Skien Lufthavn AS

- Skien kommune -

Forvaltningsrevisjonsrapport nr.: 706 038

2012 Skien Lufthavn AS

Innholdsfortegnelse

Sammendrag ...... ii 1 Innledning ...... 1 1.1 Bakgrunn og rammer ...... 1 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier ...... 1 1.3 Avgrensing ...... 2 1.4 Metode og kvalitetssikring ...... 2 1.5 Høring ...... 2 2 Overføringer til Skien lufthavn AS ...... 3 2.1 Revisjonskriterier ...... 3 2.2 Kort om Skien Lufthavn AS og selskapets økonomiske situasjon ...... 3 2.3 Bystyresaker om Skien Lufthavn AS ...... 5 2.4 Oversikt over støttetiltak fra Skien kommune ...... 6 2.5 Om offentlig støtte ...... 8 2.6 Revisors vurderinger ...... 8 3 Overføringer, lån og tilskudd til private selskaper som har mellomværende med kommunen og lufthavna ...... 10 3.1 Revisjonskriterier ...... 10 3.2 Oversikt over sentrale vedtak ...... 10 3.3 Kontorbygg AS ...... 10 3.4 Vildanden AS ...... 15 3.5 Rabatt Danish Air Transport ...... 15 3.6 Revisors vurderinger ...... 16 4 Konklusjon ...... 17 Litteratur og kildereferanser ...... 19 I. Vedlegg 1: Verifisering – Kontorbygg AS ...... 20 II. Vedlegg 2: Bystyresaker om Skien Lufthavn AS fra og med 2008 til 2012 ...... 23 III. Vedlegg 3: Revisjonskriterier ...... 25 IV. Vedlegg 4: Metode og kvalitetssikring ...... 28

Telemark kommunerevisjon IKS i

Skien Lufthavn AS

Sammendrag

Forvaltningsrevisjonen ble vedtatt av Skien bystyre under behandlingen av Plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015 i sak 137/11. Bystyret har også vedtatt i sak 28/12 at det skal gjennomføres eierskapskontroll (selskapskontroll) av Skien Lufthavn AS. Undersøkelsene er bestilt av kontrollutvalget. Eierskapskontrollen og forvaltningsrevisjonen gjennomføres parallelt, men funn og vurderinger blir presentert i hver sin rapport.

Bystyret vedtok følgende i sak 137/11:

Bystyret ønsker en gjennomgang/forvaltningsrevisjon av alle forhold knyttet til drift av Skien Lufthavn fra våren 2008 fram til i dag. Det bør klargjøres alle økonomiske overføringer og eiendomsoverføringer, samt se prosessen i lys av bystyrets vedtak i samme periode. Bystyret ønsker å forsikre seg om at de disposisjoner som er foretatt ikke bryter med lov og regler som kommunen må forholde seg til. På samme måte bør alle overføringer/lån/tilskudd til private selskaper som har hatt mellomværende med den kommunale lufthavna og kommunen gjennomgås og klarlegges.

I samråd med kontrollutvalget har vi avgrenset forvaltningsrevisjonen til å omfatte forhold av økonomisk karakter i mellomværende mellom Skien kommune, Skien Lufthavn AS, samt Vildanden AS. Bystyrets ønske om at vi skal vurdere om disposisjoner bryter med lover og regler, at vi forstått at først og fremst gjelder å vurdere om disposisjonene bryter med regelverket om offentlig støtte.

På bakgrunn av dette har vi utarbeidet følgende problemstillinger:

- Hvilke økonomiske overføringer og overføringer av eiendommer er gjort i forbindelse med kommunens eierskap i Skien Lufthavn AS? Herunder: o Er bystyrets vedtak om Skiens lufthavn AS gjennomført som forutsatt? o Er overføringene lovlig etter regelverket om offentlig støtte?

- Hvilke overføringer, lån og tilskudd er gitt til private selskaper som har mellomværende med lufthavna og kommunen? o Er bystyrets vedtak om aktuelle selskap gjennomført som forutsatt? o Er overføringene lovlig etter regelverket om offentlig støtte?

Undersøkelsene viser: Virksomheten ved Skien Lufthavn AS genererer ikke nok inntekter til å holde driften i gang. Selskapets egenkapital er tapt og selskapet er avhengig av overføringer fra eier. Tiltak for å øke aktiviteten på flyplassen og få til lønnsom virksomhet i selskapet har ikke ført fram. Skien kommune har lagt en fast overføring til Skien Lufthavn AS inn i sin økonomiplan.

I perioden 2008 til 2012 har Skien kommune hatt ca. 50 mill. kr1 i kostnader i forbindelse med Skien Lufthavn AS. Dette beløpet omfatter dekning av driftsunderskudd og annen kapitaltilførsel, investeringer, leasing av brannbil, dekning av Kontorbygg AS’ fordringer og utlegg og avskriving av fordringer. I tillegg har Kontorbygg AS beregnet en økt skattekostnad for selskapet på 3,8 mill. kr som følge av engasjementet i Skien Lufthavn AS.

1 Tallet er hentet fra tabellene i pkt. 2.4 og fremkommer slik: 13 282+13 670+22 914=49 866 Telemark kommunerevisjon IKS ii

Skien Lufthavn AS

I den perioden vi har undersøkt, har Skien kommune tapsført i lån og fordringer mot Vildanden AS på kr 3,4 mill. kr.

Skien Lufthavn AS har tapsført 1,7 mill. kr på Vildanden AS i samme periode.

Vi mener at det er samsvar mellom bystyrevedtak og de økonomiske disposisjoner som faktisk er gjort, med fire mulige unntak:

 Vi kan ikke se at det forelå endelig bystyrevedtak om salg av Skien Lufthavn AS til Kontorbygg AS på det tidspunkt som den første avtalen om salg ble inngått.  Det fremgår ikke konkret av noe bystyrevedtak at kommunen skal dekke underskudd for 2009 og utbetale restbeløp av investeringsplan fra 2008. Det er mulig at kommunen mener at dette følger implisitt av avtaler som ble gjort i forbindelse med Kontorbygg AS’ eierskap.  Det er et avvik mellom hva bystyret vedtok om å avskrive fordringer i sak 44/12 og hva som er avskrevet. Bystyret vedtok at kommunen skulle avskrive utestående fordringer på Skien Lufthavn AS per 31.12.11, mens det faktisk har blitt avskrevet utestående fordringer på selskapet per 1.1.11. Det vil si mindre enn hva bystyret vedtok.  Vi kan heller ikke se at bystyret fattet konkret vedtak om å lease brannbil for Skien Lufthavn AS. Bystyret skal alltid fatte vedtak om finansiell leasing.

Det er gitt ytelser som omfattes av reglene om offentlig støtte, og som i stor utstrekning kan gis som lovlig støtte til luftfart. Dette er gjennomgående ikke notifisert til ESA i samsvar med regelverket.

Det er gitt ytelser som kan være lovlig som bagatellmessig støtte. Formkravene knyttet til slike tildelinger er ikke ivaretatt av Skien kommune.

Skien, 3. oktober 2012 Telemark kommunerevisjon IKS

Kirsti Torbjørnson Anne Hagen Stridsklev oppdragsansvarlig for prosjektleder forvaltningsrevisjon (sign)

Morten Sagli prosjektmedarbeider

Telemark kommunerevisjon IKS iii

Skien Lufthavn AS

Telemark kommunerevisjon IKS iv

Skien Lufthavn AS

1 Innledning

1.1 Bakgrunn og rammer Forvaltningsrevisjonen ble vedtatt av Skien bystyre under behandlingen av Plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015 i sak 137/11. Bystyret har også vedtatt i sak 28/12 at det skal gjennomføres eierskapskontroll (selskapskontroll) av Skien Lufthavn AS. Undersøkelsene er bestilt av kontrollutvalget. Eierskapskontrollen og forvaltningsrevisjonen gjennomføres parallelt, men funn og vurderinger blir presentert i hver sin rapport.

Hjemmel for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll er gitt i kommuneloven § 77 nr. 4 og 5, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og 6 og forskrift om revisjon kapitel 3.

Skien kommune er eier av Skien Lufthavn AS. Det har så langt ikke vært mulig å få til lønnsom drift på flyplassen og driften av selskapet har derfor hyppig vært behandlet i bystyret. Kommunen har så langt valgt å støtte selskapet økonomisk.

