XVII LEGISLATURA servizio studi LE INFRASTRUTTURE STRATEGICHE Dalla “legge obiettivo” alle opere prioritarie XVII LEGISLATURA servizio studi Lo stato di attuazione del Programma 10° Rapporto per la VIII Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici in collaborazione con l'Autorità nazionale anticorruzione n. 234 - 2016 servizio studi XVII LEGISLATURA servizio studi LE INFRASTRUTTURE STRATEGICHE Dalla “legge obiettivo” alle opere prioritarie Lo stato di attuazione del Programma 10° Rapporto per la VIII Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici in collaborazione con l'Autorità nazionale anticorruzione n. 234 parte seconda - maggio 2016 Documentazione e ricerche: Le infrastrutture strategiche - Dalla “legge obiettivo” alle opere prioritarie” – 10° Rapporto per la VIII Commissione Ambiente, territorio e lavori pubblici: - Nota di sintesi e focus tematici, n. 234 Parte prima, maggio 2016; - Lo stato di attuazione del Programma, n. 234 Parte seconda, maggio 2016. Il presente Rapporto è stato predisposto dal Servizio Studi a seguito della deliberazione dell’Ufficio di Presidenza della VIII Commissione Ambiente, territorio e lavori pubblici del 29 luglio 2015, in collaborazione con l’Autorità nazionale anticorruzione e l’Istituto di ricerca CRESME. La documentazione dei servizi e degli uffici della Camera è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte. Servizio responsabile: SERVIZIO STUDI Dipartimento Ambiente 066760-9253 [email protected] CD_ambiente INDICE CAPITOLO PRIMO Evoluzione del Programma e scenari di riferimento 1 1.1. Premessa 1 1.2. La programmazione delle infrastrutture strategiche 2001-2015 4 1.3. Opere deliberate dal CIPE 9 1.4. Il PIS 2015 come ricostruito nel 10° Rapporto 13 CAPITOLO SECONDO Il programma delle infrastrutture strategiche 2015 15 2.1. Premessa 15 2.2. Costi, disponibilità e fabbisogni 15 2.3. Lo stato di avanzamento 18 2.4. La tipologia di opere 22 2.5. La distribuzione territoriale 24 2.6. Il programma a livello regionale 27 CAPITOLO TERZO Le opere prioritarie 41 3.1. Premessa 41 3.2. Costi, disponibilità e fabbisogni 49 3.3. Lo stato di avanzamento 52 3.4. La tipologia di opere 56 3.5. La distribuzione territoriale 61 CAPITOLO QUARTO Le opere non prioritarie deliberate dal CIPE 65 4.1. Premessa 65 4.2. Costi, disponibilità e fabbisogni 65 4.3. Lo stato di avanzamento 69 4.4. La tipologia di opere 71 4.5. La distribuzione territoriale 76 I CAPITOLO QUINTO Le altre opere non prioritarie 85 5.1. Premessa 85 5.2. Costi, disponibilità e fabbisogni 85 5.3. Lo stato di avanzamento 88 5.4. La tipologia di opere 90 5.5. La distribuzione territoriale 93 CAPITOLO SESTO Il mercato delle opere pubbliche 101 6.1. Introduzione 101 6.2. 2014-2015: la nuova stagione delle opere pubbliche 103 NOTA METODOLOGICA 121 ALLEGATI OPERE PRIORITARIE E SISTEMI LOCALI: UN APPROFONDIMENTO SOCIO ECONOMICO 131 1. L’analisi di dettaglio 131 2. La metodologia utilizzata 199 II CAPITOLO PRIMO EVOLUZIONE DEL PROGRAMMA E SCENARI DI RIFERIMENTO 1.1. Premessa La necessità di recepire nell’ordinamento interno le direttive europee del 2014 sugli appalti pubblici e sull’aggiudicazione delle concessioni ha avviato un complessivo processo di ridefinizione del quadro regolatorio, che è sfociato dapprima nella legge n. 11 del 2016, recante proprio due deleghe al Governo finalizzate sia all’adeguamento della normativa nazionale a quella europea sia a un riordino della disciplina sui contratti pubblici, e successivamente nel decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, volto ad attuare le due deleghe in un unico provvedimento. Il processo di ridefinizione delle regole è in piena evoluzione considerato che, nei prossimi mesi, dovranno essere adottati i provvedimenti di attuazione del nuovo Codice e che potrebbero rendersi necessarie ulteriori disposizioni integrative e correttive nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi e della procedura fissati nella legge delega. La fase di profondo cambiamento negli appalti pubblici e nelle concessioni investe anche la definizione delle strategie infrastrutturali e la realizzazione delle opere pubbliche. Con l’entrata in vigore del nuovo Codice, infatti, è stata abrogata la cd. “legge obiettivo” e con essa la disciplina speciale con cui sono state programmate, progettate e realizzate le infrastrutture strategiche dal 2001. Una specifica sezione del decreto legislativo n. 50 del 2016 è dedicata agli strumenti di pianificazione, nonché al finanziamento e alla riprogrammazione delle risorse da destinare alle infrastrutture e agli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese, che