Innst. 158 S (2010–2011) Innstilling til Stortinget fra finanskomiteen

Dokument 8:179 S (2009–2010)

Innstilling fra finanskomiteen om representant- gen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Leir- forslag fra stortingsrepresentantene Jan Tore stein, Jørund Rytman, Kenneth Sanner, Øyvind Halleraker, , Svendsen og Christian Tybring-Gjedde, Nikolai Astrup, André Oktay Dahl, Elisabeth fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Røbekk Nørve, og Bjørn Lødemel Kambe og , fra Sosia- om utarbeidelse av en nasjonal strategi for å listisk Venstreparti, Inga Marte Thor- utvide bruken av offentlig-privat samarbeid i kildsen, fra Senterpartiet, Per Olaf Norge Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, , og fra Venstre, B o r g h i l d T e n d e n , viser til at dokumentet er Til Stortinget oversendt finansministeren for uttalelse. Finansmi- nisterens svar av 20. oktober 2010 er vedlagt denne innstillingen. Sammendrag I dokumentet fremmes følgende forslag: K o m i t e e n s f l e r t a l l , alle unntatt medlem- mene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folke- «I parti og Venstre, viser til at det ble invitert til åpen høring om den foreliggende sak, men at det kun var Stortinget ber regjeringen iverksette en bred LO som meldte interesse for å delta. Høringen ble på gjennomgang av nasjonale og internasjonale erfarin- grunn av liten interesse avlyst, og LO ble isteden ger med bruk av offentlig-privat samarbeid. invitert til å komme med skriftlig innspill, men har ikke benyttet denne muligheten. Om manglende II interesse for høring også er et uttrykk for manglende Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi interesse for en nasjonal strategi for å øke bruken av for å utvide bruken av offentlig-privat samarbeid i OPS, kan f l e r t a l l e t kun spekulere i. både lokale og nasjonale prosjekter.» Komiteens medlemmer fra Frem- Det vises til dokumentet for redegjørelse for for- skrittspartiet, Høyre, Kristelig Folke- slagene. p a r t i o g V e n s t r e viser til at NHO har utgitt en egen brosjyre på OPS som metode og at store norske finansieringsinstitusjoner har egen ekspertise på Komiteens merknader OPS. D i s s e m e d l e m m e r tror det faktum at ingen Komiteen, medlemmene fra Arbei- andre enn LO ville stille til høring, skyldes den rød- derpartiet, , Gunvor grønne regjeringens allergi mot private løsninger og Eldegard, , Gerd Janne ikke manglende tro på OPS som ett av flere viktige Kristoffersen, lederen Torgeir Micael- virkemidler for å løse samfunnets utfordringer fram- sen, og Dag Ole Tei- over. 2 Innst. 158 S – 2010–2011

Komiteen viser til forslaget der det innled- det ikke er behov for å lånefinansiere statlige utbyg- ningsvis blant annet poengteres at gingsprosjekter i Norge. Handlingsregelen og det finanspolitiske handlingsrommet undergraves der- «i årene som kommer, vil det være mange, store som deler av statsutgiftene finansieres utenom det offentlige byggeprosjekter som skal settes i gang. Skoler, sykehjem, veier og jernbanelinjer skal byg- ordinære budsjettet og skyves til framtidige bud- ges. Det er også store etterslep på vedlikeholdssiden. sjettår. Det er en forutsetning i den statlige økonomi- Samtidig som oppgavene er mange, setter økono- styring og etatsstyring at ressursene utnyttes mest mien klare grenser for hvor mye de offentlige utgif- mulig effektivt. Dette krever både politisk disiplin og tene kan øke.» god styring fra etatenes side. Videre mener forslagsstillerne at F l e r t a l l e t viser til at det i Nasjonal transport- plan (NTP) 2010–2019 (St. meld. nr 16 (2008–2009) «nøkkelen til å sikre velferdssamfunnets bære- og Innst. S. nr. 300), som Stortinget vedtok i juni kraft er å skape bedre og mer effektive tjenester. Det 2009, framgår at regjeringen Stoltenberg har en krever nye løsninger.» offensiv transportplan der det prioriteres å prøve ut og få vurdert nye løsninger for organisering, finansi- K o m i t e e n er enig med forslagsstillerne i at ering og infrastrukturløsninger som f.eks høyhastig- oppgavene er mange og at økonomien setter klare hetsbaner. Regjeringen har i forkant vurdert flere grenser for hvor mye de offentlige utgiftene kan øke. alternative finansieringsmodeller for utbygging av Hvordan en skal sikre velferdssamfunnets bærekraft infrastruktur, for å videreutvikle kunnskapen knyttet er imidlertid en debatt som etter k o m i t e e n s til effektiv utnyttelse av ressursene. OPS innen sam- mening ikke har entydige svar, og som