Zusammenfassende Bewertung
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Zusammenfassende Bewertung Die bloße Feststellung, dass der Bundesgrenzschutz 1951 als Gegengewicht zu den bewaffneten Kräften der sowjetischen Besatzungszone gegründet wurde, wird dem umfangreichen Themenkomplex aus verfassungsrechtlicher, histori- scher und politischer Sicht nicht gerecht. Es galt zunächst herauszuarbeiten, unter welchen politischen Faktoren und rechtlichen Rahmenbedingungen sich die Errichtung einer Polizeibehörde auf Bundesebene nach Inkraftsetzung des Grundgesetzes vollziehen und bis 1972 so manifestieren konnte, dass sie essen- tieller Teil der föderalen Sicherheitsarchitektur in der Bundesrepublik wurde. Der Interpretation des verfassungsrechtlichen Rahmens, innerhalb dessen der Bund eigene Kompetenzen im Bereich Polizei entwickeln kann, kommt unter Einschluss der historischen Betrachtung besondere Bedeutung zu. Hierbei ist evident, dass der Verfassungsgeber die Befugnisse des Bundes im vollzugspoli- zeilichen Bereich beschränkt sehen wollte. Die jüngste deutsche Geschichte veranlasste die Alliierten nicht nur dazu, dem Parlamentarischen Rat einen föderalen Staatsaufbau vorzuschreiben, welcher dem Bund grundsätzlich nicht die Errichtung von eigenen Polizeieinheiten gewährte. Die Polizeipolitik der Alliierten führte vielmehr zu einer Atomisierung der gesamten Polizeiorganisa- tion auf Länderebene. Lediglich Art. 91 Abs. 2 GG a.F. gab dem Bund im Notstandsfalle die Möglichkeit, auf Polizeieinheiten der Länder zurückzugrei- fen. Diese Vorschrift wurde jedoch von der AHK bei Inkrafttreten des Grundgesetzes suspendiert. Selbst insofern Art. 91 Abs. 2 GG a.F. von den Alliierten nicht außer Kraft gesetzt worden wäre, hätte diese Norm für den Bund keinen faktischen Gewinn in Sicherheitsfragen gebracht, da im Sommer 1949 die Polizeien der Länder unorganisiert waren und keine kasernierten Polizeiein- heiten vorgehalten wurden, welche zur Bereinigung einer größeren Störung im Sinne von Art. 91 GG in der Lage gewesen wären. Die Ausgangssituation der jungen Bundesrepublik in Bezug auf die Leistungsfähigkeit des polizeilichen Sektors war ungünstig. Kurz vor Annahme des Grundgesetzes ging den Mitgliedern des Parlamentari- schen Rates ein Schreiben der Militärgouverneure zu, welches später als der sogenannte „Polizeibrief“ in die deutsche Verfassungsgeschichte einging. Über das Genehmigungsschreiben der Alliierten zum Grundgesetz, welches den D. Parma, Installation und Konsolidierung des Bundesgrenzschutzes 1949 bis 1972, DOI 10.1007/978-3-658-10928-8, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2016 430 Zusammenfassende Bewertung Polizeibrief explizit erwähnte, erhielt dieser Geltung im Verfassungsrang. Der Polizeibrief ermächtigte den Bund u.a. dazu, eigene Behörden auf dem Gebiet der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs einzurichten. Ohne weitere Beratungen wurden die Ermächtigungen aus dem Polizeibrief kurz vor Annah- me des Grundgesetzes in dieses transferiert. Der Bund hat demnach gemäß Art. 73 Ziff. 5 GG a.F. die ausschließliche Gesetzgebung über die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes, die Handels- und Schifffahrtsverträge, die Freizügigkeit des Warenverkehrs und den Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Ausland einschließlich des Zoll- und Grenzschutzes. Maßgebliche Bedeutung hatte der Verfassungsgeber dieser Erweiterung der Kompetenzen des Bundes nicht zuge- schrieben. Gleichwohl blieb Art. 73 Ziff. 5 GG a.F. die einzige auf Bundesebene radizierte Norm, die möglicherweise dazu geeignet war, kasernierte Polizeiein- heiten zu errichten. Ein Bedürfnis für eigene Polizeikräfte formulierte der Bund relativ schnell. Es war maßgeblich Adenauer, der bereits im Herbst 1949 den hier als „Bundespoli- zei-Kontroverse“ bezeichneten Vorgang mit dem Ziel initiierte, für den Bund eigene Polizeikräfte zu erhalten. Expressis verbis forderte Adenauer eine Bun- despolizei, eine Bundesexekutive, einen Bundesschutz, aber keinen Bundes- grenzschutz. Der Grund hierfür war, dass Adenauers Ansinnen, einen eigenen polizeilichen Vollzugskörper für den Bund zu erhalten, nicht monokausal darin begründet war, dass von westdeutscher Seite aus ein Gegengewicht zur kaser- nierten Volkspolizei geschaffen werden musste. Unaffektiert spielten Überlegungen des Kräfteausgleichs eine Rolle. Entscheidender aber war, dass Adenauer grundlegend durch die Blockbildung und die Konstituierung des Kommunismus eine Bedrohung der Sicherheit sah – und zwar primär nicht in Bezug auf die östliche Bundesgrenze, sondern in Hinsicht auf den Raum Bonn als Regierungssitz und die gesamte innere Sicherheit der Bundesrepublik. Die Bundespolizei-Kontroverse findet ihren Anstoß darin, dass Adenauer gegenüber dem Bundeskabinett forderte, das Sondergebiet Bonn unter die Polizeihoheit des Bundes