Crisisbeheersing in Regionale Context

Clingendael Magazine voor Internationale Betrekkingen

Crisisbeheersing in regionale context December EU, NAVO, GOS, Afrikaanse Unie, ASEAN, ad hoc-operaties Te koop: het Olympisch ideaal! 2013 Al-Qaida en gijzelingen in de Sahel Internationale erkenning LHBT-rechten moeizaam proces www.internationalespectator.nl Inhoud

Redactioneel De rol van regionale actoren in brandhaarden 1

Artikelen Europese Raad en daad? | Margriet Drent & Dick Zandee 2 Al-Qaida en gijzelingen in de Sahel: een effectieve strategie? | Sergei Boeke 5 Tot de dood(straf) ons scheidt: LHBT-rechten en Internationale Betrekkingen | Cees van Beek 10

Column Sotsji: Olympisch ideaal te koop | Bob van den Bos 15

Artikelen De rol van regionale organisaties in crisisbeheersingsoperaties en stabilisatiemissies De evolutie van VN-vredesoperaties en de rol van regionale organisaties | Gustaaf Geeraerts 18 Europese vredesoperaties: waar is de strategie? | Sven Biscop & Luk Van Langenhove 23 EU-geleide crisismanagement-operaties: minder, kleinschaliger en pragmatischer | Tim Haesebrouck & Melanie Van Meirvenne 28 De grenslegioenen van de fantoom-USSR: vredesoperaties onder het GOS | Bruno De Cordier & Joris Wagemakers 33 Is de Afrikaanse Unie klaar voor crisisbeheersing op eigen continent | Joost van Puijenbroek 39 De track record van ad hoc-coalities: Koeweit, Oost-Timor en Irak | Kees Homan 45 ASEAN, de onderschatte soft power en het belang van post-moderne diplomatie | Jan Willem Blankert 50

Opinie Oorzaak ineffectiviteit VN in weeffouten systeem | Bibi van Ginkel 55

Artikelen Slachtoffer van een VN-vredesoperatie | Sanne Maas 57 Between a rock and a hard place; geopolitieke dilemma’s rond de tweede democratische verkiezingen in Bhutan | Jeannette Mak 62

Respons EU-zelfreflectie kan tot vrede leiden | Jan Wijenberg 66

Boekbesprekingen Herman van Roijen, 1905-1991. Een diplomaat van klasse | Jan Willem Brouwer 69 Deng Xiaoping and the Transformation of China | Sanne Kamerling 70 The invention of the land of Israël | Willem-Gert Aldershoff & Dries van Agt 72 Diplomatic Sites. A Critical Enquiry | Niek Biegman 73 Nieuw Verschenen | Joris Kreutzer 75

Film The Butler | Thijs Buirma (op achtercover)

II December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Redactioneel De rol van regionale actoren in brandhaarden

eerst er een windstilte in Syrië? Althans, in de berichtgeving over het Syrische conflict lijken de komende onderhandelingen in Genève de gevechten in de straten van Damascus, Homs en H Aleppo voor even te hebben verdrongen. En zo krijgen andere belangrijke actuele ontwikkelingen de aandacht die ze verdienen, ook in dit nummer van de Internationale Spectator.

Zoals de gijzelingen door de Maghrebse tak van al-Qaida, AQIM, die de Sahel al een decennium in zijn greep houdt. Eind oktober zijn weliswaar de vier Franse gijzelaars die in Niger waren ontvoerd, vrijgelaten, maar dat neemt niet weg dat sinds 2003 bijna honderd mensen door AQIM zijn ontvoerd, waarbij velen het leven lieten. Dan de Russische anti-homopropagandawet die recent voor zoveel ophef heeft gezorgd. Daarbij rijst de vraag hoe het eigenlijk is gesteld met de rechten van lesbiennes, homoseksuelen, biseksuelen en transgenders (LHBT’s) op mondiaal niveau. Blijven we in Rusland dan komen we uit bij de aanstaande Olympische Winterspelen in Sotsji. Sotsji? Heeft daar ooit iemand geschaatst of geskied, vraagt u zich terecht af. Nee, maar dat is niet belangrijk meer in de hedendaagse sportwereld, waar het draait om geld en machtspolitiek en waar ook de corruptie langzamerhand is binnengeslopen, zo valt te lezen in de column.

Verder staan we stil bij de Europese Raad, die zich op 19 en 20 december a.s. buigt over de Europese defensie. De besluiten zullen nog niet van de voorpagina’s van de dagbladen gaan spatten, zo stellen de defensiespecialisten van Clingendael in dit nummer, maar niettemin worden kleinere stappen verwacht die hopelijk tot grotere daden leiden. En dat is belangrijk. Overal in Europa staan de defensiebudgetten immers onder druk en dat heeft gevolgen voor de slagkracht van Europa op het gebied van vrede en veiligheid.

Dat brengt ons bij het thema van dit nummer: de rol van regionale organisaties in conflictbeheersing en internationaal crisismanagement. De regionale aanpak van crises wordt steeds belangrijker; niet alles kan immers onder auspiciën van de Verenigde Naties plaatsvinden. Wat kan en wil Europa op dit gebied? Daarop in dit nummer twee verschillende visies, hetgeen tekenend is voor de uiteenlopende meningen die hieromtrent leven binnen de Europese Unie. Verder passeren het Gemenebest van Onafhankelijke Staten, de Afrikaanse Unie en ASEAN de revue, terwijl ook de steeds populairder wordende ad hoc- coalities aan de orde komen.

De redactie wenst u fijne feestdagen en een goede jaarwisseling toe.

Deze aflevering van de Internationale Spectator werd mede mogelijk gemaakt door de inspanningen van Arjan Douma, student aan de Rijksuniversiteit Groningen en in de periode september t/m november 2013 stagiair bij de www.internationalespectator.nl eindredactie

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 1 Margriet Drent & Dick Zandee Europese Raad en daad?

Deze maand vergadert de Europese Raad over de toekomst van de Europese defensie. Afstemming

van defensiebeleid in Europees verband ontbreekt tot op heden. Wat staat er op de agenda en

welke uitkomsten vallen te verwachten? Dat zullen naar alle waarschijnlijkheid geen grote stap-

pen voorwaarts zijn.

n geheel Europa zijn defensiebudgetten in een viteit en zichtbaarheid van het Gemeenschappelijk vrije val geraakt. Niet alleen Nederland heeft Veiligheids- en Defensiebeleid; (2) het ontwikke- I de ambities voor de krijgsmacht bijgesteld, len van capaciteiten; en (3) het versterken van andere landen doen hetzelfde. Minder geld voor de Europese defensie-industrie. Het voortraject steeds duurder materieel betekent dat kwaliteit heeft een jaar geduurd. Hoge Vertegenwoordiger steeds meer ten koste gaat van kwantiteit. De Catherine Ashton en de Europese Commissie kaasschaaf blijft heersen, omdat landen zo lang hebben belangrijke bijdragen geleverd. Nu zijn de mogelijk zoveel mogelijk capaciteiten nationaal staatshoofden en regeringsleiders aan zet. Wat proberen te behouden. Ook hier is Nederland met kunnen we verwachten? de recente voorstellen van minister Hennis geen uitzondering. Afstemming van defensieplannen Het ziet er niet naar uit dat een nieuwe Europese tussen Europese landen ontbreekt nog steeds. veiligheidsstrategie of nadere precisering van am- Internationale samenwerking neemt toe, maar bities en vereiste middelen (een defensieconcept) verloopt traag. Volgens de grootste pessimisten verwacht kan worden. De veranderende interna- leidt het tot een Europa zonder verdediging. Dat tionale verhoudingen vragen hier wel om, maar de is overdreven, maar de staat van defensie in de lidstaten hebben te uiteenlopende meningen over meeste Europese landen is op zijn minst zorgde gevolgen voor Europa. In die zin blijven nieu- wekkend. In parallel luiden de grote defensiebe- we begrippen in het Ashton-rapport over de EU drijven de noodklok. Grote materieelprogramma’s als security provider, projecting power en strate- kondigen zich niet aan. Daarmee is de toekomst gic autonomy zonder inhoud. De Europese Raad van de Europese defensie ook een economisch zal zich zoveel mogelijk richten op praktische en sociaal vraagstuk. Bijna 1 miljoen banen in de- stappen. Dat levert ook steun van het Verenigd fensiebedrijven en hun toeleveranciers staan ter Koninkrijk op, wat essentieel is, gezien het be- discussie. lang van de Britse bijdrage aan Europese militaire capaciteiten. Nederland benadrukt evenzeer het Herman Van Rompuy heeft de alarmbel geluid. pragmatisme. Een lastig debat over de rol en am- Voor het eerst sinds 2008 buigt de Europese Raad bities van de EU in de wereld – dat in Den Haag zich in december 2013 over de Europese defensie, het nodige spervuur zal ontmoeten – wordt zo inclusief de industriële en technologische aspec- eenvoudig vermeden. Het blijvende gebrek aan ten. Op de agenda staan drie zaken: (1) de effecti- een vernieuwde veiligheidsstrategie en een de-

Artikel 346 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) Momenteel kunnen de lidstaten bij het aanbesteden van opdrachten op het gebied van defensie en vei- Margriet Drent en Dick ligheid, een beroep doen op artikel 346 VWEU. Dit artikel biedt lidstaten de mogelijkheid de regels van de Zandee zijn als onder- interne markt buiten toepassing te laten ter bescherming van nationale veiligheidsbelangen; dit kan ook zoekers verbonden aan gelden bij de aanschaf van defensiematerieel. Instituut Clingendael

2 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 fensieconcept betekent wel dat de EU ongestuurd potentieel van vérgaande samenwerking gedu- De Europese Raad blijft laveren tussen de Franse en Britse posities, rende de hele levensduur, zoals gezamenlijke tijdens de tweedaag- respectievelijk voor en tegen verdere uitbreiding training, onderhoud en logistiek. In de nabije toe- se top, die op 7 en 8 van de Europese defensie. Dat maakt de rol van komst bieden het A400M transportvliegtuig en de februari 2013 plaats- de Europese Raad om structurele aansturing en Airbus A330 tanker hiervoor de meeste ruimte. vond. Op de agenda richting te geven aan het Gemeenschappelijk stonden het Meerjarig Veiligheids- en Defensiebeleid er niet gemakke- Ook wat betreft industrie en markt is geen grote Financieel Kader, Mali, lijker op. sprong voorwaarts te verwachten. Meer ambiti- de Arabische Lente en euze voorstellen van de Europese Commissie handel. Foto European voor het openbreken van de defensiemarkt zijn Council / Minister-president Militaire tekortkomingen de verwaterd tot versterking van het huidige be- Rutte grootste zorg leid. De nationale bescherming van defensie-in- Het meest zorgwekkend blijven de Europese mi- dustrieën onder artikel 346 van het Verdrag (zie litaire tekortkomingen. Met minder geld neemt de kader op blz. 2) blijft bestaan. De grote landen druk tot meer internationale samenwerking toe. vrezen het echte ‘level playing field’2 uit angst Deze krijgt thans met name gestalte in kleinere voor verlies van arbeidsplaatsen en inkomen. clusters, voor Nederland vooral in de Benelux Nationale belangen op de korte termijn wegen en met Duitsland. Eerder dit jaar wees Instituut zwaarder dan Europese (en nationale!) belangen Clingendael op de noodzaak van overkoepelende op de langere duur. De blokkade van de Duitse coördinatie in de EU en de NAVO voor afstem- regering tegen de samensmelting van Europese ming tussen de clusters. De beide internationale lucht- en ruimtevaartgigant EADS en British organisaties moeten ook vaststellen of de clus- Aerospace, afgelopen zomer, spreekt boekdelen. tering van capaciteiten zich primair richt op de Ondertussen voert de Europese Commissie wel opheffing van de Europese tekortkomingen en de de strijd op tegen compensatieorders, die vooral gestelde prioriteiten.1 In de EU moet dit leiden tot landen met kleinere defensiebedrijven treffen. Zij versterking van de rol van het Europese Defensie zijn immers vaak afhankelijk van tegenorders bij Agentschap in termen van coördinatie, moni- defensieaankopen over de landsgrens. Hier meet toring en checking van de inspanningen van de de Commissie met twee maten: ze verklaart com- lidstaten. Geen complexe bureaucratie, zoals het pensatieorders in strijd met Europese wetgeving NAVO Planningsproces, maar een licht systeem omdat deze de vrije markt verstoren, terwijl tege- van capability management op Europees niveau. lijkertijd met artikel 346 de markt juridisch afge- schermd blijft voor defensieorders van kleinere Voor gevechtscapaciteiten ligt samenwerking in toeleveranciers aan grote bedrijven in andere lan- kleinere verbanden voor de hand. Voor enablers, den. Compensatieopdrachten zullen verdwijnen, zoals bijtanken in de lucht, transport, medische maar de weg daarheen dient wel eerlijke kansen ondersteuning en logistiek, is schaalvergroting te bieden aan grote en kleinere defensiebedrijven. juist de aangewezen weg. Hoe meer landen het- Hier ligt ook het dilemma voor Nederland. Ons zelfde materieel aanschaffen, des te groter het land heeft belang bij eerlijke concurrentie, maar

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 3 deels dreigt het eigen MKB daarvan het heid van externe en interne veiligheid maakt deze Nationale slachtoffer te worden. redenering tot een anachronisme. Nationaal en op EU-niveau is in toenemende mate sprake van belangen op de Op andere gebieden doet koppeling van militaire en civiele middelen voor de Commissie zeker grensbewaking, maritieme veiligheid en rampen- korte termijn wegen belangwekkende voor- bestrijding. De volledig civiel-militair geïntegreer- stellen. Hier is zelfs de Nederlandse kustwacht laat zien dat het in zwaarder dan Europese (en sprake van doorbraken. de praktijk werkt. De toekomst van de Europese Voor het eerst biedt de defensiesamenwerking ligt mede bij verdere ont- nationale!) belangen op Commissie aan als me- wikkeling van gezamenlijke capaciteiten die door debetaler aan te schuiven militairen en civiele instanties zijn in te zetten. De de langere termijn bij dual use-technologiepro- Europese Raad zou er goed aan doen hieraan jecten van lidstaten. Ook acht richting te geven om verkokering en bureaucra- ze het mogelijk dat de EU zelf tische weerstanden tussen ministeries en binnen middelen aanschaft, beheert en inzet, de Commissie te bestrijden. die zowel voor militaire als civiele doelein- den bruikbaar zijn. Denk aan onbemande vlieg- Kortom, het is niet de verwachting dat de beslui- tuigen, helikopters, waarnemings- en communi- ten van de Europese Raad over defensie van de catieapparatuur. Sterke steun en sturing van de voorpagina’s gaan spatten op 19 en 20 decem- Europese Raad is nodig voor de uitvoering van ber. Wél kunnen de fijnproevers vooruit kijken deze voorstellen, die binnen de Commissie en in naar wezenlijke, maar kleinere stappen. Hopelijk hoofdsteden verzet zullen blijven oproepen van leiden deze stappen uiteindelijk tot grotere da- de tegenstanders van “militarisering van de bin- den. De Europese veiligheid is ermee gediend. nenlandse veiligheid”. De toenemende verweven-

Noten

1 Margriet Drent, Kees Homan & Dick Zandee, Bold Steps in Multinational 2 Een ‘level playing field’ (oftewel gelijk speelveld) betekent in dit ver- Cooperation – Taking European Defence Forward, Clingendael Report, band dat alle defensiebedrijven gelijke toegang hebben tot de gehele Den Haag, mei 2013. Europese markt.

4 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Sergei Boeke Al-Qaida en gijzelingen in de Sahel: een effectieve strategie?

Gijzelingsacties zijn een belangrijke inkomstenbron voor de regionale tak van al-Qaida (AQIM) in

de Sahel. Dergelijk acties stellen het Westen voor een duivels dilemma. Maar ook voor AQIM zelf

levert het dilemma’s op. Met de acties gaan veel tijd en geld gemoeid, terwijl AQIM juist nu alle zei-

len moeten bijzetten in de gewapende strijd in Mali. Zal de gijzelingsstrategie voortgezet worden?

ot aanvang van de Franse operatie in Mali op de eisen van terroristen weer nieuwe gijzelin- begin dit jaar was het gijzelen van wes- gen kan aanmoedigen. Als het bovendien lukt gij- T terlingen een belangrijke strategie van al- zelaars vrij te krijgen, dan zullen de gesloten over- Qaida in de Islamitische Maghreb (AQIM). Sinds eenkomsten met terreurgroepen mogelijk niet het de eerste gijzelingsacties in Algerije in 2003 zijn daglicht kunnen verdragen, waarbij het eventueel in de Sahel meer dan 90 mensen ontvoerd. Na de uitlekken van details politieke gevolgen heeft. Tot bevrijding op 29 oktober 2013 van de vier Franse slot bestaat er voor sommige landen ook de mo- gijzelaars die in Arlit (Niger) waren ontvoerd, zijn gelijkheid om bevrijdingsacties op te zetten, al er nu nog drie gijzelaars in handen van diverse vergt dit bijzondere capaciteiten en politiek en terreurgroepen. Ook een Nederlander, Sjaak militair lef. Het slagingspercentage van militaire Rijke, wordt nog vastgehouden. Als gevolg van bevrijdingsoperaties is echter bedroevend laag de Franse operatie Serval heeft AQIM veel strij- en de rekening van een mislukte actie komt altijd ders en wapens verloren, en is het ook zijn uit- bij de gijzelaar te liggen. Kortom, het onderwerp valsbasis in noord-Mali kwijtgeraakt. Inmiddels bevat dilemma’s voor alle partijen. wijzen berichten op het ontstaan van een nieuwe terrorist safe haven in zuid-Libië, en tegelijk zullen de gewijzigde omstandigheden voor AQIM Terrorisme of criminaliteit? nieuwe strategieën en methoden van opereren Het landschap van terroristische groeperingen in vereisen.1 Het analyseren van hun eerdere gijze- de Sahel is complex en zeer gefragmenteerd. Veel lingsstrategie – de risico’s en de resultaten – kan groepen zijn afsplitsingen van elkaar en zij heb- een antwoord geven op de vraag of deze strate- ben een sterke decentrale organisatiestructuur, gie wordt voortgezet. voor zover er überhaupt van een organisatie of een structuur gesproken kan worden. De initiator Waar al-Qaida voor de keus staat de strategie van van de eerste gijzelingen in 2003, de Algerijnse het gijzelen van westerlingen voort te zetten (en Groupe Salafiste pour la Predication et le Combat wat de doen met de bestaande gijzelaars), ver- (GSPC), heeft zich in 2006 op het vijfjarig lus- oorzaakt het fenomeen ook grote dilemma’s voor trum van ‘9/11’ omgedoopt tot AQIM. In 2011 westerse landen. Gijzelingen vormen hoofdpijn- splitste een Afrikaanse groep strijders zich van dossiers voor zowel politiek als ambtenarij, waar- AQIM af en ging zich le Mouvement pour l’Unicité Sergei Boeke is bij taakgroepen bij ministeries van Buitenlandse et le Jihad en Afrique de l’Ouest (MUJAO) noe- onderzoeker bij het Zaken en inlichtingendiensten belast worden met men. Binnen AQIM kon Mokhtar Belmokhtar, be- Centre for Terrorism and de praktische aspecten van het complexe geval. kend als Mister Marlboro in de regio en als MBM Counterterrorism (CTC) Bij gijzelingen staan levens op het spel. Niet on- in het Pentagon, het niet vinden met het AQIM- van Universiteit Leiden - derhandelen of niet goed onderhandelen kan tot leiderschap; hij vertrok eind 2012 uit de organisa- Campus den Haag. een executie van de gijzelaar leiden, terwijl ingaan tie, nam zijn strijders mee en voerde vervolgens

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 5 in januari 2013 de aanslag op Amenas (Algerije) deren, waaronder drugs (vooral cocaïne). Vanaf uit. Deze drie groeperingen worden voornamelijk 2003 zou men ontdekken dat gijzelingsacties verantwoordelijk gehouden voor de gijzelingen in eveneens veel inkomsten konden genereren. de Sahel. Tot de Franse interventie in januari 2013 (Operatie Serval) hadden zij grote bewegingsvrij- heid in noord-Mali en dit verklaart waarom gijze- Een bewuste strategie van al- laars, ook degenen die in buurlanden waren ont- Qaida voerd, daar meestal terechtkwamen. Betrouwbare informatie over de intenties en stra- tegieën van het al-Qaida-leiderschap is schaars, Ondanks de islamistische boodschap die deze zeker in open source-publicaties. Toch zijn enkele groepen uitdragen, is het de vraag of zij hande- brieven van al-Qaida-kopstukken gevonden die len vanuit het (politieke) oogmerk van een ter- bevestigen dat gijzelingen op hoog niveau aan- roristische organisatie of juist vanuit het econo- dacht krijgen. Bij de inval in Abottabad (Pakistan) mische oogmerk van een crimineel netwerk. Het in mei 2011, waarbij Bin Laden werd doodge- gebied in noord-Mali, grenzend aan de buurlan- schoten, zijn ook ongeveer 6.000 documenten den Mauritanië, Algerije en Niger, is traditioneel in beslag genomen. Hiervan zijn inmiddels 17 een kruispunt van handelen smokkelroutes voor brieven door de Verenigde Staten vrijgegeven. Al de hele regio. De commandanten van AQIM en komt AQIM, zeker in verhouding tot de al-Qaida- MUJAO staan bekend om hun smokkelactivitei- filialen in Irak en de Arabic Peninsula, maar weinig Algerijnse troepen ten. Zo verdiende Mokhtar Belmokhtar zijn bij- in de brieven voor, in een van de brieven blijkt een zijn op hun hoede na naam Mister Marlboro als sigarettensmokkelaar, uitgebreid advies te staan over hoe om te gaan vermeende activiteit terwijl de andere belangrijke AQIM-commandant, met de Franse gijzelaars.2 Aangezien op dat mo- van al-Qaida in het de in februari gesneuvelde Abu Zeid, zijn kost ment president Sarkozy de steun van de Franse grensgebied van Mali verdiende door het smokkelen van thee. Deze publieke opinie had bij het uitvoeren van de en Mauritanië. Foto bestaande smokkelnetwerken werden begin ja- NAVO-operatie Unified Protector in Libië, schreef Magharebia ren 2000 steeds meer gebruikt voor illegale goe- Bin Laden dat in geval het noodzakelijk zou blij-

6 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 ken de gijzelaars te doden, het zeker niet politiek dadige dood kan leiden. Dit gegeven dwingt de opportuun was om het op dat moment te doen. gijzelnemers tot voortdurende alertheid en ver- Hij adviseerde discreet met de Fransen te onder- plaatsingen, een uitputtend regime voor zowel handelen en ervoor te zorgen dat de Fransen de gijzelnemer als gijzelaar. vrijlating/uitruil van gijzelaars niet over hun eigen verkiezingen heen zouden tillen. Een gijzeling kost, kortom, tijd en geld en is niet zonder risico. Voordat men de stap neemt om Uit een andere brief blijkt dat ook het leider- een gijzelingsactie uit te voeren, moet er een ver- schap van AQIM in zuid-Algerije intensief be- wachting zijn dat het wat oplevert. En eenmaal trokken was bij gijzelingen. De brief, gevonden begonnen, is het in het belang van de ontvoer- in Timboektoe na de Franse herovering van het ders hun gijzelaars in leven te houden om hun gebied, was geschreven door de 14 leden van de investering terug te kunnen verdienen. Een gij- shura (raad) van AQIM en was geadresseerd aan zelingsactie kan zeker een element van terreur Mohktar Belmokthar.3 In dertig punten wordt MBM omvatten, met bijvoorbeeld het zaaien van angst scherp bekritiseerd en gecorrigeerd door de shu- onder bepaalde groepen of gemeenschappen, ra, en wordt eveneens het belang van gijzelingen maar de aard van een gijzelingsoperatie is eerder voor AQIM benadrukt. Het onderwerp gijzelingen economisch dan ideologisch. wordt als eerste punt (van de dertig) genoemd, en de shura-leden constateren dat gijzelingen bo- venaan de lijst van militaire acties staan. Volgens Beëindigen van een gijzeling de brief zou het lokale AQIM-leiderschap (emi- Behoudens een moedige en vooral fortuinlijke gij- raat) alle gijzelingen hebben overzien en zouden zelaar die op eigen houtje weet te onstnappen, ze belangrijke politieke en financiële gevolgen zijn er grofweg twee manieren om gijzelaars vrij hebben gehad. Vervolgens wordt MBM verwe- te krijgen: onderhandelingen of bevrijdingsacties. ten dat hij één van de belangrijkste gijzelaars – Het een sluit het ander niet uit, maar een juiste de Canadese diplomaat en VN-gezant Robert volgorde is doorslaggevend. Al geven sommige Fowler – zonder consultatie en coördinatie met landen aan dat zij nooit met terroristische organi- het AQIM-leiderschap voor een te lage prijs van saties onderhandelen, het blijkt in de praktijk toch € 700.000 zou hebben vrijgelaten. Verder blijkt uit handig in ieder geval achter de schermen met de de brief dat het losgeld verdeeld werd tussen de gijzelnemers te communiceren. Zo kan worden verschillende groepen. Het onderwerp wordt zelfs gekeken wat hun eisen zijn, en tegelijk meer infor- zo belangrijk geacht, dat eigenlijk meer sturing matie worden ingewonnen ten behoeve van een vanuit al-Qaida centraal in Pakistan (Bin Laden) eventuele bevrijdingspoging. wenselijk zou zijn, en dat deze ondanks herhaal- delijke verzoeken vanuit de Sahel achterbleef. Vrijlating vindt in de regel niet ‘om niet’ plaats. Het betalen van losgeld of het vrijlaten van ‘collega-terroristen’ zijn de meest gangbare ma- De kosten gaan voor de baten nieren om gijzelaars vrij te krijgen, waarbij in de Voordat wordt gekeken naar de opbrengsten van Sahel betaling van losgeld de afgelopen jaren gijzelingen, is het van belang het operationele het vaakst voorkwam. Alles wijst erop dat gijze- proces vanuit het perspectief van de gijzelnemer lingen de terreurgroepen de afgelopen tien te beschouwen. Het uitvoeren van een succes- jaar financieel veel hebben opgeleverd; Een volle gijzelingsactie is namelijk veel complexer dit is de voedingsbodem geweest voor dan het organiseren van een eenmalige terreurac- nieuwe gijzelingsacties. Volgens de gijzelingsactie is tie of aanslag; bovendien staat aan het begin van Amerikaanse voormalige ambas- het traject de uiteindelijke opbrengst niet vast. sadeur in Mali, Vicki Huddleston, veel complexer dan Na een vaak relatief eenvoudige ontvoeringsfase is tussen 2004 en 2011 onge- moeten de gijzelaars voldoende worden gevoed, veer $ 90 miljoen door voorna- het organiseren van verzorgd en bewaakt, per definitie voor een on- melijk Europese landen aan los- bepaalde periode. Zo hebben de vier Fransen die geld betaald.4 Volgens een andere een eenmalige recent zijn vrijgekomen, meer dan drie jaar in ge- Amerikaanse bron zou AQIM in 2011 vangenschap doorgebracht. Voor de gijzelnemer gemiddeld $ 4,5 miljoen per gijzelaar terroristische is het een inspanning op financieel vlak, die ook hebben ontvangen.5 Dit maakt losgeld een zware wissel op menskracht en logistiek legt. tot de primaire inkomstenbron van de ter- aanslag Daarbij komt het besef dat inlichtingen- en vei- roristische groeperingen, waarschijnlijk aan- ligheidsdiensten het op hen gemunt hebben en zienlijk groter dan de inkomsten uit de drugs- dat onderkenning tot een plotselinge en geweld- smokkel. Hier zijn de groepen tenslotte kleine

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 7 schakels in een lange logistieke keten van de tingenpositie en bijzondere militaire capaciteiten cocaïne-boer in Zuid-Amerika tot de verslaafde – waarover in de regio alleen de Verenigde Staten, in Europa. Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk beschikken – maar ook veel geluk. Bevrijdingsacties hebben Overigens profiteren niet alleen de terreurgroepen door hun complexiteit een groot afbreukrisico, van de gijzelingen. In de periode 2003-2012 zijn en als er onverhoopt iets mis gaat, is het eerste de onderhandelingen over vrijlatingen in de regel slachtoffer de gijzelaar zelf. door dezelfde intermediairs uit de Malinese overheid gevoerd, en het is zeer waarschijnlijk dat een deel van het losgeld bij hen terecht is gekomen. Internationale afstemming Dit kan weer verklaren waarom de Malinese over- Op internationaal vlak ontbreekt een uniform heid jarenlang niet optrad tegen deze groeperin- beleid voor de omgang met gijzelingsacties. gen en hun smokkelen gijzelingspraktijken. Sommige landen, waaronder de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Algerije, weigeren prin- Het vrijlaten van gevangengenomen terroristen cipieel losgeld te betalen. Dit wil overigens niet kan eveneens een middel zijn om een gijzeling zeggen dat woord en daad altijd overeenkomen, te beëindigen, maar blijkt in de praktijk zeer in- want soms komen belangrijke gijzelaars toch vrij gewikkeld te zijn. West-Afrikaanse landen, waar en blijkt niet de overheid, maar een andere partij de veroordeelde terroristen meestal gevangen verantwoordelijk voor de onderhandelingen (en zijn, staan begrijperlijkerwijs niet te springen om het losgeld). Andere landen zijn meer flexibel in deze vrij te laten in ruil voor de vrijheid van een de praktijk, al geven zij om begrijpelijke redenen Europese gijzelaar. Een voorbeeld hiervan is de zelden toe dat losgeld is betaald. Frankrijk speelt vrijlating van de Franse gijzelaar Pierre Camatte op dit gebied een belangrijke rol in de Sahel en in 2010, in ruil voor de vrijlating van vier AQIM- het Franse beleid zou begin 2013 zijn gewijzigd.6 gevangenen in Mali. Buurlanden Algerije en Mauritanië stelden het niet op prijs dat Mali deze In de periode hiervóór staat vast dat de Franse gevangenen, onder druk van Frankrijk, vrijliet. staat of Franse bedrijven losgeld hebben betaald. Beide landen riepen hun ambasadeur terug uit Tijdens de eerste maanden van operatie Serval Bamako om hun onvrede kenbaar te maken. bleek het echter politiek onmogelijk de tegen- stander op het slagveld te betalen. Deze schijn- Tot slot hebben ook enkele bevrijdingsacties in bare kentering in beleid heeft wellicht bijgedragen de Sahel plaatsgevonden die, echter om verschil- aan internationale overeenstemming op de G8- lende redenen, geen succes hebben gehad. Zo bijeenkomst op 19 juni jl. in Enniskillen, waar in hebben militaire bevrijdingsacties voor Michel een gezamenlijk communiqué wordt bepleit geen Germaneau (Mali, juli 2010), Antoine de Leocour losgeld meer te betalen aan terreurorganisaties. en Vincent Delory (Niger, januari 2011) helaas Overigens bouwt deze verklaring weer voort op geleid tot hun dood. een eerder initiatief, namelijk dat van het Algiers- Het meest in het oog memorandum van het Global Forum on Counter springende voor- Terrorism (GCTF) in 2012.7 Het stoppen met be- beeld vond plaats talen van losgeld zou niet alleen de belangrijkste in januari 2013, inkomstenbron van terreurgroepen moeten afslui- De Verenigde toen gelijktijdig aan ten, maar ook de incentive wegnemen voor nieu- Staten en het de start van op- we gijzelingen. Verder is afgesproken dat best eratie Serval in Mali practices worden gedeeld en dat hulp zal worden Verenigd Koninkrijk de Franse inlichtin- verleend bij gijzelingsincidenten. gendienst DGSE een weigeren principieel van zijn operateurs Het is echter de vraag of het voornemen geen los- in Somalië trachtte te geld meer te betalen, onlangs ook is toegepast bij losgeld te betalen bevrijden. Deze was het vrijkrijgen van de ‘vier van Arlit’. Volgens dag- al sinds 2009 gegijzeld. blad Le Monde zou wel degelijk losgeld zijn be- aan gijzelnemers De Franse aanval werd taald, zo’n 20 miljoen euro uit een geheim fonds vroegtijdig onderkend en van DGSE.8 Officieel wordt ontkend dat Frankrijk zowel de gijzelaar Denis Allex publiek geld heeft betaald om de gijzelaars los (een pseudoniem) als twee te krijgen. Deze formulering sluit echter niet uit commando’s kwamen om het lev- dat een andere constructie is gevonden, waarbij en. Kortom, bevrijdingsacties ver- de gijzelnemers toch geld hebben ontvangen. Al gen niet alleen een uitstekende inlich- zal het concreet financieel voordeel voor AQIM

8 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 waarschijnlijk nooit bekend worden, alleen al de wijze waarop dit heeft plaatsgevonden bepalend perceptie dat er losgeld is betaald, kan andere zijn voor de vraag of AQIM terugvalt op de lucra- groeperingen ook een prikkel geven voor nieuwe tieve strategie van het gijzelen. Wellicht vormt het gijzelingsacties. Deze zaak illustreert in ieder ge- arbeidsintensieve aspect van gijzelingen toch een val dat gijzelingen bij uitstek op een ad hoc-wijze belemmering voor het opzetten van nieuwe gij- worden benaderd, waarbij in sommige gevallen zelingsacties. Tijd, dat ook geld is voor terreur- het leven van een landgenoot boven een principe groepen, is nu hard nodig voor het rekruteren en en een niet afdwingbare internationale afspraak opleiden van nieuwe strijders. AQIM zal nieuwe kan gaan. inkomstenbronnen moeten aanboren, en mogelijk zullen donaties weer een belangrijke rol spelen. Gijzelingen zullen ook dilemma’s voor AQIM blij- Tenslotte vormden deze vóór 2001 de primaire ven opleveren. Waarschijnlijk zal AQIM de ko- inkomstenbron van al-Qaida. Wil de organisatie mende periode verder moeten benutten om te echter succesvol fondsen werven, dan is de uit- herstellen en te hergroeperen na de geleden ver- gedragen ideologie van groot belang. AQIM zal liezen in Mali. Het ontvoeren van westerlingen zich hiervoor weer sterker moeten profileren als was de afgelopen periode geen prioriteit omdat een (politieke) terreurorganisatie, en niet als een de opbrengst te onzeker was. Nu de vier Franse crimineel netwerk. gijzelaars zijn vrijgekomen, zal waarschijnlijk de

Noten

1 Zie voor een goed maar lijvig overzicht van de situatie in Mali/de Sahel 4 http://www.reuters.com/article/2013/02/08/us-france-hostages-idUS- het rapport nr. 720 van de Franse senatoren Jean-Pierre Chevènement BRE9170UQ20130208 en Gérard Larcher (http://www.senat.fr/rap/r12-720/r12-7201.pdf). 5 http://www.newsmax.com/Newsfront/Qaida-ransom-gaining- 2 Daveed Gartenstein-Ross heeft een korte analyse van de Bin Laden- strength/2012/10/05/id/458875 brieven en de verhouding met AQIM geschreven. Voor artikel en 6 http://www.lemonde.fr/afrique/article/2013/03/18/otages-la-france-ne- hyperlinks naar vertaalde documenten, zie: http://gunpowderandlead. veut-plus-payer_1849987_3212.html?xtmc=otages_sahel&xtcr=16 org/2013/01/al-qaeda-in-the-islamic-maghreb-and-al-qaedas-senior- 7 http://www.thegctf.org/documents/10162/36031/Algiers+Memorandum leadership/ +on+Good+Practices+on+Preventing+and+Denying+the+Benefits+of+K 3 De brief is door Associated Press in Timbuktu gevonden en vertaald. FR+by+Terrorists-English Zie: http://hosted.ap.org/specials/interactives/_international/_pdfs/al- 8 http://www.lemonde.fr/afrique/article/2013/10/30/otages-d-arlit-les- qaida-belmoktar-letter-english.pdf dessous-d-une-libera_3505240_3212.html

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 9 Cees van Beek Tot de dood(straf) ons scheidt: LHBT-rechten en Internationale Betrekkingen

De strijd voor erkenning en bescherming van de rechten van lesbiennes, homoseksuelen, biseksu-

elen en transgenders (LHBT’s) is volop gaande. De zaak staat binnen diverse internationale orga-

nisaties inmiddels hoog op de agenda. Hoe zal het debat zich verder ontwikkelen? Koester geen

al te hoge verwachtingen van wat de diplomatie op dit gebied kan bereiken.

