UNIVERSITE D’ANTANANARIVO Service d'Appui à la Gestion de ECOLE SUPERIEURE DES SCIENCES AGRONOMIQUES l'Environnement DEPARTEMENT AGRO MANAGEMENT
Mémoire de fin d’études en vue de l’obtention du Diplôme d’Ingénieur Agronome Spécialisation AGRO-MANAGEMENT
OPTIMISATION DE LA MISE EN ŒUVRE DES PLANS COMMUNAux DE DEVELOPPEMENT
par Andriamahefa RAKOTONDRAZAKA
Président du jury : Professeur Romaine RAMANANARIVO Tuteur : Docteur Vestalys HERIMANDIMBY Examinateur : Monsieur Joelisoa RAKOTONANDRASANA
Promotion FENITRA 1997-2002 Soutenu le 20 Décembre 2005
UNIVERSITE D’ANTANANARIVO Service d'Appui à la Gestion de ECOLE SUPERIEURE DES SCIENCES AGRONOMIQUES l'Environnement DEPARTEMENT AGRO MANAGEMENT
Mémoire de fin d’études en vue de l’obtention du Diplôme d’Ingénieur Agronome Spécialisation AGRO-MANAGEMENT
OPTIMISATION DE LA MISE EN ŒUVRE DES PLANS COMMUNAux DE DEVELOPPEMENT
par Andriamahefa RAKOTONDRAZAKA
Président du jury : Professeur Romaine RAMANANARIVO Tuteur : Docteur Vestalys HERIMANDIMBY Examinateur : Monsieur Joelisoa RAKOTONANDRASANA
Promotion FENITRA 1997-2002 Soutenu le 20 Décembre 2005
RESUME
Le désengagement de l'Etat, le processus de décentralisation, et le phénomène de libéralisation économique exigent une prise en main de leur développement par les acteurs communaux. Actuellement, tous se réfèrent de plus en plus au cadre établi par le plan communal de développement qui doit assurer une meilleure synergie entre les intervenants en matière de développement au niveau de la commune. Cette recherche présente les diverses contraintes pouvant être rencontrées pour la mise en œuvre du processus PCD, ainsi que des propositions d’atténuation de ces contraintes avec les justifications de leur faisabilité.
Mots clés : Planification, PCD, Itasy.
SUMMARY
The disengagement of the State, the process of decentralization, and the economic phenomenon of liberalization require a catch in hand of their development by the communal actors. Currently, all refer more and more to the framework established by the communal plan of development who must ensure a better synergy between the speakers as regards development at the level of the commune. Our research have the various constraints being able to be met for the implementation of PCD process, as well as proposals for an attenuation of these constraints with the justifications of their feasibility.
Key words: Planning, PCD, Itasy.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD
REMERCIEMENTS
Ce travail n’aurait pu arriver à terme sans la collaboration et la coopération de différents responsables. Aussi, nous tenons à exprimer notre profonde reconnaissance, en particulier aux personnes suivantes:
F Madame Le Professeur Romaine RAMANANARIVO, Chef de Département Agro-
Management à l’Ecole Supérieure des sciences agronomiques, qui nous a fait
l’honneur de présider le jury de ce mémoire.
F Monsieur le Docteur Vestalys HERIMANDIMBY, Enseignant – chercheur à
l’ESSA, notre tuteur, pour ses conseils et orientations ainsi que d’avoir suivi de près
notre travail.
F Monsieur Joelisoa RAKOTONANDRASANA, Responsable de la planification au
sein de l’Unité Technique Régional d’Antananarivo du SAGE, pour ses
encadrements professionnels et technique.
Que soient remerciés également :
F Monsieur Haribenja ANDRIANTSOHAVINA, Coordinateur de l’Unité Technique
Régional d’Antananarivo du SAGE, de nous avoir accueillie au sein de son unité.
F Tout le personnel de l’ESSA, et particulièrement du Département Agro Management
pour leur collaboration à la réalisation de ce travail.
F Tout le personnel de l’UTR - SAGE d’Antananarivo, pour leurs soutiens matériels
et financiers.
Enfin, que soient remerciés tous et toutes, ceux qui de près ou de loin qui ont contribué à la conception et à la réalisation de ce travail.
Veuillez trouvez, ici, l’expression de notre profonde gratitude.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD
SOMMAIRE
RESUME REMERCIEMENTS SOMMAIRE LISTE DES FIGURES LISTE DES TABLEAUX ACRONYME
INTRODUCTION I METHODOLOGIE 1 Choix du site 2 Sources d'informations 3 Méthodologie de traitement des informations 4 Déroulement II RESULTATS 1 Cas de la Commune Rurale d’Arivonimamo II : PCD élaboré par SAGE 2 Cas des autres Communes III DISCUSSIONS 1 Analyse des contraintes 2 Recommandations et suggestions d’amélioration du processus de mise en œuvre de PCD CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE ANNEXES
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD
ACRONYME AGERAS : Appui à la Gestion Régionalisée et à l'Approche Spatial AUE : Association des Usagers de l'Eau CCD : Comité Communal de Développement CRD : Comité Régional pour le Développement CRESAN : CREdit SANté CSB : Centre de Santé de Base EPP : Ecole Primaire Publique FDC : Financement Direct Commune FFH : Farimbona ho Fampandrosoana Haingana FID : Fonds d'Intervention pour le Développement FRAM : Fikambanana'ny Ray Amandrenin'ny Mpianatra (Association des Parents d’Elève) GELOSE : GEstion LOcale SEcurisée GTDR : Groupe de Travail pour le Développement Rural MIP : Mémoire d’Identification de Projet ONE : Office National de l'Environnement ONG : Organisme Non Gouvernemental PCD : Plan Communal de Développement PCDC : Plan Cadre de Développement Communal PIC : Plan d’Investissement Communal PRD : Plan Régional de Développement PSDR : Projet de Soutien au Développement Rural PST : Projet Sectoriel Transport PTF Partenaires Techniques et Financiers PVD : Plan Villageois de développement RN : Route Nationale SAGE : Service d'Appui à la Gestion de l'Environnement SAHA : Sahan'Asa Hampandrosoana ny eny Ambanivohitra SCD : Structure communale de Développement SCICD : Structure de Concertation Intercommunal pour le Développement SSP : Sous Programme VOI : Vondron'Olona Ifotony ou Communauté Locale de Base
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD
LISTE DES FIGURES Figure 1: Les différentes étapes de l’analyse...... 4 Figure 2: Carte de localisation globale de la commune d’Arivonimamo II ...... 6 Figure 3: Carte de localisation de la région de l’Itasy ...... 12 Figure 4: Mobilisation des ressources extérieures ...... 37 Figure 5: Lien entre le PCD et les autres référentiels de développement durable à tous les niveaux ...... 11
LISTE DES TABLEAUX Tableau 1: Identification des problématiques pour les différentes étapes du processus PCD...... 5 Tableau 2: Récapitulatif des projets réalisés par la Commune d’Arivonimamo II de 2000 à 2003 ...... 8 Tableau 3: Forces et les faiblesses du processus PCD d’Arivonimamo II ...... 9 Tableau 4: Résumé synthétique des contraintes de mise en œuvre des PCD ...... 19 Tableau 5: Attribution et degré d’intégration de chaque partie prenante dans le processus PCD...... 29 Tableau 6: Renforcement de capacité spécifique nécessaire pour chaque entité ...... 32 Tableau 7: Séances d’information sensibilisation à réaliser à multi niveau ...... 33 Tableau 8: Exemple d’indicateur d’évaluation d’un PCD...... 35 Tableau 9: Phase 1 de l’élaboration du document PCD ...... 4 Tableau 10: Phase 2 de l’élaboration du document PCD ...... 5 Tableau 11: Phase 3 de l’élaboration du document PCD ...... 6 Tableau 12: Phase 4 Recherche de financement...... 7 Tableau 13: Phase 5 Recherche de financement...... 8 Tableau 14: Phase 6 Recherche de financement...... 8 Tableau 15: Phase 7 Mise en place de système de suivi et évaluation de PCD ...... 9 Tableau 16: Phase 8 Mise en œuvre du système de suivi et évaluation ...... 9
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD IIntroductiion ______INTRODUCTION La présente recherche a pour objectif de fournir un outil d'aide aux Communes et les organismes d’appui pour accélérer le processus de développement au sein de chaque Commune à travers les Plans Communaux de Développement ou PCD. Il s'agit d'une analyse approfondie des approches et des contraintes existantes au niveau des diverses parties prenantes des PCD et en particulier au niveau des Communes. Les analyses ont été surtout axées sur : F l’internalisation des PCD donc de l’acceptation à multi niveau de la planification, et F la disponibilité de financement pour l’exécution des projets par le biais de la responsabilisation des Communes et de l’assise d’une vision plus objective de la part des appuis communaux. Malgré l’existence de guide de référence en PCD depuis l’année 2000, chaque organisme d’appui potentiel développe jusqu’à ce jour des approches propre à eux et se garde le droit d’orienter les objectifs des PCD vers l’atteinte de leur propre objectif. Aucune standardisation n’a pas pu donc être faite entre ces organismes. Dans la même foulée et étant donné que ces organismes d’appui font toujours appel à des Consultants, ONG, des Associations, des Bureaux d’Etudes ou des consultants individuels pour les appuis directs au niveau des Communes : facilitation, animation, … tout le monde prétend actuellement être capable d’élaborer un PCD. Evidemment, les organismes d’appui organisent périodiquement des séances de formation à l'endroit de leurs consultants mais il faut signaler que les techniques de facilitation et d’animation exigent plus d’expérience, de tolérance, de patriotisme et donc plus de temps. Les résultats en sont que certains PCD ne reflètent pas les besoins réels des communes et sont systématiquement rejetés d’une manière ou d’une autre. De même, selon son principe, l'élaboration du PCD n'est pas une fin en soi. Elle vise à réaliser des activités ou projets programmés. Les majeures parties des Communes disposant d’un PCD rencontrent actuellement des problèmes de financement de leur projet. L’Etat par le biais des projets ministériels CRESED, CRESAN, Energie II, … et les Organismes d’appui SAGE, FID, PSDR, SAHA … y apportent des parts considérables, à signaler le « Financement Direct » du FID. Mais les constats démontrent que les taux de réalisations des Programme d’Investissement Communal ou PIC ne dépassent guère 20%. Certaines communes n’arrivent même pas à trouver de financement que sur un ou deux projets annuellement. La majeure partie des requêtes de financement tourne actuellement vers le FID et le PSDR qui ont leur propre critère d’éligibilité de projets. Il y aura donc certainement des projets qui n’auront jamais de financement.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 1 ~ IIntroductiion ______
En juillet 2003, lors de la Réunion des Maires auprès de la Présidence plus de 60% des Communes de Madagascar disposent de PCD et l’Etat s’est fixé comme objectif de réaliser les PCD de la totalité des Communes dans les meilleurs délais. En outre, toutes sources de financement exigent actuellement « un PCD ». Le dépouillement des divers rapports, les échanges avec les agents des principaux organismes d’appui des Communes pour la mise en œuvre des Plans Communaux de Développement, ainsi que les contacts directs avec les Communes ont démontré les problèmes qui existent quant à l’élaboration et surtout à la mise en œuvre des PCD. Toutefois, l’Etat Malagasy avec l’objectif du développement rapide et durable, mise plus particulièrement sur la décentralisation et en particulier sur le transfert progressif du développement à la base pour l’atteinte de son objectif. Etant la structure de base chargée de la gouvernance, plus précisément de l'administration de proximité et donc du développement, la constitution et les lois organiques y afférentes attribuent aux Communes des rôles fondamentaux dans le développement local. Ce qui a conduit à choisir le présent thème, qui va servir pour les Communes et pour les approches des divers organismes d’appui. Il répondra par la même occasion à l’amélioration du « guide d’élaboration de PCD » élaboré par le Secrétariat d’Etat chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes vers le début de l’année 2000 et qui est appelé à évoluer selon les contextes socio-économiques et culturels du pays. La méthodologie appliquée à la réalisation de cette étude est basée sur l’analyse du processus depuis les concepteurs jusqu’à la base. Comme résultats, la capitalisation des expériences acquises en matière de PCD, a permis d’analyser les contraintes sur l’élaboration et la mise en œuvre de PCD. On en conclut que pour atténuer ces contraintes, l’effort doit provenir de la Commune qui doit démontrer sa capacité et sa volonté de prendre en main le processus ; par ailleurs, les appuis extérieurs nécessitent des mises en cohérence et d’optimisation à tous les niveaux.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 2 ~ Méthodollogiie
I METHODOLOGIE 1 CHOIX DU SITE
Le choix de la Région Itasy pour l’illustration de la présente recherche s’est fait sur les critères suivants : F la majeure partie des Communes de la Région dispose déjà d’un PCD, F les Communes de cette Région disposent des expériences avec les divers organismes d’appui tel SAGE, PSDR, FID, SAHA, F pour le financement de la mise en œuvre des projets, la Région dispose de ressources naturelles telles les forêts de Tapia, les ressources lacustres et les pâturages, qui sont en cours de valorisation et qui vont lui apporter une part considérable pour les participations bénéficiaires et le financement propre de certains projets.
2 SOURCES D'INFORMATIONS
Les informations utilisées dans la présente recherche sont issues : F des travaux de documentation au sein de SAGE et des autres organismes d’appui ; F des échanges d’expériences avec les agents de SAGE : concepteurs et agents de terrain ; F des descentes de terrains au niveau des Communes et en particulier à Arivonimamo II où des entretiens à multi niveau : Maire, Président du CCD, membres CCD, Groupement bénéficiaire de projets et même des simples populations, ont été possibles. Pour la fiabilité des informations, l’approche genre a toujours été adoptée pendant le séjour sur terrain.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 3 ~ Méthodollogiie
3 METHODOLOGIE DE TRAITEMENT DES INFORMATIONS
Les analyses ont été effectuées depuis les concepteurs dont l’Etat et les Organismes d’appui pour se focaliser par la suite au niveau de la base donc de la Commune:
Figure 1: Les différentes étapes de l’analyse Elles comportent 03 phases :
3.1 Phase 1
Comme point de départ, l'analyse va s'appuyer sur le fondement même d’un PCD dans l’ensemble de son processus. Cette phase comporte l’inventaire, la compréhension, l’analyse comparative des approches mises en œuvre actuellement : F les concepts, F les guides, F les étapes. Ce qui a permis de tirer les déductions de la conception d’un PCD. La phase 1 sera illustrée par des cas réels, résultants des constats, des enquêtes, des échanges d’expérience pendant les descentes au niveau de quelques Communes de la Région de l’Itasy.
3.2 Phase 2
La deuxième phase consiste à l’identification des problématiques pour les différentes étapes du processus de mise en œuvre d’un PCD. Une problématique se définit ici comme une contrainte, une entrave ou une contradiction avec ce qui devrait être.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 4 ~ Méthodollogiie
Pour chaque problématique, des clarifications en terme de manifestation, causes et effets ont été définies selon le tableau ci-après :
Tableau 1: Identification des problématiques pour les différentes étapes du processus PCD Etapes du Problématiques Concernée Manifestations Causes Effets ou impacts processus PCD
Mobilisation et
constitution CCD
Elaboration du
document PCD
Mise en œuvre des
projets
Evaluation et mise
à jour du PCD
3.3 Phase 3
Le terme de la recherche est la définition de recommandations et de mesures d’amélioration du processus. Ces recommandations seront les solutions immédiates des problématiques. Toutefois, pour une meilleure mise en œuvre, des études des contextes socio-économiques et culturels couplées avec des séances de concertations au niveau de quelques Communes ont été menées pour l’appropriation des nouvelles orientations.
