LA CICIG EN GUATEMALA RECONOCIMIENTOS Este Informe Fue Redactado Por Patrick Gavigan, Un Consultor Contratado Por La Open Society Justice Initiative
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Open Society Justice Initiative CONTRA TODOS LOS PRONÓSTICOS LA CICIG EN GUATEMALA RECONOCIMIENTOS Este informe fue redactado por Patrick Gavigan, un consultor contratado por la Open Society Justice Initiative. Fue editado por Eric Witte y David Berry. La Open Society Justice Initiative desea agradecer a Carlos Arrazola por su contribución en Guatemala, así como a las Naciones Unidas, la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala y el Ministerio Público de Guatemala por el generoso acceso brindado y la información suministrada durante el desarrollo del presente informe. La Open Society Justice Initiative asume la total responsabilidad por cualquier error o falsa representación en el presente informe. Copyright © 2016 Open Society Foundations. Esta publicación está disponible como documento en pdf en el sitio web de Open Society Foundations en virtud de una licencia de Creative Commons que permite copiar y distribuir la publicación, solo en su totalidad, mientras se atribuya a Open Society Foundations y se utilice con fines no comerciales, sino educativos o de políticas públicas. Las fotografías no pueden usarse separadas de la publicación. ISBN: 9781940983592 PUBLICADO POR OPEN SOCIETY FOUNDATIONS 224 West 57th Street New York, New York 10019 USA www.OpenSocietyFoundations.org PARA MÁS INFORMACIÓN ENTRE EN CONTACTO CON Eric Witte Gerente del Proyecto, National Trials of Grave Crimes Open Society Justice Initiative [email protected] DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN DE AHLGRIM DESIGN GROUP IMPRESO POR GHP MEDIA, INC. FOTO DE PORTADA © JOHAN ORDONEZ/GETTY 1 CONTRA TODOS LOS PRONÓSTICOS: LA CICIG EN GUATEMALA RECONOCIMIENTOS 3 RESUMEN EJECUTIVO 15 INTRODUCCIÓN 19 EL VÓRTICE DE LA POLÍTICA GUATEMALTECA 19 Antecedentes: Un Estado formal con el control informal de las elites 21 La transición de la oligarquía guatemalteca 22 Los acuerdos de paz y el desafío al viejo orden 25 Nueva competencia y nueva inestabilidad 26 Portillo y la nueva política 28 DE LA CICIACS A LA CICIG 29 Las ONG de derechos humanos buscan ayuda 30 La propuesta alternativa de la ONU 31 Negociación de la CICIACS entre Guatemala y las Naciones Unidas 32 El Congreso y la Corte rechazan la propuesta 33 Una reactivación lenta 33 La negociación para un nuevo modelo 36 Presentación ante el Congreso para su ratificación 37 El ave fénix finalmente renace 38 LA CICIG EN GUATEMALA: 2008–16 39 La era Castresana 54 Dall’Anese y el declive de la CICIG 70 Iván el Terrible y la resurrección de la CICIG 87 CICIG: UNA EVALUACIÓN 88 El desafío de la estrategia 96 Estructura y fiscalización 100 Trabajar con el despacho del Ministerio Público 103 Superar obstáculos en el sistema judicial 103 Reforma legislativa y constitucional 104 El rol de la comunidad internacional 105 La fragilidad del éxito 109 EL MODELO DE LA CICIG Y SUS DESAFÍOS 111 Comprender el problema 112 Resolver las cuestiones constitucionales 113 Hacer lo correcto con el mandato 113 Hacer lo correcto con la estructura 115 Garantizar el compromiso gubernamental y una coalición nacional 116 Encontrar una forma de trabajar con instituciones nacionales 117 Prepararse para los obstáculos 119 En busca de un rol más amplio para la comunidad internacional 120 CONCLUSIONES 122 NOTAS FINALES 3 CONTRA TODOS LOS PRONÓSTICOS: LA CICIG EN GUATEMALA RESUMEN EJECUTIVO La Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) nació a propósito de una propuesta de la sociedad civil guatemalteca en 2002 en la que se solicitaba la presencia de una comisión internacional que investigara las amenazas de los remanentes de las redes contrainsurgencia de los cuerpos de inteligencia militar en contra de las organizaciones que investigaban los crímenes cometidos durante el conflicto interno que afectó al país durante 36 años. Naciones Unidas transformó la propuesta en una Fiscalía Internacional con potestades para investigar y enjuiciar causas bajo las leyes de Guatemala. Lo hizo de esta manera pues veía amenazas más amplias y graves que se cernían sobre la estabilidad del Estado producto del acelerado crecimiento de los grupos del crimen organizado nacionales y trasnacionales que superaban a las frágiles, y a menudo éticamente cuestionables, instituciones del Estado. El gobierno de Alfonso Portillo firmó un acuerdo para crear la Comisión de Investigación de Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CICIACS) en 2003. Sin embargo, el Congreso y la Corte de Constitucionalidad de Guatemala rechazaron el acuerdo; el Congreso se oponía a la intervención internacional, mientras que la Corte consideraba que los poderes procesales deberían corresponderle únicamente al Ministerio Público. 