e benoeming van Guido Westerwelle tot voerd tot in de hoogste gremia van de Verenigde minister van Buitenlandse Zaken van de Naties. Hoe succesvol is deze internationale strijd D Duitse Bondsrepubliek in september 2009 voor erkenning en bescherming van LHBT’s ei- riep bij sommige Duitse media vragen op. Kon genlijk? En welke rol spelen internationale or- dat eigenlijk wel, een openlijke homoseksueel als ganisaties als de VN, de OVSE en de Raad van Duitslands hoogste diplomaat? Wat zou er ge- Europa? Een tour d’horizon langs decennia van beuren als hij zijn partner mee zou nemen op of- vergaderingen, resoluties en jurisprudentie. ficiële reizen naar bijvoorbeeld Iran, een land waar op homoseksualiteit nog steeds de doodstraf staat en die zelfs ten uitvoer wordt gebracht? Aan Op de bres voor LHBT-rechten de andere kant, zo betoogde onder andere het Hoewel homoseksuelen onder het naziregime Amerikaanse weekblad Newsweek, zou het juist expliciet vervolgd werden (zo richtte Himmler een uitgelezen kans kunnen bieden om het lot in 1936 de Reichszentrale zur Bekämpfung der van de vele vervolgde homoseksuelen wereldwijd Homosexualität und Abtreibung op), was er na de op subtiele wijze onder de aandacht te brengen: oorlog nauwelijks aandacht voor deze specifieke Guido Westerwelle als boegbeeld van een tole- groep slachtoffers. De Universele Verklaring voor rant en zelfverzekerd Duitsland.1 Hetzelfde land de Rechten van de Mens die door de Algemene dat 70 jaar eerder nog duizenden homoseksuelen Vergadering van de Verenigde Naties in 1948 Cees van Beek stu- door middel van een simpele roze driehoek stig- werd aangenomen, sprak wel over discriminatie deerde Europese Studies matiseerde, opsloot en vermoordde. op grond van ras, kleur, religie of geslacht, maar in Straatsburg en repte met geen woord over seksuele geaardheid. Internationale Betrekkingen Binnen de wereld van de diplomatie en de interna- In 1948 hoefde dat echter niet te verbazen: zelfs en Diplomatie in Leiden tionale betrekkingen staan de rechten van lesbi- westerse landen als Oostenrijk, Finland en het en Den Haag. Tijdens zijn ennes, homoseksuelen, biseksuelen en transgen- Verenigd Koninkrijk stelden seksueel verkeer tus- stage op de Permanente ders (de zg. LHBT-rechten) inmiddels prominent sen mannen toen nog strafbaar. Zo zaten er eind Vertegenwoordiging van op de agenda. Of het nu gaat om de nieuwe an- 1954 in Engeland en Wales 1.069 mannen ach- Nederland bij de VN in ti-homopropagandawet in Rusland, het recente ter slot en grendel, op grond van de vage bepa- Genève in 2012 hield hij vonnis van het Amerikaanse Hooggerechtshof of ling uit 1885 die “gross indecency with an other zich onder meer bezig met de Gay Pride in Belgrado die door de Servische male person” verbood. Opmerkelijk daarbij is dat LHBT-rechten. In 2013 autoriteiten verboden wordt – anno 2013 zijn ho- men de mogelijkheid van seksueel contact tussen schreef hij zijn masterscrip- morechten niet langer alleen het domein van be- vrouwen blijkbaar geheel over het hoofd zag. tie over dit onderwerp. langengroepen of NGO’s, maar wordt de strijd ge-

10 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Een Gay Pride in Sint Petersburg wordt uit- eengeslagen door de politie, 29 juni 2013. Foto Valya Egorshin / valya v

Belangenorganisaties begonnen zich echter lang- onrechte werd aanvankelijk overigens door som- zaam te roeren. In het bijzonder het Nederlandse migen gesuggereerd dat het uitsluitend ging om COC vervulde hierbij een voortrekkersrol. een gay disease die men opliep na “pervers” sek- Opgericht in 1946 onder de naam Shakespeare sueel contact, terwijl het grootste deel van de be- Club, is het de oudste nog bestaande LHBT- smettingen wereldwijd inmiddels plaatsvindt na belangenorganisatie ter wereld. Hoewel de eman- heteroseksueel contact. cipatiestrijd voor gelijkberechtiging aanvankelijk weinig succesvol was en tegen hardnekkige vooroordelen aanliep, leidden twee belangrijke Raad van Europa ontwikkelingen ertoe dat de homobeweging aan De strijd voor maatschappelijke erkenning kreeg invloed en zichtbaarheid won. Allereerst was daar in 1981 een onverwachte juridische bekro- de feministische beweging, die het aankaarten en ning met een baanbrekende uitspraak van het bestrijden van de eeuwenlange achterstelling van Europees Hof voor de Rechten van de Mens in vrouwen op het gebied van werk, inkomen, familie Straatsburg. In de zaak Dudgeon vs. het Verenigd en seksuele rechten tot speerpunt had gemaakt. Koninkrijk2 verklaarde het Hof dat de strafbaar- De vier grote VN-vrouwenconferenties die tussen stelling van homoseksualiteit in Noord-Ierland 1975 en 1995 gehouden werden, gaven hieraan strijdig was met het recht op privacy als bedoeld een universeel karakter. Het was de Nederlandse in Artikel 8 van het Europees Verdrag voor de staatssecretaris Kappeyne van de Coppello die in Rechten van de Mens (EVRM). De uitspraak had 1985 in Nairobi voor het eerst in de geschiedenis grote gevolgen: ze betekende dat iedere lidstaat van de Verenigde Naties in een officiële verkla- van de Raad van Europa die nog eenzelfde bepa- ring benadrukte dat gestreefd diende te worden ling in zijn Wetboek van Strafrecht had, in strijd naar een samenleving waarin eenieder, ongeacht handelde met het EVRM. Dit gold evenzeer voor zijn of haar sekse of seksuele geaardheid, gelijke de staten die na de val van de Muur lid van de rechten en kansen heeft. Raad van Europa wilden worden: op die manier werden Roemenië, Armenië en Azerbeidzjan in De ontdekking van het AIDS-virus in de jaren de jaren negentig gedwongen hun strafbepaling tachtig in de Verenigde Staten was de tweede te schrappen. De Russische Federatie decrimi- grote ontwikkeling die de homobeweging onver- naliseerde homoseksualiteit in 1993 en werd in wacht en ongewild de wind in de zeilen bracht. 1996 lid van de Raad van Europa. Overigens kent Los van het stigma, de onkunde en het grote Turkije opvallend genoeg al sinds 1858 geen ex- lijden dat achter de AIDS-epidemie schuil ging, pliciete strafbepaling meer. zagen regeringen zich nu gedwongen met homo- organisaties samen te werken en in sommige Werd de strafbaarstelling van homoseksuali- gevallen ook subsidie te verlenen. Geheel ten teit aanvankelijk door het Europees Hof afge-

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 11 wezen vanwege schending teit, te rechtvaardigen”.4 Het feit dat ook Rusland van de privacy (ar- formeel heeft ingestemd met deze aanbeveling, In 1990 tikel 8 EVRM), maakt de recente anti-homopropagandawetge- daar kwam ving in dat land extra opvallend. schrapte de WHO in 1999 verande- homoseksualiteit van ring in. In OVSE de zaak Ook binnen de Organisatie voor Veiligheid en de internationaal Salgueiro Samenwerking in Europa (OVSE), door de mees- da Silva ten vooral geassocieerd met verkiezingswaarne- gehanteerde lijst van Mouta vs. mers of de Hoge Commissaris inzake Nationale Portugal3 Minderheden, begint er voorzichtig aandacht ziektes schaarde het te komen voor de rechten van LHBT’s. Van de Hof discriminatie 57 lidstaten zijn er echter anno 2013 nog twee op basis van “seksu- die homoseksualiteit officieel strafbaar stellen: ele oriëntatie” expliciet on- Oezbekistan en Turkmenistan. Aangezien bin- der het meer algemene non-dis- nen de OVSE een strikte consensusregel gehan- criminatiebeginsel, zoals vastgelegd in artikel 14 teerd wordt, zijn LHBT-rechten dan ook een poli- EVRM. tiek mijnenveld. In het bijzonder het Kantoor voor Democratische Instellingen en Mensenrechten Hoewel het Hof als hoogste juridische orgaan van (ODIHR) moet hierdoor met veel tact en terug- de Raad van Europa duidelijk had gesproken, houdendheid opereren. Dat bleek wel toen het waren sommige lidstaten nog lang niet zover. En op eigen initiatief besloot homofobie onderdeel te daar voor officiële aanbevelingen en instructies maken van het Tolerance and Non-Discrimination van het Comité van Ministers de instemming van Information System (TANDIS). De Heilige Stoel, alle lidstaten vereist is, gebeurde er binnen het in tegenstelling tot bij de VN en de Raad van secretariaat van de Raad van Europa weinig tot Europa volwaardig lidstaat van de OVSE, maak- niets met betrekking tot homodiscriminatie. Zo te bezwaar, en liet zijn verzet pas varen toen ook werd het de Europese Commissie tegen Racisme ‘Intolerantie jegens Christenen’ in het TANDIS en Intolerantie (ECRI), die in 1993 was opge- werd opgenomen. richt, jarenlang onmogelijk gemaakt om in haar vijfjaarlijkse landenrapportages expliciet aan- De OVSE is tevens het forum waarbinnen de re- dacht te besteden aan LHBT’s. Toen secretaris- cente Russische anti-homopropaganda-wetge- generaal Jagland begin 2010 op eigen initiatief ving met veel kritiek onthaald is. De Verenigde de Commissie opdracht gaf dit vanaf nu toch te Staten, onder president Bush jr. nog oorverdovend doen, werd zijn plan gedwarsboomd door ver- stil over dit onderwerp, zeiden “diep bezorgd” te zet van met name Rusland. Twee jaar later zou zijn over de mogelijke beperking van de vrijheid Rusland zijn verzet echter opgeven, toen bleek van meningsuiting en vrijheid van vergadering die dat de Russische positie door vrijwel niemand de wet mee zou brengen, en riepen Rusland op binnen het Comité van Ministers gedeeld werd. In zijn OVSE-verplichtingen na te komen.5 Rusland maart 2013 besteedde ECRI voor het eerst expli- reageerde geïrriteerd door te stellen dat seksu- ciet aandacht aan de rechten van LHBT’s tijdens ele geaardheid en genderidentiteit nergens ex- haar werkbezoek aan Duitsland. pliciet in officiële OVSE-verplichtingen vermeld staan, en dat de oproep die verplichtingen te res- Ondanks interne weerstand schreef de Raad van pecteren, dus ongegrond was. Daarnaast stelde Europa in 2010 geschiedenis met een baanbre- Rusland het dat het zal blijven vertrouwen op kende officiële Aanbeveling van het Comité van “traditionele en morele waarden, die niet alleen in Ministers aan alle 47 lidstaten met betrekking de Russische maatschappij, maar ook in andere tot discriminatie op basis van seksuele oriënta- OVSE-lidstaten de overhand hebben”. Moldavië tie en genderidentiteit. ’s Werelds eerste inter- sloot zich hierbij aan en benadrukte dat LHBT- gouvernementele overeenkomst die expliciet rechten geen plaats verdienen op de agenda van gericht was op LHBT-rechten, sprak uitdrukkelijk de OVSE. uit dat “noch culturele, traditionele of religieuze waarden, noch de regels van een ‘dominante cultuur’ kunnen worden ingeroepen om hate speech Verenigde Naties of iedere andere vorm van discriminatie, ook op Liggen de rechten van LHBT’s al redelijk gevoe- basis van seksuele oriëntatie of genderidenti- lig binnen de Raad van Europa en de OVSE, de

12 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Verenigde Naties zijn het forum waarbinnen de panel in maart 2012 plaatsvond, verlieten bijna bestaande tegenstellingen en gevoeligheden vol- alle islamitische en Afrikaanse landen demonstra- ledig tot uiting komen. Dat hoeft niet te verbazen tief de zaal. Namens de Afrikaanse Groep ver- als men bedenkt dat in meer dan een derde van klaarde Senegal dat het “iedere poging om con- alle VN-lidstaten homoseksualiteit nog steeds il- cepten of noties van bepaalde gedragingen op legaal is. In Mauritanië, Soedan, Saoedi-Arabië, te leggen die niet onder de internationaal over- Jemen, Iran en sommige delen van Somalië en eengekomen mensenrechten vallen” verwierp. Nigeria staat er zelfs de doodstraf op. Binnen de Pakistan betoogde namens de Organisatie van grote groep landen waar homoseksualiteit for- Islamitische Samenwerking dat “losbandig ge- meel niet strafbaar is, is evenwel sprake van grote drag dat onder het mom van seksuele oriëntatie diversiteit. Zo zijn in landen als Oekraïne, Rusland wordt gepromoot, strijdig is met de fundamentele en Turkije stigmatisering, uitsluiting en zelfs ge- leer van verschillende godsdiensten waaronder weld ten opzichte van LHBT’s geen uitzondering, de Islam”.7 terwijl in zestien andere landen (plus delen van Mexico en de Verenigde Staten) het huwelijk voor Hoewel de rechten van LHBT’s binnen de VN, personen van gelijk geslacht is opengesteld. maar ook de Raad van Europa en de OVSE, dus bepaald niet onomstreden zijn, is het op- Vanwege de ver uiteenlopende opvattingen bin- vallend dat hoge functionarissen binnen deze nen de VN waren het tot voor kort slechts de organisaties duidelijk stelling hebben genomen (meer onafhankelijke) expertorganen binnen het in het debat. Zo stelde Louise Arbour als Hoge VN-systeem die het zich konden veroorloven zich Commissaris voor de Mensenrechten van de over LHBT-rechten uit te spreken. Zo oordeelde VN tijdens de eerste World Outgames in 2006 in het VN-Mensenrechtencomité (dat toeziet op Montreal ondubbelzinnig de “schandelijke stilte” naleving van het Internationaal Verdrag inzake aan de kaak waarmee geweld jegens LHBT’s Burgerrechten en Politieke Rechten, geratificeerd vaak is omgeven. En VN-secretaris-generaal Ban door 167 lidstaten) in 1994 dat strafbaarstelling Ki-moon beloofde in april 2013 zelfs een “mondi- van homoseksualiteit een schending was van het ale campagne” te zullen leiden tegen homofoob recht op privacy, zoals gegarandeerd in artikel 15 geweld en discriminatie.8 van het verdrag.6 Intergouvernementele besluitvorming bleek veel weerbarstiger. Zo werd, tot ongenoegen van secretaris-generaal Kofi Annan, Toekomst tijdens een VN-aidsconferentie in 2001, op aan- De strijd voor gelijkberechtiging van LHBT’s bin- dringen van onder meer de Heilige Stoel en de nen internationale fora is in veel opzichten nog Organisatie van Islamitische Samenwerking (OIS), maar net begonnen. Niemand kan de toekomst uit de slotverklaring van die conferentie een be- voorspellen, maar diverse uitdagingen tekenen paling geschrapt waarin homoseksuelen en pros- zich af. tituees nadrukkelijk als kwetsbare groep werden genoemd. Toen Brazilië in 2003 een resolutie in- Allereerst is het goed om geen overspannen ver- zake discriminatie op basis van seksuele oriën- wachtingen te hebben van wat diplomatie in dit tatie wilde indienen in de toenmalige Commissie opzicht kan bereiken. Maatschappelijke accep- voor de Mensenrechten (de voorloper van de hui- tatie van LHBT’s komt niet tot stand door inter- dige Mensenrechtenraad), betoogden landen als nationale resoluties (hoewel die zeker een steun Pakistan en Zimbabwe dat de resolutie buiten de in de rug kunnen betekenen), maar door sociale orde was (het ging hier immers niet om mensen- verandering van onderop. In de recente discus- rechten!) en daardoor procedureel niet eens in sie rondom de Russische anti-homopropaganda- behandeling genomen mocht worden. wet – die overigens duidelijk in strijd is met de officiële aanbeveling van de Raad van Europa De resolutie die Zuid-Afrika in 2011 in de uit 2010, die Rusland zelf heeft onderschreven – Mensenrechtenraad indiende en die met 23 stem- dient men goed in het achterhoofd te houden dat men voor, 19 tegen en 3 onthoudingen werd aan- de Russische bevolking deze wet in grote meer- genomen, betekende een doorbraak: voor het derheid steunt. Volgens een peiling van het on- eerst sprak een intergouvernementeel VN-orgaan derzoeksbureau Levada Center, die begin 2013 zich uit tegen discriminatie gebaseerd op seksu- werd uitgevoerd, beschouwt slechts 12% van de ele oriëntatie of genderidentiteit. De Raad riep de Russen homoseksualiteit als gelijkwaardig aan Hoge Commissaris voor de Mensenrechten te- heteroseksuele relaties. vens op met een rapport met feiten te komen dat onderwerp zou zijn van een VN-panel. Toen het

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 13 Ten tweede bestaat het gevaar van verdere juridi- dat het een ziekelijke en perverse afwijking is. In sering van het onderwerp. Hoewel LHBT-rechten 1990 schrapte de Wereldgezondheidsorganisatie vooralsnog in geen enkel internationaal verdrag homoseksualiteit echter van de internatio- zijn opgenomen, is het nog maar de vraag of dat naal gehanteerde lijst van ziektes (International wenselijk zou zijn. Juist door te benadrukken dat Classification of Diseases); wetenschappelijk on- de rechten van LHBT’s onder de reeds bestaande derzoek heeft inmiddels overtuigend vastgesteld mensenrechtenverdragen vallen, kunnen ook lan- dat seksuele oriëntatie en genderidentiteit geen den als Pakistan, Zimbabwe en Oeganda hierop keuze zijn, maar een gegeven. Ontkenning van worden aangesproken. Een apart verdrag of aan- deze feiten komt neer op het bewust misleiden vullend protocol zou hen juist het excuus kunnen van de eigen bevolking en het in stand houden verschaffen dat ze die niet hebben on- van een klimaat van stigmatisering en zelfs ge- dertekend en zich er dus ook niet weld. aan hoeven te houden. Westerse landen zouden er goed aan doen te In meer dan Ten slotte zou het interna- beseffen dat de emancipatie van LHBT’s een tionale debat aan beide zaak is van lange adem, en ook in het Westen een derde van zijden gebaat zijn bij meer met veel ups en downs gepaard is gegaan. Zo feiten en minder vooroor- werd in Ierland homoseksualiteit pas in 1993 uit de VN-lidstaten is delen. Veel Afrikaanse het wetboek van strafrecht gehaald, terwijl dat in en islamitische landen Cyprus pas in 1998 (!) gebeurde. Ook moet de homoseksualiteit zouden moeten besef- rol van godsdienst niet onderschat worden: vaak fen dat hun strafbaarstel- worden homofobe attitudes gerechtvaardigd met illegaal ling van homoseksuali- een beroep op religieuze boeken en tradities. In teit vaak een overblijfsel is dat opzicht is de milde toon die de huidige paus van westerse (voornamelijk Franciscus ten aanzien van homoseksualiteit aan- Britse) koloniale wetgeving en slaat, bemoedigend. Om homorechten effectief in dat pleiten voor afschaffing ervan de internationale arena in te brengen, is veel tact, dus niet het “opleggen” van westerse waarden is, geduld en vasthoudendheid geboden. Maar dat juist integendeel. Daarnaast heerst vaak het idee moet voor diplomaten geen verrassing zijn. dat LHBT’s “kiezen” voor hun “levensstijl”, en

Noten

1 James Kirchick, ‘Send Germany’s Openly Gay Foreign Minister Abroad!’, 6 Human Rights Committee, Toonen v. Australië, 31 maart 1994, Newsweek, 30 september 2009. 488/1992. 2 EHRM, Dudgeon v. het Verenigd Koninkrijk, 22 oktober 1981, 7525/76. 7 ‘Human Rights Council holds panel discussion on discrimination and 3 EHRM, Salgueiro da Silva Mouta v. Portugal, 21 december 1999, violence based on sexual orientation and gender identity’, OHCHR 33290/96. Report 7 maart 2012 (http://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/ 4 Aanbeveling CM/Rec(2010)5 van het Comité van Ministers van de Raad DisplayNews.aspx?NewsID=11920&LangID=E). van Europa betreffende maatregelen voor het bestrijden van discriminatie 8 Videoboodschap van secretaris-generaal Ban Ki-moon tot de Oslo op grond van seksuele oriëntatie en genderidentiteit, 31 maart 2010. Conferentie ‘Mensenrechten, seksuele oriëntatie en genderidentiteit’, 5 Verklaring van de Verenigde Staten inzake LHBT-rechten in de Russische 15 april 2013 (http://www.ohchr.org/EN/Issues/Discrimination/Pages/ Federatie door Ambassadeur Ian Kelly tot de Permanente Raad van LGBTVideos2013.aspx). de OVSE, Wenen, 31 januari 2013 (http://iipdigital.usembassy.gov/st/ english/texttrans/2013/02/20130205142083.html#axzz2TqQwlxZa).

14 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Column Bob van den Bos Sotsji: Olympisch ideaal te koop

Over een krappe twee maanden gaan de Olympische Winterspelen van start in het Russische

Sotsji. In de race voor het gastheerschap van de Spelen liet Rusland Oostenrijk en Zuid-Korea

achter zich. Wat gaf de doorslag voor het Internationaal Olympisch Comité om Winterspelen te

houden in een subtropische zomerbadplaats? Dat blijft gissen. Maar de toewijzing voor grote

sporttoernooien lijkt onderhand wel een soort veiling geworden waarbij de hoogste bieder wint.

resident Poetin mag de ene scheve schaats na de andere rijden, hij heeft toch maar mooi de Olympische Winterspelen naar zijn ‘eigen’ Sotsji weten te halen. De sport minnende autocraat P kan veertien dagen lang in de glorie delen van ’s werelds beste skiërs en schaatsers en genoeglijk kaviaar eten met de groten der aarde. Honderden miljoenen zullen er getuige van zijn. Volgens Poetin telt Rusland nu helemaal mee na de moeizame start onder Jeltsin. Deze p.r.-stunt van jewelste bewijst zijn politieke handigheid, maar vooral ook dat in de internationale sport tegenwoordig alles en iedereen te koop is. In een opmerkelijk laat stadium kwam er recentelijk kritiek op dit feestje, waarvan de gastheer tegenstanders monddood maakt, homohaat legitimeert en de Syrische massamoordenaar Assad blijft beschermen. Kunnen we niet beter van de Spelen wegblijven en de sportieve macho in zijn hemd zetten?

Allereerst is het de vraag hoe de Russen het Internationaal Olympisch Comité (IOC) zo gek hebben kunnen krijgen dat ze de subtropische zomerbadplaats Sotsji als Olympische wintersportlocatie hebben aangewezen. Deze stad ligt in verreweg het onveiligste deel van Rusland, waar Tsjetsjeense, Dagestaanse en Ingoesjetische terroristen hun favoriete werkterrein hebben. In dit kuuroord was geen schaatsbaan te bekennen en van skipistes had nog nooit iemand gehoord. Een groot deel van de natuur in de omgeving diende geruïneerd te worden ten behoeve van de ski-afdalingen. Duizenden mensen moesten uit hun huis worden gezet om plaats te maken voor stadions, hotels en appartementen. De teller voor de af- breek- en opbouwklus staat inmiddels op zo’n 51 miljard euro - meer dan twee keer zo veel als geraamd, vanwege wanbeleid en corruptie. De weg tussen schaatsbaan en skioord kostte maar liefs 9 miljard euro, ook al moesten de gastarbeiders het doen met een slavenfooi.

Sotsji werd in 2007 uitverkoren door het IOC op zijn zitting in Guatemala Stad. Concurrenten waren het Oostenrijkse Salzburg en Pyeonchang in Zuid-Korea. De uitkomst was ook voor insiders volkomen onvoorspelbaar. Poetin zelf was twee dagen glimlachend en handenschuddend aanwezig. De president hield een gloedvolle speech in vloeiend Engels. Hij wees erop dat Russen al 50 jaar hadden uitgeblonken op Winterspelen, maar deze nog nooit hadden mogen organiseren. Zijn geliefde (zomer)vakantieoord Bob van den Bos is miste weliswaar de vereiste accommodaties, maar deze zouden tijdig en in de modernste uitvoering ver- politicoloog en voormalig rijzen. Kosten waren geen probleem, dat kwam allemaal wel goed. De president/judoka was in topvorm: lid van De Eerste Kamer, hups, daar gingen de leden, tegen de mat en in de houdgreep! Op de persconferentie na afloop wuifde de Tweede Kamer en het hij vragen over vermoorde journalisten en onderdrukking van vrije media losjes weg. Europees Parlement. In het voorjaar van 2014 Salzburg viel in de eerste ronde af, ook al voldeed deze stad, in tegenstelling tot de twee andere, onmis- verschijnt zijn boek Sport kenbaar aan alle criteria. Achter de schermen had oud-IOC-president en erelid Samaranch effectief voor en politiek. De strijd om de Russen gelobbyd bij twijfelaars. In 1980 had hij zijn eigen verkiezing tot IOC-baas aan de steun van glorie en macht bij uitgeve- het Sovjetblok te danken. En voor wat hoort wat, in deze kringen. Onmiddellijk na het bekend worden van rij Aspekt. de uitslag vloog de hele Russische delegatie Samaranch om de hals.

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 15 De bouw voor de Olympische Spelen in Sotsji. De stad ligt in verreweg het onveiligste deel van Rusland, waar Tsjetsjeense, Dagestaanse en Ingoesjetische terroristen hun favoriete werkterrein hebben. Foto Petr Magera

De besluitvorming van het IOC vindt achter hermetisch gesloten deuren plaats. Van alle onderwerpen waar ’s werelds hoogste sportorgaan over besluit, is de aanwijzing van gaststeden voor de Spelen het belangrijkst en het meest ondoorzichtig. Het blijft onduidelijk wat de doorslaggevende overwegingen waren en wie hoe heeft gestemd. Vast staat in elk geval dat facilitaire, organisatorische en sportieve argumenten van ondergeschikte betekenis waren. Ook maakte het de IOC-leden blijkbaar niet uit dat de internationale sportverbroedering plaats zou hebben in een land zonder democratie of rechtsstaat. Er was dus alle reden om de beslissing niet al te diepgaand toe te lichten.

Dit gebrek aan openheid vloeit niet alleen voort uit het traditioneel zeer elitaire karakter van dit gezel- schap. De leden moeten ook beschermd worden tegen mogelijke kritiek op hun stellingname. Als bekend was geworden dat – toen nog – kroonprins Willem Alexander als IOC-lid voor of tegen Sotsji of Peking (2008) had gestemd, had onze minister-president daar de verantwoordelijkheid voor moeten nemen. Inderdaad, beter van niet.

Beslotenheid en grote financiële belangen blijven niettemin een gevaarlijke twee-eenheid. Decennialang hebben IOC-leden zich ongegeneerd laten omkopen en fêteren in ruil voor niet te verifiëren stemgedrag. Olympisch recordhouder, voor zover bekend, is Salt Lake City. Deze kandidaat voor de Winterspelen van 1998 investeerde zeer fors in de hoogste hoeders van het Olympisch ideaal: van studiebeurzen voor hun kinderen tot een medische behandeling van een lid en diens schoonmoeder à raison van 300.000 dollar. Zestien leden werden voor het leven geschorst en een enkeling (Anton Geesink!) kreeg een waarschuwing. Pas daarna werden de regels verscherpt. De Ethische Commissie die hierop moet toezien, heeft er evenwel altijd een eigen ethiek op nagehouden. Zo ging haar voorzitter vlak voor de besluitvorming over Sotsji jagen met Poetin en deed hij zijn reputatie als schutter van bokken weer eens alle eer aan.

De kwestie-Sotsji is bovenal een symptoom van de mondialisering van de ongeremde vrije markt, waarin nieuwe superrijken uit Rusland, China en kleine oliestaatjes ongestoord hun verlanglijstjes kunnen afwerken. Waren het eerst nog slechts juwelen op het Place Vendôme in Parijs, nu zijn het hele industrieën, voetbalclubs, topkunstcollecties, universiteiten, televisiestations en Olympische Spelen; voor miljardairs wordt tegenwoordig alles ongegeneerd in de etalage gezet. De toewijzing van grote sporttoernooien is een soort veiling geworden waarbij de hoogste bieder wint. Hoewel alle voetballers, trainers en supporters over de hele wereld er faliekant tegen zijn, wordt het wereldkampioenschap in 2022 in het steenrijke Qatar gehouden. Dit bloedhete woestijnstaatje zonder enige voetbaltraditie bouwt

16 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 voor 3 miljard dollar ‘airconditioned’ stadions, bevolkt door sjeiks die alleen de spelregels van de financiële markten kennen. Het IOC houdt ten De oproep tot boycot van Sotsji was derhalve slechts een verlate poging tot symptoombestrijding. De heerschappij van het principale niet van kapitaal zou immers onaangetast blijven, terwijl de Russische nationale trots diep zou worden gekrenkt, met alle onwenselijke politiek en commercie, maatschappelijke en politieke gevolgen van dien. Veel landen willen bovendien Rusland niet voor het hoofd stoten vanwege maar laat zich er wel brede wederzijdse afhankelijkheidsrelaties. door inpakken Het zou trouwens ook getuigen van verregaand onbehoorlijk bestuur om top- sporters na jaren van zware training nu nog terug te trekken uit de belangrijkste wedstrijd van hun leven. De veelgehoorde suggestie om deze Spelen alsnog te verplaat- sen, getuigt van een schokkend gebrek aan inzicht in de complexiteit van de organisatie van zo’n grootschalig sportfestijn. Dan maar demonstreren voor de homo’s, zoals bijna alle Nederlandse kranten bepleitten? Het Olympisch Charter verbiedt politieke uitingen in en rondom de stadions. Onze media zullen slechts een roze strikje hier en een omhelzing daar breed uitmeten. Maar veel zal het niet om het lijf hebben. Onze sporters hebben wel wat anders aan hun hoofd. De dappere verbale verzetsstrijders hadden beter eerder in het geweer kunnen komen.

Het is trouwens de vraag of het veel geholpen zou hebben. Het IOC houdt ten principale niet van politiek en commercie, maar laat zich er wel door inpakken. Wie er ook tegen intimidatie en de macht van het geld zijn opgewassen, onze hoogste sportbestuurders zeker niet. Zij hebben de grote winnaars van de Olympische Winterspelen 2014 al aangewezen voordat het eerste startschot is gelost: president Poetin en de Russische oliebaronnen met de schitterende vakantiepaleizen in hun geliefde Sotsji.

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 17 Gustaaf Geeraerts De evolutie van VN- vredesoperaties en de rol van regionale organisaties

Wat betreft handhaving van de internationale vrede en veiligheid kwamen de VN-Veiligheidsraad

en het VN-secretariaat medio jaren ’90 tot het besef dat in plaats van de tot dan toe gebruikelijke

militaire aanpak, een multidimensionale aanpak op diplomatiek, informatief en economisch niveau

was vereist. In dit kader deden de VN ook een verzoek aan het adres van de regionale organisaties

om hun inspanningen te bundelen met die van de VN. Wat heeft het, twee decennia later, opgele-

verd?

Vredeshandhaving tijdens de punt zo’n 20.000 militairen op de been. ONUC Koude Oorlog toonde meteen al de risico’s die gepaard gaan Vredeshandhaving (peacekeeping) is een missie met het opleggen van stabiliteit in oorlogsgebie- die de Verenigde Naties op zich hebben genomen den: 250 VN-militairen lieten het leven bij het ver- in hun rol van handhaver van de internationale vullen van deze vrede-opleggende missie. vrede en veiligheid in de jaren ’50 van de vorige eeuw, een periode waarin de wereld worstelde Vredeshandhavende operaties daarentegen be- met de gevolgen van de Koude Oorlog tussen de perkten zich voornamelijk tot het handhaven van Verenigde Staten en de Sovjetunie. In de beginja- wapenstilstanden en het stabiliseren van situaties ren betrof het een techniek van conflictbeheersing op de grond, waarbij het er vooral om ging cruci- die uitging van de instemming en de medewerking ale steun te verlenen voor de politieke inspannin- van de vijandige partijen. Normaliter werden deze gen om conflicten met vreedzame middelen op te operaties ingezet in situaties waarbij sprake was lossen. Het succes van deze operaties bleek, in van een conflict tussen staten en dienden ze te tegenstelling tot die ene vrede-opleggende inter- waken over wapenstilstanden, terugtrekking van ventie in Congo, keer op keer af te hangen van de troepen en over bufferzones, terwijl politieke on- toestemming van de strijdende partijen bij het ge- derhandelingen ondertussen voort konden gaan. schil. Vredesmissies gemandateerd onder hoofdstuk VI van het VN-Handvest tijdens de Koude In weerwil van de rivaliteiten tussen de super- Oorlog kregen mettertijd het label “traditionele mogendheden, slaagden de VN er in de periode vredeshandhaving” opgeplakt en ontwikkelden 1948-1988 in veertien vredesoperaties op te zet- een aantal principes waartoe VN-secretaris- ten. Dertien daarvan betroffen vredeshandhaven- generaal Dag Hammarskjøld al in 1958 de voor- de missies (krachtens hoofdstuk VI van het VN- zet had gegeven. Deze principes zijn (1) instem- Handvest) en slechts één, de in 1960 gelanceerde ming van de bij het conflict betrokken partijen; (2) Gustaaf Geeraerts is VN-operatie in Congo (ONUC), draaide uit op een onpartijdigheid van de vredeshandhavers; en (3) hoogleraar internationale vrede-opleggende missie (op basis van hoofd- geen gebruik van geweld, tenzij in geval van zelf- betrekkingen aan de Vrije stuk VII van het VN-Handvest). Het was de eerste verdediging en/of verdediging van het mandaat. Universiteit Brussel. grootschalige missie, en bracht op haar hoogte-

18 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Amerikaanse troepen onder de vlag van de Implementation Force (IFOR). IFOR was verantwoordelijk voor de uitvoering van de Dayton Vredesakkoorden. Bosnië, 1996.

