Das Gesundheitspolitische Machtgefüge I
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Erster Teil: Das gesundheitspolitische Machtgefüge I. Die institutionelle Entwicklung des deutschen Gesundheitswesens Das Gesundheitswesen des „Dritten Reiches" war polyzentrisch strukturiert. Da- her existiert kein institutioneller Fokus, der sich alleine als Leitfaden der Darstel- lung eignen würde. Das Handeln der gesundheitspolitischen Akteure bestand zu einem erheblichen Teil aus Versuchen, den eigenen Kompetenzbereich auszudeh- nen, und der Abwehr von Expansionsversuchen konkurrierender gesundheitspo- litischer Machtzentren, die den organisatorischen Kontext, in dem sich gesund- heitspolitisches Handeln vollzog, beständig veränderten. Daher können die gesundheitspolitischen Institutionen nicht isoliert voneinander, sondern nur als vielfältig untereinander verflochtener Komplex angemessen analysiert werden, in dem die Positionierung einzelner Dienststellen nicht nur durch ihren kodifizier- ten Aufgabenbereich bestimmt wurde, sondern auch durch ihre Relation zu ande- ren Herrschaftsträgern und ihrem Verhältnis zum nationalsozialistischen Dikta- tor. Wählt man die Konstellation dieser polykratischen Konflikte1 als strukturie- rendes Prinzip einer Geschichte gesundheitspolitischer Institutionen, so lassen sich drei Phasen unterscheiden: Bis zur Machtübernahme der Nationalsozialisten stand das politisch wenig ausdifferenzierte Parteigesundheitswesen der NSDAP in Opposition zum gesundheitspolitischen System der Weimarer Republik. Auch wenn es aufgrund seiner Frontstellung nach außen homogen erschien, so war es im Innern sowohl durch einen Generationskonflikt in der Führungsgruppe wie auch durch Auseinandersetzungen zwischen der gesundheitspolitischen Periphe- rie der Gauorganisationen des NS-Ärztebundes und dessen Münchener Leitung geprägt. Vom Herbst 1933 bis zum Tode des Reichsärzteführers Gerhard Wagner im März 1939 überlagerte der Konflikt zwischen einem nationalsozialistisch be- herrschten, zunehmend zentralisierten staatlichen Gesundheitswesen und dem in der Person Gerhard Wagners zusammengefaßten Gesundheitswesen der NSDAP die parteiinterne Konkurrenz auf dem Gesundheitssektor. Nach dem Tode Wag- ners und der Personalunion zwischen der Leitung des öffentlichen Gesundheits- wesens und den gesundheitspolitischen Dienststellen der NSDAP im September 1939 zerfiel diese dualistische Konfliktstruktur in ein Nebeneinander mehrerer rivalisierender Machtzentren. Zu Beginn des Zweiten Weltkrieges konzentrierte 1 Vgl. Hüttenberger, Polykratie, S. 420^122. Im Unterschied zum Polykratiebegriff Hüt- tenbergers, der anhand der Frühphase der NS-Herrschaft entwickelt wurde und der von der Konkurrenz mehrerer autonomer Herrschaftsträger ausging, die ihre Machtressour- cen nicht notwendig der Gunst des Diktators verdankten, läßt sich die Phase der durchge- setzten NS-Herrschaft, in die auch der Untersuchungszeitraum dieser Studie fällt, wohl besser mit dem Begriff der führerzentrierten Polykratie charakterisieren, da die Positio- nierung jedes Herrschaftsträgers entscheidend von seinem Verhältnis zum nationalsozia- listischen Diktator abhing. 44 /. Die institutionelle Entwicklung des deutschen Gesundheitswesens sich die Mehrheit der gesundheitspolitischen Kompetenzen in den Händen des Wagner-Nachfolgers Leonardo Conti, ohne daß dieser seinen umfassenden Machtanspruch durchsetzen konnte. Im folgenden wird daher auch zu klären sein, warum sich gesundheitspolitische Herrschaft in den Kriegsjahren erneut fragmentierte, obwohl die Vereinigung von Staats- und Parteiamt gewöhnlich be- sondere Chancen zur Bündelung von Einflußmöglichkeiten bot. 1. Die staatliche Gesundheitsbürokratie Die Gesundheitsabteilung des Reichsinnenministeriums und die nachgeordnete Medizinalverwaltung Nach der Machtübertragung an die Nationalsozialisten zählte die Gesundheitsab- teilung des Reichsinnenministeriums zu den am stärksten expandierenden Teilbe- reichen der inneren Verwaltung. Ihre Personalstärke wuchs analog zum Ausbau - ihrer Kompetenzen von sieben Beamten im höheren Ministerialdienst im Okto- ber 1933 auf 26 im April- 1939. Ende 1942 erreichte der Ausbau mit insgesamt 50 höheren Medizinalbeamten in 40 Referaten seinen Gipfelpunkt.2 In der Weimarer Republik hatten Gesundheitsangelegenheiten bei der kleinen Unterabteilung Ha des Reichsinnenministeriums ressortiert, deren Befugnisse jedoch im wesentli- chen auf die Vorbereitung und Kontrolle der gesundheitspolitischen Reichs- gesetzgebung beschränkt geblieben waren, während Organisation und Durch- führung der Gesundheitspflege den Ländern oblegen hatten.3 Erst nachdem die Landesministerien im Jahr 1934 den jeweiligen Reichsressorts unterstellt und das Preußische Innenministerium mit dem Reichsinnenministerium vereinigt worden war, erhielt die Gesundheitsabteilung direkten Zugriff auf die gesundheitspoliti- schen Mittel- und Unterbehörden der inneren Verwaltung und damit eigenstän- dige Exekutivmöglichkeiten.4 Zum Geschäftsbereich der neuen Abteilung IV (Volksgesundheit), die im November 1934 durch die Zusammenfassung der Medi- zinalabteilungen des Reichsinnenministeriums und des preußischen Innenmini- steriums entstand, zählten die Sicherstellung der medizinischen Versorgung ein- schließlich derjenigen Teile der speziellen Gesundheitsfürsorge, die von Einrich- tungen des öffentlichen Gesundheitsdienstes erbracht wurden, die Bekämpfung 2 Zusammenstellung der Kopfstärke der Gesundheitsabteilung, 20. 