pågår både ferdsel er prøvd ut på 3 veiutbyggingsprosjekter i mellom politiske partier og andre samfunnsaktører NTP 2002–2011. F l e r t a l l e t viser til at regjeringen innenfor flere av velferdssamfunnets områder. engasjerte TØI og Dovre Internasjonal AS til å eva- luere disse OPS-prosjektene i forkant av at NTP Komiteens flertall, alle unntatt medlem- 2010–2019 ble utarbeidet. Erfaringene med OPS så mene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folke- langt viser at OPS-modellen har gitt raskere prosjekt- parti og Venstre, mener det er at underlig at forslags- tillerne kun fokuserer på OPS som løsning på gjennomføring, og kombinasjonen utbygging og drift hvordan en kan organisere og finansiere framtidige er et av særtrekkene som har vært positivt. Evalue- offentlige bygge- og infrastrukturprosjekter. ringsrapporten sier også at det ikke er mulig å doku- F l e r t a l l e t viser til at flere miljøer tar til orde mentere verken høyere eller lavere kostnader enn ved for prosjektfinansiering, for å få bygget ut større sam- tradisjonell gjennomføring, men at det er mulig å ferdselsprosjekter sammenhengende, og binder seg hente ut gevinster gjennom bedre kontraktsstrategier ikke opp til OPS som det eneste alternativet slik for- innenfor et system med ordinære bevilgninger over slagsstillerne synes å gjøre. NHO sier for eksempel i statsbudsjettet, uavhengig av privat finansiering. rapporten «raskere og smartere samferdselsutbyg- Ifølge evalueringen kan hypotesen om optimalisering ging» at det i rapporten benyttes begrepet prosjektfi- av livssykluskostnadene foreløpig ikke bekreftes. nansiering om alle typer finansieringsløsninger som Tvert imot peker evalueringen på at OPS-selskapets innebærer at et prosjekt sikres bevilgninger til hele tilnærmede monopol på å gjennomføre endringer i prosjektet ved oppstart, videre at forskjellene mellom veganlegget er en stor utfordring, og kan medføre ulike varianter av prosjektfinansiering er liten og at økte livssykluskostnader. NHO anbefaler i første omgang å prøve ut former F l e r t a l l e t viser til at OPS-finansiering av sam- som er enkle å gjennomføre og politisk lite kontro- ferdselsprosjekter innebærer at staten lånefinansierer versielle. Mens andre er opptatt av å få til samferd- utgiftene i tillegg til de ordinære bevilgningene på selsutbygginger, kan det synes som om forslagsstil- statsbudsjettet. Tilbakebetalingen av disse lånene må lerne har en dogmatisk holdning til OPS og ikke ser dekkes av framtidige års samferdselsbevilgninger andre muligheter som kan gi enda bedre resultater i som vil være en del av de samlede utgiftene. F l e r - forhold til målet. t a l l e t viser til at dette er en modell som regjeringen F l e r t a l l e t viser til at regjeringen er opptatt av i NTP 2010–2019 ikke ser behov for å videreføre nå. å sikre et bærekraftig velferdssamfunn gjennom de Dette understrekes også i finansministerens brev til prioriteringer den gjør. Det er derfor viktig både hva komiteen av 20. oktober 2010. I tillegg vises det i en prioriterer å bruke fellesskapets ressurser på, og å brevet til erfaringer fra andre land i blant annet rap- utnytte disse best mulig. F l e r t a l l e t vil peke på at port utarbeidet for OECD, at ønsker om å finansiere regjeringen legger vekt på å føre en ansvarlig økono- flere prosjekter enn det som prioriteres i statsbudsjet- misk politikk innenfor handlingsregelen. Det legger tet ikke er godt nok argument for bruk av OPS. Det føringer for de finansieringsmodeller som legges til vises i forslaget til gode erfaringer i Storbritannia. grunn for utbyggingsprosjekter. Regjeringen mener Finansministeren i Storbritannia har imidlertid i Innst. 158 S – 2010–2011 3 media uttalt at OPS-prosjektene har bidratt til den p a r t i o g V e n s t r e kan ikke se at man i forslaget høye gjelden landet nå må hanskes med i kjølvannet antyder at det kun skal fokuseres på OPS som eneste av finanskrisen. I langtidsbudsjettet som britiske løsning på utfordringene en står overfor, slik flertal- myndigheter la fram 20. oktober 2010, presenteres let synes å indikere. Det forslagsstillerne ønsker, er tiltak for å redusere Storbritannias offentlige gjeld. «utvikling av en nasjonal strategi for å utvide bru- Her framgår det blant annet at regjeringen vil over- ken» av OPS som metode. I dette ligger naturlig en føre ansvaret for lokale OPS-prosjekter til sentrale gjennomgang av på hvilke områder og hva slags pro- myndigheter med sikte på å fjerne uheldige