Hoewel beperkt door de omstandigheden van de wijl de overige 13 vredesoperaties poogden de Koude Oorlog, voerden de VN op basis van deze complexe problemen op te lossen van intra-sta- principes een aantal vredesoperaties uit, die er telijke conflicten.2 in de meeste gevallen ook in slaagden vrede te handhaven. In 1988 werden de VN-peacekeepers Deze conflicten hebben een sterke neiging om zelfs onderscheiden met de Nobelprijs voor de uit te monden in bijzonder verwarrende toestan- Vrede. Bij die gelegenheid stelde het Nobelcomité den, waarbij de protagonisten niet alleen reguliere dat “de vredeshandhavers door hun inspannin- legers betroffen, maar ook militiebendes en ge- gen een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan wapende burgers opererend onder vage bevel- de verwezenlijking van een van de fundamentele structuren. Duidelijk afgebakende frontlinies ont- principes van de Verenigde Naties. Zo is de we- braken. Burgers en ambtenaren waren dikwijls de reldorganisatie een meer centrale rol gaan spelen primaire doelwitten van de gewapende groepen, in de wereldpolitiek en heeft ze aan vertrouwen wat een massale uitstroom van vluchtelingen en gewonnen”.1 ontheemden veroorzaakte. Etnische en religieuze breuklijnen stonden onder druk, vaak met desas- treuze gevolgen. Overheden en maatschappelijke Vredesoperaties na de Koude instellingen, voorwaarden voor een stabiele sa- Oorlog menleving, stortten veelal ineen en dat resulteer- De ineenstorting van de Sovjetunie eind jaren ’80 de in een totale teloorgang van de openbare orde. veroorzaakte een omwenteling in de bestaande Bij hun interventies in dergelijke situaties hanteer- wereldorde en leidde tot een eruptie van conflic- den de VN verouderde remedies en leerden zij al ten die niet langer gesmoord konden worden in snel dat de complexiteit van de planning, uitvoe- naam van de communistische solidariteit of de ring en coördinatie van dergelijke operaties mid- ideologische rivaliteit tussen de supermogend- delen en expertise vereisten die ver uitstegen bo- heden in verschillende delen van de wereld. De ven wat de volkerenorganisatie aan capaciteit ter VN reageerden met een reeks nieuwe vredes- beschikking had. operaties, waarbij de volkerenorganisatie steeds meer verzeild raakte in vredesoperaties die veel Voorbeelden van dergelijke missies, waar de ka- verder gingen dan traditionele vredeshandhaving. nonnen nog niet stil gevallen waren en er dus Terwijl er in januari 1988 slechts sprake was van geen vrede te bewaren viel, deden zich voor in vijf vredeshandhavende missies onder auspiciën gebieden zoals het voormalige Joegoslavië (UN van de VN, waarvan er vier betrekking hadden Protection Force, UNPROFOR), Rwanda (UN Aid op interstatelijke conflicten, was het aantal VN- Mission in Rwanda, UNAMIR) en Somalië (UN vredesmissies in december 1994 al opgelopen tot Operation in Somalia II, UNOSOM II). Deze drie 26. Van de 21 nieuwe missies ging het nog maar vredesoperaties kwamen steeds meer onder vuur in acht gevallen om conflicten tussen staten, ter- te liggen naarmate de vredestroepen geconfron-

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 19 teerd werden met situaties waarin strijdende par- inspanningen te bundelen met die van de VN tijen er niet in slaagden zich te houden aan de vre- bij het handhaven van de internationale vrede desakkoorden of waar aan de vredesmacht zelf en veiligheid; een mogelijkheid die eigenlijk van niet voldoende middelen of politieke steun werden meet af aan vervat zat in hoofdstuk VIII van het verstrekt om haar mandaat tot een goed einde te VN-Handvest. Deze oproep werd voor het eerst brengen. Naarmate het aantal burgerslachtoffers uitdrukkelijk verwoord in de VN-documenten An steeg en vijandelijkheden zich voortzetten, kreeg Agenda for Peace (1992) en Supplement to An de reputatie van VN-vredesoperaties steeds har- Agenda for Peace (1995), waarin de ondersteu- dere klappen te incasseren. Keer op keer bleek nende rol van regionale organisaties werd on- dat de VN slecht waren uitgerust om meerdere derkend bij het uitvoeren van multidimensionale crises in verschillende delen van de wereld te be- vredesoperaties die de huidige conflicten en hu- handelen. manitaire noodsituaties vereisen. Met het argument dat de middelen van de VN onvoldoende Door dergelijke pijnlijke tegenslagen in het veld waren, en dat naar alle waarschijnlijkheid ook groeide bij de VN het besef van hun tekortkomin- zouden blijven, om vooral de nieuwe uitdagingen gen bij het beheersen van de complexe situaties het hoofd te bieden, werden regionale organisa- waarmee zij werden geconfronteerd bij de aanpak ties gevraagd hun medewerking te verlenen, in van conflicten, die steeds vaker intra-statelijk van het bijzonder wat betreft preventieve diplomatie, aard waren. VN-vredesmissies werden nu steeds vredeshandhaving, vrede-oplegging en wederop- meer gevraagd om een breed scala van complexe bouw na beëindiging van conflicten. taken op zich te nemen, variërend van het helpen opbouwen van duurzame instellingen van Dit appèl van de VN aan regionale organisaties bestuur, via de controle van mensenrechten en zou in de periode na 1992 alleen maar aan kracht hervorming van de veiligheidssector, tot ontwa- winnen. Dat was niet verwonderlijk, aangezien pening, demobilisatie en herintegratie van voor- de stijging van het aantal vredesoperaties de VN malige strijders. Onder druk van zich wijzigende financieel overbelastten; bovendien had de vol- omstandigheden verschoven en breidden de ac- kerenorganisatie steeds meer moeite de man- tiviteiten van de VN zich uit van ‘traditionele’ vre- krachten op te trommelen die nodig waren om de deshandhavende missies, waarbij algemeen ob- door de Veiligheidsraad gemachtigde vredesope- servationele taken door militair personeel werden raties uit te voeren. Vanaf 1994 belegde de VN- uitgevoerd, naar complexe ‘multidimensionale’ secretaris-generaal tweejaarlijkse bijeenkomsten vredesoperaties, waaraan naast militairen, die met regionale organisaties teneinde de moge- een sleutelrol zouden blijven spelen, ook steeds lijkheden en modaliteiten van onderlinge samen- meer civiele experts en gespecialiseerde organi- werking verder uit te diepen. In 2005 stelde Kofi saties te pas kwamen. Deze multidimensionale Annan in zijn rapport In Larger Freedom dat “de missies waren erop gericht de uitvoering van al- Verenigde Naties en regionale organisaties een omvattende vredesafspraken te waarborgen en complementaire rol zouden moeten spelen bij het het leggen van de fundamenten voor een duur- aangaan van de uitdagingen voor vrede en veilig- zame vrede te faciliteren. heid.”3 De Veiligheidsraad zou daarbij weliswaar zijn primaire positie bij de handhaving van de in- De vijf permanente leden van de VN- ternationale vrede en veiligheid blijven waarne- Veiligheidsraad en het VN-secretariaat kwamen men, maar bij wijze van decentralisatie, delegatie medio jaren ’90 tot het besef dat een meer-dien samenwerking met regionale organisaties de mensionale aanpak op diplomatiek, informatief toenemende last op zijn schouders verlichten. en economisch niveau was vereist, in plaats van een louter militaire inspanning, zoals de ervaring In reactie op het slotdocument van de Wereldtop was geweest. Alleen een nieuwe aanpak zou kans van 2005, nam de Veiligheidsraad resolutie 1631 van slagen bieden bij het beheersen en oplossen aan inzake samenwerking met regionale organi- van de complexere conflictsituaties waarmee de saties. Deze resolutie benadrukte andermaal dat VN in toenemende mate te maken kregen. de toenemende bijdrage van regionale organisaties een nuttige aanvulling kon zijn op het werk van de VN bij het handhaven van vrede en vei- De VN en regionale organisaties ligheid en beklemtoonde tevens dat een derge- Bij hun poging tot hervorming en verbetering lijke bijdrage moest worden geleverd overeen- van de mogelijkheden voor het uitvoeren van komstig hoofdstuk VIII van het VN-Handvest. vredesoperaties, deden de VN een verzoek aan De Veiligheidsraad gaf bovendien aan passende het adres van de regionale organisaties om hun maatregelen te zullen nemen om de verdere ont-

20 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 wikkeling van de samenwerking tussen de VN en Sommige regionale organisaties, zo- regionale organisaties bij het handhaven van de als ASEAN en de Zuid-Aziatische Regionale internationale vrede en veiligheid te bevorderen. Associatie voor Regionale De VN-secretaris-generaal erkende in zijn rapport Samenwerking (SAARC), gaan vredesoperaties A Regional–Global Partnership: Challenges and juist weer gebukt onder or- Opportunities dat de VN niet waren uitgerust om ganisatorische beperkingen komen dikwijls elke crisis in de wereld alleen aan te kunnen.4 Hij wanneer het op veiligheids- bevestigde dat voor het handhaven van interna- operaties aankomt. Bovendien vlugger uit de tionale vrede en veiligheid een partnerschap tus- kunnen regionale instellingen een sen de VN en regionale organisaties moet worden gebrek aan neutraliteit ten toon startblokken ontwikkeld en hij deed voorstellen voor het opzet- spreiden, zoals in het geval van de ten van een efficiëntere samenwerking op basis Economische Gemeenschap van West- van een duidelijke taakverdeling die het compa- Afrikaanse Staten (ECOWAS). Spanningen ratieve voordeel van elke organisatie zou weer- rond een gevreesde dominantie door een re- spiegelen. gionale hegemoniale macht kunnen eveneens de voortgang van regionale organisaties belemme- ren. Men denke in dit verband onder meer aan Mogelijkheden en beperkingen SAARC en ECOWAS. In het geval van SADC van regionale organisaties en ECOWAS wordt zelfs gesproken over mis- Regionale organisaties hebben bij het aanpakken bruik van regionale veiligheidsmechanismen. van lokale crises zeker een paar sterke troeven Dergelijke problemen lijken zich bij interventies in handen. Zo vragen de regionale ‘spillovers’ en door regionale organisaties nu eenmaal meer de regionalisering van vele zogenaamde binnen- voor te doen dan bij multilaterale vredeshandha- landse conflicten om regionale oplossingen; in ving. Maar “multilaterale vredeshandhaving komt dit verband kan gewezen worden op het West- vaak niet van de grond. Zelfs wanneer het er van Afrikaanse oorlogsgebied en Kasjmir, op de grens komt, is het meestal te laat – en vaak om de ver- van India en Pakistan. De regionale aanpak is ook keerde redenen. Om kort te gaan: regionale vre- efficiënter dan multilaterale mechanismen in ter- desoperaties komen dikwijls vlugger uit de start- men van nabijheid en betrokkenheid. In veel ge- blokken en zijn meer relevant”.6 vallen kunnen regio’s ook beter met hun eigen conflicten omgaan dan de Verenigde Naties die te veraf staan en soms ook verlamd worden door Samenwerking tussen de VN- gebrek aan overeenstemming onder de perma- Veiligheidsraad en regionale nente leden van de Veiligheidsraad. Bovendien organisaties: blijken regionale organisaties vaak efficiënter dan een voorlopige balans multilaterale mechanismen bij conflictpreventie of De relatie tussen de Veiligheidsraad en regionale bij wederopbouw in post-conflictsituaties. De re- organisaties heeft zich de afgelopen jaren sterk gio moet immers verder leven met de gevolgen ontwikkeld en getuigt van meer samenwerking van onopgeloste conflicten en kan zich niet zo- in de handhaving van de internationale vrede maar terugtrekken uit het conflict. Een goed voor- en veiligheid. De VN hebben nauw samenge- beeld hiervan is de EU-operatie in Bosnië.5 Ten werkt met ECOWAS in Ivoorkust, Sierra Leone en slotte kunnen regionale organisaties een rol spe- Liberia; met de AU in Burundi, Ethiopië, Eritrea, len bij het dichten van de kloof tussen legaliteit en de Democratische Republiek Congo (DRC) en legitimiteit, die zich steeds vaker manifesteert in Darfoer; met de EU in Kosovo, de DRC, Soedan, de multilaterale aanpak van crises: dergelijke ar- Tsjaad en Cyprus; met ASEAN in Cambodja, rangementen dichter bij huis hebben minder last Oost-Timor en Myanmar; met de OVSE in Georgië van percepties dat een regeling – zoals in het geen in de Balkan; met het GOS in Tadzjikistan en val van de VN – door een afstandelijke instantie Georgië; met de OAS in Haïti; en, ten slotte, met wordt opgelegd. de NAVO in Joegoslavië, Afghanistan en Kosovo. Een aanzienlijk aantal van deze operaties was Regionale organisaties hebben uiteraard ook effectief en genereerde het beoogde resultaat, hun beperkingen. Een groot probleem is vaak d.w.z. de internationale vrede en veiligheid wer- het gebrek aan middelen. Dit was op bij- den gehandhaafd. Vanaf 1994 houden de VN en zonder dramatische wijze het geval bij de regionale organisaties overigens tweejaarlijkse Afrikaanse Unie (AU) in Darfoer en de Zuid- bijeenkomsten waarbij zij elkaar consulteren en Afrikaanse Ontwikkelingsgemeenschap SADC informatie uitwisselen in een poging de onderlin- in de Democratische Republiek Congo (DRC). ge samenwerking te optimaliseren. In zijn rapport

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 21 VN-secretaris-generaal Kofi Annan liet zich in zijn rapport Prevention of Armed Conflict positief uit over de samenwerking tussen de VN en regionale organisaties. Foto United States Mission Geneva. Foto: United States Mission Geneva

Prevention of Armed Conflict stelde toenmalig se- handhaving en vredesopbouw, alsmede uitwisse- cretaris-generaal Kofi Annan dat “betekenisvolle ling van informatie over conflictsituaties.8 vooruitgang had plaatsgevonden met betrekking tot coördinatie en overleg, betere doorstroming Er mag dan wel heel wat vooruitgang zijn ge- van informatie, uitwisseling van werkbezoeken boekt, nog heel wat problemen resteren, zowel van personeel tussen de verschillende hoofd- wat betreft coördinatie als het nemen van initia- kwartieren, gezamenlijke opleiding van personeel tieven. De VN en regionale organisaties zitten lang en gezamenlijke bijeenkomsten van deskundigen niet altijd op één lijn als het om conflictpreven- over specifieke gevallen van conflictpreventie”.7 tie, vredeshandhaving en vredesopbouw gaat. Er zijn ook gevallen waar regionale organisaties tot Van hun kant hebben regionale organisaties zich vrede-opleggende acties zijn overgegaan zon- bereid getoond de samenwerking met de VN der de goedkeuring van de VN-Veiligheidsraad, naar een hoger plan te tillen. Zo onderschreven wat soms tot een zodanig gebrek aan coördi- de Afrikaanse Unie en de VN-Veiligheidsraad natie heeft geleid dat de internationale gemeen- in 2007 een gemeenschappelijk communiqué schap in verwarring moest toekijken. Kennelijk is dat ertoe strekte een sterkere en meer gestruc- het zaak een werkbaar evenwicht te vinden tus- tureerde relatie te ontwikkelen tussen de VN- sen de betere terreinkennis van regionale orga- Veiligheidsraad en de Vredes- en Veiligheidsraad nisaties en de mondiale legitimiteit van de VN- van de Afrikaanse Unie. De opzet was nauwere Veiligheidsraad. Duidelijk is in ieder geval dat de samenwerking, onder meer inzake preventie, VN en regionale organisaties elkaar nodig hebben beheersing en oplossing van conflicten, vredes- en een gedeelde verantwoordelijkheid dragen op het gebied van mondiale veiligheid.

Noten

1 Zie: ‘Press Release - Peace 1988’. Nobelprize.org. Nobel Media AB 5 Björn Hettne & Frederik Söderbaum, ‘The UN and Regional 2013. Web. 17 Nov 2013 (http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/ Organizations in Global Security: Competing or Complementary peace/laureates/1988/press.html). Logics?’, Global Governance, 12, 2006, blz. 230. 2 Boutros Boutros-Ghali, Supplement to an Agenda for Peace, New York: 6 Ibid. United Nations, 1995 (A/50/60S/1995/1). 7 Kofi Annan, Prevention of Armed Conflict, New York: United Nations, 3 Kofi Annan, In Larger Freedom: Toward Development, Security and 2002, blz. 72. Human Rights for All, New York: United Nations, 2005, blz. 52. 8 Joint Communiqué agreed by the UN Security Council and the AU 4 A/61/204S/2006/590. Peace and Security Council, Addis Ababa, 16 juni 2007 (http://www. africa-union.org/root/au/AUC/Departments/PSC/PSC_2007.htm).

22 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Sven Biscop & Luk Van Langenhove Europese vredesoperaties: waar is de strategie?

Nu de Amerikanen hun blik steeds meer op Azië richten, en dus de kastanjes steeds minder voor

de Europeanen uit het vuur zullen halen, staat Europa voor de vraag welke rol het wil en kan spelen

op het gebied van vrede en veiligheid. Het gaat daarbij zowel om de niveaus van handelen als om

geografische prioriteiten.

n Europa zijn er in essentie vier regionale or- of Peacekeeping Operations (DPKO) van de VN ganisaties actief met een track record wat be- zelfs een verbindingskantoor in Brussel. Ook de I treft vredesoperaties: de OVSE, de Raad van relaties tussen de VN en de NAVO zijn de afgelo- Europa, de NAVO en de EU. Dit artikel behandelt pen jaren intensiever geworden. Zo werd in 2008 enkel de twee laatste en concentreert zich op de een joint declaration afgekondigd, vooral voort- vraag hoe vanuit Europa een coherent vrede-en- bouwend op de ervaringen van de samenwerking veiligheidsbeleid gevoerd kan worden.1 in Afghanistan.

EU en NAVO hebben met elkaar gemeen dat ze Er is dus nogal wat beweging, zowel in Europa zijn opgericht om de vrede in Europa te bewa- als op de multilaterale fora waar de EU steeds ren: de EU om de kansen op een nieuw Duits- meer als een partner wordt gezien. De hamvraag Frans conflict te minimaliseren, de NAVO om het is welke rol de EU of, beter gezegd, Europa in de Westen te beschermen tegen eventuele agressie toekomst wil/kan/mag spelen inzake vrede en vanuit het toenmalige Oostblok. Maar verder zijn veiligheid. beide organisaties zeer verschillend. De EU is een organisatie die vooral op economische integratie inzet, zij het met een door de jaren heen ge- Flexibiliteit of onduidelijkheid groeide integratie op andere terreinen. De NAVO Wat de huidige situatie betreft is onduidelijheid daarentegen is een militair samenwerkingsver- troef. Bij elk nieuw conflict worden ad hoc-oplos- band, waarvan de oorspronkelijke missie echter singen bedacht, variërend van door de Verenigde sinds het einde van de Koude Oorlog ter dis- Staten geleide coalities tot interventies met cussie staat. Tegelijkertijd zijn in de EU de ambi- machtiging van de VN. Flexibiliteit schijnt troef ties gegroeid om een mondiale actor te worden, te zijn. Dit heeft ongetwijfeld een positieve kant, met een eigen Gemeenschappelijk Veiligheids- maar het brengt ook onzekerheden mee over wie Sven Biscop is directeur en Defensiebeleid (GVDB) sinds 1999 en een waar en wanneer kan interveniëren. Flexibiliteit van het programma ‘Europe Europese Veiligheidsstrategie vanaf 2003 – twee is dus geen excuus voor het ontbreken van een in the World’ van het mijlpalen die de grenzen markeren waarbinnen de strategie. Koninklijk Instituut voor EU kan en wil opereren. Daartoe heeft de Unie Internationale Betrekkingen sinds 2009 ook een Europese Dienst voor Extern De EU kan zich niet geloofwaardig voor een re- Egmont te Brussel; Luk Optreden (EDEO). gio inzetten als zij, wanneer er in die regio een Van Langenhove is direc- crisissituatie is, haar verantwoordelijkheid niet teur van het UN University De ambities van de EU blijken ook uit de groeien- opneemt, militair dan wel op andere wijze. Dit Institute on Comparative de samenwerking met de Verenigde Naties, waar- is vooral een pijnpunt aangezien de Verenigde Regional Integration Studies mee een hele reeks samenwerkingsovereenkoms- Staten, waarop in het verleden meestal de ver- (UNU-CRIS). ten is gesloten. Sinds kort heeft het Department antwoordelijkheid werd afgeschoven, zich minder

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 23 Een bijeenkomst van en minder engageren. Helaas is er geen Europese delen. Het debat over de militaire mogelijkheden ISAF op het hoofd- consensus over die verantwoordelijkheden; dat mag dan ook niet beperkt blijven tot een discus- kantoor van de NAVO, hebben de interventies in Libië en Mali duidelijk sie over het theoretisch afsplitsbare deel van de Brussel, 22 februari aangetoond. En toch, als de Amerikanen niet lan- strijdkrachten dat ter beschikking staat van het 2013. Foto Secretary of ger het initiatief nemen en zaken in de plaats van GVDB. Evenmin mag het strategische debat zich Defense Europa doen, moet er dringend besloten worden beperken tot de aspecten die onder de verant- wat Europa zelf moet doen en hoe dat aange- woordelijkheid van het GVDB zouden kunnen val- pakt moet worden. Deze maand zal de Europese len. Het is van essentieel belang te definiëren wat Raad zich buigen over de militaire mogelijkheden, nu eigenlijk de prioriteiten zijn voor het inzetten over de procedures om een crisissituatie effectief van dit militaire instrument ten behoeve van de aan te pakken en over de defensie-industrie. Op vitale belangen en het buitenlandbeleid van de aandringen van voorzitter Herman Van Rompuy EU en haar lidstaten. Het ideale politieke forum wordt hoogstwaarschijnlijk ook de volgende fun- om een dergelijke Europese militaire strategie te damentele politieke vraag gesteld: “welke rol wil bespreken, is dus de EU, maar zonder enig voor- Europa spelen in het garanderen van veiligheid behoud ten opzichte van operaties van de able & buiten haar grenzen?” willing onder de VN, NAVO, het GVDB of onder nationale vlag. De crisissituatie in kwestie zal be- Het is inderdaad Europa dat die rol dient te ver- palen welke keuze gemaakt wordt. vullen, niet alleen de EU met haar GVDB. Op de jaarlijkse conferentie van het Europees Defensie Eén ding staat vast: nu de Verenigde Staten zich Agentschap van 2013 stelde Van Rompuy dat zijn meer op Azië richten, zullen de Europeanen telkens grootste zorg niet het GVDB op zich zelf is, maar moeten beslissen welke strategie de beste is. Zo wel de “stand van de defensie in Europa”. Wat nodig zullen de Europeanen dan gebruik maken het meest voor de hand ligt, is eigenlijk nog nooit van de NAVO-commandostructuur. Er is geen officieel voorgesteld: Europa kan alleen het ma- alternatief. De gewijzigde rol van de Amerikanen ximum uit het “bundelen en delen” van militaire maakt dat het debat betreffende de NAVO en mogelijkheden halen als het gezamenlijke poten- het GVDB niet meer gevoerd moet worden. We tieel van de strijdkrachten van de diverse lidsta- moeten ons niet langer de vraag stellen wanneer ten in rekening wordt genomen. Waarbij ongetwi- de EU moet handelen en wanneer de NAVO, jfeld geldt dat het geheel meer is dan de som der maar wel of Europa zal handelen. De Amerikanen

24 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 zullen het niet langer in onze plaats doen en het verantwoordelijk voelt en bij welke scenario’s zal hen een zorg wezen of er onder EU- of NAVO- militaire actie moet worden overwogen. vlag wordt opgetreden, zolang de crisis maar wordt opgelost zonder dat al te veel Amerikaanse Oorlog tussen staten, met inbegrip van het middelen nodig zijn. uitbreiden van een burgeroorlog over de We moeten ons landsgrenzen heen, moet te allen tijde vermeden De regio’s en de gebeurtenissen waar de vitale dan wel beëindigd worden. De VN-Veiligheidsraad niet langer de belangen van Europa het meest bedreigd worden zal in die gevallen hoogstwaarschijnlijk – maar door potentieel geweld, moeten bepalend zijn niet vanzelfsprekend – het initiatief nemen en vraag stellen voor de verantwoordelijkheden die de Europeanen Europeanen zullen dan optreden als deel van op zich nemen. Europa moet ook bereid zijn te een ruimere coalitie, normaliter samen met de wanneer de EU handelen, en wel op drie niveaus. In het aanpakken Verenigde Staten en liefst ook met regionale van crisissituaties moet het voor Europeanen actoren, maar individueel als het moet. Zeker moet handelen mogelijk zijn actie te ondernemen wat betreft wanneer het concept ‘R2P’ (Responsibility het volledige spectrum van expeditie-operaties, to Protect) van toepassing is (in het geval en wanneer de van evacuatie en humanitaire hulp via opleiding van oorlogsmisdaden, misdaden tegen de tot vredeshandhaving en vredesafdwinging menselijkheid, genocide of etnische zuivering), NAVO, maar c.q. oorlog. Een militaire strategie moet echter zou een burgeroorlog eigenlijk door regionale ook preventie omvatten door een permanente actoren moeten worden aangepakt. Aangezien wel of Europa aanwezigheid in probleemgebieden, en het echter bij die actoren vaak aan de wil en/of afschrikking door een capaciteit voor projectie.2 de middelen ontbreekt, zal Europese interventie zal handelen Prioriteiten stellen, wil uiteraard niet zeggen dat vaak de enige mogelijkheid zijn. In zulke gevallen Europa geen andere problemen kan aanpakken, zullen Europeanen waarschijnlijk de enige en ook maar wat prioritair is, wordt alvast voorbereid en de leidende actoren zijn, bij voorkeur uiteraard gepland. Evenmin zal in de prioritaire domeinen in samenwerking met regionale actoren, zoals in enkel sprake zijn van het militaire instrument, Libië en Mali. maar Europa moet wel bereid zijn daadkrachtig op te treden als, en alleen als, preventieve Behalve in het geval waar het desbetreffende maatregelen falen. land zelf om hulp vraagt, is een VN-mandaat veel minder zeker. Zoals nu in Syrië, maar ook voorheen in Georgië (2008), kan de militaire haalbaarheid Strategische prioriteiten in onze beperkt worden door de betrokkenheid van Nabuurschap externe spelers en het risico een interventie van Naast de niveaus van handelen dienen hun kant uit te lokken. Er is dan een kans dat de geografische prioriteiten gesteld te worden, want voordelen teniet worden gedaan door enorme Europa heeft niet de macht om een mondiale actor negatieve neveneffecten of een onaanvaardbaar zoals de Verenigde Staten te worden. Wanneer hoog risico op slachtoffers. Interventie zal dan we de belangen en dreigingen analyseren, mogelijk beperkt blijven tot het voorkomen dat de dan komen we uit op drie uiterst belangrijke burgeroorlog zich uitbreidt naar de omliggende verantwoordelijkheden: de leiding nemen in het landen en tot ondersteuning van de meest garanderen van vrede en veiligheid in de periferie gerede partij in het conflict. Interventie of niet, van Europa, en op mondiaal niveau bijdragen tot Europeanen hebben de verantwoordelijkheid om de maritieme veiligheid alsook tot het collectieve na elk conflict de situatie te stabiliseren door het veiligheidssysteem van de VN. garanderen van vrede, door de veiligheidssector te hervormen en door training en ondersteuning Op de eerste plaats komt de regionale te bieden aan de plaatselijke strijdkrachten. verantwoordelijkheid. Deze omvat enerzijds de Een permanente militaire aanwezigheid door gebieden die onder het Nabuurschapsbeleid samenwerking met lokale partners kan een van de EU vallen, te weten Oost-Europa, de belangrijke maatregel vormen om vertrouwen Kaukasus, de Maghreb en het Midden-Oosten. en veiligheid op te bouwen. Deze maatregel Anderzijds zijn er ook ‘de buren van de buren’. moet uiteraard verankerd zijn in een politiek Dat ruimere nabuurschap omvat de Sahel, de partnerschap en mag niet in strijd zijn met de Hoorn van Afrika, de Golfregio en zelfs een doelstellingen van de EU inzake democratie en deel van Centraal-Azië. Al deze gebieden zijn mensenrechten. belangrijk voor de veiligheid van Europa en zijn bovendien erg volatiel, met een hoog risico op Terwijl de Verenigde Staten ongetwijfeld een rol conflicten. De vraag is in welke mate Europa zich zullen blijven spelen, zullen Europeanen meer en

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 25 meer hun strategische en operationele prioriteiten af en toe een Europees schip aan de Amerikaanse moeten definiëren: Europa zal het initiatief moeten vloot toe te voegen. In de Noordpoolregio kunnen Europa heeft nemen om vrede en veiligheid te bewerkstelligen Europeanen door hun eigen aanwezigheid in de ruimere regio. internationale samenwerking bewerkstelligen in Somalië tussen de diverse toonaangevende actoren in die regio. afdoende Mondiale strategische prioriteiten Europa zal minder geneigd zijn zich elders te bewezen De Europese Veiligheidsstrategie stelt ook dat engageren, aangezien er in de nabije omgeving “in een tijdperk van globalisatie verre dreigingen veel onzekerheid heerst en ook de maritieme efficiënt ons evenzeer ongerust moeten maken als meer veiligheid een pijnpunt blijft. Europeanen kunnen nabije dreigingen”. De meest directe verre echter de ogen niet sluiten voor crisissituaties te kunnen dreiging is de ontwrichting van de maritieme en menselijk lijden in andere delen van de handel (die 90% van Europa’s handel uitmaakt). wereld, omdat vooral het handhaven van het omgaan met Maritieme veiligheid wordt meestal geassocieerd internationale recht, in het bijzonder de niet- met piraterij in de Golf van Aden, maar dezelfde uitoefening van geweld en het respecteren de meest handelsroute kan overal, tussen Rotterdam/ van de mensenrechten, van kardinaal belang Antwerpen en China, bedreigd worden. Daarom is. Wanneer we dit niet nastreven, kan er geen voorkomende kan het vitale belang van maritieme veiligheid internationale stabiliteit zijn, kan de internationale in Azië en in andere delen van de wereld, zoals handel niet floreren en kan er ook geen sprake dreiging: West-Afrika, niet genoeg benadrukt worden. zijn van multilaterale samenwerking inzake Verder dienen we ook te beseffen dat piraterij niet dringende mondiale uitdagingen. We moeten piraterij enkel op zee kan worden opgelost: de uiteindelijke voortdurend blijven ingaan tegen inbreuken op oplossing van het Somalische piraterijprobleem het internationale recht. Europeanen hebben dan ligt in de stabilisering van het land Somalië. Dit ook een verantwoordelijkheid bij te dragen aan is eveneens het geval voor andere maritieme het gezamenlijke veiligheidssysteem van de VN. dreigingen: zo vereisen de spanningen tussen Die bijdrage moet niet enkel gezien worden in China en de buurlanden andere maatregelen dan het aantal Europese blauwhelmen – op verzoek militair machtsvertoon. van de VN kunnen ook troepen onder het bevel van de NAVO of het GVDB en onder nationale Het ligt, zoals eerder gezegd, niet in de vlag worden ingezet, met inbegrip van de mogelijkheden van Europa een leidende rol ondersteuning van regionale organisaties, zoals op zich te nemen inzake mondiale maritieme de AU en ECOWAS – maar kan evenmin beperkt veiligheid, maar Europa kan wel een rol spelen worden tot het bijdragen aan het VN-budget. als het gaat om haar ‘ruimer nabuurschap’ en Europa heeft behoefte aan een daadkrachtige de aangrenzende zones. Europa, heeft, door VN in crisissituaties in de nabije omgeving. De de EU, in Somalië afdoende bewezen efficiënt VN kunnen bovendien alleen doeltreffend zijn te kunnen omgaan met de meest voorkomende als ze ook als zodanig worden aangezien en niet dreiging: piraterij. De EU is goed in staat om alleen wanneer de belangen van de permanente internationale coalities te smeden en het initiatief lidstaten op het spel staan. te nemen in een allesomvattende strategie om de onderliggende oorzaken van piraterij aan te pakken. Waar minder kans op is, maar wat wel tot Besluit een drama zou leiden indien het zich voordoet, Net zoals voor elke andere actor inzake vrede en is een blokkering van het Suez-kanaal als gevolg veiligheid, zijn er ook voor Europa drie factoren van oorlog.3 Europeanen zouden een sleutelrol die de ontplooiing van activiteiten bepalen: de moeten spelen in de internationale coalitie die wil om een regionale of mondiale speler te zijn; ongetwijfeld zou optreden wanneer dit scenario de capaciteit om daarnaar te handelen; en de realiteit wordt. In Azië moeten we rekenen op aanvaarding door anderen om die geambieerde lokale actoren om piraterij aan te pakken. De rol te spelen.4 permanente aanwezigheid van een Europese vloot, die zich toelegt op uitwisselingen, training Bereidheid en ambitie zijn er in Europa zeer en op het samen patrouilleren met lokale zeker; indien niet in alle landen in gelijke mate partners en voor onderlinge samenwerking, zou en in alle gevallen, dan toch steeds toereikend een belangrijke maatregel vormen inzake het om een voldoende grote coalitie van de ‘able opbouwen van vertrouwen en veiligheid. Dit zou and willing’ op de been te brengen om namens bovendien een veel effectievere maatregel zijn dan Europa te handelen. Maar die ambitie heeft zich

26 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 nog onvoldoende vertaald in strategie. Wat de zijn, blijken er vooral interne obstakels. Niet alle Een groep solda- capaciteit betreft, die is altijd al beperkt geweest en lidstaten van de EU zijn even happig op een ten inspecteert een komt met de economische crisis nog meer onder echt Europees vrede-en-veiligheidsbeleid. De verdachte boot in het druk (hoewel het gezamenlijk militair potentieel volgende Hoge Vertegenwoordiger, die na de kader van Atalanta, de zeer groot is – in geval het totaal defensiebudget Europese verkiezingen in 2014 zal aantreden, EU-missie ter bestrij- van de EU-28 echt als één budget besteed zou heeft inzake de drie dimensies bereidheid, ding van piraterij, Golf moeten worden). Zo ook de aanvaarding. Terwijl capaciteit en aanvaarding heel wat werk aan de van Aden, oktober 2012. andere actoren, en zeker de Verenigde Staten, winkel. Foto European Union Naval Europa wel toestaan een regionale actor te Force Somalia Operation Atalanta

Discussieer mee over dit onderwerp: www.internationalespectator.nl/discussies

Noten

1 Voor meer details zie: S. Biscop, ’Peace without Money, war without EUIVS Task Force wat betreft de Toekomst van Europa’s Militaire Americans: Challenges for European Strategy’, International Affairs, Mogelijkheden (Parijs, mei 2013). jrg. 89, nr. 5, 2013, blz. 1125-1143; en S. Lucarelli, L Van Langenhove 4 S. Kingah & L. Van Langenhove, ’Determinants of a regional organisa- & J. Wouters, The EU and multilateral security governance, Londen: tion’s role in peace and security; the African Union and the European Routledge, 2013. Union compared’, South African Journal of International Affairs, jrg. 19, 2 Luis Simón, ‘CSDP, Strategy and Crisis Management: Out of Area or nr. 2, 2012, blz. 201-222; M. Zwartjes, L. Van Langenhove, S. Kingah & Out of Business?’, The International Spectator, jrg. 47, nr. 3, 2012, blz. L. Maes,.’Determinants of regional leadership: is the EU a leading regio- 100-115. nal actor in peace and security?’, Southeast European and Black Sea 3 Dit scenario wordt uitgewerkt in Back from the Future. European Military Studies, jrg. 12, nr. 3, 2012, blz. 393-406. Capacities Horizon 2025: Options and Implications. Rapport van de

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 27 Tim Haesebrouck & Melanie Van Meirvenne EU-geleide crisismanagement- operaties: minder, kleinschaliger en pragmatischer

De laatste vijf jaar zijn EU-geleide operaties zowel in omvang als in aantal afgenomen, terwijl de

achterliggende motivatie voor hun lancering veel pragmatischer is geworden. Het lijkt dan ook erg

onwaarschijnlijk dat de Europese Top over defensie van deze maand tot een heropleving zal leiden

van het soort operaties dat we de eerste vijf jaar van het GVDB hebben leren kennen.

p de Europese Top van december 2013 weten wat ons daar tot nu toe van weerhouden staat, voor het eerst sinds 2008, een heeft. En in het bijzonder, wat is er in 2009 veran- O thematisch debat over defensie op de derd waardoor de EU – via het GVDB – van een agenda. Na vijf jaar van schijnbaar eindeloze dis- ambitieuze crisisactor verwerd tot een nogal be- cussies over de economische crisis en zijn gevol- houdende en pragmatische speler die zich alleen gen voor de Unie, zullen de Europese staatshoof- nog met beperkte missies ging bezighouden? den en regeringsleiders nu de tijd nemen om zich over een heel andere vorm van crisismanagement te buigen. Eén van de doelstellingen van deze Top Van onstilbare honger naar is namelijk het verhogen van de effectiviteit van klaarblijkelijke verzadiging het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensie Crisismanagement is één van de kerntaken van Beleid (GVDB) als “tastbare bijdrage van de EU het GVDB. De onmiddellijke aanleiding voor de tot de internationale crisisbeheersing”.1 lancering van dit beleid was dan ook het collectieve Europese onvermogen een krachtdadig De Europese leiders zullen het dan ongetwijfeld antwoord te formuleren op de bloedige conflic- hebben over de vele EU-geleide operaties die sa- ten in Joegoslavië. Het onbehagen hieromtrent men de kern van deze bijdrage uitmaken. Waar leidde eind 1998 tot de befaamde verklaring van ze echter niet omheen zullen kunnen, is de vast- St-Malo, waarin Groot-Brittannië en Frankrijk be- stelling dat deze operaties sinds hun laatste aan sloten dat de EU in staat moest zijn autonoom defensie gewijde Top nogal aan ambitie hebben te reageren op internationale crises. Wat volgde ingeboet. Niet alleen werden EU-geleide missies was een indrukwekkend proces van institutionele na 2008 opvallend kleinschaliger, er werden er ontwikkeling, waarin de Unie ook daadwerkelijk ook simpelweg veel minder gelanceerd. werd uitgerust met de structuren die een der- Tim Haesebrouck en gelijke autonome actie mogelijk moeten maken. Melanie Van Meirvenne Deze vaststelling is uiteraard van essentieel be- In 2003 bleek dit proces voldoende gevorderd zijn beiden doctoraal on- lang voor de verdere ontwikkeling van het GVDB. om de eerste door de EU geleide civiele opera- derzoeker aan het Instituut Als het immers onze doelstelling is een signifi- tie te lanceren – niet toevallig in de voormalige voor Internationale Studies cante spelerop het gebied van internationaal cri- Joegoslavische republiek Bosnië. Deze operatie van de Universiteit Gent. sismanagement te worden, dan moeten we eerst had het karakter van een politiemissie. Tijdens de

28 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 hierop volgende vijf jaar werden in razend tempo meer dan 200.000 Darfurse vluchtelingen in het Een soldaat op pa- nieuwe missies ontplooid, met een indrukwek- afschrikwekkende grensgebied tussen Tsjaad en trouille in Kervi, Tsjaad. kend gemiddelde van één nieuwe operatie per Soedan te beschermen. Andere grootschalige Tijdens de missie drie maanden.2 missies waren operatie Althea, waarin 7.000 mi- EUFOR Tsjaad kregen litairen de peacekeeping-taken van de NAVO in 4.000 manschappen Veel van deze missies waren echter erg klein- Bosnië overnamen; EUFOR Congo, waarin 2.000 de opdracht meer dan schalig; sommige bestonden zelfs uit amper 50 manschappen belast waren met het waarborgen 200.000 Darfurse vluch- deelnemers. Opvallend was ook dat bij de mees- van de stabiliteit tijdens de presidentsverkiezin- telingen in het grens- te operaties geen militairen, maar burgers werden gen; en operatie Atalanta, een maritieme missie gebied tussen Tsjaad ingezet. In deze ‘civiele’ missies kregen onder ter bestrijding van de piraterij voor de kusten van en Soedan te bescher- meer politieagenten de opdracht lokale politie- Somalië. men. Foto Ministerie van machten te trainen; rechters en procureurs om Defensie de ontwikkeling van goed functionerende rechts- Na de ontplooiing van Atalanta in december 2008 systemen te ondersteunen; en douanebeambten leek de honger naar nieuwe GVDB-missies ech- om hun plaatselijke collega’s te helpen met het ter grotendeels gestild. In de periode 2009-2011 controleren van hun grenzen. werd slechts één nieuwe operatie opgezet, de kleinschalige trainingsmissie EUTM Somalië. Ondanks deze focus op beperkte en civiele mis- Hoewel in 2012 en 2013 de EU een inhaalslag sies, werden ook verscheidene ambitieuze mili- leek te maken met de lancering van in totaal vijf taire operaties uitgevoerd onder EU-leiderschap, nieuwe missies, kwamen deze qua schaal amper zoals operatie Artemis in Congo. Hiervoor werden tot aan de knieën van hun voorgangers. Het leek 2.000 militairen ontplooid in de Oost-Congolese wel alsof, na de vijf vette jaren, nu de vijf magere Ituri-provincie, al jaren het toneel van geweldda- jaren waren aangebroken. dige botsingen tussen Oegandese en Congolese troepen. In deze risicovolle regio stonden de EU- geleide troepen in voor het beveiligen en stabili- Drijfveren achter de eerste seren van de omgeving van de stad Bunia. Van generatie EU-operaties vergelijkbaar allooi was EUFOR Tsjaad, waarin Om de neerwaartse trend in het aantal en de bijna 4.000 manschappen de opdracht kregen de schaal van EU-geleide operaties te begrijpen,

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 29 moet eerst een blik geworpen procedures betrokken bij dergelijke ontplooiingen worden op de missies die uit te testen en bij te schaven. Ten tweede kon- Met operatie-EUBAM tijdens de eerste vijf jaar den de vele operaties het profiel van de Europese gelanceerd werden. Unie als belangrijke speler op het gebied van in- wordt Libië geholpen Kritische beoordelin- ternationale vrede en veiligheid versterken. Ook gen van deze ope- voor deze doelstelling waren civiele operaties een met het beveiligen van zijn raties zijn opvallend zeer interessante optie. Deze zijn namelijk veel eensgezind over het feit minder controversieel dan militaire operaties, wat grenzen ter voorkoming dat deze doorgaans niet eensgezindheid onder de lidstaten waarschijnlij- van illegale migratie ingegeven werden door ker maakt. Bovendien is de EU één van de weini- strategische belangen of een ge internationale organisaties die civiele operaties oprechte bezorgdheid over de op touw zet, waardoor ze zich hiermee gemakke- humanitaire situatie van de loka- lijk kan profileren als een unieke actor in internati- le bevolking.3 In plaats daarvan leken onaal crisismanagement. vooral binnenlandspolitieke en intra-Euro- pese overwegingen doorslaggevend te zijn. Ook de militaire operaties die ontplooid werden onder het GVDB lijken echter grotendeels inge- Het belang van binnenlandspolitieke motieven geven door dergelijke intra-Europese drijfveren.6 blijkt ook uit een omvattende studie naar de Vooral de timing van de missies lijkt een niet mis drijfveren achter GVDB-geleide operaties van te verstane aanwijzing hiervoor. Operatie Artemis Benjamin Pohl.4 Pohl constateerde dat politieke werd bijvoorbeeld gelanceerd na de erg verdeelde leiders tijdens het besluitvormingsproces rond reactie op de Amerikaanse interventie in Irak. Ze het al dan niet lanceren van operaties geconfron- dankt haar ontstaan dan ook vooral aan de drang teerd worden met twee tegenstrijdige impulsen. om aan te tonen dat Europeanen nog steeds in Enerzijds vormt zo’n operatie een uitgelezen kans staat waren tot samenwerking op het gebied van om aan hun kiezers te bewijzen dat ze een daad- veiligheid en defensie. En EUFOR Congo kan in krachtige buitenlandse politiek voeren, anderzijds verband worden gebracht met de afwijzing van de riskeren ze het verwijt te krijgen dat aan dergelijke Europese grondwet tijdens de volksraadplegin- buitenlandse avonturen een te hoog prijskaartje gen in Nederland en Frankrijk, waarna wederom hangt of dat ze de levens van de uitgezonden sol- de behoefte ontstond om de daadkracht van het daten nodeloos op het spel zetten. GVDB te onderstrepen.

