Innst. 240 S (2010–2011) Innstilling til Stortinget frå næringskomiteen

Dokument 8:25 S (2010–2011)

Innstilling frå næringskomiteen om representant- av overtredelsesgebyr ilagt med hjemmel i forskrif- forslag fra stortingsrepresentantene Svein Flåt- ten, har det oppstått berettiget tvil om næringens ten, Elisabeth Røbekk Nørve, Frank Bakke-Jen- rettssikkerhet ivaretas. sen, og Linda C. Hofstad Forslagsstillerne mener det er uholdbart at opp- Helleland om overtredelsesgebyr og rettssikker- drettsnæringen må leve med at det kan stilles spørs- het for oppdrettsnæringen mål ved næringens rettssikkerhet, og at overtredel- sesgebyr har vist seg å bli en betydelig straffereak- sjon som ilegges av forvaltningen, uten de rettssik- Til Stortinget kerhetsprosedyrer som foreligger ved behandling av ordinære straffesaker ved påtalemyndighet og dom- stoler. Forslagsstillerne mener dette er et spørsmål av 1. Samandrag så vidt prinsipiell og vesentlig betydning at det bør bli gjenstand for behandling i Stortinget. Havbruksnæringen er en viktig næring for landet og en betydelig distriktsnæring. I 2008 var det 1 267 1.1 Tilbaketrekning av konsesjoner matfiskkonsesjoner og 4 867 ansatte i næringen, ifølge «Tall og Fakta om norsk eksport av sjømat for Nye matfiskkonsesjoner ble utdelt i 2009. Konse- 2009». Norsk sjømateksport var i 2009 på 44,6 mrd. sjonsrunden har blitt preget av dårlig forutsigbarhet kroner. Havbruket alene eksporterte i 2009 for over for enkeltbedrifter, i de for næringen viktige fylkene 25 mrd. kroner. Det er derfor viktig at statens forvalt- Nordland og Hordaland. Fiskeridirektoratet har del- ning av næringen er god, slik at den kan forbli en av vis trukket tilbake tildelte konsesjoner og delvis bærebjelkene for verdiskaping og arbeidsplasser angitt at andre kan bli trukket tilbake. Også i nærin- langs hele kysten. gen for øvrig er det uro, fordi den opplever at viktig Næringsutøvelsen reguleres av lov om akvakul- forutsigbarhet og tillit til at rammebetingelsene er tur (akvakulturloven). Etter akvakulturloven § 30 stabile, blir svekket. kan den som forsettlig eller uaktsomt overtrer Forslagsstillerne er av den oppfatning at nærin- bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, ileg- gen ikke kan leve med en slik saksbehandling og en ges et overtredelsesgebyr av tilsynsmyndigheten. slik saksbehandlingstid, og at en god saksbehandling Forslagsstillerne er enige i at det er behov for en er en forutsetning for rettssikkerhet. Næringens retts- hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr. For- sikkerhet bør vurderes helhetlig, og forslagsstillerne slagsstillerne mener samtidig det er viktig at sanksjo- forstår de i dokumentet siterte uttalelsene fra stor- ner etter ethvert regelverk har en uomtvistelig lov- tingsrepresentantene for Arbeiderpartiet og Senter- hjemmel, er forutsigbare og at de står i forhold til partiet dit hen at det vil være bred tilslutning til å la overtredelsens karakter og omfang, men også til det saken bli gjenstand for behandling i Stortinget. sanksjonsnivået som gjelder i samfunnet for øvrig. Følgende forslag fremmes i dokumentet: Til akvakulturloven § 30 er det knyttet en for- skrift om reaksjoner ved overtredelse av akvakultur- «Stortinget ber regjeringen legge frem en sak for loven (akvakulturreaksjonsforskriften). I kjølvannet Stortinget om rettssikkerheten i oppdrettsnæringen, 2 Innst. 