Zusammenfassende Bewertung

Die bloße Feststellung, dass der Bundesgrenzschutz 1951 als Gegengewicht zu den bewaffneten Kräften der sowjetischen Besatzungszone gegründet wurde, wird dem umfangreichen Themenkomplex aus verfassungsrechtlicher, histori- scher und politischer Sicht nicht gerecht. Es galt zunächst herauszuarbeiten, unter welchen politischen Faktoren und rechtlichen Rahmenbedingungen sich die Errichtung einer Polizeibehörde auf Bundesebene nach Inkraftsetzung des Grundgesetzes vollziehen und bis 1972 so manifestieren konnte, dass sie essen- tieller Teil der föderalen Sicherheitsarchitektur in der Bundesrepublik wurde.

Der Interpretation des verfassungsrechtlichen Rahmens, innerhalb dessen der Bund eigene Kompetenzen im Bereich Polizei entwickeln kann, kommt unter Einschluss der historischen Betrachtung besondere Bedeutung zu. Hierbei ist evident, dass der Verfassungsgeber die Befugnisse des Bundes im vollzugspoli- zeilichen Bereich beschränkt sehen wollte. Die jüngste deutsche Geschichte veranlasste die Alliierten nicht nur dazu, dem Parlamentarischen Rat einen föderalen Staatsaufbau vorzuschreiben, welcher dem Bund grundsätzlich nicht die Errichtung von eigenen Polizeieinheiten gewährte. Die Polizeipolitik der Alliierten führte vielmehr zu einer Atomisierung der gesamten Polizeiorganisa- tion auf Länderebene. Lediglich Art. 91 Abs. 2 GG a.F. gab dem Bund im Notstandsfalle die Möglichkeit, auf Polizeieinheiten der Länder zurückzugrei- fen. Diese Vorschrift wurde jedoch von der AHK bei Inkrafttreten des Grundgesetzes suspendiert. Selbst insofern Art. 91 Abs. 2 GG a.F. von den Alliierten nicht außer Kraft gesetzt worden wäre, hätte diese Norm für den Bund keinen faktischen Gewinn in Sicherheitsfragen gebracht, da im Sommer 1949 die Polizeien der Länder unorganisiert waren und keine kasernierten Polizeiein- heiten vorgehalten wurden, welche zur Bereinigung einer größeren Störung im Sinne von Art. 91 GG in der Lage gewesen wären. Die Ausgangssituation der jungen Bundesrepublik in Bezug auf die Leistungsfähigkeit des polizeilichen Sektors war ungünstig.

Kurz vor Annahme des Grundgesetzes ging den Mitgliedern des Parlamentari- schen Rates ein Schreiben der Militärgouverneure zu, welches später als der sogenannte „Polizeibrief“ in die deutsche Verfassungsgeschichte einging. Über das Genehmigungsschreiben der Alliierten zum Grundgesetz, welches den

D. Parma, Installation und Konsolidierung des Bundesgrenzschutzes 1949 bis 1972, DOI 10.1007/978-3-658-10928-8, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2016 430 Zusammenfassende Bewertung

Polizeibrief explizit erwähnte, erhielt dieser Geltung im Verfassungsrang. Der Polizeibrief ermächtigte den Bund u.a. dazu, eigene Behörden auf dem Gebiet der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs einzurichten. Ohne weitere Beratungen wurden die Ermächtigungen aus dem Polizeibrief kurz vor Annah- me des Grundgesetzes in dieses transferiert. Der Bund hat demnach gemäß Art. 73 Ziff. 5 GG a.F. die ausschließliche Gesetzgebung über die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes, die Handels- und Schifffahrtsverträge, die Freizügigkeit des Warenverkehrs und den Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Ausland einschließlich des Zoll- und Grenzschutzes. Maßgebliche Bedeutung hatte der Verfassungsgeber dieser Erweiterung der Kompetenzen des Bundes nicht zuge- schrieben. Gleichwohl blieb Art. 73 Ziff. 5 GG a.F. die einzige auf Bundesebene radizierte Norm, die möglicherweise dazu geeignet war, kasernierte Polizeiein- heiten zu errichten.

Ein Bedürfnis für eigene Polizeikräfte formulierte der Bund relativ schnell. Es war maßgeblich Adenauer, der bereits im Herbst 1949 den hier als „Bundespoli- zei-Kontroverse“ bezeichneten Vorgang mit dem Ziel initiierte, für den Bund eigene Polizeikräfte zu erhalten. Expressis verbis forderte Adenauer eine Bun- despolizei, eine Bundesexekutive, einen Bundesschutz, aber keinen Bundes- grenzschutz. Der Grund hierfür war, dass Adenauers Ansinnen, einen eigenen polizeilichen Vollzugskörper für den Bund zu erhalten, nicht monokausal darin begründet war, dass von westdeutscher Seite aus ein Gegengewicht zur kasernierten Volkspolizei geschaffen werden musste. Unaffektiert spielten Überlegungen des Kräfteausgleichs eine Rolle. Entscheidender aber war, dass Adenauer grundlegend durch die Blockbildung und die Konstituierung des Kommunismus eine Bedrohung der Sicherheit sah – und zwar primär nicht in Bezug auf die östliche Bundesgrenze, sondern in Hinsicht auf den Raum Bonn als Regierungssitz und die gesamte innere Sicherheit der Bundesrepublik. Die Bundespolizei-Kontroverse findet ihren Anstoß darin, dass Adenauer gegenüber dem Bundeskabinett forderte, das Sondergebiet Bonn unter die Polizeihoheit des Bundes zu stellen. Er war der festen Überzeugung, dass geringste Störungen der öffentlichen Ordnung, die beispielsweise durch kommunistische Agitation ausgelöst würden, eine ernsthafte Gefahr für die Bundesregierung in Bonn sein könnten. Vereinzelte polizeiliche Störungen im Raum Bonn, die retrospektiv als marginal bezeichnet werden können, wirkten katalysatorisch auf Adenauers Bestreben, sodass er zur festen Überzeugung gelangte, „Machtmittel“ für den Bund bei den Alliierten einzufordern. Zusammenfassende Bewertung 431