4 CONTRA TODOS LOS PRONÓSTICOS: LA CICIG EN GUATEMALA No obstante, un año después, la preocupación sobre el continuado crecimiento del crimen organizado llevó al nuevo gobierno liderado por el conservador Óscar Berger a solicitar una vez más la ayuda de las Naciones Unidas. Nuevamente, trabajando junto a la sociedad civil guatemalteca, se negoció una nueva versión de la CICIACS sin poderes procesales independientes que coartaran los principios de soberanía. Esta versión, conocida como CICIG, también tuvo que hacer frente a una fuerte oposición política en el Congreso, pero finalmente fue aprobada después de un agitado proceso de ratificación hacia fines de 2007. La CICIG comenzó a trabajar a principios de 2008. CICIG tenía por delante una tarea monumental en Guatemala. Desde tiempos coloniales, una pequeña elite –cuya riqueza, procedente de la agricultura y otras fuentes industriales más incipientes, se había sustentado en el trabajo de la población mayoritariamente indígena- había dominado los poderes del Estado. Sin embargo, este dominio había sido desafiado con frecuencia, especialmente por parte del poder militar, incluido el periodo que abarcó el conflicto de 1960 hasta 1996. Desde la década de 1990, tanto el crimen organizado como las elites emergentes lograron acumular una significativa influencia política apoyándose en las herramientas de la democracia electoral y otras prácticas del clientelismo establecidas para tratar de influir en las instituciones del Estado. Las fracturas generadas por este encuentro entre pasado y presente –la competencia política y económica centrada en la captura del Estado y la ausencia de incentivos para que los principales actores políticos y económicos brindaran respaldo a las reformas políticas estructurales– dejaron a la CICIG sin bases sólidas para trabajar. LOS PRIMEROS OCHO AÑOS LA COMISIÓN LLEGÓ A GUATEMALA AL FINAL DE 2007, HACIENDO FRENTE A UNAS EXPECTATIVAS BASTANTE MODERADAS. La CICIG era un experimento novedoso sin una hoja de ruta definida y su capacidad para promover el cambio en el sector judicial era incierta dada la imposibilidad de procesar causas de manera independiente. La Comisión tuvo dificultades para organizar e implementar una estrategia que le permitiera responder a la resistencia generalizada a su labor, una resistencia procedente del sector judicial, el Congreso, y diferentes actores políticos y económicos que protegían intereses que ahora se verían amenazados por las investigaciones de la CICIG. No obstante, la Comisión ha tenido resultados importantes, si bien crónicamente irregulares y a menudo aislados, durante gran parte de sus ocho años de existencia en Guatemala. Estos resultados mejoraron de modo drástico en 2015, cuando el tercer comisionado de la CICIG, Iván Velázquez, reunió todas las corrientes del legado de sus predecesores y lanzó una serie de investigaciones de corrupción que sirvieron como el catalizador de unos cambios políticos importantes. El primer comisionado de la CICIG, Carlos Castresana, afrontó unos enormes desafíos cuando comenzó a construir la Comisión desde cero. Asimismo, tuvo que hacer frente a la resistencia de fiscales y jueces mientras orientaba la Comisión hacia sus primeras investigaciones. En respuesta a esta situación, descubrió lo eficaz que era cultivar una personalidad pública potente, aprovechando los medios de comunicación para arrojar luz sobre los casos de impunidad y desafiar a aquellos que impedían la labor de la Comisión. La resolución espectacular del caso Rosenberg por parte de la CICIG salvó al gobierno del Presidente Álvaro Colom de cargos por asesinato que hubieran producido su eventual colapso. La CICIG también participó en la condena del ex Presidente Portillo por casos de corrupción y también descubrió una operación de seguridad ilegal que realizaba ejecuciones específicas, así como maniobras de limpieza social lideradas por el ministro del Interior del Presidente Berger, Carlos Vielmann. Guatemala nunca antes había sido testigo de este tipo de batallas contra la impunidad realizadas tan públicamente y de semejante escala. Castresana centró las prioridades de la CICIG en las investigaciones, incluso si tenían un perfil más oportunista que estratégico; estableció un modelo 5 CONTRA TODOS LOS PRONÓSTICOS: LA CICIG EN GUATEMALA para trabajar con el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia; obtuvo las herramientas necesarias para llevar a cabo investigaciones eficaces; lanzó un amplio conjunto de iniciativas de reforma legal; y abrió las puertas para el nombramiento de la notable fiscal general, Claudia Paz y Paz. Sin embargo, la combinación de su estilo beligerante, sus alianzas oportunistas, la creciente lista de opositores y la falta de cooperación del gobierno finalmente le pasaron factura y a mediados de 2010 renunció frustrado por la situación. El sustituto de Castresana, Francisco Dall’Anese,