240 S – 2010–2011 herunder med forslag til en endring av akvakulturlo- er òg nærare utdjupa i merknader for sakshandsa- vens reaksjonsbestemmelse, slik at oppdrettsnærin- minga i Fiskeridirektoratet sine regionkontor i fyrste gens rettssikkerhet forbedres og den rettslige uklar- instans og Fiskeridirektoratet sentralt som klagein- het som råder, fjernes.» stans. I tillegg er domstolen sin prøvingsrett omtalt særskilt. Forslagsstillarane tar også opp spørsmålet om til- 2. Merknader frå komiteen baketrekking av 4 konsesjonar som blei utdelt i 2009. Komiteen, medlemene frå Arbeidar- K o m i t e e n viser til brevet frå statsråden og til Prop. partiet, Else-May Botten, Lillian Han- 1 S Tillegg 3 (2010–2011) om tildeling av 4 nye sen, Arne L. Haugen, Ingrid Heggø og løyve til havbruk med laks, aure og regnbogeaure til leiaren , frå Framstegs- dei som miste løyve i klageomgangen. partiet, , Harald T. Nesvik og Torgeir Trældal, frå Høgre, Komiteens medlemmer fra Frem- Frank Bakke-Jensen, Torgeir Dahl og s k r i t t s p a r t i e t o g H ø y r e viser til at Høyres for- Svein Flåtten, frå Sosialistisk Venstre- slag om rettssikkerhet for oppdrettsnæringen kom parti, Alf Egil Holmelid, frå Senterpar- etter at en lang rekke saker viste uheldige sider ved tiet, , og frå Kris- regelverket og kritikkverdig opptreden fra forvaltnin- teleg Folkeparti, Rigmor Andersen gen under regjeringen Stoltenbergs ledelse. E i d e , viser til at statsråd Lisbeth Berg-Hansen kom Disse medlemmer viser til at havbruksnæ- til Stortinget 17. februar 2011 og gjorde greie for for- ringen er en viktig næring for landet og en betydelig holda i oppdrettsnæringa. Statsråden la i si utgreiing distriktsnæring. I 2008 var det 1 267 matfiskkonse- vekt på arbeidet for å utvikle ei berekraftig næring, sjoner og 4 867 ansatte i næringen, ifølge «Tall og noko som er viktig både for næringa sjølv, for andre Fakta om norsk eksport av sjømat for 2009». Norsk næringar og for miljøet. Eit tydeleg forvaltningsre- sjømateksport var i 2009 på 44,6 mrd. kroner, og for gime med lover og forskrifter er eit viktig verktøy i fjerde år på rad ble det satt ny eksportrekord for norsk arbeidet for å trygge framtida til næringa og dermed sjømat. Havbruket alene eksporterte i 2009 for over den enkelte aktør i næringa, samtidig som det er vik- 25 mrd. kroner. Det er derfor viktig at statens forvalt- tig for miljøet og for andre næringar som blir påverka ning av næringen er god, slik at den kan forbli en av av oppdrettsnæringa. bærebjelkene for verdiskaping og arbeidsplasser K o m i t e e n viser til brev frå statsråd Lisbeth langs hele kysten. Berg-Hansen datert 19. november 2010 (vedlagt). Disse medlemmer viser til at næringsut- Her viser statsråden til at § 30 i akvakulturlova blei øvelsen reguleres av lov om akvakultur (akvakultur- samrøystes vedtatt i Stortinget i juni 2005 etter for- loven), som har som formål å fremme akvakulturnæ- slag frå dåverande fiskeri- og kystminister Svein ringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor Ludvigsen. Stortinget har såleis vurdert dei prosedy- rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til rane som skal gjelde ved ilegging av gebyr etter verdiskaping på kysten. Etter akvakulturloven § 30 akvakulturlova. Statsråd Lisbeth Berg-Hansen skriv kan den som forsettlig eller uaktsomt overtrer vidare i sitt brev at akvakulturlova no er fem år gam- bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, ileg- mal, og at det kan vere aktuelt å gjennomføre ein ges et overtredelsesgebyr av tilsynsmyndigheten. etterkontroll av lova. Statsråden vil derfor vurdere Disse medlemmer oppfatter at det er bred enig- nærare å legge fram for Stortinget ein Prop. L. het om at det er behov for en hjemmel til å kunne Komiteen viser vidare til at statsråd Berg-Han- ilegge overtredelsesgebyr. Disse medlemmer sen i sitt brev omtalar Sivilombodsmannen si vurde- mener også det er av avgjørende betydning at enhver ring i den såkalla Polarlaks-saka. På bakgrunn av reaksjon er i tråd med menneskerettighetene og den denne