4 DEROULEMENT
La majeure partie de la recherche ont été effectuées au sein de l’AGERAS et de SAGE où les agents de terrain ont pu être accompagnés lors des diverses étapes du PCD, à savoir Arivonimamo II, Vasiana, Analavory, Ampefy, Ampary, Soavinandriana, Mandiavato, Antanetibe Varahina, Manazary, Miandrivazo, …On a pu également participer à la finalisation des PCD en particulier à la cartographie des Communes. Durant la même période et en vue d’un enrichissement de la recherche, des coopérations ont été réalisées avec des partenaires relais tels le Bureau d’Etude Insight in Development et l’Association Farimbona ho Fampandrosoana Haingana ou FFH pour l’élaboration de PCD financés par les autres organismes d’appuis potentiels comme FID, PSDR et SAHA.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 5 ~ Résulltats
II RESULTATS 1 CAS DE LA COMMUNE RURALE D’ARIVONIMAMO II : PCD ELABORE PAR SAGE
En terme de projet de développement, Arivonimamo II bénéficie plusieurs actions de développement dont les domaines d’interventions diffèrent suivants les mandats des organismes qui opèrent dans la zone à savoir SAGE, SAHA, FID, PSDR, CRESED, Union Européenne et d’autres. La coordination des actions de ces intervenants est supposée être à assurer par le Comité Communal de Développement ou CCD, par le biais du PCD de la Commune.
Figure 2: Carte de localisation globale de la commune d’Arivonimamo II
Source: SAGE UTR/Tana
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 6 ~ Résulltats
1.1 La phase d’élaboration du document PCD
Le processus PCD d’Arivonimamo II date de l’année 2000 après diverses séances d’information et de sensibilisation sur la responsabilisation de la Commune pour la coordination et la mise en œuvre des actions de développement. Ainsi, sous l’initiative propre de la Commune, un atelier thématique de trois (03) jours a été organisé avec l’appui financier de SAHA et des apports de la Commune constitués par la prise en charge de 02 personnes par Fokontany : riz blanc et 2000 Fmg. Cet atelier thématique a permis de faire l’état de lieux de la Commune et de tracer les ambrions d’axes de développement et des actions prioritaires. L’atelier thématique a été suivi d’une recherche de partenaire pour l’élaboration de PCD proprement dit. Une table ronde avec les Partenaires Techniques et Financiers a été donc organisés. C’est ainsi qu’a été conclu le protocole d’accord entre la Commune Arivonimamo II et l’AGERAS/ONE pour l’élaboration du PCD. L’élaboration du PCD a été démarrée par des rencontres avec les différents acteurs de développement de la Commune, au cours desquelles l’AGERAS/ONE a dispensé des formations sur les principes et les démarches à suivre pour l’élaboration d’un PCD : approche participative, mise en place d’un Comité Communal de Développement ou CCD, collectes de données de bases : monographie, établissement des cartes de la Commune et analyse diagnostics de la situation de la commune en matière de développement. Ses séances ont été directement suivies par des descentes sur terrain pour les collectes des informations. A l’issu des collectes des informations de base, un premier atelier de travail a été organisé pour analyser les données recueillies et élaborer le Plan Cadre de Développement Communal ou PCDC à partir de l’analyse des forces et faiblesses des acteurs locaux, du milieu biophysique de la commune : opportunités et contraintes. Le PCDC a ainsi tracé les axes stratégiques et les actions de développement. Ce premier atelier de travail précède les réunions au niveau des Fokontany et villages pour identifier les projets issus de la base par rapport aux différents axes de développement déjà identifiés. Le processus d’élaboration du document PCD a été finalisé par un deuxième atelier, pour la planification opérationnelle des projets et le Programme d’Investissement Communal, en 2002. La facilitation des ateliers et la rédaction du document PCD ont été assurées par les agents de l’AGERAS/ONE, et en collaboration étroite avec le Maire qui était en même temps président du Comité Communal de Développement de la Commune.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 7 ~ Résulltats
1.2 La phase mise en œuvre du PCD
Grâce d’une part à la constitution du CCD et d’autre part à la capacité de marketing du Maire en exercice, la Commune a pu bénéficier de sources de financement de la part de plusieurs Partenaires Techniques et Financiers dont les principaux sont résumés dans le tableau suivant :
Tableau 2: Récapitulatif des projets réalisés par la Commune d’Arivonimamo II de 2000 à 2003 PTF Activités Observations - conclusion de 19 contrats de transfert de gestion GELOSE sur la forêt de Tapia L’ONE, succédé depuis 2002 - Etude, structuration et plan de gestion ONE succédé des filières Landibe par SAGE, a réalisé presque - Etude, structuration et plan de gestion actuellement par SAGE tous les projets qui le des filières Champignon - Formation en transformation de Landy : concerne dans le PCD technique de tissage - Appuis matériels : 02 métiers de tissage Les projets soumis auprès de PSDR ont été financés et - sous projet poule pondeuse - sous projet poulet gasy réalisés à 80%. PSDR - sous projet vache laitière Le Centre de transformation - construction de barrage - Construction d’un bâtiment comme laitière a été mise en attente atelier de tissage puisqu’il y a nécessité d’étude technique et de marché SAHA - construction et/ou réparation de ponts - construction de barrage Malgré la performance de la Commune, elle n’a pas pu - Construction d’un pont bénéficier du FDC puisque le FID Maire en place va épuiser son mandat vers la fin de l’année 2003 - construction d’un CSBII Union Européenne - construction d’un logement pour le médecin CRESED - réhabilitation de 12 EPP de la Commune
Budget Communal - fonctionnement - électrification de la Commune Source: Commune Arivonimamo II Par rapport aux autres Communes de la région et par rapport aux projets programmés, la Commune Arivonimamo peut être qualifiée de performant en terme d’exécution de projets. Selon
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 8 ~ Résulltats l’évaluation de la Commune et de SAGE, le PCD a été réalisé à plus de 40% vers la fin de l’année 2003 donc à mi-parcours. Les différents secteurs ont tous trouvé de financement surtout la valorisation des ressources naturelles. Les résultas peuvent s’améliorer si la Commune bénéficie du FDC ou Financement Direct après la nouvelle élection de décembre 2003.
1.3 Les acquis du processus PCD d’Arivonimamo II
Le processus de PCD d’Arivonimamo II reflète la mise en œuvre d’un PCD dans son ensemble dès l’élaboration du document au suivi et évaluation des atteintes des objectifs. Il a permis en conséquence d’apprécier les forces et les faiblesses du processus comme indiqué dans le tableau ci-après :
Tableau 3: Forces et les faiblesses du processus PCD d’Arivonimamo II Phase Forces Faiblesses Observation - initiative propre de la Commune au début du processus - forte capacité de recherche de - délai d’élaboration du partenariat de la part du Maire L’élaboration de PCD trop long : 02 ans - Présidence du Sous GTDR PCD est encore en Elaboration du - risque de familiarisation Arivonimamo assurée par le Maire phase et d’attente aux appuis d’Arivonimamo II donc facilité document PCD extérieurs d’expérimentation. d’acquisition de partenariat - dépendance au Maire en D’où le délai - mobilisation et responsabilisation de exercice imparti assez long l’ensemble de la Commune pour le processus - présence et appuis des divers PTF - forte capacité de recherche de partenariat de la part du Maire - problème de - contribution de plusieurs PTF coordination comme le - planification suivie de mise en œuvre cas de SAHA qui ne tient de la part des PTF pas compte du PCD pour La Commune - contribution accrue des PTF la planification de leurs prévoit de réaliser Mise en oeuvre influencée par la présence de la interventions une table ronde ressource Tapia et Landibe - duplication des avec les PTF vers le - taux élevé de participation de la groupements de début de l’année population aux apports bénéficiaires bénéficiaires (VOI, 2004 pour la réalisation des projets AUE, FRAM, …) donc - continuation des appuis de la part des risque de politisation du PTF entre autre SAGE, SAHA et processus ou pire PSDR - aucune mise à jour n’a pas pu être réalisée depuis l’élaboration du Suivi évaluation - cadre logique dans le PCD, donc PCD et mise à jour du facilité de suivi et d’évaluation - planification perturbée - présence des PTF pour l’appui de la par les dégâts PCD Commune à l’évaluation cycloniques, donc perte d’objectivité au dépend des desideratas pour la survie Source: Commune Arivonimamo II
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 9 ~ Résulltats
Selon les études, la réussite du processus d’Arivonimamo II repose : F d’une part, sur la capacité du Maire à rechercher et à négocier avec les partenaires potentiels. Le Maire maîtrise aussi bien la technique de planification que la technique de négociation et il est très familier avec les décideurs des divers PTF, ce, grâce à sa compétence et à son effort personnel. De même, en étant le président du Sous-GTDR Arivonimamo ou Groupe de Travail pour le Développement Rural, il a pu assurer la promotion de sa Commune au niveau du Programme Régional de Développement et des financements y afférents en particulier le PSDR ou Projet de Soutien au Développement Rural ; F et d’autre part, sur la disponibilité des PTF attirés par la présence de la forêt de Tapia endémique et voué à la conservation et dont la valorisation apporte plus de la moitié des revenus de la population. Outre les fruits, vendus sur place entre 50 à 100 Fmg le Kapoaka et les bois sous exploités en charbon et en bois de chauffe, cette forêt abrite les landibe, source de matières premières pour le tissage tant apprécié au niveau national qu’international. Ainsi, toutes les PTF s’efforcent d’y avoir le maximum d’information par le biais des diverses études : étude de filière, étude économique, … afin d’y mettre un processus de gestion durable. Les actions de développement reposent en grande partie sur les ressources propres de la Commune et que la venue des PTF y va de soi.
2 CAS DES AUTRES COMMUNES
2.1 La Commune Rurale Andolofotsy
Située à 140 Km au Nord Ouest d’Antananarivo, en prenant l’ancienne RN1 à partir d’Analavory, Andolofotsy fait partie de la Sous-préfecture de Miarinarivo. Cette Commune dispose d’un PCD élaboré avec les appuis de FID vers le début de l’année 2001. Il bénéficie actuellement du Financement Direct Commune ou FDC du FID. Ainsi, une descente de quelques jours a été effectuée pour des enquêtes et des réflexions avec la structure communale de développement. Cette descente a été réalisée vers la fin de l’année 2003. Les discussions se sont portées sur : F le fonctionnement des SCD, F les rôles et attributions de la SCD, F la relation avec les autres structures communales, F la négociation avec les PTF.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 10 ~ Résulltats
2.1.1 Le fonctionnement des SCD La SCD Andolofotsy a été créée le 25 Janvier 2001. Les 32 membres sont composés des PCLS des Fokontany, des opérateurs économiques, des élus, des groupements paysans, des responsables religieux, des Ray Aman-dreny ou sages ainsi que des représentants des femmes et des jeunes. Elle dispose d’un statut légal et d’un règlement intérieur, ainsi qu’une nomination légale par arrêté communal. Le budget de fonctionnement est assuré à 85% par le FID et le reste par le budget communal. Quant aux rôles et attributions de la SCD, les activités se limitent actuellement à l’élaboration du PCD, la négociation de financement et sur l’animation sur les apports bénéficiaires. Selon quelques membres de la SCD, le bon fonctionnement de la structure dépend de trois paramètres : F l’existence d’un budget de fonctionnement : qui est actuellement assuré par le financement FDC de FID par le biais des Cellules de programme qui ne sont autres que les entités qui ont succédé à la SCD suite à l’attribution par le FID du financement direct à la commune. Auparavant, la SCD a souffert de l’absence de ce budget et ne parvient même pas à payer les indemnités ou les frais de déplacement des membres des SCD qui se réunissent, travaillent sur un dossier ou en mission. Ainsi a-t-elle déjà envisagé de réduire les frais de fonctionnement de la structure par les solutions ci-après : o diminuer le nombre des membres de la SCD o sensibiliser les membres de la SCD pour travailler gratuitement jusqu’à ce que le projet soit accordé o intégrer des élus dans le bureau exécutif de la SCD F l’organisation de réunions de concertation régulières : une réunion est convoquée pour les membres de la Cellule si besoin se présente. En outre, après l’acquisition du frais de fonctionnement, les membres de la Cellule ont adopté des réunions mensuelles. Il apparaît que les réunions doivent être préparées et motivées à l‘avance pour être efficaces, la régularité est importante et la SCD doit être en mesure de réagir en cas d’urgence par l’organisation d’une réunion extraordinaire.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 11 ~ Résulltats
Figure 3: Carte de localisation de la région de l’Itasy
Riv Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Isandrano Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv Riv
Ambohitromby
RivRiv Ikopa Ikopa LA REGION ITASYITASY LOCALISATION Ankazobe 0 30 60 Anjozorobe kilomètres Fenoarivobe
SoalokaSoaloka
Bevato
Andolofotsy Ankavandra TsiroanomandidyTsiroanomandidy Anosiala Ambohidratrimo
AmbohibyAmbohiby Ambatolampy ANTANANARIVO Manjakandriana Riv ItondyItondy MIARINARIVOMIARINARIVO Tsinjoarivo AnalavoryAnalavory
Arivonimamo Ampefy Manazary Intody Lacs Itasy Ampary MandiavatoMandiavato AntanetibeAntanetibe
Soavinandriana Andramasina
Riv Sakay RivRiv KitsambyKitsamby Faratsiho
Riv Mahajilo LEGENDE Miandrivazo Occupation de sol Village Chef-Lieu-Commune Forêts denses humides Forêts denses sclérophylles Vasiana Chef-Lieu-Fivondronana Forêts denses sèches Chef-Lieu-Region AntanifotsyForêts ripicoles Fonds de carte : BD 500 FTM, IEFN Conception : SI/UTR/SAGE Antananarivo Chef-Lieu-Province Mangroves Isalo Edition : février 2004 Route bitumée Rizière Ankotrofotsy Piste praticable toute l'année Lacs Piste Betafopraticable une partie de l'année ANTSIRABE
R. Joelisoa Riv Mania Limite des Communes Riv Sakeny Cours d'eau C Limite de la Région
Source: SAGE UTR/Tana
F la communication constante entre les membres des structures et les autres partenaires : porteurs de projets, élus communaux, bailleurs… Plusieurs possibilités de rencontre et d’échange existent : o la réunion mensuelle du président de quartier et celle du conseil communal o l’existence du bureau permanent de la SCD o le marché hebdomadaire. Le jour du marché est le moment privilégié pour échanger des informations et prendre des décisions parmi les membres de la SCD, les élus communaux et les comités de projet. Dans tous les cas, les discussions se tournent toujours vers la disponibilité ou non de budget de fonctionnement. Toutefois, après 26 mois d’existence, la Commune d’ Andolofotsy a déjà réalisé le PCD, la monographie de la commune, élaboré des dossiers de projet, rédigé les statuts et le règlement intérieur de leur structure et acquis le récépissé officialisant leur structure.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 12 ~ Résulltats
2.1.2 Rôles et attributions de la SCD A quoi sert la SCD ? A qui appartient la SCD ? Telles sont les questions posées auprès des membres de la SCD afin de percevoir la force ou la faiblesse du processus. F la SCD est une structure de concertation composée par des représentants de tous les acteurs de développement de la Commune. Elle sert de plateforme de travail au sein de laquelle sera réalisée le PCD, la recherche de financement, l’animation et la facilitation de la mise en œuvre des projets et enfin le suivi de la réalisation des activités de développement. F De par sa constitution et tenant compte de ses attributions, la SCD devrait appartenir à la Commune. Toutefois, certains membres de la SCD pensent que la SCD a été constituée pour les besoins des PTF et appartient donc en conséquence au PTF. Ce qui amène à dire que les attributions et la constitution de la SCD sont encore dictées par la présence et les besoins des PTF. En outre, pour le cas d’Andolofotsy qui a bénéficié du financement direct du FID, la constitution d’une cellule de programme, assurant la réalisation des projets, a été obligatoire.