Das politisch artikulierte Bedürfnis einer Bundespolizei stand dem verfassungsrechtlichen Spielraum diametral entgegen. Der Verfassungsgeber wollte gerade keine Bundespolizei als Machtinstrument verwirklicht sehen, was unzweifelhaft auch in der ursprünglichen Formulierung des Art. 91 GG deutlich zu sehen ist. Dennoch gab Adenauer seiner Administration den Auftrag, Möglichkeiten zu prüfen, wie dem ungeachtet sein erstrebtes Ziel einer Bundespolizei erreicht werden könnte. In dem hier als erste „Rechtsfindungsphase“ bezeichneten Zeitabschnitt von Ende 1949 bis Anfang 1950 werden von verschiedensten Stellen bis hin zum Bundesjustizministerium Gutachten erstellt, die zu differen- ten Ergebnissen führen. Deutlich kann dieser Phase entnommen werden, dass Möglichkeiten gesucht wurden, um eine Bundesobjektschutzpolizei für den Raum Bonn zu installieren, so wie es von Adenauer gefordert worden war. Diesbezüglich wollten die Ministerien eine Rechtsgrundlage in dem überkom- menen Institut der Anstaltspolizei sehen, wonach der Bund in der Lage sein müsse, seine Einrichtungen selbst zu schützen. Erste Verhandlungen auf minis- terialer Ebene mit den Alliierten im Jahr 1950 schienen jedoch nicht sehr aussichtsreich, sodass sich Adenauer ab Frühjahr 1950 persönlich in die Bun- despolizei-Kontroverse einmischte. Er richtete mehrere Memoranden an die AHK, mittlerweile nicht mehr nur mit der Forderung nach einer Schutztruppe für den Raum Bonn, sondern stattdessen mit dem Appell, eine schlagkräftige Bundespolizei nach dem Vorbild der preußischen kasernierten Schutzpolizei errichten zu können. Die Alliierten konnten jedoch aus grundsätzlichen Erwä- gungen seiner Forderung nicht nachkommen, auch wenn sie gewisse Sympathien für Adenauers Überlegungen signalisierten. Von der AHK wurden statt der geforderten Bundespolizei zunächst 10.000 Mann und im Weiteren, nach der New Yorker Außenministerkonferenz im September 1950, schließlich 30.000 Mann kasernierte Bereitschaftspolizei auf Länderebene genehmigt. Zudem wurde die Suspendierung des Art. 91 GG aufgehoben. Adenauer hatte formell das Ziel einer Bundespolizei zwar nicht erreicht, aber materiell dennoch einen gleichwertigen Sicherheitsgewinn für die Bundesrepublik über die Ge- nehmigung der Länderbereitschaftspolizei erreichen können, zumal in einem geheimen Protokoll der Bundesregierung von alliierter Seite zugesichert wurde, dass der Bund für den Raum Bonn eine bundeseigene Polizeitruppe in Höhe von 500 Mann aufstellen könne.

Nach Nichtgenehmigung der Bundespolizei setzte sich vor allem bei der Oppo- sition und auch bei den Alliierten die Überzeugung durch, dass eine 432 Zusammenfassende Bewertung

Bundespolizei nur über den Weg der Verfassungsänderung erreicht werden könne. Die Alliierten wollten eine Verfassungsänderung vor allem deshalb vermeiden, da man sich nicht dem Makel der Änderung des Grundgesetzes nach nur einem Jahr nach Inkraftsetzung aussetzen wollte.

Die SPD und FDP auf Bundesebene konnten sich mit einer Verfassungsände- rung gleichwohl anfreunden und unternahmen im Herbst 1950 mit mehreren Anträgen auf Änderung des Grundgesetzes einen ersten Anlauf für die Errich- tung einer Bundespolizei. Die Vorschläge waren so weitreichend, dass bei einer Umsetzung dem Bund ein erheblicher Zuwachs an Zuständigkeiten im Bereich der Polizei zugekommen wäre. Die CDU/CSU wollte zu diesem Zeitpunkt jedoch nicht, ebenso wie von den Alliierten signalisiert, eine Änderung des Grundgesetzes in Angriff nehmen. Die Bundesregierung hatte stattdessen primär das Ziel, die Verwaltungsabkommen über die Bereitschaftspolizeien der Länder abzuschließen, um so endlich im Gefahrenfalle Zugriff auf die von der New Yorker Außenministerkonferenz genehmigten Polizeiformationen zu erhalten. Die Verhandlungen stagnierten allerdings immer wieder im Streit um gegensei- tige Leistungspflichten, da der Bund zeitweise die Auffassung vertrat, zu wenig Einfluss auf die Länderbereitschaftspolizei für seine erheblichen finanziellen Zuwendungen an die Länder für Ausstattung und Material zu erhalten. Nachdem im Spätherbst 1950 immer noch kein entsprechendes Abkommen mit allen Bundesländern geschlossen werden konnte, und es zudem fraglich war, bis wann die Bundesländer, mit denen ein Abkommen geschlossen werden konnte, erste kasernierte Polizeieinheiten aufstellen würden können, kehrte das Bedürfnis des Bundes nach eigenen Polizeikräften zurück. Erst in diesem Moment, nachdem die Aufstellung der Bereitschaftspolizeikontingente nicht problemlos verlief, erwog die Bundesregierung ernsthaft, das entstandene Sicherheitsleck selbst zu schließen. Da eine Verfassungsänderung nicht in Betracht kam, blieb nur die Aufstellung von Einsatzkräften aufgrund eines einfachen Gesetzes. In einer Kabinettssitzung im November 1950 schlug Bundesinnenminister Lehr, gedacht als Zwischen- oder Übergangslösung vor, über Art. 73 Ziff. 5 GG a.F. durch einfaches Bundesgesetz Grenzschutzbehörden zu errichten. In nuce trat der Bundesgrenzschutz als Aliud zur gescheiterten Bundespolizei und Substitut zur lahmenden Bereitschaftspolizei der Länder erstmals in Erscheinung. Weniger die Notwendigkeit nach grenzpolizeilichem Schutz, dieser sollte ohnehin maß- geblich weiter von den Landesgrenzpolizeien oder dem Zollgrenzdienst Zusammenfassende Bewertung 433 gewährleistet werden, sondern vielmehr das allgemeine Leck im Bereich der inneren Sicherheit forcierte die Installation des Bundesgrenzschutzes.

