Vilkår for Sosiale Reformer
Total Page:16
File Type:pdf, Size:1020Kb
ErEr trygdepolitikkentrygdepolitikken formetformet nedenfranedenfra ellereller utenfra?utenfra? AkselAksel Hatland,Hatland, NOVANOVA ForedragForedrag vedved AIDsAIDs markeringmarkering avav folketrygdensfolketrygdens 4040--åårsjubileumrsjubileum DetDet tradisjonelletradisjonelle synetsynet Både i populære og lærde framstillinger av den norske velferdsstatens historie, legges hovedvekten på de politiske og sosiale prosessene innad i Norge. Søkelyset settes på kamp mellom ideer og interessegrupper og på strid og kompromisser mellom de politiske partiene. Påvirkningene utenfra blir liggende i halvmørke. Jeg vil argumentere for at denne påvirkningen fra Europa på de store norske reformene har vært mye større enn vi vanligvis tenker på. Jeg vil konsentrere meg om valg av hovedmodell når store reformer er blitt innført. Disse hovedmodellene har lagt sterke føringer på utviklingen av norsk velferdspolitikk, og det vil ha stor innflytelse også på framtidens veivalg. BetingelseneBetingelsene forfor atat storestore sosialesosiale reformerreformer blirblir gjennomfgjennomføørtrt ErkjennelseErkjennelse avav atat detdet eksisterereksisterer etet problemproblem KunnskapKunnskap omom atat detdet finnesfinnes lløøsningersninger ppåå problemetproblemet PolitiskePolitiske ogog øøkonomiskekonomiske ressurserressurser tiltil åå gjennomfgjennomføørere lløøsningenesningene SSæærligrlig forfor problemforstproblemforstååelseelse ogog lløøsningsalternativersningsalternativer harhar ppååvirkningenvirkningen utenfrautenfra vvæærtrt storstor UlikeUlike synsyn ppåå hvilkehvilke problemproblem trygdenetrygdene skulleskulle lløøsese Oppkomsten av trygdene er nær knyttet til industrialiseringen og framveksten av en industriarbeiderklasse i Europa. Men uenighet om hvilket problem dette skapte. For mange konservative representerte den nye industriarbeiderklassen en trussel mot den bestående samfunnsorden. Den kunne dempes med sosiale reformer. I arbeiderbevegelsen var hovedsynet i slutten av 1800- tallet at industrialiseringen førte med seg en utbytting av arbeiderklassen som bare kunne endres gjennom en grunnleggende samfunnsomveltning. ”Puslerier med nutidsreformer fører ikke til noe, men kun sosialismen” (Holtermann Knudsen 1896). UlikeUlike synsyn ppåå hvilkehvilke problemproblem trygdenetrygdene skulleskulle lløøsese (forts.)(forts.) Et mindretall i arbeiderbevegelsen mente arbeidernes interesser best kunne ivaretas gjennom skrittvise sosiale reformer. Kristen barmhjertighetstenkning og nye sosialliberale ideer aksepterte at industrialiseringen skapte sosiale problemer som verken markedet, familien eller privat veldedighet kunne løse. Staten måtte spille en aktiv rolle. For andre representerte industrialiseringen en økonomisk vekst som ga muligheter for nye sosiale reformer De ulike forståelsesformene representerte felles europeiske strømninger, men de ble naturligvis næret av konkrete norske erfaringer DeDe fføørsterste reformenereformene DeDe fføørsterste norskenorske trygdene,trygdene, ulykkestrygdenulykkestrygden forfor industriarbeidereindustriarbeidere frafra 18941894 ogog syketrygdensyketrygden forfor arbeiderarbeider avav 1909,1909, representerterepresenterte enen konservativkonservativ forstforstååelse.else. DetDet gjaldtgjaldt åå ””holdeholde denden ogsogsåå inneninnen vvåårr arbeiderbefolkningarbeiderbefolkning begynnendebegynnende bevegelsebevegelse ii sunnesunne ogog sindigesindige sporspor”” (Indredepartementet(Indredepartementet ii forarbeideneforarbeidene tiltil ulykkestrygdenulykkestrygden avav 1894).1894). DisseDisse reformenereformene varvar klartklart inspirertinspirert avav BismarckBismarck bbåådede ii sinsin begrunnelse,begrunnelse, ii sinsin utformingutforming ogog ii valgvalg avav mmåålgruppelgruppe forfor reformene.reformene. ProblemforstProblemforstååelsenelsen varvar europeisk.europeisk. LLøøsningensningen varvar tysk.tysk. ReformismenReformismen I begynnelsen av 1900-tallet skiftet Arbeiderpartiet over på en reformvennlig linje og ble en drivende kraft i det sosialpolitiske reformarbeidet, med arbeiderpartistyrte kommuner som hovedbase (”municipalsocialisme” inspirert fra Storbritannia) Det store sosiale reformpartiet fram til 1920-årene var imidlertid Venstre. Venstre var dels et ideologisk parti, men også bøndenes viktigste interesseparti. Bondevenstre ønsket trygder der arbeiderklassen og arbeidsgiverne skulle betale gjennom premier for å lette trykket på den kommunale fattigskatten. Det var Venstre og Arbeiderpartiet som var hovedaktører i kampen for trygdeutbyggingen fram til andre verdenskrig. Begge hentet ammunisjon fra andre land. To viktige forskjeller mellom disse partiene var Venstre ønsket opptjeningstrygder (forsikringsprinsippet), Arbeiderpartiet