Los Poderes Del Estado Ecuatoriano En Pugna

Los poderes del Estado ecuatoriano en pugna John Antón Sánchez Natally Soria Moya 1. Introducción El ensayo trata de dar cuenta de la naturaleza de la pugna de poderes en el Ecuador y propone una explicación de tipo sociológico basada en el estudio de las características propias de la cultura política ecuatoriana. Esta se caracteriza por no romper del todo con las herencias colonialistas que incrus- taron en la estructura societal de la nación ciertos estilos y costumbres de gobierno encasillados en el caudillismo, la concentración del poder y la per- sonalización del mismo en un líder carismático. La pervivencia de tales ca- racterísticas aporta al detrimento de la institucionalidad democrática. Este fenómeno de por sí no solo es propio del Ecuador, sino que parecería tener aceptación en varias sociedades latinoamericanas. De ser así, se podría explicar por qué los países de la región escogieron el modelo democrático presidencialista multipartidista que, para muchos analistas, sería el terreno cul- tivable para la constante pugna de poderes y el consecuente debilitamiento del sistema político, sometiendo al modelo democrático a un laberinto de ingobernabilidad. El objetivo central del texto es explicar el porqué de la pugna de poderes en Ecuador a partir de cuatro puntos: a) se hace un repaso sobre cómo la di- visión y la pugna de poderes se han convertido en parte consustancial del di- seño del sistema político y la cultura política latinoamericana; b) a través de ciertos antecedentes históricos de las pugna de poderes en el Ecuador, se hace una retrospectiva de los principales episodios o conflictos que han puesto en jaque a la democracia ecuatoriana, al Gobierno de turno y a su sistema po- lítico; c) la naturaleza del conflicto entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecu- tivo en el Ecuador desde 1979; d) finalmente se presenta una interpretación sociológica y politológica de las causas y orígenes de la pugna de poderes en 21 22 John Antón Sánchez - Natally Soria Moya Ecuador y América Latina, enfocada en el modelo presidencialista y multipartidista de gobierno, que rige en Latinoamérica (incluido el ecuatoriano), por ser la tierra abonada para dichos conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo. 2. La división y la pugna de poderes en la cultura política latinoamericana Esta sección aborda el fenómeno de la pugna de poderes entre el Legisla- tivo y el Ejecutivo en Ecuador, en el período de 1997 a 2007. Su análisis exige ubicar el problema dentro del contexto general que ha caracteriza- do las relaciones políticas conflictivas entre el Ejecutivo y el Legislativo en América Latina, al menos en los últimos 34 años. Sobre este particu- lar, las investigaciones de Alcántara y Sánchez (2001) de la Universidad de Salamanca sobre el comportamiento del Poder Legislativo en la re- gión, advierten que, si bien las acciones de los gobiernos presidencialistas, característicos de América Latina y de Ecuador requieren de una co- laboración mutua y de corresponsabilidad entre los poderes legislativos y ejecutivos, el factor predominante ha sido un clima negativo entre las partes, conllevando a una serie de crisis políticas tanto en los ámbitos de gobierno como del régimen político. En muchos países latinoamericanos, la corresponsabilidad y la división de poderes han sido empañadas por una imagen relativizada de debilidad del Legislativo con relación a un Ejecutivo hiperpoderoso, o al revés. Para entender este fenómeno, al- gunos autores han acuñado términos como «preponderancia presiden- cial» (Lambert, 1973); o «democracia delegativa» (O’Donnell, 1992), con el intento de diferenciar el presidencialismo estadounidense del latinoamericano, o interpretar las nuevas formas de liderazgo de gobiernos que tomaron tintes autoritarios durante los ochenta y noventa. Así, durante estas décadas, muchos regímenes presidencialistas latinoamericanos cayeron en una especie de inestabilidad política, que causó lo que Juan Linz (1987) denominó «quiebra democrática», abriendo un debate sobre qué tan conveniente sería para América Latina persistir en el modelo presidencialista ante el sistema parlamentarista, quizá mucho más esta- ble y saludable ante las constantes vicisitudes que el modelo actual presenta en la región (Alcántara y Sánchez, 2001: 54). Los estudios sobre los sistemas de gobierno en la región no solo se han ocupado del modelo presidencialista,1 sino de la crisis o pugna de poderes 1 El ensayo de Alcántara y Sánchez (2001) presenta las tendencias más importantes hasta el momento sobre análisis del presidencialismo en América Latina: Serrafero (1998); Linz Los poderes del Estado ecuatoriano en pugna 23 que dicho modelo genera al tratar de relacionar los poderes ejecutivos y legislativos. Estos debates han sido relevantes en las últimas décadas del si- glo pasado, centrándose en la tarea de los parlamentos/asambleas como un poder del Estado que, más allá de legislar, son órganos de control del Eje- cutivo. Por otro lado, también se ha analizado el rol del Legislativo en las relaciones de