Skien kommune er klaget inn for ESA2 for å ha gitt ulovlig støtte til Skien Lufthavn AS og Vildanden AS. Klagen er rettet mot støttetiltak før 2008. ESAs avgjørelse kom 4. juli 2012, og er nærmere omtalt i pkt. 2.4.3

1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier Bystyret vedtok følgende i sak 137/11:

På bakgrunn av dette vedtaket og i samråd med har vi utarbeidet følgende problemstillinger:

2 ESA er EFTAs overvåkningsorgan (EFTA Surveillance Authority), som kontrollerer gjennomføringen og etterlevelsen av EØS-avtalen i Island, Liechtenstein og Norge 3 Dec. No. 260/12/COL Telemark kommunerevisjon IKS 1

Skien Lufthavn AS

Revisjonskriteriene4 i dette prosjektet er utledet fra kommuneloven og EØS-reglene om offentlig støtte. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 3 til rapporten.

1.3 Avgrensing Bystyret har bedt om at forvaltningsrevisjonen skal omfatte alle forhold knyttet til drift av Skien Lufthavn AS fra våren 2008 og fram til i dag. I samråd med kontrollutvalget i Skien har vi avgrenset våre undersøkelser til forhold av økonomisk karakter i mellomværendet mellom Skien kommune, Skien lufthavn AS, Kontorbygg AS, Flyplassen AS, samt Vildanden AS.

Bystyrets ønske om at vi skal vurdere om kommunens disposisjoner bryter med lover og regler, har vi forstått at først og fremst gjelder å vurdere om disposisjonene bryter med regelverket om offentlig støtte. Dette spørsmålet er i stor grad vurdert og avgjort av ESA når det gjelder støttetiltak fram til 2008. Vi har innrettet våre undersøkelser og vurderinger etter ESAs avgjørelse.

1.4 Metode og kvalitetssikring Ifølge forskrift om revisjon § 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon.5 Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt i vedlegg 3 til rapporten.

1.5 Høring Skien lufthavn AS v/styret og ordfører i Skien kommune er høringsinstans, jf. kontrollutvalgsforskriften § 15. Videre skal rådmann i Skien kommune ha anledning til å uttale seg om forhold som framgår av rapporten, jf. revisjonsforskriften § 8. Vi har også sendt rapporten til Kontorbygg AS for kvalitetssikring av fakta om Kontorbygg AS. Rapporten er sendt på høring 13. september 2012.

Rådmannen har bekreftet i epost at han har ingen kommentarer til forvaltningsrevisjonen. Skien Lufthavn AS sier at de ikke har kapasitet til besvare henvendelsen om høring. Vi har heller ikke fått høringsuttalelse fra ordfører.

I forbindelse med svar fra Kontorbygg AS ble revisor forelagt avtale om salg av Skien lufthavn AS og Flyplassen AS datert 10. juli 2009 og leieavtale mellom Flyplassen AS og Skien Lufthavn AS datert 2. desember 2009. Som en konsekvens av dette er faktafremstillingen i punkt 3.3 endret og vurderingen i punkt 3.6 justert tilsvarende. Svar fra Kontorbygg AS ligger som vedlegg til rapporten.

4 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. 5 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Telemark kommunerevisjon IKS 2

Skien Lufthavn AS

2 Overføringer til Skien lufthavn AS

2.1 Revisjonskriterier  Bystyrets vedtak skal gjennomføres som forutsatt  Kommunens utsikter til avkastning på investeringer bør være dokumentert.  Ethvert tiltak som kan utgjøre støtte til en lufthavn skal notifiseres til ESA før støtte blir gitt.

2.2 Kort om Skien Lufthavn AS og selskapets økonomiske situasjon Skien Lufthavn har rundt 50 000 passasjerer per år (avgang og ankomst). Det var vært relativt hyppige endringer når det gjelder flyruter og hvilke flyselskap som bruker flyplassen. Sommeren 2012 har flyplassen 22 rotasjoner med avganger til Stavanger og Bergen. Flyselskapene Widerøe og Danish Air Transport (DAT) trafikkerer rutene.

Skien kommune eier flyplassen med tilhørende bygninger. Skien Lufthavn AS betaler ikke leie for bruk av terminal og flystripe. Skien Lufthavn AS har inntekter fra avgifter som flyselskapene betaler i forbindelse med flyavganger og passasjertrafikk, inntekter fra utleie av terminalbygning, salg av sand og offentlige tilskudd fra Avinor, Samferdselsdepartementet og Skien kommune.

Skien Lufthavn AS får årlige tilskudd fra Avinor til drift av lufttrafikktjeneste. Tilskuddet dekker de kostnader som selskapet har til å drifte tjenesten og er i 2012 budsjettert med nærmere 5,9 mill. kr. Selskapet fikk i 2010 tilskudd fra Samferdselsdepartementet på 3,5 mill. kr til kjøp av navigasjonsutstyr. Skien Lufthavn AS søkte om støtte på 2,5 mill. kr per år fra Samferdselsdepartementet for perioden 2012 – 2014, men denne søknaden ble avslått.

Selskapet har et takstregulativ som fastsetter startavgift, passasjeravgift osv. Regulativet fastsettes av selskapets styre og justeres normalt en gang per år. Regulativet gjelder for alle flyoperatører som bruker flyplassen, men DAT har fått rabatt. Rabatten er gitt i henhold til regulativet, som åpner for å gi dispensasjon fra regulativet bl.a. ved oppstart av nye flyruter.

Selskapet utarbeider budsjett hvert år som fastsettes av styret.

Sammenligning budsjett og resultatregnskap for perioden 2008 -2011

R- B- R- B- R- B- R-2011 B-2011 2008 2008 2009 2009 2010 2010 Driftsinntekter 8 759 7 783 8 869 7 884 9 315 7 518 7 222 9 962 -herav drifts- 1 700 0 1 538 0 1 677 0 0 0 tilskudd fra kommunen Driftsutgifter 10 334 9 221 12 288 9 981 12 904 12 503 11 778 11 481 Underskudd 1 538 1 649 3 353 2 096 3 265 4 985 4 398 1 514

Tabellen viser budsjett og regnskapstall for perioden 2008 til 2011 (R betyr regnskap og B betyr budsjett). Budsjett-tallene er redusert med utgifter til og refusjon for lufttrafikk-tjenesten for å gjøre tallene sammenlignbare med regnskapstallene.

Telemark kommunerevisjon IKS 3

Skien Lufthavn AS

Det er budsjettert med underskudd hvert år. Selskapet har ikke budsjettert med tilskudd fra kommunen, men tilskudd fra Skien kommune inngår i driftsinntektene i regnskapet i 2008, 2009 og 2010. I 2011 er tilskuddet fra kommunen gitt som styrkning av egenkapitalen (6,4 mill. kr jf. pkt. 2.4), det betyr at tilskuddet ikke har påvirket årets driftsresultat. Selskapets egenkapital er tapt.

Kommunen har forsøkt å få til lønnsom drift i selskapet, og involverte i 2008 Kontorbygg AS for å forsøke å få til dette. I tillegg til å få driften lønnsom, ville man forsøke å få til en organisering og eierstruktur som gjorde at kommunen ikke risikerte å komme i strid EØS- reglene om offentlig støtte. Eierskapet av selskapet ble overført til Kontorbygg AS høsten 2009. Etter kort tid gav Kontorbygg AS tilbakemelding om at de ikke hadde fått økt passasjertallet, og at de dermed så det som vanskelig å få til lønnsom drift i selskapet. Eierskapet av Skien Lufthavn AS ble tilbakeført til kommunen våren 2010.

Etter tilbakeføringen av eierskapet vedtok bystyret i sak 20/10 at styret i Skien Lufthavn AS skulle fremskaffe realistiske planer og avtaler for å øke passasjertallet med ca. 30 000 fram mot 2012. Bystyret ønsket at selskapet skulle legge fram en langsiktig plan som viste driftsbalanse, og som kunne settes i verk i juni samme år. Bystyret behandlet saken på nytt i juni 2010 (sak 100/10). Her blir det redegjort for at det ikke er mulig å nå de mål som bystyret skisserte i sak 20/10. I saken blir det sagt at dersom man kan opprettholde virksomheten på flyplassen med et årlig underskudd på 1 til 2 mill. kroner, så vil det være det mest samfunnsøkonomiske. Bystyret vedtar at flyplassen på sikt ikke lenger skal drives som aksjeselskap. Driften skal organiseres som en del av den ordinære kommunale virksomheten.

I 2012 har kommunen utbetalt tilskudd i samsvar med sak 191/10, dvs. 1,968 mill. kr.

Telemark kommunerevisjon IKS 4

Skien Lufthavn AS

2.3 Bystyresaker om Skien Lufthavn AS

Vi gjengir her bare de vesentligste vedtakene, og vedtak som omhandler økonomiske overføringer, i kronologisk rekkefølge. Oversikt over alle bystyresaker om Skien Lufthavn AS i perioden 2008 - 2012 ligger som vedlegg.