Das Projekt der ursprünglich geplanten Bundespolizei wollte die Bundesregie- rung nicht vollständig beiseitelegen. Es war sogar die Rede davon, dass die Beamten des Bundesgrenzschutzes in eine noch zu gründende Bundespolizei zu überführen seien und, dass die von der AHK im Sommer 1950 genehmigten 30.000 Mann Länderbereitschaftspolizei nun über 10.000 Mann Bundesgrenz- schutz, 10.000 Mann Bundespolizei und 10.000 Mann Länderbereitschafts- polizei zu errichten wären. Jedoch konnte sich die Bundesregierung nicht dem Faktum verschließen, dass für eine Bundespolizei das Grundgesetz hätte geän- dert werden müssen. Diesbezüglich war der aufkommende Widerstand der großen Länder wie Nordrhein-Westfalen und Bayern gegen ein verstärktes polizeiliches Engagement des Bundes nicht förderlich.

Kurz nach Inkrafttreten des Bundesgrenzschutzgesetzes 1951 ließen sich die ersten Konflikte zwischen Bund und Ländern um Grundfragen der materiellen Polizeihoheit beobachten. Die unterschiedlichen Auffassungen der Landes- und Bundesregierungen konnten durch Ermittlung umfangreichen Schriftverkehrs in den staatlichen Archiven nachgezeichnet und bewertet werden. So wandte sich das Land Nordrhein-Westfalen gegen die Übernahme von Objektschutzaufgaben durch den Bundesgrenzschutz im Raum Bonn und das Land Bayern bestritt vehement eine Zuständigkeit des Bundesgrenzschutzes für die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs in Bayern. Beide Länder drohten der Bundesregierung in scharfem Tonfall mit der Anrufung des Bundesverfas- sungsgerichts, sollte der Bund nicht einlenken. Zumindest teilweise musste der Bund in beiden Fällen Zugeständnisse machen, um die Überprüfung des Bun- desgrenzschutzgesetzes vor dem Bundesverfassungsgericht zu verhindern. Das Misstrauen gegen den Bundesgrenzschutz endete damit jedoch nicht. Als die Sollstärke im Jahr 1953 um weitere 10.000 Mann erhöht werden sollte, signali- sierte das Land Bayern erneut Ablehnung. Nur durch ein persönliches Zugeständnis von Adenauer an die CSU-Bundestagsfraktion, dass der Bundes- grenzschutz im Falle der Errichtung einer Europäischen Armee wieder um die gleiche Zahl reduziert werden würde, gab Bayern seinen Widerstand auf.

Unvermeidbar ist die Frage nach der Funktion des Bundesgrenzschutzes im Zusammenhang mit der deutschen Wiederbewaffnung. Adenauers Garantie, den 434 Zusammenfassende Bewertung

Bundesgrenzschutz wieder um 10.000 Mann zu reduzieren, setzte die Umset- zung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft voraus, welche letztendlich jedoch nach Ablehnung in der Französischen Nationalversammlung im August 1954 scheiterte. Die gesamteuropäische Lösung im Sinne der EVG wurde durch die Eingliederung der Bundesrepublik in das westliche Bündnissystem ersetzt. Hierzu war ein schneller und effektiver Wehrbeitrag in Form einer neuen westdeutschen Armee notwendig. Der Aufbau der Bundeswehr gestaltete sich jedoch schwieriger und vor allem langsamer als erwartet. Da erschien der Bundesgrenz- schutz, welcher sich zu einem Großteil aus wehrmachtsgedienten Soldaten rekrutiert hatte, objektiv als geeignetes Mittel, um den Aufbau der Bundeswehr zu fördern. Thesen, die den Bundesgrenzschutz als Vorläufer der Bundeswehr, als militärische Kaderschmiede oder Kristallisationskern sehen wollen, greifen hier allerdings ins Leere. Selbst das für den Bundeswehraufbau zuständige Amt Blank wollte bis in den Sommer 1955 eine Übernahme des Bundesgrenzschut- zes in die Bundeswehr verhindern. Erst als die Bundesregierung erkannte, dass der Aufbau nicht zufriedenstellend verlief, fiel die Entscheidung, den Bundes- grenzschutz zum Bundeswehraufbau heranzuziehen. Ähnlich wie 1951 bestimmten 1955 politische Parameter, hier der lahmende Bundeswehraufbau, das weitere Schicksal des Bundesgrenzschutzes. Die tatsächliche Umsetzung der Entscheidung, den Bundesgrenzschutz zum Bundeswehraufbau heranzuziehen, gestaltete sich jedoch im Gegensatz zur Gründung des Bundesgrenzschutzes 1951 ungleich anders.