2.1.3 Relation avec les autres structures Communales Avant le processus PCD, la gestion des projets de développement de la Commune a été assurée par deux entités dont le Maire et son équipe d’une part et les Conseils Communaux d’autre part : F le Maire propose et exécute les projets, F le Conseil assure la délibération avant toutes exécutions. Ce qui a donc rendu difficile l’opérationnalisation de la SCD qui, selon les perceptions des deux entités citées ci-dessus a les mêmes attributions qu’eux et risque d’entraver leur existence. Toutefois, des séances d’information, de sensibilisation et de formation ont été réalisées et les trois entités arrivent actuellement à se familiariser avec le processus : F la SCD par concertation identifie et propose les projets ; F le Conseil délibère ; F le Maire assure la négociation avec les PTF ainsi que la mise en œuvre, et ce avec les diverses conditionnalités exigées par le PTF, comme la constitution de Cellule de projet par exemple. Et pour améliorer l’articulation des trois entités communales, certains des membres du conseil, notamment le Président du Conseil, font actuellement partie des membres de la SCD, et ce pour éviter les longues discussions ou les refus du Conseil Communal pendant la délibération.
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2.1.4 La négociation avec les PTF La mobilisation et la négociation de financement avec les PTF pour la Commune Andolofotsy ont été réalisées depuis l’année 1996 grâce aux appuis de l’ONG FIMAMI et du GTDR. La négociation est basée d’une part sur la capacité et le dynamisme de la Commune et d’autre part sur la bonne relation avec les PTF. Selon la SCD Andolofotsy, le Maire a joué un rôle prépondérant sur la négociation. Il a su capitaliser les formations et les expériences qu’il a pu bénéficier par le biais de ces PTF mêmes : élaboration de fiche de projets avant toute négociation, mobilisation de la population de la Commune surtout pour honorer les apports bénéficiaires, passage régulier auprès des PTF, maintien d’une collaboration étroite entre les trois entités communales : Maire, Conseil et SCD, et surtout la responsabilisation et le transfert de compétence auprès des autres membres des structures communales. Les élus communaux ont des accès faciles auprès des PTF. Ce qui amène la SCD à dire que la négociation devrait dans la mesure du possible être attribuée aux élus communaux, en particulier le Maire. Ainsi, en l’absence des élus communaux au sein de la SCD ou dans le cas où ces élus n’adhèrent pas dans le processus PCD, la SCD va avoir du mal à négocier avec les PTF. Outre la capacité du Maire et de la SCD, la Commune d’Andolofotsy a bénéficié des appuis plus ou moins permanents de la part de l’ONG FIMAMI et du GTDR Itasy. Ces derniers leur apportent régulièrement des renforcements de capacité, des appuis techniques et logistiques, des conseils et des orientations pour les relations avec les PTF. En outre, une table ronde avec les PTF a été organisée par le Groupe de Travail pour le Développement Rural ou GTDR pour faciliter la négociation des Communes avec les PTF, le GTDR étant une structure régionale qui assure la coordination des activités de développement rural dans la région de l’Itasy.
2.1.5 Les acquis de la Commune rurale d’Andolofotsy Le processus PCD et en particulier l’opérationnalisation de la SCD est sujet à la disponibilité de budget de fonctionnement et de financement pérenne des projets. Andolofotsy a eu le privilège du FDC grâce à la forte mobilisation de la population et à la capacité de certains membres des élus communaux, en particulier le Maire, à négocier avec les PTF. Il est cependant à signaler que du moment où Andolofotsy a été appuyé par le FID, la SCD a quelque peu perdu ses fonctionnalités au détriment de la Cellule de projets propre au FID. Ce qui limite ainsi l’attribution de la SCD seulement à l’élaboration du PCD. La SCD qui selon sa constitution devrait être une structure pérenne assurant la programmation, le suivi, l’évaluation de la mise en œuvre et la réactualisation périodique du PCD, or seule la Cellule de projet est dotée de budget de fonctionnement, d’où le risque de mise en veille de la SCD après l’opérationnalisation de la Cellule de projet.
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2.2 Les Communes Rurales du Sous-programme Grappe lac Itasy
2.2.1 Le Sous-programme Grappe lac Itasy Le sous- programme Grappe lac Itasy est l’ensemble cohérent d’activités intégrées ou complémentaires mis en œuvre dans les bassins versants du lac Itasy en vue de l’atténuation des problématiques d’ensablement et de formation d’îlots flottants au niveau du dit lac. Ce plan d’activités fait partie intégrante du Programme Régional de Développement Rural de l’Itasy et concerne 07 Commune des Sous-préfectures de Miarinarivo et de Soavinandriana dont Analavory, Ampefy, Ampary, Soavinandriana, Antanetibe, Mandiavato et Manazary (Cf. Figure 3). Pour ce, une structure intercommunale dénommée « Fitonohorefin’Itasy » a été constituée en vue de la coordination de la planification, la mise en œuvre et le suivi/évaluation du sous-programme. La mise en œuvre Sous-programme entre dans le cadre d’un protocole d’accord conclu en 2001 entre l’AGERAS/ONE et le GTDR Itasy. Ce protocole englobe l’élaboration des PCD, les possibilités de restructuration de la filière landibe et des ressources lacustres, l’élaboration du dossier Sous-programme grappe lac Itasy. L’élaboration des PCD de ces 07 Communes date donc de l’année 2001.
2.2.2 Situation des PCD des 07 Communes du Sous-programme AGERAS/ONE succédé par SAGE en 2003 a décidé d’appuyer les 07 Communes concernées par le Sous-programme Grappe lac Itasy pour les raisons suivantes : F facilitation de la mise en œuvre des activités du Sous-programme : intégration de l’intercommunalité dans chaque planification communale F optimisation de la mobilisation des ressources F responsabilisation de chaque Commune pour l’intercommunalité Le Sous-programme a été précédé par deux études diagnostics : successivement au niveau des bassins versants, érosion et défrichement des forêts de Tapia et au niveau du lac, dégradation des ressources lacustres. En outre, deux ateliers ont été organisés pour définir les axes stratégiques et de planifier actions du Sous-programme. Un draft de Sous-programme a été réalisé vers le mi 2002. Parallèlement, l’élaboration des PCD a été démarrée avec les diagnostics participatifs et les ateliers communaux pour l’acquisition de tous les éléments constitutifs des PCD ; des drafts de PCD ont été également sortis depuis la fin de l’année 2002. Il reste donc pour les deux documents les rédactions finales qui devraient être confiées à des consultants. Malheureusement pour les PCD, les drafts n’ont jamais pu être finalisés par manque de financement et par la mise en veille du GTDR depuis la fin de l’année 2002, qui était la structure mère de l’intercommunalité de l’Itasy et c’est d’elle que sont nées les diverses initiatives et les dynamismes de cette zone. Pour le Sous-programme, la finalisation du document a été assurée par SAGE et ce dernier a même commencé à réaliser certaines activités du Sous-programme dont le transfert de
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 15 ~ Résulltats gestion des ressources lacustres sur trois sites dans la Commune rurale de Manazary. SAGE a également entamé l’organisation d’une table ronde avec les PTF pour la mise en œuvre du Sous-programme. En résumé donc, AGERAS/ONE n’a pas pu réaliser à terme les PCD des 07 Communes. Le processus qui a duré plus de deux ans s’est arrêté au niveau draft de PCD. Toutefois, ces drafts ont servi de base pour les 07 Communes pour rechercher des appuis auprès d’autres organismes pour finaliser leur PCD, comme le cas d’Analavory par FID et de Soavinandriana par PSDR.
2.2.3 Les acquis du Sous-programme Selon sa définition, le Sous-programme se veut être un ensemble cohérent d’activités afin de résoudre une problématique donnée. La réalisation de chaque activité planifiée contribue énormément à l’atteinte des objectifs assignés. Ce qui ne permet aucune négligence car chaque activité a un rôle prépondérant dans le processus. L’idéal serait le traitement en bloc des activités et suivant leur ordre de priorité. Les PCD de chaque Commune font partie des activités programmées dans le Sous-programme et seraient même les conditions sine qua non de sa mise en œuvre. Le problème pour le cas des appuis de l’AGERAS/ONE et de SAGE est qu’ils n’ont pas pu réaliser à terme toutes les parties planification du Sous-programme et que les outils de prise de décision ne sont pas suffisants pour les PTF. L’intercommunalité peut être un élément de facilitation de la mise en œuvre des actions de développement dans la mesure où les PTF potentiels le reconnaissent et s’y intègrent. L’organisme d’appui y joue donc un rôle prépondérant, et ce, en terme de technicité que de financement, à ne pas oublier également les Communes concernées qui n’ont pas très bien réagi et attendent toujours les initiatives de la part de l’AGERAS/ONE et du GTDR. La preuve en est que lors de la dernière table ronde avec les PTF en mois d’août 2003, chaque Commune veut toujours prioriser leur propre projet.
2.3 La Commune de Tsiroanomandidy Fihaonana
Commune Sub-Urbaine de Tsiroanomandidy, Sous-préfecture de Tsiroanomandidy, Région Itasy et Province autonome d’Antananarivo, Fihaonana avec ses 20 Fokontany et une superficie de plus de 1 700 Km² fait partie des Communes rurales les plus avancées de Madagascar en ne parlant que de ses richesses en bovidés et des vastes champs de culture.
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2.3.1 Le PCD de la Commune de Tsiroanomandidy Fihaonana Fihaonana dispose actuellement de 03 PCD avec chacun leur propre spécificité et qui sont tous validés par le Conseil Communal : F un premier PCD réalisé en 2001 sous l’initiative et le financement propre de la Commune et avec les appuis techniques de l’Association MITSIMBINA : élaboré avec les propres efforts et les compétences de la Commune, et reflète en conséquence les vrais actions de développement de la Commune, sans aucune pression ou orientation de l’extérieur. Le PCD présente toutefois des lacunes du fait de l’insuffisance de moyens et de technique mobilisés pour son élaboration. F un deuxième PCD sous le financement de FID, facilité par l’Association OADRI vers le début de l’année 2003 : axé surtout sur les projets socio-économiques en prenant comme base le premier PCD. Ce PCD a la particularité d’être orienté plutôt vers les objectifs et les priorités du FID que ceux de la Commune. F et un troisième PCD financé par le Ministère de l’Environnement et des Eaux et Forêts, facilité par SAGE : intégration de la dimension environnementale dans les planifications. Plus précisément, valorisation des ressources naturelles en particulier le pâturage pour la mise en œuvre des actions de développement. Ce dernier PCD a pris comme base les deux premiers PCD et paraît donc être le plus PCD des trois.
2.3.2 Les acquis du PCD de Tsiroanomandidy Fihaonana Chaque organisme d’appui ou chaque PTF ne veut pas reconnaître les acquis des autres d’où les redondances d’élaboration de PCD, entraînant des pertes de temps et d’argent. Malgré l’effort de standardisation du canevas PCD par le Secrétariat d’Etat chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes depuis le début de l’année 2000, chaque organisme veut toujours se démarquer et oriente les approches vers la facilitation de la mise en œuvre de ses activités d’où l’impossibilité d’avoir un PCD propre à la Commune sans aucune empreinte de l’Organisme d’appui. Une des leçons à tirer de Fihaonana également est que la Commune à elle seule peut élaborer son PCD et ne devrait donc en conséquence attendre les organismes d’appui.
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Ces différents cas ont permis d’avoir la perception de la mise en œuvre du processus PCD depuis l’élaboration du document à la mise en œuvre. Le temps consacré et les thèmes développés à chaque Commune ont été adoptés selon le degré de mise en œuvre du processus et selon les spécificités qui ont paru prépondérant : F l’effort propre et la contribution des ressources naturelles pour le cas d’Arivonimamo II et de Fihaonana F l’organisation de la Commune face à un financement direct pour le cas d’Andolofotsy F et les forces et les faiblesses de l’intercommunalité pour le cas des 07 Communes du Sous- programme Grappe lac Itasy. A partir de ces cas réels, les contraintes du processus PCD seront analysées.
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III DISCUSSIONS 1 Analyse des contraintes
Les problématiques analysées sont en majeure partie des situations réelles issues des capitalisations précédentes. D’autres problématiques sous forme de perception ou d’hypothèse sont également analysées, par suite des entretiens avec les diverses institutions ou personnes ressources concernées.