Sak nr. Tittel Hovedtrekk i vedtak 83/08 Driftstilskudd for 2008 – Skien Innvilget 1,7 mill. kr Lufthavn AS 102/08 Utbedringsarbeider på flyplassen Kontorbygg AS skal sørge for nødvendige etter pålegg fra Luftfartstilsynet investeringer. Administrasjonen skal samarbeide med Kontorbygg AS om selskapsorganisering. 103/08 Kjøp av ny brannbil til flyplassen Saken oversendes til Kontorbygg AS 130/08 Skien Lufthavn AS – omgjøring av Prosess for å legge til rette for salg av gjeld til avdragsfritt lån Skien Lufthavn AS til Kontorbygg AS godkjennes. 57/09 Overdragelse av Skien Lufthavn Flyplassen AS stiftes. Kommunen skal AS fra Skien kommune til overføre 25,5 mill. kr til Kontorbygg AS. Kontorbygg AS Selskapene Flyplassen AS og Skien Lufthavn AS skal overføres til Kontorbygg AS. 80/09 Skien Lufthavn AS – Dekning av Innvilger kr 1 538 432 underskudd 2008 1/10 Kontorbygg AS – Vedtak Redegjørelse fra Kontorbygg AS om vedrørende Skien Lufthavn AS – vanskelighetene ved drift av Skien endrede forutsetninger Lufthavn. Bystyret vil vurdere å tilbakeføre eierskapet til Skien kommune. 20/10 Organisering av Skien Lufthavn AS Eierskapet til Skien Lufthavn AS skal føres tilbake til Skien kommune 127/10 Skien Lufthavn AS – videre drift og Dekning av underskudd 2010 med inntil 3 investeringer mill. kr og investeringer med inntil 2 mill. kr. 191/10 Tilskudd til Skien Lufthavn AS Overføringer 2010-2014 vedtatt. 4/11 Skien Lufthavn AS. Videre drift Innvilget likviditetstilførsel 3 mill. kr. etter avslutning Vildanden. 125/11 Skien Lufthavn AS - Styrkning av aksjekapital på 3 mill. kr. Likviditetsbehov 154/11 Tilskudd Skien Lufthavn AS 2012 Innvilget kr 2 568 000 8/12 Sluttoppgjør Skien Lufthavn AS Kontorbygg AS anmodes om å tilbakeføre 3,8 mill. kr til Skien kommune 44/12 Skien Lufthavn AS – Overføring på 1,9 mill. kr per år ligger fast. Generalforsamling 2012 Utestående fordringer 31.12.11 avskrives.

Sakene i tabellen som omhandler Kontorbygg AS og Skien Lufthavn AS er skraverte, og er omtalt nærmere under punkt 3.3.

Telemark kommunerevisjon IKS 5

Skien Lufthavn AS

2.4 Oversikt over støttetiltak fra Skien kommune Skien kommune har støttet Skien Lufthavn AS på ulike måter i den perioden som forvaltningsrevisjonen omfatter. I årene 2008 og 2009 ble støttetiltakene delvis gitt i regi av kommunes eiendomsselskap Kontorbygg AS. Dette er spesielt omtalt under punkt 3.

Støtten deles i følgende kategorier: - Driftstilskudd, dekning av underskudd og likviditetstilførsel - Betale for investeringer på flyplassen - Betale for vedlikehold og for ansatte og utstyr som flyplassen bruker - La selskapet bruke kommunens anlegg gratis og la selskapet beholde inntekter fra utleie og uttak av sand fra disse

Dekning av underskudd, driftstilskudd og annen kapitaltilførsel Kommunen har årlig gitt direkte støtte til Skien Lufthavn AS i denne kategorien.

2008 2009 2010 2011 2012 Driftstilskudd B-sak 83/08 1 700 Dekning av underskudd 2008 B-sak 80/09 1 538 Dekning 50 % av underskudd 2009 1 676 Dekning av underskudd B-sak 127/10 * 1 400 500 Likviditetstilførsel B-sak 4/11 * 1 500 Styrkning av aksjekapital B-sak 125/11 3 000 B-sak 191/10 og B-sak 154/11 1 968 Sum 1 700 1 538 3 076 5 000 1 968 Totalt 2008 – 30.6.12 13 282

*) Dekning av underskudd og likviditetstilførsel iht. til b-sak 127/10 og b-sak 4/11 er omgjort til styrkning av aksjekapital. Det innebærer at sum styrkning av egenkapital er kr 6 400 000. I praksis ble selskapets aksjekapital økt med kr 800 til kr 200 800, mens det resterende beløpet kr 6 399 200 ble avsatt til overkursfond.

Kommunen dekte 50 % av selskapets underskudd i 2009 (utbetalt i 2010). I protokoll fra generalforsamling i Skien Lufthavn AS 5. mai 2010 står det følgende:

Underskuddet for 2009 kr 3 353 280 dekkes i henhold til vedtak i Skien bystyre med en halvpart av Skien kommune. Den andre halvparten er av bystyret forutsatt dekket opp gjennom Kontorbyggs engasjement i selskapet i 2009 og 2010. Skien kommune vil som eier følge opp saken vedrørende underskudds dekning og restinvesteringer på Lufthavna i henhold til bystyrets videre vedtak overfor Kontorbygg AS.

Revisor har ikke funnet noe konkret bystyrevedtak som sier at kommunen skal dekke deler av underskuddet for 2009.

Telemark kommunerevisjon IKS 6

Skien Lufthavn AS

Investeringer Behov for større investeringer på flyplassen var utgangspunktet for at bystyret koblet inn Kontorbygg AS. Vi kan ikke se at bystyret vedtok investeringsplan på 11 570 mill. kr i 2008, slik som det er lagt til grunn for utbetalingene i 2010 på kr 639 000 og kr 56 000.

2008 2009 2010 2011 2012 Investeringsplan kr 11 570 - Investeringer gjort av Kontorbygg AS 10 875 - Gjerde 56 - Rest utbetalt 639 Investeringer B-sak 127/10 2 000

Sum 10 875 795 2 000 Totalt 2008 – 30.6.12 13 670

Dekning av driftskostnader og tap på fordringer Noen av de som jobber på flyplassen er ansatt i Skien kommune. Skien kommune fakturerer selskapet for lønnskostnadene, men selskapet har i liten grad vært i stand til å betale fakturaene. Kommunen har ettergitt utestående fordringer på selskapet både i 2010 (b-sak 20/10) og i 2011 (b-sak 44/12). I sak 20/10 går det fram at Kontorbygg AS skal gi et konsernbidrag som dekker Skien Lufthavn AS’ mellomværende med kommunen, og som dekkes opp med de midler som tidligere er overført til Kontorbygg AS. Sak 44/12 sier at kommunen skal avskrive utestående fordringer per 31.12.11. I 2011 ble alt som stod ubetalt per 1.1.11 avskrevet, i tillegg til et likviditetslån på 1 mill. kr gitt i 2007. En stor del av det som er avskrevet som tapt, er refusjonskrav vedrørende lønn til kommunalt ansatte som jobber på flyplassen.

Kontorbygg AS inngikk avtale om leasing av brannbil for Skien Lufthavn AS i 2010. Skien kommune overtok avtalen sommeren 2010. Bystyret har ikke fattet vedtak om at kommunen skal lease brannbil for selskapet, men det ble orientert om at leasingavtalen blir overført til kommunen i et notat til bystyresak 100/10. Vi har ikke fått avklart om det dreier seg om finansiell eller operasjonell leasing.6

2008 2009 2010 2011 2012 Refusjon av Kontorbyggs utlegg 977 Dekning av Kontorbyggs fordring 2 742 Leasing brannbil 294 611 241 Vedlikehold hangar eks. mva. kompensasjon 1 065 Tap på fordringer 11 525 4 459 Avskrevet likviditetslån fra 2007 1 000

Sum 16 603 6 070 241 Totalt 2008 – 30.6.2012 22 914

6 Finansiell leasing er en leieavtale som overfører til leietaker det vesentligste av økonomisk risiko og kontroll knyttet til en eiendel uten at eiendomsretten overføres. Operasjonell leieavtale er en vanlig leieavtale som ikke er en finansiell, jf. Kommunal regnskapsstandard nr. 8. Finansielle leasingavtaler anses som låneavtaler, og skal ifølge kommuneloven § 50 vedtas av kommunestyret. Telemark kommunerevisjon IKS 7

Skien Lufthavn AS

Husleie, leieinntekter og inntekter fra salg av sand Skien Lufthavn AS betaler ikke husleie til kommunen. Kontorbygg AS fakturerte husleie i 2009, men denne ble ikke betalt og ble ettergitt samme år. Vi kan ikke se at det er inngått noen avtale mellom Skien kommune og Skien Lufthavn AS om leie av flyplassen i den perioden dette prosjektet omfatter.