poder dentro del sistema político y sus distintos niveles de producción legislativa, eficiencia y eficacia. Para Alcántara y Sánchez (2001: 60), se trata de un análisis que profundiza «en el conocimiento del proceso de policymaking, entendido como el papel de los parlamentos en la elabora- ción legislativa y en los procesos de toma de decisiones». Además de la nece- sidad de conocer aspectos relativos a la organización, la relación con los partidos políticos y su papel como promocionador de élites políticas. La interrogante, entonces es ¿qué factores determinan la pugna entre el Ejecutivo y el Legislativo? Luego de una atenta lectura de los análisis socio- lógicos y de ciencia política, diríamos que los conflictos entre poderes hacen parte de la anatomía del régimen democrático presidencialista y de los sistemas de partidos políticos multipartidistas, en especial de América Latina. En primer lugar, la figura personalista del Ejecutivo que pretende concen- trar todo el poder del Estado. En segundo lugar, se tiene una estructura de partidos multipartidista y un sistema electoral que permite la proliferación y representación de muchas organizaciones políticas. Estos conflictos entre el poder Ejecutivo y el Legislativo quizá son inevitables, pues devienen de la naturaleza misma de la teoría de la división de poderes del Estado, ya que la democracia exige la existencia de pesos y contrapesos. Tomando a Sartori (1994), el diseño institucional del sistema político latinoamericano, amparado en un modelo presidencialista2 y sostenido en los principios de la separación y división de poderes, la elección indepen- diente del presidente y los diputados, y la autonomía institucional, brinda ciertas eficacias al papel de control y fiscalización de los parlamentos. Este rol toma fuerza cuando los parlamentos ejercen su papel sancionador, cen- surador e incluso activan el juicio político contra el Ejecutivo y sus minis- tros. Pero, a su vez, el mismo diseño presidencialista le permite al Ejecutivo el veto legislativo, es decir que le otorga al presidente funciones legislativas para promulgar decretos y leyes, y gobernar sin mayoría parlamentaria, para lo que, en ocasiones, el Ejecutivo no requiere que su coalición o bloque par- lamentario sea el bloque mayoritario. y Valenzuela (1997); Nohlen (1991); Nohlen y Fernández (1998); Shugart y Mainwaring (1995; 1997). 2 El régimen presidencialista se caracteriza porque el presidente o presidenta es elegida de forma directa por los ciudadanos y ciudadanas (Sartori, 1994). 24 John Antón Sánchez - Natally Soria Moya Como vemos, el principio de la separación de poderes permite al Legis- lativo obtener cierto grado de independencia y protagonismo ante el Eje- cutivo. Montesquieu y otros pensadores consideraron las ventajas tanto de la separación como de la división de poderes. En 1748, cuando Montes- quieu escribió su célebre obra El espíritu de las leyes, advirtió que la división de poderes sería necesaria para evitar el irrespeto, el enfrentamiento y las desavenencias entre las instituciones que se repartirían el poder del Esta- do. Montesquieu teorizaba el reparto de poder entre órganos especializados del gobierno del Estado, con el fin de establecer un perfecto equilibrio entre ellos, evitando un campo de enfrentamiento cotidiano de fuerzas reales. La separación de poderes sería necesaria para no permitir el abuso del poder y la restricción de las libertades, pues para el mismo filósofo francés: [...] cuando los poderes Legislativo y Ejecutivo se hallan reunidos en una misma persona o corporación, entonces no hay libertad, porque es de te- mer que el monarca o el Senado hagan leyes tiránicas para ejecutarlas del mismo modo. Así sucede también cuando el poder judicial no está separa- do del poder Legislativo y del Ejecutivo. Estando unido al primero, el im- perio sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería arbitrario, por ser uno mismo el juez y el legislador y, estando unido al segundo, sería tiráni- co, por cuanto gozaría el juez de la fuerza misma que un agresor (Montes- quieu, 1972 [1748]: 151). El mismo Tocqueville (1805-1859), en su célebre obra La Democracia en América, escrita en 1835, había preconizado que el diseño institucional de el modelo de gobierno de EEUU, basado en el presidencialismo, podría gene- rar y terminar en pugna de poderes. Esto, por cuanto el presidencialismo genera una especie de centralidad de poder, exigiendo al sistema político que la figura del presidente tienda a personalizar su administración, intentando más que ordenar la acción política, inhibiéndola a su favor. Ante lo que el Legisla- tivo podría responder bloqueando al Ejecutivo, para limitar su poder. En América, el sistema político estadounidense fue uno de los primeros en tratar de poner en práctica la teoría de la división de poderes. Sobre la base de su Constitución de 1786, el Estado de la Unión se diseñó sobre la división tripartita de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sostenido por el sistema de checks and balances (pesos y contrapesos).

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