1.1 Résumé synthétique des contraintes de mise en œuvre des PCD
Les problèmes de mise en œuvre des PCD peuvent être classés en six grandes catégories selon le tableau ci-après :
Tableau 4: Résumé synthétique des contraintes de mise en œuvre des PCD
Problématiques Causes
Insuffisance de source de - méconnaissance de l’utilité du PCD par les Communes financement pour l’élaboration du - absence d’organisme d’appui et de source de financement spécifique document PCD pour l’élaboration de PCD
- attribution de la mise en œuvre du PCD au Maire ou aux organismes d’appui - orientation au préalable des objectifs du PCD vers les bénéfices d’un Difficulté de la mobilisation des tiers parties prenantes du PCD - absence de budget de fonctionnement des CCD - exclusion de certaines couches sociales ou certaines personnes à la prise en main du développement - conflit de compétences entre le s structures communales Défaillance technique pour - insuffisance des compétences et des connaissances - exclusion des jeunes à l’apprentissage des nouvelles technologies l’élaboration du document PCD - maladresse de la part des organismes d’appui - non acceptation du processus d’élaboration d’un PCD par les organismes d’appui - priorisation au préalable des zones d’intervention des organismes Insuffisance de financement pour d’appui la mise en œuvre des projets des - incapacité des Communes à mobiliser les organismes d’appui - non conformité des passations de service pour les successeurs au PCD pouvoir - incapacité des Communes à honorer les participations bénéficiaires - détournement des sources de financements vers les travaux d’urgence et/ou de protection sociale Difficulté des autorités et des - exclusion des élus et des administrations territoriales pour la mise en agents de l’Etat à s’intégrer au œuvre du PCD - absence de collaboration effective entre Services techniques et processus PCD Commune
Absence de système de suivi et - absence du système dans le processus PCD - absence de source de financement pour la mise en œuvre du système évaluation des PCD - incompétence de la Commune à mettre en œuvre le système
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Source: Auteur
1.2 Insuffisance de sources de financement pour l’élaboration du document PCD
Certaines Communes arrivent à élaborer leur PCD par leur propre moyen tandis que d’autres sont en train d’attendre la venue des PTF ; tel est le cas de la Commune Rurale de Tsiroanomandidy Fihaonana qui à partir d’une imputation sur leur budget de fonctionnement a pu réaliser un document PCD. Avec la somme de 5 Millions de Fmg ; la Commune a pu mobiliser et ainsi bénéficié l’appui d’une ONG locale : l’ONG MITSIMBINA qui a accepté de réaliser le PCD de façon bénévole. Quant à celles qui ont bénéficié des appuis des PTF, le montant d’élaboration de PCD varie de 20 à 40 Millions de Fmg. Dans les deux cas, l’élaboration du PCD nécessite un financement qui n’est pas toujours disponible pour les raisons suivantes : F la méconnaissance de l’utilité et/ou de l’importance du PCD : certaines Communes n’arrivent pas à comprendre ou ne veulent carrément pas comprendre la raison d’être des PCD et ne se soucient pas en conséquence de son élaboration, malgré les diverses séances d’informations et de sensibilisation à multi niveau. Les plus concernés par cette situation sont les Communes difficilement accessibles. Les autorités communales ont peur de la perte de leur pouvoir ou de leur bénéficie face à la constitution du CCD qui selon certaines d’entre elles, va dorénavant assurer les attributions du Maire et des Conseillers. Dans la même foulée, la majeure partie de ces autorités ne dispose pas d’assez de compétences pour faire face à ce nouveau processus. F l’inexistence de budget ou de PTF prévus spécifiquement pour le processus PCD : o Si une commune décide d’élaborer son PCD par ses propres moyens, elle doit imputer une partie de son budget de fonctionnement, et dans des rares cas à partir des recettes communales ou des dons de la part d’un tiers. Ce qui a conduit dans la présente étude au classement des Communes en « Commune pauvre » et « Commune riche ». Dans tous les cas, la compétence du Maire et de son équipe compte beaucoup quant au recouvrement des taxes et des ristournes qui sont les principales ressources des recettes communales. Mais malheureusement, rares sont les Communes qui maîtrisent bien ces compétences. o Les PTF potentiels définissent au préalable leur zone d’intervention et ce selon leur propre objectif : réduction du Tavy, préservation de l’environnement, santé ou réduction de la pauvreté par exemple. Ainsi, les critères de pauvreté et d’accessibilité sont admis dans la plupart des temps, et seules les Communes Rurales sont concernées. Et celles qui ne répondent pas à ces critères sont délaissées à leur propre sort. En prenant l’exemple de la Commune Urbaine d’Arivonimamo, depuis plus de 06 ans, elle n’a pas pu trouver d’organisme d’appui pour l’élaboration de son document PCD ; elle est qualifiée de
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Commune Urbaine mais outre le centre Ville qui est plus ou moins urbanisé, elle dispose encore de quelques Fokontany ruraux situés à plus de 10 Km de la ville, donc nécessitant de PCD.
1.3 Difficulté de mobilisation des parties prenantes pour la prise en main de l’élaboration et de la mise en œuvre des PCD
La Commune a déjà eu l’accord de financement de l’élaboration de son PCD. La Commune va donc devoir mobiliser toute la population et les acteurs de développement pour la prise en main de toutes les étapes du processus. Ce qui est loin d’être évident du fait surtout des problèmes de mentalité, chroniques depuis la colonisation. Le concept PCD n’est pas admis sur sa réelle valeur pour les raisons suivantes : F Perception de la population que le PCD appartient au Maire ou aux Organismes d’appui : « PCD SAGE », « PCD FID », « PCD TIM » … Telles sont les appellations données aux PCD suivant leurs initiateurs. La majeure partie de la population ne veut pas et n’essaie même pas de s’intégrer dans le processus PCD parce qu’on ne dispose pas de temps, parce qu’on n’a pas la compétence ou carrément par paresse. Certains d’entre eux ne veulent rien entendre et au contraire ils ont des idées fixes et attendent des occasions pour les faire sortir. Le problème de barrage ou de piste sont réitérés par certains groupes de personne durant les réunions de mobilisation de PCD. F Pression de la part d’un tiers, Maire ou Organismes d’appui par exemple, qui imposent dès le début les objectifs du PCD : prioriser les infrastructures, prioriser l’environnement, prioriser les activités génératrices de revenue, … La population sera ainsi des spectateurs d’une mise en scène préparée à l’avance. La population participe aux ateliers pour faire partie des signataires des PV. Ce qui convient bien à certains organismes d’appui qui veulent finir le processus dans les meilleurs délais et avec l’approbation de tous. L’essence du PCD, qui est un programme de projets pour l’atteinte de l’objectif propre de la Commune et selon la perception de sa population, est loin d’être acquis puisque la majeure partie des Communes sont en train d’adopter les objectifs de leurs organismes d’appui, qui selon leur perception va financer tous les projets du PCD si celui-ci répond à l’objectif de l’organisme d’appui. Ce qui est vrai dans certains cas, comme le FID qui n’attribue le FDC qu’aux Communes disposant d’un PCD FID. F L’absence de budget de fonctionnement du CCD : le CCD nécessite un certain budget pour son fonctionnement, ne serait ce que pour les fournitures de bureau, budget qui jusqu’à maintenant n’est pas prévu dans le budget Communal ; le budget annuel de la Commune est essentiellement composé par la subvention de l’Etat et par les recettes fiscales qui sont les taxes et les ristournes. Ce budget est prévu surtout pour le fonctionnement de la Mairie : exécutif et délibératif, l’entretien des infrastructures communales, la participation aux apports bénéficiaires des budgets extérieurs et très rarement pour le financement de projet communal. De même pour les organismes Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 21 ~ Diiscussiion
d’appui, aucun d’entre eux n’attribue pas encore de budget spécifique pour le fonctionnement de CCD. Leurs appuis sont sujets à des projets bien précis et y seront focalisés. Les membres du CCD devront donc travailler de façon bénévole, d’où le découragement après quelques mois d’exercice. A titre d’exemple, un membre de CCD réside à 30Km du Chef lieu de la Commune, et est appelé à un atelier de 05 jours ; il va en conséquence délaisser ses occupations quotidiennes pour au moins 07 jours, y compris le délai de route, et devoir payer ses propres frais de séjour. F L’exclusion de certaine couche sociale ou certaine personne à la prise en main du développement : les prises de décision sont réservées surtout aux anciens ou aux notables de la Commune, qualifiés comme « sources des sagesses ». Les femmes et les jeunes doivent suivre ou se plier à ces décisions et ne peuvent même pas participer aux travaux de réflexion. Sur les dizaines d’ateliers qui ont été organisés, les femmes ne présentent qu’un très faible taux de participation, surtout dans les cas des réunions au niveau des chefs lieu des Commune au cours desquelles chaque Fokontany va s’y faire représenter. F Le conflit de compétence et de responsabilité entre les diverses structures communales : se présente surtout entre le CCD et le Conseil Communal puisque ce dernier considère le CCD comme une structure parallèle entravant ses attributions. Le partage des rôles entre élus communaux et membres des SCD est apparu délicat, compte tenu du manque de règles claires précisant les prérogatives de chacun. En outre, le Conseil Communal fût auparavant la structure de d’identification, de conception, de priorisation et de décision sur l’utilisation du budget communal. Et l’adoption du processus PCD va limiter l’attribution du Conseil à l’approbation et à la décision de la planification qui leur soit proposé par le CCD. Ce qui n’est pas évident pour tout un chacun car même les PTF qui ont exigé la mise en place de ces CCD les rejettent après puisqu’ils préfèrent négocier avec les élus communaux.
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1.4 Défaillance technique pour l’élaboration du document PCD
Le PCD peut encore être qualifié de processus nouvel et de haut niveau. Tout le monde a l’habitude de programmer avec le budget disponible et de partir avec les desiderata des élus et des staffs communaux. La population a l’habitude également d’attribuer toutes les responsabilités à l’endroit du Maire et de ses staffs et que tout le monde se place aisément en tant que bénéficiaire, et contribue aux apports pendant la réalisation des projets selon leur possibilité. La majeure partie de la population hésite ainsi de contribuer à la phase conception du développement pour les raisons suivantes : F Insuffisance des compétences et des connaissances de la population : nombreux sont ceux qui ne savent même pas lire ni écrire. Et vient s’y ajouter l’incompréhension de la langue française qui est utilisée pour certaines explications techniques, difficilement compréhensible après traduction en malagasy, le terme PCD n’étant pas un terme malagasy. Dans certains cas également, même le Maire en personne surtout pour les Communes difficilement accessibles, ne dispose pas suffisamment de compétence pour l’exercice de ses fonctions. La transmission des compétences et des nouvelles technologies est ainsi difficilement réalisable. F Exclusion des jeunes pour l’apprentissage des nouvelles technologies : le PCD en tant que planification de développement de la Commune est considéré comme étant le ressort des sages, donc des « Ray Aman-dreny » et des « Tangalamena » et ce sont eux qui en général sont les bénéficiaires des renforcements de capacité dispensés par les organismes d’appui à la Commune, Sages qui ne peuvent pas ni appliquer les acquis ni transférer les compétences pour les autres. F Maladresse de la part des organismes d’appui : en général, les organismes d’appui ou partenaires techniques et financiers appuient financièrement le processus et mettent à disposition des Communes des appuis plus rapprochés appelés « partenaires relais ». Ces derniers sont des consultants, des Associations, des ONG ou des Bureaux d’étude formés en la matière et destinés à réaliser les travaux au niveau terrain. Ce sont donc ces prestataires de service, dont les objectifs sont de « finir les travaux dans les meilleurs délais et avec un minimum de dépense », qui induit parfois le processus à des « va vite » ou carrément à des « trucages ». En outre, certains de ces partenaires relais ne disposent pas tous des compétences suffisantes pour les diverses techniques d’élaboration du PCD tandis que d’autres recrutent des stagiaires à leur place. Certes, les PTF organisent des formations ou des recyclages périodiques pour ces partenaires relais mais ce sont toujours les dirigeants de ces firmes qui y participent, et qui arrivent très rarement à transférer les compétences vers ses équipes. Pour couronner le tout, la majeure partie des PTF, sauf le SAGE, ne dispose pas de superviseur de terrain pour les diverses étapes du processus. Les responsables de PCD se fient aux rapports et aux produits qui leur sont livrés. Les résultats en sont que les PCD reflètent la perception des partenaires relais et non de la Commune. Pour les partenaires relais Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 23 ~ Diiscussiion
« expérimentés », le principe du « copie coller » d’un PCD existant est de règle pour faciliter la tache. Cette situation s’est présentée dans quelques PCD de la Sous-préfecture d’Ankazobe à la charge d’un seul prestataire.
1.5 Insuffisance de financement pour la réalisation des projets programmés dans le PCD
L’élaboration du document PCD n’est que la première étape du processus. Le gros des travaux se situe dans la recherche de financement et la réalisation des projets programmés. Pour des Communes chanceuses, les PTF financent une bonne partie de leur PCD, comme le cas d’Andolofotsy et d’Arivonimamo II par exemple. Tandis que d’autres, et elles sont nombreuses, n’arrivent même pas à réaliser un seul projet en une année. Les causes en sont multiples et se présentent sous plusieurs catégories : F Les PTF n’acceptent pas les PCD réalisés par d’autres PTF : PCD FID, PCD SAGE, PCD PSDR, …. comme le cas de la Commune Rurale de Tsiroanomandidy Fihaonana qui à l’heure actuelle dispose de 03 PCD. On dit que le PCD FID est voué surtout à la réalisation des infrastructures socio-économiques et que celui de SAGE s’oriente à la préservation de l’environnement. L’essai de standardisation n’est pas encore atteint et ce malgré l’existence du guide commun. Il existe également des Organismes comme le SAHA qui ne prennent pas en considération ces PCD. F Les PTF définissent au préalable leur zone et leur secteur d’intervention. Chacun d’entre eux pendant la négociation de financement au niveau gouvernemental a déjà défini leur zone prioritaire d’intervention ; ces zones sont en général les mêmes puisqu’elles adoptent les mêmes critères. Chaque PTF veut avoir des impacts tangibles de leurs projets et ils préfèrent parfois travailler avec les Communes plus avancées, plus expérimentées ou encore disposant de ressources naturelles pouvant faire objet de conservation ou de gestion durable. Arivonimamo II par la présence des Forêts de Tapia et de son fameux « Landy be » est considérée actuellement comme la vitrine des interventions de tous les PTF. Le résultat en est que la différence de développement s’accentue entre les Communes, surtout les Communes limitrophes, inaccessibles qui sont presque délaissées : c’est le cas des Communes à l’Est de Soavinandriana, celles à l’Ouest de Tsiroanomandidy et surtout celles de Fenoarivobe. F L’incompétence et l’incapacité des Communes à mobiliser les PTF : après l’élaboration du document PCD, la Commune a la charge de mobiliser tous les PTF existants. Ce qui demande de la part du Maire, du CCD et même de tous un minimum de compétence, de dynamisme et de volonté. La situation des Communes de la Région Itasy montre que la réussite du processus dépend surtout du Maire qui est considéré comme étant le meneur de toute action de développement. Ainsi, certains Maires comme celle d’Arivonimamo II qui ont déjà l’habitude de communiquer avec les PTF arrivent facilement à accomplir ces attributions, tandis que d’autres Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 24 ~ Diiscussiion
comme celles des Communes limitrophes de la Région ont du mal même à connaître le processus et se résignent au budget que l’Etat leur affecte annuellement. Le résultat en est que toutes Communes font la course à l’élaboration de PCD qui sera par la suite classé comme tout autre document, sans aucune importance. F Le non accomplissement en bonne et due forme de passation pour les successions au pouvoir par exemples les élections des Maires, provoquant une désorganisation totale au niveau du développement de la Commune. Deux cas se présentent : (i) le PCD ne sera pas transmis au nouveau Maire, (ii) le PCD existant est rejeté par le nouveau Maire. Ainsi, le processus revient au niveau de démarrage. F L’incapacité de la Commune à honorer les participations bénéficiaires exigées par tous les PTF pour le financement de la réalisation des projets. En outre, les PTF actuels exigent une participation de 5 à 25% de fonds demandés à l’endroit des bénéficiaires des projets. Par exemple la Commune Rurale de Bevato Tsiroanomandidy dont les projets prioritaires pour l’année 2004 est estimé à 2 832 000 000 Fmg, et qui avec des apports bénéficiaires estimés à 10 % du montant demandé, doit couvrir une somme de 283 200 000 Fmg, soit 16 800 Fmg par habitant ou 117 600 Fmg par ménage, représentant environ 100 Kg de paddy ; ce qui démontre la difficulté de chaque ménage à prendre en charge le développement. F Le détournement des financements aux travaux d’urgence et de protection sociale : le passage annuel des cataclysmes naturels, comme les inondations et les dépressions tropicales, provoque des modifications sur les projets et sur l’affectation des financements. Les financements extérieurs sont parfois destinés à la survie et la planification communale est, soit mise en attente, soit délaissée totalement au détriment de la protection sociale. Le redémarrage du processus demande après des travaux ardus surtout au niveau de la mentalité de la population.