zu stellen. Er war der festen Überzeugung, dass geringste Störungen der öffentlichen Ordnung, die beispielsweise durch kommunistische Agitation ausgelöst würden, eine ernsthafte Gefahr für die Bundesregierung in Bonn sein könnten. Vereinzelte polizeiliche Störungen im Raum Bonn, die retrospektiv als marginal bezeichnet werden können, wirkten katalysatorisch auf Adenauers Bestreben, sodass er zur festen Überzeugung gelangte, „Machtmittel“ für den Bund bei den Alliierten einzufordern. Zusammenfassende Bewertung 431 Das politisch artikulierte Bedürfnis einer Bundespolizei stand dem verfassungs- rechtlichen Spielraum diametral entgegen. Der Verfassungsgeber wollte gerade keine Bundespolizei als Machtinstrument verwirklicht sehen, was unzweifelhaft auch in der ursprünglichen Formulierung des Art. 91 GG deutlich zu sehen ist. Dennoch gab Adenauer seiner Administration den Auftrag, Möglichkeiten zu prüfen, wie dem ungeachtet sein erstrebtes Ziel einer Bundespolizei erreicht werden könnte. In dem hier als erste „Rechtsfindungsphase“ bezeichneten Zeitabschnitt von Ende 1949 bis Anfang 1950 werden von verschiedensten Stellen bis hin zum Bundesjustizministerium Gutachten erstellt, die zu differen- ten Ergebnissen führen. Deutlich kann dieser Phase entnommen werden, dass Möglichkeiten gesucht wurden, um eine Bundesobjektschutzpolizei für den Raum Bonn zu installieren, so wie es von Adenauer gefordert worden war. Diesbezüglich wollten die Ministerien eine Rechtsgrundlage in dem überkom- menen Institut der Anstaltspolizei sehen, wonach der Bund in der Lage sein müsse, seine Einrichtungen selbst zu schützen. Erste Verhandlungen auf minis- terialer Ebene mit den Alliierten im Jahr 1950 schienen jedoch nicht sehr aussichtsreich, sodass sich Adenauer ab Frühjahr 1950 persönlich in die Bun- despolizei-Kontroverse einmischte. Er richtete mehrere Memoranden an die AHK, mittlerweile nicht mehr nur mit der Forderung nach einer Schutztruppe für den Raum Bonn, sondern stattdessen mit dem Appell, eine schlagkräftige Bundespolizei nach dem Vorbild der preußischen kasernierten Schutzpolizei errichten zu können. Die Alliierten konnten jedoch aus grundsätzlichen Erwä- gungen seiner Forderung nicht nachkommen, auch wenn sie gewisse Sympathien für Adenauers Überlegungen signalisierten. Von der AHK wurden statt der geforderten Bundespolizei zunächst 10.000 Mann und im Weiteren, nach der New Yorker Außenministerkonferenz im September 1950, schließlich 30.000 Mann kasernierte Bereitschaftspolizei auf Länderebene genehmigt. Zudem wurde die Suspendierung des Art. 91 GG aufgehoben. Adenauer hatte formell das Ziel einer Bundespolizei zwar nicht erreicht, aber materiell dennoch einen gleichwertigen Sicherheitsgewinn für die Bundesrepublik über die Ge- nehmigung der Länderbereitschaftspolizei erreichen können, zumal in einem geheimen Protokoll der Bundesregierung von alliierter Seite zugesichert wurde, dass der Bund für den Raum Bonn eine bundeseigene Polizeitruppe in Höhe von 500 Mann aufstellen könne. Nach Nichtgenehmigung der Bundespolizei setzte sich vor allem bei der Oppo- sition und auch bei den Alliierten die Überzeugung durch, dass eine 432 Zusammenfassende Bewertung Bundespolizei nur über den Weg der Verfassungsänderung erreicht werden könne. Die Alliierten wollten eine Verfassungsänderung vor allem deshalb vermeiden, da man sich nicht dem Makel der Änderung des Grundgesetzes nach nur einem Jahr nach Inkraftsetzung aussetzen wollte. Die SPD und FDP auf Bundesebene konnten sich mit einer Verfassungsände- rung gleichwohl anfreunden und unternahmen im Herbst 1950 mit mehreren Anträgen auf Änderung des Grundgesetzes einen ersten Anlauf für die Errich- tung einer Bundespolizei. Die Vorschläge waren so weitreichend, dass bei einer Umsetzung dem Bund ein erheblicher Zuwachs an Zuständigkeiten im Bereich der Polizei zugekommen wäre. Die CDU/CSU wollte zu diesem Zeitpunkt jedoch nicht, ebenso wie von den Alliierten signalisiert, eine Änderung des Grundgesetzes in Angriff nehmen. Die Bundesregierung hatte stattdessen primär das Ziel, die Verwaltungsabkommen über die Bereitschaftspolizeien der Länder abzuschließen, um so endlich im Gefahrenfalle Zugriff auf die von der New Yorker Außenministerkonferenz genehmigten Polizeiformationen zu erhalten. Die Verhandlungen stagnierten allerdings immer wieder im Streit um gegensei- tige Leistungspflichten, da der Bund zeitweise die Auffassung vertrat, zu wenig Einfluss auf die Länderbereitschaftspolizei für seine erheblichen finanziellen Zuwendungen an die Länder für Ausstattung und Material zu erhalten. Nachdem im Spätherbst 1950 immer noch kein entsprechendes Abkommen mit allen Bundesländern geschlossen werden konnte, und es zudem fraglich war, bis wann die Bundesländer, mit denen ein Abkommen geschlossen werden konnte, erste kasernierte Polizeieinheiten aufstellen würden können,