Skien Lufthavn AS har hatt følgende inntekter fra utleie og salg av sand i perioden 2008 - 2011:

2008 2009 2010 2011 Sum Leieinntekter 316 812 451 010 442 963 279 393 1 490 178 Salg av sand 129 588 14 028 157 520 451 584 752 720

2.5 Om offentlig støtte Adgangen til å gi offentlig støtte er regulert av lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte og etter EØS-avtalen. ESA7 har gjort en konkret vurdering av de støttetiltakene som ble gitt til Skien Lufthavn i perioden 2003-2007. ESA har slått fast at deler av de økonomiske transaksjonene mellom kommunen og Skien Lufthavn AS er avtaler uten støtteelement, mens andre deler av transaksjonene utgjør en offentlig støtte. ESA fastslår videre at Skien Lufthavn AS er en kategori D-flyplass, dvs. at den er så liten, at den offentlige støtten som ble gitt ikke kan påvirke samhandelen i EØS. (Omtale av regelverket i vedlegg 3 pkt. B.) Transaksjonene som er vurdert fram til 2007 er derfor ikke i strid med EØS-avtalen. ESA sier i avgjørelsen at støtten likevel skulle ha vært notifisert, og at støtte til små flyplasser alltid skal notifiseres på forhånd, selv om den sannsynligvis er lovlig.

Enkelte av de faktiske forhold som lå til grunn for avgjørelsen fra 4. juli 2012 er endret. Kommunen har nå avskrevet krav på flyplassen for kommunalt personell. Flyplassen har ikke betalt den aktuelle husleien. Kontorbygg AS fakturerte husleie, som ble omgjort til konsernbidrag.

Kommunen kan ikke dokumentere at det er foretatt markedsmessige analyser av avkastningsutsikter før vedtak om tilskudd/transaksjoner. Flyplassens passasjertall er ikke endret i vesentlig grad, og ligger fortsatt rundt 50 000 passasjerer per år. Rådmannen opplyser at Skien kommune ikke har notifisert noen av de støttetiltakene som er vedtatt fra 2008.

2.6 Revisors vurderinger Virksomheten ved Skien Lufthavn AS genererer ikke nok inntekter til å holde selskapet i drift Egenkapitalen i selskapet er tapt og selskapet må få tilført midler for dekke sine løpende forpliktelser. Tiltak for å øke aktiviteten på flyplassen og få til en lønnsom virksomhet i selskapet har ikke ført fram.

Etter hva vi kan se foreligger det bystyrevedtak for de utbetalinger som kommunen har gjort, med tre mulige unntak. Dette gjelder kommunens dekning av underskudd for 2009 og

7 EFTA Surveillance Authority, EFTA-landenes overvåkningsorgan. Telemark kommunerevisjon IKS 8

Skien Lufthavn AS utbetaling av restbeløp av investeringsplan fra 2008. Vi kan ikke se at det foreligger vedtak på disse utbetalingene, men det er mulig at kommunen mener at dette følger implisitt av de vedtak ev. avtaler som ble gjort i forbindelse med Kontorbygg ASs eierskap. Perioden der Kontorbygg AS var eier av Skien Lufthavn AS er spesielt omtalt under punkt 3.1.

Vi mener også det er et avvik mellom hva bystyret vedtok i sak 44/12 om å avskrive utestående fordringer og hva som faktisk ble gjort. Bystyret vedtok å avskrive fordringer fra 31.12.11, mens det ble avskrevet fordringer fra 1.1.11. Det vil si at det ble avskrevet mindre enn hva bystyret vedtok.

Bystyret ble informert om leasingavtalene, men vi kan ikke se at bystyret fattet konkret vedtak om å lease brannbil for Skien Lufthavn AS. Bystyret skal alltid fatte vedtak om finansiell leasing.

Offentlig støtte Skien kommune har ikke dokumentert at det er lagt markedsmessige vurderinger til grunn for transaksjonene, og vi mener derfor at alle transaksjonene skal vurderes etter reglene om offentlig støtte, eller som tiltak av allmenn økonomisk betydning.

Skien kommune har ikke notifisert støttetiltak som er ytt fra 2008, og har dermed ikke opptrådt i samsvar med ESAs vedtak av 4. juli 2012 og EØS-reglene om offentlig støtte. Dersom tiltakene hadde blitt notifisert, hadde de sannsynligvis blitt akseptert av ESA, fordi flyplassen er i kategori D.

Telemark kommunerevisjon IKS 9

Skien Lufthavn AS

3 Overføringer, lån og tilskudd til private selskaper som har mellomværende med kommunen og lufthavna

3.1 Revisjonskriterier  Bystyrets vedtak skal gjennomføres som forutsatt.  Kommunens utsikter til avkastning på investeringer bør være dokumentert.  Ethvert tiltak som kan utgjøre støtte til en lufthavn skal forhåndsnotifiseres til ESA.  Støttegiver som yter bagatellmessig støtte, skal innhente en egenerklæring om annen støtte fra støttemottaker. Støttegiver skal gjøre støttemottaker oppmerksom på at det ytes bagatellmessig støtte.

3.2 Oversikt over sentrale vedtak

Bystyrevedtak om Kontorbygg AS’ engasjement i Skien Lufthavn AS er:

Sak nr. Tittel Hovedtrekk i vedtak 102/08 Utbedringsarbeider på flyplassen Kontorbygg AS skal sørge for nødvendige etter pålegg fra Luftfartstilsynet investeringer. Administrasjonen skal samarbeide med Kontorbygg AS om selskapsorganisering. 103/08 Kjøp av ny brannbil til flyplassen Saken oversendes til Kontorbygg AS 130/08 Skien Lufthavn AS – omgjøring Prosess for å legge til rette for salg av Skien av gjeld til avdragsfritt lån Lufthavn AS til Kontorbygg AS godkjennes. 57/09 Overdragelse av Skien Lufthavn Flyplassen AS skal stiftes. Kommunen skal AS fra Skien kommune til overføre 25,5 mill kr til Kontorbygg AS. Kontorbygg AS Flyplassen AS og Skien Lufthavn AS skal overføres til Kontorbygg AS. 1/10 Kontorbygg AS – Vedtak Redegjørelse om vanskelighetene ved drift vedrørende Skien Lufthavn AS – av Skien Lufthavn. Bystyret vil vurdere å endrede forutsetninger tilbakeføre eierskapet til Skien kommune. 20/10 Organisering av Skien Lufthavn Eierskapet til Skien Lufthavn AS skal føres AS tilbake til Skien kommune 8/12 Sluttoppgjør Skien Lufthavn AS Kontorbygg AS anmodes om å tilbakeføre 3,8 mill. kr til Skien kommune

3.3 Kontorbygg AS I 2008 ble klart at det var behov for oppgradering av flyplassen bl.a. for at den skulle oppfylle krav fra Luftfartstilsynet. I følge bystyresak 81/08 var det behov for investeringer til en kostnad av ca. 45 mill. kr (inkl. mva.) i perioden 2008 – 2012. Bystyret besluttet først i sak 84/08 å ikke bevilge midler til investering i Skien Lufthavn AS. På ekstraordinært bystyremøte i august 2008 (sak 102/08) ble det vedtatt at Kontorbygg AS skulle sørge for nødvendig oppgradering av flyplassen. Bystyret skulle overføre nødvendige eiendommer og rettigheter til Kontorbygg AS som kompensasjon.

Telemark kommunerevisjon IKS 10

Skien Lufthavn AS

Bystyret oversendte sak 103/08 om kjøp av ny brannbil til Kontorbygg AS. Kontorbygg AS inngikk avtale om leasing av brannbil for Skien Lufthavn AS. Avtalen ble senere overført til kommunen.

I bystyresak 130/08 blir prosess for å legge til rette for at Kontorbygg AS skal kjøpe Skien Lufthavn AS presentert og vedtatt. I bystyresak 57/09 blir overdragelse av Skien Lufthavn AS fra Skien kommune til Kontorbygg AS behandlet. Følgende økonomiske disposisjoner ble vedtatt:

 Selskapet Flyplassen AS skal stiftes med inngangsverdier tilsvarende takst 4,5 mill. kr.  Skien kommune skal tilføre Kontorbygg AS 25,5 mill. kr. fra kapitalfondet.  Fordring på 12,8 mill. kr skal være avdragsfri, men skal tilbakebetales i det øyeblikk selskapets økonomi gjør det forsvarlig.8  Skien Lufthavn AS og Flyplassen AS overføres til Kontorbygg AS når Flyplassen AS er stiftet.  Geiteryggen Utvikling AS stiftes, og når verdiene tilsier det overføres selskapet til Kontorbygg AS, og kontantinnskuddet fra kommunen tilbakebetales.

Kommunen overførte 25,5 mill. kr til Kontorbygg AS i 2009 i henhold til vedtaket i sak 57/09.