1.6 Difficulté des autorités, des élus et des agents de l’Etat à s’intégrer au processus PCD
Le contexte socioculturel au niveau du monde rural malagasy et en particulier la Région Itasy montre que malgré la politique de désengagement de l’Etat, la population n’est pas encore sortie du stade « assisté » et attend et réclame tous de l’administration. Le réflexe « Etat-Providence » est encore ancré dans les esprits. Dans la même foulée, il est alors plus facile de réaliser une chose si on passe par le biais du Sous- préfet ou du Député par exemple, et ce, même s’il n’existe pas de budget y afférent. En outre, les demandes sous forme d’ordre venant de l’administration sont parfois mieux respectées que celles des privés ou des simples citoyens. Des meneurs comme le cas de l’ancien Député de Miarinarivo existent mais ils travaillent parfois seuls et n’arrivent pas à assumer convenablement le processus ; les causes en sont multiples et sont en interrelation entre elles.
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F Pour les élus, la Préfecture et la Sous-préfecture : o La méconnaissance des Communes disposant de PCD au niveau de leur juridiction. C’est le cas pour la Région Itasy. Les causes peuvent venir des Communes ou des Organismes d’appui qui n’ont pas fourni les informations. C’est surtout du ressort des Sous-préfectures et des Préfectures qui devraient disposer d’un tableau de bord du processus de planification dans leur juridiction. o L’absence des documents PCD au niveau des Sous-préfectures et des Préfectures et même au niveau des Communes, faute des organismes d’appui qui n’ont pas restitué les produits finis ou qui n’ont pas édité le document selon le nombre de destinataires potentiels. La situation est aggravée par la succession au pouvoir qui n’a pas été sujet à des passations de service en bonne et du forme. En outre, le PCD est parfois considéré comme un document personnel. o L’inexistence de procédure, de réglementation et de charte de responsabilité pour les attributions des entités concernées respectives. Tout le monde a dû avoir même une initiation sur le PCD puisque même le Président de la République a déclaré que toutes les actions de développement doivent se référer au PCD. Toutefois, la majeure partie des autorités de la Région Itasy limite leur contribution à la connaissance du processus et à l’acquisition des informations qui leur sont destinées, sans aucune initiative de leur part. o L’absence de planification des interventions à des niveaux supérieurs : sous-préfectoral ou régional par exemple. Ces planifications permettent la mise en cohérence des interventions des organismes d’appui et des projets sectoriels et de rendre ainsi équitable et harmonieux le développement. Des Sous-programmes existent, comme c’est le cas au niveau de la grappe lac Itasy où 07 Communes ont réussi avec les appuis de SAGE à planifier des actions intercommunales pour la préservation et la gestion durable du lac Itasy. Le GTDR Itasy a également élaboré des référentiels de développement rural au niveau de chaque Sous-préfecture. Mais ces référentiels restent comme des simples documents comme le cas des PCD car la majeure partie des autorités ne s’y intègrent pas activement et de manière permanente et continue. F Pour les Services techniques et les projets sectoriels PCD : les projets sectoriels rattachés directement aux Ministères disposent d’une source de financement considérable mais sont difficilement accessibles par les PCD pour les raisons suivantes : o Les Projets Sectoriels rattachés directement aux Ministères comme le CRESED, le CRESAN, le PST, … ne tiennent pas compte des PCD et travaillent parfois en top down ou selon des décisions politiques.
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o Les Services techniques déconcentrés ont déjà leur procédure pour l’identification et la recherche de financement pour les projets les concernant et limitent leur collaboration avec la mise en œuvre des PCD. Ces Services techniques se considèrent également comme étant le propriétaire des ressources naturelles et des infrastructures, et sous-estiment ainsi les résultats des travaux de concertation et la planification communale. o L’insuffisance de moyens humains et matériels de la part des services Techniques limite la possibilité d’intervention ; vient s’y ajouter l’impossibilité de prise de décision pour les structures déconcentrées. o Les projets issus des Services Techniques comme les aménagements des périmètres irrigués ou les aménagements de bassin versant sortent parfois de la compétence d’une seule Commune et même de la Sous-préfecture et ne sont pas ainsi maîtrisables par les PCD. o La Commune ne considère pas les Services Techniques et les Projets sectoriels comme des parties prenantes potentielles du PCD. La collaboration Commune/Service Technique se limite parfois aux desiderata de la Commune et la planification PCD est parfois oubliée.
1.7 Absence de système de suivi et évaluation des PCD
Comme toute planification, le système de suivi et évaluation tient une place importante sur la réussite ou non du processus PCD. Ce système permet en outre de mesurer l’atteinte des objectifs et ainsi de fournir des orientations pour les mises à jours. Toutefois, la situation actuelle en est qu’aucun PCD ne met pas encore en œuvre ce système pour les raisons suivantes : F Même si le système de suivi et évaluation existe, comme le cas des PCD de SAGE, l’opérationnalisation du système demande des compétences et d’énorme budget, en ne prenant en exemple que l’estimation des revenus de ménage, qui demande des travaux d’enquêteur et d’expert en la matière ; ce qui rend encore le processus encore difficile car la Commune doit alors trouver du budget d’abord pour la mise en œuvre des projets et après pour l’évaluation des impacts. F Même si le système de suivi et évaluation existe, il n’a pas encore sa raison d’être puisque la réalisation des projets ne respecte pas la logique de la planification et dépend surtout de la disponibilité des financements. F Chaque PTF réalise des suivis et des évaluations des impacts par rapport à l’atteinte de leur propre objectif et non de la réalisation globale du PCD.
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Cette quatrième partie du document concernant l’analyse des problématiques de mise en œuvre de PCD a donc démontré que des contraintes existent sur toutes les étapes du processus. Ces contraintes s’articulent en majeure partie sur les deux points suivants : F la difficulté des diverses parties prenantes à s’intégrer au processus PCD, due à l’absence ou l’insuffisance de financement F Les effets immédiats de toutes ces contraintes se présentent sous plusieurs formes : o la Commune n’arrive pas à trouver des appuis pour l’élaboration de son PCD et continue à adopter le développement par tâtonnement ou en réponse aux desiderata ; o la Commune dispose d’un document PCD mais n’arrive pas à trouver des financements pour les projets programmés ; o la Commune dispose d’un PCD qui ne répond pas aux besoins réels de la Commune ; o les organismes d’appui continu à travailler selon leur propre objectif sans tenir compte du PCD.
2 RECOMMANDATIONS ET SUGGESTIONS D’AMELIORATION DU PROCESSUS DE MISE EN ŒUVRE DE PCD
Comment intégrer toutes les parties prenantes dans le processus et où trouver des financements ? Chacun des acteurs de développement persiste encore à l’atteinte de son propre objectif et a des difficultés à s’insérer dans le processus de planification et de mise en cohérence du PCD ; de même, des sources de financement existent mais elles ne sont pas accessibles ou sont réparties inéquitablement, l’objectif étant de mettre en marche un développement harmonieux de toutes les Communes.
2.1 Intégration des diverses parties prenantes au processus
L’intégration à un processus nécessite avant tout une clarification des objectifs et du contenu du dit processus. Chaque entité, avant de contribuer dans un processus quelconque, effectue des analyses de coût / bénéfice de l’atteinte de ses propres objectifs. Les acquis et les expériences des Communes de la Région Itasy l’ont confirmé auparavant. Ce qui a donc conduit à proposer des solutions qui assurent tout d’abord la sécurité de toutes les parties prenantes et qui par la suite vont asseoir progressivement un processus standard auquel pourront s’articuler facilement les « sous processus » des divers intervenants.
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2.1.1 Les parties prenantes L’une des sources des contraintes de la mise en œuvre du PCD est l’oubli ou l’exclusion de tiers qui devraient faire partie intégrante du processus. Chaque partie prenante, son attribution ainsi que son degré d’intégration dans le processus sont donc présentées dans le tableau suivant :
Tableau 5: Attribution et degré d’intégration de chaque partie prenante dans le processus PCD
Degré Partie prenante Principales attributions Observations d’intégration Population de la Participation aux travaux de réflexion et aux participations +++ Commune bénéficiaires Exécution des décisions du Conseil Communal Maire +++ Négociation avec les Sources d’appui extérieur Conseils Communaux Approbation du PCD et du PIC +++ Elaboration du document PCD CCD Recherche de financement pour la mise en œuvre du PCD +++ Mobilisation des bénéficiaires de projets Lobbying pour la mise en œuvre des PCD et la mise en cohérence Député et Sénateurs des financements + Formalisation de la structure CCD et de ses attributions Président PA, Préfet, Mise en cohérence des interventions au niveau de chaque Sous-préfet et Délégué Commune En l’absence ++ d’Arrondissement Elaboration de référentiels de développement intercommunal et des Régions Administratif régional Appui des Communes l’élaboration du PCD et au montage des Services Techniques projets ++ Appui à la mise en œuvre des projets intercommunaux Mise en cohérence et mobilisation des financements Gouvernement Renforcement de capacité des Communes sur la mise en œuvre du +++ processus PCD Présidence de la Information sensibilisation sur le processus PCD + République Partenaires relais : ONG, Association, Appui technique de la Commune à la mise en œuvre du processus +++ Consultants, Bureau PCD d’Etude Financement des PCD Projets Sectoriels +++ Financement des grands projets intercommunaux Appui technique et financier sur la mise en œuvre du processus PTF +++ PCD Source: Auteur
+++ : Très Fort ++ : Fort + : Moyen
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2.1.2 Formalisation du processus PCD Le PCD ainsi que les structures y afférentes doivent être formalisées pour avoir la reconnaissance de tous. Il devra faire objet d’un projet de loi au niveau de la Chambre législative. Des travaux de concertation au préalable seront donc nécessaires et devront avoir la participation de toutes les parties prenantes ; ces travaux de concertation vont se baser sur les acquis disponibles, en particulier les personnes ressources et les documents de capitalisation comme le notre. La Présidence de la République sera mieux placée pour l’organisation de tels travaux.
2.1.3 Elaboration d’un guide PCD simplifié Le guide PCD sorti en 2000 par le Secrétariat d’Etat chargé de la Décentralisation est trop compliqué pour les Communes. Il est édité en langue française et est destiné surtout pour les organismes d’appui. De même, le guide est élaboré sous forme de recommandation avec des possibilités de modifications de la part des utilisateurs. La sortie d’un guide PCD simplifié, en langue malagasy est à élaborer ; ce guide pourra être exploité même par les propres efforts des Communaux. Ce guide doit refléter les éléments suivants : F les structures à constituer, leurs attributions et leurs articulations, F les étapes du PCD et les outils y afférents, F les compétences requises pour la mise en œuvre du processus PCD ainsi que des thèmes de formations pouvant être dispensés. L’objectif est d’avoir des PCD standards pour toutes les Communes, reflétant les besoins réels de chaque Commune et sans aucune étiquette quelconque.
2.1.4 Mise en place d’un organe d’appui pour la mise en œuvre des PCD C’est un organe d’appui sous forme de Cellule Technique rattaché directement au Secrétariat d’Etat chargé de la Décentralisation et qui aura pour mission d’appuyer techniquement les Communes à la mise en œuvre du processus PCD. Il assurera entre autre le renforcement de capacité technique de toutes les parties prenantes et le suivi de la mise en œuvre du processus PCD.
2.1.5 Mise en place de structures standard au niveau de chaque Commune Cette recommandation concerne surtout le CCD qui nécessite les précisions suivantes : F fixer une appellation unique, et ce, quelque soit l’organisme d’appui : « Comité Communal de Développement » par exemple,
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F définir ses rôles et mandats ainsi que de ses articulations avec les autres entités dont le Maire et le Conseil Communal (cf. Tableau 6), F affiner l’articulation du CCD par rapport aux diverses structures exigées surtout par les PTF : le CCD sera le seul et unique organe de Coordination de la mise en œuvre des actions de développement dans la Commune ; toutes les autres structures mise en place seront des Sous- comités. La création de structure parallèle est à éviter et sera sous la garantie du Maire et du Conseil Communal.
2.1.6 Renforcement de capacité de toutes les parties prenantes 2.1.6.1 Au niveau de la Commune Un minimum de compétence devrait être exigé pour les candidats aux diverses structures communales. Par exemple : Baccalauréat minimum et notion de PCD pour les candidats au Maire. Ce critère est peut être trop sévère pour certaines communes les moins avancées mais il doit être adopté progressivement pour le processus PCD ; il en est de même pour les membres du CCD qui devraient être des techniciens, des paysans pilotes ou des personnes expérimentées sur la mobilisation communautaire. Les jeunes sont fortement recommandés pour les CCD puisqu’ils sont dans la majeure partie des cas, disposés à apprendre les nouvelles technologies. Chaque entité des structures communales en particulier le Maire, le Conseil Communal et le CCD fera l’objet de renforcement de capacité spécifique par rapport à leur attribution. Les thèmes à adopter sont ceux déjà présentés dans le guide PCD du Ministère de Décentralisation mais ils doivent être simplifiés et facilement utilisables pour toutes les catégories de bénéficiaires. Des accents doivent être portées sur les thèmes regroupés dans le tableau suivant :
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Tableau 6: Renforcement de capacité spécifique nécessaire pour chaque entité
Cibles Thèmes
Technique d’élaboration d’un PCD Technique de mobilisation communautaire Technique de planification Maire Gestion de projet Technique de négociation Sources des recettes communales
Technique d’élaboration d’un PCD Technique de planification Conseil Communal Gestion de projet Sources des recettes communales
Technique d’élaboration d’un PCD Technique de mobilisation communautaire Technique de planification CCD Montage et gestion de projet Technique de négociation Sources des recettes communales
Information sur l’objectif et les étapes du PCD Population Sources des recettes communales
Ces renforcements de capacité doivent être réalisés de façon standard pour toutes les Communes, d’où la nécessité de la Cellule Technique rattachée au Ministère. Si un quelconque Organisme propose de réaliser ou de contribuer à ces séances de formation, il doit se conformer au guide standard sans aucune modification ni des probables « améliorations ». Chaque Organisme est parfois libre d’organiser des séances de formations sur leur propre processus mais il doit bien préciser son articulation par rapport au processus standard du PCD.
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2.1.6.2 Au niveau des parties prenantes Selon les concernés et par rapport à leur attribution, des renforcements de capacité et/ou des séances d’information sensibilisation seront réalisées à multi niveau.