insenti- sesser OPS egner seg for som metode og hvor det ver som lokale myndigheter har stått overfor, og som ikke egner seg. Disse medlemmer finner det har favorisert bruk av OPS. Dette viser hvordan Stor- snarere underlig at flertallet synes å ha en dogmatisk britannia har gjort seg erfaringer med OPS, og at sen- holdning til at OPS ikke skal benyttes. trale aktører nå ser problemene slik finansiering har Fellesskapets midler skal brukes mest mulig brakt med seg. rasjonelt og effektivt. Det er en selvfølgelighet som F l e r t a l l e t viser til at regjeringen i NTP 2010– det skulle være unødvendig å påpeke. D i s s e m e d - 2019 har prioritert å øke rammene til samferdsel ift. l e m m e r mener det må være basert på en åpenbar tidligere, og å opprioritere vedlikehold og fjerne flas- misforståelse når flertallet skriver at «det ikke er kehalser for å møte behovene og utnytte de økte res- behov for å lånefinansiere statlige utbyggingspro- sursene mest mulig effektivt. Det er i NTP 2010– sjekter i Norge». Innenfor statlig samferdselssektor 2019 lagt opp til en investeringsstrategi både på vei har Avinor egne lånerammer og kommunalt og på og jernbane som legger vekt på mer sammenheng- fylkesnivå er det en utstrakt lånefinansiering. I Norge ende utbygging av lengre strekninger, noe som vil gi lånefinansieres mange statlig prosjekter gjennom større effektivitet og bedre samfunnsnytte, og pro- blant annet bomselskaper. Derimot er statens evne til sjektene vil kunne tas i bruk tidligere. Det er ut fra å finansiere til lave kostnader viktig. D isse med- dette vedtatt å føre tre store investeringsprosjekter – l e m m e r har notert seg at det også på dette området E6 vest for Alta, E16 og jernbaneprosjektet Oslo–Ski jobbes med nye innfallsvinkler i andre land. Det er – på egne poster i statsbudsjettet. F l e r t a l l e t mener synd at flertallet er mer opptatt av å holde fast på alle at denne formen for prosjektfinansiering skal gi sam- motforestillinger enn å modernisere seg. menhengende og forutsigbar utbygging av disse store D i s s e m e d l e m m e r vil poengtere at forslags- utbyggingsprosjektene. Det er også vedtatt å igang- stillerne ønsker å utvikle en nasjonal strategi for bruk sette vurdering av nye kontraktsformer som kombi- av OPS. Prosjekter varierer i størrelse, kompleksitet nerer drift, vedlikehold og utvikling av veistandar- og i hvilken grad de i det hele tatt kan spesifiseres på den. Dette arbeidet er allerede igangsatt av Samferd- forhånd. Disse medlemmer vil derfor framheve selsdepartementet. at OPS dreier seg om å nyttiggjøre seg de gevinster F l e r t a l l e t mener det er en god modell for pro- samfunnet kan oppnå gjennom nytenking, konkur- sjektfinansiering som regjeringen nå gjennomfører, ranse og kreativitet fra mange aktører. I enkelte tilfel- og mener det ikke er noe i forslaget som rokker ved ler er det åpenbart at utfordringene i prosjektet er så denne vurderingen som ble gjort i Nasjonal transport- kompliserte både når det gjelder vedlikeholds- og plan 2010–2019 nå. nyinvesteringsbehov at de ikke egner seg som OPS. F l e r t a l l e t vil også peke på at det ikke bare er Når finansministeren peker på London Underground organisering og finansiering av selve utbyggingspro- som et prosjekt der OPS har mislyktes, så mener sjektet som er viktig for å få gode og effektive tjenes- disse medlemmer at årsaken kanskje kan finnes ter. Beslutningsgrunnlaget for et utbyggingsprosjekt nettopp i dette. Det er normalt en helt naturlig del av er også viktig. Derfor har Samferdselsdepartementet en strategiprosess å avklare på hvilke områder og ved også igangsatt en vurdering av blant annet kost-/ hva slags prosjekter OPS kan benyttes. nytte-analysene og plangrunnlaget som ligger til Disse medlemmer merker seg at både fler- grunn for investeringsbeslutningene. tallet og finansministeren i sitt brev til komiteen trek- F l e r t a l l e t mener ut fra dette at det ikke er noe ker fram Storbritannia som et eksempel på land der i forslaget som taler for at regjeringen allerede ett år «OPS har bidratt til den høye gjelden». OPS brukes etter at NTP 2010–2019 ble vedtatt, skulle endre opp- nesten utelukkende i tilknytning til investeringer. De fatning og gå inn for flere OPS-prosjekter på offent- investeringer som OPS har bidratt til å realisere, er lige byggeprosjekter nå. dermed en del av en samlet utfordring i mange land. F l e r t a l l e t viser til merknadene og tilrår at for- Flertallet synes å indikere at OPS har bidratt til at slaget ikke blir vedtatt. flere prosjekter enn det som var forsvarlig, er iverk- satt. D i s s e m e d l e m m e r vil påpeke at det i så fall Komiteens medlemmer fra Frem- ikke er metodens problem, men politikkens utfor- skrittspartiet, Høyre, Kristelig Folke- dring. Samfunnet må kontinuerlig søke etter måter å 4 Innst. 