden < Muntendam jg Totaal - 217 800 - 235 200 270 200 74 500 54 082 181000 52 000 46 442 - 98 460 - 115 860 g_ 21 Winschoten » Beerta 220 000 "5" Finsterwolde 9J Totaal 67 400 207 000 493 000 329 000 200 617 255 800 358 800 206 363 220 000 49 054 188 654 J 22 Bellingwedde 00 Nieuweschans 125 000 "J° Totaal - 40 800 - 49 300 292 700 99 700 72 687 203 500 77 200 72 189 125 000 - 53 602 - 62 102 Ö> ~ _ ' ~~ 00 <0 ro O 00 00