Während der politischen Debatte 1950/51 konnte die Bundesregierung die Opposition für den Gesetzentwurf eines Bundesgrenzschutzgesetzes gewinnen, welche ja ohnehin selbst sogar für eine Verfassungsänderung eingetreten wäre, um eine Bundespolizei durchzusetzen. Das zweite Gesetz über den Bundes- grenzschutz 1956 musste stattdessen gegen die Stimmen der Opposition und gegen den Widerstand einzelner Länder verabschiedet werden. Der Gesetzge- bungsprozess 1955/56 kann als eine existenzielle Krise in der Geschichte der Bundespolizei angesehen werden, da die SPD im Verlauf des Verfahrens mehrere Anträge zur Auflösung des Bundesgrenzschutzes stellte. Sie sah nach Errichtung der Bundeswehr keine Notwendigkeit mehr für eine, in ihren Augen paramilitärische Polizeitruppe des Bundes, deren personelle Wiederauffüllungen nach den erheblichen Abgängen zur Bundeswehr selbst von Seiten der Regie- rung als „fraglich“ angesehen wurde. Dennoch konnte die Bundesregierung ihre Ansicht mit einer als Prioritätstheorie bezeichneten Argumentationsstrategie Zusammenfassende Bewertung 435 durchsetzen und zwei Ziele auf einmal verwirklichen – die Teilüberführung von Personal für den Bundeswehraufbau und die Sicherung des Fortbestandes des Bundesgrenzschutzes. Die Auffassung der Bundesregierung, dass der Bundes- wehraufbau äußerste Priorität vor allen anderen Belangen, eingeschlossen der inneren Sicherheit, habe, kann nicht unkritisiert bleiben, denn durch die erhebliche Dezimierung des Bundesgrenzschutzes wurde der 1951 geschaffene wertvolle Sicherheitsbeitrag nicht unerheblich geschmälert. Ungeklärt bleibt vor allem die hypothetische Frage danach, wie die Bundesregierung den Fortbestand des Bundesgrenzschutzes beurteilt hätte, wenn sich nicht, wie tatsächlich ge- schehen, nur rund zwei Drittel, sondern nahezu alle Beamte für den Übertritt in die Bundeswehr entschieden hätten. Nach Analyse der Materie muss man zu dem Schluss kommen, dass die Bundesregierung zumindest ein Restrisiko mit einkalkulierte, dass sich der Bundesgrenzschutz durch die personellen Abflüsse zur Bundeswehr quasi selbst auflösen hätte können. Aus den erheblichen Ab- wanderungen zur Bundeswehr entstanden langfristig Personalprobleme beim Bundesgrenzschutz, die nur durch Einführung einer Grenzschutzdienstpflicht stückweise ausgeglichen werden konnten. Es dauerte bis 1972, bis der Bundes- grenzschutz wieder annähernd die Sollstärke von 1953 erreichte.

Gleichwohl trat nach Verabschiedung des zweiten Gesetzes über den Bundes- grenzschutz eine Ruhephase ein. Der Bundesgrenzschutz konnte sich festigen und organisatorisch regenerieren. Der Zeitraum, beginnend ab den frühen sech- ziger Jahren bis zur Verabschiedung des Bundesgrenzschutzgesetzes 1972, wird als „Konsolidierungsphase“ bezeichnet. Der Bundesgrenzschutz erhielt in diesem Zeitraum eine stärkere verfassungsrechtliche Einbeziehung durch die Notstandsgesetzgebung und mit Inkraftsetzung des neuen Bundesgrenzschutzge- setzes ein modernes Polizeigesetz, angereichert mit neuen Aufgaben und materiellem Polizeirecht. Diesen Ereignissen war der Entschluss der Bundesre- gierung vorgeschaltet, den Beamten des Bundesgrenzschutzes den kriegs- völkerrechtlichen Schutz von legalen Kombattanten zukommen zu lassen. Die „Verleihung des Kombattantenstatus“ an den Bundesgrenzschutz beinhaltete zahlreiche Probleme verfassungs- und beamtenrechtlicher Art. Umfangreiche Gutachten und Gegengutachten wurden diesbezüglich erstellt. Die Auffassung der Bundesregierung überzeugt nicht allumfänglich, wonach die Verleihung der Kombattanteneigenschaft auch an die Gruppe der Bundesgrenzschutzbeamten möglich gewesen sein soll. Insgesamt kann das Vorhaben jedoch als verständ- lich angesehen werden, da die besonderen Umstände des Einsatzes des 436 Zusammenfassende Bewertung

Bundesgrenzschutzes an der Zonengrenze zu berücksichtigen waren und man wird darüber hinaus anerkennen müssen, dass das Völkerrecht ex post eine Subsumtion des Bundesgrenzschutzes (bei entsprechend erfolgter Ergänzung des Bundesgrenzschutzgesetzes) unter den Bereich der legalen Kombattanten als zulässig erachtet. Entscheidend vielmehr für die Beurteilung der Geschichte der Bundespolizei ist, dass die Beamten des Bundesgrenzschutzes sich nicht mit der Verleihung des Kombattantenstatus abfinden wollten und sich eher als Polizei- beamte denn als Soldaten sahen. Die Polizeivollzugsbeamten des Bundes- grenzschutzes hatten zum Zeitpunkt der Debatte über den Kombattantenstatus bereits viele Jahre polizeiliche Aufgaben an den Grenzen wahrgenommen. Entsprechend hatte sich ein polizeiliches Bewusstsein entwickelt. Besonders deutlich wird dies darin, dass Beamte mithilfe einer Gewerkschaft versuchten, gegen die Verleihung des Kombattantenstatus vorzugehen, einschließlich der Anrufung des Bundesverfassungsgerichts. Das gesamte Engagement blieb dennoch erfolglos. Gleichzeitig zeigten die Vorgänge um die Verleihung des Kombattantenstatus, dass die Gewerkschaften der Länderpolizeien in der Debat- te eine Möglichkeit sahen, den Bundesgrenzschutz, der mit dem BGSErgG Teil der bewaffneten Macht der Bundesrepublik wurde, als eine Einrichtung darzu- stellen, die von der Landespolizei und deren Aufgaben klar abgegrenzt werden müsse. Ebenso bot sich für die Föderalisten der Anlass herauszustellen, dass der Bundesgrenzschutz als Teil der bewaffneten Macht keine Polizei wie die der Länder sein könne.