vurderinga har Fiskeri- og kystdepartementet alminnelige rettsfølelse. Disse medlemmer er vurdert § 10 i reaksjonsføresegna på nytt og oppheva glade for at også regjeringen Stoltenberg etter hvert denne paragrafen. Samtidig peikar statsråden på at så alvoret i situasjonen, og at det tidligere regelverk det er viktig å ha operativ føresegn for utmåling av ble opphevet. Disse medlemmer merker seg at gebyr for overskriding av tillaten biomasse. statsråden i brev av 23. februar 2011 (vedlagt) til K o m i t e e n er kjend med at det har kome end- Stortinget påpeker at flere har tatt til orde for at ord- ringar til forskrift om reaksjon ved brot på akvakul- lyden i akvakulturloven ikke åpner for ileggelse av turlova etter at brevet frå statsråden blei mottatt. Etter gebyr dersom det ikke foreligger fortjeneste, slik føregåande høyring trådde nyføresegn i kraft regjeringen i forskriften åpner for. Disse med- 1. februar 2011. Her går det fram at det er Fiskeridi- l e m m e r mener det er alvorlig at usikkerheten får rektoratet som skal fatte vedtak. Vidare er det i § 10 fortsette å råde, og d i s s e medlemmer forutsetter lagt vekt på å ha tydelege reglar for gebyr. Føresegna at regjeringen Stoltenberg vil legge frem en Prop. L Innst. 240 S – 2010–2011 3 for Stortinget slik statsråden har åpnet for i sitt brev 3. Forslag frå mindretal av 19. november 2010. Forslag frå Framstegspartiet og Høgre: Disse medlemmer mener det er viktig med en gjennomgang av forvaltningsmodellen for hav- Forslag 1 bruk, ikke minst på bakgrunn av turbulensen rundt Stortinget ber regjeringen legge frem en sak for tildelinger, retildelinger og ekstratildelinger av lakse- Stortinget om rettssikkerheten i oppdrettsnæringen, konsesjoner i Nordland og Hordaland. D i s s e herunder med forslag til en endring av akvakulturlo- m e d l e m m e r viser til at etter at nye matfiskkonse- vens reaksjonsbestemmelse, slik at oppdrettsnærin- sjoner ble utdelt i 2009, trakk Fiskeridirektoratet til- gens rettssikkerhet forbedres og den rettslige uklar- bake tildelte konsesjoner. Tilbaketrekningene het som råder, fjernes. skjedde etter lang tid, og etter at selskapene hadde foretatt millioninvesteringer. D i sse medlemmer viser til at statsråd , i kraft av å være set- 4. Tilråding frå komiteen testatsråd, foreslo overfor Stortinget at det skal tilde- les fire ekstra laksekonsesjoner for å rydde opp i rotet Tilrådinga frå komiteen vert fremma av medle- etter tildelingsrunden som da hadde pågått i snart 2 mene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk år, jf. Prop. 27 S (2010–2011). Disse medlem- Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti. m e r mener det er vanskelig å se gode grunner til at bare fire av fem selskaper skulle få tildelt konsesjon. K o m i t e e n har elles ingen merknader, viser til At det skulle kreve stort politisk trykk fra opposisjo- representantforslaget og rår Stortinget til å gjere føl- nen før regjeringen Stoltenberg endelig besluttet å til- gjande dele «friske konsesjoner til selskapene som fikk sine konsesjoner tilbaketrukket», er etter d i sse med- vedtak: lemmers syn uheldig. Disse medlemmer fremmer følgende for- Dokument 8:25 S (2010–2011) – representant- slag: forslag fra stortingsrepresentantene Svein Flåtten, Elisabeth Røbekk Nørve, Frank Bakke-Jensen, Ivar «Stortinget ber regjeringen legge frem en sak for Kristiansen og Linda C. Hofstad Helleland om over- Stortinget om rettssikkerheten i oppdrettsnæringen, tredelsesgebyr og rettssikkerhet for oppdrettsnærin- herunder med forslag til en endring av akvakulturlo- gen – blir ikkje vedteke. vens reaksjonsbestemmelse, slik at oppdrettsnærin- gens rettssikkerhet forbedres og den rettslige uklar- het som råder, fjernes.»