dovranno essere individuati nell’ambito della nuova programmazione. Tali interventi, secondo quanto prevede il nuovo Codice, saranno inseriti nel primo Documento pluriennale di pianificazione (DPP), la cui 1 adozione è prevista entro un anno dall’entrata in vigore del decreto legislativo n. 50. Nella prospettiva della nuova programmazione, si procederà a una ricognizione di tutti gli interventi inclusi negli strumenti di pianificazione e programmazione vigenti alla data del 19 aprile 2016, allo scopo di procedere a una revisione dei progetti (project review) e a una valutazione finalizzata alla selezione delle infrastrutture prioritarie. Fino all'approvazione del primo DPP, secondo quanto prevede il nuovo codice (articolo 201, comma 9), valgono come programmazione degli investimenti in materia di infrastrutture e trasporti gli strumenti di pianificazione e programmazione e i piani, comunque denominati, già approvati secondo le procedure vigenti alla data di entrata in vigore del codice stesso o in relazione ai quali sussiste un impegno assunto coni competenti organi dell'Unione europea. In considerazione della transizione in atto dalla vecchia alla nuova programmazione, il Rapporto di quest’anno, in continuità con le precedenti edizioni, analizza gli esiti del monitoraggio sullo stato di attuazione del Programma delle infrastrutture strategiche (PIS) con dati ed elementi di informazione aggiornati al 31 marzo 2016. Nello scenario della programmazione delle infrastrutture strategiche, quest’anno, meritano una particolare attenzione le venticinque opere prioritarie, che sono state elencate nell’allegato al Documento di economia e finanza 2015 e che sono state recentemente confermate nel Documento di economia e finanza 2016, in quanto configurano una prima selezione delle opere che, sulla base delle indicazioni di tale documento, dovrebbero confluire nella nuova programmazione. A differenza degli altri anni, pertanto, l’analisi sullo stato di attuazione del Programma si articolerà in due livelli: un primo livello delle opere prioritarie, che assume una centrale rilevanza alla luce di quanto detto sopra, e un secondo livello rappresentato dalle altre opere non prioritarie. L’analisi di tale secondo livello continua a rivestire interesse per la presenza di opere deliberate dal CIPE e di interventi in corso, anche tenuto conto dell’attenzione che la nuova disciplina riserva agli interventi con obbligazioni giuridicamente 2 vincolanti, ossia agli interventi in relazione ai quali sià già intervenuta l’approvazione del contratto all’esito della procedura di affidamento della realizzazione dell’opera. Alla luce della nuova articolazione dello scenario della programmazione, come ricostruito nel 10° monitoraggio, gli approfondimenti sulle opere deliberate dal CIPE, che nelle altre edizioni sono stati raggruppati in un unico paragrafo, sono quest’anno riferiti ai due livelli di opere prioritarie e non. Circa la metà del costo delle opere deliberate dal CIPE è, peraltro, pertinente a opere prioritarie. L’analisi sulle opere non prioritarie ha ad oggetto l’elenco degli interventi ricompresi nell’11° Allegato infrastrutture al Documento di economia e finanza 2013 considerato che è questo l’ultimo documento sul quale si è perfezionato l’iter di approvazione in conformità di quanto previsto dall’abrogata disciplina sulla programmazione delle infrastrutture srategiche. Su tale Allegato, infatti, lo si ricorda, è stata sancita l’intesa della Conferenza unificata ed è stata approvata la delibera del CIPE n. 26 del 2014. Si ricorda, peraltro, che, nell’allegato al DEF 2015 di aprile e nell’aggiornamento di novembre, si precisava che “con riferimento alle altre opere contenute nel Programma delle infrastrutture strategiche di cui all’XI Allegato infrastrutture” si sarebbe provveduto, “a valle di un approfondito confronto con le Regioni, al previsto aggiornamento sullo stato di avanzamento”. Talune regioni hanno assunto deliberazioni volte alla segnalazione di interventi infrastrutturali di rilevanza regionale da inserire nella nuova programmazione. Prima di passare all’analisi delle opere prioritarie e di quelle non prioritarie, nel presente capitolo si dà conto della programmazione storica nel periodo 2001-2015 che, in continuità con le precedenti edizioni, rappresenta l’intera base dei dati oggetto di monitoraggio. L’ingresso di nuove opere e la fuoriuscita degli interventi nel passaggio tra i vari documenti programmatici ha, infatti, determinato nel corso degli anni l’opportunità di costruire un quadro di riferimento che tenesse conto di tutte le opere inserite nella programmazione