Der Kombattantenstatus war gleichwohl kein Hindernis für eine noch engere Einbindung des Bundesgrenzschutzes als Polizei des Bundes in das föderale Sicherheitssystem. Mit Verabschiedung der Notstandsverfassung erhielt der Bundesgrenzschutz mehrere neue Aufgaben. Das alte Bundesgrenzschutzgesetz aus dem Jahr 1951 war nicht mehr kongruent mit dem tatsächlichen Gepräge des Bundesgrenzschutzes um das Jahr 1970. Die Aufgaben aus der Notstandsverfas- sung und die sicherheitspolitische Lage zu Beginn der siebziger Jahre ermöglichten überhaupt erst eine Neubewertung des Bundesgrenzschutzes. Besonders der aufkommende RAF-Terrorismus und die damit verbundenen ersten Polizistenmorde in Deutschland, aber auch der Anstieg der internationalen Flugzeugentführungen trugen dazu bei, dass es unerlässlich wurde, das enorme Sicherheitspotential des Bundesgrenzschutzes zu nutzen. Der Wert einer kasernierten, gut ausgerüsteten Polizeitruppe in Zeiten der Erosion der inneren Sicherheit konnte durch die Bundesregierung nicht hoch genug geschätzt wer- Zusammenfassende Bewertung 437 den. Die unterschiedlichen skizzierten Einflüsse kulminierten in einem Geset- zesvorschlag, der weit über alles hinausging, was bisher in Zusammenhang mit dem Bundesgrenzschutz erwogen worden war. Der Gesetzesentwurf wies dem Bundesgrenzschutz neue Aufgaben zu, beinhaltete materielles Bundespolizei- recht und barg die Möglichkeit, den Bundesgrenzschutz auf Anforderung der Länder zu allgemeinen Polizeiaufgaben in den Ländern heranzuziehen. Vor allem letztgenannte Möglichkeit stellte eine kopernikanische Wende in der Auffassung in Bezug auf die Polizei des Bundes dar. Der Bund hatte bereits einmal, kurz nach Gründung des Bundesgrenzschutzes, versucht, über ein Abkommen mit den Ländern zu erreichen, dass der Bundesgrenzschutz auch auf Anforderung der Länder zu allgemeinen Polizeiaufgaben herangezogen werden konnte. Jedoch machten die Landesregierungen richtigerweise erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken geltend, sodass die Bundesregierung ihr Vorhaben verwarf. 1970 war zweifelsohne eine andere Bedrohungslage im Bereich der inneren Sicherheit entstanden als 1951, auf die es zu reagieren galt. Jedoch kann in einem Rechtsstaat das Bestehen einer Gefahr nicht den Erlass von verfas- sungsdurchbrechenden Gesetzen rechtfertigen. Dieser Auffassung war die SPD- Bundestagsfraktion, welche als Voraussetzung für das Gelten einer entsprechen- den Norm eine Verfassungsänderung ansah. So wurde im Verlauf des Gesetzgebungsprozesses zum BGSG 1972 Art. 35 GG dahingehend geändert, dass ein Land im besonderen Gefahrenfalle Polizeikräfte des Bundes anfordern und diese zu jedem Zweck einsetzen kann, zu welchem sie auch die eigenen Landespolizei zum Einsatz bringen kann. Widerstand gegen den Gesetzentwurf war vor allem vom Land Hessen und den Gewerkschaften der Landespolizeien zu verzeichnen, die im neuen Bundesgrenzschutzgesetz einen Verstoß gegen die Polizeihoheit der Länder sahen. Der Bundesgrenzschutz erhielt neue Zuständig- keiten und Befugnisse. Er konnte bundesweit in jedem Land zu polizeilichen Maßnahmen eingesetzt werden. Die Änderungen des Grundgesetzes im Rahmen der Notstandsgesetzgebung wiesen ihn deutlicher als polizeiliches Instrument des Bundes aus als je zuvor. Es kann dahingestellt bleiben, ob damals vereinzelt angenommen wurde, dass ein Verstoß gegen die Polizeihoheit der Länder vor- lag, denn mit den Verfassungsänderungen von 1968 und 1972 wurden die Reservatrechte des Bundes im Bereich der Polizei verfassungskonform erwei- tert. Mit dem Bundesgrenzschutzgesetz 1972 war eine erste Verwandlung des Bundesgrenzschutzes zur einer Polizei des Bundes in materieller Hinsicht abge- schlossen und die irreversible Implementierung als Bundespolizei in das föderale Sicherheitssystem vollzogen.

Dokumente

Dokument 1 ….....…………………………………………………...... 440 Schreiben der Militärgouverneure an den Parlamentarischen Rat vom 14. April 1949 („Polizeibrief“)

Dokument 2 …………………………………………………………...... 441 Rechtsgutachten über die Möglichkeit, eine Bundespolizei aufzustellen, undatiert aus dem Jahr 1949 – erstellt von Thomas Dehler

Dokument 3 …………………………………………………………...... 445 Vermerk betr. die Zulässigkeit polizeilicher Einrichtungen des Bundes vom 20. Dezember 1949 – erstellt von Arnold Köttgen

Dokument 4 ………………………………………………….……...... 448 Abschrift der Antwort der AHK vom 28. Juli 1950 auf Adenauers Antrag eine Bundespolizei zu errichten vom 28. April 1950

Dokument 5 …………………………………………………………...... 449 Anlage zur Note der AHK vom 23. September 1950 über mobile For- mationen der deutschen Polizei

Dokument 6 .……………………………………………………...…...... 452 Schreiben Ehard an Adenauer über die Ausübung der Passnachschau in Bayern vom 14. Dezember 1951

Dokument 7 …………………………………………………………...... 456 Schreiben Jaeger an Adenauer über die Stärke des Bundesgrenzschut- zes vom 25. November 1952

Dokument 8 …………………………………………………………...... 458 Schreiben Adenauer an Strauß über die Reduzierung der Stärke des Bundesgrenzschutzes vom 4. Februar 1953

D. Parma, Installation und Konsolidierung des Bundesgrenzschutzes 1949 bis 1972, DOI 10.1007/978-3-658-10928-8, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2016 440 Dokumente

Dokument 1: Schreiben der Militärgouverneure an den Parlamentarischen Rat vom 14. April 1949 („Polizeibrief“), in: BArch B 106/15701.

Dokumente 441

Dokument 2, Seite 1: Rechtsgutachten über die Möglichkeit, eine Bundespolizei aufzustellen, undatiert aus dem Jahr 1949 erstellt von Thomas Dehler, in: BArch B 106/15702.

442 Dokumente

Dokument 2, Seite 2: Rechtsgutachten über die Möglichkeit, eine Bundespolizei aufzustellen, undatiert aus dem Jahr 1949 erstellt von Thomas Dehler, in: BArch B 106/15702.

Dokumente 443

Dokument 2, Seite 3: Rechtsgutachten über die Möglichkeit, eine Bundespolizei aufzustellen, undatiert aus dem Jahr 1949 erstellt von Thomas Dehler, in: BArch B 106/15702.

444 Dokumente

Dokument 2, Seite 4: Rechtsgutachten über die Möglichkeit, eine Bundespolizei aufzustellen, undatiert aus dem Jahr 1949 erstellt von Thomas Dehler, in: BArch B 106/15702.