gikk inn for skattefinansierte trygder med grunnpensjoner ArbeiderpartiArbeiderpartietet ønsket en rolle for fagbevegelsen i styringen av trygdene. Venstre gikk mot dette. VenstreVenstre villeville haha opptjeningstrygderopptjeningstrygder Stortinget drøftet spørsmålet om alderstrygd fra 1851, men de klarte ikke å samle seg om gjennomførbare løsninger før i 1936. Et hovedprinsipp i de mange statlige utredningene fram til 1918 var at alderstrygden skulle opptjenes gjennom premieinnbetalinger i den yrkesaktive livsfasen (selvhjelpslinjen, forsikringslinjen). Venstre støttet denne linjen. Hovedargumenter var samfunnspedagogiske: arbeidere skulle lære å spare til sin egen alderdom og oppmuntres til å arbeide mer skattepolitiske: å redusere fattigskatten og erstatte den med trygdepremier fra arbeiderne selv De viktigste motargumotargumentenementene var at det ville ta mange år før en full trygd ble opptjent at de som sto utenfor arbeidsmarkedet ikke ville få alderstrygd ArbeiderpartietsArbeiderpartiets kravkrav omom grunntrygdergrunntrygder En del arbeiderpartiarbeiderpartistyrtestyrte kommuner, med Storelvdal som den første, innførte kommunale alderstrygder fra 1916. Behovsprøvingen var omfattende og trygden var nærmest en fattighjelp til verdig trengende eldre. Storelvdalmodellen var en kopi av den danske alderstrygden av 1891. Da denne ordningen ble omdannet og vedvedtatttatt i Oslo i 1918, fikfikkk den et særnorsk preg. Viktigst at barns inntekter skulle holdes utenfor behovsprøvingen. Ikke lenger en økonomisk belastning å ha gamle foreldre. Forsørgelsen av eldre og uføre skulle ”socialiseres”. Oslomodellen lå til grunn for Stortingets vedtak om alderstrygd i 1923 med Arbeiderpartiets og deler av Høyres stemmer (ikke iverksatt). Da samme modellen ble vedtatt i 1936, ble den støttet av alle partier. Vi fikk en trygd etter dansk modell, men med klare norske fingeravtrykk MorstrygdenMorstrygden –– enen norsknorsk oppfinnelseoppfinnelse Samme komité som utredet alders- og uføretrygd i Oslo (Stangkomiteen) ble av Arbeiderpartiets kvinnebevegelse også bedt om å utrede en trygd for enker med barn Komiteen omdefinerte selv målgruppen til å gjelde alle mødre som var alene om omsorgen for små barn. Dermed fikk vi i 1919 en egen morstrygd som var en original norsk oppfinnelse. Den ble senere brukt som modell for den nasjonale enke- og morstrygden av 1964. Ideen til en morstrygd kom verken nedenfra eller utenfra. Den kom ovenfra, fra en politisk og intellektuell elite i hovedstaden med Emil Stang som leder. Men når ideen ble gjennomført, skyldtes det særlig at den ble støttet av politisk sterke organisasjoner, særlig arbeiderkvinnene. BarnetrygdenBarnetrygden –– ogsogsåå enen importvareimportvare Ulike impulser ligger bak barnetrygden New Zealand og Australia innførte behovsprøvde barnetrygder i 1920-årene for å støtte barnefamilier med dårlig råd Frankrike og Belgia innførte barnetrygd til arbeidstakere i 1920-årene, dels som en lønnssubsidie, dels for å motvirke fallende fødselstall Den britiske Beveridgerapporten(1942) gikk inn for en universell barnetrygd til alle småbarnsfamilier Utformingen av barnetrygden i Norge skapte strid i mellomkrigstiden, men det endte med en kompromissløsning som lignet på forslaget i Beveridgerapporten. ArbeidslArbeidsløøshetstrygdshetstrygd etteretter britiskbritisk modellmodell De første arbeidsledighetskassene i Europa ble etablert av fagforeninger, og offentlig støtte ble først innført i Ghent (Belgia) i 1901 Norge innførte offentlig støtte til fagforeningskasser ved en lov av 1906. Venstre var det første parti som foreslo statlig arbeidsløshetstrygd. Den skulle administreres sammen med en offentlig arbeidsformidling, i 1919. Forbildet var den ordningen som ble innført av en liberal regjering i Storbritannia med Winston Churchill som ansvarlig minister. I hovedtrekk denne ordningen som ble vedtatt i Norge i 1936 og som nå er videreført i NAV. FraFra behovsprbehovsprøøvingving tiltil universalismeuniversalisme Kampen for å oppheve behovsprøvingen ble først og fremst utkjempet om alderstrygden. Det var mer en interessekamp fra de grupper som ble rammet av behovsprøvingen enn en idekamp. De sterkeste pådriverne var mellompartiene og kanskje særlig Bondepartiet. Sosialistpartiene var delt i to fløyer NKP og noen representanter fra Ap la mest vekt på økonomisk likhet og ville ikke ”gi trygd til rikinger”. Flertallet i Ap, med Einar Gerhardsen i spissen, la mest vekt på sosial likhet. ”Ingen skulle stå med lua i handa”. Den fløyen vant fram. I dag er universell velferdspolitikk en sentral del av sosialdemokratisk ideologi. Det er ikke det samme som at sosialdemokratiet var den historiske hoveddrivkraften bak universalismen på dette feltet. Sosialdemokratiets viktigste historiske bidrag til