Politieke leiders moeten steeds een midden- Het feit dat de drijvende kracht achter veel van weg zoeken tussen deze impulsen. Dit verklaart de meer ambitieuze militaire operaties Frankrijk deels waarom de EU vooral kleinschalige, civiele was, is eveneens een teken aan de wand. Onder operaties heeft uitgevoerd. Deze volstaan voor de grote lidstaten was Frankrijk immers met voor- de betrokken regeringen immers om zich een sprong de sterkste pleitbezorger van een auto- krachtdadig imago aan te meten, terwijl de kos- noom Europees defensiebeleid. De Franse steun ten en risico’s die daarmee gepaard gaan, veel die voor de ontplooiing van operatie Artemis, lager liggen dan bij hun grootschaligere, militai- EUFOR Congo en EUFOR Tsjaad een noodzake- re evenknieën. Wanneer toch militaire operaties lijke voorwaarde was, was dan ook niet helemaal uitgevoerd werden, probeerden regeringen deze vrij van bijbedoelingen. Met het organiseren van steevast te rechtvaardigen met humanitaire ar- deze operaties in het kader van het GVDB wilde gumenten, die het traditioneel veel beter doen bij Frankrijk twee doelstellingen bereiken.7 Allereerst de publieke opinie dan harde nationale belangen. hoopte Frankrijk het idee van een “Europe Bovendien beperkten ze hun militaire betrokken- Puissance” dichterbij te brengen, een Europese heid bijna altijd in de tijd, om kritiek over te hoge macht die onafhankelijk van de Verenigde kosten zoveel mogelijk te vermijden. Staten kan opereren op het internationale toneel. Hiernaast probeerde Parijs via het GVDB Een tweede drijfveer achter de vele EU-geleide de steeds zwaarder wordende lasten verbonden operaties uit de beginjaren, is dat deze door de aan haar rol in het zogenaamde “Francafrique” voorstanders van een sterk Europees defensie- (de traditionele Franse invloedssfeer in Afrika) te beleid gezien werden als dé manier om het beleid delen met de andere lidstaten. Om beide doel- vooruit te stuwen.5 Het uitvoeren van missies had stellingen te verwezenlijken, was een sterk GVDB hierbij een dubbele functie. Ten eerste bood dit onontbeerlijk, en de meest tastbare manier om de mogelijkheid om de Europese instellingen en

30 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 dit te bewerkstelligen was door het uitvoeren van substantieel deel van de lasten van de door operaties. Frankrijk gelanceerde operaties in Afrika te dragen. Zo moest Frankrijk tijdens EUFOR Tsjaad, de De eerste generatie EU-geleide operaties was laatste grote landoperatie gelanceerd onder het dus voornamelijk ingegeven door binnenlands- GVDB, niet alleen instaan voor meer dan twee politieke overwegingen, of door de drang de EU derde van de troepen, het moest ook grotendeels te vestigen als belangrijke speler in internationale de financiële kosten dragen. vrede en veiligheid. Rond 2008 kwam hier echter verandering in, toen beide drijfveren aan stuw- De belangrijkste drijfveren achter de vele GVDB- kracht inboetten. operaties in de eerste vijf jaar van EU-geleide ontplooiingen zijn sinds 2009 dus grotendeels verdwenen. Niet alleen is het politiek veel min- Steeds minder rek in de der opportuun geworden om nieuwe operaties drijfveren te lanceren, ook het ontwikkelen van het GVDB Vanaf 2008 begonnen diverse ontwikkelingen als kader voor operaties lijkt lidstaten niet lan- de beweegredenen achter de eerste generatie ger te motiveren. Dit leidde er echter ook toe GVDB-operaties aan te tasten. Twee factoren dat de operaties die nog wel het daglicht zagen, zorgden ervoor dat het ontplooien van operaties veel duidelijker de strategische belangen van de veel minder opportuun werd voor de politieke EU-lidstaten dienden. Dit was al het geval voor leiders van de EU-lidstaten. Ten eerste lieten de de laatste grootschalige operatie, Atalanta, ont- gevolgen van de ‘grote recessie’ zich steeds dui- plooid ter bescherming van één van Europa’s delijker voelen. Deze beperkte niet alleen de fi- belangrijkste scheepvaartroutes tegen piraterij. nanciële middelen beschikbaar voor het lanceren Diezelfde belangen lagen ook ten grondslag aan van operaties, maar maakte het voor de politieke één van de drie kleinschalige operaties uit 2012, leiders ook veel moeilijker de hiervoor gemaakte EUCAP Nestor, bedoeld om de maritieme capa- kosten te verantwoorden aan hun kiezerspubliek. citeiten van de landen in de Hoorn van Afrika te Daarenboven leek het GVDB ook het slachtoffer versterken. Op deze manier hoopt de EU haar geworden van de algemene interventiemoeheid handelsroutes ook veilig te houden na beëindi- die de Europese landen teisterde vanwege hun ging van Atalanta. langdurige betrokkenheid in Irak en Afghanistan. In tijden van budgettaire bezuinigingen en alge- De overige missies van de laatste tijd lijken juist heel scepticisme over de zin van militaire opera- weer ingegeven door een ander, al even vitaal be- ties, lijkt de binnenlandspolitieke balans stevig lang: handhaving en bevordering van de stabili- gekanteld in het nadeel van nieuwe engagemen- teit in de omgeving van de Unie. Zo werd EUCAP ten in het buitenland. SAHEL Niger in 2012 gelanceerd om de Nigerese politiediensten te ondersteunen in hun strijd te- Bovendien raakten verscheidene Europese lan- gen terrorisme en georganiseerde misdaad, en den teleurgesteld over het gebrek aan vooruit- in EUTM Mali zijn 500 militaire officieren verant- gang in het GVDB en begonnen ze eraan te twijfe- woordelijk voor het trainen van het Malinese le- len of hun investeringen in het gemeenschappelijk ger. Beide missies hebben dan ook tot doel te veiligheidsbeleid wel iets opleverden. Hierdoor voorkomen dat de Sahel-regio zich ontwikkelt werden ze minder geneigd verder bij te dragen tot een toevluchtsoord voor aan de ontwikkeling van dit beleid. Dit was duide- terroristische en criminele lijk het geval voor Frankrijk, dat er sinds 2009 niet activiteiten. De meest langer voor kiest om grootschalige militaire ope- recente GVDB-operatie, raties onder het GVDB te lanceren. In plaats daar- EUBAM Libië, dient zo van lijkt Frankrijk opnieuw de voorkeur te geven mogelijk nog duidelijker aan meer unilaterale operaties, zoals bleek uit zijn de belangen van de lid- In 2003 werd in Bosnië militaire interventies na het postelectoraal geweld staten. Deze operatie is in Ivoorkust in 2011, en vervolgens na de opmars er namelijk op gericht de de eerste EU-geleide van radicale groeperingen in Mali. Hiermee lijken Libische autoriteiten te hel- EU-geleide operaties hun belangrijkste voorstan- pen met het beveiligen van operatie gelanceerd. der verloren te hebben. Aan de basis van deze hun grenzen, teneinde illegale ommekeer ligt onmiskenbaar de Franse ontgoo- migratie en ander onwelkom cheling over de toegevoegde waarde van het grensverkeer naar de Unie tegen GVDB.8 In tegenstelling tot wat Parijs gehoopt te houden. had, bleken de andere lidstaten niet bereid een

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 31 En na de Raad? Dit bleek ook uit de speech van de voorzitter De laatste vijf jaar zijn EU-geleide operaties dus van de Europese Raad, Herman Van Rompuy, in niet alleen in schaal en aantal afgenomen, de maart van dit jaar tijdens de jaarlijkse conferentie achterliggende motivatie voor hun lancering werd van het Europese Defensie Agentschap.9 Hierin ook veel pragmatischer. Het lijkt dan ook erg on- stelde hij dat zijn voornaamste zorg tijdens de waarschijnlijk dat de Europese Top van eind de- Europese Raad niet het GVDB zal zijn, maar wel cember zal leiden tot een heropleving van het de algemene toestand van defensie in Europa. soort GVDB-operaties dat we de eerste vijf jaar Hij pleitte in deze context voor “pragmatische leerden kennen. Niet alleen omdat zowel de bud- vooruitgang”. Dit lijkt ook de toekomst voor EU- gettaire gevolgen van de economische crisis als geleide operaties, die slechts een klein, pragma- de politieke gevolgen van de operaties in Irak en tisch onderdeel zullen vormen van de Europese Afghanistan de bereidheid van politieke leiders defensie. Het lijkt er dan ook op dat we ons niet om nieuwe operaties te lanceren, zullen blijven zozeer de vraag moeten stellen wat Europa ervan ondermijnen; maar vooral omdat de Europeanen weerhouden heeft de trend van grootschalige, het GVDB steeds meer beschouwen als één van ambitieuze operaties voort te zetten, maar wel of vele mogelijke kaders – en zeker niet het belang- het dat überhaupt nog wel wil. rijkste – voor het lanceren van operaties. Ze zullen dan ook minder bereid zijn hierin te investeren louter om het beleid vooruit te stuwen.

Noten

1 EUCO 205/12, ‘Europese Raad 13/14 December 2012 Conclusies’, blz. 4 Benjamin Pohl, ‘The Logic Underpinning EU Crisis Management 9. Operations’, European Security, 2012, blz. 1-19. 2 Voor een overzicht van deze operaties, zie: Giovanni Grevi, Damien Helly 5 Kurowska, a.w. noot 3, blz. 34. & Daniel Keohane (red.), ESDP: The first 10 years (1999-2009), Parijs: 6 Olson, a.w. noot 3, blz. 151. ISS, 2009. 7 Tobias Koepf, ‘Interventions françaises en Afrique: la fin de 3 Zie o.a. Xymena Kurowska, ‘The Role of Esdp Operations’, in: Michael l’européanisation?’, Politique étrangère, 2012, blz. 415-426. Merlingen & Ostrauskaite (red.), European Security and Defence Policy 8 Jean Yves Haine, ‘The Failure of a European Strategic Culture–Eufor an Implementation Perspective, New York: Routledge, 2008, blz. 25-43; Chad: The Last of Its Kind?’, Contemporary Security Policy, jrg. 32, nr. Gorm Rye Olsen, ‘The EU and Military Conflict Management in Africa: 3, 2011, blz. 582-603. For the Good of Africa or Europe?’, International Peacekeeping, jrg. 16, 9 EUCO 79/13, ‘Defence in Europe: Pragmatically Forward’, speech by nr. 2, maart 2009, blz. 245-260. Herman Van Rompuy at the annual conference of the European Defence Agency, Brussel, 2013.

32 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Bruno De Cordier en Joris Wagemakers De grenslegioenen van de fantoom-USSR: vredesoperaties onder het GOS

Na het uiteenvallen van de Sovjetunie werd het samenwerkingsverband “Gemenebest van

Onafhankelijke Staten” (GOS) opgericht, waarvan de meeste voormalige Sovjetrepublieken lid zijn.

Tot op heden heeft dit samenwerkingsverband vier vredesoperaties ondernomen. Waren dit vre-

des- en stabilisatiemissies of werden ze door Rusland gebruikt om de eigen invloedssfeer in de

buurlanden te vergroten?

et GOS wordt in de volksmond in onze schappelijke buitengrens van de USSR en het uit- contreien meestal gebruikt om de gi- breken van gewapende conflicten in de Kaukasus, H gantische en voor velen wat siniste- Moldavië en Tadzjikistan – het schraagde allemaal re ruimte aan te duiden waar ooit, al meer dan de idee van een samenwerkingskader tussen na- twintig jaar geleden, de Unie van Socialistische tionale machthebbers, die allen opgegroeid en Sovjetrepublieken (USSR) lag. Dat onder auspici- politiek gevormd waren in de USSR. ën van het GOS als politieke organisatie ook een aantal vredesoperaties op het oude grondgebied De federatie Rusland, de grootste en dominan- van de USSR werd uitgevoerd, is veel minder bete component van de USSR, nam in dit verband kend of in de vergetelheid geraakt. Dit artikel gaat de leiding en nam ook een aantal van de taken dieper in op de achtergrond, aard en impact van van de USSR over. Het GOS is zodoende een vredesmachten die, ver weg van de camera’s en institutioneel kader voor Moskou’s prioritaire in- Bruno De Cordier de internationale persaandacht, wellicht tot de vloedssfeer in wat na 1991 het “nabije buiten- werkt voor de Conflict meer controversiële vredesoperaties behoren die land” ging heten. Alle vroegere deelrepublieken Research Group van de na 1991 hebben plaatsgevonden. van de USSR maken deel uit van het GOS, met vakgroep Conflict- en uitzondering van de Baltische staten, die nooit Ontwikkelingsstudies van Het Gemenebest van Onafhankelijke Staten lid werden en die later opgingen in de NAVO en de Universiteit Gent. Hij (Sodruzjestvo nyezavisimih gosudarstv of SNG in de EU; en van Georgië, dat oorspronkelijk deel leefde en werkte een tijd het Russisch) werd in december 1991 – enkele uitmaakte van het GOS, maar het verliet na de in Tadzjikistan en bezocht weken vóór de officiële ontbinding van de USSR vijfdaagse oorlog met Rusland en de separatisten ook Zuid-Ossetië. Joris – in de Wit-Russische hoofdstad Minsk opge- in Zuid-Ossetië (augustus 2008). Turkmenistan is Wagemakers stu- richt. Met het GOS beoogde men een samenwer- lid, maar neemt in naam van zijn neutraliteit niet deerde sociologie aan de kingskader met internationale rechtspersoonlijk- meer actief deel aan de activiteiten van het GOS. Universiteit Antwerpen en heid tussen de deelrepublieken van de USSR te Mongolië ten slotte bekleedt een waarnemers- volgde het postgraduaat creëren voor na de geplande opheffing van de functie in de organisatie. conflicten ontwikkelings- unie. Alle staten en samenlevingen werden op studies aan de Universiteit de één of andere manier geconfronteerd met de Veruit het belangrijkste werkgebied van het GOS Gent. Hij leefde in Moldavië erfenis van de USSR. Onderling verweven eco- is defensie en veiligheid. Het raamwerk van het en bezocht Transnistrië voor nomieën en transportsystemen, Russische of defensie- en veiligheidsbeleid onder het GOS is zijn afstudeerwerk. Russischtalige minderheden, de oude gemeen- het zogenaamde Collectieve Veiligheidsakkoord,

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 33 De consolidering in mei 1992 in Tasjkent ondertekend door hadden). Tegen het einde van de USSR heb- van de post-Sovjet- Rusland, Oezbekistan, Kazachstan, Kirgizië, ben ze zich feitelijk afgesplitst. De respectieve- grenslanden Tadzjikistan en Armenië, in 1993 gevolgd door lijke afsplitsingen waren zowel een uitkomst van Het GOS voorziet verschillende Azerbeidzjan, Georgië en Wit-Rusland. Sinds zijn machtspolitiek en een zelfbehoudreflex van plaat- samenwerkingsniveaus. Op oprichting voerde het GOS vier vredesoperaties selijke elites, als een reactie tegen het nationalis- economisch vlak werd onder uit, waarvan er thans nog één lopende is (zie on- me en de toenemende politieke en economische auspiciën van de organisatie deraan, tabel 1). chaos in de republieken waartoe ze tot dan had- onder meer de basis gelegd den behoord, en tegen opheffing van de populaire voor de douane-unie tus- De vredesmachten met een GOS-mandaat (in USSR. In alle gevallen ging de afsplitsing met ge- sen Rusland, Wit-Rusland het Russisch mirotvortsjeskii sily of kortweg MS) wapende conflicten gepaard. en Kazachstan, die in januari worden enkel gestationeerd op het grondgebied 2010 werd gesticht en die, van de lidstaten van de organisatie. In principe Het langgerekte industriegebiedje Transnistrië aan naar het model van de EU, het gebeurt dat op verzoek van of in overeenstem- de Dnjestr, met zijn Slavische en Russischtalige raamwerk moet vormen voor ming met de betrokken staat.1 Ze moeten dus meerderheid, scheidde zich al in novem- diepere en geografisch bredere los worden gezien van de deelname van Rusland ber 1990 (dus nog in de Sovjettijd) af van het economische (her)integratie. en andere GOS-staten aan VN-missies buiten de Roemeenstalige Moldavië. Een poging om het in Onder zijn politieke luik stuurt USSR-ruimte, zoals in het vroegere Joegoslavië, maart 1992 weer bij het intussen onafhankelijke het GOS eigen verkiezings- Tsjaad, de Soedanese regio Abiyei en in West- Moldavië te voegen, leidde tot een drie maan- waarnemers uit naar de lidstaten. Ze moeten een tegenwicht Afrika. den durende oorlog, die zo’n 1.300 doden en vormen voor de waarnemings- 131.000 ontheemden en vluchtelingen maakte. missies van het als eenzijdig De grootste GOS-operatie vond plaats in Sindsdien is Transnistrië een quasistaat die al- 2 pro-westers beschouwde Tadzjikistan, de langste in Transnistrië. Van de leen erkend wordt door de drie soortgelijke sta- ODIHR, de democratiserings- vier contexten is Tadzjikistan een internatio- ten binnen de ex-USSR (Zuid-Ossetië, Abchazië en mensenrechtenarm van naal erkende staat die voordien één van de vijf- en Nagorno-Karabach in Azerbeidzjan). Rusland de OVSE. Het GOS houdt tien deelrepublieken van de USSR was. In mei erkent officieel Transnistrië niet. Dat lijkt eigen- tevens de situatie van de 1992, ongeveer tezelfdertijd als de oorlogen in aardig, maar Moskou wilde met erkenning geen Russischtalige minderheden Joegoslavië, brak er een burgeroorlog uit, die precedent scheppen voor separatistische bewe- in de deelstaten in de gaten. naar schatting 80.000 levens eiste, zo’n 700.000 gingen op eigen grondgebied, in de eerste plaats Er is ook een sportief luik – als mensen ontheemde en de samenleving en eco- in Tsjetsjenië. Het garandeert echter op verschil- politiek thema scoort sport nomie nog jaren ontwrichtte. Wat naar buiten toe lende manieren de feitelijke onafhankelijkheid erg goed onder de bevolking een oorlog leek tussen de lokale communistische van Transnistrië. Zo bemannen Russische GOS- van de vroegere USSR – met machthebbers en een door een islamitische par- troepen de grensposten en bestendigen daarmee GOS-spelen en een GOS- tij gedomineerd oppositiefront, was in feite een het relatieve isolement ervan. voetbalkampioenschap. conflict tussen micro-regionale clans en hun pa- troons. Hoewel in juni 1997 een vredesakkoord Zuid-Ossetië in de voetheuvels van de Kaukasus werd gesloten, waren er tot augustus 2001 nog en Abchazië aan de Zwarte Zee scheidden zich opflakkeringen van geweld. in januari 1992 respectievelijk september 1993 feitelijk af van Georgië. De gevechten, alsmede De drie andere contexten betroffen afscheidings- de verdrijvingen van de meeste Georgiërs die in conflicten in regio’s die in de USSR deel uitmaak- die gebieden woonden, veroorzaakten meer dan ten van Moldavië (in het geval van Transnistrië) 9.000 doden en ongeveer 300.000 ontheemden en Georgië (Abchazië en Zuid-Ossetië, die beide en vluchtelingen. Ook Zuid-Ossetië en Abchazië binnen Sovjet-Georgië een autonoom statuut bleven jarenlang door niemand erkende quasi-

Land / gebied van inzet van Duur Aantal manschappen Aantal politiek-militaire een GOS-vredesmacht en personeel onder waarnemers van andere or- GOS-mandaat (op ganisaties (op hoogtepunt) hoogtepunt operatie) VN OVSE Tadzjieks-Afghaans grensge- september 1993- november 29.300 81 – bied (Pandzj-vallei) 2005 Transnistrië juli 1992- nu 9.225 – 10 Zuid-Ossetië mei 1992-augustus 2008 500 – 17 Grensgebied tussen Abchazië oktober 1994-augustus 2008 1.700 136 – en ‘romp-Georgië’ (Inguri- vallei)

34 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Russische troepen trekken zich terug uit de Georgische stad Gori na de korte oorlog van augustus 2008. Foto Bohan_伯韩 Shen_沈

taten. Na de mislukte poging van de Georgische nog toen dat land onafhankelijk werd en de oor- strijdkrachten om in augustus 2008 Zuid-Ossetië log losbarstte. terug te nemen, riepen beide de onafhankelijkheid uit en werden ze ditmaal door een handvol In Transnistrië bestond de kern van de GOS- staten erkend.3 interventiemacht aanvankelijk uit twee bescheiden uitgeruste brigades van de 14de gecom- bineerde Russische legergroep, die nog in het Vredestichters of militaire stadje Dubosari waren gestationeerd op het protectoraten? ogenblik dat de USSR werd opgeheven. Toen het Tot zover de contextuele en historische omstan- conflict tussen Moldavië en de Transnistrische digheden waarin de GOS-vredesmachten wer- separatisten in 1992 intensifieerde, besloot de den ingezet. Wat kenmerkt(e) die vredesoperaties toenmalige Russische president Jeltsin ze te ver- concreet? De ‘internationale’ vredesmachten van sterken met manschappen, wapens en uitrusting. het GOS werden ingezet op een terrein dat een De GOS-vredeshandhavers bestonden voorna- paar jaar voordien nog eigen grondgebied was. melijk uit Russische manschappen, officieren en In tegenstelling tot bijvoorbeeld vredestroepen technici, aangevuld met kleine en vaak meer sym- van de VN, de NAVO en de ad hoc-coalities, die bolische contingenten uit de andere GOS-landen. in de meeste gevallen van ver worden overge- Het Russisch personeel bestond niet alleen uit bracht en alles moeten meebrengen naar plek- ‘Slavische Russen’, maar ook uit Kaukasiërs en ken waar de manschappen en bevelhebbers vaak Tadzjieken met Russisch staatsburgerschap. De nooit eerder een voet hebben gezet, werden de GOS-troepen werden (of worden in het geval van GOS-operaties geënt op oude legereenheden Transnistrië nog steeds) bijgestaan door plaatse- van de USSR, die zich al jaren ter plaatse bevon- lijke en door hen opgeleide hulptroepen, zoals de den en waarover het bevel na 1991 was overge- Zuid-Ossetische militie en de nationale garde van nomen door de generale staf van de Russische Transnistrië. In Tadzjikistan gingen lokale rekruten strijdkrachten. Sommige van die eenheden had- een steeds groter deel van de GOS-macht in het den nog recente oorlogservaring. In Tadzjikistan land uitmaken, vooral in de lagere echelons. bijvoorbeeld maakte de Russische 201ste ge- motoriseerde schuttersdivisie, die er de GOS- De officiële mandaten en specifieke lega- vredesmacht en -grensbewaking ging vormen, le omkadering van de respectievelijke GOS- tussen februari 1980 en februari 1989 deel uit vredesmachten varieerden naargelang de con- van het interventie- en bezettingscontingent van text, maar algemeen beschouwd gaat het de USSR in buurland Afghanistan. Ze was gesta- voornamelijk om grensbewaking en de bescher- tioneerd in Kunduz en Mazar-i-Sjarif, voor ze in ming van minderheden. In Tadzjikistan richtte de februari 1989 werd teruggehaald naar wat toen vredesmacht zich op de bewaking van de poreu- nog Sovjet-Tadzjikistan was. Daar bevond ze zich ze Tadzjieks-Afghaanse grens langs de Pandzj-

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 35 Het parlement van stroom – die tot december 1991 een deel vormde steun gegeven aan één of meerdere strijdende Transnistrië. De niet-ervan de zuidelijke grens van de USSR en zodoen- partijen. In Tadzjikistan wilde men vooral beletten kende quasistaat dient de een grote symbolische waarde had – tegen de dat de islamisten aan de macht zouden komen. voornamelijk als een drugshandel en de infiltratie door guerrillastrij- Dat zou immers aanstekelijk werken voor islami- soort Russische voor- ders vanuit buurland Afghanistan. In Transnistrië, tische opstandelingen in Ruslands Kaukasische post tegen de NAVO. Abchazië en Zuid-Ossetië, die niet aan de oude provincies Tsjetsjenië en Dagestan. Foto Marco Fieber buitengrens van de USSR liggen, rechtvaardigden de GOS-troepen hun aanwezigheid voorname- Daarom schraagden de Russische GOS-troepen lijk met een variant van ‘R2P’, vóór dat concept er het Moskou-gezinde bewind, pro-Russische internationaal werd geformaliseerd en ingebur- leiders in de provincie Leninabad en de regerings- gerd. In Transnistrië was dat de bescherming van gezinde milities uit Dangara en Kuljab. Ook de se- de plaatselijke Slavische bevolking en van de paratisten en de heersende clans in Transnistrië, Bulgaarse en Gagauzische minderheden, in de Abchazië en Zuid-Ossetië konden op zowel ac- Kaukasus de bescherming van de Abchazische tieve als meer subtiele steun rekenen. Na de in- en Ossetische bevolking, in afwachting van een stelling van GOS-vredesmachten ging die steun duurzame regeling voor de conflicten. Ze moes- gewoon verder. In het geval van Transnistrië en ten in alle gevallen ook toezien op de toepassing de twee Kaukasische gebiedjes paste dit in een van het staakt-het-vuren en de bestandslijnen die logica van gestuurde balkanisering om de weer- op het einde van de conflicten werden bepaald. spannige nationalistische regimes in Moldavië en Georgië af te straffen en te destabiliseren. Door Maar letterlijk overal waren de verklaarde neutra- Russische vredeshandhaving in quasistaten en liteit van de GOS-troepen louter theorie. Ze wor- zogenaamde bevroren conflictgebieden probeerden, zowel in positieve als negatieve zin, noch in- de men aanwezig te blijven in grenslanden die ternationaal, noch door de plaatselijke bevolking toenadering zouden kunnen gaan zoeken bij de voor wie ze een Russische en geen “internatio- EU en de NAVO. nale” macht zijn, als neutraal gezien. Nog vóór hun hervorming tot een GOS-macht, hadden de Zo is, samen met de Baltische exclave Kaliningrad, Russische eenheden die in de respectievelijke Transnistrië een soort Russische voorpost gewor- contexten tussenkwamen, al nauwelijks verholen den tegen de NAVO-sfeer waar het nabijgelegen

36 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Roemenië, net als de Baltische landen, nu deel fascisten”, overheerst nog steeds het gevoel dat van uitmaakt. Transnistrië heeft zijn geopolitiek de Russische vredeshandhavers een waarborg belang ook te danken aan zijn ligging tussen vormen voor een zekere stabiliteit en beveiliging. Moldavië en Oekraïne, allebei landen die politiek en maatschappelijk gespleten zijn in een pro- westers en een Russisch-gezind kamp. Moskou Van GOS naar OCV zou alleen akkoord gaan met een oplossing voor Op Transnistrië na, zijn alle GOS-vredesoperaties het bevroren Transnistrische conflict wanneer de beëindigd. In Tadzjikistan gebeurde dat in novem- leiders van het staatje voldoende politieke macht ber 2005, in Abchazië en Zuid-Ossetië in augustus zouden kunnen uitoefenen in Moldavië en daar- 2008. Dit betekent niet dat de Russische militaire door indirect op Oekraïne. Ook Abchazië en Zuid- aanwezigheid in Tadzjikistan, het Abchazisch- Ossetië, die in feite als vredeshandhavingsge- Georgisch grensgebied en in Zuid-Ossetië com- bied gecamoufleerde militaire protectoraten van pleet werd opgedoekt. Integendeel: in Abchazië Moskou zijn, hebben zo’n voorpostfunctie, maar en Zuid-Ossetië werd ze tijdens en na de korte dan tegen een romp-Georgië dat, zeker na de oorlog met Georgië in de zomer van 2008 juist machtsovername door de pro-westerse Michail opgevoerd. In beide gebieden samen zouden nu Saakasjvili in november 2003, lang een expliciet officieel zo’n 3.000 Russische manschappen op pro-westerse en NAVO-gerichte koers heeft ge- vier bases gestationeerd zijn, al wordt de eigen- varen.4 Het internationaal betwiste karakter van lijke capaciteit geschat op 7.600 manschappen.5 de grenslanden en grijze zones die de betrok- Het weerspiegelt een defensiepsychologie waarin ken inzetgebieden wel degelijk zijn, wordt nog beide intussen onafhankelijke, maar rechtstreeks meer in de verf gezet door het feit dat de GOS- aan Rusland grenzende gebieden gezien worden vredeshandhavers op bepaalde momenten de als een Russische grensbuffer. De klappen die de betrokken ruimten moesten delen met andere in- Georgische strijdkrachten moesten incasseren ternationale politiek-militaire waarnemersmissies, tijdens de vijfdaagse oorlog, en het nu wel defini- in het bijzonder van de VN en de OVSE. Hoewel tief lijkende verlies van Zuid-Ossetië, hebben ook de effectieven van die missies in vergelijking met een veel breder psychologisch effect gehad, in de die onder GOS-vlag verwaarloosbaar waren, zin dat de publieke opinie en machthebbers in de vormden ze geen onbelangrijke drager van po- ex-USSR is bijgebleven dat verre vrienden als de litieke en psychologische aanwezigheid én een EU, de OSVE en de NAVO, als het erop aankomt, kanaal voor inlichtingenvergaring van en door de geen vinger tegen Moskou zullen uitsteken. rivaliserende westerse sfeer. In Tadzjikistan, dat voldoende gestabiliseerd De aanwezigheid van GOS-vredeshandhavers wordt geacht sinds het bewind in 2001 de con- had en heeft natuurlijk ook sociale effecten. In trole kon verwerven over de op- tegenstelling tot bijvoorbeeld de Baltische staten positiebolwerken Garm en tussen 1944 en 1989, werden en worden de over- Darband, zijn acht jaar na wegend Russische eenheden in de vier betrok- beëindiging van het GOS- ken samenlevingen door de meerderheid van de mandaat officieel nog plaatselijke bevolking of, in Transnistrië, door het 5.500 Russische solda- GOS-troepen worden Slavische bevolkingsdeel, doorgaans niet als on- ten gelegerd. Die zitten in gewenste indringers en bezetters gezien. Het on- een basis en een militair noch internationaal, behagen omtrent hun aanwezigheid leeft vooral vliegveld bij de hoofdstad onder de etnische Moldaviërs en Georgiërs die Doesjanbe, en twee bases noch door de plaatselijke in Transnistrië respectievelijk Zuid-Ossetië zijn nabij de zuidelijke steden achtergebleven en zich nu geviseerd voelen, en Kurgan-Tjube en Kuljab. Ook bevolking als neutraal onder de schaarse pro-westerse activisten en de oude Sovjet-ruimteradar van opiniemakers. Voor de plaatselijke machtheb- Nurak in de westelijke Pamir wordt gezien bers en hun milities die gesteund worden door de door Russische troepen bemand Russische/GOS-troepen, is het belang natuurlijk en bewaakt. De bewaking van de duidelijk. Maar ook in de bredere samenleving, Tadzjieks-Afghaanse grens, daarentegen, waar twee decennia na het uit elkaar vallen van de werd overgedragen aan nationale grenstroe- USSR nog steeds een door de plaatselijke macht- pen, die door Russische adviseurs worden op- hebbers en pro-Russische media duchtig levend geleid. De bases in Tadzjikistan zijn ook belang- gehouden herinnering bestaat aan de weldaden rijke schakels in het militaire inlichtingensysteem van de USSR, de Tadzjiekse burgeroorlog en de rond het sinds 2001-2002 door de NAVO en de “agressie door de (Moldavische of Georgische) Verenigde Staten bezette buurland Afghanistan.

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 37 Door het geopolitieke belang van Transnistrië en het Collectieve Veiligheidsverdrag (OCV), die in door de centrale rol van de Russische militairen oktober 2002 opgericht werd op basis van het in bestendiging van de scheiding met Moldavië Collectieve Veiligheidsverdrag van het GOS en – fysiek door de grensposten, psychologisch met geconcipieerd is als een soort ‘contra-NAVO’. De propaganda en economisch door de buitenspo- OCV – waar, naast Rusland en Wit-Rusland, ook rig belastingtarieven voor Moldavische waren Kazachstan, Kirgizië, Tadzjikistan, Armenië en, tot – is terugtrekking van de Russische soldaten in juni 2012, Oezbekistan lid van zijn – is geen afde- de nabije toekomst onwaarschijnlijk, ten minste ling van het GOS, maar een aparte organisatie. zonder een voldoende billijke politieke oplossing. Meer waarschijnlijk is een hervorming van Door tegenstand van Oezbekistan en Wit- de GOS-troepenmacht in Transnistrië als gevolg Rusland en door de afwezigheid van een duide- van diplomatieke druk in de ‘5 plus 2’-vredes- lijk mandaat voor vredeshandhaving, kwam de onderhandelingen; het meer open beleid van de OCV niet tussenbeide bij de zware communau- nieuwe Transnistrische leider Jevgeni Tsjevsjuk, taire onlusten in het zuiden van Kirgizië in mei en die economische samenwerking met Moldavië en juni 2010. Er is later wel een OCV-vredesmacht Europa wil; en/of de komst van Europese grens- opgezet van 3.500 militairen en 800 politieagen- posten op de Oekraïens-Transnistrische grens en ten, die sinds oktober 2012 jaarlijks oefeningen in de Moldavische grensplaats Bender, in het ka- houdt. De lijn tussen “vredeshandhaving” en “ter- der van EUBAM, de Europese grensbijstandsmis- reurbestrijding” is echter niet duidelijk, wat doet sie aan Moldavië en Oekraïne. vermoeden dat het ook in de toekomst een dek- mantel zal zijn om regimes van lidstaten en an- Thans wordt wat betreft Ruslands militaire aan- dere Russische bondgenoten militair te steunen. wezigheid in het gebied van de vroegere USSR De mogelijke inzetgebieden die worden gesugge- meer de nadruk gelegd op mobiele “terreur- reerd – Nagorno-Karabach, Transnistrië en zelfs bestrijding” – wat een rekbaar interventieka- Syrië – wijzen alvast in die richting. Het toont in der vormt – en het opleiden en uitrusten van de wezen hoe internationale vredeshandhaving deel nationale strijdkrachten, speciale eenheden en uitmaakt van een bredere militarisering en geopo- grensbewakers. Het GOS is daarin steeds min- litieke invloedverwerving in de betwiste randge- der van belang. De nadruk in het veiligheidsbe- bieden van Eurazië en daarbuiten. leid is komen te liggen bij de Organisatie van

Noten

1 Noteer dat mirotvortsjeskii sily letterlijk ‘vredestichtende machten’ en niet keeping in Moldova: source of stability or neo-imperialist threat?’, in: ‘vredeshandhavende machten’ betekent. John Mackinlay & Peter Cross, Regional peacekeepers: the paradox 2 Voor meer over oorzaken, inzet en dynamieken van de respectievelijke of Russian peacekeeping, New York: United Nations University Press, conflicten, zie: Vicken Tsjeterian, Maliye voiny i bolsjaya igra, Genève: 2003, blz. 132-155. Cimera, 2003; en, van dezelfde auteur, War and peace in the Caucasus: 3 Naast Rusland zijn dit tot nu toe: Venezuela, Nicaragua, de eilandstaten Russia’s troubled frontier, Londen: Hurst, 2008; Tracey C. German, Nauru, Tuvalu en Vanuatu, de quasistaten Transnistrië en Nagorno- ‘Abkhazie et Ossétie du Sud: le choc des intérets russes et géorgiens’, Karabach, en de Palestijnse verzetsbeweging Hamas. Een aantal staten Russie-NEI Visions, nr. 11, Parijs: Institut français de relations inter- als Wit-Rusland, Servië, Tadzjikistan en Ecuador overweegt dat ook te nationales, 2006; Mohammed-Reza Djalili, Le Tadjikistan à l’épreuve doen. de l’indépendance, Genève: Institut universitaire de hautes études 4 Sinds 2006 worden de Georgische strijdkrachten met behulp van Anglo- internationales, 1995; Olivier Roy, La nouvelle Asie centrale, ou la fabri- Amerikaanse adviseurs ook gemoderniseerd, opgeleid en uitgerust vol- cation des nations, Parijs: Seuil, 1997, blz. 154-162; Valentin I. Busjkov gens NAVO-standaarden. & Daniil V. Minkulskii, Anatomiya grazhdanskoi voiny v Tadzhikistane. 5 Margarete Klein, ‘Russia’s military capabilities. Great power ambitions Etno-sotsialnie protsessy i polititsheskaya borba, 1992-95, Moskou: and reality’, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP Research Paper nr. Institut etnologii i antropologii Rossiiskaya akademia nauk – Institut 12, 2009, blz. 20; en Giorgios Dimitriadis, The re-emergence of Russian prakticheskogo vostokovedenia, 2006; Florent Parmentier, ‘Construction military presence in the Black Sea states, Athene: Centre of Russia, étatique et capitalisme de contrebande en Transnistrie’, Transitions, Eurasia and Southeastern Europe, 2011. jrg. Xlv, 2010, nr. 1, blz. 135-151; en Trevor Waters, ‘Russian peace-

38 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Joost van Puijenbroek Is de Afrikaanse Unie klaar voor crisisbeheersing op het eigen continent?