Stiftelsesdokumentet for Flyplassen AS er underskrevet 10. juli 2009. Åpningsbalansen viser en egenkapital på 4,5 mill. kr, fordelt på aksjekapital på 1 mill. kr og overkursfond på 3,5 mill. kr. Aksjekapitalen ble innbetalt ved tingsinnskudd, bestående av flystripe og terminalbygning. Eiendelene skulle overføres til selskapet innen 15. juli 2009. Skien kommune stod som eier av aksjene. Selskapet ble registrert i Brønnøysundregistrene. Eiendelene som utgjorde aksjekapitalen har stått registrert i kommunens balanse samtidig som de stod som eiendeler i Flyplassen AS’ regnskap. Overføringen av eiendelene ble aldri tinglyst. Aksjene i Flyplassen AS har ikke vært registrert i regnskapet til Skien kommune.

Geiteryggen utvikling AS skulle etter planen overta og ha ansvar for å utvikle resten av eiendommene på Geiteryggen til næringsformål, men selskapet ble aldri stiftet. Selskapet skulles stiftes når der forelå reguleringsplan for området.

Vi er forelagt to avtaler som omhandler salg av Skien Lufthavn AS til Kontorbygg AS. Den første avtalen er signert 31. januar 2009. Overtakelsen skal i følge avtalen gjelde i fra 1.1.2009. Det bør her tilføyes at bystyret fattet vedtak i sak 57/09 – Overdragelse av Skien Lufthavn AS fra Skien kommune til Kontorbygg AS den 30. april 2009.

Den andre avtalen er signert 10. juli 2009. Den omhandler salg av aksjer i Skien Lufthavn AS og Flyplassen AS fra Skien kommune til Kontorbygg AS. Tidspunktet for overdragelsen av aksjene i selskapene er i denne avtalen satt til 15. juli 2009.

8 Dette gjelder en fordring som Skien kommune hadde på Skien Lufthavn AS for betaling av personelltjenester. Kontorbygg AS skal ikke kunne kreve inn fordringen før økonomien hos Skien Lufthavn AS gjør det forsvarlig. Telemark kommunerevisjon IKS 11

Skien Lufthavn AS

Planlagt organisering etter bystyrevedtak 57/09 – trinn 1

Skien kommune

Skien Lufthavn Geiteryggen Flyplassen AS Kontorbygg AS AS utvikling AS

Planlagt organisering etter bystyrevedtak 57/09 – trinn 2 (etter at selskapene er overført til Kontorbygg AS)

Skien kommune

Kontorbygg AS

Skien Flyplassen Geiteryggen Lufthavn AS AS utvikling AS

Kontorbygg AS’ engasjement i flyplassen var første sak i bystyret i 2010. Kontorbygg AS mente det ville bli vanskelig få til en kommersiell drift på flyplassen i årene framover, og varslet om at det ville bli behov for økte overføringer fra kommunen for å dekke utgiftene. Bystyret vedtok at de ville vurdere om eierskapet skulle føres tilbake til kommunen. Saken ble tatt opp igjen av bystyret i sak 20/10 – Organisering av Skien Lufthavn AS. Bystyret vedtok da at eierskapet til Skien Lufthavn AS skulle organiseres direkte under bystyret.

Avtale om salg av aksjer i Skien Lufthavn AS og Flyplassen AS fra Kontorbygg AS til Skien kommune ble inngått 26. mars 2010. Avtalen omfattet også overdragelse av investeringer som Kontorbygg AS hadde gjort på Geiteryggen og kompensasjon for de utgifter som Kontorbygg AS hadde pådratt seg under eierskapet av Skien Lufthavn AS.

Skien kommune kjøpte tilbake aksjene i Skien Lufthavn AS for 1 kr.

Telemark kommunerevisjon IKS 12

Skien Lufthavn AS

Oversikt over kostnader ved tilbakeføring av eierskapet 2010

Investeringer på flyplassen gjort av Kontorbygg AS i 2008/2009 10 875 278 Dekning av fordring som Kontorbygg AS hadde på Skien Lufthavn AS 2 742 750 Utlegg Kontorbygg AS har hatt med Skien Lufthavn AS 977 002 Sum kostnader refundert Kontorbygg AS fra Skien kommune 14 595 030

Overføring av fordring fra kommunen til Kontorbygg AS (tapt fordring) 11 524 683

Økt skattekostnad for Kontorbygg AS (ca.) 3 800 000 Sum kostnader for kommunen og Kontorbygg AS 29 919 713

Kontorbygg AS gav konsernbidrag9 på kr 14 267 433 til Skien Lufthavn AS. Konsernbidraget bestod av følgende:

Konsernbidraget bestod av: Ettergitt likviditetslån 1 375 000 Ettergitt leverandørgjeld til Kontorbygg AS 867 750 Ettergitt husleie 2010 500 000 Sum 2 742 750 Debitorskifte med kommunen 11 524 683 Sum totalt 14 267 433

Flyplassen AS ble meldt opphørt 25. juni 2010. I følge Kontorbygg AS ble verdiene i selskapet på kr 16 633 overført til kommunen. Det ble ikke gjort noe med eiendommene siden disse ikke ble skjøtet over til selskapet ved opprettelsen.

Kontorbygg AS har hatt en økt skattebelastning som følge av sitt engasjement i Skien Lufthavn AS. Denne er beregnet til 3,8 mill. kr. Bystyret vedtok i sak 8/12 at Kontorbygg AS selv måtte dekke denne kostnaden.

Inngåtte leieavtaler om terminalbygning og rullebane Det ble inngått flere leieavtaler mellom aktørene i denne perioden:

 Kontorbygg AS inngikk avtale om å leie flyplassen fra kommunen 4. juli 2008. Leien ble fastsatt til kr 300 000 per år og var i følge avtaleteksten beregnet ut i fra at Kontorbygg AS måtte investere 11,5 mill. kr i løpet 2008 og at Skien Lufthavn AS anslagsvis ville ha et underskudd på 2 mill. kr. Leien ble ikke fakturert av kommunen eller betalt av Kontorbygg AS. Denne avtalen ble erstattet av ny avtale mellom Flyplassen AS og Skien Lufthavn AS, datert 2. desember 2009. I følge den nye leieavtalen er Flyplassen nå eier av Flyplassanleggene. Leieforholdet løper fra 1. desember 2009. Leien ble fastsatt til kr 300 000 per år. Avtalen gjelder rullebanen, parkeringsplass o.l. Det skal inngås egen avtale for terminalbygget.

9 Konsernbidrag er en overføring av skattepliktig inntekt fra et konsernselskap til et annet. Et konsernbidrag består vanligvis av penger, men kan i prinsippet også bestå av andre formuesgoder, som finansaktiva, fysiske objekter mv. Regler om konsernbidrag finnes i aksjeloven og skatteloven. Telemark kommunerevisjon IKS 13

Skien Lufthavn AS

 Leieavtale mellom Kontorbygg AS og Skien Lufthavn AS ble inngått 15. april 2009. Det fremgår ikke av avtalen hva som skal leies ut. Leie er fastsatt til 6 % av investeringene som Kontorbygg AS gjorde i lufthavna, beregnet til kr 11 570 000 (tilsvarer det som Kontorbygg AS har tatt opp i lån for å finansiere investeringene), det ville si kr 694 200 i leie per år. Avtalen gir utleier lov til å transportere leieavtalen videre til et annet selskap som opprettes for å eie og leie ut rullebanen og terminalbygget. Vi har ikke sett dokumentasjon på at leieavtalen ble transportert til andre selskap. I følge Kontorbygg AS ble dette ikke gjort fordi selskapene ble vedtatt overført til kommunen.

 20. desember 2009 ble det inngått avtale mellom Flyplassen AS og Skien Lufthavn AS om leie av ekspedisjonsbygget (terminalbygningen). Leieforholdet gjaldt fra 1.1.2010 og leiesummen var satt til kr 500 000 per år.

 I tillegg har det i følge Kontorbygg AS blitt avtalt en tilleggsleie mellom Kontorbygg AS og Skien Lufthavn AS på kr 400 000 eks. merverdiavgift. Revisor har ikke fått kjennskap til hva det er avtalt tilleggsleie for eller hvilken periode leien gjelder.

I følge regnskapet til Skien Lufthavn AS fakturerte Kontorbygg AS kr 1 119 200 i husleie i 2009 og kr 150 000 i 2010. Flyplassen AS fakturerte kr 25 000 i husleie i 2009. Det vil si til sammen kr 1 294 200 i husleie i 2009 og 2010.

Leieavtaler og gjennomføring

Skien Lufthavn AS bruker Avtale om at flyplassen. Kontorbygg AS skal leie Ingen flyplassen fra husleie 2008 kommunen for kr 300 blir 000 per år fakturert eller betalt.