158 S – 2010–2011 løse utfordringene på som effektiviserer ressursbru- tegn til å fylle det med annet innhold enn at «man ken. D i s s e m e d l e m m e r mener det er lite som finansierer prosjektene». Disse medlemmer ser tyder på at Storbritannia har revurdert sitt syn på ingen effekter av snakket om prosjektfinansiering i OPS- metoden på generelt grunnlag. forhold til prosjektenes størrelse, gjennomføring Disse medlemmer vil snarere peke på at det eller planlegging. Det er regjeringens mangel på evne i alle våre naboland foregår en interessant utvikling til nytenking som er bemerkelsesverdig når det gjel- når det gjelder OPS. Det finnes eksempler på alt fra der utvikling av den sentrale samfunnsstrukturen i små, relativt oversiktlige prosjekter til store og meget Norge, ikke opposisjonens ønske om at OPS tas i kompliserte. I Danmark bygges mange skoler som bruk. OPS-prosjekt, mens man i Sverige bygger nytt syke- Disse medlemmer fremmer følgende for- hus ved Karolinska Sykehus og Finland bygger jern- slag: bane ved bruk av OPS. D i s s e m e d l e m m e r vil også påpeke at PPP – Private Public Partnership – er «I utbredt i hele Europa. Det er synd at regjeringen gjen- Stortinget ber regjeringen iverksette en bred nom sin dogmatiske holdning til utfordringene ikke gjennomgang av nasjonale og internasjonale erfarin- følger dette nøye med henblikk på å høste erfaringer ger med bruk av offentlig-privat samarbeid. og med henblikk på å utvikle en god nasjonal strategi for Norge når det gjelder OPS. II Disse medlemmer vil påpeke at de erfarin- Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi gene en har med OPS-prosjekter i Norge er gode. At for å utvide bruken av offentlig-privat samarbeid i man i de tre samferdselsprosjektene som flertallet både lokale og nasjonale prosjekter.» omtaler, kan påvise raskere prosjektgjennomføring og funnet en god modell for kombinasjonen utbyg- Komiteens medlemmer fra Frem- ging og drift, burde ses på som meget interessant. skrittspartiet og Høyre viser til at livsløpsan- Disse medlemmer mener at dette i seg selv er svaret i OPS-kontraktene gjør at entreprenøren selv betydelige nyttegevinster og mener at det indikerer at foretar en avveining mellom penger brukt til investe- større gevinster kan utløses om man har en systema- ringer i oppstartsfasen, og penger brukt til vedlike- tikk i måten man nærmer seg utfordringene på. Beho- hold senere. Disse medlemmer viser til at Skan- vet for en nasjonal strategi er stort. ska i forbindelse med OPS-prosjektet E39 Disse medlemmer merker seg også finans- Orkedalsvegen valgte å bygge en dyrere vei enn det ministerens svarbrev når det gjelder risikoavlastning. veinormalene tilsier, nettopp for å slippe å bruke så Risiko er ikke gratis selv om den bæres av staten. mye penger på vedlikehold senere i kontraktsperio- Disse medlemmer vil vise til mange prosjekter den. Disse medlemmer viser til at dette blant med store overskridelser og med påfølgende ekstra- annet ble gjort gjennom investeringer i tykkere for- bevilgninger som eksempel på dette. Når prosjekter sterkningslag i veikroppen og tykkere korrosjonsbe- legges ut som OPS-prosjekter, betyr det både at flere skyttelse i rekkverk og master. D i s s e m e d l e m - vurderer risikoen og at staten slipper risiko for utfor- m e r påpeker at denne avveiningen mellom dringene som dukker opp etter at kontrakten er inn- investering og drift gjør at samfunnet på sikt sparer gått. mye penger. Regjeringens politikk innebærer at Disse medlemmer vil påpeke at OPS er en entreprenørene ikke har noe langsiktig ansvar for metode for å stimulere og aktivisere nytenking og vedlikeholdskostnadene, og d i s s e m e d l e m m e r kreativitet i forhold til realisering av viktig infra- frykter at dette fører til veier av lavere kvalitet og en struktur i samfunnet. Det er ikke en metode for å tsunami av vedlikeholdsetterslep. omgås de prioriteringer man til enhver tid må foreta når det gjelder samfunnets ressurser. D i s s e m e d - Komiteens medlemmer fra Høyre, l e m m e r merker seg at flertallet peker på NTP og Kristelig Folkeparti og Venstre er enige i satsingene der, og vil bemerke