Dokumente 445

Dokument 3, Seite 1: Vermerk betr. die Zulässigkeit polizeilicher Einrichtungen des Bundes vom 20. Dezember 1949 – erstellt von Arnold Köttgen, in: BArch B 106/15701.

446 Dokumente

Dokument 3, Seite 2: Vermerk betr. die Zulässigkeit polizeilicher Einrichtungen des Bundes vom 20. Dezember 1949 – erstellt von Arnold Köttgen, in: BArch B 106/15701.

Dokumente 447

Dokument 3, Seite 3: Vermerk betr. die Zulässigkeit polizeilicher Einrichtungen des Bundes vom 20. Dezember 1949 – erstellt von Arnold Köttgen, in: BArch B 106/15701.

448 Dokumente

Dokument 4: Abschrift der Antwort der AHK vom 28. Juli 1950 auf Adenauers Antrag eine Bundespolizei zu errichten vom 28. April 1950, in: BArch B 106/14337.

Dokumente 449

Dokument 5, Seite 1: Anlage zur Note der AHK vom 23. September 1950 über mobile Formationen der deutschen Polizei, in: BArch B 106/15701.

450 Dokumente

Dokument 5, Seite 2: Anlage zur Note der AHK vom 23. September 1950 über mobile Formationen der deutschen Polizei, in: BArch B 106/15701.

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Dokument 5, Seite 3: Anlage zur Note der AHK vom 23. September 1950 über mobile Formationen der deutschen Polizei, in: BArch B 106/15701.

452 Dokumente

Dokument 6, Seite 1: Schreiben Ehard an Adenauer über die Ausübung der Passnachschau in Bayern vom 14. Dezember 1951, in: BArch B 136/1932.

Dokumente 453

Dokument 6, Seite 2: Schreiben Ehard an Adenauer über die Ausübung der Passnachschau in Bayern vom 14. Dezember 1951, in: BArch B 136/1932.

454 Dokumente

Dokument 6, Seite 3: Schreiben Ehard an Adenauer über die Ausübung der Passnachschau in Bayern vom 14. Dezember 1951, in: BArch B 136/1932.

Dokumente 455

Dokument 6, Seite 4: Schreiben Ehard an Adenauer über die Ausübung der Passnachschau in Bayern vom 14. Dezember 1951, in: BArch B 136/1932.

456 Dokumente

Dokument 7, Seite 1: Schreiben Jaeger an Adenauer über die Stärke des Bun- desgrenzschutzes vom 25. November 1952, in: BArch B 126/10837.

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Dokument 7, Seite 2: Schreiben Jaeger an Adenauer über die Stärke des Bun- desgrenzschutzes vom 25. November 1952, in: BArch B 126/10837.

458 Dokumente

Dokument 8: Schreiben Adenauer an Strauß über die Reduzierung der Stärke des Bundesgrenzschutzes vom 4. Februar 1953, in: BArch B 136/1927.

Literaturverzeichnis

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unter Mitwirkung von Ralf Behrendt und Christoph Seemann, München 2009. (zit. als: BArch, Die Kabinettsprotokolle der BReg, Bd. 19). Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung 1967, hrsg. von Hartmut Weber für das Bundesarchiv, Bd. 20, bearbeitet von Walter Naasner und Christoph Seemann unter Mitwirkung von Christine Fabian und Uta Rössel, München 2010. (zit. als: BArch, Die Kabinettsprotokolle der BReg, Bd. 20). Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung 1968, hrsg. von Hartmut Weber für das Bundesarchiv, Bd. 21, bearbeitet von Christine Fabian und Uta Rössel unter Mitwirkung von Walter Naasner und Christoph Seemann, München 2011. (zit. als: BArch, Die Kabinettsprotokolle der BReg, Bd. 21). Doehl, Carl: Die ländliche Polizei-Verwaltung des Preußischen Staates: nach amtlichen Quellen und authentischen Interpretationen sowie den Entschei- dungen der höchste Gerichtshöfe, zweite Ausgabe, Berlin 1871. Dokumente für das geteilte Deutschland, Quellentexte zur Rechtslage des Deut- schen Reiches, der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik, Band I, hrsg. von Ingo von Münch, 2. Aufl., Stutt- gart 1976. (zit. als. Münch, Dokumente für das geteilte Deutschland). Dokumente zur Deutschlandpolitik: 1. Januar bis 31. Dezember 1950, II. Reihe, Bd. 3, bearbeitet von Hanns Jürgen Küsters und Daniel Hofmann, München 1997. (zit. als: DzD II/3). Dokumente zur Deutschlandpolitik: Sonderedition "Besondere Bemühungen", hrsg. vom Bundesministerium des Innern und vom Bundesarchiv, München 2012. (zit. als: DzD, Sonderedition "Besondere Bemühungen"). Generaldirektion der Staatlichen Archive Bayerns [Hrsg.]: Nachlässe im Bayeri- schen Hauptstaatsarchiv 1800 bis heute, München 2005. (zit. als: GDA, Nachlässe im BayHStA). Jahrbuch der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands 1995/96, hrsg. vom Vorstand der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, Bonn 1996. (zit. als: Jahrbuch der SPD 1996). Protokolle des Preußischen Staatsministeriums 1817-1934/38, Bd. 7, hrsg. von der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften (vormals Preu- ßische Akademie der Wissenschaften) unter der Leitung von Jürgen Kocka und Wolfgang Neugebauer, bearbeitet von Hartwin Spenkuch, Hildesheim u.a. 1999. (zit. als: Protokolle des Preußischen Staatsministeriums). Protokolle des Preußischen Staatsministeriums 1817-1934/38, Bd. 12/II, hrsg. von der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften (vormals Preußische Akademie der Wissenschaften) unter der Leitung von Jürgen Quellenverzeichnis 509

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Personen- und Sachverzeichnis