Avtale med Kontorbygg Husleie AS om kr 694 200 i årlig faktureres leie. Tilleggsleie kr Skien Lufthavn 40000. Avtale mellom AS av Flyplassen AS og Skien Flyplassen AS lufthavn AS om leie av 2009 (kr 25000) og rullebane og av Kontorbygg parkeringsplass fra AS ( kr 1.12.09 (kr 25000 i 1119200) desember 2009)

Avtale om husleie mellom Flyplassen AS og Skien Husleie for kr Lufthavn AS fra 1.1.2010, 150 000 kr 500 000 per år. Avtale faktureres mellom Flyplassen AS og Skien Lufthavn AS om leie Skien 2010 Lufthavn AS av rullebane og parkeringsplass fra av Kontorbygg 1.12.2009, leie kr. 300 AS 000 per år.

Telemark kommunerevisjon IKS 14

Skien Lufthavn AS

3.4 Vildanden AS Vildanden AS var et virtuelt flyselskap. Det betyr at selskapet ikke hadde fly selv, men måtte leie inn tjenester og materiell fra andre flyselskap til å fly rutene, mens de selv stod for salg av billetter. Selskapet meldte oppbud i januar 2011.

Skien bystyre gav i b- sak 113/07 Vildanden AS et rente- og avdragsfritt lån på 2 mill. kr fram til 1.1.2009. Vildanden AS’ lån fra tidligere på 1,1 mill. kr fikk tilsvarende betingelser.

Det framgår av ESAs avgjørelse at Vildanden AS betalte 5 % rente fra 1. januar 2009 til 28. februar 2010, og at det ble betalt inn kr 136 129 i perioden 1.1.2009 og 12.4.2010. Fra 1. mars 2010 ble Vildanden innvilget en ny rentefri periode fram til 1. mars 2011. Vi kan ikke se at det foreligger politisk vedtak på det.

Etter konkursen i Vildanden AS har kommunen tapsført lån på kr 2 788 257 i regnskapet for 2011 og fordringer på kr 581 905.

Vi ser at Skien Lufthavn AS har tapsført en langsiktig fordring på Vildanden AS på kr 2 315 000 i 2007. Dette tapet ligger utenfor den perioden som prosjektet omfatter, så vi har ikke undersøkt saken nærmere. Skien Lufthavn AS tapte også penger på Vildanden- konkursen. I følge årsberetningen for 2011 tapte selskapet kr 1 577 905 i 2010 og kr 152 400 i 2011.

ESA har ikke tatt stilling til om disse tiltakene innebærer ulovlig støtte, av prosessøkonomiske grunner. ESA uttaler at støtten eventuelt er bagatellmessig, og at de ikke undersøker saken nærmere, da Vildanden AS hadde gått konkurs.10

I brev til ESA av 3. oktober 2008 og 7. juli 2009 argumenterer kommunens advokat for at de aktuelle transaksjonene er lovlige ut fra markedsinvestorprinsippet, eventuelt at det må anses som bagatellmessig støtte. Vi har ikke fått dokumentert at kommunen vurderte mulighetene for avkastning fra disse lånene på støttetidspunktet (jf. omtale av markedsinvestorprinsippet i rapportens vedlegg 3). Kommunen har ikke innhentet egenerklæring om bagatellmessig støtte fra Vildanden AS før støtten ble gitt. Vi har ikke sett at kommunen opplyste Vildanden AS om at det ble gitt bagatellmessig støtte. Rådmannen opplyser at rentefritakene ikke ble notifisert til ESA.

3.5 Rabatt Danish Air Transport Danish Air Transport fikk rabatt fra takstregulativet i forbindelse med at de startet opp ny flyrute mellom Skien og Stavanger i 2011. Rabatten ble gitt av styret i Skien Lufthavn AS, og i følge styrevedtaket, var den gitt på tilsvarende prinsipper som incentivordningen til Avinor.11

10 ESA sak 260/12/COL, pkt. 71 til 74. 11 Avinor har en ordning som innebærer at det kan gis oppstartrabatter ved etablering av nye flyruter. Formålet med ordningen er å bidra til økt volum og resultater for Avinor og bedre tilbud og service til reisende og regionene. Bidraget vil gi selskapene lavere risiko ved etablering av nye ruter.

Telemark kommunerevisjon IKS 15

Skien Lufthavn AS

Ordningen innebærer at flyselskapet får inntil 100 % rabatt på startavgiften første året, inntil 75 % rabatt andre året og inntil 50 % rabatt tredje året. I tillegg kan det gis rabatt på passasjeravgiften med inntil 40 % første året, inntil 30 % andre året og inntil 20 % i tredjeåret.

Skien Lufthavn AS opplyser at rabattene tilsvarer maksimalsatsene i Avinors incentivordning.

3.6 Revisors vurderinger Kontorbygg AS sørget for å iverksette og finansiere utbedringsarbeider på flyplassen slik som bystyresak 102/08 bad om, og inngikk også avtale om å lease brannbil iht. bystyresak 103/08.

Bystyresak 57/09 ble bare delvis gjennomført slik som vedtaket forutsatte. Selskapet Geiteryggen Utvikling AS ble aldri stiftet.

I følge avtalene har Skien kommune solgt Skien Lufthavn AS til Kontorbygg AS to ganger. Den første avtalen er inngått før bystyret hadde fattet vedtak om slag.

Slik vi ser det, forelå det en gyldig avtale om å overføre terminalbygning og flystripe til Flyplassen AS, selv om eierskiftet ikke ble tinglyst. Terminalbygningen og flystripa var ført også i regnskapet til Flyplassen AS. Vi mener derfor at terminalbygningen og flystripa tilhørte Flyplassen AS per 31.12.09 og skulle ha vært ført ut av balansen i kommunens regnskap. Tilsvarende verdier i aksjer for Flyplassen AS skulle vært i kommunens balanse regnskap.

Etter bystyrets vedtak i sak 20/10 inngikk Kontorbygg AS og kommunen avtale om å føre eierskapet av Skien Lufthavn AS tilbake til kommunen.

Det er inngått flere leieavtaler mellom aktørene. Avtalen mellom Kontorbygg AS og kommunen fra 2008 ble aldri gjennomført med hensyn på å betale leie. Etter hva vi kan se er det et avvik på kr 25 000 mellom den leien leieavtalene sier at Kontorbygg AS skal ha for 2009 og den leien som Skien Lufthavn AS har bokført i 2009. Det er samsvar mellom bokført leie fra Flyplassen AS og leieavtalen når det gjelder 2009. Vi kan ikke se at det er samsvar mellom det som er fakturert leie i 2010 og det beløpet som er oppgitt til å inngå i konsernbidraget (kr 500 000).

Kommunen har refundert de utgifter som Kontorbygg AS mener de har hatt, inkludert husleie.

Offentlig støtte - Kontorbygg AS Kontorbygg AS driver utvikling og utleie av eiendom, og agerer på den måten i et marked. Foretaket driver økonomisk aktivitet.

Kommunen kan i stor utstrekning få utført tjenester i egenregi av heleide selskap og foretak. Når et selskap opererer i et marked i konkurranse med andre slik Kontorbygg AS gjør, begrenses adgangen til egenregi. Dersom Kontorbygg AS utfører tjenester for kommunen uten forutgående konkurranse eller markedsmessig verdsetting av tjenesten, er det en risiko for at kommunen betaler overpris. Slik overpris kan bli regnet som offentlig støtte. Vi kan ikke se at dette er en framtredende problemstilling i denne saken.

Overførslene fra kommunen til Kontorbygg AS er i hovedsak organisering av kommunens eierskap, og dekning av direkte utgifter knyttet til dette. Et beregnet overskytende beløp ble

Telemark kommunerevisjon IKS 16

Skien Lufthavn AS ført tilbake til kommunen. Støtten er dermed rettet mot Skien Lufthavn AS, og ikke mot Kontorbygg AS.

Offentlig støtte - Vildanden AS Den aktuelle økonomiske fordelen er verdien av rentefritakene. Kommunens tapsførte fordringer i 2011 er en konsekvens av konkursen i Vildanden AS, og anses ikke som offentlig støtte.

Kommunen har ikke opptrådt i samsvar med markedsinvestorprinsippet da rentefritakene ble gitt. Dersom kommunen mente at rentefritakene til Vildanden AS var en markedsmessig disposisjon, burde vurderinger av avkastningsmulighetene vært dokumentert.

Kommunen har ikke håndtert rentefritaket i samsvar med reglene om bagatellmessig støtte: Det er ikke innhentet egenerklæring fra Vildanden AS, slik at kommunen kunne vurdere om grensene for bagatellmessig støtte samlet sett ble overskredet. Vildanden AS ble heller ikke gjort oppmerksom på at de fikk bagatellmessig støtte.