Vredesmissies in Afrika zijn de afgelopen tien jaar flink toegenomen, zowel in aantal als in omvang.

Meer dan de helft van de manschappen die thans op het continent zijn gestationeerd voor crisis-

beheersingsoperaties worden geleverd door Afrikaanse landen zelf, maar voor de financiering van

die operaties zijn de EU en de Verenigde Staten nog in hoge mate verantwoordelijk. Het Afrikaanse

ownership blijft beperkt. De AU zou het politieke terrein meer naar zich toe moeten trekken.

én van de grote verschillen tussen de nocide, misdaden tegen de menselijkheid en/of Afrikaanse Unie (AU) en haar voorganger, oorlogsmisdaden. Lidstaten zijn verplicht beslui- E de Organisatie van Afrikaanse Eenheid ten van de PSCAU te accepteren en uit te voeren, (OAE), is het feit dat de OAE interventie in lidsta- maar de PSCAU heeft geen sancties tot zijn be- ten verbood. Hierdoor moest in de jaren ’90 van schikking. 1 de vorige eeuw de OAE echter machteloos toekijken bij het conflict in Somalië en bij de genocide De relatie tussen de PSCAU en de VN- in Rwanda. Veiligheidsraad wordt gekenmerkt door nauwe samenwerking. In Artikel 17 van het Protocol van In juli 2002 besloot de Afrikaanse Unie tot oprich- de PSCAU staat dat de VN-Veiligheidsraad de ting van een eigen Vrede- en Veiligheidsraad van primaire verantwoordelijkheid heeft voor bevor- de AU (Peace and Security Council of the African dering en behoud van vrede en veiligheid in de Union, PSCAU). De PSCAU wordt ondersteund wereld en dat Afrika deel is van die internationale door het uitvoerend orgaan van de Afrikaanse gemeenschap. Artikel 7(k) alsmede artikel 17 van Unie, de Commissie, onder voorzitterschap van het Protocol stelt de PSCAU tot taak een sterk de Zuid-Afrikaanse Nkosazana Dlamini-Zuma; partnerschap met de VN te ontwikkelen. Het voert een panel van wijzen; een continentaal early war- te ver in het kader van dit artikel de exacte taak- ning-systeem; een Afrikaanse Standby Force; en verdeling en modaliteiten van samenwerking te een vredesfonds. bespreken. Beide zijden zijn het erover eens om een goede afstemming en samenwerking te ge- De PSCAU telt 15 leden, gelijkmatig verdeeld nereren. over de verschillende regio’s. Het is de voorzitter van de Commissie die zorg draagt voor de imple- Het huidige panel van wijzen2 bestaat uit Salim mentatie van besluiten van de Raad, inclusief de Ahmed Salim (voormalig algemeen secretaris organisatie van of participatie in vredesmissies. van de OAE), Mary Chinnery Hesse uit Ghana, Op 26 december 2003 werd het protocol van de Kenneth Kaunda (voormalig president van PSCAU van kracht en in 2004 werd de Raad ef- Zambia) en Marie Madeleine Kalala-Ngoy uit de Joost van Puijenbroek is fectief. Van alle organen van de AU is de PSCAU Democratische Republiek Congo (DRC). In 2010 programmaleider Centraal- het enige orgaan dat tot interventie in een lidstaat heeft de AU besloten ook enkele “vrienden van Afrika bij IKV Pax Christi. kan besluiten, en wel indien er sprake is van ge- het panel van wijzen” te benoemen. Op dit mo-

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 39 ment zijn er drie “vrienden” en zijn twee posten de AU, kampen het budget van de AU en van het vacant. Het panel kan op eigen initiatief, dan wel vredesfonds met een constant tekort. Hierdoor is op verzoek van de PSCAU of de voorzitter van de AU (en het vredesfonds) niet in staat om zelfs de Commissie, actie ondernemen. Het panel van de kosten van kleinschalige observatiemissies te wijzen staat in een Afrikaanse traditie, waar in veel betalen, laat staan dure vredesmissies te finan- culturen “the elders” of “les vieux sages” een be- cieren. De EU African Peace Facility heeft tussen langrijke rol spelen. Ook in moderne structuren 2003 en 2007 zo’n 250 miljoen betaald aan de AU komt dit mechanisme voor. Zo heeft ECOWAS ten behoeve van vredestaken.5 een council of elders. SADC heeft niet zozeer een raad, maar heeft wel een voorkeur voor vreedzame conflictoplossing, waarbij de diensten van Vredesmissies eminente personen worden ingezet. De rol van De eerste vredesmissie, in zijn geheel geïnitieerd, het panel van wijzen is complementair aan de gepland en uitgevoerd door de AU, was de missie PSCAU en de voorzitter van de Commissie. De naar Burundi in april 2003. De AU stuurde 3.000 werkzaamheden van het panel richten zich vooral troepen uit Zuid-Afrika, Ethiopië en Mozambique op preventieve diplomatie, vredesopbouw, be- onder de vlag van African Union Mission in middeling en verzoening.3 Burundi (AMIB). Enkele van de taken waren het instaan voor de veiligheid van politici die terug- Het continentaal early warning centre kent een keerden en de transitieregering moesten vormen, observatie- en monitoringcentrum. Het centrum, het openen van veilige demobilisatiecentra en dat direct verbonden is met regionale centra, is activiteiten in het kader van DDR (disarmament, verantwoordelijk voor dataverzameling en –ana- demobilization & reintegration). Bovendien moest lyse; het moet de voorzitter van de Commissie AMIB de condities regelen opdat de Verenigde van tijdige en volledige informatie voorzien over Naties zich in Burundi konden vestigen. In febru- conflicten. Het centrum moet samenwerken met ari 2004 was de AU erin geslaagd de meeste pro- de VN, academische instanties, NGO’s e.a. vincies van Burundi te stabiliseren; in juni 2004 werd de AMIB geïntegreerd in een nieuwe VN- De African Standby Force (ASF) is samengesteld missie: ONUB. Twee jaar later waren zo´n 20.000 uit onderdelen van de legers van de lidstaten. militairen gedemobiliseerd. Algemeen wordt deze Lidstaten zijn verplicht die ter beschikking te stel- interventie van de AU als positief beoordeeld. In len als de Raad daartoe zou besluiten. De ASF een zeer fluïde context is zij in staat geweest een zou georganiseerd worden in vijf regionale briga- substantiële bijdrage te leveren aan vrede en sta- des, elk van ongeveer 5.000 troepen. Progressie biliteit in Burundi.6 is geboekt met een politiemacht, maar de regionale brigades zijn tot op heden niet operationeel.4 Niet lang daarna diende een grotere uitdaging zich aan: de crisis in Darfur. Conform het oude be- Artikel 16 van het Protocol van de PSCAU stelt leid van de OAE, beriep de regering van Khartoem dat de regionale mechanismen, zoals bij de West- zich op de soevereiniteit en territoriale integriteit. Afrikaanse ECOWAS, de Zuid-Afrikaanse SADC Khartoem was vooral tegen de komst van de VN. en het Oost-Afrikaanse IGAD, onderdeel zijn van De AU was in 2004 gestart met een troepenmacht de AU-veiligheidsarchitectuur. De AU heeft een van 150 militairen onder de vlag van de African coördinerende en harmoniserende rol. In som- Union Mission in Sudan (AMIS). De missie groei- mige gevallen, zoals bij de crisis in Ivoorkust, is de tot ongeveer 7.000 man midden 2005. AMIS sprake geweest van gebrek aan overeenstem- was echter niet bij machte veiligheid te creëren in ming tussen de regionale organisatie en de AU. Darfur. In september 2006 besloten de VN dat er In het geval van de Centraal Afrikaanse Republiek een sterkere vredesmacht moest komen onder de is het noodzakelijk gebleken de vredesmissie van vlag van de VN. Op 31 december 2006 ging AMIS het regionale niveau naar het AU-niveau te tillen. op in de nieuwe, hybride missie van de AU en VN, UNAMID geheten. UNAMID telt zo’n 14.500 Het vredesfonds, ten slotte, is bestemd voor on- troepen (waarvan 3.200 uit Rwanda) en een kleine dersteuning van vredesmissies en andere ope- 5.000 politiemensen. Zowel AMIS als UNAMID rationele activiteiten die verband houden met is volledig extern gefinancierd.7 In 2009 heeft de vrede en veiligheid. Bijdragen van lidstaten zijn AU het high level panel on Darfur opgericht met noodzakelijk om dit fonds op niveau te houden, Thabo Mbeki, oud president van Zuid-Afrika, aan maar ondanks verklaringen van lidstaten dat zij het hoofd. Doel was via een ronde tafel-proces het vredesfonds ondersteunen en verhoging van met alle betrokkenen (chiefs, civil society, enz.) tot de statutaire bijdrage uit het reguliere budget van overeenstemming te komen.8

40 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 De AU Peace and Security Council autoriseer- Al Shabaab verhogen. Voorts wordt overwogen de in maart 2007 de start van AMISOM (African op termijn de AMISOM-missie om te zetten in een Union Mission in Somalia) met het volgende man- VN-missie. Al met al begint de AMISOM-missie, daat: ondersteuning van de Transitional Federal aanvankelijk succesvol, zich te ontwikkelen tot Institutions; faciliteren van humanitaire hulpverle- een antiterrorisme-missie die zich geconfronteerd ning; en het creëren van condities die bijdragen ziet met een asymmetrische vijand. aan lange-termijnstabiliteit, reconstructie en ontwikkeling. Als model voor de missie diende AMIB, In maart 2012 is de AU de regionale strategie waarbij de AU verantwoordelijkheid nam voor de tegen de Lords Resistance Army (LRA) gestart. financiering. De LRA is een Oegandese rebellengroep die zich heeft verplaatst naar DR Congo (DRC), de Dit is echter niet gelukt; AMISOM is vanaf het Centraal Afrikaanse Republiek (CAR) en Zuid- begin volledig extern gefinancierd. Troepen kwa- Soedan. De regionale strategie bestond er- men in eerste instantie uit Oeganda en Burundi. uit dat deze landen troepen zouden leveren tot In juli 2010 besloot de PSCAU het mandaat te een totaal van 5.000 man. De Ugandan Peoples veranderen van een peace keeping mission naar Defence Forces (UPDF) waren al met 1.300 man een peace enforcement mission, maar dit werd aanwezig.13 De strategie is vastgelopen in de uit-

Rwandese militairen komen tijdens een pa- trouille in het kader van Operatie UNAMID een voetballend jongetje tegen. Darfur, Soedan, 12 oktober 2009. Foto United Nations Photo

onder druk van de VN ingetrokken.9 Thans zijn voering. De LRA vormde weliswaar een bedrei- er in Somalië 18.117 militairen gestationeerd in ging voor de bevolking, maar niet voor de regerin- AMISOM-verband.10 Onlangs heeft de PSCAU be- gen van de drie getroffen landen, en die hadden sloten het aantal troepen op een totaal van 23.966 derhalve weinig belangstelling voor de missie. te brengen. Het vraagt hiervoor financiering van Een andere reden was dat de landen hoopten de VN en donoren.11 In haar meest recente rap- op financiële ondersteuning, zoals de UPDF die port12 stelt (de voorzitter van) de AU-commissie van de Amerikanen hadden gekregen. Het heeft onder andere dat het aantal Al Shabaab-strijders tot najaar 2013 geduurd voor de Congolese en in de duizenden loopt en door gedwongen rekru- Zuid-Soedanese troepen actief werden in de be- tering verder toeneemt. Zij signaleert verder dat strijding van de LRA. De AU zag zich hier in eerste de militaire operaties van AMISOM gestagneerd instantie geconfronteerd met leden die geen be- zijn. Tezamen met de keuze van Al Shabaab voor langstelling toonden voor het oplossen van hun asymmetrische oorlogvoering heeft dit geleid tot eigen probleem en de AU alleen lieten staan. De een verslechterende veiligheidssituatie. De ruim betrokkenen van de AU raakten diep gefrustreerd 6.000 extra troepen moeten de militaire druk op

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 41 door het gedrag van hun eigen betrokken lidsta- AU aan de zijlijn te staan. In maart vergaderde de ten. PSCAU opnieuw, op het moment dat Khadaffi dreigde Benghazi aan te vallen en andere regi- Ook in Ivoorkust gelukte het de AU niet verenigd onale organisaties, zoals de Arabische Liga, de op te treden. De resultaten van de presidents- Organisatie van de Islamitische Conferentie (OIC) verkiezingen leidden tot een volledige politieke en de Europese Unie, een no-fly zone eisten. impasse. Thabo Mbeki, speciaal gezant van de De AU stelde een roadmap voor, bestaande uit Afrikaanse Unie, wilde een power sharing-overeen staakt-het-vuren, humanitaire hulp en her- eenkomst tussen twee partijen die geen van bei- vormingen van het politieke systeem in Libië, en de echt overtuigend kon zeggen wie er gewon- richtte een High Level Ad Hoc Committee18 op. nen had.14 Mbeki’s missie mislukte doordat hij Resolutie 1973 van de VN-Veiligheidsraad, die de onvoldoende samenwerkte met ECOWAS en als weg opende voor militaire actie, werd echter te- pro-Gbagbo werd gezien. Ook de neutraliteit van gelijkertijd ondersteund door Afrikaanse leden in Mbeki’s opvolger Ralia Odinga werd betwist, om- de Veiligheidsraad, te weten Gabon, Zuid-Afrika dat deze publiekelijk zijn voorkeur uitsprak vóór en Nigeria. een militaire operatie zonder hierover overleg te hebben gevoerd met ECOWAS, die daarover In haar voorstel voor een roadmap kwam de AU nog geen consensus had bereikt. Die consensus helemaal alleen te staan. Het leek besloten dat kwam er uiteindelijk wel en ECOWAS erkende Libië een Arabische staat was en geen Afrikaanse, de legitimiteit van Ouattara.15 Het duurde daarna ondanks de grote impact die het conflict in Libië drie maanden totdat de AU een resolutie aan- op sub-Sahara Afrika had. De vernedering werd nam die dat standpunt overnam. De vertraging compleet toen het High Level Ad Hoc Committee was met name veroorzaakt door rivaliteit tussen in maart 2011 toestemming vroeg om naar Libië Zuid-Afrika en Nigeria. Reeds in december, één te vliegen, maar dit door de VN geweigerd werd. maand ná de verkiezingen, dreigde ECOWAS met In april kreeg het comité die toestemming uitein- een interventie. Enkele dagen na publicatie van delijk wel. Khadaffi ging akkoord met de road- dit standpunt namen leden van ECOWAS hier af- map, maar de toenmalige Transitional National stand van, onder andere ingegeven door angst Council weigerde akkoord te gaan met het plan dat de veiligheid van hun eigen burgers in gevaar en eiste het vertrek van Khadaffi. zou komen. Maar ook bestond er angst dat een militaire interventie om een verkiezingsoverwin- Er was grote verdeeldheid onder de AU-lidstaten ning af te dwingen een gevaarlijk precedent zou en de AU stond internationaal alleen. Zij had zeer scheppen. ECOWAS was echter, zelfs indien er weinig geloofwaardigheid bij de rebellen. Zelfs unanieme steun van haar leden zou zijn geweest, nadat Tripoli grotendeels al gevallen was, bleef niet in staat om een militaire operatie uit te voe- de PSCAU pleiten voor een politieke oplossing. ren. De Stand-By Force was nog niet operatio- Omdat de rebellen op niet-legale wijze aan de neel. macht waren gekomen, was erkenning ook na de dood van Khadaffi een probleem voor de AU. Tot De militaire interventie die de post-elec- op het einde bleef de AU verdeeld. Maar zelfs als In haar torale impasse zou doorbreken, zij verenigd was geweest, had de AU niet kun- werd uiteindelijk in april 2011 uit- nen interveniëren. De Afrikaanse Stand-By Force voorstel voor een gevoerd door Frankrijk, de VN is nog steeds in opbouw. Bovenal, in eerste in- roadmap in de Libië- en pro-Ouattara-troepen op stantie verwierp Khadaffi zelf een voorstel om te basis van resolutie 1975 van onderhandelen met de opstandelingen. crisis kwam de AU de VN-Veiligheidsraad. Het feit dat uiteindelijk de VN en vooral Ook in Mali is de Afrikaanse Unie er niet in ge- helemaal alleen te Frankrijk te hulp moesten komen slaagd het leiderschap op zich te nemen. In het voor een beslissende interventie te- najaar van 2012 was besloten dat ECOWAS met staan gen het presidentiële paleis, was een goedkeuring van de AU de vredesmissie AFISMA vernedering voor ECOWAS en de AU.16 (African-led International Support Mission to Mali) zou organiseren. De troepenopbouw ver- Ook in Libië is het de AU niet gelukt eensgezind liep echter langzaam. Toen de situatie begin ja- en krachtdadig op te treden.17 In februari 2011 nuari 2013 dramatisch uit de hand liep, interve- besloot de PSCAU een missie te sturen die de nieerde Frankrijk op verzoek van de Malinese basis moest vormen voor een fact finding-missie regering. Al snel werd de ECOWAS-missie een later. De fact finding-missie is er nooit gekomen. AU-missie. Dat is het toch maar kort gebleven. Hierdoor kregen de VN het initiatief en kwam de Vooral Frankrijk had zorgen over de financiële en

42 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Afrika’s veiligheidsbeleid wordt steeds meer door logistieke capaciteiten van de AU en wilde dat aan de re- AFISMA een VN-missie zou worden. Deze wens bellengroep de Europeanen en Amerikanen werd door de Malinese autoriteiten ondersteund. M23 in Zo ging AFISMA op 1 juli jl. over in de VN-missie Oost-Congo, gevormd. Tegelijkertijd neemt de MINUSMA (United Nations Multidimensional dreigde Integrated Stabilization Mission in Mali). Zowel Rwanda zich on- Afrikaanse deelname aan bij ECOWAS als bij de AU heerste er in eer- middellijk terug te ste instantie ongenoegen over de overgang van trekken uit de missie in vredesmissies toe. AFISMA naar MINUSMA. De PSCAU beklaagde Darfur. Ook Nigeria, Zuid- zich in een communiqué van 25 april 2013 dat de Afrika en andere landen proberen AU niet voldoende was geconsulteerd alvorens de AU zoveel mogelijk in te zetten voor dit besluit werd genomen. De frustratie werd nog hun eigen ambities. groter, toen de Nederlandse oud-minister Bert Koenders benoemd werd als leider van de missie, Op verschillende momenten is het de AU niet terwijl de AU daarvoor het hoofd van AFISMA, de gelukt een eensgezind antwoord noch een tij- Burundese oud-president Buyoya, had voorge- dig antwoord te formuleren op crises. Bovenal steld. De eindverantwoordelijkheid voor de poli- is sprake van een gebrek aan betrokkenheid van tieke onderhandelingen kwam echter bij de pre- de lidstaten voor effectieve implementatie van de sidenten van Burkina Faso en Nigeria te liggen, vredesarchitectuur. Alle missies worden voorna- wat de pijn verzachtte. Ook de force commander melijk door de EU en de Verenigde Staten gefi- werd een Afrikaan. nancierd. Dit maakt de manoeuvreerruimte voor de PSCAU klein. Afrika’s veiligheidsbeleid wordt In de Centraal Afrikaanse Republiek was er oor- op deze wijze steeds meer door de Europeanen spronkelijk een missie van de Communauté en Amerikanen gevormd. Het Afrikaanse owner- Economique des Etats de l’Afrique Centrale ship blijft beperkt.22 (CEEAC),19 genoemd MICOPAX (Mission for the Consultation of Peace in the Central African Dit heeft frustrerende consequenties. Het ont- Republic). Deze missie is overgenomen door de neemt de AU bij herhaling de ruimte dat te doen AU onder de vlag van MISCA.20 Maar bovendien waar zij goed in is of de potentie heeft goed in komt er een militaire macht van Frankrijk die, net te worden. Bij bijna alle crises heeft de AU aller- zoals in Ivoorkust en Mali, naast en onafhankelijk eerst geprobeerd tot een onderhandelde oplos- van MISCA zal opereren. sing te komen (zie Libië, Darfur, Ivoorkust). Feit is dat de AU vanwege externe en interne redenen onvoldoende in staat is dit tot uitvoering te Tot slot brengen en doorkruist wordt door diverse par- Vredesmissies in Afrika zijn de afgelopen tien tijen. Allereerst door de betrokken lidstaten in jaar enorm in aantal en omvang toegenomen. In conflict zelf: Gbagbo (Ivoorkust) noch Khadaffi 2003 waren er 25.000 troepen in vredesmissies in (Libië) wilde tot een overeenkomst komen, de Afrika, dat zijn er nu zo’n 63.400. Daarvan worden door de LRA-crisis getroffen landen ontkenden ruim 36.000 troepen door Afrikaanse landen gele- het probleem en lieten de AU alleen staan. In de verd, vier keer zoveel als in 2003.21 Daarbovenop tweede plaats werd de AU doorkruist door de inkomen de troepen voor de AMISOM-missie ternationale gemeenschap. Frankrijk, de EU en (20.000 militairen op dit moment) en de regionale de Verenigde Staten hebben door hun financiële strategie tegen de LRA (thans circa 2.500 troe- invloed zo hun eigen voorkeuren. Ook de VN, in pen). Maar de missies in Mali, in Somalië, in de het bijzonder de Veiligheidsraad, hebben hun ei- Centraal Afrikaanse Republiek, alsmede de regi- gen voorkeuren. In de derde plaats wordt de AU onale strategie bij de LRA, kampen allemaal met verzwakt door interne verdeeldheid tussen haar een chronisch en substantieel tekort aan troepen. lidstaten. Op verscheidene momenten (denk aan Libië, Ivoorkust, enz.) kwam men niet tot een ge- Niet alle troepen leverende landen doen dit meenschappelijk standpunt. Afrikaanse landen uit hoofde van het ideaal van Panafrikanisme. stemden in de VN herhaaldelijk tegen afspraken Oeganda speelt een grote rol in vredesmissies, die in AU-verband waren gemaakt. Ook heerst er mede ingegeven door de ambitie een regionale regelmatig verdeeldheid binnen de regionale or- grote mogendheid te worden. Rwanda is een be- ganisaties en tussen die organisaties en de AU. langrijke troepenleverancier, waarbij bescherming tegen kritiek op zijn rol in Oost-Congo een motief Er is een duidelijke tendens dat de AU een kleine- is. Toen het fors bekritiseerd werd voor zijn steun re rol gaat spelen in de uitvoering van vredesmis-

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 43 sies. De VN hebben de missies in Darfur, Ivoorkust leen de AU heeft. Onderzocht zou moeten wor- en Mali overgenomen, en het is een kwestie van den hoe dit Panel nog sterker gemaakt zou kun- tijd vooraleer overdracht van AMISOM naar de nen worden. Vijf personen en drie “vrienden” is VN plaatsvindt. Alleen de missie in de Centraal een beetje weinig indien we de veelheid van con- Afrikaanse Republiek is een AU-missie, en geen flicten in Afrika bezien en indien we in overweging VN-missie.23 Zoals eerder gemeld is de Afrikaanse nemen dat bij bemiddeling de partijen in conflict Stand-by Force nog steeds niet effectief. gemeenschappelijk akkoord moeten zijn over de bemiddelaars. In dit kader verdient de suggestie Waarschijnlijk is het in zijn algemeenheid goed van een “pool van wijzen” verdere overweging.24 dat complexe vredesmissies door de Verenigde Laten we niet vergeten dat de meest succesvolle Naties worden overgenomen. Zolang de AU niet missie van de AU tot op heden AMIB in Burundi in staat is haar eigen ambities te financieren, zijn is, waarbij het politieke proces langdurig getrok- de VN een stabielere uitvoerder. Maar laat de AU ken werd door sterke leiders als Julius Nyerere, het politieke terrein meer naar zich toe trekken. Nelson Mandela en de toenmalig vice-president Het Panel van Wijzen is een sterk middel dat al- van Zuid-Afrika, Jacob Zuma.

Noten

1 ‘Protocol relating to the establishment of the peace and security council 13 DE UPDF was in eerste instantie aanwezig geweest in de DRC, Zuid- of the African Union’; en Sabelo Gumedze, ‘The Peace and Security Soedan en de Centraal Afrikaanse Republiek (CAR). De afgelopen twee Council of the African Union: Its Relationship with the United Nations, jaar is de UPDF alleen aanwezig geweest in Zuid-Soedan en CAR, the African Union and Sub-Regional Mechanisms’, 2011, blz. 27-61. omdat de DRC geen militaire aanwezigheid wilde van Oeganda binnen 2 Ahmed Ben Bella, voormalig president van Algerije, was voorzitter maar zijn grenzen. is in de loop van zijn tweede termijn overleden. 14 De Waal, a.w. noot 8. 3 Ademola Jegede, ‘The African Union Peace and Security architecture: 15 Observatoire de l’Afrique, Bruxelles, 16 mei 2011: le rôle de l’Union can the panel of the wise make a difference?’, African Human Rights Africaine dans les conflits en Libye et en Côte d´Ivoire. Law Journal. 9, 2009, blz. 409-433. 16 Gilles Yabi, ‘Keeping the Peace in Electoral Conflicts: The Role of 4 Phillip Apuuli Kasaija, ‘The African Union (AU), the Libya crisis and ECOWAS, UNOCI and the International Community in Côte d’Ivoire’, the notion of “African solutions to African problems”’, Journal of 2012. Contemporary African Studies , jrg. 31, nr. 1, 2013, blz. 117-138. 17 Kasaija, a.w. noot 4. 5 Gumedze, a.w. noot 1, blz. 39. 18 Leden waren de staatshoofden van Congo-Brazzaville, Mali, Mauritanië, 6 Tim Murithi, ‘The African Union’s evolving role in peace operations: the Zuid-Afrika en Oeganda. African Union Mission in Burundi, the African Union Mission in Sudan 19 Lidstaten zijn Angola, Burundi, Kameroen, de Centraal Afrikaanse and the African Union Mission in Somalia’, African Security Review, jrg. Republiek, Congo, DR Congo, Gabon, Guinée Équatoriale, Sao Tomé et 17, nr. 1, 2008, blz. 69-82. Principe, Tsjaad. 7 Ibid. 20 Mission International de soutien pour la République Centre-Afrique. 8 Alex de Waal, ‘Contesting Visions of Peace in Africa: Darfur, Ivory 21 http://www.lanouvellecentrafrique.org/africa-peacekeeping-missions- Coast, Libya’, 2012 (http://sites.tufts.edu/reinventingpeace/2012/05/11/ struggle-to-find-troops/; http://www.janes.com/article/28854/africa- contesting-visions-of-peace-in-africa-darfur-ivory-coast-libya/). peacekeeping-missions-struggle-to-find-troops 9 Murithi, a.w. noot 6. 22 Benedikt Franke & Stefan Gänzle, ‘How “African” is the African Peace 10 Bestaande uit Burundi (5.432 troepen), Djibouti (960), Kenia (4.652), and Security Architecture? Conceptual and Practical Constraints of Sierra Leone (850) en Oeganda (6.223). Regional Security Cooperation in Africa’, African Security, jrg. 5, nr. 2, 11 http://www.reuters.com/article/2013/10/12 2012, blz. 88-104. 12 Report of the chairperson of the commission on the joint AU-UN bench- 23 Maar grote broer Frankrijk zal hier wel een bepalende invloed hebben. marking exercise and the review of the African Union mission in Somalia 24 Jegede, a.w. noot 3. (10 October 2013).

44 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Kees Homan De track record van ad hoc-coalities: Koeweit, Oost-Timor en Irak

De afgelopen twintig jaar heeft een toename te zien gegeven van crisisbeheersing door zg. ad

hoc-coalities, met name coalities die zonder mandaat van een permanente internationale organi-

satie hebben geopereerd. Hoe succesvol waren de operaties in Koeweit, Oost-Timor en Irak, en

welke lessen kunnen we daaruit trekken?

e fundamentele veranderingen in de in- Coalities ternationale politiek ten gevolge van het Hoewel de termen ‘alliantie’ en ‘coalitie’ vaak D einde van de Oost-West-confrontatie door elkaar worden gebruikt, bestaan er belang- hebben opnieuw de interesse gewekt voor coali- rijke verschillen. Allereerst zijn allianties meer for- tie-oorlogvoering. Zo is de frequentie van coalitie- meel van aard dan coalities. Allianties bestaan operaties toegenomen. Het betreft hier overigens vooral uit toezeggingen van staten voor samen- een oud concept, dat een duurzaam kenmerk werking. Ten tweede is niet alleen de structuur was van Europese oorlogen gedurende vele peri- van ad hoc-coalities verschillend, maar ook hun oden in de 18de en begin 19de eeuw, waaronder doel. Allianties zijn typisch opgericht als antici- in het bijzonder de Napoleontische oorlogen.1 patie op toekomstige gebeurtenissen, terwijl coalities geformeerd worden als antwoord op een De Strategische Monitor 2013 van Instituut specifieke crisis die zich reeds heeft gemanifes- Clingendael constateert een versterking van “een teerd. Bovendien zijn coalities per definitie ad hoc tendens die al in de Monitor 2012 werd gecon- en tijdelijk. stateerd, te weten, samenwerking in ad-hoc coalities en thematische clusters van gelijkgezinde Theoretisch kent een coalitie drie belangrijke landen en binnen meer ‘light touch’ samenwer- voordelen voor een militaire operatie.3 Hoe meer kingsverbanden, ook wel bekend staand als mini- landen een coalitie steunen, des te meer er im- multilateralisme.”2 Veelal acteren ad hoc-coalities mers sprake zal zijn van een grotere politieke in- die militaire operaties uitvoeren onder de politieke vloed en een grotere gepercipieerde legitimiteit in paraplu van een internationale organisatie als de de ogen van de internationale gemeenschap. In VN, de NAVO en de EU. In deze bijdrage gaat het de tweede plaats worden de risico’s en kosten in echter om ad hoc-coalities die niet opereren op beginsel gedeeld. Ten derde is er sprake van een basis van politieke goedkeuring van een perma- grotere militaire krachtsinspanning en effectiviteit, nente organisatie zoals NAVO, EU, de Afrikaanse wanneer meerdere landen militair bijdragen aan Unie, enz., maar om ad hoc-coalities die zelfstan- een coalitie. dig militaire operaties uitvoeren, al dan niet op basis van een mandaat van de VN-Veiligheidsraad. Niettemin zijn vele aspecten die inherent zijn aan een coalitiestrijdmacht vrijwel gelijk aan die van Allereerst wordt in het kort ingegaan op de alge- een alliantie, zoals de problemen van integratie, mene kenmerken van ad hoc-coalities. Vervolgens interoperabiliteit, besluitvorming en het bereiken Kees Homan is als komt een drietal ad hoc-coalities aan de orde, van eenheid van bevel. adviseur veiligheid ver- namelijk de Operatie Desert Storm in Koeweit bonden aan het Instituut (1990-1991), de International Force for East Timor De ad hoc-aard van coalitie-operaties betekent Clingendael. (1999-2000) en de invasie in Irak (2003). dat meestal een lead nation de leiding heeft.

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 45 Deze levert veelal de grootste militaire bijdrage Koeweit veroordeelde en onmiddellijke en on- en tevens de commandant. Een lead nation kan voorwaardelijke terugtrekking van Irak en al diens omschreven worden als een landnatie die over troepen tot hun posities van 1 augustus 1990 eis- de wil, het vermogen, de competentie en de inte. De volgende dag, op 3 augustus, verplaats- vloed beschikt om de essentiële elementen van ten grote Iraakse eenheden zich richting de grens politieke consultatie en militair leiderschap die met Saoedi-Arabië. Op verzoek van Saoedi- benodigd is voor de planning, voorbereiding en Arabië zonden de Verenigde Staten militaire een- uitvoering van een militaire coalitie-operatie te heden naar dit land, onmiddellijk gevolgd door coördineren. Hoewel de commandant van een ad een verzoek aan de Britten voor assistentie. Met hoc-coalitie gewoonlijk geen eenheid van bevel Resolutie 678 op 29 november 1990, stelde de zal verkrijgen, zal hij zich vooral richten op een- Veiligheidsraad onder meer een ultimatum aan heid van inspanningen. De verschillen tussen ad Irak om zich vóór 15 januari 1991 uit Koeweit te- hoc-coalities die in de laatste decennia zijn opge- rug te trekken. Indien Irak dat niet zou doen, stond treden, komen duidelijk naar voren in de volgende de Veiligheidsraad de lidstaten toe alle noodzake- drie case studies. lijke maatregelen te nemen om de internationale vrede en veiligheid in het gebied te herstellen.

