Innst. S. nr. 100 (2006-2007) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen

Dokument nr. 12:14 (2003-2004)

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen Forslagsstillerne viser til at i Norge blir medlemmene om grunnlovsforslag fra Jørgen Kosmo, Berit av de to avdelingene utpekt ved samme valg, og Stor- Brørby, Siri Hall Arnøy, og tinget har lenge vært delt på en slik måte at styrkefor- om endringer i Grunnloven holdet mellom partiene er den samme i begge avdelin- §§ 17, 49, 73, 74 og 76-78 med sikte på å oppheve ger. Når de heller ikke har egne komiteer, blir det enda inndelingen av Stortinget i to avdelinger (Odels- mindre sannsynlig at Lagtinget vil ha noe vesentlig nytt tinget og Lagtinget) å bidra med i forhold til det som alt er oppnådd gjen- nom behandlingen i vedkommende fagkomité og i Odelstinget. I det vesentlige må altså hensynet til lov- Til Stortinget givningens kvalitet mv. ivaretas på andre måter. På denne bakgrunn er det ikke overraskende at lagtingsmøtene i de senere år for det meste har vært SAMMENDRAG avviklet uten noen form for debatt og avstemning. Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av Dette gir ikke noe positivt bidrag til saksbehandlingen, representantene Jørgen Kosmo, Berit Brørby, Siri Hall samtidig som den formelle organiseringen kan gi uten- Arnøy, Olav Gunnar Ballo og Kjell Engebretsen, gjel- forstående et feilaktig inntrykk av at den skaper en der oppheving av inndelingen av Stortinget i to avde- merverdi gjennom ekstra grundig behandling i to for- linger (Odelstinget og Lagtinget). samlinger. Forslagsstillerne viser til at inndelingen av Stortinget Dagens ordning medfører også enkelte ulemper i i to avdelinger i dag har betydning i to retninger. For Stortingets løpende arbeid. Således er det forbundet det første er Odelstinget påtalemyndighet i tilfelle riks- med problemer for komitémedlemmer som samtidig rett mot statsrådene mv., mens medlemmer av Lagtin- sitter i Lagtinget, å være saksordfører i lovsaker selv på get er med på å dømme. For det andre må formelle område der de har betydelig kunnskap og engasjement. lover behandles og vedtas i begge avdelinger før de I praksis vil de heller ikke delta i åpen debatt om lov- legges frem for Kongen. saker (som nesten utelukkende skjer i Odelstinget). Forslagsstillerne viser til at det er fremmet forslag Samtidig er det grunn til å ta vare på det beste i om grunnlovsendringer med sikte på en dyptgripende dagens ordning, som i prinsippet kan tvinge til en viss reform av riksrettsordningen. Hvis disse forslagene blir ettertanke og som iallfall gir muligheten for å korrigere vedtatt vil én av to begrunnelser for å dele Stortinget i feil og mangler som man blir oppmerksom på i tiden to avdelinger falle bort. Dermed vil man stå igjen med mellom odelstings- og lagtingsbehandlingen. Men det delingens betydning i lovgivningsprosessen. viktigste av dette kan ivaretas også i et rent ettkammer- De fleste demokratiske land har tokammersystemer system, f.eks. ved å innføre en ordning med to eller med sikte på behandlingen av lover, budsjetter, kon- flere "lesninger", slik man finner det i land som Dan- trollsaker og annet. Når slike ordninger ofte fører til mark, Estland, Island, Latvia og Sverige. Hovedtrek- andre resultater enn det som ville ha fulgt av et ettkam- kene i en slik ordning (derunder bestemmelsen om en mersystem, skyldes det ifølge forslagsstillerne ikke viss minstetid mellom hver behandling) bør fortsatt stå minst at de to kamrene har ulik sammensetning (det i Grunnlovens tekst. ene representerer delstatene i en føderal statsstruktur, På denne bakgrunn har forslagsstillerne kommet til at det ene utpekes indirekte og det andre ved direkte valg, ordningen med to avdelinger i Stortinget bør oppheves. valgperiodene er ikke like lange osv.). Men siden de to avdelingene må bestå så lenge dagens 2 Innst. S. nr. 100 – 2006-2007 riksrettsordning står ved lag, vises det til at forslaget Også om