at man allerede i det at en ansvarlig økonomisk politikk er en helt sentral andre året ligger anslagsvis 2,6 mrd. kroner bak de forutsetning og at det er viktig at en nå nærmer seg mål man satte seg i NTP 2010–2019. D i s s e m e d - handlingsregelen når det gjelder bruk av oljepenger i l e m m e r viser i den sammenheng til sine alternative norsk økonomi. Det disse medlemmer også budsjetter for 2010 og 2011, der man prioriterte merker seg, er imidlertid at en er langt unna å fylle investeringer i samferdsel vesentlig høyere enn handlingsregelen med det opprinnelige innhold. regjeringen har gjort. Under Stoltenberg II har bare litt i overkant av 1 av Disse medlemmer merker seg at flertallet 10 kroner gått til de formål pengene skulle brukes til. nok en gang omtaler prosjektfinansiering. Det har Investeringer i samferdsel og infrastruktur var ett av man gjort siden regjeringsskiftet i 2005 uten å vise disse områdene. Under regjeringen Bondevik II ble 9 Innst. 158 S – 2010–2011 5 av 10 oljekroner brukt ihht. det opprinnelige innhold 300 mrd. kroner. D i s s e m e d l e m m e r vil i den for- i handlingsregelen. bindelse vise til sine forslag i Innst. 2 S (2010–2011) til statsbudsjettet for 2011 om infrastrukturfond og Komiteens medlemmer fra Frem- omdanning av Vegdirektoratet, Jernbaneverket og s k r i t t s p a r t i e t viser til at bompenger ikke er noen Kystverket til statlig selskap eller statsaksjeselskap forutsetning for OPS og livsløpsentrepriser, men at med mulighet til låneopptak. D i s s e m e d l e m m e r det tvert imot er mulig å gjennomføre slik prosjektfi- viser til at Avinor allerede er organisert etter denne nansiering gjennom statlig fullfinansiering, for modellen. Disse medlemmer vil videre vise til eksempel gjennom såkalt «skyggetoll». D i s s e følgende forslag i Innst. 13 S (2010–2011): «Stortin- m e d l e m m e r viser til at staten ifølge «Bil og vei – get ber regjeringen i langt større grad ta i bruk livs- statistikk 2009» hentet 51,6 mrd. kroner fra avgifter løpsentrepriser og totalentrepriser ved bygging av på bil i 2008, hvorav 47,14 mrd. kroner dersom man store vei- og jernbaneprosjekter.». ser bort ifra merverdiavgift på særavgifter. D i s s e m e d l e m m e r viser til at avgiftsanslagene for 2011 i Prop. 1 LS (2010–2011) innebærer et tilsvarende Forslag fra mindretall avgiftsnivå, selv om det har vært store endringer mel- Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre: lom de enkelte avgiftene. Disse medlemmer viser til at Statens vegvesens budsjett for 2011 i Prop. Forslag 1 1 S (2010–2011) bare er 15 mrd. kroner, og at dette Stortinget ber regjeringen iverksette en bred dermed utgjør under en tredjedel av det staten henter gjennomgang av nasjonale og internasjonale erfarin- fra avgifter på bil. Disse medlemmer vil redu- ger med bruk av offentlig-privat samarbeid. sere bil- og drivstoffavgiftene, og i langt større grad bruke disse til investeringer, drift og vedlikehold av Forslag 2 veibasert infrastruktur. Disse medlemmer Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi understreker at Norge gjennom oljeformuen har en for å utvide bruken av offentlig-privat samarbeid i økonomisk kraft som gjør bruk av bompenger unød- både lokale og nasjonale prosjekter. vendig, og som gjør forsert og forsterket bygging av vei og jernbane i stort omfang økonomisk mulig. Disse medlemmer peker på at investering av deler av oljefondets avkastning i realkapital i Norge Komiteens tilråding vil gi høy samfunnsmessig avkastning både på kort K o m i t e e n viser til merknadene og represen- og på lang sikt. Derfor er slike investeringer klok og tantforslaget og rår Stortinget til å gjøre slikt ansvarlig bruk av oljepenger. Slike investeringer gir lavere transportkostnader, øker konkurransekraft og vedtak: verdiskaping. Disse medlemmer ser på opprettelsen av Dokument 8:179 S (2009–2010) – representant- egne budsjettposter for enkeltprosjekter som et halv- forslag fra stortingsrepresentantene Jan Tore Sanner, hjertet forsøk på prosjektfinansiering. D i s s e Øyvind Halleraker, Trond Helleland, Nikolai Astrup, m e d l e m m e r ønsker å la vei-, bane- og kystetatene André Oktay Dahl, Elisabeth Røbekk Nørve, Lars prosjektfinansiere store utbyggingsprosjekter ved Myraune og Bjørn Lødemel om utarbeidelse av en hjelp av statlige lån, der rentene kompenseres av nasjonal strategi for å utvide bruken av offentlig-pri- deler av inntektene fra et statlig infrastrukturfond på vat samarbeid i Norge – vedtas ikke.