Tableau 7: Séances d’information sensibilisation à réaliser à multi niveau
Cibles Thème Période Député et Sénateurs Processus PCD : objectifs, étapes et attributions Pendant les sessions ordinaires Président PA, Préfet, Sous -préfet et Processus PCD : objectifs, étapes et attributions Pendant les réunions Délégué Technique de négociation mensuelles d’Arrondissement Administratif Pendant les recyclages périodiques au niveau de Technique d’éla boration d’un PCD chaque ministère ou également Services Techniques Processus PCD : objectifs, étapes et attributions pendant les séances de Montage et gestion de projet formation au niveau des Communes
Pendant les conseils du Tous les Ministères Processus PCD : objectifs, étapes et attributions gouvernement
Technique d’élaboration d’un PCD Technique de mobilisation communautaire Partenaires relais : Technique de planification ONG, Association, Selon programme à définir Consultants, Bureau Gestion de projet d’Etude Technique de négociation Gestion de budget communal
Processus PCD : objectifs, étapes et attributions Projets Sectoriels Selon programme à définir Technique d’élaboration d’un PCD
PTF Processus PCD : objectifs, étapes et attributions Selon programme à définir
Comme le cas des Communes, les formations de ces autres parties prenantes doivent être dans la mesure du possible assurées par la Cellule Technique. Les entités extérieures peuvent y contribuer financièrement ou techniquement mais doivent respecter la standardisation des thèmes.
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2.1.7 Plaidoyer à multi niveau La compétence de la Commune est parfois très limitée en terme de mobilisation des appuis extérieurs, d’où la nécessité des appuis sous forme de plaidoyer de la part des entités qui sont mieux placées que les maires. Les Députés et les Sénateurs vont y jouer un rôle prépondérant.
Le but consiste à l’acquisition des reconnaissances des divers intervenants potentiels et de mettre ainsi en cohérence leur intervention. Le plaidoyer mettra en exergue la place de la Commune et du processus PCD dans le développement du pays.
2.1.8 Elaboration de référentiel de développement au niveau régional Les référentiels à des niveaux supérieurs servent pour le cadrage de la conduite du processus de développement. Ces référentiels offrent des visions plus élargies et facilitent ainsi la persuasion des intervenants. Il s’agit pour le niveau régional du Programme Régional ou du Schéma de Développement Régional. Ce schéma doit fournir les grandes orientations de développement et les vocations de l’ensemble de la Région. Par exemple pour le cas de l’Itasy : valorisation des ressources halieutiques et cultures irriguées aux alentours du lac, élevage bovin au niveau de Tsiroanomandidy et artisanat dans la zone d’Arivonimamo. La Région Itasy dispose déjà du Programme Régional de Développement Rural, mais ce programme ne reflète pas encore le développement régional puisqu’il est orienté plutôt vers les secteurs productifs et fait omission de certains secteurs tels l’urbanisation, la gestion de la biodiversité, la gestion des ressources minières, … Le zonage par vocation permettra par la suite d’affiner le programme régional par des Sous- programmes et des programmes intercommunaux. Ces Sous-programmes améliorent ainsi l’efficience des action de développement puisqu’ils permettent la collaboration et donc la complémentarité entre des Communes voisines. Le cas du Sous-programme grappe Itasy en est un exemple qui mérite d’être transposé sur d’autre zone comme Tsiroanomandidy. Le Sous-programme grappe Itasy regroupe 07 Communes qui ont défini leur objectif commun sur la protection du lac et la gestion durable des ressources y afférentes.
2.1.9 Opérationnalisation d’un système d’évaluation des impacts pour chaque PCD Les systèmes de suivi et évaluation existant actuellement au niveau des Communes concernent les projets et non le PCD. Chaque intervenant dispose ainsi de son propre système et évalue l’impact de son intervention par rapport à leur objectif et non par rapport à l’objectif du PCD. L’intégration de la « conception d’un système de suivi et évaluation du PCD » dans le document PCD s’avère ainsi utile. Les indicateurs y afférents seraient définis de manière simple, pouvant être Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 34 ~ Diiscussiion
évalués à temps avec un minimum de moyens, sans toutefois perdre sa signification en permettant d’avoir une estimation globale de l’atteinte des objectifs. Les deux exemples ci-après peuvent servir de référence pour ces indicateurs simplifiés :
Tableau 8: Exemple d’indicateur d’évaluation d’un PCD Indicateurs Moyen de vérification simplifié Observation Nombre de VTT enregistrées au Selon les caractéristiques des niveau de la Commune. Revenus des ménages ménages et leur priorité en cas de
surplus des revenus Nombre de bovidés enregistrés Couleur des eaux des cours d’eau
Taux de couverture forestière du Erosion au niveau des BV BV Par simple observation
Ensablement au niveau des barrages
Le système de suivi et évaluation du PCD concerne seulement le niveau objectif global, objectifs spécifiques et les résultats attendus (Cf. Annexe 5), donc focalisé surtout sur « les impacts de la planification », tandis que le suivi des projets sera attribué comme auparavant à la charge de leurs propres investisseurs.
2.2 Mise à disposition d’un financement durable pour la mise en œuvre des PCD
L’intégration au processus PCD va de pair avec la disponibilité de financement. Toutefois, l’intégration d’un tel organisme au processus ne veut pas dire que l’organisme va financer en totalité le processus. Au contraire, en l’absence d’une bonne coordination, l’organisme va faire comme bon lui semble et peut dans certains cas dévier du PCD. L’objectif de ce deuxième axe d’orientation est donc d’identifier les appuis potentiels, de proposer une procédure d’optimisation de l’utilisation de ces appuis et enfin de prévoir une source de financement pérenne pour le processus PCD.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 35 ~ Diiscussiion
2.2.1 Les sources de financement ou d’appui potentiel pour la mise en œuvre du processus PCD Les sources potentielles d’appuis pour la mise en œuvre du processus PCD sont subdivisées en 03 catégories : F les ressources propres de la Commune : les impôts, droit, taxes et ristournes issus des exploitations des infrastructures et des ressources naturelles de la Commune. Leur taux de recouvrement dépend et de la compétence de la Mairie et de la disponibilité de ressources pouvant être exploitées. Dans la majeure partie des cas, pour les Communes Rurales, cette première ressource est destinée surtout au fonctionnement de la Mairie. D’après le document de la Banque Mondiale sur la « Décentralisation à Madagascar » publié en juin 1998, les recettes propres des Communes pour 1996 ont représenté 0,15% du PIB ; elles sont très insuffisantes. F la subvention de l’Etat estimée à environ 30 Millions par Commune : gérée directement par la Commune et selon le programme budgétaire proposé par le Maire et approuvée par le Conseil communal. Ce budget est destiné en grande partie au fonctionnement et à l’entretien/réparation des infrastructures ou ouvrages communaux. Dans des rares cas, cette subvention est utilisée pour le financement total ou la contribution à des projets communaux. F Les investissements ou appuis extérieurs venant surtout des PTF ou des Projets sectoriels : ils sont disponibles selon, d’une part de la compétence de la Commune à les contacter et les mobiliser : dynamisme du Maire par exemple, et d’autre part de la présence de contexte socioéconomique, culturel ou écologique suscitant la concentration de ces PTF : ressource naturelle comme la forêt de Tapia par exemple. Ces trois catégories de ressources sont disponibles et peuvent être mobilisées pour la mise en œuvre du processus PCD si la Commune arrive à mettre en place une gestion harmonieuse des interventions.
2.2.2 Mobilisation des ressources propres Selon l’expérience de la Commune Rurale de Tsiroanomandidy Fihaonana qui a pu réaliser par ses propres moyens leur PCD, il parait évident que chaque Commune peut prendre en charge par le biais de ses ressources propres les deux éléments suivants : F l’élaboration du document PCD : qui nécessite selon le devis en annexe 6 au plus 12 Millions de Fmg si la Commune bénéficie des appuis des ONGs et des Techniciens locaux. F le budget de fonctionnement du CCD : environ 3 000 000 Fmg par an (Cf. Annexe 4) Ce qui demande donc un budget annuel de 15 Millions, et qui selon son utilité, devrait être la première priorité de chaque Commune pour sa programmation budgétaire. Ainsi, il est recommandé que le budget de fonctionnement du CCD puisse dorénavant faire partie intégrante du PIC ou Programme
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 36 ~ Diiscussiion d’Investissement Communal pour chaque année à venir. Aussi, l’Etat dans l’élaboration du PIP devrait tenir compte de ce besoin de chaque Commune et apporter une révision sur les subventions communales. Dans une perspective de pérennisation du processus, chaque Commune doit s’efforcer d’améliorer le recouvrement de ces recettes propres, et ce, en rendant effectif les compétences qui leur ont été attribuées. Des campagnes de formation sur la législation communale et sur les sources de recettes, en particulier les redevances d’exploitation des ressources naturelles seront de règle. Cette perspective sera accompagnée d’une gestion financière fiable et transparente.
2.2.3 Mobilisation des ressources extérieures La mobilisation externe nécessite avant tout la connaissance des sources potentielles, les procédures d’acquisition des financements et enfin une optimisation des investissements. Le processus est schématisé ci-après :
Figure 4: Mobilisation des ressources extérieures
F Services déconcentrés F Elus (Sénateurs, Députés, Maires)
F Projets Sectoriels
F PTF
F Opérateurs économiques
F Société civile
F Services déconcentrés
F Elus : Maires, Conseil Communal
F ONG, Association locale
F Opérateurs économiques
F Population
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 37 ~ Diiscussiion
2.2.4 Mise en place d’une base de données sur les PTF potentiels Qui sont les PTF et quels sont les critères d’éligibilité des projets ? Tels sont les éléments que chaque Commune doivent maîtriser. Pour ce, les Communes nécessitent l’appui d’une structure à un niveau plus élargie : intercommunal, régional ou provincial pour optimiser le processus et éviter ainsi les redondances des contacts des PTF. La base de données sur les PTF élaborée par AGERAS en 2001 serait une base de référence pour cette recommandation.
2.2.5 Mise en cohérence des interventions Mettre en cohérence signifie répartir de manière équitable et optimum les financements. Elle va de paire avec l’élaboration de référence de développement régional qui est l’outil d’aide à la décision pour chaque PTF. Chaque Région devrait donc arriver à maîtriser la répartition des interventions de tout appui extérieur. Une structure de concertation sera en conséquence mise en place au niveau régional. Cette structure servira de plate-forme de mise en cohérence de toutes interventions au niveau de la région et plus particulièrement au niveau de chaque Commune. Pour le cas de la Région Itasy, la constitution du CRD Itasy ou Comité Régional de Développement de l’Itasy est recommandée ; la forme juridique et les attributions pourront être tirées par rapport aux CRD Menabe, Anosy et Mangoro. Le processus sera facilité par l’existence déjà du GTDR et du Comité Intercommunal Fitonohorefin’Itasy qui sont des noyaux durs pour le CRD. Comme forme de mise en cohérence, la centralisation des procédures suivantes au niveau du CRD est suggérée : F envoi de rapport périodique reflétant la localisation, la nature et l’avancement des interventions, F envoi des plans de travail annuel de chaque organisme d’appui, F organisation de table ronde de négociation avec les organismes d’appui et ce sur la base de document de planification à multi niveau : communal, intercommunal et régional.
Les recommandations diverses émises ne sont pas des processus nouveaux mais sont ce que devraient être d’après la politique de décentralisation de l’Etat malagasy. Toutefois, d’après les réactions de toutes les parties prenantes et en particulier les Communes, ces recommandations sont irréalisables si elles ne sont pas admises de concert et à tous les niveaux. En outre, les analyses et les enquêtes auprès de ces parties prenantes rabattent les sources des contraintes au niveau de la base et donc de la Commune, alors que la Commune pense que chacune doit y avoir sa responsabilité et devrait en conséquence prendre en compte ses responsabilités. L’objectif a été donc de formuler les recommandations d’amélioration de mise en œuvre du processus PCD et de fournir les arguments justifiant les possibilités de leur réalisation.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 38 ~ Concllusiion généralle
CONCLUSION GENERALE Le processus PCD a été lancé depuis plus de 05 ans mais ses objectifs sont encore loin d’être atteints. Le processus PCD détaillé dans l’annexe 2 du présent document présente pourtant tous les éléments moteurs pour le développement harmonieux et durable des Communes et concordent bien avec la politique de décentralisation de l’Etat ; ce qui n’a pas été pris en compte dans sa vraie valeur et dans son ensemble par les diverses parties prenantes ; certaines ont même ignoré ou détourné le processus au détriment de leur propre objectif. Les cas des Communes de la Région Itasy l’ont démontré sur tous les plans, depuis la recherche de financement pour l’élaboration du document PCD jusqu’à la mise en œuvre et l’évaluation des impacts des projets et du PCD. Les quelques Communes objets de la présente recherche présentent les diverses contraintes pouvant être rencontrées pour la mise en œuvre du processus PCD : F la difficulté des Communes à trouver des appuis, F la concentration des appuis au niveau de certaines Communes, F l’absence de budget de fonctionnement pour les structures exigées par le processus PCD, F la non intégration des parties prenantes en particuliers les Partenaires Techniques et Financiers dans la mise en œuvre des projets programmés dans le PCD, F le détournement des objectifs du processus vers les objectifs d’un tiers, F l’exclusion de certaines parties prenantes pour la mise en œuvre du processus en particulier les couches défavorisées de la société (femmes, jeunes, …), les Services déconcentrés de l’Etat et les Projets Sectoriels, F et l’absence de système d’évaluation des impacts du PCD . Les contraintes peuvent être synthétisées par la non intégration des parties prenantes et la difficulté de mobilisation de financement pour la mise en œuvre du processus PCD. Les recommandations proposées essaient donc d’atténuer ces contraintes et de fournir les justifications de leur faisabilité. Les efforts doivent en premier lieu provenir de la Commune en tant que première bénéficiaire du processus. La Commune doit démontrer sa capacité et sa volonté de prise en main du processus par la mobilisation de toute la population et de toutes les ressources. Viennent après les appuis extérieurs qui nécessitent des mises en cohérences et des optimisations pour tous les niveaux. Ainsi, l’élaboration de référentiels de développement et la constitution de structures de concertation au niveau intercommunal, régional et même provincial ont été définies comme conditions sine qua none de l’appui des Communes à la mise en œuvre des PCD. Ces appuis à des niveaux plus élargis permettent en outre la facilitation de la mise en cohérence des interventions et parfois servent de lobbies pour les investisseurs. De tel processus ne serait possible sans la volonté de l’Etat à rendre effectif la politique de décentralisation surtout au niveau des compétences des Communes sur la gestion et l’exploitation de leurs ressources.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 39 ~ Biiblliiographiie
BIBLIOGRAPHIE
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7. UTR / SAGE Antananarivo, Août 2003, Sous-programme Grappe lac Itasy.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD ~ 40 ~ Annexes
ANNEXES
AANNNNEEXXEESS
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD Annexes
LISTE DES ANNEXES
Annexe I: Présentation du Plan Communal de Développement (PCD) ...... 1 Annexe II: Le processus de mise en œuvre d’un PCD ...... 4 Annexe III: Articulation et cohérence du PCD avec les différents plans ...... 10 Annexe IV : Devis type de fonctionnement d’un CCD ...... 13 Annexe V : Cadre logique ...... 14 Annexe VI : Devis pour l’élaboration du document PCD ...... 15 Annexe VII: Présentation de la Commune Arivonimamo II ...... 17
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD Annexes
Annexe I : Présentation du Plan Communal de Développement (PCD) 1- Historique et base de référence Le terme PCD ou Plan Communal de Développement a été officialisé vers la fin de l’année 2000, date à laquelle l’Etat Malagasy par le biais du Ministère de la Décentralisation et de la Promotion des Provinces Autonomes a organisé un atelier en vue d’une harmonisation des approches des divers organismes pour l’élaboration des PCD à savoir ONE/AGERAS, FID, PSDR, FFE, SAHA…L’appellation PCD fut adoptée et un guide d’orientation a été élaboré et publié en juillet 2002. Toutefois, des embryons de PCD existent depuis la mise en place des Communes en 1995 avec les appuis de la FFE, du PDFIV, de l’AGERAS/ONE et d’autres, embryons qui furent le sujet d’améliorations et d’expérimentation depuis un peu moins de 10 ans. L’élaboration des PCD comme étant un cadre de programme de développement est garantie par la loi n° 95.005 du 25 juin 1995 qui stipule dans son article 06 que chaque collectivité territoriale décentralisée doit disposer d’un programme d’investissement triennal ou quinquennal. La Commune étant classée comme la Collectivité Territoriale Décentralisée de base selon la Constitution Malagasy, dans son Titre IV relatif aux Provinces Autonomes, Chapitre premier, Article 126. De ce fait, le PCD en tant qu'outil de planification et de coordination des actions de développement est un instrument de concrétisation des compétences ainsi attribuées aux communes, notamment : F l’identification et la résolution des problématiques ainsi que de la satisfaction des besoins au niveau de la Commune ; F la gestion de son patrimoine propre. Dans la même foulée, les PCD seront le reflet à la base du désengagement de l’Etat, donc une prise en main progressive du processus de développement par les acteurs communaux. Actuellement, les bailleurs de fonds se réfèrent de plus en plus au cadre établi par le plan communal de développement pour le financement des projets. 2- Définition d’un PCD Selon le Guide l’Elaboration et de mise en œuvre de PCD, vert et genré de SAGE (Ex AGERAS/ONE) vers le début de l’année 2000 : « Un PCD ou Plan Communal de Développement est un ensemble cohérent d’activités intégrées ou complémentaires planifié et mis en œuvre de manière concertée dans une Commune donnée, et ce en vue de l’atteinte d’une vision de développement que la commune s’est fixée dans un temps déterminé. » Cette définition a mis l’accent d’une part sur les aspects concertation et genre donc participation de toutes les populations de la Commune sans aucune discrimination et sans aucunes influences extérieures, et d’autre part sur l’aspect vert qui stipule la valorisation des ressources naturelles comme étant les premières ressources à exploiter, la seule richesse disponible de la Commune, pour la mise en
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD - 1 - Annexes
œuvre du PCD. Le guide PCD de SAGE a la particularité d’un développement de l’ensemble du processus donc de l’élaboration du document PCD à la recherche de financement, marketing de la commune, ainsi que du suivi de la mise en œuvre des projets définis dans le PCD.