Operatie Desert Storm Na het verstrijken van het ultimatum begon op De invasie in Koeweit gaat terug tot de oorlog tus- 17 januari 1991 de Operatie Desert Storm, de sen Irak en Iran (1980-1988), toen er conflicten campagne om Irak uit Koeweit te verdrijven. De

Amerikaanse gevechts- vliegtuigen boven brandende olievelden tijdens Operatie Desert Storm, Koeweit, 1991. Foto Cryogenic666.

ontstonden tussen Irak en Koeweit. Naast zware Verenigde Staten hadden in de aanloop naar deze financiële schulden aan Koeweit vanwege de fi- militaire confrontatie een grote internationale co- nanciering van de oorlog, beschuldigde Irak zijn alitie van uiteindelijk 34 landen bijeengebracht, buurland van grensoverschrijding met militaire in- waar ook Nederland aan deelnam. De initiële ont- stallaties die het had gebouwd en van het aanbo- plooiing mondde uit in een multinationale strijd- ren van oliebronnen aan de Iraakse zijde van de macht van totaal 680.000 mannen en vrouwen. grens. Bovendien was volgens Bagdad de olie- Hoewel er sprake was van een parallel comman- productie- en olieprijspolitiek van Koeweit in strijd do, met de Arabische landen onder Arabisch be- met OPEC-afspraken en hadden deze een grote vel en de overige landen onder Amerikaans bevel, nadelige invloed op de Iraakse economie.4 hadden de Amerikanen in feite de leiding. De operatie begon met een luchtoffensief dat door ver- Toen onderhandelingen tussen beide landen op nietiging van de radarstations de Iraakse lucht- niets uitliepen, staken vroeg in de ochtend van macht vrijwel ‘blind’ maakte.6 De Iraakse leider 2 augustus 1990 zo’n 140.000 Iraakse militairen Saddam Hoessein antwoordde met de inzet van de grens met Koeweit over.5 Met zo’n 16.000 mi- een tiental Scud-raketten tegen Israëlische ste- litairen aan landstrijdkrachten aan de zijde van den, om Israël in de strijd te betrekken en hiermee Koeweit, stond de uitkomst bij voorbaat vast. De de publieke opinie in de Arabische landen aan de VN-Veiligheidsraad nam dezelfde dag Resolutie zijde van Irak te brengen. De raketten richtten 660 aan, die onder meer de Iraakse invasie van

46 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 echter weinig schade aan en Israël sloeg, mede over Oost-Timor zou behouden. Dit betekende onder Amerikaanse druk, niet terug. dat het oorspronkelijke VN-plan UNAMET II te installeren om toezicht te houden op de transi- Na het luchtoffensief begon op 24 februari de tie naar onafhankelijkheid, niet uitvoerbaar was. grondaanval, waarna Irak op 27 februari liet weten Australië drong aan op een internationale inter- dat alle resoluties over terugtrekking uit Koeweit ventie om het bloedbad te stoppen. Na aanzienlij- zouden worden aanvaard. Daarmee kwam een ke economische en politieke druk accepteerde de einde aan deze oorlog die bijna zeven weken het Indonesische regering dat het niet langer de orde wereldnieuws had beheerst. in Oost-Timor kon handhaven en aanvaardde zij het beginsel van een VN-macht. De Amerikanen hadden, zoals gezegd, steun ver- worven van 34 landen, waarvan vele landen sub- De VN-Veiligheidsraad keurde op 15 september stantiële militaire assistentie verleenden, waaron- 1999 resolutie 1264 goed, die opriep tot het vor- der landen uit de Arabische wereld. Het is echter men van een multinationale strijdmacht om de vrij onwaarschijnlijk dat deze landen ook hulp vrede en veiligheid op Oost-Timor te beschermen hadden aangeboden indien de operatie niet geen de VN-missie aldaar te steunen.8 De strijd- organiseerd was op basis van een VN-mandaat. macht was gemandateerd “alle noodzakelijke De VN legitimeerden hiermee zowel de individu- maatregelen” te nemen om de orde te herstellen, ele bijdragen als die van de gehele coalitie. Het UNAMET te ondersteunen en te assisteren bij het overgrote deel van de militaire bijdragen kwam verlenen van humanitaire hulp. echter van de Amerikanen. Zonder de Verenigde Staten was de vorming van een militaire coalitie INTERFET werd op 20 september 1999 naar als in onderhavig geval dan ook niet waarschijn- Oost-Timor uitgezonden, met Australië als lead lijk geweest. Bovendien waren de Amerikaanse nation (5.500 militairen) onder leiding van de militaire bijdragen, die voor een deel tijdens de commandant, de Australische generaal-majoor Koude Oorlog tegen de Sovjetunie gericht waren, Peter Cosgrove. De generaal had twee primaire nu immers beschikbaar voor inzet tegen Irak. taken. In de eerste plaats moest hij ervoor zorgen dat de door Indonesië gesteunde militie haar gewelddadigheden stopte. In de tweede plaats INTERFET was hij belast met het verkrijgen van veel instem- Een tweede voorbeeld van een ad hoc-coalitie ming en gezag voor de opvolgende missie. Op die opereerde op basis van resoluties van de haar hoogtepunt bestond INTERFET uit ongeveer Veiligheidsraad was de International Force for 11.000 militairen, afkomstig uit 22 landen. Na East Timor (INTERFET). Deze coalitie (georgani- een succesvolle interventie en de terugtrekking seerd door Australië, dat ook de leiding over de van Indonesische strijdkrachten en autoriteiten, operatie had),7 had als doelstelling de humanitaire vestigde UNAMET haar hoofdkwartier in Dili op en veiligheidsrsis op Oost-Timor het hoofd te bie- 28 september en Indonesië erkende formeel de den. uitkomst van het referendum over onafhankelijkheid. INTERFET gaf op 28 februari 2000 het com- De geschiedenis van deze vredesoperatie gaat mando van de militaire operaties aan de United terug tot 1975, toen Indonesië Oost-Timor bin- Nations Transitional Administration in East Timor nenviel en de voormalige Portugese kolonie an- (UNTAET).9 Deze nieuwe missie kon dankbaar ge- nexeerde. Ondanks de tegenstand van vele bruik maken van de door INTERFET gecreëerde Oost-Timorezen ondervond hun streven naar on- stabiele omgeving. afhankelijkheid slechts bij weinig landen (waaronder Australië) steun. Vele landen gaven pri- Tijdens de INTERFET-missie heeft Australië op- oriteit aan goede betrekkingen met Indonesië. getreden als een capabele lead nation en was er Uiteindelijk was het de opvolger van president tevens sprake van een goede financiering. Beide Soeharto, Habibie, die bereid was een referen- aspecten waren van groot belang.10 Daarnaast dum te houden over onafhankelijkheid onder su- moesten militairen in staat zijn civiele functies te pervisie van de United Nations Mission in East vervullen tot civiele agentschappen zelf over de Timor (UNAMET). Dit referendum resulteerde in noodzakelijke capaciteit beschikten. Het verwer- een overweldigende steun voor onafhankelijk- ven, uitrusten en het ontplooien van civiele capa- heid (78,5%). De door Indonesië gesteunde mi- citeit bleek in de praktijk langer te duren dan die litie ging echter over tot massamoord en plun- van militaire capaciteit. deringen. Indonesië stond erop dat het, ondanks de uitslag van de stemming, de soevereiniteit

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 47 Invasie in Irak Slechts vijf landen waren, naast de Verenigde Ten slotte was bij de invasie in Irak in maart 2003 Staten met hun 250.000 troepen, bereid militai- ook sprake van een Coalition of the Willing, waar- ren tijdens de invasie in te zetten: Albanië: 70; in de Verenigde Staten de leidende rol vervulden. Australië: 2.000; Polen: 200; Roemenië: 278; en De Amerikanen voerden echter uiteenlopende en het Verenigd Koninkrijk: 45.000. vaak wisselende motieven aan voor de noodzaak Irak binnen te vallen. Zo zou Irak in het bezit zijn De invasie in Irak begon op 20 maart 2003 met van massavernietigingswapens en het internatio- luchtaanvallen op Bagdad. De volgende dag be- De Amerikanen nale terrorisme steunen, in het bijzonder al-Qaida. gon de opmars over de grond vanuit het zuiden. Daarnaast negeerde Saddam Hoessein keer op Vaak geconfronteerd met soms hevige tegen- hebben miljarden keer allerlei resoluties van de VN-Veiligheidsraad, stand en slecht weer, trokken de coalitietroepen steunde hij het zelfmoordterrorisme tegen op 7 april het centrum van Bagdad binnen. Twee dollars aan hulp Israëliërs en zou hij zijn bevolking onderdrukken dagen later kon de hele wereld via de televisie geen vermoorden. Dus moest er een einde komen tuige zijn van het neerhalen van het standbeeld verstrekt om aan zijn regime. van Saddam. President Bush verklaarde op 1 mei aan boord van een vliegdekschip voor de kust steun van landen De VN-Veiligheidsraad nam op 8 november 2002 van San Diego, dat de oorlog was afgelopen. Dit resolutie 1441 aan, die onder meer stelde dat Irak bleek naderhand nogal voorbarig te zijn geweest. als Turkije en niet aan zijn ontwapeningsverplichtingen voldeed door geen volledige openheid van zaken te geven De VN-Veiligheidsraad nam op 22 mei 2003 re- Israël te vergaren over alle aspecten van zijn massavernietigingswa- solutie 1483 aan, die voorzag in de instelling van pens-programma.11 De Verenigde Staten en het een stabilisatiemacht in Irak. De missie van deze voor de invasie in Verenigd Koninkrijk vonden uiteindelijk, in tegen- stabilisatiemacht was de Irakezen te assisteren stelling tot de andere permanente leden van de bij de wederopbouw van het land, de hervorming Irak Veiligheidsraad, dat deze resolutie een geweld- van overheidsinstanties en het creëren van sta- dadig optreden tegen Irak rechtvaardigde. De biliteit en veiligheid. Aangezien deze missie wel Verenigde Staten hadden hiervoor steun gezocht op een mandaat van de VN berustte, waren zo’n bij diverse landen. Een ad hoc-coalitie, bestaande 20 landen bereid militaire bijdragen te leveren. De uit 31 landen, steunde openlijk de invasie in Irak. casus-Irak toont ook aan dat een ad hoc-coalitie Hiernaast zouden er nog vijftien landen zijn die niet altijd tijdelijk hoeft te zijn, maar tot een lang- niet bij naam genoemd wilden worden, maar ook durige militaire aanwezigheid kan leiden. de facto tot de ad hoc-coalitie behoorden. Dat gold bijvoorbeeld voor Koeweit, Qatar en Bahrein, waar zich op het grondgebied wel Amerikaanse Slotopmerkingen troepen voor de invasie in Irak verzamelden. Het trekken van algemene conclusies op basis van drie case studies is uiteraard wetenschappe- Het openlijk politiek steunen van de invasie door lijk niet verantwoord. Bovendien spelen onvoor- een aantal landen berustte waarschijnlijk vaak op zienbare politieke aspecten ook een belangrijke politieke en/of economische motieven. Wat niet rol en domineert de specifieke context van dit in de publiciteit kwam, was het aantal conces- soort operaties. sies dat de Verenigde Staten deden aan landen die hun steun voor de oorlog uitten. Zo werden Niettemin valt uit bovenstaande case stu- miljarden Amerikaanse dollars aan hulp verstrekt dies vooralsnog een aantal lessen te trekken. om steun voor de oorlog te vergaren van landen Allereerst valt op dat ad hoc-coalities die op ba- als Turkije en Israël.12 Voor landen als Albanië, sis van een resolutie van de VN-Veiligheidsraad Bulgarije, Kroatië en Macedonië speelde de wens opereerden, op grotere militaire steun konden re- lid te worden van de NAVO mogelijk een rol. Voor kenen dan een coalitie die zo’n resolutie ontbeer- Jordanië was toegezegde militaire en economi- de. Anders gezegd, de militaire operaties rondom sche hulp, evenals een voorgestelde vrijhandels- Koeweit en Oost-Timor ondervonden niet alleen overeenkomst met de Verenigde Staten van bete- politieke steun, maar ook militaire steun van veel kenis. Opmerkelijk was de afwezigheid van steun landen. Bij de invasie in Irak, die niet berustte op van een aantal lidstaten van de NAVO, waaron- een resolutie van de Veiligheidsraad, hadden de der Canada, België, Noorwegen, Duitsland en Verenigde Staten veel diplomatieke en financiële Frankrijk. Deze landen stelden dat een aparte druk moeten uitoefenen voor het verkrijgen van resolutie van de Veiligheidsraad voor het gebruik politieke steun. Slechts een klein aantal landen van geweld noodzakelijk was. Nederland verleen- was bereid militaire bijdragen te leveren. Pas toen de wel zijn politieke steun aan de invasie. op basis van een Veiligheidsraadsresolutie een

48 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 stabilisatiemacht werd ingesteld, waren zo’n 20 nisaties als de NAVO en de EU opereren. Landen President Bush bedankt landen daartoe bereid. als Australië, Canada, Frankrijk, Duitsland, het Amerikaanse militairen Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten ervoor hun inzet, Camp Meer in algemene zin zijn voordelen van ad hoc- kenden in ieder geval al jaren geleden de nood- Victory, Irak, 14 decem- coalities, dat ze (in beginsel) tijdelijk en flexibel zaak van een toenemende behoefte aan een be- ber 2008. Foto The U.S. zijn en maatwerk kunnen leveren voor dreigin- tere voorbereiding op coalitie-operaties.14 De in Army gen en uitdagingen.13 De hierboven behandelde, het begin van dit artikel genoemde bevindingen zelfstandig uitgevoerde ad hoc-coalities vormen van de Strategische Monitor 2013 onderstrepen echter een uitzondering, omdat de meeste coali- dit. tie-operaties onder de politieke paraplu van orga-

Noten

1 Anthony J. Rice, ‘Command and Control: The Essence of Coalition 8 Taylor B. Seybolt, ‘Major Armed Conflicts’, SIPRI Yearbook 2000, blz. Warfare’, Parameters, Spring 1997, blz. 152-167. 27. 2 Jan Rood & Rosa Dinnissen, Een wereld in onzekerheid – Clingendael 9 Renata Dwan, ‘Armed Conflict Prevention, management and resolution’, Strategische Monitor 2013, Instituut Clingendael, mei 2013, blz. 29. SIPRI Yearbook 2001, blz. 78-81. 3 John Kiszely, Coalition Command of Contemporary Operations, Londen: 10 M. Smith & M. Dee, ‘East Timor’, in: W.J. Durch (red.), Twenty-First The Royal United Services Institute for Defence and Security Studies, Century Peace Operations, Washington DC: US Institute of Peace, 2008, blz. 2. 2006, blz. 389-466. 4 Ige Dekker & Paul de Waart, ‘De Golfoorlog vanuit volkenrechtelijk 11 Ian Anthony, Alyson J.K. Bailes, Shannon N. Kite & Zdzislaw Lachowski, perspectief’, in: Bert Bomert & Herman de Lange (red.), Bewapening, ‘The Euro-Atlantic system and global security’, SIPRI Yearbook 2003, vredesbeweging en het Nederlandse veiligheidsbeleid, Amsterdam: Jan blz. 58. Mets, 1991, blz. 1. 12 Jesse Lorenz, The Coalition of the Willing, 5 juni 2003 (http://www.stan- 5 Barry R. Posen, ‘Military mobilization in the Persian Gulf conflict’, SIPRI ford.edu/class/e297a/The%20Coaltion%20%20the%20Willing.htm). Yearbook 1991, blz. 639. 13 Karsten Jung, ‘Willing or Waning? NATO’s Role in an Age of Coalitions’, 6 Michael Codner, ‘An Initial Assessment of the Combat Phase’, in: World Affairs Journal, maart/april 2012 (http://www.worldaffairsjournal. Jonathan Eyal (red.), War in Iraq – Combat and Consequence, Londen: org). The Royal United Services Institute, 2003, blz. 7-27. 14 Lorenz, a.w. noot 12, blz. 5. 7 Zie voor een goed beknopt overzicht van INTERFET in East Timor, http://www.polity.co.uk/up2/casestudy/INTERFET_case_study.pdf

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 49 Jan Willem Blankert ASEAN: de onderschatte soft power en het belang van post-moderne diplomatie

De rol van ASEAN als factor voor stabiliteit en vrede in de regio en daarbuiten wordt onderschat.

Onder het motto ‘beter voorkomen dan genezen’ zet ASEAN alles op alles om crises in de eigen

regio te voorkomen, en is daarin bijzonder succesvol. Al haalt het zelden de voorpagina’s van onze

kranten, men zou, zeker in het Westen, eens rustig moeten nadenken over de waarde van deze

vorm van ‘post-moderne diplomatie’.

SEAN (Association of South East Asian 2008 in werking trad, is dat integratieproces Nations)1 heeft sinds haar oprichting kans enigszins versneld en meer expliciet een of- A gezien vrede en stabiliteit in de ASEAN- ficieel doel geworden. regio te bereiken en te behouden.2 Na 46 jaar van • Het minst bekend in het Westen is de zeer ge- een politiek van rustige, voorzichtige – doch niet leidelijke opkomst van ASEAN als een geres- altijd even snelle – regionale samenwerking en pecteerd blok – en daarmee een machtsfactor “preventive diplomacy” heeft ASEAN drie dingen – in de wijdere regio rond ASEAN. Het doel bereikt die maar al te gemakkelijk als vanzelfspre- van ASEAN daarbij is niets anders dan “de kend worden beschouwd, maar die minder dan ASEAN leer” te verbreiden in de omliggende een halve eeuw geleden helemaal niet zo vanzelf- regio. Die leer is: regionale samenwerking, ge- sprekend waren. Dat zijn: leidelijke integratie, “confidence building” en “preventive diplomacy”. • Vrede en stabiliteit binnen de ASEAN-regio (met 600 miljoen bewoners en een econo- • ASEAN heeft, met een fraai gebruik van ter- mie van ongeveer $ 2,2 triljoen, d.w.z. rond men, haar “ASEAN Plus”-activiteiten, zoals $ 3.600 per hoofd van de bevolking). Er zijn o.a. ASEAN+3 (de multilaterale samenwerking nog honderden kilometers grens tussen met ASEAN, China, Japan en Zuid-Korea). ASEAN-leden waarover onderlinge onenig- Een andere term uit het ASEAN-arsenaal is heid bestaat, maar vrijwel nergens leidt dit tot “ASEAN driven regional architecture”: dit openlijk conflict (de “belachelijke” minioorlog staat voor de diverse door ASEAN geïniti- Jan Willem Blankert tussen Cambodja en Thailand van begin 2011 eerde ASEAN Plus-processen, inclusief bij- werkte vóór zijn recente was een anomalie en werd dankzij snelle actie voorbeeld de East Asia Summit (EAS), waarbij pensioen in Jakarta, van ASEAN-voorzitter3 Indonesië vrijwel on- zelfs Rusland en de Verenigde Staten aan- Indonesië, als speciaal middellijk gestaakt). schuiven. “ASEAN driven” is het zeker; het adviseur van de Europese • Langzaam maar zeker zijn de ASEAN-leden is merkwaardig dat ASEAN desondanks nog Commissie inzake de relatie ook hun economieën en instituties aan het steeds zo weinig aandacht krijgt, laat staan tussen de EU en ASEAN. integreren; met het ASEAN Charter, dat eind serieus genomen wordt, in westerse media.

50 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Het is De huidige vrede en stabiliteit in de regio wa- vijf vrijhandelsverdragen die ren niet vanzelfsprekend in 1967, of zelfs 1977 het heeft met zes part- merkwaardig of 1987. Er waren behoorlijke spanningen tus- ners (China, India, sen de vijf landen (Indonesië, Maleisië, Filipijnen, Japan, Zuid-Korea dat ASEAN ondanks al Singapore en Thailand) die in 1967 in Bangkok en Australië plus de politieke verklaring tekenden waarmee de Nieuw-Zeeland). Dat zijn activiteiten nog steeds basis voor ASEAN werd gelegd. We weten van moet het Regional Singapores huidige economische succes, maar Comprehensive zo weinig aandacht krijgt dat Singapores leider Lee Kuan Yew, nadat zijn Economic Partnership land in 1965 uit de Federatie met Maleisië was (RCEP) worden. in westerse media gezet, doodsangsten uitstond over het voortbestaan van zijn kleine natie, wordt gemakkelijk ver- Indrukwekkender is wat ASEAN doet geten (“de risico’s waren enorm en de kans op als stabiliserende politieke factor in de re- overleving miniem”). In een klimaat van onzeker- gio. Zoals de eerdergenoemde “ASEAN driven heid en achterdocht begon ASEAN als een po- regional architecture”. Dit is het gestaag groei- litieke onderneming, gedreven door visionaire ende netwerk voor multilateraal overleg, inclusief leiders. Uiteraard dringt de vergelijking met de op het niveau van regeringsleiders en staatshoof- creatie van de EEG na de Tweede Wereldoorlog den, waarin ASEAN als voorzitter, met een hele zich op. schare partners strategische kwesties bespreekt, van economische samenwerking en klimaatver- Het grote verschil is dat ASEAN begon als een andering tot de kwestie-Noord-Korea en de situ- politiek project. Pas in 1993, geïnspireerd door de atie in de Straat van Malakka en de Zuid Chinese EU, werd de ASEAN-agenda uitgebreid met eco- Zee. Men kan het als vier concentrische ringen nomische integratie. Europese idealisten, en dat rond ASEAN beschouwen: waren er heel wat in het vroege begin, droomden ook van meer politieke samenwerking en integra- • De eerste ring van ASEAN-partners (de ‘top’ tie en zelfs van een federatie. Maar het middel partners) wordt gevormd door China, Japan daartoe was economische integratie. De EEG- en Korea (ASEAN+3). agenda was puur economisch, met voor de meer • In de tweede ring komen Australië, India ambitieuzen de hoop dat dat tot meer zou leiden en Nieuw-Zeeland erbij, en sinds 2011 ook – politieke integratie was in zekere zin de ‘hidden Rusland en de Verenigde Staten, samen de agenda’. Bij ASEAN was de agenda er zuiver een ASEAN+8. Deze acht komen op het niveau van politieke samenwerking; economische inte- van regeringsleiders één keer per jaar bijeen gratie werd er pas later aan toegevoegd. onder de naam East Asia Summit (EAS). Maar in ASEAN+3-en EAS-verband vinden ook allerlei andere activiteiten plaats, vooral econo- ASEAN: stabiliserende factor in misch gericht in brede zin: o.a. financiële sa- de regio menwerking, milieu, energie en onderwijs; de In de EU gebruikten we vooral in de jaren ’90 de bijeenkomst van regeringsleiders is het hoog- termen ‘deepening’ (voortgaande integratie tus- ste sturingsmechanisme voor deze techni- sen lidstaten) en ‘widening’ (uitbreiding met nieu- sche samenwerking. we landen). In ASEAN hoort men deze termen niet, • De derde ring wordt gevormd door de tien maar voor een Europeaan die ASEAN probeert te ‘Dialogue Partners’, partners waarmee begrijpen, lijken het nuttige begrippen. Want ter- ASEAN een speciale relatie onderhoudt zon- wijl ASEAN werkt aan haar eigen, interne integra- der dat precies wordt aangegeven wat die tieproces dat nog niet erg ‘diep’ is, integreert het relatie speciaal maakt. Al is een voorname er rustig op los met niet-ASEAN-buurlanden in de verbindende factor dat bij deze tien ook regio. Met enige overdrijving kan worden gezegd de belangrijkste donoren van de ASEAN- dat ASEAN net zo druk is te integreren met die integratie-operatie behoren. De dialoog- buurlanden als met zich zelf. Het vrijhandelsver- partners zijn de acht landen van de EAS (de drag met China (sinds 2010 in werking, met de tweede ring), plus Canada en de EU. Met de zes rijkste ASEAN-leden) is mogelijk het meest dialoogpartners is er veel bilaterale samen- indrukwekkend: één vrijhandelszone van Peking werking, maar nauwelijks overleg als groep.4 tot Jakarta en van Singapore tot Shanghai, met • In de vierde ring komen er zeven partners bij,5 bijna 2 miljard mensen en een economie van $ die samen met de tien partners uit de tweede 10 triljoen (10.000 miljard). ASEAN werkt boven- ring en de tien ASEAN-lidstaten, het ASEAN dien aan het samenweven tot één geheel van de Regional Forum (ARF) vormen. Het hoofddoel

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 51 van de ARF is “confidence building and pre- de media. Traditionele politieke analisten kunnen ventive diplomacy”. Eén keer per jaar is er een dan weer schrijven over de “onvermijdelijke oor- ARF-bijeenkomst op het niveau van ministers log” tussen China en Amerika of de “toenemende van buitenlandse zaken; daarnaast vinden er kans op oorlog” tussen China en Japan. Zoals in ARF-verband talloze activiteiten plaats, van meestal blijft het constante diplomatieke werk ‘Defence Officials Dialogue’ tot samenwer- aan het voorkomen van zulke conflicten – preven- king en oefeningen voor rampenplannen. tive diplomacy – buiten beeld. Dat China, na ein- deloos en geduldig lobbyen door ASEAN, nu ein- ASEAN heeft met dit alles veel gedaan voor sta- delijk bereid is met ASEAN als blok te praten over biliteit en vrede in de regio. Het zo vaak als ‘zwak’ een gedragscode in de Zuid Chinese Zee, kwam of ‘amorf’ afgeschilderde ASEAN heeft al deze (bescheiden) in het nieuws toen de Amerikaanse samenwerkingsfora gecreëerd, organiseert de bij- minister van buitenlandse zaken John Kerry in eenkomsten en is gastheer en voorzitter. Dit heet oktober dit jaar naar de regio reisde. Kerry was met recht ‘ASEAN driven’. China, de EU, Rusland het nieuws, niet het werk van ASEAN. Dit ASEAN- en de Verenigde Staten, en uiteraard alle andere China-overleg over de Zuid Chinese Zee is maar leden, accepteren het leiderschap van ASEAN in een begin. Nieuwe incidenten kunnen ongetwij- deze fora. Deze ‘ASEAN driven’ regionale archi- feld tot misverstand leiden en escalatie, en oorlog tectuur betreft veel meer dan alleen samenwer- is nooit uit te sluiten. Maar wie weet kunnen wij king op politiek en veiligheidsgebied. over tien of twintig jaar tevreden concluderen dat ASEAN ook hier een zeer speciale, stabiliserende ASEAN is een zeer onopvallende, maar niettemin rol heeft vervuld. onversaagde promotor van politieke en economische regionale samenwerking, tot ver buiten de ASEAN-regio zelf. Met het Treaty on Amity ASEAN en crisisbeheersing: and Cooperation (TAC), oorspronkelijk een vre- voorkomen in plaats van despact tussen ASEAN- genezen lidstaten, heeft ASEAN Misschien past een bijdrage over ASEAN hele- een groeiende groep maal niet in een themanummer over traditionele van landen gecreëerd crisisbestrijding. Om het heel kort en mogelijk (alsmede ‘regional or- iets te eenvoudig voor te stellen: alles wat ASEAN ganisations’, zoals doet, is gericht op het creëren van vertrouwen Het vrijhandelsverdrag de TAC-verdragstekst en preventieve diplomatie, het voorkomen van werd aangepast om toe- conflict of crisis. Het getroost zich daarvoor veel tussen China en treding van de Europese moeite (getuige bijvoorbeeld ASEAN’s eindeloze Unie tot het TAC mo- pogingen China aan tafel te krijgen om te pra- ASEAN omvat 2 miljard gelijk te maken), die ten over spanning en conflictdreiging in de Zuid zich hebben verbonden Chinese Zee). Maar, en dat is mogelijk de grote mensen en een tot naleving van de TAC- zwakte, als er conflict uitbreekt – of dat nu binnen boodschap van “peaceful een ASEAN-lidstaat is of tussen ASEAN-lidstaten economie van $10 cooperation and non-interfe- onderling (zeldzaam, maar het kan gebeuren: zie rence”. Het lijkt inmiddels bijna Cambodja en Thailand) – heeft ASEAN nauwe- triljoen. wel hip te zijn geworden het TAC lijks een antwoord, omdat het niet over een inte onderschrijven. China tekende strumentarium beschikt. ASEAN’s uitgangspunt in 2003 als eerste niet-ASEAN-lid- is niet alleen voorkomen is beter dan genezen, staat het TAC, maar na de Verenigde maar ook: laten wij alles inzetten op voorkomen Staten (in 2009) en de EU (in 2012), willen (voorkomen in plaats van genezen). nu ook niet-ARF leden Turkije en Brazilië het TAC ondertekenen. De ‘‘oorlog’’ tussen Cambodja en Thailand werd gesmoord door snel ingrijpen van Indonesië, dat ASEAN leidt de bijeenkomsten van het ASEAN toen (2011) toevallig ASEAN-voorzitter was. Maar Regional Forum, een zeer gevarieerde groep dat was een Indonesische solo-actie, die naar de van landen, die oplossingen proberen te vinden buitenwereld in uiterst bedekte termen gepresen- door politieke dialoog en preventieve diploma- teerd werd. De perscommuniqués spraken van tie. Conflict en crisis halen de voorpagina, vrede een onderhoud tussen de ministers van buiten- heel zelden. Incidenten in de Zuid Chinese Zee en landse zaken van Cambodja en Thailand “in de dreigende of boze taal van China, Vietnam of de aanwezigheid van de minister van buitenlandse Filipijnen zorgen zo nu en dan voor aandacht van zaken van Indonesië” (die zijn Cambodjaanse en

52 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Thaise collega’s wel zeer dringend had verzocht De Preah Vihear bij elkaar te komen). ASEAN’s heilige ‘non-inter- tempel ligt in het be- ventie’-beginsel verbiedt eenvoudig dat lidstaten, twiste grensgebied laat staan ASEAN als geheel, zich bemoeien met tussen Cambodja en conflicten binnen of tussen lidstaten. Men zou Thailand. In 1962 wees het Permanent Hof kunnen zeggen dat ASEAN zó druk bezig is met van Arbitrage in Den het constant wegmasseren van elke mogelijke Haag de tempel aan bron van conflict of crisis, dat het, als er toch in- Cambodja toe. In 2011 eens ergens crisis of conflict uitbreekt, het hoofd liepen de spanningen wegdraait – of in het zand steekt. tussen beide landen om dit grensgebied Als ASEAN-lidstaten met een probleem, een zeer, dat het conflict bijna ontkent en daardoor wederom hoog op. Het crisis, om hulp vragen, kunnen ze die krijgen. ook geen middelen heeft om conflict of politieke conflict werd gesmoord Indonesië vroeg en kreeg assistentie van ASEAN, crisis effectief te bestrijden. Weer dringt zich de door snel ingrijpen van alsook van de EU, bij het conflict in Aceh in 2005, vergelijking met de EU op. Want terwijl de EU de toenmalig ASEAN- nadat het daar om vroeg. Na de cycloon Nargis in Nobelprijs voor Vrede heeft gekregen voor het be- voorzitter Indonesië. Myanmar in 2008 zag ASEAN- secretaris-generaal houden van vrede binnen haar grondgebied, op Foto Jeff McNeill Surin Pitsuwan met grote persoonlijke inzet kans vele plaatsen in de wereld peacekeepers heeft het regime in Myanmar ervan te overtuigen bui- en op nog meer plaatsen in de wereld bezig is tenlandse hulp te accepteren onder ASEAN-vlag. met bemiddelen, heeft de EU geen instrumenta- Maar Pitsuwans actie was een persoonlijk initia- rium om conflicten binnen lidstaten of tussen lid- tief en niet gebaseerd op enig ASEAN-mandaat. staten aan te pakken. Als Spanje en het Verenigd De afgelopen jaren hebben ASEAN-lidstaten op Koninkrijk het oneens zijn over Gibraltar, is dat zeer voorzichtige wijze druk op Myanmar uitgeoe- een zaak tussen de Spanjaarden en de Britten. De fend om te normaliseren (“opening up and demo- EU heeft geen antwoord en geen rol. Ook als, wat cratisation”), maar ze zouden niet durven – en ook God verhoede, Duitsland en Frankrijk ooit nog niet willen – daar in het openbaar al te expliciete eens ten strijde trekken tegen elkaar (we moeten taal over te uiten. het ondenkbare nooit uitsluiten) heeft de EU in haar verdragen geen klinkklaar antwoord. ASEAN Als er een probleem is binnen een ASEAN-lidstaat heeft tenminste nog het Treaty of Amity and of tussen ASEAN-lidstaten, zal ASEAN zich daar- Cooperation, dat het verbiedt elkaar aan te vallen over niet uitlaten of op zijn hoogst in uiterst voor- (al sprak niemand over het TAC toen de oorlog zichtige taal. Wat de organisatie wél doet als deel tussen Cambodja en Thailand ontbrandde). van haar preventieve diplomatie, is “quiet diplomatic intervention”. Zo heeft Indonesië (maar dan weer: als Indonesië, niet in enig ASEAN-verband) ASEAN: post-moderne jarenlang zachte druk uitgeoefend op Myanmar diplomatie om te democratiseren. Het sprak zich nooit De rol van ASEAN als factor voor stabiliteit en vre- openlijk uit tegen het regime in Rangoon, maar de in de regio en daarbuiten wordt onderschat. het heeft vele jaren in contacten met de leiders ASEAN deelt met de EU de tragiek van een re- in Myanmar benadrukt hoe belangrijk het was te gionale ‘vredesorganisatie’ die te weinig gewaar- democratiseren en zich te openen naar de bui- deerd wordt, omdat de oorlog die niet gevochten tenwereld, waarbij het zichzelf als voorbeeld kon wordt, niet in het nieuws komt.6 Het tegenwicht stellen. Het is een zoveelste voorbeeld van stille dat ASEAN biedt tegen China in Zuidoost-Azië – diplomatie, die zo stil gevoerd wordt dat er nau- of de ‘balans’ waar het voor zorgt – wordt weinig welijks iets over in de media verschijnt – en al he- onderkend. Indonesië probeert het hoofdthema lemaal niet in de westerse media. uit zijn buitenlandse politiek, ‘nul vijanden, dui- zend vrienden’, via ASEAN uit te dragen. Op diverse plaatsen in de wereld zijn zo’n 5.000 vredeshandhavers uit ASEAN-lidstaten gesta- Als men ernaar streeft nul vijanden te hebben, tioneerd, maar zij zijn daar niet als ASEAN- loopt men het risico niet de vijand te zien die in- peacekeepers. De organisatie is nog niet zo ver eens kan opduiken. Maar is dat een slecht idee? om dit onder ASEAN-vlag te doen. Deze vredes- De Verenigde Staten, aan de andere kant van het handhavers worden uitgezonden op verzoek van spectrum, hebben hun reputatie van vechter voor de VN; ze zijn Maleisische of Thaise vredeshand- recht en vrijheid grote schade berokkend door havers. ASEAN als organisatie vermijdt conflict zo in vrijwel iedereen een mogelijke vijand te zien.

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 53 Het binnenvallen en bezetten van Afghanistan wat de positie van de Verenigde Staten als ver- en Irak heeft tot weinig aanwijsbaar positief re- dediger van de vrije wereld en boegbeeld van sultaat geleid. Daarom is president Obama’s aar- recht en vrijheid volstrekt bespot en kapot maakt. zeling over actie in Syrië heel goed te begrijpen. “Slap” ASEAN staat aan de andere kant van dat De primitieve, natuurlijke reactie is: “erop los, spectrum, met de EU zo’n beetje er tussen in. vrienden! Wij moeten die arme mensen helpen!” Mogelijk is het tijd om eens ernstig na te denken Maar Vietnam, Afghanistan, Irak en Libië hebben over de waarde van ‘post-moderne diplomatie’ intussen geleerd: en wat dan? Het bombarderen die constant probeert conflict te voorkomen, om- van Belgrado en omstreken in 2000 is een van dat conflict, als het eenmaal losbreekt, moeilijk te de weinige voorbeelden van krachtdadig en ge- beheersen is en hoe lang het ook duurt en vanaf welddadig ingrijpen dat uiteindelijk een redelijk de eerste dag levens en geld kost. bevredigend resultaat had. Maar wat is de geloofwaardigheid van de zelf benoemde politie- Die nieuwe, ‘post-moderne’ diplomatie is moeilijk man van de wereld, de Verenigde Staten, die zich te begrijpen voor de traditionele politieke analis- niet wil onderwerpen aan basisregels van het ten die duikboten tellen en poppetjes in uniform. internationaal recht, het Internationaal Zodra China zijn eerste drones verkoopt is dat Gerechtshof? Wat moeten wij met groot nieuws in het Westen, maar het bombar- zo’n politieman? deren door de Verenigde Staten met drones van burgers bij een huwelijksfeest in Pakistan, krijgt ASEAN heeft Het idee dat iedereen een po- veel minder aandacht. De oorlog en de crises die tentiële vijand is, heeft in voorkomen worden en hoe wij die kunnen voor- geen middelen Amerika geleid tot het syste- komen, worden steeds belangrijker. Zij zijn be- matisch aftappen van com- langrijker dan de paar oorlogen die nog gevoerd om conflict of politieke municatiekanalen van wie worden of zullen uitbreken in de komende jaren. crisis effectief te je ook maar bedenken kunt, bestrijden.

Noten

1 De tien lidstaten van ASEAN zijn: Brunei, Cambodja, Laos, Maleisië, pragmatische oplossing voor het taalprobleem dat de EU zo vaak parten Myanmar, Indonesië, Filipijnen, Singapore, Thailand en Vietnam. speelt. 2 Zuidoost-Azië staat voor meer dan ASEAN, net zoals ‘Europa’ meer 4 In mijn bijdrage aan het boek EU-ASEAN Relations in the 21st Century is dan alleen de Europese Unie, maar de woorden Zuidoost-Azië en liet ik de Dialogue Partners weg als ‘ring’. Europa worden meer dan eens gebruikt om ASEAN dan wel de EU aan 5 Bangladesh, Mongolië, Noord-Korea, Pakistan, Papoea-Nieuw-Guinea, te duiden. Sri Lanka en Timor Leste 3 ASEAN-lidstaten zijn bij toerbeurt één jaar voorzitter; in principe in alfa- 6 Toen de EU vorig jaar de Nobelprijs voor de vrede kreeg, werd er in betische volgorde van de naam van het land in het Engels. N.B. het ASEAN-media gespeculeerd over hoeveel jaar het zou duren voor ASEAN Charter zegt: “the language of ASEAN is English.” Het is een ASEAN ook die Nobelprijs zou krijgen.

54 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Opinie

Bibi van Ginkel Oorzaak ineffectiviteit VN in weeffouten systeem

Al decennia klinkt de roep om hervorming van de VN-Veiligheidsraad. Tot op heden echter zonder suc-

ces. Het is hoog tijd het hervormingsdenken over een andere boeg te gooien. Twee denkrichtingen

om het debat vooruit te helpen: een versterkte rol voor civil society-organisaties en een tendens in de

richting van regionalisering.