Stortingets sekretær blir det fremmet to om riksrettsreform må være vedtatt eller forkastet før alternative forslag (en eller to sekretærer). På denne de nærværende forslag tas opp til avsluttende behand- måten blir det nødvendig med fire alternativer (fire ling. Dessuten må Stortingets forretningsorden være visepresidenter og en sekretær, fire visepresidenter og justert senest samtidig med at grunnlovsendringer om å to sekretærer, osv.). oppheve ordningen med to avdelinger vedtas og trer i kraft. §74: Slik Grunnloven nå lyder, er ulike sider av avdelings- Første ledd omfattes ikke av endringsforslagene. I ordningen nevnt i §§ 20, 30, 49, 73-74, 76-78 og 86-87. annet ledd skal det ikke lenger stå noe om at statsrå- Dessuten bør man benytte anledningen til å rette den dene også skal kunne møte i avdelingene. ufullstendige paragrafhenvisningen i § 17 (om provi- soriske anordninger). § 76 første ledd: Bestemmelsene i §§ 20, 30 samt 86-87 gjelder riks- Lover skal foreslås på Stortinget, ikke lenger på rettsansvaret og organiseringen av Riksretten. Det for- Odelstinget. utsettes at behovet for endringer i disse bestemmelsene er ivaretatt gjennom de forslag som allerede er fremmet § 76 annet ledd: om dette. I stedet for behandling i odelsting og lagting skal Dermed står man igjen med §§ 49, 73, 74 og 76-78. identiske lovvedtak nå treffes to ganger i Stortinget De tre første gjelder selve delingen i odels- og lagting, (saken stanser hvis forslaget blir avvist ved første de tre sistnevnte gjelder behandlingen av formelle gangs behandling). For at dette kravet skal bli oppfylt lover. Som allerede nevnt ligger den eneste gjenvæ- må lovsaken behandles en tredje gang hvis det første rende substans av avdelingsordningen etter at dagens vedtaket ikke blir akseptert fullt ut ved andre gangs riksrettsordning eventuelt er opphevet, nettopp på dette behandling i Stortinget (men når det er truffet to iden- siste. tiske vedtak, er det nok med to "lesninger", forutsatt at De fleste av de forslag som legges frem, er slike som de er truffet i to umiddelbart påfølgende møter, se ned- er formelt nødvendige for å tilpasse Grunnlovens tekst enfor om § 77). På den annen side skal forslaget for- til en situasjon der avdelingsordningen er falt bort (ord- kastes hvis ikke Stortinget ved tredje gangs behandling ningen med kongelig sanksjon forutsettes beholdt). De vedtar den lovtekst som vant frem andre gang saken eneste punkter der det er nødvendig med en viss reali- var oppe i plenum. tetsvurdering, gjelder Presidentskapet (se nåværende § 73 annet ledd) og den nærmere utformingen av kra- § 76 tredje ledd: vet om at lover fortsatt må vedtas to ganger i likely- Det skal fortsatt gå minst tre dager mellom hver dende form, men nå av Stortinget i plenum (se nåvæ- behandling. Teksten i dette leddet skal ikke endres. rende §§ 76-77). Men siden det endrer nummerering og blir tredje ledd i De foreslåtte endringene kan kort kommenteres slik: stedet for fjerde, slik som i dag, tas det med i endrings- forslaget av rent tekniske grunner. § 17: Den misvisende paragrafhenvisningen (til reglene §77: om Stortingets lovbehandling) som nå står i parente- Det skal ikke lenger stå noe om at "forslaget" kom- sen, bør rettes opp ved at § 76 legges til. mer fra Odelstinget. Dessuten er det - til erstatning for dagens regler om gjentatt behandling i odelsting og § 49: lagting og evt. krav om 2/3 flertall i plenum i tilfelle Den eneste endringen er at tillegget (etter komma) uenighet - lagt inn et krav om at lovvedtak bare kan om odelsting og lagting tas ut. sanksjoneres hvis det er truffet i samme form under to "lesninger" som kommer rett etter hverandre (se også § 73 første ledd: ovenfor om § 76 annet ledd). Kravet er tilfredsstilt hvis Bestemmelsene om sammensetningen av de to avde- Stortinget ved annen gangs behandling slutter seg til lingene oppheves i sin helhet. vedtaket første gang, eller hvis det ved tredje gangs behandling slutter seg til det vedtak