Oslo, i finanskomiteen, den 9. desember 2010

Torgeir Micaelsen Irene Johansen leder ordfører 6 Innst. 158 S – 2010–2011

Vedlegg

Brev fra Finansdepartementet v/statsråden til finanskomiteen, datert 20. oktober 2010

Representantforslag dokument 8:179 fra Sanner, lig departement fullmakt til å inngå kontrakter som Halleraker, Helland, Astrup, Oktay Dahl, Nørve, forplikter staten i framtidige budsjettår, i tråd med Myr, Halleraker, Helland, Astrup, Oktay Dahl, Bevilgningsreglementet §6 første ledd. Årlige stats- Nørve, Myraune og Lødemel om OPS, offentlig- budsjettvedtak og kontantprinsippet forhindrer ikke privat samarbeid i Norge på noen måte at investeringer kan gjennomføres hel- Jeg viser til forslag fra stortingsrepresentantene hetlig og med rasjonell framdrift. Sanner, Halleraker, Helland, Astrup, Oktay Dahl, Et bredt flertall på Stortinget har sluttet seg til Nørve, Myraune og Lødemel om utarbeidelse av en handlingsregelen. Den innebærer at petroleumsinn- nasjonal strategi for å utvide bruken av offentlig pri- tektene skal fases gradvis inn i økonomien, om lag i vat samarbeid (OPS) i Norge. takt med utviklingen i forventet realavkastning av Representantene foreslår at Statens pensjonsfond utland. Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god 1. Stortinget ber regjeringen iverksette en bred kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. Hand- gjennomgang av nasjonale og internasjonale lingsregelen gjør således bruken av oljepenger forut- erfaringer med bruken av offentlig privat samar- sigbar. Slik støtter handlingsregelen også opp under beid. pengepolitikken og reduserer faren for en forvent- 2. Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi ningsdrevet styrking av kronen. Dette forutsetter for å utvide bruken av offentlig-privat imidlertid at handlingsregelen er troverdig. I Norge samarbeid i både lokale og nasjonale prosjekter. har vi ikke noe behov for å finansiere statlige utbyg- ginger med lån. Lånefinansiering endrer ikke utgifte- Vårt budsjettsystem er nedfelt i Stortingets nes reelle karakter og deres virkninger i økonomien. bevilgningsreglement. Gjeldende bevilgningsregle- Handlingsregelen og det finanspolitiske handlings- ment ble vedtatt av Stortinget 26. mai 2005 etter for- rommet undergraves dersom deler av statsutgiftene slag fra Bondevik II-regjeringen, jf. St.prp. nr. 48 finansieres utenom det ordinære budsjettet og på den (2004–2005). Dette budsjettsystemet er blant annet måten skyves til framtidige budsjettår. Forsøk på å basert på fullstendighetsprinsippet og kontantprin- holde statsutgifter utenom det ordinære budsjettet vil sippet. Fullstendighetsprinsippet innebærer at stats- bli gjennomskuet og kan skape usikkerhet om innret- budsjettet skal omfatte alle statlige utgifter og inntek- ningen av finanspolitikken i årene framover. ter. Kontantprinsippet innebærer at statens utgifter og Offentlig Privat Samarbeid (OPS) blir trukket inntekter framgår av statsbudsjettet i det året utgiften fram som eksempel på såkalte nye finansieringsmo- og inntekten blir kontant betalt. Sammen medfører deller. Innen samferdsel er gjerne OPS en avtale mel- disse prinsippene at vi har et statsbudsjett som gir en lom en offentlig instans og én privat leverandør om samlet oversikt over all den aktivitet som foregår i samlet leveranse av investeringen og påfølgende drift statlig regi i hvert enkelt år. Dette bidrar til at vi har og vedlikehold for en avtalt periode, og der det stor åpenhet om statens budsjettdisposisjoner. Det offentliges finansiering av investeringene fordeles sikrer også at Stortinget får et mest mulig fullstendig over hele kontraktsperioden i stedet for at investerin- grunnlag til å foreta en helhetlig prioritering mellom gen betales når den gjennomføres. OPS er dermed en ulike formål innenfor forsvarlige økonomiske ram- slags leasingkontrakt med vedlikeholdsavtale. mer. Slik gir dette blant annet mulighet til å vurdere Motivet for OPS synes å være å kunne gjennom- investeringer i infrastruktur opp mot andre formål føre prosjekter som ellers ikke blir prioritert innenfor som kan bidra til å øke landets inntekter og velferd i de budsjettrammene som er satt. Forslagsstillerne framtida. Utgifter til forskning, utdanning, helsetje- skriver blant annet følgende: nester, barnehager og miljø er eksempler på slike «Med OPS sin fordeling av kostnadene over tid alternative formål. vil det være mulig å starte opp prosjekter tidligere. Vårt budsjettsystem er imidlertid ikke til hinder Store offentlige inngangsinvesteringer er ikke nød- for at staten kan gjennomføre anskaffelser og inves- vendig.» teringer over flere år som sikrer rasjonell framdrift til lavest mulig kostnader. Hvert år vedtar Stortinget en Ettersom dette er en form for lånefinansiering, vil rekke store utbyggingsprosjekter gjennom å god- de samme argumentene mot lånefinansiering som jeg kjenne en kostnadsramme for prosjektet og gi ansvar- har redegjort for ovenfor, også gjelde for OPS. Jeg Innst. 