Mellom Altruisme Og Egeninteresser En Kvalitativ Analyse Målene I Norsk Bistandspolitikk
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Mellom altruisme og egeninteresser En kvalitativ analyse målene i norsk bistandspolitikk Martha C. S. Holmes Masteroppgave i statsvitenskap Desember 2017 Institutt for sosiologi og statsvitenskap Sammendrag Siden Departementet for Utviklingshjelp (DUH) ble lagt ned i 1989, har bistanden blitt gradvis mer integrert i Utenriksdepartementet. Aldri før har bistanden hengt tettere sammen med utenrikspolitikken enn det den gjør i dag: Etter at Solberg-regjeringen fjernet utviklingsministerposten, har det fulle beslutningsansvaret i bistandspolitikken ligget hos Utenriksdepartementet og utenriksministeren, mens Norad kvalitetssikrer, og forvalter midlene som kanaliseres gjennom norske og internasjonale NGO-er, forskning og næringsliv. Argumentet for å integrere bistanden i utenrikspolitikken er at bistand ikke kan ses isolert fra andre utenrikspolitiske saker, og derfor må være en del av en bredere politikk. Samtidig er målene med bistands- og utenrikspolitikken forskjellige. Bistandspolitikken har et idealistisk, verdibasert fundament der målet er fattigdomsbekjempelse i mottakerlands interesser. Utenrikspolitikken har et mer pragmatisk fundament der det realpolitiske hovedmålet er å ivareta og fremme norske interesser. Utgangspunktet for denne studien, er om Utenriksdepartementets økte makt over bistandsmidlene kan føre til konflikt mellom de forskjellige målene som følges i utenriks- og bistandspolitikken. En rekke studier undersøker bistandens effekt kvantitativt, og overser dermed at målene med bistandspolitiske tiltak kan variere med politiske og organisatoriske forhold. Målet med denne analysen er å avdekke hva som skjer med bistandspolitikkens mål når bistandspolitikken blir stadig mer organisatorisk integrert i Utenriksdepartementet. Analysen består av en kvalitativ og statsvitenskapelig historisk analytisk gjennomgang av perioden fra 1989 til 2017. Gjennom intervjuer og dokumentstudier avdekkes det at Utenriksdepartementets økte makt over bistanden korrelerer med en bistandspolitikk som i større grad prioriterer norske interesser fremfor utviklingslands interesser. Selv om fattigdomsbekjempelse fortsatt er hovedmålet, og politikken har blitt mer kompleks, har avstanden mellom gode intensjoner og praktisk politikk blitt større. De pragmatiske delene av bistandspolitikken kan forklares bedre med realistisk enn idealistisk teori. Det avdekkes at det alltid har vært elementer av både idealisme og realisme i bistandspolitikken, men at tyngdepunktet skiftet under Stoltenbergs andre regjering fra 2005, like etter en stor bistandsreform vedtatt under Bondeviks andre regjering i 2004. Da begynte man i større grad å bruke bistanden som et fleksibelt utenrikspolitisk verktøy for å oppnå flere norske interesser. Trenden har blitt kraftig forsterket med Solberg-regjeringen uten en utviklingsministerpost. Abstract Since the Norwegian Ministry of Development Aid (DUH) was dissolved in 1989, the Norwegian aid administration has been gradually integrated into the Ministry of Foreign Affairs. Today, the ties between aid and foreign policy are stronger than ever before: After Erna Solberg’s conservative government discontinued the position of aid secretary, the ministry of Foreign Affairs has been left with the full decision-making authority over Norwegian aid policy, while Norad evaluates effectiveness and manages the funds channeled to NGOs, business and research. The argument for integrating aid and foreign policy is that aid cannot be isolated from other foreign policy matters, and must be part of a broader policy. Still, the main objectives of aid and foreign policy are different. Aid policy has an idealistic, value-based foundation where the objective is poverty alleviation, and where the recipient counties interests are the ones attended to. Foreign policy has a more foundation where the main realist objective is to safeguard and promote Norwegian interests. This begs the question of whether the Ministry of Foreign Affairs' increased power over aid funds can potentially lead to conflict between the primarily different objectives to be followed in foreign policy and aid policy. A number of studies examine the impact and efficiency of aid quantitatively, thus ignoring that the objectives of aid policies may vary with political and organizational conditions. The study looks at which consequences the increased organizational integration of aid into the Ministry of Foreign affairs has for Norwegian development policy goals. The analysis consists of a qualitative historical analytical review of the period from 1989 to 2017. Through document studies and interviews, it uncovers that the Ministry of Foreign Affairs’ increased authority over aid policy correlates