som ble truffet ved § 73 annet ledd: annen gangs behandling. Derimot er forslaget forkastet De deler av bestemmelsen som handler om avdelin- hvis Stortinget ved tredje gangs behandling treffer et gene er tatt ut. Som følge av at avdelingene faller bort vedtak som avviker fra vedtaket under andre gangs må reglene om presidenter endres. Det fremmes to behandling, og i stedet gjentar f.eks. det vedtaket som alternative forslag, det ene med fire visepresidenter Stortinget traff første gang saken var oppe. (for å oppnå et presidentskap med ujevnt antall med- lemmer), det andre med fem (slik at samlet antall "pre- §78: sidenter" blir det samme som i dag). Bestemmelser om Adressaten i tilfelle kongelig veto er ikke lenger visepresidentenes rangering (første visepresident, Odelstinget, men Stortinget. andre visepresident osv.) forutsettes gitt i Stortingets forretningsorden. Innst. S. nr. 100 – 2006-2007 3

FORSLAG Efter at Forslaget der er antaget, skal ny Deliberation På denne bakgrunn fremmes følgende forslag: finde Sted i Storthinget, som enten bifalder eller for- kaster det. I sidste Tilfælde skal Forslaget, med de af I Storthinget tilføiede Anmerkninger, på ny tages i Over- "§ 17 første punktum skal lyde: veielse af Storthinget, som enten henlægger Forslaget Kongen kan give og ophæve Anordninger, der angaa eller antager det med de nævnte Anmerkninger. Handel, Told, Næringsveie og Politi; dog maa de ikke Imellem enhver saadan Deliberation maa, i det mind- stride mot Konstitutionen og de (saaledes som efterføl- ste, tre Dage hengaa." gende §§ 76, 77, 78 og 79 bestemme) af Storthinget givne Love." "§ 77 skal lyde: Naar en Lovbeslutning to paa hinanden følgende "§ 49 skal lyde: Gange er bifaldt af Storthinget, sendes den til Kongen Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget." med Anmodning om at erholde hans Sanktion."

"§ 73 skal lyde: "§ 78 annet ledd skal lyde: Alternativ 1: Billiger han den ikke, sender han den tilbage til Stor- Storthinget udnævner en Præsident, fire Vice-Præsi- thinget med den Erklæring, at han ikke for Tiden finder denter og en Sekretær. Storthing kan ikke holdes, med- det tjenligt at sanktionere den. Beslutningen maa i dette mindre mindst Halvdelen af dets Medlemmer ere til- Tilfælde ikke mere af det da samlede Storthing fore- stede. Dog kan ikke Grundlovsforslag behandles, lægges Kongen." medmindre mindst to Trediedele af Storthingets Med- lemmer ere tilstede. " II "Forandringer i §§ 17, 49, 73, 74 og 76-78 trer i kraft Alternativ 2: 1. oktober 2009." "Storthinget udnævner en Præsident, fire Vice-Præsi- denter og to Sekretærer. Storthing kan ikke holdes, KOMITEENS MERKNADER medmindre mindst Halvdelen af dets Medlemmer ere Komiteen, medlemmene fra Arbeider- tilstede. Dog kan ikke Grundlovsforslag behandles, partiet, Berit Brørby, Svein Roald Han- medmindre mindst to Trediedele af Storthingets Med- sen og , fra Fremskrittspar- lemmer ere tilstede." tiet, Carl I. Hagen og lederen , fra Høyre, Per-Kristian Foss, Alternativ 3: fra Sosialistisk Venstreparti, , "Storthinget udnævner en Præsident, fem Vice-Præ- fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, sidenter og en Sekretær. Storthing kan ikke holdes, og fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit medmindre mindst Halvdelen af dets Medlemmer ere K l e p p a , viser til grunnlovsforslaget fra Jørgen tilstede. Dog kan ikke Grundlovsforslag behandles, Kosmo, Berit Brørby, Siri Hall Arnøy, Olav Gunnar medmindre mindst to Trediedele af Storthingets Med- Ballo og Kjell Engebretsen om endringer i Grunnloven lemmer ere tilstede." §§ 17, 49, 73, 74 og 76-78 med sikte på å oppheve inn- delingen av Stortinget i to avdelinger (Odelstinget og Alternativ 4: Lagtinget). Det vises også til Innst. S. nr. 94 (2006- "Storthinget udnævner en Præsident, fem Vice-Præ- 2007) om grunnlovsforslag fra Jørgen Kosmo, Inge sidenter og to Sekretærer. Storthing kan ikke holdes, Lønning, Lodve Solholm, Ågot Valle, , medmindre mindst