Offentlig støtte - Rabatt DAT Støtte er forbudt dersom den kommer fra statsmidler. En ytelse/fordel fra et foretak som er kontrollert eller finansiert av det offentlige, anses ikke automatisk som støtte fra det offentlige.

Rabatten som Skien Lufthavn har gitt til DAT er gitt i samsvar med regulativet til Skien Lufthavn AS, og er besluttet av selskapets styre. Det taler mot å anse ordningen som offentlig støtte. Formålet med ytelsen er videre å etablere nye flyruter, noe som igjen kan generere inntekter til flyplassen.

Etter vår vurdering er det lite sannsynlig at rabatten Skien Lufthavn AS har gitt til DAT blir ansett som offentlig støtte.

4 Konklusjon

I perioden 2008 til 2012 har Skien kommune hatt ca. 50 mill. kr12 i kostnader i forbindelse Skien Lufthavn AS. Dette beløpet omfatter dekning av driftsunderskudd og annen kapitaltilførsel, investeringer, leasing av brannbil, dekning av Kontorbygg AS’ fordringer og utlegg og avskriving av fordringer. I tillegg har Kontorbygg AS beregnet en økt skattekostnad på 3,8 mill. kr som en følge av sitt engasjement i Skien Lufthavn AS.

I den perioden prosjektet omfatter har Skien kommune taptført i lån og fordringer på Vildanden AS på kr 3,4 mill. kr.

Skien Lufthavn AS har tapsført 1,7 mill. kr på Vildanden AS i samme periode.

Vi mener at det er samsvar mellom bystyrevedtak og de økonomiske disposisjoner som faktisk er gjort, med fire mulige unntak:

12 Tallet er hentet fra tabellen i pkt. 2.4 og fremkommer slik: 13 282+13 670+22 914=49 866 Telemark kommunerevisjon IKS 17

Skien Lufthavn AS

Skien kommune har gitt ytelser som omfattes av reglene om offentlig støtte. Ytelsene kan i stor utstrekning gis som lovlig støtte til luftfart, på grunn av flyplassens størrelse. Ytelsene er imidlertid gjennomgående ikke notifisert til ESA i samsvar med regelverket.

Det er rom for å etablere rabattordninger eller andre støttetiltak for oppstart av nye flyruter. Rabattordningen ved Skien Lufthavn AS er ikke notifisert til ESA i samsvar med gjeldende krav.

Det er gitt ytelser til Vildanden AS, som kan være lovlig som bagatellmessig støtte. Formkravene knyttet til slike tildelinger er ikke ivaretatt av Skien kommune.

Telemark kommunerevisjon IKS 18

Skien Lufthavn AS

Litteratur og kildereferanser

Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 1994 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv.

Lov 27. november 1992 nr. 109 om EØS-avtalen Lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte

ESAs avgjørelse nr. 329/05/KOL 20. desember 2005, kunngjort 6. mars 2008 Kommisjonsbeslutning (2005/842/EF) om bruk av bestemmelsene i EF-traktatens artikkel 86, stk. 2, på statsstøtte m.m.

Sejersted m.fl: EØS-rett, 3. utgave, 2011, Universitetsforlaget

EØS-avtalens regler om offentlig støtte – veileder fra Fornyings, administrasjons- og kirkedepartementet

Telemark kommunerevisjon IKS 19

Skien Lufthavn AS

I. Vedlegg 1: Verifisering – Kontorbygg AS

Telemark kommunerevisjon IKS 20

Skien Lufthavn AS

Telemark kommunerevisjon IKS 21

Skien Lufthavn AS

Telemark kommunerevisjon IKS 22

Skien Lufthavn AS

II. Vedlegg 2: Bystyresaker om Skien Lufthavn AS fra og med 2008 til 2012

I perioden 2008 til 2012 har Skien bystyre behandlet Skien Lufthavn i følgende saker:

Sak nr. Tittel Hovedtrekk i vedtak 81/08 Utbedringsarbeider på flyplassen etter pålegg fra Kommunen vil ikke bære Luftfartstilsynet risiko for drift av flyplassen alene. Prøve å finne private investorer. 82/08 Kjøp av ny brannbil til flyplassen – ny Utsatt utrykningsgarasje 83/08 Driftstilskudd for 2008 – Skien Lufthavn AS Innvilget 1,7 mill. kr 84/08 Utbedringsarbeider på flyplassen etter pålegg fra Det bevilges ikke midler til Luftfartstilsynet Skien Lufthavn AS 85/08 Kjøp av ny brannbil til flyplassen Ikke realitetsbehandlet 102/08 Utbedringsarbeider på flyplassen etter pålegg fra Kontorbygg As skal sørge for Luftfartstilsynet nødvendige investeringer. Administrasjonen skal samarbeide med Kontorbygg AS om selskapsorganisering. 103/08 Kjøp av ny brannbil til flyplassen Saken oversendes til Kontorbygg AS 130/08 Skien Lufthavn AS – omgjøring av gjeld til Prosess for å legge til rette avdragsfritt lån for salg av Skien Lufthavn AS til Kontorbygg AS godkjennes. 38/09 Skien Lufthavn AS – garanti for videre drift. Tilbakeståelseerklæring og garanti for gjeld 56/09 Generalforsamling i Skien Lufthavn AS Tatt til orientering 57/09 Overdragelse av Skien Lufthavn AS fra Skien Flyplassen AS stiftes. kommune til Kontorbygg AS Overføre 25,5 mill kr til Kontorbygg AS. Flyplassen AS og Skien Lufthavn As skal overføres til Kontorbygg AS.

80/09 Skien Lufthavn AS – Dekning av underskudd Innvilger kr 1 538 432 2008 112/09 Fullmakt vedrørende Skien Lufthavn AS Fullmakt gis til ordfører 1/10 Kontorbygg AS – Vedtak vedrørende Skien Redegjørelse om vanskelig- Lufthavn AS – endrede forutsetninger hetene ved drift av Skien Lufthavn. Bystyret vil vurdere å tilbakeføre eierskapet til Skien kommune. 20/10 Organisering av Skien Lufthavn AS Eierskapet til Skien Lufthavn AS overføres tilbake til Skien

Telemark kommunerevisjon IKS 23

Skien Lufthavn AS

kommune 100/10 Skien Lufthavn AS – plan for videre drift Driften av lufthavna skal på sikt legges i den ordinære kommunale organisasjonen. 127/10 Skien Lufthavn AS –videre drift og investeringer Dekning av underskudd 2010 med inntil 3 mill. kr og investeringer med inntil 2 mill. kr. 191/10 Tilskudd til Skien Lufthavn AS Overføringer 2010-2014 vedtatt. 4/11 Skien Lufthavn AS. Videre drift etter avslutning Innvilget likviditetstilførsel 3 Vildanden. mill. kr. 87/11 Skien Lufthavn AS – Årsberetning/årsregnskaps Tatt til orientering. Bystyret 2010 ber om forvaltningsrevisjon. 88/11 Eierskapsmelding for Skien Lufthavn AS Tatt til foreløpig orientering. 105/11 Skien Lufthavn AS – Halvårsrapport 2011 Tatt til orientering 125/11 Skien Lufthavn AS - Likviditetsbehov Styrkning av aksjekapital på 3 mill. kr. 154/11 Tilskudd Skien Lufthavn AS 2012 Innvilget kr 2 568 000 8/12 Sluttoppgjør Skien lufthavn AS Kontorbygg AS anmodes om å tilbakeføre 3,8 mill. kr til Skien kommune 40/12 Skien Lufthavn AS – Generalforsamling 2012 Utsatt 44/12 Skien Lufthavn AS – Generalforsamling 2012 Overføring på 1,9 mill. kr per år ligger fast. Utstående fordringer 31.12.11 avskrives. 109/12 Saksprotokoll: Skien Lufthavn AS – Innkalling til generalforsamling 2012 generalforsamling og statusrapport tas til orientering.

Telemark kommunerevisjon IKS 24

Skien Lufthavn AS

III. Vedlegg 3: Revisjonskriterier

A. Problemstilling om gjennomføring av vedtak.

Kommuneloven § 6 sier: Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak.

Revisjonskriteriet blir: Bystyrets vedtak skal gjennomføres som forutsatt.

B. Problemstilling om offentlig støtte

Regelverk om offentlig støtte til luftfart EØS-avtalens regler om offentlig støtte er gjennomført i norsk rett ved lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte, med tilhørende forskrifter. Hovedregelen i EØS-avtalen art. 61 er at offentlig støtte som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak, og som påvirker samhandelen mellom EØS-landene, er forbudt, med mindre den er tillatt etter unntakene i avtalen.

