Auca Marzo Y Jimena Carnelos
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Presidencialismo Institucionalizado en Argentina (2011-2019) Auca Marzo y Jimena Carnelos Introducción El estudio del presidencialismo institucionalizado se ha desarrollado y centrado en los Estados Unidos. En nuestra región, Magna Inácio y Mariana Llanos, adaptaron este enfoque a las particularidades latinoamericanas y las plasmaron en su paper “The Institutional Presidency in Latin America: A Comparative Analysis (2016)”. A continuación, centrándonos en el caso argentino, explicamos y extendemos su modelo teórico desde el 2011 hasta el fin de la presidencia de Mauricio Macri en diciembre de 2019, para contrastar sus premisas con la realidad local de los últimos años. Cuando hablamos de presidencialismo institucionalizado (PI) nos referimos al aparato burocrático que se encuentra bajo directa supervisión del presidente y es fiel a su liderazgo. Se diferencia de las otras agencias u organismos del gabinete por no ubicarse bajo la órbita de los ministerios. La investigación de Inácio y Llanos, recorre la evolución del PI en América Latina desde la vuelta de la democracia hasta el año 2010, comparando los datos de seis países de la región (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay y Uruguay). Ellas encuentran una relación causal directa entre la formación de gobiernos de coalición y una mayor centralización del aparato burocrático bajo el control del presidente. Su argumento sostiene que en gobiernos de coalición los presidentes deben repartir puestos dentro del gabinete con sus aliados políticos, lo que dificulta nombrar a personal de su confianza al frente de los ministerios y secretarías. Entienden que, los cambios en las estructuras burocráticas presidenciales latinoamericanas, responden a un rediseño estratégico que utilizan los Jefes de Estado para moldear sus relaciones con el sistema político en general y con su gabinete en particular. Bajo esta premisa, Inácio y Llanos, desarrollan las siguientes hipótesis explicativas: Mayor será el nivel de PI cuanto: mayor sea el número de partidos en el gabinete; más amplias sean las reformas estructurales que el presidente pretenda implementar; empeore la situación económica; y no exista un mecanismo constitucional de coordinación del gabinete. Menor será el nivel de PI cuanto: mayor sea el apoyo político del presidente en el Congreso, o cuando aumenten los gastos del gobierno. Sus hallazgos sugieren que el presidencialismo institucionalizado aumenta su estructura cuando crece el número de partidos políticos que conviven dentro del gabinete, o sea, en gobiernos de coalición. Esta situación de fragmentación gubernamental crearía incentivos para que los presidentes amplíen el número de agencias u organismos bajo su poder. Asimismo, observan que el PI aumenta en contextos de implementación de reformas económicas estructurales (Consenso de Washington), ya que las mismas generan tensiones con sus aliados dentro del gabinete y ampliar su base burocrática les permite tomar decisiones con un mayor margen de discrecionalidad. Presidencialismo Institucionalizado en Argentina de 2011 a 2019 Siguiendo esta línea de análisis, nos preguntamos si el modelo propuesto por Inácio y Llanos se constata en la realidad argentina y, si es útil para examinar los cambios que se dieron en la estructura presidencial en el periodo 2011-2019. Con este fin, analizaremos el número de unidades autárquicas (cantidad de agencias directamente subordinadas a la autoridad del presidente – PI – en un año determinado), la relación Presidente-Gabinete (nivel de fragmentación dentro del gabinete) y Presidente-Congreso (apoyo al presidente dentro del cuerpo legislativo – si posee más del 50% de los escaños), la inflación, el número de ministerios, y la evolución en la cantidad de empleados de la Administración Pública Nacional. Cabe destacar que no utilizaremos el Índice de Reforma Estructural de Eduardo Lora (mide el alcance de las reformas económicas estructurales), los gastos de la Administración Pública Nacional, ni las cualidades democráticas y autocráticas de las instituciones de gobierno, por falta de información 1 actualizada disponible. 1 El Índice de Reforma Estructural es un promedio de índices parciales con respecto a cinco áreas de política: privatización, liberalización financiera y comercial, regulación laboral y reformas fiscales, no se encuentra disponible para Argentina durante dicho periodo. Organismos Descentralizados o Unidades Autárquicas Para examinar la evolución del PI, contabilizamos la cantidad de Organismos Descentralizados (OD) dependientes de Presidencia de la Nación y Jefatura de Gabinete2 de Ministros, durante el periodo 2011-2019. Organismos Descentralizados (Unidades Autárquicas) 9 8 8 8 8 7 7 7 7 7 6 6 6 5 5 5 4 4 4 4 3 3 3 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 0 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Presidencia de la Nación Jefatura de Gabinete Unidades Autárquicas Fuente: Elaboración propia en base a información de la página web de Presupuestos de la Oficina Nacional de Presupuestos perteneciente al Ministerio