Halvdelen af dets Medlemmer ere Berit Brørby og Carl I. Hagen om endringer i Grunn- tilstede. Dog kan ikke Grundlovsforslag behandles, loven §§ 20, 30, 86 og 87 og nye §§ 15 og 82 (Riks- medmindre mindst to Trediedele af Storthingets Med- retten). lemmer ere tilstede." K o m i t e e n viser til at inndelingen av Stortinget i to avdelinger har betydning i to retninger. For det første er "§ 74 annet ledd skal lyde: Odelstinget påtalemyndighet i tilfelle riksrett mot stats- Naar Storthingets Forhandlinger ere aabnede, have råder, medlemmer av Høyesterett og Stortinget, mens Statsministeren og Statsraaderne Ret til at møde i Stor- medlemmer av Lagtinget er med på å dømme i en riks- thinget og lige med sammes Medlemmer, dog uden at rettssak. For det andre må formelle lover behandles og afgive Stemme, at deltage i de forefaldende Forhand- vedtas i begge avdelinger før de legges fram for Kon- linger, forsaavidt disse holdes for aabne Døre, men i de gen. Sager, som forhandles for lukkede Døre, kun forsaavidt K o m i t e e n viser til en enstemmig innstilling, Innst. det af Storthinget maatte tilstedes. " S. nr. 94 (2006-2007), og legger i denne innstillingen til grunn at forslaget om en ny riksrettsordning oppnår til- "§ 76 skal lyde: strekkelig flertall i Stortinget. På denne bakgrunn kan Enhver Lov skal først foreslaaes paa Storthinget, inndelingen av Stortinget i to avdelinger utelukkende enten af dets egne Medlemmer, eller af Regjeringen vurderes i lys av inndelingens betydning for behand- ved en Statsraad. ling av nye lover. 4 Innst. S. nr. 100 – 2006-2007

K o m i t e e n viser til at flere demokratiske land har K o m i t e e n legger til grunn at bestemmelser om tokammersystem for behandling av blant annet lover. I visepresidentenes rangering tas inn i Stortingets forret- motsetning til de andre landene, blir de to avdelingene ningsorden. i det norske utpekt ved samme valg, og Stortin- K o m i t e e n legger til grunn at første gangs behand- get har lenge vært delt på en slik måte at styrkeforhol- ling av lovforslag i plenum skal foregå som ved dagens det mellom partiene er det samme i begge avdelinger. behandling i Odelstinget, hvor behandlingen konklu- Dette, samt det faktum at Lagtinget heller ikke har egne deres med en votering over "lovens overskrift og loven saksforberedende komiteer, gjør det lite sannsynlig at i sin helhet". Det er bare ved flertall i denne voteringen Lagtinget vil ha noe vesentlig nytt å tilføre lovbehand- at saken går til annen gangs behandling. lingen i forhold til det som alt er oppnådd gjennom K o m i t e e n legger også til grunn at anmodnings- behandling i vedkommende fagkomité og i Odelstin- vedtak skilles ut fra lovbehandlingen og går ikke til get. De senere års praksis har også utviklet seg slik at annen gangs behandling. Slike forslag bygger ofte på Lagtingets behandling av lovforslag framstår som mer den forutsetning at lovforslaget blir vedtatt. Anmod- formell enn reell. ningsforslag bør derved føres opp som egne saker, etter K o m i t e e n viser til at en tokammerbehandling av at det er avklart hvilke lovforslag som blir endelig ved- lover også skal sikre kvaliteten i lovgivningen. Hvis tatt. det skulle oppstå formelle feil ved utforming av lovfor- K o m i t e e n viser til at Stortingets forretningsorden slag i behandlingen i fagkomiteen og Odelstinget, vil § 31 annet ledd bestemmer at dersom Odelstinget ved en ny behandling i Lagtinget kunne innebære at slike lovbehandlingen vedtar endringsforslag som ikke har feil ble oppdaget og forhindret. vært komitébehandlet, skal komiteen som regel uttale K o m i t e e n viser til at dette hensynet også kan iva- seg om odelstingsvedtaket før det behandles i Lagtin- retas ved en oppheving av inndelingen av Stortinget i get. K o m i t e e n legger til grunn at bestemmelsen odelsting og lagting for lovbehandling gjennom å videreføres i endret form, slik at komiteen i slike tilfel- behandle lovforslag to ganger i samlet