Oslo, i næringskomiteen, den 10. mars 2011

Terje Aasland Alf Egil Holmelid leiar ordførar 4 Innst. 240 S – 2010–2011

Vedlegg 1

Brev fra Fiskeri- og kystdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 19. november 2010

Dokument 8:25 S (2010 - 2011) Jeg viser til at Sivilombudsmannen, i sin vurde- Jeg viser til brev av 11. november 2010, der det ring av den såkalte Polarlaks-saken (som forslagsstil- bes om Fiskeri- og kystdepartementets vurdering av lerne også viser til), fant begrunnet tvil om overtre- ovennevnte representantforslag fra stortingsrepre- delsesgebyret som ble ilagt Polarlaks var straff i sentantene Svein Flåtten, Elisabeth Røbekk Nørve, Grunnlovens forstand. Fiskeri- og kystdepartementet Frank Bakke-Jensen, Ivar Kristiansen og Linda C. gjennomgikk senere, på bakgrunn av ombudsman- Hofstad Helleland. Forslaget lyder: nens uttalelse, forskriften på nytt og fant at reaksjons- forskriften § 10 ikke hadde tilstrekkelig hjemmel i ”Stortinget ber regjeringen legge frem en sak for akvakulturloven § 30. Stortinget om rettssikkerheten i oppdrettsnæringen, Departementet opphevet derfor § 10 i reaksjons- herunder med forslag til en endring av akvakulturlo- forskriften, og satte i gang arbeid med en ny § 10. vens reaksjonsbestemmelse, slik at oppdrettsnærin- gens rettssikkerhet forbedres og den rettslige uklar- Dette fordi jeg mener det er viktig å ha en operativ het som råder, fjernes.” forskriftsbestemmelse om utmåling av overtredelses- gebyr ved biomasseoverskridelser. Formålet er blant Overtredelsesgebyr annet å sikre en ensartet og god praksis som gir for- utsigbarhet for havbruksnæringen. Et utkast til ny Jeg er enig med forslagsstillerne i at havbruksnæ- bestemmelse ble sendt på høring i sommer med ringen er en viktig næring for landet og en betydelig høringsfrist 1. oktober. På bakgrunn av hørings- distriktsnæring. Det er heller ikke vanskelig å være innspillene, som også forslagsstillerne viser til, er det enig i at sanksjoner skal gis etter en lovhjemmel som naturlig å vurdere enkelte endringer i det forslaget står på trygg grunn i forhold til Grunnloven og som ble sendt på høring samt klargjøre og presisere i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen merknader til de aktuelle bestemmelsene, blant annet (EMK). domstolenes mulighet for prøving av vedtak om ileg- Den aktuelle lovbestemmelsen, akvakulturloven gelse av overtredelsesgebyr. Jeg tar sikte på å slutt- § 30, ble vedtatt av et enstemmig 17. juni føre denne prosessen med det første, og vil i den for- 2005 etter at Bondevik II-regjeringen, med davæ- bindelse også legge opp til å gjøre det tydelig hvilke rende fiskeri- og kystminister Svein Ludvigsen (H) overtredelser som bør politianmeldes og hvilke som som ansvarlig statsråd, fremmet forslag om ny akva- skal vurderes administrativt. kulturlov i vårsesjonen samme år. I forarbeidene til Vi ser nå at det kan være hensiktsmessig å vur- den aktuelle lovbestemmelsen er det vist til forarbei- dere om akvakulturloven § 30 bør utformes på en dene til deltakerloven, hvor forholdet til Grunnloven annen måte. Dette gjelder for eksempel hvordan og EMK er drøftet nærmere. Blant annet tar forarbei- gebyret skal utmåles og forholdet til domstolene. dene opp viktige rettssikkerhetsspørsmål som dom- Akvakulturloven er nå fem år gammel, og jeg mener stolenes prøvelsesrett og hvilke