TRATOS Y DESTRATOS: Políticas Públicas De Atención a La Infancia En El Uruguay (1934-1973) Sandra Leopold Costábile Master
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TRATOS Y DESTRATOS: Políticas públicas de atención a la infancia en el Uruguay (1934-1973) Sandra Leopold Costábile Master en Servicio Social Convenio Universidad Federal de Río de Janeiro ( Escuela de Servicio Social). Universidad de la República . Uruguay ( Departamento de Trabajo Social ) Orientador: Dr. Luis Eduardo Morás Uruguay Montevideo 2002 INDICE TEMATICO Introducción ................................................................................................................................4 PRIMERA PARTE 1.- “Cuestión social” y políticas sociales: conceptualización y líneas de debate......................6 1.1.- La resignificación del Estado: “socialización de la política” e intervención en la “cuestión social”.....................................................................................8 1.2.- Las políticas sociales: consideraciones acerca de su naturaleza................................10 2.- Infancia: el tránsito de la “indiferencia” a la “centralidad subordinada”...........................15 2.1.- De la “barbarie” a la “civilización”: breve reseña de la construcción social de la infancia en el Uruguay moderno.....................................................................22 SEGUNDA PARTE 3.- La propuesta de atención a la infancia en el siglo XIX: antecedentes del “modelo de 1934” ..............................................................................................................29 3.1.- El tránsito hacia la modernización del Uruguay........................................................34 3.2.- La antesala del “modelo de 1934”.............................................................................37 4.- El “modelo de 1934”: la propuesta pública de atención a la infancia formulada en 1934...............................................................................................................................43 4.1.- Las bases del país “modelo”: desde la propuesta batllista a la dictadura de Terra ..............................................................................................................................43 4.2.- Los sustentos normativos e institucionales del “modelo de 1934”: la sanción del Código del Niño y la creación del Consejo del Niño .....................................51 4.2.1.- Las bases conceptuales de la propuesta: la clave ideológica del abandono moral.............................................................................................................51 4.2.2.- Disposiciones y acciones de la propuesta: el dominio del “modelage psicosocial y moral” .....................................................................................................59 2 TERCERA PARTE 5.- El tránsito de las políticas públicas de atención a la infancia desde 1934 a 1973: un estudio de las leyes y decretos formuladas al respecto.......................................68 5.1.- Las sombras sobre la tierra: notas sobre el proceso socio-histórico desde la dictadura del 1933 a la dictadura de 1973 .........................................................................68 5.2.- La recurrente orientación moralizadora de las políticas de atención a la infancia en el Uruguay: una reseña de las leyes de decretos formulados al respecto durante el período 1934-1973 .............................................................................71 6.- Consideraciones finales ....................................................................................................79 7.- Notas .................................................................................................................................81 8.- Referencias bibliográficas .................................................................................................93 3 INTRODUCCION "Crítica significa en realidad, tanto como recuerdo..." T. Adorno, Introducción a la Sociología. España: Gedisa. 1991. El presente trabajo se orienta a exponer y analizar, los rasgos más notorios de las políticas públicas de atención a la infancia en Uruguay, durante el periodo 1934-1973. En su exposición, se identifican los intereses que motivaron su surgimiento y especial desarrollo, así como los fundamentos, normatividad, marco organizativo y líneas de intervención que la caracterizaron. Dicho estudio se inscribe en el proceso de auge, crisis y decadencia del Estado asistencial uruguayo, asentado en el país a partir de las administraciones de José Batlle y Ordóñez, en las primeras décadas de este siglo. Por tanto, consideramos relevante atender, en particular, el proceso que el capitalismo experimenta en el último cuarto del siglo XIX, y que de hecho ha de constituir una visible resignificación del Estado, con notorias