storting, slik ler skal uttale seg før annen gangs behandling i plenum. grunnlovsforslaget innebærer. Dette er også en metode K o m i t e e n legger videre til grunn at annen gangs ved lovbehandling som benyttes i en rekke land, blant behandling i Stortingets plenum skal ligge innenfor annet i Sverige, hvor det er to lesninger av lovforslag, den samme innholdsmessige ramme som formelt gjel- og i Danmark, hvor det er tre lesninger. der for dagens behandling i Lagtinget. Dette innebærer K o m i t e e n viser til at en betydelig innvending mot at det ved annen gangs behandling kan fremmes forslag dagens inndeling av Stortinget, er at det er forbundet som var fremmet ved første gangs behandling, og med problemer for komitémedlemmer som samtidig andre forslag som ligger innenfor rammen av lovvedta- sitter i Lagtinget, å være saksordfører i lovsaker. Slik ket ved første behandling. dagens praksis for behandlingen i Lagtinget har K o m i t e e n viser videre til at i det tilfelle annen utviklet seg, mister de også muligheten til å delta i gangs behandling fører til at et lovforslag ikke bifalles, debatten om lovforslagene under behandlingen i Stor- skal dette følges av en "anmerkning". I et slikt tilfelle tinget. skal vedtaket med anmerkningen gå til tredje gangs På denne bakgrunn vil k o m i t e e n foreslå at Grunn- behandling i plenum. K o m i t e e n legger også til loven endres slik at inndelingen av Stortinget i et odels- grunn at en følge av dette vil være at Stortinget ved ting og et lagting ved behandling av lover oppheves, og annen gangs behandling av lovsaker, ikke voterer over at lovforslag behandles to ganger av Stortinget i ple- selve loven, men over eventuelle anmerkninger som num med minst tre dager mellom hver behandling. framsettes, og at Stortinget ved en eventuell tredje K o m i t e e n viser til at en slik endring også medfø- behandling enten må vedta loven med de anmerkninger rer behov for endringer i Stortingets presidentskap i som fikk flertall ved annen gangs behandling, eller forhold til i dag, hvor Presidentskapet består av seks henlegge lovforslaget. medlemmer, Stortingets president og visepresent, K o m i t e e n vil også peke på at Stortingets forret- Odelstingets president og visepresident og Lagtingets ningsorden må gjennomgås og endres når opphevelsen president og visepresident. av inndelingen av Stortinget i odelsting og lagting K o m i t e e n viser til at grunnlovsforslaget setter opp iverksettes, og at det i den forbindelse også bør utarbei- flere alternativer når det gjelder sammensetningen av des rutiner som kan styrke den kvalitetssikring som presidentskapet i et storting som ikke deles inn i odels- skal ligge i at lovforslag underlegges to behandlinger i ting og lagting. K o m i t e e n mener det er viktig at samlet storting. Stortingets presidentskap gjenspeiler bredden i Stortin- K o m i t e e n legger til grunn at Stortingets president- gets sammensetning. Dette tilsier at Presidentskapet skap igangsetter et slikt arbeid og legger fram forslag fortsatt bør bestå av seks medlemmer. K o m i t e e n vil til nødvendige endringer, som også omfatter ansvars- derfor foreslå Alternativ 4. Dette forslaget innebærer og arbeidsoppgavene til medlemmene i President- også valg av to sekretærer, slik dagens praksis er. skapet, i Stortingets forretningsorden. Innst. S. nr. 100 – 2006-2007 5

KOMITEENS TILRÅDING K o m i t e e n har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument nr. 12:14 (2003-2004) - grunnlovsforslag fra Jørgen Kosmo, Berit Brørby, Siri Hall Arnøy, Olav Gun- nar Ballo og Kjell Engebretsen om endringer i Grunnloven § 17, § 49, § 73 alternativ 4, § 74, §§ 76-78 og II ikraft- tredelse, med sikte på å oppheve inndelingen av Stortinget i to avdelinger (Odelstinget og Lagtinget) - bifalles. § 73 alternativene 1, 2 og 3 - bifalles ikke.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 12. desember 2006

Lodve Solholm leder ordfører

www.stortinget.no Lobo Media AS