A Acheson, Dean ...... 123 Adenauer, Konrad ..... 58, 62, 63, 64, 75, 122, 124, 125, 130, 131, 132, 134, 139, 140, 141, 142, 145, 148, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 184, 185, 187, 188, 189, 193, 199, 203, 205, 211, 219, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 233, 244, 246, 248, 249, 250, 251, 255, 261, 262, 271, 272, 283, 284, 285, 286, 328 Alliierte Hohe Kommission ...... 114, 152, 162, 172, 202, 211 Amt Blank ...... 248, 256 Amtshilfe ...... 237, 356, 393 Anders, Artur (SPD) ...... 329 Angriffshandlungen ...... 135 Annexkompetenz ...... 91 Anstaltspolizei ...... 146, 149 Arndt, Claus (SPD)...... 411 Auflösung des Bundesgrenzschutzes ...... 245, 269, 274, 327 Ausnahmezustand ...... 28 Äußere Sicherheit ...... 129, 171 B Bahnpolizei ...... 85 Bahnschutzdienst ...... 87 Bahnschutzpolizei ...... 87 Baruch, Bernard M...... 115 Baudissin, Wolf Stefan Traugott Graf von ...... 257 Baum, Gerhart (FDP) ...... 359 Bayerische Grenzpolizei ...... 191, 198, 336 Becker, Max (FDP) ...... 181 Bedarfsgesetzgebung ...... 39, 51, 71 Beermann, Friedrich ...... 253 Benda, Ernst (CDU) ...... 366, 369 Bérard, Armand ...... 255 Berber, Friedrich ...... 301 Berufsbild der Polizei ...... 312, 329, 331, 333 Bevin, Ernest ...... 120 Bewaffneter Konflikt ...... 136, 322 Blank, Theodor ...... 248, 249 Blankenhorn, Herbert ...... 168

D. Parma, Installation und Konsolidierung des Bundesgrenzschutzes 1949 bis 1972, DOI 10.1007/978-3-658-10928-8, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2016 512 Personen- und Sachverzeichnis

Blücher, Franz (FDP) ...... 260, 279 Bosbach, Wolfgang (CDU) ...... 359 Brentano, Heinrich von (CDU) ...... 219 Brüsseler Pakt ...... 120 Bundesexekution ...... 71 Bundesgendarmerie ...... 155, 250 Bundeskriminalamt ...... 102, 380 Bundespolizeireserve...... 67, 414 Bundesverteidigungsrat ...... 260, 279 Bundeszollverwaltung ...... 106 Bundeszwang ...... 54 Bürgerkriegstheorie ...... 133 Busse, Hermann (FDP) ...... 298, 338 C Carstens, Karl (CDU) ...... 368 Clay, Lucius D...... 63, 75 Containment-Politik ...... 116 D Datei Gewalttäter-Sport ...... 19 De Chapeaurouge, Paul (CDU) ...... 68 De Gaulle, Charles ...... 247 De-facto Regime ...... 134 Dehler, Thomas (FDP) ...... 75, 142, 145 Diel, Anton (SPD)...... 275 Dorn, Wolfram (FDP) ...... 329 Dreimächtekonferenz 1945 ...... 54 Durchbrechungslehre...... 29 E Egidi, Hans ...... 153, 255 Ehard, Hans (CSU) ...... 68, 169, 194, 224, 230 Ehlers, Adolf (SPD) ...... 270 Einheitsstaat ...... 26 Ellwanger-Kreis ...... 52 Engell, Hans Egon (GB/BHE) ...... 276 Entpolizeilichung ...... 22 Erler, Fritz (SPD) ...... 251 Ermacora, Felix ...... 306 Erzberger, Matthias...... 39 Eschmann, Fritz (SPD) ...... 272 Personen- und Sachverzeichnis 513

Etzel, Hermann (BP) ...... 180 Explosivmittel ...... 210 F FDJ ...... 122, 129 Flecken, Adolf (CDU) ...... 220 François-Poncet, André ...... 141, 152 Frankfurter Dokumente ...... 53, 57, 69 Freiwilligencorps ...... 289 Friedensburg, Ferdinand (CDU) ...... 264 Fürsorgepflicht ...... 329 G Gefahrenabwehr ...... 12, 18, 20, 23, 101, 128, 391, 419 Gefahrenvorsorge ...... 19, 127, 420 Genehmigungsschreiben zum GG ...... 65, 143 Genscher, Hans-Dietrich ...... 400, 404, 406 Geprägeformel ...... 2 Gewaltmonopol ...... 25, 27, 126, 129 Gewerkschaft der Polizei ...... 299, 327, 339, 416 Gewerkschaft ÖTV...... 299, 333, 416 Grenzaufsichtsdienst ...... 47, 106 Grenzschutzdienstpflicht ...... 348, 366, 370, 415 Grenzschutz-Ost ...... 44 Grenzschutzreserve ...... 352 H Hagemann, Max ...... 147 Hamann, Andreas ...... 308 Hays, George ...... 153, 163 Heinemann, Gustav ...... 158, 251 Heinze, Karl Rudolf ...... 67 Hellwege, Heinrich (DP) ...... 270 Hemfler, Karl (SPD)...... 404 Heusinger, Adolf ...... 130, 254, 283, 285 Hirsch, Burkhard (FDP) ...... 359 Hoch, Fritz (SPD)...... 69 Höcherl, Hermann (CSU) ...... 294, 299, 311, 351 Hoegner, Wilhelm (SPD) ...... 194, 224 Hölzl, Josef ...... 292 I Ingerenzrecht ...... 176 514 Personen- und Sachverzeichnis

Innenministerkonferenz ...... 20, 299, 338, 377, 418 Innere Führung ...... 257 Innere Sicherheit ...... 126, 264, 347, 403 Internationale Polizeikonvention...... 298 Internationaler bewaffneter Konflikt ...... 135, 322 J Jaeger, Richard (CSU) ...... 194, 284 Jahn, Gerhard (SPD) ...... 368 K Kalter Krieg ...... 115 Kampfauftrag BGS ...... 311, 342, 395, 425 Katastrophennotstand ...... 356 Kennan, George F...... 116 Keyes, Geoffrey ...... 286 Kiesinger, Kurt Georg (CDU) ...... 355, 366, 378 Kleindinst, Josef Ferdinand (CSU) ...... 67 Koch-Weser, Erich (DDP) ...... 42 Kollateralschaden ...... 344 Kombattantenstatus ...... 288 Koreakrieg ...... 123 Köttgen, Arnold ...... 147 Krall, Lothar (FDP) ...... 408 Kreisauer Kreis ...... 50 Kreuzberg-Urteil ...... 15 Kriegsdienstverweigerung ...... 331, 374 L Laforet, Wilhelm Georg Josef (CSU) . 52, 67, 68, 70, 71, 73, 75, 98, 99, 110, 174, 180, 181, 192 Lehr, Robert (CDU) ...... 34, 179, 196, 201, 220, 244, 267, 337 Leusser, Claus ...... 275 Lindauer-Abkommen ...... 177 Luftzwischenfall ...... 358 Lünenstraß, Kalr-Heinz (SPD) ...... 298 M Maier, Friedrich (SPD) ...... 259 Mangoldt, Hermann von (CDU) ...... 75, 81, 90 Massaker von Dinant ...... 291 Matzky, Gerhard ...... 258 Meitmann, Karl (SPD) ...... 265 Personen- und Sachverzeichnis 515