Cette définition de SAGE a été pris comme base de référence pour la définition commune d’un PCD par suite d’un atelier de concertation entre les divers organismes d’appui potentiels en terme d’élaboration de PCD, d’où la définition du « Guide d’élaboration d’un PCD » du Secrétariat d’Etat Chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes en juillet 2002 : un PCD est un outil de gestion du développement de la Commune, et notamment, en terme de planification et de coordination des actions de développement au niveau de la Commune. C'est un document cadre déterminant les buts que se fixe la Commune en matière de développement, la stratégie, les programmes et les projets pour les atteindre et les moyens de leur mise en œuvre. Comme tout ne pourrait être fait en une seule année, voire en une seule période, et que les ressources sont limitées, le PCD comprend également un phasage des actions prévues. Cela permettra d'effectuer les itérations et les amendements y afférents tant au niveau de son contenu que de son contenant.
3- Les composantes d’un PCD Un PCD comporte : a) En terme de processus F l’élaboration du PCD qui consiste en la confection du document PCD, F la mise en œuvre des actions ou projets programmés dans le PCD, F l’évaluation des impacts des projets et de l’atteintes des objectifs et donc de la mise à jour du document PCD. Le « processus PCD » est l’ensemble des étapes citées ci-dessus. b) En terme de document F le cadre de développement constitué par la vision, les axes stratégiques, fixés pour l’ensemble des années de mise en œuvre du PCD (05 ans par exemple), F le programme d’investissement communal ou PIC composé par les projets à réalisés annuellement et voué à être mis à jour en conséquence, F l’annexe composée par la monographie illustrée par diverses cartes de la Commune et les Mémoires d’ Identification des Projets ou MIP des projets priorisés dans le PIC.
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c) En termes de structure Comme structure, l’élaboration d’un PCD requiert la constitution d’un Comité appelé Comité Communal de Développement ou CCD, ou Structure Communale de Développement ou SCD qui regroupe tous les acteurs de développement de la Commune et sert de plate-forme de sensibilisation, de conception, de concertation, de validation, de coordination, de supervision et même de suivi évaluation pour l’ensemble de tout le processus de mise en œuvre du PCD. d) En termes d’appui Pour les appuis des Communes, on a d’une part les Partenaires Techniques et Financiers appelés communément par PTF qui financent le processus de mise en œuvre de PCD et d’autre part les Consultants, Bureau d’études et associations diverses appelés « partenaires relais » qui sous le financement des PTF sont en contact direct des Communes en apportant les appuis techniques et logistiques.
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Annexe II : Le processus de mise en œuvre d’un PCD
Comme stipulé ci-dessus, le processus PCD est composé de 03 étapes : F l’élaboration du document PCD F la mise en œuvre des actions ou projets programmés F le suivi/évaluation de l’atteinte des objectifs et la mise à jour du PCD Etape 1: l’élaboration du document PCD Comporte 03 phases et durent entre 03 à 04 mois. Les trois phases sont résumées dans le tableau synoptique ci-après :
Tableau 9 : Phase 1 de l’élaboration du document PCD
Activités Acteurs Outils
Phase 1 : Phase préparatoire pour la mobilisation sociale et la collecte des données secondaires
1.1 Demande formulée par la Commune · Formulaire Commune auprès des Organismes d’appui potentiels · Check list de contacts pour un appui 1.2 Premiers contacts Commune + Organisme d’appui · Conditions d’intervention Commune + Organisme d’appui + 1.3 Planification du processus Partenaires relais + PCLS · Planning
· Types de structure Organisme d’appui + Partenaires 1.4 Structuration du pilotage du processus · Charte de responsabilités et relais d’attributions · Composition Organisme d’appui + Partenaires 1.5 Formation en cascade · Listing des types de formation relais · Sommaires des programmes Bureau exécutif de la Commune + IEC sur : 1.6 Mobilisation de la population Conseil Communal + Partenaires · PCD, Outil de gestion relais · Enjeux 1.7 Information Organisme d’appui · Responsabilisation des parties
Commune+ Partenaires relais 1.8 Première collecte d’informations · Check list sur la monographie +PCLS · Cartes / Plans
1.9 Analyse sommaire des données de Equipe technique de la Commune + · Tableau des données base ONG + Services déconcentrés
Résultats attendus de la Phase 1 : - Documents de base existants - Plan d’intervention - Organisation mise en place avec des structures implantées et des acteurs sensibilisés et formés : SCD Durée : 01 à 1,5 mois
Sources : Guide d’élaboration de PCD, Secrétariat d’Etat Chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes en juillet 2002
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Tableau 10 : Phase 2 de l’élaboration du document PCD
Activités Acteurs Outils
Phase 2: Elaboration du PCD
2.1 Restitution des informations · Check list ajustée sur la SCD + Partenaires relais monographie disponibles et collecte d’informations · Diagnostic participatif complémentaires -Etat des lieux
2.2 Analyse des contraintes, des problèmes · Diagnostic participatif et difficultés, des menaces, des SCD + Partenaires relais · Cartes / Plans besoins, des forces et faiblesses et des · Grille de causalité
potentiels / atouts
2.3 Définition de la vision du futur, définition des axes stratégiques et des · Grille de schéma de objectifs, identification des actions/projets, SCD + Partenaires relais développement · Critères de priorisation + analyse de la faisabilité et de la capacité Diagnostic participatif contributive (Fokontany & Commune), priorisation
· Axes de DSRP 2.4 Intégration avec les objectifs de SCD + Partenaires relais · Plan / Programme : Sectoriel / développement national et régional provincial / régional
2.5 Estimation sommaire des coûts et · Canevas pour devis élaboration de programme SCD + Partenaires relais · Standards de coûts d’investissement communal
Résultats attendus de la Phase 2 : Tous les inputs utiles pour l’élaboration du PCD regroupés, traités et synthétisés Durée : 1,5 à 2 mois
Sources : Guide d’élaboration de PCD, Secrétariat d’Etat Chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes en juillet 2002
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Tableau 11 : Phase 3 de l’élaboration du document PCD
Activités Acteurs Outils
Phase 3: Finalisation du PCD
Représentants de la SCD +
3.1 Rédaction du PCD Partenaires relais Canevas
SCD 3.2 Examen et ajustements du PCD PV de validation
Représentants de la SCD + Conseil 3.3Validation du projet de PCD Communal + Partenaires relais +
Bureau Exécutif
Conseil Communal 3.4 Délibération PV de validation
Résultats attendus de la Phase 3 : Document de PCD rédigé et validé Durée : 15 jours à 01 mois
Sources : Guide d’élaboration de PCD, Secrétariat d’Etat Chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes en juillet 2002
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Etape 2: la mise en œuvre des actions ou projets programmés Le processus de mise en œuvre des actions suit le même processus standard de requête de financement des projets communautaires ou des mini-projets, mais cette fois-ci avec un cadre de référence aussi bien pour la Commune que pour les Bailleurs de Fonds : le PCD.
Les étapes à franchir suivent le tableau ci-après :
Tableau 12 : Phase 4 Recherche de financement
Activités Acteurs Outils
Phase 4: Recherche de financement
4.1 Affinage du Programme Commune + SCD + Conseil · PV de validation d’Investissement Communal ou PIC Communal + Partenaires relais
· Base de données des PTF 4.2 Identification et premiers contacts des Commune + SCD +Organismes · Check list de contact pour un Bailleurs de Fonds potentiels d’appuis appui · Condition d’intervention · PCD et PIC 4.3 Organisation de Table ronde avec les Commune + SCD + Organisme · Critères d’éligibilité des projets Bailleurs de fonds d’appui + Bailleurs de Fonds · Charte de responsabilité et planning éventuel · PV des accords Résultats attendus de la Phase 4 : Accord de principe entre la Commune et les Bailleurs de Fonds potentiels, plan de travail pour la formulation des projets et la concrétisation des conditions d’éligibilité Durée : 02 mois
Sources : Guide d’élaboration de PCD, Secrétariat d’Etat Chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes en juillet 2002
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Tableau 13 : Phase 5 Recherche de financement
Phase 5 : Formulation des projets
Commune + partenaires relais 5.1 Demande de financement des projets · PV des accords de principe (promoteur de projet) + · Canevas de demande auprès des Bailleurs de Fonds potentiels Bénéficiaires
5.2 Mobilisation et constitution de Bénéficiaires + Partenaires relais + · Critères d’éligibilité des projets l’association des bénéficiaires Bailleurs de fonds · Associations, groupement, …
5.3 Renforcement de capacité de Bénéficiaires + Partenaires relais + · Listing des types de formation l’association des bénéficiaires Bailleurs de fonds · Divers guides ou supports de formations 5.4 Elaboration ou affinage de Mémoire Bénéficiaires + Partenaires relais + · Canevas MIP d’Identification de Projets ou MIP Services Techniques
5.5 Mobilisation et acquisition des apports Commune + Bénéficiaires + · Critères d’éligibilités des projets bénéficiaires Partenaires relais · Charte de responsabilités de attributions 5.6 Vérification finale de la concrétisation · Critères d’éligibilité Bailleurs de fonds des conditions d’éligibilité · Approbation des Bailleurs de fonds Commune + Bénéficiaires + 5.7 Signature de la convention · Canevas de convention Bailleurs de Fonds
Résultats attendus de la Phase 5 : - Organisation mise en place avec des structures implantées et des acteurs sensibilisés et mobilisés pour les critères d’éligibilité requis - Convention de financement Durée : Selon les projets
Sources : Guide d’élaboration de PCD, Secrétariat d’Etat Chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes en juillet 2002
Tableau 14 : Phase 6 Recherche de financement
Phase 6 : Réalisation des projets
6.1 Passation de marché pour les études et Bailleurs de Fonds · Procédures Bailleurs de Fonds les travaux
6.2 Elaboration de Mémoire d’Avant Partenaires relais + Bailleurs de · Canevas MAP Projet ou MAP Fonds · Procédures Bailleurs de Fonds
Entreprises + Partenaires relais + · MAP 6.3 Réalisation et suivi des travaux Bénéficia ires · Procédures Bailleurs de Fonds · Comité de suivi Résultats attendus de la Phase 6 : Travaux réalisés Durée : Selon les travaux
Sources : Guide d’élaboration de PCD, Secrétariat d’Etat Chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes en juillet 2002
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Etape 3 : l’évaluation des impacts des projets et la mise à jour du PCD Cette dernière étape serait l’une des particularités du processus PCD en comparaison des approches antérieurs qui se basent principalement sur des desiderata sans objectifs au préalable. Cette étape permet entre autre de suivre et d’évaluer l’atteinte des objectifs du PCD et ainsi de corriger ou de réorienter les projets. Cette étape est réalisée selon des périodicités dictées par les efficiences des projets. La mise en œuvre de cette étape est résumée dans le tableau ci-après : Tableau 15: Phase 7 Mise en place de système de suivi et évaluation de PCD
Acteurs Outils Activités
Phase 7 : Mise en place de système de suivi et évaluati on de PCD 7.1 Montage du cadre logique du PCD et SCD + Partenaires relais + Services · PCD définition des indicateurs d’impacts. Techniques + Organismes d’appui · Cadre logique du PCD 7.2 Constitution d’un Comité de Suivi et SCD + Partenaires relais + Services · Liste des indicateurs du PCD Evaluation du PCD Techniques + Organismes d’appui · Analyse des parties prenantes du PCD 7.3 Renforcement de capacité du Comité Comité Système de Suivi et · Cadre logique du PCD de Suivi et Evaluation du PCD Evaluation + Organismes d’appui · Liste des indicateurs du PCD Résultats attendus de la Phase 7 : Système de suivi et évaluation du PCD opérationnel Durée : 02 mois
Sources : Guide d’élaboration de PCD, Secrétariat d’Etat Chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes en juillet 2002
Tableau 16: Phase 8 Mise en œuvre du système de suivi et évaluation
Phase 8 : Mise en œuvre du système de suivi et évaluation · PCD · Système de suivi et évaluation 8.1 Elaboration d’un état ZERO pour la Comité Suivi et Evaluation du PCD du PCD Commune concernée + Organismes d’appui · Résultat de l’évaluation des valeurs de chaque indicateur · PCD 8.2 Evaluation de l’atteinte des objectifs Bénéficiaires + SDC + Comité · Système de suivi et évaluation du PCD selon des périodicités à fixer au Suivi et Evaluation du PCD + du PCD préalable Bailleurs de fonds · Résultat de l’évaluation des valeurs de chaque indicateur SDC + Comité Suivi et Evaluation · PCD 8.3 Mise à jour du PCD du PCD + Organismes d’appui · Résultat de l’évaluation du PCD Résultats attendus de la Phase 8 : - Evaluation de l’atteinte des objectifs du PCD périodiquement - PCD mis à jour périodiquement Durée : Périodique
Sources : Guide d’élaboration de PCD, Secrétariat d’Etat Chargé de la Décentralisation et du Développement des Provinces Autonomes en juillet 2002 Outre la mise à jour du PCD qui est sujette à la mise en œuvre du système de suivi et évaluation, il est à signaler que la mise à jour du PIC est faite annuellement. Il représentera dorénavant le programme annuel proposé au niveau du Conseil Communal et sera soumis au « Budget Communal » et aux « Financements extérieurs ».