158 S – 2010–2011 7 kan heller ikke se at slik lånefinansiering gjennom trakter, og kvalitetskrav kan stilles i en ordinær OPS er forenelig med representantenes eget utgangs- anskaffelseskontrakt. punkt, som de oppgir innledningsvis i begrunnelsen Forslagsstillerne viser i begrunnelsen for sitt for- for forslaget: slag til at man ved bruk av OPS vil få bedre kost- nadsanslag. Jeg er enig i at gode prosjektplaner og «Samtidig som oppgavene er mange, setter øko- kostnadsanslag er svært viktige forutsetninger for nomien klare grenser for hvor mye de offentlige utgiftene kan øke.» rasjonelle valg og gjennomføringer av investerings- prosjekter. OPS er imidlertid ingen forutsetning for å Bruk av OPS i flere OECD-land er vurdert av for- få god kvalitet på gjennomføringsplaner og kost- skerne Paul Possner, Shin Kue Ryu og Ann nadsanslag. Jeg vil blant annet vise til at vi i Norge de Tkachenko i en rapport, Public-private partnerships: siste ti år har hatt et regime for ekstern kvalitetssik- the relevance of budgeting (GOV/PGC/SBO ring av styringsunderlag og kostnadsramme ved store (2008)6), utarbeidet for OECD. I rapporten trekkes statlige investeringer som ivaretar dette hensynet blant annet erfaringene fra Ungarn fram: godt. Samtidig er det flere forhold ved OPS som kan «5.15. PPP’s carry important political benefits innebære betydelige økonomiske ulemper sammen- for hard pressed public officials under pressure to re- lignet med tradisjonell anskaffelse. For det første duce spending to meet fiscal targets. Fiscal pressures were a prime consideration in using ppp’s in some of bidrar privat lånefinansiering til å øke kostnadene the 8 nations we contacted. Budget officials in Hun- ved investeringsprosjekter, siden slik finansiering gary, for instance, said that bringing the deficit under nødvendigvis er dyrere enn statens egen finansier- the 3 percent target is critical since its entry into EU ingskostnad. For det andre gis OPS-leverandøren in 2003. When compared to traditional government capital investment, ppp’s are a strategy to undertake monopol på drift og vedlikehold i kontraktsperioden. capital projects with minimal impact on the deficit. Ved endrede krav i løpet av kontraktsperioden, vil 5.16. The argument above that ppp’s do not have dette sette staten i en dårlig forhandlingsposisjon, immediate budgetary consequences is a political and noe som vil kunne gi økte kostnader. For det tredje er perceptual point, but not a substantive one. By assig- OPS-kontrakter komplekse, siden eventualiteter ning financing to the private sector, initial costs do not appear in budgets at the outset of projects. As a langt fram i tid skal reguleres, noe som blant annet result, projects can appear to be far cheaper than they kan gi høye transaksjonskostnader. For det fjerde kan are. In reality, they shift the costs from the capital OPS gi uønsket og kostbar overføring av risiko. Økt portion of budgets to the annual operating budgets privat ansvar for hele utbyggings- og driftsfasen kan for years to come. This shift appears to free up near term fiscal space, but at the expense of long term innebære at enkelte risikoelementer overføres til den fiscal space. In a triumph of form over substance, private aktøren som den private aktøren ikke har ppp’s succeed politically through budgetary alchemy mulighet til å påvirke. Dette øker risikoen og kan der- – costs don’t disappear, rather they become less im- med føre til ytterligere økte kostnader for OPS-sel- mediately obvious through stretching and amortizati- on.» skapet og som vil bli reflektert i prisen staten må betale. Risikoavlastning er ikke gratis. Forslagsstil- Dette viser at ønsker om å finansiere flere pro- lerne trekker det fram som positivt at OPS overfører sjekter enn det som prioriteres på statsbudsjettet ikke risiko fra staten til private. Jeg vil tvert imot peke på er noe godt argument for bruk av OPS. En mulig øko- at diversifiseringsgevinsten staten har ved å gjen- nomisk begrunnelse for å benytte OPS måtte heller nomføre en portefølje av utbyggingsprosjekter med være om denne kontraktsformen kan bidra til effekti- tradisjonell finansiering generelt vil kunne bli redu- visering, noe representantene fra Høyre også legger sert gjennom økt bruk av OPS, noe som vil kunne øke vekt på i begrunnelsen for sitt forslag. I en OPSkon- de samlede utbyggingskostnadene for staten. trakt har den samme leverandøren ansvar for investe- Et annet moment, som bl.a. er trukket fram av ringsleveransen og påfølgende drift og vedlikehold Possner, Ryu og Tkachenko i deres notat om OPS, av infrastrukturen. Utbyggeren av en veg kan dermed inntreffer når et prosjekt er for stort eller viktig til at få et økt økonomisk insentiv til å bygge med høy kva- det offentlige kan tillate at det ikke fullføres. Dersom litet når utbyggeren samtidig har ansvaret for å vedli- det er rimelig å forvente at det offentlige har en sterk keholde vegen. Mange av de mulige økonomiske for- interesse i at prosjektet realiseres, kan det inntreffe en delene som har vært trukket fram for bruk av OPS markedssvikt, der den private leverandøren ikke står kan imidlertid også oppnås med tradisjonelle investe- overfor den fulle risikoen ved uheldige utfall som ringer og drifts- og vedlikeholdsavtaler. Rasjonell følge av deres handlinger. Dette kan bidra til at det framdrift kan blant annet sikres gjennom for eksem- offentlige i realiteten påtar seg risikoen for uheldige pel dagbøter i tradisjonelle kontrakter. Risiko for utfall, mens den private parten sitter igjen med gevin- kostnadsoverskridelser kan fordeles mellom staten sten dersom prosjektet går bedre enn lagt til grunn og leverandøren, for eksempel gjennom fastpriskon- ved kontraktsinngåelsen. 8 Innst. 158 S – 2010–2011