minimumsrettigheter det derfor kan være på tide å foreta en etterkontroll som kommer til anvendelse ved ileggelse av overtre- med loven. Foruten å vurdere ordlyden i bestem- delsesgebyr. Stortinget har derfor allerede blitt fore- melse om overtredelsesgebyr, vil det samtidig kunne lagt, og vurdert, de rettssikkerhetsprosedyrene som være aktuelt å vurdere evt. andre forslag til endringer. skal gjelde ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter Jeg vil derfor vurdere nærmere å fremme en Prop. L, akvakulturloven. som tidligst kan legges frem for Stortinget i vårsesjo- Akvakulturloven har én straffebestemmelse og nen 2011. én bestemmelse om overtredelsesgebyr. Skyldkravet i disse bestemmelsene er ulikt. For at et brudd på Tilbaketrekking av konsesjoner akvakulturregelverket skal kunne straffes, må over- tredelsen være grovt uaktsom eller forsettlig. Når det Jeg viser her til mitt svar av 30. august 2010 på gjelder overtredelsesgebyr omfattes også uaktsomme spørsmål nr. 1591 (2009-2010). overtredelser. Dette innebærer at Stortinget har Som det fremgår av Prop. 1 S Tillegg 3 (2010- bestemt at enkelte regelbrudd ikke skal kunne følges 2011) mener regjeringen at det bør tildeles 4 nye til- opp av politi og påtalemyndighet, men utelukkende latelser til havbruk med laks, ørret og regnbueørret til skal håndteres av fiskerimyndighetene gjennom bruk dem som mistet tillatelser i klageomgangen. I denne av overtredelsesgebyr. saken har statsråd Trond Giske vært settestatsråd. Innst. 240 S – 2010–2011 5

Vedlegg 2

Brev fra Fiskeri- og kystdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 23. februar 2011

Dokument 8:25 S (2010 - 2011) representantfor- være en klar sammenheng mellom størrelsen på slag om overtredelsesgebyr og rettssikkerhet for gebyret og fortjenesten. Det fremgår også tydelig av oppdrettsnæringen Ot.prp. nr. 61 (2004-2004) at det ikke har vært hen- Jeg viser til brev datert 17. februar 2011 med sikten å avskjære muligheten til å ilegge overtredel- spørsmål fra Høyres representanter i næringskomi- sesgebyr selv om det ikke foreligger fortjeneste: ”Ved teen. utmålingen bør man legge vekt på momenter som overtredelsens omfang og virkning, samt eventu- Spørsmål 1 lyder: Er det fortsatt slik at Fiskeri- ell fortjeneste oppnådd ved overtredelsen” (min direktoratet både skal ilegge overtredelsesgebyr understreking). Ordlyden i loven må også sees i sam- (regionkontorene) og også være klageinstans menheng med formålet om at det ikke skal lønne seg (sentralt) eller er det slik at Fiskeridirektoratet å overtre regelverket – lovteksten gjør derfor fortje- sentralt skal ilegge overtredelsesgebyr, slik at neste til et viktig element ved utmålingen. Jeg vil departementet skal være klageinstans? understreke at en bestemmelse om overtredelsesge- byr som forutsetter fortjeneste langt på vei vil være I reaksjonsforskriften er Fiskeridirektoratet dele- meningsløs, når brudd på akvakulturregelverket ikke gert kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr og rent sjelden kun vil medføre tap for oppdretter – slik andre reaksjoner. Fiskeridirektoratet kan imidlertid som overtredelser som medfører rømming av fisk. delegere denne kompetansen til sine regionkontor, noe jeg antar direktoratet vil gjøre. Vedtak om over- Spørsmål 3 lyder: ”Er det riktig at forskriften ikke tredelsesgebyr vil i så tilfelle bli truffet