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Annexe III : Articulation et cohérence du PCD avec les différents plans
Il s’agit de positionner le PCD par rapport aux planifications à d’autres niveaux : - niveau intercommunal - niveau régional - niveau provincial - niveau national
En outre, le développement d’une Commune malgré sa spécificité est en corrélation avec les Communes voisines, avec la Sous-préfecture, avec la Région, avec la Province et même avec la Stratégie de Développement Nationale.
La définition des visions de développement et des axes stratégiques de développement du PCD de la Commune tient compte donc des cadres définis dans ces divers niveaux (Cf. Figure 5). Et ce afin d’améliorer et la mise en oeuvre des actions et l’atteinte des objectifs.
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Figure 5 : Lien entre le PCD et les autres référentiels de développement durable à tous les niveaux
Niiveau Natiionall DSRP
Niiveau Régiionall PPRRDD PPRRDD
SSP SSP Niiveau SSP Intercommunall
Niiveau Communall PCD PCD PCD
PVD PVD PVD PVD
Niiveau Locall
MIP MIP MIP MIP MIP
Le DSRP est le document cadre de développement élaboré au niveau national et qui devrait être prise comme référence pour tout action de développement dans le pays. Selon la structure de la décentralisation actuelle, la déclinaison immédiate du DSRP étant les Schémas de Développement Régionaux ou SDR. Toutefois, du fait de la non effectivité de la délimitation des Régions et des autorités y afférentes, seules quelques régions à savoir Menabe et Anosy disposent de telle planification. En outre pour accélérer le processus, le DSRP a été décliné au niveau Province et au niveau Sous-préfecture. La Province de Toamasina y a été prise comme Province pilote.
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Dans tous les cas, chaque planification tant régional, provinciale et sous-préfectorale tend vers un zonage par rapport à des critères spécifiques et déterminant ainsi les problématiques et les vocations des diverses zones de Madagascar, problématiques et vocations qui seront les bases des planifications sous- jacentes pour une meilleure efficience des activités.
Ainsi sont donc constituées les planifications intercommunales, produits des zonages et qui se définissent donc comme étant la planification commune entre quelques Communes en vue de l’atteinte d’un ou des objectifs communs. Il s’agit ici d’une part de la concrétisation du « Firaisan-kina » malagasy et d’autre part de l’optimisation de l’exploitation des ressources pour l’atteinte des objectifs de développement.
SAGE développe depuis quelques années un référentiel dénommé « Sous-programme » qui comme son nom l’indique est une partie du Programme Régional. Le Sous-programme concerne quelques Communes touchées par une problématique environnementale spécifique : dégradation d’un bassin versant par exemple, et qui ne peut pas être résolue par les propres efforts de chaque Commune et nécessite en conséquence des collaborations.
Pour que le Sous-programme ou le Programme Intercommunal aie sa raison d’être, il faut que chaque commune le tienne en considération pendant l’élaboration de leur PCD.
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Annexe IV : Devis type de fonctionnement d’un CCD
Montant Total Désignation Unité Quantité Prix Unitaire (en Fmg)
Crayon Uté 20 500 10 000
Stylo Uté 18 1 000 18 000
Emballage Uté 200 250 50 000
Bande collante Uté 2 10 000 20 000
Cahier 100 p Uté 10 2 000 20 000
Bloc note Uté 5 10 000 50 000
Rame de papier Uté 6 35 000 210 000
Tampon Uté 2 7 500 15 000
Encre tampon Uté 1 15 000 15 000
Agrafeuse Uté 1 35 000 35 000
Agrafe Bte 2 2 000 4 000
Attache Bte 5 2 500 12 500
Papier carbone Bte de 100 1 75 000 75 000
Enveloppe PM Paquet de 100 4 12 000 48 000
Enveloppe GM Pce 20 500 10 000
Marker permanent Bte 4 couleurs 5 20 000 100 000
Ruban machine écrire Pce 2 35 000 70 000
Boite d'archive en carton Pce 5 20 000 100 000
Photocopie Uté 250 500 125 000
Frais de déplacement Frf 1 500 000 500 000
Prise en charge mission Frf 1 1 500 000 1 500 000
TOTAL 2 987 500
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Annexe V : Cadre logique
Un cadre logique présente de façon systématique et logique les objectifs d ’un projet / programme et leur lien de causalité. Il indique comment on peut vérifier si les objectifs ont été réalisés et définit quelles sont les hypothèses extérieures au projet / programme qui peuvent influencer sa réussite. Il se présente sous la forme du tableau suivant :
Hypothèses Indicateurs Moyens de Formulation importantes ou objectivement vérifiables vérification conditions critiques
Revenus annuels des OBJECTIF GLOBAL Réduction de la pauvreté ménages de la Commune
- augmentation de la - Production annuelle à de production paddy de la Commune OBJECTIFS
SPECIFIQUES - … - sécurisation de la population
- Réhabilitation des Superficie de périmètre périmètres rizicoles rizicole irrigué RESULTATS - Extension des convenablement dans la couvertures sanitaires Commune
ACTIVITES Chronogramme Moyens
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Annexe VI : Devis pour l’élaboration du document PCD 1- Budget animation, facilitation, collecte des informations et rédaction
Montant Total Désignation Unité Quantité Coût Unit (en Fmg)
Prestation
Facilitateur Hj 46 100 000 4 600 000
Modérateur Communal Hj 45 40 000 1 800 000
Enquêteur Hj 10 30 000 300 000
Sous-Total Prestation 6 700 000
Restauration
Facilitateur Hj 46 15 000 690 000
Modérateur Communal Hj 22 15 000 330 000
Sous-Total Restauration 1 020 000
Hébergement
Location Logement/Bureau Mensuel 2 50 000 100 000
Sous-Total Prestation 100 000
Frais de deplacement
Facilitateur (Intérieur) Frf 16 15 000 240 000
Modérateur(Intérieur) Frf 16 15 000 240 000
Enquêteur Frf 6 15 000 90 000
Sous-Total Prestation 570 000
Autres frais
Fournitures Frf 1 328 000 328 000
Saisie et Impression Frf 1 400 000 400 000
Photocopie Frf 1 150 000 150 000
Achat de carte, photo Frf 1 150 000 150 000
Sous-Total Prestation 1 028 000
TOTAL 9 418 000
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2- Budget des ateliers
ATELIER 1
Objet : Analyse au niveau Commune Lieu : Chef lieux Commune
Participants : CCD, Mairie et intervenants Durée : 2 j
Montant Total Désignation Unité Quantité Coût Unit (en Fmg)
Restauration p 100 15000 1500000
Emballage Uté 100 250 25000
Cahier 100p Uté 5 5000 25000
Feutre Boîte 2 20000 40000
Stylo Uté 5 1000 5000
Rame papier Uté 1 50000 50000
Rame de papier couleur Uté 1 75000 75000
Photocopie Page 400 400 160000
TOTAL 1 880 000
ATELIER 2
Objet : Programmation des actions Durée : 2 j
Lieu : Chef lieux Commune Participants : Bureau CCD
Montant Total Désignation Unité Quantité Coût Unit (en Fmg)
Restauration p 40 15000 600000
Emballage Uté 50 250 12500
Cahier 100p Uté 1 5000 5000
Feutre Boîte 2 20000 40000
Stylo Uté 5 1000 5000
Rame papier Uté 1 50000 50000
Rame de papier couleur Uté 1 75000 75000
Photocopie Page 200 400 80000
TOTAL 867 500
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Annexe VII: Présentation de la Commune Arivonimamo II Située au PK 45 de la RN 1 à l’Ouest d’Antananarivo, la commune Rurale d’Arivonimamo II fait partie de la Sous-préfecture d’Arivonimamo, Région Itasy, dans la Province autonome d’Antananarivo. D’une superficie totale de 312 Km², elle est délimitée : F Au Nord par la Commune d’Ambohitrambo F Au Sud par les Communes Ampahimanga et Morafeno F A l’Est par les Communes Morarano et Imerintsiatosika F Et à l’Ouest par les Communes de Soamahamanina et Zoma Bealoka La Commune Rurale d’Arivonimamo est composée de 19 Fokontany avec une population totale de 8 456 en 1996 et de 10 183 vers le début de l’année 2000. A part les 05 Km de routes nationales bitumées, le réseau routier de la Commune compte environ 166 Km non bitumées dont : F 96 Km de routes et pistes praticables de façon temporaire ; F 70 Km de pistes rurales accessibles toute l’année ; Encastrée dans l’ensemble des hautes terres, Arivonimamo II fait partie de la zone sise dans le versant occidental du massif de l’Ankaratra. De ce fait, son cadre naturel est constitué par une longue croupe allongée, parcourue par des rivières qui la découpent d’une manière longitudinale dans le sens Est-Ouest dont l’Irihitra, l’Iombifotsy et l’Onibe avec ses petits affluents. La végétation est caractérisée par la présence des forêts de Tapia ou Uapaca bojeri de 1 754 ha, endémiques à Madagascar. A cette forêt est associée les vers à soie sauvage ou Boroceras madagascariensis (landibe). Ces deux ressources naturelles constituent des apports considérables sur les revenus de la population ne serait ce que pour le développement du tissage (lamba landy). Le taux brut de scolarisation sur l’ensemble de la Commune est de 72,46 % pour le primaire. Les établissements fonctionnels composés par 12 EPP et 8 écoles primaires privées reçoivent pour l’année 2000 un effectif de 1933 élèves dont 947 filles et 986 garçons. Pour la santé, la Commune dispose d’un Centre de Santé de Base niveau II au niveau de son chef lieu. Et grâce à la proximité des Centres de Soins et d’Education de la Commune Urbaine d’Arivonimamo, l’absence d’infrastructures scolaires et sanitaires au niveau de la Commune n’est pas très ressentie par la population. L’agriculture, comme dans tout Madagascar, constitue l’activité principale de la Commune. Les conditions agro climatiques et humaines permettent une vaste gamme de cultures. Après le riz, les cultures vivrières d’appoint comme le manioc, le maïs, le « saonjo » (taro) procurent une grande partie des rations alimentaires des ménages. La surface totale cultivée de 10.000 Ha dont 2 200 Ha occupée par la riziculture avec une production annuelle de 5 500 Tonnes. Pour l’élevage, celui des porcins tient une place assez importante avec un cheptel de 3 450 têtes, suivi de l’élevage bovin qui compte un cheptel de 3.000 têtes.
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD - 17 -
SOMMAIRE
IINTRODUCTIION...... 1 II METHODOLOGIIE ...... 3 1 Choix du site ...... 3 2 Sources d'informations...... 3 3 Méthodologie de traitement des informations ...... 4 3.1 Phase 1 ...... 4 3.2 Phase 2 ...... 4 3.3 Phase 3 ...... 5 4 Déroulement ...... 5 IIII RESULTATS...... 6 1 Cas de la Commune Rurale d’Arivonimamo II : PCD élaboré par SAGE...... 6 1.1 La phase d’élaboration du document PCD ...... 7 1.2 La phase mise en œuvre du PCD...... 8 1.3 Les acquis du processus PCD d’Arivonimamo II ...... 9 2 Cas des autres Communes ...... 10 2.1 La Commune Rurale Andolofotsy...... 10 2.1.1 Le fonctionnement des SCD ...... 11 2.1.2 Rôles et attributions de la SCD ...... 13 2.1.3 Relation avec les autres structures Communales ...... 13 2.1.4 La négociation avec les PTF ...... 14 2.1.5 Les acquis de la Commune rurale d’Andolofotsy...... 14 2.2 Les Communes Rurales du Sous-programme Grappe lac Itasy ...... 15 2.2.1 Le Sous-programme Grappe lac Itasy...... 15 2.2.2 Situation des PCD des 07 Communes du Sous-programme ...... 15 2.2.3 Les acquis du Sous-programme ...... 16 2.3 La Commune de Tsiroanomandidy Fihaonana...... 16 2.3.1 Le PCD de la Commune de Tsiroanomandidy Fihaonana...... 17 2.3.2 Les acquis du PCD de Tsiroanomandidy Fihaonana ...... 17 IIIIII DIISCUSSIIONS...... 19 1 Analyse des contraintes ...... 19 1.1 Résumé synthétique des contraintes de mise en œuvre des PCD...... 19 1.2 Insuffisance de sources de financement pour l’élaboration du document PCD ...... 20 1.3 Difficulté de mobilisation des parties prenantes pour la prise en main de l’élaboration et de la mise en œuvre des PCD ...... 21
Optiimiisatiion de lla miise en œuvre des PCD
1.4 Défaillance technique pour l’élaboration du document PCD ...... 23 1.5 Insuffisance de financement pour la réalisation des projets programmés dans le PCD ...... 24 1.6 Difficulté des autorités, des élus et des agents de l’Etat à s’intégrer au processus PCD ...... 25 1.7 Absence de système de suivi et évaluation des PCD ...... 27 2 Recommandations et suggestions d’amélioration du processus de mise en œuvre de PCD ...... 28 2.1 Intégration des diverses parties prenantes au processus ...... 28 2.1.1 Les parties prenantes ...... 29 2.1.2 Formalisation du processus PCD ...... 30 2.1.3 Elaboration d’un guide PCD simplifié...... 30 2.1.4 Mise en place d’un organe d’appui pour la mise en œuvre des PCD ...... 30 2.1.5 Mise en place de structures standard au niveau de chaque Commune ...... 30 2.1.6 Renforcement de capacité de toutes les parties prenantes ...... 31 2.1.7 Plaidoyer à multi niveau ...... 34 2.1.8 Elaboration de référentiel de développement au niveau régional ...... 34 2.1.9 Opérationnalisation d’un système d’évaluation des impacts pour chaque PCD...... 34 2.2 Mise à disposition d’un financement durable pour la mise en œuvre des PCD ...... 35 2.2.1 Les sources de financement pour la mise en œuvre du processus PCD ...... 36 2.2.2 Mobilisation des ressources propres ...... 36 2.2.3 Mobilisation des ressources extérieures...... 37 2.2.4 Mise en place d’une base de données sur les PTF potentiels ...... 38 2.2.5 Mise en cohérence des interventions ...... 38 CONCLUSIION GENERALE ...... 39
ANNEXES Annexe I : Présentation du Plan Communal de Développement (PCD) ...... 1 Annexe II : Le processus de mise en œuvre d’un PCD ...... 4 Annexe III : Articulation et cohérence du PCD avec les différents plans ...... 10 Annexe IV : Devis type de fonctionnement d’un CCD ...... 13 Annexe V : Cadre logique ...... 14 Annexe VI : Devis pour l’élaboration du document PCD ...... 15 Annexe VII : Présentation de la Commune Arivonimamo II ...... 17
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