incidencias en la estructura social y en las instancias políticas de las sociedades nacionales. En suma, nos resulta por demás imposible soslayar el contexto histórico en el que se conformó y evolucionó cada etapa de la propuesta de atención de la política en cuestión, apareciendo cada una de ellas, estrechamente vinculadas a los cambios económicos, políticos, sociales y culturales, acaecidos en la sociedad uruguaya a lo largo del período estudiado. Asimismo, consideramos de interés, destacar el proceso de construcción social de la infancia a la vez que subraya que la misma no resulta comprensible en términos ontológicos. Así, durante el proceso de su "descubrimiento", la infancia adquirirá un lugar de centralidad, pero para ello deberá renunciar a toda existencia autónoma. De hecho esta incapacidad social resultante, originará -tal cual ha enfatizado García Méndez- una cultura jurídico-social que vincula indisolublemente la oferta de protección a la declaración previa de algún tipo de incapacidad. Aquí parece generarse esa suerte de “dilema crucial” que las leyes vinculadas a la infancia presentan desde sus orígenes: atender simultáneamente el discurso de la asistencia y la protección, junto con las exigencias de orden y control social; la tensión resultante -entre "tratos" y "destratos"- adquirirá dimensiones por demás visibles que analizaremos a lo largo de esta exposición. Para la elaboración de este trabajo, se procedió a una vasta recopilación y selección bibliográfica y se realizó un relevamiento en el Registro de Leyes y Decretos de nuestro país, acerca de la normatividad vinculada a la temática de estudio, dispuesta en el período histórico de 1934 a 1973. 4 E1 texto resultante se encuentra estructurado en tres bloques temáticos cuyos contenidos centrales se exponen a continuación. En primera instancia, se desarrollan algunas líneas conceptuales acerca de la "cuestión social" y las políticas sociales; esta conceptualización orienta nuestra reflexión sobre las políticas de infancia en particular. Con este mismo objeto, se traza el proceso histórico de construcción social de la infancia. A1 respecto, se particulariza en una breve reseña histórica el proceso que al respecto experimenta el Uruguay, observando un tránsito que, en términos generales, hemos denominado de la "indiferencia" a la "centralidad subordinada" y que para la realidad nacional se enmarca en el pasaje de la “barbarie” a la “civilización”. Constituyen referencias ineludibles en este tramo del trabajo, tanto las elaboraciones de P. Ariés, F. Dolto y W. Benjamin, como las de J.P. Barrán en nuestro medio. Seguidamente el texto focaliza, en una instancia central de la exposición, el análisis de la propuesta pública de atención a la infancia formulada en nuestro país en 1934. Para ello se atiende en primera instancia, los antecedentes de dicha propuesta; así, se observan las orientaciones y dispositivos que, a lo largo del siglo XIX, caracterizaron la atención publica de la infancia, en relación a las dos cuestiones socialmente problematizadas que comienzan a emerger nítidamente en el escenario nacional y que luego, vertebraran el "modelo de 1934": el abandono y la infracción. Con respecto al "modelo de 1934", el estudio aborda sus bases conceptuales, fundamentalmente a través de la identificación de la categoría de "abandono moral", en el entendido de que en ella recae la clave ideológica de la política. Asimismo, se abordan las orientaciones que legitiman las líneas de intervención - tanto en relación al abandono como a la infracción- en un accionar que hemos caracterizado de "modelage psicosocial y moral"; conceptualización esta que recogemos, en términos genéricos, de J.P. Netto y que entendemos se ajusta notablemente a la política en cuestión. Tanto el análisis de la propuesta de 1934, como de sus antecedentes, se entronca con el estudio del proceso de modernización capitalista del Uruguay, pues se perciben estrechamente vinculados. Se observa en particular -dada su relevancia para la conformación nacional así como para la política específica- la construcción de las bases del "país modelo", en las tres primeras décadas del siglo XX, período que se identifica, fundamentalmente, con las dos presidencias de J . Batlle y Ordóñez. En tercer lugar, se propone un recorrido por las leyes y decretos que en relación a la infancia se sancionaron desde 1934 hasta 1973; recorrido en el cual, como ya veremos, se reafirman las orientaciones centrales de la propuesta de 1934. Este extenso período de la historia uruguaya delimitado entre dos dictaduras, muestra definitivamente, “las grietas en el muro” de un país que -tal como señala López, S. (1985, p.84)- pretendió ignorarse latinoamericano, aunque se solidarizó con las 5 desgracias de sus hermanos desde su torre de marfil, "sobre todo porque ha olvidado que en su interior anida la violencia".