Offentlig støtte til lufthavner og flyselskaper er særskilt omhandlet i ESAs beslutning nr. 329/05/KOL13. Beslutningen gjelder retningslinjer for offentlig støtte til luftfart, og ble kunngjort i mars 2008. Retningslinjene beskriver ESAs generelle vurderinger av statsstøtte til lufthavner.

Støttemottaker må drive økonomisk aktivitet I retningslinjene slås det fast at flyselskaper og utøvelse av virksomhet som forvalter og driver lufthavner er økonomisk aktivitet, og derfor skal betraktes som virksomheter, uavhengig av juridisk status og finansiering. Retningslinjene slår fast at ikke all aktivitet som utøves av en lufthavnoperatør er økonomisk aktivitet. For eksempel nevnes er aktiviteter som sikkerhet, politi, tollvesen og luftkontroll som utøvelse av offentlig myndighet, og ikke økonomisk aktivitet. Slike aktiviteter kan finansieres utenom reglene om offentlig støtte, men finansieringen må organiseres slik at det ikke kan anses som driftsstøtte.

Offentlig støttegiver – begunstige enkelte foretak Eventuell støtte/overføringer/tiltak som skal vurderes må være gitt av offentlig støttegiver (f.eks. kommunen) og begunstige enkelte foretak.

Økonomisk fordel Reglene om offentlig støtte gjelder for transaksjoner som gir støttemottaker en økonomisk fordel som støttemottaker ikke ville ha oppnådd på markedsmessige vilkår.

Støtten kan skape konkurransevridning som påvirker samhandelen

13 ESAs beslutning nr. 329/05/KOL 30. desember 2005 om 54. endring av de prosessuelle og materielle reglene om statsstøtte og forslag til egnede foranstaltninger Telemark kommunerevisjon IKS 25

Skien Lufthavn AS

Retningslinjene framholder at støtte til en lufthavn kan påvirke avgiftsnivået ved lufthavna. Lave avgifter tiltrekker trafikk, og kan i betydelig grad dreie konkurransen. Ved en vurdering av om lufthavner konkurrerer med hverandre, har det betydning hvilken kategori lufthavnene er i. ESA gir uttrykk for at det ikke er stor sannsynlighet for at støtte til små lufthavner (under 1 million reisende per år) kan true med å vri konkurransen i et slikt omfang at det påvirker samhandelen. Det innebærer at økonomisk støtte til Skien lufthavn AS, med ca 50 000 reisende per år, ikke truer med å vri konkurransen, og derfor som hovedregel ikke er forbudt etter EØS-avtalen. Det gis likevel uttrykk for at mange ulike situasjoner kan oppstå, og støtte til små lufthavner alltid er meldepliktig til ESA, slik at konkurransevirkningen kan vurderes.

Skien kommunes engasjement i Skien Lufthavn AS fra 2003 ble klaget inn for ESA av NHO i 2007. ESAs avgjørelse i saken forelå 4. juli 2012.

Hovedpunkter i ESAs avgjørelse:  Dekning av driftsunderskudd og husleiefritak for Skien lufthavn er statsstøtte.  Bruk av kommunalt personell ble fakturert av kommunen og utgjorde derfor ingen økonomisk fordel.  Skien lufthavn AS yter tjenester at generell økonomisk interesse og Skien kommune har ikke støttet disse aktivitetene med mer enn nødvendig for å dekke kostnadene  Skien Lufthavn er en liten kategori D flyplass. Så små flyplasser antas ikke å kunne påvirke konkurransen på en slik måte at samhandelen i EØS blir påvirket.

ESAs hovedkonklusjon er etter dette at de aktuelle støttetiltakene ikke er egnet til å påvirke samhandelen i EØS, og at de derfor ikke er ulovlige. Kommunen blir i avgjørelsen kritisert for ikke å ha notifisert tiltakene før de ble satt i verk.

Kommunen som markedsaktør EØS-avtalens regler om offentlig støtte er ikke til hinder for at kommunen opptrer som en markedsaktør, f.eks. gjennom eierskap, kjøp og salg av eiendom, varer og tjenester, finansielle investeringer m.m. Når kommunen agerer slik i et marked, må kommunen handle på samme måte som en sammenlignbar (privat) investor ville gjort, f.eks at det må være utsikter til normal, markedsmessig avkastning på kapitalen som investeres. Tiltak som ikke skjer på markedsvilkår, kan innebære en økonomisk fordel for det aktuelle foretaket, og kan derfor være i strid med støtteforbudet i EØS-avtalen artikkel 61 (1).

For å avgjøre om et konkret tiltak utgjør støtte må man utføre den såkalte markedsinvestortesten. Testen er blant annet utviklet gjennom rettspraksis fra EU-domstolen, og har også kommet til uttrykk i ESAs retningslinjer. Kort fortalt går testen ut på å vurdere om det aktuelle tiltaket er gjort på markedsmessige vilkår. En sammenlikner de faktiske vilkårene for det offentlige tiltaket med hva en rasjonell privat aktør ville godtatt under tilsvarende omstendigheter.

 Hva er den faktiske virkningen av tiltaket?  Kan kommunen forvente normal avkastning av investeringen i et normalt tidsperspektiv?  Ved utføring av testen må en finne en så lik markedsreferanse som mulig. I spørsmål om investering i luftfartsselskap, må en sammenlikne med private investorer i det samme markedet.

Telemark kommunerevisjon IKS 26

Skien Lufthavn AS

 Holdepunkter for en forventning om rimelig avkastning skal foreligge på investeringstidspunktet. Vurderingene om utsikter til avkastning bør derfor dokumenteres.

Revisjonskriterier Reglene om offentlig støtte gjelder for eventuelle støttetiltak ytt av Skien kommune. Støtte til små lufthavner (kategori D, under 1 million reisende per år) er som hovedregel tillatt.14 For å undersøke om Skien kommune har overholdt støttereglene ved de disposisjoner som er foretatt i den aktuelle tidsperioden overfor Skien lufthavn AS og andre aktører15, har vi utledet følgende revisjonskriterier:

 Kommunens utsikter til avkastning på investeringer bør være dokumentert.  Ethvert tiltak som kan utgjøre støtte til en lufthavn skal forhåndsnotifiseres til ESA.  Ved bagatellmessig støtte skal støttegiver innhente en egenerklæring om annen støtte fra støttemottaker, og kommunen skal gjøre støttemottaker oppmerksom på at det ytes bagatellmessig støtte.

14 Jf. ESAs beslutning nr. 329/05/KOL 30. desember 2005 om 54. endring av de prosessuelle og materielle reglene om statsstøtte og forslag til egnede foranstaltninger, nytt vedlegg 30A pkt.29, jf. pkt. 7. 15 Etter det vi kan se er det ikke ytt støtte til Vildanden AS etter 2008, som er tidsavgrensningen for denne forvaltningsrevisjonen. Telemark kommunerevisjon IKS 27

Skien Lufthavn AS

IV. Vedlegg 4: Metode og kvalitetssikring Den praktiske gjennomføringen Dokumentgjennomgang er viktigste metode i denne forvaltningsrevisjonen. Vi har gjennomgått alle bystyresaker som er relevante for saken i den perioden vi skal undersøke. Vedtakene er sammenholdt med transaksjoner i kommunens regnskap. Vi har også innhentet kompletterende informasjon fra Skien Lufthavn AS og Kontorbygg AS i de tilfeller der informasjonen i bystyrevedtakene eller kommunens regnskap ikke var utfyllende nok.

Pålitelighet og gyldighet Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer gyldighet og pålitelighet. Pålitelighet handler om at innsamling av data skal skje så nøyaktig som mulig og at en skal kunne få samme resultat dersom undersøkelsen gjøres på nytt. Fakta og dokumenter som er referert i rapporten er verifisert gjennom høringsprosessen. Vi mener derfor at informasjonen som blir presentert i rapporten er pålitelig.

Gyldighet handler om at en undersøker de forholdene som problemstillingene skal avklare. Vi mener at de undersøkelsene som er gjort er relevante i forhold til problemstillingene for prosjektet. Vi mener derfor at forvaltningsrevisjonen er gyldig.

Kvalitetssikring RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og konklusjoner.

Telemark kommunerevisjon IKS har utarbeidet et system for kvalitetskontroll som er i samsvar med den internasjonale standarden for kvalitetskontroll – ISQC 1 Kvalitetskontroll for revisjonsfirmaer som utfører revisjon og begrenset revisjon av regnskaper samt andre attestasjonsoppdrag og beslektede tjenester. Kvalitetssikring av forvaltningsrevisjon i samsvar med kravene i RSK 001 er en del av dette kvalitetskontrollsystemet.

Denne forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med vårt kvalitetskontrollsystem og i samsvar med kravene i RSK 001.

Telemark kommunerevisjon IKS 28