de Economía de la Nación Argentina. Recuperado de https://www.economia.gob.ar/onp/presupuestos/presupuestos En el periodo analizado, se mantuvo estable (en una unidad) la cantidad de OD dependientes de Jefatura de Gabinete, a excepción de 2012, 2018 y 2019. En 2011 fue la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), mientras que entre 2013 y 2019 fue la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE), a la que se le sumó en 2018 el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM), tras la disolución del Ministerio de Modernización, y en 2019 la Agencia de Acceso a la Información Pública (AAIP). En relación a los Organismos Descentralizados dependientes de Presidencia de la Nación en 2011 eran 6: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), la Autoridad 2 Jefatura de Gabinete en Argentina es una extensión del poder presidencial y parte del presidencialismo institucionalizado. A pesar de haber sido concebido en la Reforma Constitucional de 1994 como un contrapeso al poder presidencial, en la práctica, es un agente que responde directamente al presidente. (De Lucca 2011). Regulatoria Nuclear, el Teatro Nacional Cervantes, la Biblioteca Nacional, el Instituto Nacional del Teatro y el Fondo Nacional de las Artes. En 2012, se incorporó la AFSCA. En 2015 los OD relacionados con la cultura y las artes pasaron a depender del Ministerio de Cultura, y sólo quedaron en Presidencia 3: la SIGEN, la Autoridad Regulatoria Nuclear y la AFSCA. En 2016, se incorporó la Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (AFTIC). AFSCA y AFTIC se fusionaron en el ENACOM y pasaron a depender del Ministerio de Comunicación en 2017 y luego del Ministerio de Modernización en 2018. Por último, en 2018, se suman la Administración de Parques Nacionales (tras la disolución del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, el Instituto Nacional de Promoción Turística (tras la disolución del Ministerio de Turismo), y en 2019 la Agencia Nacional de Discapacidad. Relaciones Presidente – Gabinete Durante los años analizados de la gestión de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015), se observa un gabinete fuertemente peronista o de partido único, pero con una importante participación de políticos independientes, los que representaron casi el 30% del total del gabinete (Héctor Timerman, Hernán Lorenzino, Axel Kicillof, Débora Giorgi, Daniel Gollán, Lino Barañao, Carlos Casamiquela y Teresa Parodi). Por otro lado, en el gabinete de coalición de Mauricio Macri, se observa poca fragmentación política. De los 32 ministros que tuvo su gobierno, 19 fueron miembros del partido del presidente, Propuesta Republicana (PRO), 5 de su principal aliado, la Unión Cívica Radical (Susana Malcorra, Julio Martinez, Oscar Aguad -estuvo primero a cargo del Ministerio de Comunicaciones y luego de Ministerio de Defensa- y Adolfo Rubinstein), y 2 de otros cuadros (Alfonso Prat-Gay - Coalición Cívica ARI y Patricia Bullrich, quien hasta 2018 perteneció Unión por la libertad, para luego posicionarse como una de las referentes del PRO). Su gabinete tuvo sólo seis políticos independientes o sin afiliación política (Jorge Faurie, Dante Sica, Germán Garavano, Lino Barañao, Luis Miguel Etchevehere y Juan José Aranguren). Relaciones Presidente – Congreso Tras el revés electoral sufrido en 2009, en el cual el oficialismo había perdido la mayoría en ambas Cámaras del Congreso, el abrumador triunfo de Cristina Fernández de Kirchner en 2011 vuelve a posicionar al kirchnerismo como la principal fuerza política del país. Su bloque en la Cámara Baja asciende a 135 diputados, de los cuales 109 perte- necían a Frente para la Victoria - FpV (129 es el número para alcanzar quórum, sobre un total de 257 bancas). En el Senado, la nueva configuración dejó al FpV y aliados con 38 de las 72 bancas, también con mayoría propia. Con las elecciones de 2013, se consolida la hegemonía kirchnerista en el Congreso, donde el bloque de FpV aumenta a 143 dipu- tados (122 de FpV), y a 40 en la Cámara Alta. La situación fue muy diferente para Mauricio Macri, quien ganó las elecciones presidenciales en segunda vuelta por un margen muy acotado de votos, y asumió con una posición minoritaria en el Congreso. Durante sus primeros dos años de gestión, la primera fuerza política en el poder legislativo continuó siendo el FpV, con un bloque compuesto por 110 diputados y 44 senadores, seguido por el bloque de Cambiemos con 87 diputados (de los cuales 46 pertenecían a la UCR) y 16 senadores (en su mayoría radicales). En las elecciones de 2017, Macri logra consolidar su liderazgo, convirtiéndose el bloque Cam- biemos en la primera minoría en la Cámara Baja con 107 legisladores, seguido por 65 del bloque de FpV, y suma 25 bancas en el Senado, detrás del Partido Justicialista con 26 y el FpV con 10 escaños. El modelo de Inácio y Llanos se centra en el porcentaje de bancas pertenecientes al bloque gobernante en la Cámara Baja. Como vemos a continuación, a pesar de haber mejorado su posición en 2017, el macrismo siempre fue muy dependiente del apoyo de la UCR, a quien pertenecían la mayoría de los legisladores del bloque.