with promotion of Norwegian interests ahead of developing countries’ interests in aid policy. Although poverty reduction still is the main goal, and the policies are more complex, the gap between good intentions and conducted policies is larger. Pragmatic elements of Norwegian aid policy are better explained using realist theory rather than idealist theory. The study concludes that there have always been elements of both idealism and realism in Norwegian aid policy, but that there was a shift in balance during Stoltenberg’s second government from 2005, after a major organizational reform introduced by Bondevik’s second government in 2004. After this, aid increasingly has been used as a flexible foreign policy tool to achieve different political interests. This trend has been greatly intensified with the Solberg government, which has no aid secretary. Forord Arbeidet med denne oppgaven har involvert alt fra navigering av Stortingets arkivsider på leting etter gamle digitaliserte budsjettdokumenter, til lange samtaler med politikere, organisasjonsfolk og forskere. Bistandspolitikk er et bredt tema. Derfor er jeg veldig takknemlig for de lange samtalene jeg har hatt med min tålmodige veileder Torbjørn Knutsen. Gjennom å stille de rette spørsmålene han hjulpet meg med å se ting i kontekst, og sørget for at jeg ikke mistet synet av målet med oppgaven. Jeg vil også takke Inger Holmes og Magnus Seland Anderson som har bidratt med korrektur og gjennomlesninger. Førsteamanuensis Gunnar Fermann bidro tidlig med inspirasjon til ideen som ble til denne masteroppgaven, og fortjener også en takk. Ikke minst vil jeg takke Vegard Skogmo for en glimrende forsideillustrasjon. Innholdsfortegnelse Innledning ............................................................................................................................................... 1 Tema og problemstilling ......................................................................................................................... 5 Definisjoner og avgrensninger................................................................................................................ 8 Nødhjelp er ikke bistand: .................................................................................................................... 9 Ulike kanaler for bistanden: ................................................................................................................ 9 Forholdet mellom utenrikspolitikk og bistand, og sentrale ideer i politikken .................................... 9 Avgrensninger i tid ................................................................................................................................ 12 DEL I TEORI, LITTERATUR OG METODE ............................................................................... 14 KAPITTEL 1: Teori og tidligere forskning ...................................................................................... 15 1.1.1 Idealistiske og liberale tilnærminger ........................................................................................... 15 Bistand som moralsk forpliktelse ...................................................................................................... 15 En effektiv bistandspolitikk: ............................................................................................................. 18 1.1.2 Realistiske tilnærminger .............................................................................................................. 20 Systemforklaringer ............................................................................................................................ 21 Sikkerhetspolitikk og suverenitet ...................................................................................................... 23 Status og innflytelse .......................................................................................................................... 25 Økonomi: .......................................................................................................................................... 26 1.2 Empiriske påstander og operasjonalisering ................................................................................... 28 1.3 Data og metode ............................................................................................................................... 31 Kvantitative og kvalitative bistandsstudier: ...................................................................................... 31 Statsvitenskapelig historisk analyse .................................................................................................. 31 Dokumentstudier og intervju ............................................................................................................ 32 DEL II BAKGRUNN OG TILNÆRMING: HISTORIEN OM MÅL OG MIDLER