Keer op keer lopen we er tegenaan: de imperfec- (ook vanuit onze Tweede Kamer) om hervorming tie van het VN-systeem. De samenstelling van de van de VN-Veiligheidsraad. VN-Veiligheidsraad was ooit bedoeld om bij vraagstukken van internationale vrede en veiligheid te ga- Al in 1979 ontstonden de eerste protesten tegen randeren dat de machtigste staten, namelijk de vijf de laatste wijziging van het VN-Handvest in 1963, permanente leden met vetorecht, VN-maatregelen waarbij de Veiligheidsraad van 11 leden werd uit- ondersteunen, omdat deze anders toch niet effec- gebreid tot 15. Toen al klonken geluiden dat ont- tief aan vrede zouden kunnen bijdragen. De wijs- wikkelingslanden onvoldoende vertegenwoordigd heid van toen brengt ons echter nergens meer in de waren. Na het einde van de Koude Oorlog nam de realiteit van nu. De enorme toename van het aan- Algemene Vergadering in 1992 een resolutie aan tal lidstaten van de VN en de verschuivingen in de die betrekking had op uitbreiding van het aantal le- machtsverhoudingen hebben geresulteerd in een den van de Veiligheidsraad en een betere geografi- orgaan dat niet langer representatief is, en sommi- sche vertegenwoordiging daarvan. De verschillende gen zeggen: niet langer effectief. voorstellen ontwikkeld door een in het leven geroepen werkgroep, hebben consensus over onder- Het dreigende veto van China en Rusland tegen een werp nog niet dichterbij gebracht. Desondanks wer- resolutie die een geweldsmandaat had moeten bieden tijdens de Top van de Algemene Vergadering den voor militair ingrijpen in Syrië, had mogelijkerwijs september jl. opnieuw diverse oproepen tot hervor- niets te maken met hun inschatting of een dergelijk mingen gedaan. Naast Turkije, en India, roept ook ingrijpen een oplossing van het probleem dichterbij Frankrijk (interessant omdat het een permanent lid zou brengen, maar des te meer met het behartigen is van de Veiligheidsraad) op tot een hervorming, in van hun eigen machtspolitieke belangen. Langs de de zin van beperking van de mogelijkheid het veto- rand van de afgrond balancerend, zijn Rusland en recht te gebruiken in het geval optreden gewenst is de Verenigde Staten er op 27 september 2013 in tegen grootschalige misdrijven. geslaagd toch een overeenkomst te bereiken over een tekst voor een Veiligheidsraadresolutie over Kern van het hervormingsprobleem ligt in het feit dat Syrië.1 De Amerikaanse eis met militair ingrijpen de huidige permanente leden bij iedere wijziging so- te dreigen moest in deze onderhandelingen sneu- wieso hun machtspositie zullen zien afnemen, zelfs velen. In plaats daarvan stelt de tekst nu dat de als ze hun veto kunnen behouden, en dit veto niet Veiligheidsraad maatregelen onder hoofdstuk VII verder wordt toebedeeld aan nieuwe permanente van het Handvest neemt in geval van niet-navol- leden. Voor wijziging van het Handvest is een twee ging van de verplichtingen door Syrië.2 Mocht dit derde meerderheid in de Algemene Vergadering no- geval zich echter voordoen, dan moeten ook China dig, en mag er geen tegenstem uitgebracht worden en Rusland het eens zijn met de Verenigde Staten door de permanente leden van de Veiligheidsraad. over twee dingen: of er daadwerkelijk sprake is van Een kans op een succesvolle doorbraak in deze een schending van de afspraken, alsmede het soort impasse is dus bijzonder klein. Wellicht is het dan strafmaatregelen dat daarop volgt. Dit zal opnieuw ook tijd het denken over een andere boeg te gooien. een diplomatieke klus zijn, en in alle waarschijnlijk- Twee denkrichtingen zouden hierbij een kader voor heid geen steun opleveren voor militaire tegenmaat- een toekomstscenario kunnen bieden. Bibi van Ginkel is senior regelen. En dus zijn we weer terug bij af. Het is dan onderzoeker bij Instituut ook niet vreemd dat weer regelmatig de roep klinkt Ons internationale stelsel is nog altijd ingericht rond Clingendael. de machtspositie van de staat, die zich verder heeft

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 55 georganiseerd in regionale en mondiale organisa- gebouwd uit netwerken van organisaties, verenigd ties. Ratio voor deze nadere multilaterale organisa- rondom gedeelde waarden en agendapunten. Door tie is dat een land alleen niet in staat is bepaalde de uitgebreide netwerkstructuren is het goed moge- grensoverschrijdende problemen het hoofd te bie- lijk om het kaf van het koren te scheiden, ter voor- den. De oplossingen voor de grote uitdagingen koming dat NGO’s met minder fraaie motieven zich waar deze generatie voor staat (oorlogen, uitputting een weg naar de onderhandelingstafel banen. De van de aarde, schaarste van voedsel, grondstoffen, VN zouden het als een uitdaging moeten zien mid- water, overbevolking, enz.) lijken echter ook niet ge- dels een focal point en georganiseerd naar verschil- boden te worden door deze internationale organi- lende thema’s en agenda’s klankbordgroepen van saties, omdat veelal unilaterale machtspolitieke ar- civil society-organisaties op te zetten die in staat zijn gumenten consensus voor effectieve oplossingen in om, voorbijgaand aan unilaterale machtspolitieke de weg staan. Slachtoffer hiervan zijn uiteindelijk de argumenten, mee te denken over grote problemen gewone mensen die hier dagelijks de gevolgen van en oplossingsrichtingen kunnen aandragen. Veel staten zien ondervinden. Zij kunnen zich echter organiseren in niet-gouvernementele organisaties om problemen Een tweede, minder radicale denkrichting – en in NGO’s de aan de kaak te stellen en zelf met oplossingen te waarschijnlijk voor politici en beleidsmakers een komen. De zichtbare trend in toename van de or- minder verontrustende optie – betreft het keren criticasters van ganisatiegraad op het niveau van civil society en de van de trend naar mondialisering, ten faveure van afnemende macht van staten (zie ook een van de regionalisering. Door de verantwoordelijkheid voor hun beleid conclusies uit de Clingendael Strategische Monitor handhaving van internationale normen en de beslis- 2013), resulteert in een civil society die zijn plek aan singsbevoegdheid over mogelijk optreden tegen bij- tafel opeist om mee te praten met staten en interna- voorbeeld schendingen van de vrede en veiligheid tionale organisaties. Voorbeelden van meer en min- op regionaal niveau te beleggen, wordt in ieder ge- der succesvolle internationale civil society-acties val de vervuiling van het besluitvormingsproces met zijn de lobby voor de ban op anti-personeelsmijnen oneigenlijke argumenten en belangen voorkomen en de oprichting van het Internationaal Strafhof ver- en wordt het teruggebracht naar het niveau waar de sus de klimaatlobby. gevolgen van het conflict en het mogelijk ingrijpen het meest direct gevoeld worden. Uiteraard is dit Deze pogingen worden echter door zittende niet een pleidooi om de universele regels met be- ‘machthebbers’ met argwaan beschouwd, omdat trekking tot de internationale normen aangaande veel staten in NGO’s toch vooral de criticasters van wapengebruik, oorlogvoering, en mensenrechten, hun beleid herkennen en sommige staten deze te- enz. uit het raam te gooien. Integendeel. Het gaat gengeluiden dus eerder willen onderdrukken dan om het zoeken naar een model dat de handhaving ze een podium te geven. Het zou verstandiger zijn van deze normen effectiever maakt. Een optie zou deze ontwikkeling te omarmen en participatie van zijn de constatering van de normoverschrijding door burgers te vergroten. Een civil society-tegenhanger de VN bij monde van de Algemene Vergadering of van de VN, opgericht in de geest van de eerste drie de Veiligheidsraad te laten plaatsvinden, maar het woorden van het VN-Handvest, namelijk ‘We the eventueel nemen en uitvoeren van maatregelen ter people..’, zou kunnen functioneren als het morele handhaving over te laten aan regionale organisaties, geweten van de wereldleiders, en druk kunnen uit- die daarbij wel of niet de steun van andere staten oefenen op staten om tot een zuivere afweging van kunnen inroepen. Toegegeven, nog niet alle regio’s argumenten te komen die enkel met het probleem hebben zich even goed georganiseerd in regionale op de agenda te maken hebben. De recente – maar organisaties, maar dat zou wel een optie voor de strikt genomen niet vereiste – betrokkenheid van toekomst kunnen zijn. Bovendien een optie die wel- parlementaire vertegenwoordigingen bij de besluit- licht meer kans van slagen heeft, dan voortgaan op vorming om wel of niet bij te dragen aan een militai- de nu ingeslagen weg, waarbij jaar in jaar uit een re interventie in Syrië, onderstreept de behoefte aan oproep tot hervorming van de VN klinkt zonder dat meer participatie van burgers bij de controle op de enige progressie wordt geboekt. besluitvorming en de beleidsvorming bij vraagstukken van internationaal belang. Terechte vraag die Het is zonneklaar dat het huidige model niet langer veelal gesteld wordt wanneer het om samenwerking werkbaar is, en de ingebouwde weeffouten in het met civil society gaat, is hoe je de selectie maakt, systeem hervorming daarvan frustreren. De hierbo- d.w.z. welke NGO’s je wel en welke niet aan tafel uit- ven genoemde denkrichtingen bieden duidelijk nog nodigt. Misverstand is echter dat het uitgangspunt geen kant-en-klare oplossing, maar helpen wel bui- representatie zou moeten zijn, terwijl het bij civil so- ten het huidige kader over alternatieven na te den- ciety juist om participatie gaat. Civil society is op- ken: een discussie die geen overbodige luxe is.

Noten

1 VN Veiligheidsraad-resolutie2118, 27 september 2013. 2 Ibid., par. 21.

56 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Sanne Maas Slachtoffer van een VN- vredesoperatie

Burgers die schade hebben ondervonden van een VN-vredesoperatie krijgen met een bedenke-

lijke claimprocedure te maken. Deze procedure lijkt strijdig met de internationale verplichting van

de Verenigde Naties om een passende wijze van geschillenbeslechting te bieden. Het zou de ge-

loofwaardigheid van de VN vergroten als de organisatie de naleving van mensenrechten niet alleen

zou bepleiten ten opzichte van haar lidstaten, maar ook op zichzelf zou toepassen.

oor de uitbreiding van aard en omvang van van Dutchbat en de vader en broer van een tolk de operationele activiteiten van interna- van Dutchbat. D tionale organisaties is het besef gegroeid dat deze organisaties verantwoordelijk moeten De slachtoffers van Srebrenica zijn één van de kunnen worden gehouden voor hun daden. Onder bekendste, maar zeker niet de enige slachtoffers andere nam het aantal VN-vredesoperaties sterk in VN-vredesoperaties die, al dan niet tevergeefs, toe en kregen deze operaties een breder taken- proberen de VN aansprakelijk te stellen. Naast het pakket dan voorheen. Aangezien hierdoor de in- feit dat sommige claims door de VN niet in be- teractie met de lokale bevolking toenam, groeide handeling worden genomen, worden duizenden ook het aantal claims tegen de VN. Deze kunnen claims van personen voor materiële schade, per- echter niet aan een rechter worden voorgelegd soonlijk letsel of overlijden afgedaan in niet trans- omdat de VN, met het oog op de onafhankelijke parante en bedenkelijke claimprocedures. en onbelemmerde werking van de organisatie, immuniteit genieten van iedere vorm van rechts- vervolging. Een daadwerkelijke verplichting voor de VN Veel slachtoffers van VN-vredesoperaties probe- Algemeen moreel- en rechtsgevoel zegt ons dat ren al jaren de VN aansprakelijk te stellen voor de in het geval van onrechtmatige schade genoeg- door hen geleden schade. De Stichting Moeders doening zou moeten volgen voor de slachtof- van Srebrenica procedeert bijvoorbeeld namens fers. Dit zou ook moeten gelden voor burgers ongeveer 6.000 nabestaanden al meer dan twin- die schade lijden door optreden van de VN. De tig jaar voor aansprakelijkheid met betrekking tot lidstaten onderkenden dat het toekennen van de de genocide in Srebrenica, zowel tegen de VN, immuniteit aan de VN niet zou moeten leiden tot die zich beroepen op hun immuniteit, als tegen de rechtsweigering voor de slachtoffers. Daarom Sanne Maas was als Nederlandse staat, die zich beroept op de over- werd in het Verdrag inzake de Voorrechten en stagiaire werkzaam dacht van ‘command and control’ aan de VN. In Immuniteiten van de Verenigde Naties de bepa- op de Permanente juni 2013 verklaarde ook het Europees Hof voor ling opgenomen (Artikel 29) dat de VN regelingen Vertegenwoordiging van de Rechten van de Mens het verzoek van de zou moeten treffen voor “passende wijzen van Nederland bij de Verenigde Stichting niet-ontvankelijk. In september jl. werd beslechting”’ van onder meer geschillen van “pri- Naties in New York. Zij door slachtoffers van Srebrenica in een andere vaatrechtelijke aard”. De huidige tekortkoming schreef over dit onderwerp zaak echter wel genoegdoening verkregen. Toen in de claimprocedure betreft de interpretatie van haar masterscriptie voor de oordeelde de Nederlandse Hoge Raad dat de deze twee begrippen. Ten eerste hanteren de VN opleiding International Law Nederlandse staat effectieve controle uitoefende een beperkte interpretatie van wat geschillen van and the Law of International over het optreden van Dutchbat en verantwoor- “privaatrechtelijke aard” zijn en worden sommige Organizations aan de delijk is voor de dood van een elektriciën in dienst claims daarom niet in behandeling genomen. Ten Rijksuniversiteit Groningen. tweede hebben mensenrechten sinds het slui-

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 57 Vrouwen voor een mo- nument ter nagedach- tenis aan de slachtoffers van de genocide in Srebrenica. Foto Radio Nederland Wereldomroep

ten van het Verdrag inzake de Voorrechten en een half miljoen besmet raakten. Epidemiologisch Immuniteiten van de Verenigde Naties in 1946, en en microbiologisch bewijs maakt aannemelijk dat in het bijzonder het recht op een daadwerkelijk de VN-vredestroepen cholera meebrachten uit rechtsmiddel, zich sterk ontwikkeld. De vraag rijst Nepal, en de organisatie dus verantwoordelijk is dan ook of de huidige claimprocedure in het licht voor de verspreiding van de epidemie. Ook de van deze ontwikkeling nog wel als een “passende 5.000 eisers in deze zaak ontvingen in februari wijze van beslechting” kan worden beschouwd. 2013 het bericht dat hun claim ‘non-receivable’ was.

De vraag is nu of de claims van bovengenoemde Veel claims worden niet-ontvan- slachtoffers beschouwd kunnen worden als pri- kelijk verklaard vaatrechtelijke geschillen, waar dus krachtens Artikel 29 van het Verdrag inzake de Voorrechten Er zijn vele voorbeelden van slachtoffers die, net en Immuniteiten van de Verenigde Naties een als de Moeders van Srebrenica, proberen de VN passende wijze van geschillenbeslechting voor aansprakelijk te houden voor het leed dat hen is zou moeten worden geboden. Er zijn sterke aan- aangedaan. Terwijl de Moeders van Srebrenica wijzingen dat Artikel 29 zo geïnterpreteerd moet de weg kiezen van de nationale rechter en het worden, dat daaruit daadwerkelijk een dergelijke Europese Hof, dienen anderen rechtstreeks verplichting voortvloeit. Handvaten voor deze ineen claim in bij de VN. Zoals de Roma-families terpretatie kunnen met name op twee plaatsen uit Servië, die terechtkwamen in een vluchtelin- worden gevonden. Ten eerste, in de travaux pré- genkamp dat door de VN aan de voet van resi- paratoires van het Verdrag uit 1946 worden pri- dubekkens van een verlaten loodsmelterij was vaatrechtelijke geschillen beschreven als claims geplaatst. Dit veroorzaakte loodvergiftiging, met die niet de daadwerkelijke uitoefening van consti- ernstige neurologische en fysiologische schade tutionele functies betreffen.1 Ten tweede sluiten de en overlijden tot gevolg. De families ontvingen VN claims uit die betrekking hebben op “politieke in juli 2011 het bericht van de VN dat hun claim of beleidsmatige grieven”, meestal aangaande ‘non-receivable’ was verklaard. Een ander voor- handelingen of besluiten van de Veiligheidsraad beeld. Het Institute for Justice and Democracy in of de Algemene Vergadering.2 Het is onduidelijk Haïti diende een claim in tegen de VN aangaande waarom bovengenoemde claims niet van pride massale cholera-uitbraak in Haïti, waardoor vaatrechtelijke aard zijn. Het opzetten van een meer dan 7000 mensen overleden en meer dan vluchtelingenkamp aan de voet van residubek-

58 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 kens van een stilgelegde loodsmelterij en het ver- ren, de volgende criteria geformuleerd kunnen keerd opzetten van sanitaire voorzieningen, met worden: toegankelijkheid van de procedure; on- de verspreiding van cholera tot gevolg, lijken bei- afhankelijkheid en onpartijdigheid van het be- de geen betrekking te hebben op de uitoefening sluitvormingsorgaan; snelheid en efficiëntie van van constitutionele functies of de beoordeling van de behandeling van de claim; garanties op een politieke en beleidsmatige zaken. De slachtoffers eerlijke procesgang; en de kwaliteit van de be- zou daarom op basis van bovengenoemd Artikel sluiten. Als we nu kijken naar de claimprocedure Tegen de VN 29 een passende wijze van geschillenbeslechting van de VN, is het maar zeer de vraag of in de be- moeten worden geboden en het niet-ontvankelijk staande claimprocedure aan deze criteria wordt werd een claim verklaren van deze claims is dus onrechtmatig. voldaan. Allereerst blijkt de toegankelijkheid van de claimprocedure bedenkelijk. In de praktijk is ingediend namelijk de oprichting van een Review Board in De claimprocedure in het beginsel afhankelijk van de inschatting door de vanwege de licht van het internationale VN, als partij bij het geschil, van de noodzaak van mensenrechtenregime een dergelijke instantie. Daarnaast wordt de on- massale cholera- De claims die wel worden opgenomen in de afhankelijkheid en onpartijdigheid van de Review claimprocedure van de VN wacht een wijze van Board op de proef gesteld door het feit dat de lo- uitbraak in Haïti geschillenbeslechting waarvan het de vraag is kale claimcommissie uitsluitend is samengesteld of deze voldoet aan fundamentele internationale uit personeel van de VN, dat dus optreedt als mensenrechten in het algemeen, en het “recht op rechter in eigen zaak. Bovendien, als gevolg van een daadwerkelijk rechtsmiddel” in het bijzonder, een te grote werklast voor de Review Boards, is er zoals bijvoorbeeld geformuleerd in de Universele sprake van een gebrek aan snelheid en efficiëntie Verklaring van de Rechten van de Mens. bij de afhandeling van de claims, met grote ach- terstanden tot gevolg. Voor VN-vredesoperaties wordt de in Artikel 29 vastgelegde verplichting om een passende wijze Ook kijkend vanuit het perspectief van het recht van geschillenbeslechting te bieden, geïmple- op een eerlijk proces is bezorgdheid op zijn menteerd door een bepaling op te nemen in het plaats. Zo is een Review Board niet verplicht haar Status of Forces Agreement (SOFA), dat tussen uitspraken openbaar te maken. Daarnaast is de de VN en het gastland wordt gesloten. Hierin uitkomst van de procedure onvoorspelbaar om- wordt de oprichting van een Standing Claims dat het juridisch kader waarin een Review Board Commission voorgeschreven.3 In de praktijk is opereert in veel gevallen onduidelijk is. Daarnaast een Standing Claims Commission echter nooit worden claims vaak afgewezen op basis van tot stand gekomen. In plaats daarvan zijn in de “operational necessity”. Dit houdt in dat schade meeste VN-vredesoperaties zogenoemde Review niet wordt vergoed als deze het gevolg wordt Boards opgericht. Het is twijfelachtig of deze geacht van een noodzakelijke actie, uitgevoerd Review Boards, die het slachtoffer uitsluitend een door een VN-vredesmacht tijdens werkzaamhe- al dan niet te accepteren schikkingsaanbod doen, den overeenkomstig het mandaat. Het risico op kunnen worden beschouwd als een passende onjuiste toepassing van dit begrip is echter groot, wijze van geschillenbeslechting. aangezien de precieze inhoud ervan onvoldoende duidelijk is. Bovendien is er sterke kritiek op de De aanspraak op een rechtsmiddel kan worden door de VN-secretaris-generaal voorgestelde for- beschouwd als internationaal gewoonterecht en mulering van het begrip “operational necessity” als een algemeen rechtsbeginsel, en vormt daar- ter opname in het SOFA.4 Er wordt namelijk geen mee ook een verplichting voor internationale or- onderscheid gemaakt tussen niet gevechts-gere- ganisaties. Hoewel onduidelijk is wat het recht op lateerde situaties, waarbij het concept inderdaad een rechtsmiddel in het algemeen internationaal van toepassing is, en situaties die wel gevechts- recht precies inhoudt voor de relatie tussen de VN gerelateerd zijn, waar in plaats daarvan het begrip en een individu, kan vanuit een procedureel zowel “military necessity” toegepast zou moeten wor- als een inhoudelijk perspectief een aantal criteria den. worden geformuleerd dat als leidraad kan dienen bij de beoordeling van een claimprocedure. Is it all about the money? Voor een inhoudelijke beoordeling van de claim- Procedure onder de loep procedure is de remedie die wordt geboden aan Gelet op de procedure zouden, om het recht de eiser, in de vorm van restitutie, compensatie op een daadwerkelijk rechtsmiddel te garande- of anderszins, bepalend voor de vraag of deze

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 59 als daadwerkelijk rechtsmiddel kan worden be- ring van de claimprocedure bij vredesoperaties. schouwd. Het is allereerst opmerkelijk dat de eni- De Secretaris-Generaal, overtuigd van de toe- ge vorm van compensatie een financiële vergoe- reikendheid van de Review Board, stelt voor de ding is. Deze vorm van compensatie is, vooral als financiële verantwoordelijkheid daarvan te ver- het een claim van algemeen belang betreft, niet groten en meerdere Review Boards per missie altijd de meest adequate oplossing. Daarnaast op te zetten die onderling het werk in specifie- beperken de VN hun aansprakelijkheid tot claims ke soorten claims kunnen verdelen. De boven- met betrekking tot economische schade en dien- staande analyse laat echter zien dat structurele tengevolge zijn vele mensenrechtenschendingen, verbeteringen nodig zijn om het Review Board- waaronder seksueel misbruik, van compensatie mechanisme als adequate manier te kunnen be- uitgesloten. Bovendien is de feitelijke betaling van schouwen ter afwikkeling van privaatrechtelijke compensatie afhankelijk van ondertekening van geschillen. een onduidelijk vrijwaringsformulier door de eiser. Dit formulier schept voor de eiser een verplich- Een logische stap kan de daadwerkelijke oprichting de VN te vrijwaren van claims van derden. ting van de in elke SOFA beoogde missie-spe- Deze verplichting werd nader besproken door cifieke Standing Claims Commission zijn. Omdat het Human Rights Advisory Panel in Kosovo. Dit deze bestaat uit één lid dat door de Secretaris- Panel bepaalde dat, aangezien het vrijwaringsfor- Generaal wordt benoemd, één door de over- mulier slechts verwijst naar claims, dit formulier heid van het gastland en één voorzitter door de de VN alleen vrijwaart van claims voor financiële Secretaris-Generaal en de schadevergoeding en niet voor claims desbetreffende overheid die een andere vorm van remedie gezamenlijk, zouden beogen, zoals bijvoorbeeld de onafhankelijkheid een gerechtelijke vervol- De VN en onpartijdigheid be- ging.5 Hoewel interpre- ter gewaarborgd zijn. tatie van het vrijwa- beperken hun Verder zijn voorstellen ringsformulier ook gedaan om een missie- tot andere conclu- aansprakelijkheid overstijgend orgaan te sies zou kunnen lei- creëren op VN-niveau. den, toont deze uit- tot claims met In eerste instantie zou spraak op zijn minst het mandaat van het UN aan dat de reikwijdte betrekking tot Appeals Tribunal, nu slechts van het vrijwaringsfor- bevoegd in geschillen met mulier onduidelijk is. economische personeel van de VN, daar- schade toe uitgebreid kunnen worden. De VN hebben daarnaast Het zou echter ook overwogen de hoogte van een schadever- kunnen worden om een Centrale goeding beperkt tot 50.000 dollar. Claims Commissie op te richten die De volkerenorganisatie rechtvaardigt zou kunnen dienen als overkoepelende deze beperking op basis van de veronder- organisatie en als centrale beroepsinstantie.6 De stelling dat het gastland deelverantwoordelijkheid Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke zal nemen om individuele eisers te compenseren. Vraagstukken (CAVV) bracht in 2002 een advies Het is echter gebleken dat de gastlanden vaak uit aan de Nederlandse regering, waarin zij stelt niet over de benodigde middelen of politieke wil de spoedige oprichting van een Centrale Claims beschikken om dat te doen. Een tweede recht- Commissie wenselijk te vinden en zij beveelt aan vaardigingsgrond die de VN hebben aangedra- dat Nederland hiertoe initiatieven ontwikkelt.7 De gen, is dat, aangezien de compensatie wordt toenmalige minister van Buitenlandse Zaken gaf betaald uit publieke middelen, er anders minder echter aan, dit advies niet op te zullen volgen.8 geld zou overblijven voor de financiering van vre- Aangezien de urgentie voor een dergelijke com- desoperaties. Het is echter de vraag of een finan- missie alleen maar is toegenomen, zou een der- cieel argument gepast is om rechten van slacht- gelijk voorstel door de Nederlandse regering op- offers op compensatie te beperken. nieuw overwogen moeten worden. Bovenstaande voorstellen laten de mogelijkheid open om op de langere termijn een volledig onafhankelijke in- Blik op de toekomst stantie op te richten ter beslechting van geschil- Er zijn zowel vanuit de VN zelf als van buitenaf len van privaatrechtelijke aard. verscheidene voorstellen gedaan ter verbete-

60 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Er zijn ook voorstellen gedaan voor niet-juridische daad bij het woord moeten voegen; een claim- rechtsmiddelen. Zo zou een Ombudspersoon procedure die beter in lijn is met fundamentele aangewezen kunnen worden, met de bevoegd- mensenrechtenbeginselen zou de geloofwaardigheid aanbevelingen te doen aan de VN in geval heid van de VN verhogen bij hun inzet voor die- een claimprocedure niet heeft geleid tot tevreden- zelfde mensenrechten en voor goed bestuur over heid van de eiser. Door deze beperkte bevoegd- de hele wereld. Bovendien is het buiten beschou- heid zou dit een laagdrempeliger en realistischer wing laten van bepaalde claims, zoals die van optie zijn. Andere mogelijkheden zijn een Inspectie Haïtianen of de Roma-families, niet alleen in strijd Panel, geschikt voor claims van twee of meer ei- met de verdragsverplichting, maar ook een con- sers met gedeeld belang, of een Commissie van stante bron van reputatieschade. Het is daarom in Onderzoek, in het bijzonder geschikt wanneer het belang van de VN ook de claims die momen- een zaak is uitgegroeid tot het onderwerp van teel ten onrechte buiten de claimprocedure vallen, ernstig maatschappelijk ongenoegen. Of de voor- een passende vorm van beslechting te bieden. gestelde niet-juridische rechtsmiddelen alléén Minister Timmermans, die mensenrechten heeft voldoende zijn om aan de verplichting van Artikel aangewezen als prioriteit in het Nederlandse bui- 29 te voldoen, is echter de vraag. tenlandbeleid, zou het voortouw kunnen nemen bij het mobiliseren van internationale politieke wil In het algemeen kan worden geconcludeerd dat om de broodnodige verbeteringen door te kunnen de huidige claimprocedure in veel opzichten in voeren. Het alsnog opvolgen van het advies van strijd is met de beginselen van het recht op een de CAVV zou daarbij een goed uitgangspunt zijn. daadwerkelijk rechtsmiddel. De VN zouden de

Noten

1 Sixth Committee of the United Nations, Co-ordination of the Privileges 6 Nico Schrijver, ‘Srebrenica voorbij: De volkenrechtelijke immuniteit van and Immunities of the United Nations and of the specialized agencies, de Verenigde Naties’, Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging, jrg. 1947, A/503, blz. 12. 143, nr. 1, mei 2013, blz. 260. 2 Report of the Secretary General, Procedures in place for implementa- 7 De Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken, tion of Article VIII, Section 29, of the Convention on the Privileges and Aansprakelijkheid voor Onrechtmatige Daden tijdens VN Immunities of the United Nations, 1995, A/C.5/49/65, par. 23. Vredesoperaties, Advies No. 13, 2002, blz. 28 (http://www.cavv-advies. 3 General Assembly, Model status-of-forces agreement for peace-keeping nl). operations, Report of the Secretary General, 1990, A/45/594. 8 Tweede Kamer der Staten Generaal, Brief van de Minister Van 4 Marten Zwanenburg, Accountability of Peace Support Operations, Buitenlandse Zaken, Nr. 68, Vergaderjaar 2001–2002, 28 000 V, blz. 1. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2005, blz. 306. 5 Human Rights Advisory Panel, Case No. 04/07 (Kadri Balaj et al. v. UNMIK), Decision on Reopening, mei 2012, par. 80 (beschikbaar op: http://www.unmikonline.org).

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 61 Jeannette Mak Between a rock and a hard place: geopolitieke dilemma’s rond de tweede democratische verkiezingen in Bhutan

De verkiezingen van 13 juli jl. in Bhutan hebben een politieke aardverschuiving te zien gegeven. In

het twee-partijenstelsel van Bhutan is de voormalige oppositiepartij nu gaan regeren en de partij

die sinds 2008 het land regeerde naar de oppositiebanken verdrongen. Maar blijft Bhutans soeve-

reiniteit daarmee verzekerd, ingeklemd als het land is tussen grote mogendheden China en India?

e meeste mensen kennen Bhutan als het mene verkiezingen plaats. Het politieke stelsel in land van het Bruto Nationaal Geluk of als Bhutan is volledig bepaald door de zorg om de D de ‘Last Shangri La’ (laatste paradijs op interne en externe soevereiniteit van het land. aarde); imago’s die zorgvuldig gekoesterd worden Uit angst voor interne verdeeldheid en een in- om toeristen $ 250 per dag te laten betalen voor stabiele regering voorziet het kiesstelsel voor het een bezoek aan het land. Minder bekend is dat Lagerhuis slechts in één regeringspartij en één Bhutan het enige overgebleven Boeddhistische oppositiepartij. De eerste algemene democra- Koninkrijk in de Himalaya is; dat de Koning van tische verkiezingen voor het Lagerhuis in maart Bhutan zeven jaar geleden vrijwillig afstand heeft 2008 resulteerden in een monsteroverwinning gedaan van zijn alleenheerschappij; en dat dit jaar voor de Druk Phuensum Tshogpa (DPT; Partij voor de tweede algemene democratische verkiezingen Vrede en Voorspoed), die 45 van de 47 zetels wist hebben plaatsgevonden. te behalen. De People’s Democratic Party (PDP) werd een tweekoppige oppositie. Hoewel de verkiezingen in grote lijnen volgens de regels en in goede harmonie zijn verlopen, heb- Een sterke regering wordt eveneens als onmis- ben ze tot een politieke aardverschuiving geleid. baar gezien om het hoofd te kunnen bieden aan Bovendien is er hevig gespeculeerd over actieve diplomatieke druk van zowel China als India; inmenging van de Indiase regering in de verkie- grootmachten die verantwoordelijk worden ge- zingscampagne. Hoe behoudt het minuscule houden voor het beëindigen van de onafhanke- Bhutan met slechts 700.000 inwoners zijn demo- lijkheid van respectievelijk Tibet in 1959 en Sikkim cratische soevereiniteit, gegeven het feit dat het in 1976. is ingeklemd tussen de grootmachten India en China? Uit angst voor externe inmenging en verlies van zijn soevereiniteit voert Bhutan sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw een actieve cultuurpo- Zorg om soevereiniteit litiek. Het Koninkrijk wil met een duidelijke natio- Jeannette Mak is docente Sinds 2008 is Bhutan een democratische consti- nale identiteit laten zien dat het zich onderscheidt politicologie aan het Royal tutionele monarchie. In dat jaar werd de nieuwe van zijn buurlanden, en zodoende een onafhan- Thimphu College in Bhutan. grondwet van kracht en vonden de eerste alge- kelijke status verdient. Met enige dwang is de do-

62 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Een uiting van nationale trots bij luchthaven Paro, Bhutan. Foto rajkumar1220

minante cultuur van de Ngalop, de bewoners van deel van Bhutan, waar zich ook de enige inter- het noordwesten van Bhutan, gestimuleerd. Die nationale luchthaven van het land bevindt, wordt omvat onder meer Dzongkha als nationale taal, geclaimd door China. Als gevolg daarvan zijn er het Boeddhisme als nationale religie en de Gho sinds 1960 geen formele diplomatieke betrekkin- en Kira als verplichte nationale kleding. gen meer tussen China en Bhutan.

Deze ontwikkeling is aan het eind van de 20ste Tibetaanse nomadische yakherders werden ech- eeuw gepaard gegaan met het vervreemden van ter nog regelmatig op Bhutanese bodem aange- ruim 100.000 Bhutanezen van Nepalese afkomst: troffen. In 1979 leidde dit tot een diplomatieke rel. de Lhotshampas, die zich in het zuiden van het In dat jaar drongen Tibetaanse herders, vergezeld land bevinden. Mede door de snelle toename door Chinese militairen, verder dan gebruikelijk van deze bevolkingsgroep werden steeds strin- door in het Bhutanese territorium. Toen India hier China en Bhutan gentere regels opgelegd, zoals het ontmoedigen namens Bhutan formeel protest tegen aanteken- van huwelijken tussen Ngalop en Lhotshampas de, liet China weten alleen bilateraal met Bhutan onderhouden en aanscherping van de vereisten voor het te willen onderhandelen. Dit heeft ertoe geleid dat Bhutanese burgerschap. Een groot aantal van Bhutan en China sinds 1984 regelmatig bespre- sinds 1960 de Lhotshampas werd als illegale inwoners van kingen voeren over het grensgeschil tussen beide Bhutan aangemerkt. Een minderheid die zich ver- landen. Deze besprekingen hebben tot dusver geen formele zette tegen het discriminatoire beleid werd actief echter vrijwel geen resultaat opgeleverd. Ook de vervolgd. Het resultaat is dat meer dan 10% van 21ste ronde grensbesprekingen die in augustus diplomatieke de totale bevolking van Bhutan zich gedwon- jl. hebben plaatsgevonden, hebben een oplos- gen heeft gevoeld het land te verlaten.1 Hoewel sing niet dichterbij gebracht. Zelfstandige diplo- relaties meer met een groot aantal landen, waaronder Nederland, matieke relaties met Bhutan lijken voor China een vluchtelingen heeft opgenomen, verblijven er voorwaarde te zijn om concessies te doen. Dit elkaar nog steeds duizenden in vluchtelingenkampen in wordt beschouwd als een poging om Bhutan los Nepal. te weken van India; een ontwikkeling waar India begrijpelijkerwijs negatief tegenover staat.2

Bhutan klem in regionaal India heeft vanwege historische banden een krachtenspel grote invloed op de politiek en economie van De zorg om soevereiniteit is niet geheel uit de lucht Bhutan. In 1910 heeft Bhutan de verantwoorde- gegrepen. Van oudsher waren de banden tussen lijkheid voor zijn buitenlandse politiek en defen- Bhutan en Tibet zeer nauw. Sinds de annexering sie overgedragen aan Brits India. Na India’s on- van Tibet maakt China echter ook aanspraak op afhankelijkheid van Groot-Brittannië zijn deze Bhutanees grondgebied. Een gebied van onge- afspraken overgegaan op het zelfstandige India. veer 750 vierkante kilometer in het noordwestelijk In het Vriendschapsverdrag van 1949 hebben

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 63 Bhutan en India afgesproken dat India een lei- Chinese premier, wat als baanbrekend werd be- dende rol zou blijven spelen in de buitenlandse schouwd.5 politiek van Bhutan. In de praktijk betekende dit dat India verantwoordelijk was voor de verdedi- In de diverse media in Bhutan is er hevig over ging van de Bhutanese grens met China. India gespeculeerd dat de toenaderingspogingen tot beschouwt Bhutan als een onmisbaar onderdeel China voor India een reden waren om een rege- van zijn eigen territoriale veiligheid. Alhoewel het ringswissel te prefereren. Bewijs hiervoor werd ge- Vriendschapsverdrag in 2007 is aangepast om zien in het feit dat India een week voor de verkie- Bhutan meer zeggenschap te geven over de bui- zingen besloot de omvangrijke subsidies op gas tenlandse politiek, is de afspraak nog steeds dat en kerosine af te schaffen. Voor veel Bhutanezen Bhutan niets zal ondernemen dat de Indiase vei- betekende dit dat ze plotseling vier maal zo veel ligheid in gevaar kan brengen. Zodoende is er nog moesten betalen voor deze goederen. Op 1 au- steeds een zware aanwezigheid van Indiase troe- gustus, twee weken na de verkiezingen, werden pen in Bhutan. Daarnaast wordt bijna een kwart de subsidies weer ingevoerd. Volgens het Indiase van de nationale begroting van Bhutan, door mid- ministerie van Buitenlandse Zaken betrof het del van schenkingen en leningen, gefinancierd slechts een misverstand. Vanwege onduidelijke door India. In ruil daarvoor wordt India voorzien cijfers had India (onterecht) geweigerd de subsi- van goedkope elektriciteit uit Bhutans water- dies voort te zetten.6 krachtcentrales. Vrijwel alle internationale handel van Bhutan verloopt via India. Mede dankzij de Een tweede aanwijzing voor Indiase inmenging Indiase steun heeft Bhutan inmiddels een hoger kan gezien worden in enigszins absurdistische Bruto Binnenlands Product per hoofd van de be- beelden die twee weken voor de verkiezingen Bijna een kwart volking dan zijn sponsor.3 op de website van de Times of India werden getoond. Hierin wordt gesuggereerd dat Chinese van de nationale troepen Bhutan binnenvallen.7 Daar de grens tus- Verkiezingen sen Bhutan en China voornamelijk bestaat uit begroting van Pas na de vaste regeerperiode van vijf jaar kon hoge bergtoppen en de beelden tanks in laagland het electoraat een oordeel vellen over de kwaliteit laten zien, waren weinig Bhutanezen onder de in- Bhutan wordt van de eerste democratisch gekozen regering van druk van de Chinese dreiging. Wat hen wel zor- Bhutan. Op 31 mei 2013 werd de primaire ronde gen baarde, was dat dit incident Bhutan bij een gefinancierd door voor de verkiezing van het Lagerhuis gehouden, oplopende spanning tussen China en India zou waarbij de strijd ging tussen vier deelnemende kunnen betrekken. India partijen. De voormalige regeringspartij, alsmede de voormalige oppositiepartij wonnen verreweg De vermeende Indiase inmenging heeft op haar de meeste stemmen en gingen daarmee door beurt weer geleid tot kritiek in China. Volgens een naar de tweede ronde. De verkiezingen van 13 juli toonaangevende Chinese commentator, die nau- resulteerden vervolgens in een politieke aardver- we banden heeft met het Chinese regime, zou het schuiving: 31 van de 47 zetels werden gewonnen niet meer van deze tijd zijn dat landen beschouwd door kandidaten van de PDP, de voormalige op- worden als ‘protectoraat’.8 De Chinese autoritei- positiepartij, en slechts 16 door kandidaten van ten hebben geen formele reactie gegeven op de de DPT, de voormalige regeringspartij. De grote uitkomst van de verkiezingen in Bhutan. zege voor de eerdere oppositiepartij kwam voor de meeste Bhutanezen als een verrassing, maar, gegeven de verkiezingscampagnes, is het goed Resultaat verklaarbaar. Inmiddels lijkt de traditionele Indisch-Bhutanese vriendschapsrelatie weer geheel hersteld. De Naast beschuldigingen van corruptie en belan- nieuwe Bhutanese premier Tshering Tobgay heeft genverstrengeling, is de inmenging van India in zijn eerste bezoek aan India afgelegd en heeft bij de campagne van doorslaggevend belang ge- die gelegenheid omvangrijke economische steun weest. De voormalige premier, Jigme Y. Thinley, gekregen voor het elfde vijfjarenplan, evenals claimde tijdens zijn regeringsperiode meer zeg- voor een economisch stimuleringsplan.9 genschap over Bhutans externe betrekkingen en was voorstander van nauwere banden met China. Hoewel Bhutan met een gemiddelde economi- Gezien de omvang van de Chinese economie sche groei van 8,8% over de afgelopen vijf jaar wordt de noorderbuur gezien als een interessante bij de snelst ontwikkelende economieën ter we- partner.4 Zo ontmoette Lyonchen Jigme Y Thinley reld behoort, kampt het land met grote proble- tijdens een internationale bijeenkomst in 2012 de men.10 Bhutan kent een hoge inflatie, oplopende

64 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Straatbeeld van Thimphu, de hoofdstad van Bhutan. Foto Carlos Felipe Pardo / carlosfpardo

werkloosheid en een structureel onevenwichtige contacten graag naar een hoger niveau te willen handelsbalans met India. Dat laatste resulteert in tillen en open te staan voor samenwerking op alle een problematische wisselkoers met de aan de gebieden.11 Tegelijkertijd liet het ministerie van Indische rupi gelieerde Bhutaanse munteenheid. Buitenlandse Zaken van Bhutan weten dat de Reden genoeg om de zuiderbuur vooralsnog te onderhandelingen in een goede sfeer waren ver- vriend te houden. lopen en dat beide partijen zich blijven inzetten om tot een vriendschappelijke oplossing van het Na afloop van de 21ste ronde van gesprekken grensgeschil te komen. Over enige andere vorm tussen Bhutan en China over hun grensgeschil, van samenwerking werd niet gerept.12 Het blijft in augustus van dit jaar, deden beide landen for- balanceren als je je tussen twee grootmachten mele mededelingen over de onderlinge relatie. bevindt. De Chinese autoriteiten lieten weten de bilaterale

Noten

1 Smruti S. Pattanaik, ‘Ethnic identity, conflict and nation building in 7 ‘China sets up camps, hoist flag in Bhutan’, 26 juni 2013 (http://timeso- Bhutan’, Strategic Analysis, jrg. 22, 1998, nr. 4, blz. 635-654. findia.indiatimes.com/videos/news/China-sets-up-camps-hoists-flag-in- 2 Dorji Penjore, ‘Security of Bhutan: Walking between the Giants’, Journal Bhutan/videoshow/20783054.cms). of Bhutan Studies, jrg. 10, zomer 2004, blz. 108-131. 8 Anant Krishnan, ‘India treating Bhutan as “protectorate” says Chinese 3 Wereldbank, ‘GDP per capita’, 2012 commentary’, The Hindu, 5 augustus 2013 (http://www.thehindu.com). (http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD). 9 ‘Lyonchen submits report on his recent official visit to India’, Bhutan 4 Medha Bhist, ‘Chinese Inroads Into Bhutan: Diplomatic Gimmick or Observer, 5 september 2013 (http://bhutanobserver.bt). Strategic Reality?’, IDSA Comment, 14 augustus 2012, Institute for 10 John Berthelsen, ‘Booming Bhutan. The happiest place on earth?’, Defense Studies and Analyses (http://www.idsa.in). Foreign Affairs, 30 januari 2013 (http://www.foreignaffairs.com). 5 Cabinet Secretariat, Press Release, 21 juni 2012, ‘Prime Minister 11 Embassy of the People’s Republic of China in the Czech Republic, ‘Vice Lyonchhen Jigme Y Thinley met Chinese Premier Wen Jiabao in Rio de foreign minister Liu Zhenmin meets with prime minister Tshering Tobgay Janeiro’ (http://www.cabinet.gov.bt/?p=952). of Bhutan’, 23 augustus 2013 (http://cz.china-embassy.org). 6 Sachin Prashar, ‘India to restore LPG, Kerosene subsidy to Bhutan by 12 Ministerie van Buitenlandse Zaken van Bhutan, Press Release MFA/ early August’, The Times of India, 31 juli 2013 BDA-16/105 /Ao51, 22 augustus 2013 (http://www.mfa.gov.bt/wp- (http://timesofindia.indiatimes.com). content/uploads/2013/08/press-release11.pdf).