Representantene trekker fram positive erfaringer ulike former for lånefinansiering av framtidige stat- fra OPS i Storbritannia, og viser blant annet til at lige bevilgninger, som for eksempel OPS. Det ser for oppussings- og utviklingsarbeidet med undergrunns- øvrig heller ikke ut til at andre land som har utvist banen i London ble organisert med OPS. Under- stor kreativitet for å holde utgifter og forpliktelser grunnsbanen i London er etter mitt syn et eksempel utenfor statsbudsjettet, har gode erfaringer med slikt. på at OPS har vært en svært dårlig gjennomførings- Representantene trekker også fram positive erfa- modell. I 2003 ble utbedringen av undergrunnsbanen ringer fra OPS i Norge. I St.meld. nr. 16 (2008–2009) organisert som et OPS-prosjekt. Det offentlige sel- Nasjonal transportplan 2010–2019 fremgår det at skapet London Underground tok tidligere i år over OPS-modellen har gitt raskere prosjektgjennomfø- Tube Lines. Det eneste gjenværende selskapet under ring, men at det ikke er mulig å dokumentere verken London Undergrounds OPS-avtale for oppgradering, høyere eller lavere kostnader enn ved tradisjonell drift og vedlikehold av undergrunnsnettet er dermed gjennomføring. Det konkluderes med at gevinster tilbakeført til det offentlige. Før oppkjøpet ble OPS- også kan hentes ut gjennom bedre kontraktstrategier avtalen kritisert for sin kompleksitet, og det var flere innenfor dagens budsjettsystem, at OPS-finansiering tvister mellom OPS-levereandøren og den offentlige av vegprosjekter innebærer at staten lånefinansierer oppdragsgiveren. Da oppkjøpet ble kjent, konstaterte utgifter til vegprosjekter, og at Regjeringen derfor den offentlige eieren av London Underground, foreslår ikke å åpne for flere OPS-prosjekter nå. Transport for London, at det ville gi vesentlige inn- Som omtalt i NTP 2010–2019 mener Regjerin- sparinger ikke lenger å være bundet av OPS-struktu- gen at det er behov for å vurdere nye kontraktsformer ren. innenfor dagens budsjettsystem som kombinerer Finansministeren i Storbritannia la i juni 2010 drift, vedlikehold og utvikling av vegstandarden. fram et overordnet rammedokument for finansdepar- tementets Spending Review, som vil legges fram 20. Dette vil være en kontraktstype som innebærer lang- oktober. Der pekes det på at de store budsjettunder- siktighet både for kontraktspartnere og for lokalsam- skuddene er den viktigste problemstillingen landet funnene. I tillegg bedrer det mulighetene for å står overfor. Det vektlegges at landets høye gjeld arbeide sammenhengende med lengre utbyggings- undergraver vekst og økonomisk stabilitet i Storbri- strekninger. Det vil være krevende å utvikle en slik tannia, og at regjeringen tar sikte på å håndtere under- kontraktsform, slik at det vil ta tid før dette eventuelt skuddet og få gjelden tilbake på et bærekraftig nivå. kan tas i bruk. Utviklingen bør skje i et samarbeid Storbritannias finansminister skriver i rammedoku- mellom Statens vegvesen og bransjeorganisasjonene. mentet at «public borrowing is only taxation Det er viktig at kontraktsformen ikke blir slik at den deferred, and it would be irresponsible to accumulate bare kan utføres av de store entreprenørene. Sam- substantial debts that would have to be paid off by ferdselsdepartementet redegjør i forslaget til stats- subsequent generations in the decades to come.» Jeg budsjett for 2011 (Prop. 1 S) for pågående arbeid der deler dette synet. Vi som lever i dag må dekke våre Statens vegvesen utreder en entrepriseform på en om behov uten å ødelegge kommende generasjoners lag 26 mil lang strekning på E6 på Helgeland. Statens mulighet til å dekke sine. Ikke bare våre barn, men vegvesen vurderer her muligheten for kontrakter som også deres barn og barnebarn. Det er dette vi kaller vil kunne omfatte både prosjektering og bygging av generasjonskontrakten – kontrakten til våre barn og nyanlegg, utvikling og utføring av utbedring av ved- barnebarn om at vi skal ta vare på og forvalte samfun- likeholdsetterslep, periodisk vedlikehold, utskifting net på en god måte. Dette fordrer langsiktig bærekraft og komplettering av vegutstyr og drift av vegen. i statsfinansene, og er ikke forenelig med å innføre A/S O. Fredr. Arnesen A/S O. Fredr. www.stortinget.no www.stortinget.no