av regionkon- skiller mellom overskridelse på selskapsnivå og på toret mens direktoratet sentralt vil være klageinstans. lokalitetsnivå, og hva er årsaken til dette?” Fiskeridirektoratet og regionkontorene er formelt og reelt å betrakte som adskilte forvaltningsorgan. Det er riktig at forskriften ikke skiller mellom overtredelse på lokalitetsnivå og selskapsnivå. Årsa- Spørsmål 2 lyder: Forskriften åpner for å ilegge ken til dette er at også overtredelser på lokalitetsnivå overtredelsesgebyr også der det ikke foreligger innebærer at oppdretter har hatt for mye fisk stående fortjeneste. Etter akvakulturloven skal gebyret "stå i sjøen, og at den ulovlige produserte fisken normalt i forhold til den fortjeneste som den ansvarlige har vil gi oppdretter en fortjeneste. At fisken hypotetisk hatt ved overtredelsen". Vi ber om en redegjørelse kunne stått på en annen lokalitet, endrer ikke dette. for lovhjemmel for dette punktet i forskriften. Jeg tilføyer at overtredelser på lokalitetsnivå som regel vil innebære større risiko for negative miljøef- Lovhjemmelen er akvakulturloven § 30 om over- fekter enn overtredelser bare på selskapsnivå. tredelsesgebyr. Setningen representantene viser til er i merknadene til reaksjonsforskriften § 10 reflektert Spørsmål 4 lyder: Vi ber om en nærmere rede- slik: ”Det skal derfor alltid tas hensyn til om og i til- gjørelse for domstolenes prøvelsesrett, og felle hvor stor fortjeneste oppdretter har hatt ved lovhjemmel for denne. overtredelsen. Utgangspunktet for vurderingen av gebyrets størrelse vil derfor være at lav eller ingen Det er ikke inntatt særlige regler om domstolenes fortjeneste bør medføre at gebyrets størrelse blir i det prøvelsesrett i akvakulturloven, men spørsmålet er nedre sjiktet. Departementet understreker imidlertid drøftet i Ot.prp. nr. 70 (2003-2004), og det er i Ot.prp. at det skal gjøres en helhetlig vurdering og at de nr. 61 (2004-2005) om lov om akvakultur henvist dit. øvrige vurderingstema som er angitt også skal tas Domstolenes prøvelsesrett er regnet som konstitusjo- hensyn til og tillegges vekt. Det kan innebære at nell sedvanerett, og departementet kan således ikke gebyret settes både høyere og lavere enn utgangs- avgjøre spørsmålet om i hvilken grad domstolene punktet.”. skal prøve et vedtak om overtredelsesgebyr. Fiskeri- Jeg er klar over at flere har tatt til orde for at ord- og kystdepartementet vil imidlertid – i en eventuell lyden i akvakulturloven ikke åpner for ileggelse av rettslig prosess – anføre at domstolene kan prøve et gebyr dersom det ikke foreligger fortjeneste. Etter vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr etter mitt syn gir dette ikke uttrykk for en riktig forståelse akvakulturloven fullt ut, med unntak for forvaltnin- av lovgivers intensjon ved bestemmelsen. Loven leg- gens hensiktsmessighetsvurdering av om det skal ger imidlertid opp til at det som utgangspunkt skal ilegges gebyr. Dette skyldes at om en sanksjon skal 6 Innst. 240 S – 2010–2011 ilegges vil bero på fritt skjønn etter opportunitets- I departementets merknader til reaksjonsforskrif- prinsippet. Domstolene vil derfor etter Fiskeri- og ten er det gjort rede for forholdet til domstolenes prø- kystdepartementets syn i utgangspunktet ikke kunne velsesrett. prøve dette spørsmålet med mindre det har foregått myndighetsmisbruk. www.stortinget.no A/S O. Fredr. Arnesen