Mellies, Wilhelm (SPD) ...... 276 Mende, Erich (FDP) ...... 276 Menzel, Walter (SPD) ...... 50, 66, 69, 169, 173, 198, 265 Merk, Bruno (CSU) ...... 403 Merkatz, Hans Joachim von (DP) ...... 260 Militärischer Grenzschutz ...... 37, 252 Musterentwurf Polizeigesetz ...... 418 N Nathusius, Wilhelm von ...... 159 NATO ...... 131, 134, 244, 248, 282 Noske, Gustav ...... 97 Notstandsverfassung ...... 348, 355, 378 Notwehr ...... 215, 235 O Öffentliche Ordnung...... 18 Organleihe ...... 237, 394 Osswald, Albert (SPD) ...... 415, 427 P Palais Schaumburg ...... 219 Parlamentspolizei ...... 101 Passkontrolldienst ...... 223, 240 Passnachschau ...... 24, 197, 225 Pensky, Heinz (SPD) ...... 406 Pfeiffer, Anton (CSU) ...... 63 Platen, Detlev von ...... 388 Pleven, René ...... 246 Polizeibrief ...... 62 Polizeihoheit der Länder 68, 82, 98, 140, 146, 154, 193, 200, 207, 378, 406, 407, 417 Polizeipuffer-Theorie ...... 134, 135, 136, 138, 282, 368 Präsidialdiktatur ...... 29 Preger, Konrad von ...... 43 Preuß, Hugo ...... 14, 28 Preußenschlag ...... 31, 46 Preußische Polizei ...... 31, 211 Prioritätstheorie ...... 6, 245, 267, 274, 280, 283, 434 Programm für die innere Sicherheit ...... 418 R Reichskriminalpolizeiamt ...... 42 516 Personen- und Sachverzeichnis

Reichspräsident ...... 29, 45 Reichswasserschutz ...... 38, 43, 97, 108 Reichswehr ...... 31, 37, 39, 44, 97, 256 Reismann, Bernhard ...... 181 Remilitarisierung ...... 115, 131, 169, 181, 230, 245 Renner, Heinz ...... 73 Requisitionsrecht ...... 72 Reservatrecht ...... 9, 437 Ritter von Lex, Hans (CSU) ...... 153, 197, 225, 274 Robertson, Brian H...... 154 Ruhnau, Heinz (SPD) ...... 402 S Schäfer, Friedrich (SPD) ...... 322 Schäffer, Fritz (CSU) ...... 199 Scheuner, Ulrich ...... 313 Schifffahrtspolizei ...... 43, 97 Schmidt, Helmut (SPD) ...... 296, 357 Schmitt, Carl ...... 28, 32 Schmitt-Vockenhausen, Hermann (SPD) ...... 275, 321, 368 Schneider, Heinrich (SPD) ...... 269 Schröder, Gerhard (CDU) ...... 227, 259, 271, 281, 348 Schutz von Bundesorganen ...... 146, 241, 390, 393, 398, 413, 421 Schwalber, Josef (CSU) ...... 76, 193 Schwerin, Gerhard Dettloff Graf von ...... 250 Schwerpunktprogramm „Innere Sicherheit“ ...... 381, 391 Sicherheitspolizei ...... 39 Sonderpolizei ...... 10, 23, 34, 55, 85, 266, 335, 407 Souveränität ...... 27 Speidel, Hans ...... 130 Sperrwirkung ...... 83, 198 Staatsgewalt ...... 26, 32, 132 Staatskerntheorie ...... 133 Staatsnotstand ...... 29 Steel, Christopher ...... 165 Steinhoff, Fritz (SPD) ...... 240 Straftatenverhütung ...... 20, 104 Strafverfolgungsvorsorge ...... 20 Strauß, Franz Josef (CSU) ...... 260, 283 Strauß, Walter (CDU) ...... 52 Strompolizei ...... 99 Stülpnagel, Friedrich von ...... 257 Personen- und Sachverzeichnis 517

Suhr, Otto ...... 48 T Trennungsgebot ...... 60, 144 Truman, Harry S...... 116, 157 Truman-Doktrin ...... 116 V Verfassungsautonomie ...... 32 Verfassungskonvent ...... 50 Verfassungsmäßige Ordnung ...... 159 Verfassungsnotstand ...... 29 Verteidigungsauftrag ...... 307, 310, 315, 331, 333, 349, 392 Verwaltungsabkommen BePo ...... 174 Völkerrechtliche Anerkennung DDR ...... 137, 323 Volkspolizei ...... 45, 55, 134, 188, 211, 218 Vorranggesetzgebung ...... 51 W Wagner, Friedrich Wilhelm (SPD)...... 98 Westdeutsche Satzung ...... 50 Wittmann, Fritz (CSU) ...... 411 Wohlfahrtspolizei ...... 12 Z Zentrale für Heimatdienst ...... 250 Zinn, Georg August (SPD) ...... 75 Zollaufsichtsdienst...... 79 Zollgrenzdienst ...... 44, 80, 161, 165, 336, 386 Zollgrenze ...... 36, 79, 106 Zollgrenzschutz ...... 45, 79, 106 Zollschutz ...... 37 Zollverein ...... 36 Zwei-Lager-Theorie ...... 119 Zwei-Staaten-Theorie ...... 136