Governança Metropolitana No Brasil
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Governança Metropolitana no Brasil Relatório de Pesquisa Caracterização e Quadros de Análise Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: análise comparativa das funções públicas de interesse comum (Componente 2) Região Metropolitana de São Paulo Capa.indd 2 04/12/2015 09:33:21 Governança Metropolitana no Brasil Relatório de Pesquisa Caracterização e Quadros de Análise Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: análise comparativa das funções públicas de interesse comum (Componente 2) Região Metropolitana de São Paulo Relatorio_Analise_Sao_Paulo.indb 1 04/12/2015 09:26:24 Governo Federal Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Ministro Nelson Barbosa Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidente Jessé José Freire de Souza Diretor de Desenvolvimento Institucional Alexandre dos Santos Cunha Diretor de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia Roberto Dutra Torres Junior Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas Cláudio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais Marco Aurélio Costa Diretora de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação, Regulação e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Políticas Sociais André Bojikian Calixtre Diretor de Estudos e Relações Econômicas e Políticas Internacionais Brand Arenari Chefe de Gabinete José Eduardo Elias Romão Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação João Cláudio Garcia Rodrigues Lima Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br Relatorio_Analise_Sao_Paulo.indb 2 04/12/2015 09:26:24 Governança Metropolitana no Brasil Relatório de Pesquisa Caracterização e Quadros de Análise Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: análise comparativa das funções públicas de interesse comum (Componente 2) Região Metropolitana de São Paulo Rio de Janeiro, 2015 Relatorio_Analise_Sao_Paulo.indb 3 04/12/2015 09:26:24 © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2015 EQUIPE TÉCNICA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa) Coordenação Nacional da Rede Ipea Marco Aurélio Costa – Ipea Coordenação Nacional do Projeto Marco Aurélio Costa – Ipea Coordenadora Estadual do Projeto Diana Meirelles da Motta – Diretora Equipe Estadual Andreina Nigriello Cláudia Helena Leite Eumenes Teixeira de Oliveira Filho Luiza Helena Fernandes de Araujo Miranda Márcia Rodrigues Maria de Fátima Araujo Maria Ligia Soares de Oliveira Wertheimer Michelin Ilyan Miguel Mônica de Azevedo Costa Nogara Rafael Henrique de Oliveira Sara Freitas Waldemar De Lucca Filho Zoraide Amarante Itapura de Miranda Revisão Técnica Bárbara Oliveira Marguti – Ipea Assistente Letícia do Vale Silva As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas Relatorio_Analise_Sao_Paulo.indb 4 04/12/2015 09:26:24 SUMÁRIO APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................... 7 1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................................................................... 7 2 ANÁLISE DAS FPICs ................................................................................................................................................ 30 3 A GOVERNANÇA METROPOLITANA NA BERLINDA: A INTEGRAÇÃO DA GESTÃO DAS FPICs .................................. 163 REFERÊNCIAS ......................................................................................................................................................... 176 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ............................................................................................................................. 179 SITES CONSULTADOS .............................................................................................................................................. 182 LISTA DE SIGLAS ..................................................................................................................................................... 184 ILUSTRAÇÕES ......................................................................................................................................................... 