10. 1933-April 1939, BAB, R 18/5583, Bl. 149-155; vorläufiger Geschäftsverteilungsplan des Reichsinnenmini- steriums, 1. 1. 1943, IfZ, MA 24/1; zum Aufbau der Gesundheitsabteilung vgl. Abb. 2. 3 Unter den Reichsgesetzen im Geschäftsbereich der Abteilung waren insbesondere das Reichsimpfgesetz, das Gesetz zur Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten sowie das Gesetz zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten relevant. Für Einzelheiten des Auf- gabenspektrums vgl. den Geschäftsverteilungsplan der Abteilung II [1931], BAB, R 18/ 26471, Bl. 83-107. 4 Gesetz über den Neuaufbau des Reiches, 30. 1. 1934, RGBI. I, S. 75; Verordnung zur Ver- einfachung und Verbilligung der Verwaltung, 19. 7. 1934, RGBI. I, S. 719; Erlaß des Reichs- und Preußischen Ministeriums des Innern, 25. 10. 1934, RMBliV, S. 681; zur Ge- schichte des Reichsinnenministeriums vgl. Peterson, Limits, S. 77-148; Rebentisch, Füh- rerstaat, S. 91-116, 499-511 sowie Neliba, Frick. 1. Die staatliche Gesundheitsbürokratie 45 ansteckender Krankheiten sowie die Aufsicht über die Kranken-, Heil- und Pfle- geanstalten, den Verkehr mit Arzneimitteln und die Heilberufe. Neben diese klas- sischen Aufgabenfelder des staatlichen Gesundheitswesens trat die Generalkom- petenz für die Durchführung der nationalsozialistischen Erbgesundheitspolitik als neues Aufgabenfeld hinzu.5 Vor allem dieser gegen Usurpationsversuche von Parteidienststellen zäh verteidigten Zuständigkeit verdankte es die Gesundheits- abteilung, daß sie sich in den Jahren 1933-1939 zur bestimmenden Größe der na- tionalsozialistischen Gesundheitspolitik entwickeln konnte, obwohl erhebliche Teilbereiche dieses politischen Handlungsfeldes in den Verantwortungsbereich anderer Ressorts fielen. Das wichtige Feld der Krankenversicherung und damit ein Großteil der Wirtschaftsverhältnisse des Gesundheitswesens unterstand dem Reichsarbeitsministerium, die Ärzteausbildung war ebenso wie die Berufungsan- gelegenheiten der medizinischen Fakultäten dem Reichserziehungsministerium zugeordnet, und der für die Umsetzung der nationalsozialistischen Bevölkerungs- politik wichtige Bereich der „hygienischen Volksaufklärung" wurde gemeinsam mit dem Ministerium für Volksaufklärung und Propaganda verwaltet.6 Vor allem aber blieb das zentrale Handlungsfeld der ärztlichen Standespolitik dem Einfluß des Reichsinnenministeriums entzogen, denn die 1936 errichtete Reichsärztekam- mer wurde in Personalunion mit dem NSDAP-Hauptamt für Volksgesundheit vom Reichsärzteführer Gerhard Wagner geleitet. Wagner bildete bis zu seinem frühen Leukämietod im März 1939 den eigentlichen gesundheitspolitischen Wi- derpart des Abteilungsleiters Arthur Gütt. Nach dem frühen Tod Wagners sollte die Ernennung des Berliner Stadtmedizi- nalrats Leonardo Conti zum Staatssekretär und Leiter der Gesundheitsabteilung den Dualismus zwischen dem staatlichen Gesundheitswesen und dem Parteige- sundheitswesen der NSDAP überwinden helfen. Contis Berufung in das Reichs- innenministerium war im März 1939 die Ernennung zum Nachfolger Wagners als Leiter des NSDAP-Hauptamtes für Volksgesundheit vorausgegangen. Zwar hatte er seine Karriere im Gesundheitswesen der NSDAP begonnen, zählte aber zu den Befürwortern eines in staatlicher Verantwortung organisierten Gesundheitssy- stems.7 Nun gebot er als Staatssekretär über das Gesundheitswesen der inneren Verwaltung, als Vorsitzender der Reichsärztekammer über beide ärztlichen Stan- desorganisationen,8 und als Leiter des Hauptamtes für Volksgesundheit unter- 5 Medicus, Reichsministerium, S. 46; Klein, Amtsarzt, S. 40^12; Erlaß des Reichs- und Preußischen Ministeriums des Innern, 25.10. 1934, RMBliV, S. 681. 6 Zum gesundheitspolitischen Geschäftsbereich der Reichsministerien vgl. Abb. 1. 7 Conti verstand sich selbst als „one of those that wants to work constructively for the state"; Vernehmung Conti, 1. 9. 1945, S. 3, BAK, All. Proz. 2/FC 6155 P. 8 Da diese dem Reichsärzte- bzw. Reichsgesundheitsführer direkt unterstanden und Partei- amt und ärztliche Berufsorganisationen auch auf der Mittelebene der Landesärztekam- mern und KVD-Landesstellen verklammert waren, traten die berufsständischen Organi- sationen der Ärzteschaft als