190 Relatorio_Analise_Sao_Paulo.indb 5 04/12/2015 09:26:24 Relatorio_Analise_Sao_Paulo.indb 6 04/12/2015 09:26:24 APRESENTAÇÃO1 A Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S. A. (Emplasa) coordena a pesquisa da Governança Metropolitana na Região Metropolitana de São Paulo (RM de São Paulo), no âmbito do Subprograma de Apoio a Redes de Pesquisas (Proredes) do Programa de Mobilização da Competência Nacional para Estudos sobre o Desenvolvimento (Promob) do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). O objetivo geral desta pesquisa consiste em: caracterizar e avaliar, numa perspectiva comparativa – e tendo como referência o marco das relações federativas no Brasil –, a governança metropolitana, seja como subsídio para o desenho, a implementação e avaliação das políticas públicas relacionadas à gestão das funções públicas de interesse comum [Fpics] no espaço metropolitano, seja como insumo para fortalecer a questão metropolitana na agenda política (Ipea, 2012). Os objetivos específicos consistem em: caracterizar e avaliar os diferentes desenhos/arranjos de gestão metropolitana, analisar a gestão de Fpics, mapear e fazer o registro de práticas, iniciativas e modelos de gestão e governança vigentes e qualificar as relações e conflitos decorrentes do arranjo federativo brasileiro e explorar as possibilidades abertas pelas experiências dos consórcios intermunicipais (op. cit.). Este relatório mostra a caracterização da dinâmica metropolitana e a análise das Fpics da região metropolitana (RM) de São Paulo – uso do solo, saneamento e transportes metropolitanos. A caracterização da dinâmica metropolitana da RM de São Paulo inclui aspectos populacionais, econômicos, e os fatores limitadores da expansão urbana. A análise das Fpics inclui um histórico e caracterização da gestão e a análise da efetividade da governança em cada uma dessas Fpics. 1 INTRODUÇÃO 1.1 Caracterização da dinâmica metropolitana 1.1.1 Aspectos populacionais (Nepo-Unicamp/Emplasa, 2013) Com mais de 19 milhões de habitantes (2010), 8.047 quilômetros quadrados (km2) de extensão territorial e 39 municípios, a RM de São Paulo é a mais complexa e diversificada do país, seja em termos sociais, econômicos ou demográficos. Exerce forte centralidade sobre uma vasta região da Macrometrópole Paulista (MMP) do Estado de São Paulo (ESP) e mesmo do país. Possui uma situação demográfica distinta de todas as demais RMs paulistas. Sua taxa de crescimento demográfico é a mais baixa em relação a todas as RMs do estado, refletindo, em grande medida, o comportamento do município de São Paulo, com mais de 11 milhões de habitantes. A RM de São Paulo apresentou redução do crescimento populacional entre 2000 e 2010 em relação ao período anterior, fechando o período com 0,97% ao ano (a.a.). Apesar disso, o incremento demográfico mostrou volume relevante: 1,8 milhão de pessoas, contra 2,4 milhões entre 1991 e 2000. Dessa forma, a despeito da redução do crescimento demográfico, o volume do incremento populacional ainda se mostra expressivo, aumentando a população total em 10,3% entre 2000 e 2010. 1. Relatório elaborado com base nas informações disponíveis até 2013. Relatorio_Analise_Sao_Paulo.indb 7 04/12/2015 09:26:24 8 Relatório de Pesquisa No período entre 1991 e 2000, os municípios que mais cresceram foram os menores, como Vargem Grande Paulista (8,4% a.a.) e Santana do Parnaíba (8,1% a.a.). No período posterior, as taxas se reduziram para todos os municípios, sendo que Santana do Parnaíba apresentou a maior taxa de crescimento do período, com 3,9% a.a., seguido por Cotia e Mairiporã, com 3,0%, e outros com crescimento superior a 2% como Arujá e Vargem Grande Paulista. Como se nota, todos estes municípios estão mais distantes da capital, o que atesta a expansão territorial e demográfica da região. A mesma dinâmica do período anterior pôde ser observada com os municípios pequenos, mantendo as taxas mais altas de crescimento demográfico. As mudanças verificadas entre os dois períodos acompanham e influenciam a dinâmica demográfica do ESP. Todos os municípios da RM de São Paulo, exceto São Caetano do Sul, apresentaram redução do crescimento demográfico associada à diminuição dos processos migratórios. Para a RM de São Paulo em seu conjunto, a migração representou apenas 9,7% do incremento demográfico entre 1991 e 2000 e foi negativa entre 2000 e 2010, ou seja, reflexo das perdas populacionais líquidas no período. Este comportamento apresentou-se distinto em relação aos municípios, sendo que em alguns, principalmente nos menores, a migração ainda teve importância para o crescimento demográfico. A redução da migração líquida ou até mesmo sua mudança para valores