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 65 Respons

Jan Wijenberg EU-zelfreflectie kan tot vrede leiden

De oplossing voor het immer voortslepende conflict tussen Israël en Palestina ligt in Europa. De

N.a.v. Europese Unie beschikt over de macht en de middelen om, met het internationaal recht in Marianne van Leeuwen, ‘Diplomatiek de hand, het fundament voor vrede te leggen. onvermogen belemmert Midden-Oosten Vredes Proces’, Internationale Spectator, oktober rof. Marianne van Leeuwen ana- leid. Binnen de de facto nationale ideologie van 2013, blz. 2-7. lyseert overtuigend het diploma- het politiek-zionisme, het vestigen van Groot- of P tiek onvermogen in het Midden- Eretz-Israël, is het verklaarde doel zoveel mogelijk Oosten Vredesproces. Arabieren en Joden Palestijnen uit de Westoever en Oost-Jeruzalem kunnen niet vreedzaam samenleven. De één- te verdrijven en de achterblijvers volledig te on- staatoplossing is een fata morgana. De twee-sta- derwerpen. Van Leeuwen: Israël zal zich niet te- tenoplossing glijdt af naar een cynisch of onver- rugtrekken uit de bezette gebieden. De andere schillig Joods-Israëlisch minderheidsbewind, dat conclusie moet dan zijn: voor vrede moet dat ob- een hatende Palestijnse meerderheid knecht. De stakel opgeruimd worden. “ongrijpbare” twee-statenoplossing is binnenkort onmogelijk. De verstrengeling van de Joodse en De Europese Unie beschikt over de macht en Palestijnse bevolking van Israël en de Westoever de middelen om, met het internationaal recht in is zo complex geworden, dat de vereiste demo- de hand, het conflict binnen twee à drie jaar te grafische ontvlechting onmogelijk is. beslechten en de kiem voor vrede te leggen. De Europese Commissie, de Raad en de lidstaten Dit laatste is opmerkelijk. Sinds de bezetting van bleven daarin nalatig. Het ontbreekt aan voldoen- 1967 heeft Israël niets anders gedaan dan “ver- de politieke overeenstemming en aan de wil om strengeling” te voorkomen. Daarom lijkt “ont- het dwingend internationaal recht te honoreren. vlechting” nauwelijks relevant. Van Leeuwen: “Vanaf 2000 werken Israëlische regeringen aan Nederland – nog steeds met een pro-Israël-meer- de scheiding van de Palestijnse en Joodse be- derheid in de Tweede Kamer – heeft binnen de woners van de Westelijke Jordaanoever [...]” via EU en de VN decennialang met succes een an- aparte infrastructuur voor de kolonisten en door ti-vredebeleid gevoerd. Rutte II zet deze traditie, de muur. Het verklaarde doel is het tot stand bren- met enige marginale correcties, voornamelijk om gen van een “Joodse Staat”, het ontrechten, on- “praktische redenen”, voort. Voor de bevordering derwerpen en marginaliseren van de Palestijnen. van vrede tussen Israël en Palestina lijkt onder gelijkblijvende omstandigheden ook deze regeer- De één-staat- en de twee-statenoplossing zijn, al- periode verloren te gaan. dus Van Leeuwen, onhaalbaar. Het onderhande- lingsproces van de afgelopen decennia heeft aan Het dwingend internationale recht – zoals een deze ontwikkeling ruimte gegeven. Dat zou tot Handvest, Verdragen, Conventies, Verklaringen, zelfreflectie bij de internationale onderhandelaars Veiligheidsraadsresoluties en uitspraken van het moeten leiden. De niet gestelde vervolgvraag is: Internationaal Gerechtshof – heeft hogere rechts- leidt zelfreflectie tot een strategie die vrede tus- kracht dan het Nederlandse recht (zie Grondwet, sen Israël en Palestina bereikbaar maakt? Het art. 91 t/m 94). Het is niet aan politici of andere antwoord ligt besloten in het internationaal recht. burgers voorbehouden het internationaal recht te negeren of er uit pragmatische overwegingen op Er valt veel aan te merken op de diverse af te dingen. Het internationaal recht is, tot scha- Jan Wijenberg is oud- Palestijnse fracties, maar deze gebreken val- de van vrede tussen Israël en Palestina, het meest ambassadeur. len in het niet bij het Israëlische bezettingsbe- veronachtzaamde basisprincipe.

66 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 In dit verband dient gezegd dat de maatregelen zich met bekwame spoed aan het internationaal Minister-president Mark van de EU inzake etikettering en subsidievoor- recht te conformeren: Rutte ontvangt de presi- waarden, hoe nuttig ook op zich zelf, te onbe- • de opschorting voorstellen van het Israëlisch dent van Israël Shimon langrijk zijn om de twee-statenoplossing te be- lidmaatschap in alle organen van de VN- Peres. Peres bracht vorderen; bovendien leiden ze de aandacht van familie; dit najaar een officieel de essentie af. • visumplicht onder Schengen voor Israëliërs, bezoek aan Nederland. waarvan de kolonisten in Palestina en op de Foto Minister-president Israël dient groot achterstallig onderhoud te ple- Golan Hoogvlakte worden uitgesloten; Mark Rutte gen, te beginnen met: • invoering van politieke, economische, financi- • De toetredingsvoorwaarden van Israël tot de ële, bancaire en logistieke sancties; VN worden geëffectueerd: de erkenning van • beëindiging van samenwerkingsverban- de Staat Palestina, die Oost-Jeruzalem, de den met de Israel Defence Forces, met de Westoever en Gaza omvat;1 Israëlische commerciële militair-industriële • Israël trekt zich – zonder onderhandelen, zon- branche en met bij militaire ontwikkelingen der voorwaarden vooraf, zonder ‘land swaps’, betrokken universiteiten; met achterlaten in goede staat van alle infra- • invoering, op basis van het reciprociteitsbe- structuur, behuizingen en bedrijfspanden en ginsel, van de excessieve, de persoonlijke met overdracht van alle illegaal gedetineerde integriteit schendende immigratieprocedures Palestijnse gevangenen aan de Palestijnse au- op Ben Gurion Airport voor Israëliërs die lan- toriteiten – vreedzaam terug achter de Groene den op EU-vliegvelden. Lijn. Alle kolonisten, na 1967 in Palestina gevestigd, keren naar Israël terug; en2 Relevant is de vraag of de belangrijkste voorwaar- • Israël breekt de muur af en stelt de getroffe- de voor de twee-statenoplossing, de beëindiging nen schadeloos.3 van de Israëlische bezetting van Palestina, zelfs tegen Israëls wil in, verwezenlijkt kan worden. Om De Europese Commissie, de Raad en de lidstaten verschillende redenen is het antwoord ja: beschikken over een ruim en machtig, bovendien • met resolutie 242 (1967) heeft de vreedzaam, assortiment om Israël te stimuleren Veiligheidsraad Israël ondubbelzinnig de op-

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 67 dracht gegeven zich te- • de terugkeer naar Israël van zo’n half miljoen rug te trekken achter de kolonisten zal een zware belasting voor dat Nederland Groene Lijn, bevestigd land betekenen. Zelfs een burgeroorlog kan door het Internationaal niet worden uitgesloten. Israël heeft het pro- heeft binnen Gerechtshof in 2004; bleem veroorzaakt en dient de gevolgen van • sinds 12 november de terugtrekking en de terugkeer van kolonis- de EU en de VN 2012 bezet Israël de soe- ten te dragen. Het zou een verkeerd signaal vereine staat Palestina. zijn om, zoals Van Leeuwen suggereert, de decennialang met Hoe groot de Israëlische Europese belastingbetaler met deze kosten te greep op deze staat ook belasten. succes een anti- mag zijn en nog kan worden, facts on the ground schep- Gegeven de gebleken Israëlische onwil, verschaft vredebeleid pen geen legitieme territoriale alleen een EU-sanctiebeleid uitzicht op de twee- claim; statenoplossing en dus op vrede. Europa kan gevoerd • de opgelegde sancties dienen woedende Israëlische reacties over opgelegde voldoende pijn te doen. Israël zal sancties verwachten. Ons belang bij vrede over- moeten begrijpen dat het land econo- stijgt evenwel onterecht ongenoegen. Effectieve misch, militair en sociaal beter af is bin- zelfreflectie binnen de Europese Unie kan tot vre- nen de Groene Lijn dan als bezettende mo- de tussen Israël en Palestina leiden. gendheid;

Noten

1 (AV Resolutie 181 (iii), 29 november 1947; AV Resolutie 194, iii, 11 2 (Veiligheidsraad Resolutie 242, 1967; Advisory Opinion, Internationaal december 1948; AV Resolutie 273, 1949; VN-Algemene Vergadering, Gerechtshof, 9 juli 2004; Vierde Geneefse Conventie.) 44ste Plenaire Vergadering, 29november 2012, A/RES/67/19); 3 (Advisory Opinion, Internationaal Gerechtshof, 9 juli 2004)

68 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Boeken

Topdiplomaat Van Roijen: de man van nuance en overreding Rimko van der Maar & Hans Meijer van Roijen speel- Herman van Roijen, 1905-1991. Een diplomaat van klasse Amsterdam: Boom, 2013; 670 blz.; € 29,90; ISBN: 978-94-610-5514-9 de een sleutelrol in “Alles aan de man is bedrieglijk: hij ziet er rustig, in Den Haag werd gemaakt en de ambas- ons dekolonisatie- tot in de puntjes gesoigneerd, onbewogen uit als- sadeur slechts een secundaire rol speelde. of hij geen zorg aan het hoofd heeft, terwijl hij tot Maar ook hier hebben de auteurs zorgvuldig achttien uur per dag werkt.” Aldus omschreef De onderzoek verricht. Over de bilaterale betrek- proces Telegraaf in november 1970 Herman van Roijen, kingen met Canada, de Verenigde Staten en ambassadeur in Londen, kort voordat hij met pen- Groot-Brittannië in de jaren ’50 en ’60 was niet sioen ging. Voor zijn omgeving was Van Roijen een veel bekend. Daarom zullen toekomstige onderzoe- gesloten boek. Rimko van der Maar en Hans Meijer kers ook op dit terrein in Herman van Roijen een be- bevestigen dit beeld in hun biografie van de topdi- langrijk naslagwerk vinden. plomaat. Zoals gezegd, is de beschrijving van Van Roijens rol Van der Maar (Universiteit van Amsterdam) en Meijer in de dekolonisatie het pièce de résistance van de bi- (Rijksuniversiteit Groningen) hebben veel gepubli- ografie. Hierover is inmiddels héél veel geschreven. ceerd over de Nederlandse buitenlandse politiek, de Vooral in de Indonesische kwestie is dat voor Van der Atlantische betrekkingen en de naoorlogse relaties Maar en Meijer geen probleem. Terecht merken zij op met Indonesië. Hun ervaring kwam goed van pas dat de aandacht tot nu toe vooral uitging naar de uit- voor het onderzoek voor deze biografie. Van Roijens komst van de onderhandelingen en niet naar de ma- carrière was glansrijk: in 1939, 34 jaar oud, chef van nier waarop deze werden gevoerd. En juist daarover de afdeling Diplomatieke Zaken op het ministerie hebben de auteurs mooi bronnenmateriaal, in het bij- van Buitenlandse Zaken; in 1945-1946 partijloos mi- zonder de openhartige brieven die Van Roijen schreef nister zonder portefeuille in het kabinet-Schermer- aan zijn vrouw. horn-Drees; en vanaf 1946 ambassadeur – eerst in Ottawa, daarna Washington (1950-1964) en Londen. In het voorjaar van 1949 – na het einde van de Historisch gezien is de rol die hij speelde in het de- tweede politionele actie – werd Van Roijen door de kolonisatieproces van het grootste belang. Zijn naam Nederlandse regering aangewezen om de onder- zal altijd verbonden zijn aan de Van Roijen-Roem- handelingen met de Indonesiërs vlot te trekken. Zijn overeenkomst van 7 mei 1949, die de weg vrijmaakte positie was vrijwel onmogelijk. Dankzij zijn beheerste voor de Indonesische onafhankelijkheid op 27 decem- optreden en ontwapenende hoffelijkheid slaagde hij ber van dat jaar. Ruim een decennium later moest Van er echter in het vertrouwen van zijn onderhandelings- Roijen opnieuw de kastanjes uit het vuur halen. Met partners te winnen. Dat waren de Indonesiërs nog het akkoord van New York van 15 augustus 1962 werd niet vaak tegengekomen: een Hollander die zich niet Nieuw-Guinea aan Indonesië afgestaan en daarmee superieur opstelde, maar juist luisterde! Als een van een oorlog voorkomen. de weinigen aan Nederlandse zijde kon Van Roijen het haalbare van het wenselijke onderscheiden. Hij De hoofdstukken hierover vormen terecht het leeu- stelde vast dat militair machtsvertoon een onbegaan- wendeel van het boek Herman van Roijen. Toch zijn bare weg was geworden. Erger voorkomen en er nog ook de eerste hoofdstukken bijzonder de moeite zoveel mogelijk uitslepen voor Nederland, dat was de waard, bijvoorbeeld over zijn Utrechtse studenten- leidraad bij zijn onderhandelen. Uiteindelijk wist hij het tijd en de daaropvolgende intrede in de buitenlandse onverzoenlijke te verzoenen. Dat wilde zeggen dat dienst. Het mooiste deel behandelt de oorlogsjaren. Al de Nederlanders het verlies van de kolonie moesten spoedig veroordeelde Van Roijen de ‘accommodatie’ aanvaarden en de Indonesiërs akkoord moesten gaan met de Duitse bezetters en ging hij in de illegaliteit. Hij met de onveranderd dominante aanwezigheid van het nam niet deel aan het gewapende verzet, maar leg- Nederlandse bedrijfsleven. de zich toe op waar hij goed in was: overleg, infor- matievergaring en contacten leggen. Met zijn reputa- Van der Maar en Meijer vertellen vooral hun eigen tie van onpartijdigheid, betrouwbaarheid en discretie verhaal. Slechts zelden gaan zij in discussie met an- was hij de aangewezen figuur om te bemiddelen tus- dere auteurs of bouwen zij expliciet voort op eerder sen de verschillende, veelal verzuilde verzetsgroepen. historisch onderzoek. Die aanpak is niet bezwaarlijk Driemaal werd hij door de Duitsers gearresteerd. Begin in de hoofdstukken over de Indonesische kwestie. 1944 werd hij zelfs weken lang in “strenger Einzelhaft” Dankzij hun unieke bronnenmateriaal kunnen de gehouden. In oktober 1944 werd Van Roijen door het auteurs gemakkelijk een nieuw verhaal vertellen. In College van Vertrouwensmannen naar Londen ge- het geval van het conflict rond Nieuw-Guinea ligt stuurd. Hij moest de meningsverschillen tussen het dat anders. Daar gaat het niet zozeer om de slot- College en de regering in ballingschap uit de weg onderhandelingen maar om de meningsverschil- zien te ruimen. Dat mislukte. De auteurs staan er niet len die in 1961-1962 ontstonden tussen minister bij stil, maar dit was een van de weinige keren dat Joseph Luns, een geharnast voorstander van het Van Roijens legendarische overtuigingskracht tekort behoud van Nieuw-Guinea, en de ambassadeur in schoot. Vooral bij koningin Wilhelmina kreeg hij geen Washington, die van mening was dat Nederland voet aan de grond. aankoerste op een oorlog met Indonesië en daarbij niet zou kunnen rekenen op Amerikaanse De gedeelten in het boek over Van Roijens optre- steun. den als ambassadeur komen nogal plichtmatig over. Bovendien blijkt dat in belangrijke kwesties – zoals de Al in 1984 betoogde P.B.R. de Geus in zijn De Britse toetreding tot de EEG in de jaren ’60 – het beleid Nieuw-Guineakwestie dat de Amerikaanse

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 69 steunbetuiging (van 1958) reëel was en dat de man van de nuance en overreding” stond “de exube- Verenigde Staten zelfs in 1962 zich ervoor hebben in- rante, emotionele” Luns, “meer een man van de mo- gezet Indonesië ervan te weerhouden geweld te ge- noloog dan van de dialoog”. Waar Luns de neiging bruiken. In 2002 nuanceerde P.J. Drooglever in zijn had over zijn tegenstrevers heen te walsen, zocht Van Een daad van vrije keuze Van Roijens verwijten aan het Roijen het compromis. adres van Luns. In feite was het tijdsverschil waarin voor elk van hen het uur van de waarheid aanbrak, In de verantwoording beklemtonen de auteurs dat hun niet groter dan enkele maanden. Ten slotte is het de inbreng – “met hun eigen benadering, interpretatie, vraag of het nuttig is Luns’ rol zo nadrukkelijk te be- aanpak en schrijfstijl” – nogal verschillend was en dat nadrukken als men het beleid wil analyseren. Hij was er sprake was geweest van “onvermijdelijke conces- zeker een van de hoofdrolspelers. Maar het ging om sies”. Dat klinkt omineus. In de praktijk blijkt een en kabinetsbeleid dat brede steun had in het parlement. ander echter reuze mee te vallen. Van Roijen heeft een Kortom, hier hadden Van der Maar en Meijer er waar- degelijke en leesbare biografie gekregen. schijnlijk goed aan gedaan hun positie in het historisch debat scherper aan te zetten. Jan Willem Brouwer is als onderzoeker verbonden aan het Deze kritiek neemt niet weg dat het hoofdstuk een Centrum voor Parlementaire Geschiedenis in Nijmegen. mooi dubbelportret oplevert: tegenover Van Roijen “de

Leven en werk van China’s alleskunner Deng Ezra F. Vogel Deng Xiaoping and the Transformation of China. Cambridge, Massachusetts / Londen: The Belknap Press of Harvard University Press, 2011; 876 blz.; $ 16,15 (pb) / $ 27,26 (hb); ISBN: 978-0-674-5544-5

Ezra Vogel geeft in haar boek een uitgebreide ka- uitmaakten; de dramatische sporen van de Grote rakterschets van oud-president Deng Xiaoping Sprong Voorwaarts en de Culturele Revolutie; een en schildert daarmee een zeer goed beeld van gigantische kloof tussen de leiders die doelwit wa- de belangrijke ontwikkelingen die China gemaakt ren tijdens de Culturele Revolutie en hun aanvallers; hebben tot het land dat het tegenwoordig is. De en een rurale economie met een totaal gebrek aan meer omstreden perioden uit Dengs loopbaan productiviteit en mobiliteit. Dengs uitspraak tegen worden daarbij enigszins onder het tapijt ge- MacLehose was nog een understatement. schoven. Tegelijkertijd, zoals ook blijkt uit het boek, was er Het is 1979. Sir Murray MacLehose, de Britse gou- in het China van die tijd bijna niemand te beden- verneur van Hongkong, wordt gerappelleerd om naar ken die die taak beter had kunnen uitvoeren dan Peking te komen teneinde de situatie in Hongkong te Deng. Alle senior leiders van de Partij waren er na bespreken, ter voorbereiding van de overdracht van de dood van Mao diep van overtuigd dat structurele de stad van Groot-Brittannië aan China in 1997. Tot en serieuze hervormingen hard nodig waren voor het zijn verbazing krijgt hij bij aankomst Deng Xiaoping China dat Mao achterliet. Maar hoe die hervormin- zelf te spreken, die net is aangetreden als hoogste gen eruit zouden moeten zien en, belangrijker, hoe leider van het land. Ze bespreken de groeiende pro- die geïmplementeerd zouden moeten worden op blemen waarmee Hongkong wordt geconfronteerd, een manier die voor iedereen acceptabel zou zijn, en Deng luistert aandachtig. Als de gouverneur aan was een tweede. Deng maakte gedurende zijn le- het einde van het gesprek de zaal wil verlaten, roept ven alle belangrijke leiders van het China van zijn Deng hem terug en zegt nuchter: “Als u denkt dat tijd van dichtbij mee en kon observeren wat wel en het lastig is Hongkong te regeren, zou u China eens wat niet werkte voor China. Hij ontwikkelde ideeën moeten proberen.” Deze uitspraak kenmerkt de over de manier waarop China geleid zou moeten Chinese leider, die alle heftige perioden in China’s worden, uit de armoede zou moeten komen en voor- recente geschiedenis van zeer dichtbij meemaakte uitgang zou moeten boeken. Deng had gedurende en doorleefde. Maar toen hij in 1978 de leiding kreeg, zijn carrière ook alle mogelijke posities bekleed om brak hij zonder te twijfelen met vele tradities die hij ervaring op te doen op zowel economisch, onder Mao decennialang plichtsgetrouw had nage- militair en politiek vlak als in publieksdiplo- leefd. matie, propaganda en buitenlandbeleid. Zo reisde hij al op zijn zestiende (in 1926) per Deng Xiaoping and the Transformation of China is boot naar Frankrijk in het kader van een de onofficiële biografie van en het zeer uitgebreide culturele uitwisseling voor veelbelovende relaas over één van de belangrijkste personen van Chinese studenten om onderwijs te volgen de 21ste eeuw. Een man die onmiskenbaar een be- in het buitenland. Het zou een moeilijke, palende rol heeft gespeeld in de lange-termijnont- maar leerzame tijd worden voor Deng. Toen wikkeling van China. De erfenis die George W. Bush bij gebrek aan geld het onderwijs voor de Barack Obama naliet (twee oorlogen en een financi- Chinese studenten op een laag pitje werd ële crisis) is niets vergeleken bij de chaos, armoede gezet, werd Deng actief in de communisti- en gigantische problemen waarmee Mao Zedong sche beweging van de duizenden Chinese zijn opvolger Deng Xiaoping opzadelde, te weten: studenten in Frankrijk. Hij werkte er zij een conservatieve socialistische structuur; een ge- aan zij met onder andere Zhou Enlai. Veel sloten en wantrouwige samenleving, waarin imperi- van deze Chinese activisten in Frankrijk alisten en buitenlandse kapitalisten het vijandbeeld zouden later een belangrijke rol spelen

70 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 in de Chinese burgeroorlog en in de strijd tegen de dat dit in grote mate komt door de tegenslagen die Nationalisten. hij op persoonlijk vlak heeft ondervonden. Deng heeft een alleszins bewogen leven gehad. Zijn eerste Toen Deng opgepakt dreigde te worden voor zijn re- vrouw en kind stierven in het kraambed, zijn tweede volutionaire praktijken in Frankrijk, reisde hij op zijn vrouw verliet hem voor zijn politieke rivaal en zijn vijf 21ste per trein naar Moskou, waar hij aan de Sun kinderen bij zijn derde vrouw hebben het – net als Yat-sen Universiteit les zou krijgen. Na een jaar Deng en zijn vrouw zelf – het zwaar te verduren ge- werd hij echter naar China geroepen om politiek in- had tijdens de Culturele Revolutie. Zijn zoon Pufang structeur te worden in één van de veldlegers van de raakte zelfs verlamd, toen hem na een aanval van Komintern, in een poging een breuk tussen de linkse de Rode Gardes de medische hulp die hij nodig had communisten en de rechterflank van de Komintern te werd geweigerd, en wel vanwege de “kapitalisti- voorkomen. Als latere politiek commissaris van het sche” ideeën van zijn vader. Al deze gebeurtenissen Centrale Vlakte Leger (later het Tweede Veldleger) hebben een grote invloed gehad op zijn persoonlijk- van de Communisten bleek hij onverschrokken in de heid – die voorzichtiger, serieuzer en introverter werd strijd tegen de Nationalisten. Hij twijfelde niet om- – alsmede op zijn ideeën over China. streden beslissingen op leven en dood te nemen en kreeg zelfs kritiek te verduren, toen hij met zijn man- Dat hij werd verbannen tijdens de Culturele Revolutie schappen meer risico’s nam dan de militaire com- – en uiteindelijk ook slachtoffer werd van de cam- mandant Liu Bocheng had gewild. Veel later, tijdens pagne waar hij zelf aan mee had gewerkt – is daar- de studentendemonstraties in 1989, kwam zijn koel- bij vooral bepalend geweest. Hij maakte zelf van bloedige aard hem ook op veel kritiek te staan, toen dichtbij – alsook via zijn kinderen, die elders op het hij met geweld ingreep om een einde te maken aan platteland te werk waren gesteld – de verwoestende de beweging. Een leider dus wiens acties door de kracht van deze radicale Maoïstische periode op de decennia heen niet onomstreden zijn geweest. gewone Chinese burger mee, op de mensen uit de “verkeerde” sociale klasse, en op de samenleving Ook op onder andere zijn rol als partijcommissaris als geheel. Hij had een sterke band met zijn gezin, van het leger dat Tibet binnenviel; als organisator van en het deed hem pijn dat ze door hem moesten lij- een landhervormingsprogramma in het zuiden van den. Ook was hij geschokt toen hij erachter kwam China met de grondbezittende klasse als slachtoffer; dat in de fabriek waar hij te werk was gesteld na 20 en zijn rol in de anti-rightist-campagne, met intellec- jaar socialistische revolutie de gemiddelde arbeider tuelen als doelwit, valt veel af te dingen. Dit gebeurt nog steeds geen radio kon betalen. Zijn diepgewor- echter in het boek helaas nauwelijks. Bewondering telde geloof dat het anders moest met China, vindt en sympathie voor de man en zijn prestaties voe- zijn basis in die periode. ren de boventoon bij de auteur – emeritus hoogleraar aan Harvard – waardoor het risico bestaat dat Deng stond bekend als pragmaticus. Hij was niet een al te rooskleurig beeld wordt geschetst van het een man van de grote (megalomane) ideeën, filo- invloedrijke hoofdpersonage en de vele slachtoffers sofieën en strategieën zoals Mao die had. Hij was van zijn beleid wat onder het tapijt lijken te worden een probleemoplosser; resultaatgericht en bezig met geschoven. Over inperkingen van basisvrijheden en hoofdzaken. Dit betekende echter niet dat hij een -rechten in de vele decennia waarin Deng uiteenlo- blauwdruk voor de toekomst voor ogen had. Wél pende bepalende posities innam, wordt bijna niet waren de hoofddoelstellingen duidelijk, zoals de be- gerept – en dat is het boek niet voor niets op redelijk kende “Vier Moderniseringen” (geïnitieerd door Zhou wat kritiek komen te staan. Enlai) en “Vier Basisprincipes”. Politieke hervorming is hier nooit onderdeel van geweest, en de dominantie en macht van de Partij in deze toekomst zijn altijd Een bewogen privéleven buiten kijf blijven staan. Ook het ontbreken van een diepgravende persoon- lijkheidsschets van het subject is een veel genoemd kritiekpunt. Hoewel Dengs karakter ook na lezing Loyaal tot op het bot van dit boek inderdaad wat ongrijpbaar blijft, geven Mao zelf zag Deng als één van de slimste en meest sommige passages wel een kijkje in de persoonlijke belovende toekomstige politieke leiders van China. keuken van de familie Deng. Zelfs door zijn kinde- Loyaal tot op het bot, en met een diep geloof in het ren werd hij ervaren als “een man socialisme. Deng worden in binnen- en buitenland van weinig woorden”. flinke prestaties toegeschreven: de bekende open- Vogel conclu- deurpolitiek die een explosieve economische groei deert tot gevolg had, is er daar maar één van. Hij herstelde De de relaties met praktisch alle belangrijke landen in de wereld; baande de weg voor toetreding van China erfenis die tot belangrijke internationale organisaties; maakte van een revolutionaire Partij een regeringspartij; hervormde de economie; veranderde de Bush Obama naliet, manier waarop zowel de Partij als de provincies werden bestuurd; en stimuleerde is niets vergeleken bij de de wetenschappelijke en technische kennis en innovatie die China hard nodig had voor zijn vooruitgang. Hij beloonde op merites chaos waarmee Mao (waarbij economische groei en ontwikkeling de belangrijkste criteria werden) en zorgde er zijn opvolger Deng daarmee voor dat de eeuwenoude meritocra- tie die China onder de Keizerrijken was geweest, opzadelde weer hersteld werd (onder Mao werden al deze zaken vooral beoordeeld op “rode ideeën”, strijdkracht

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 71 en loyaliteit), alhoewel vooral voor de Partij-elite. Ook schiedenis van de vele uitdagingen te begrijpen die Vogel schrijft deze prestaties bijna volledig toe aan China heden ten dage kent en waar de huidige en één man en de Partij-elite door de decennia heen, nieuwe leiders voor staan dan het werk over Deng zonder in te gaan op de honderden miljoenen ar- Xiaoping is er bijna niet. beidskrachten op wie ze konden steunen en die veel hebben doorstaan en veel rechten hebben moeten En hoewel de meer omstreden perioden in Dengs laten varen voor het bevechten van verbetering in loopbaan wat eufemistisch beschreven worden ten hun welvaart en positie. opzichte van de episoden die meer sympathie op- wekken, is het boek een indrukwekkend gedetail- Deng heeft flinke risico’s genomen tijdens zijn loop- leerde uiteenzetting van een belangrijke hervor- baan, en deze nam hij als onontkoombaar voor lief. mingsperiode van hedendaags China, grotendeels Dat stimuleren van (bescheiden) ondernemerschap gebaseerd op primaire bronnen. En ook al is er wei- ermee gepaard gaat dat mensen ook hun eigen situ- nig aandacht voor de vele slachtoffers die Dengs atie zoveel mogelijk proberen te verbeteren en dat beleid ook ontegenzeggelijk gemaakt heeft, blijft het deze vrijheid bij gebrek aan regels dus corruptie in boek een lezenswaardige verslaglegging van recente de hand werkt, accepteerde hij als (tijdelijk) neven- turbulente perioden in China en ook zeer inzichtelijk effect. “Als je de deur open doet, komen er vliegen waar het gaat om de decennialange felle onderhuid- binnen,” zo karakteriseerde Deng de situatie. De be- se strijd binnen de kringen van machtselites van de wonderenswaardige transformatie die China de af- Partij. Een cynicus zou zeggen dat het die groep was gelopen decennia heeft doorgemaakt, heeft duidelijk op wie Deng doelde met zijn uitspraak: “laat som- ook zijn keerzijden. Deng schatte echter in dat dit mige mensen eerder rijk worden”. Maar daar doet nodig was om de veranderingen te bewerkstelligen. het boek verstandigerwijs geen uitspraken over. Corruptie is en blijft een terugkerend thema, waar steeds meer en heftiger ophef onder Chinese burgers over ontstaat. De Chinese president Hu Jintao Susanne Kamerling werkt als onderzoeker en docent aan opende het 10de Partij Congres op 8 november 2012 de Rijksuniversiteit Groningen en is als associate fellow ver- met een krachtige waarschuwing hierover: een falen bonden aan Instituut Clingendael. Ze houdt zich bezig met de om corruptie succesvol aan te pakken, zou volgens rol van China en India in internationale veiligheid. Dit is een hem “fataal kunnen blijken voor de Partij, en zelfs de ineenstorting van de Partij en de Staat kunnen bete- bewerkte versie van de recensie die eerder verscheen in het kenen”. Een betere achtergrond om de ontstaansge- tijdschrift China Nu.

De mythe van het ‘Land van Israël’ ontleed Shlomo Sand The invention of the land of Israel. Londen/New York: Verso Books, 2012; 304 blz.; $ 26,95 (hb); ISBN: 978-1-8446-7946-1

In the invention of the land of Israel neemt en waarvan iedere generatie had willen terugkeren Shlomo Sand, bekend van zijn eerdere boek The naar dit land om haar rechten te doen gelden, maar invention of the Jewish people, de ontstaansmy- dat politieke omstandigheden zulks altijd hadden the van het ‘Land van Israël’ onder de loep. Het verhinderd. resultaat is een kritisch relaas. Sand ziet geen historische rechtvaardiging voor de staat Israël. Ter ondersteuning van zijn stellingen behandelt Sand zeer gedetailleerd episoden uit de geschiedenis van- De Israeliër Shlomo Sand is hoogleraar geschiedenis af de zevende eeuw v. Chr., de bijbel, de Joodse ge- aan Tel Aviv University. In 2008 baarde hij groot op- loofsleer en het denken van vooraanstaande rabbis. zien met zijn boek The invention of the Jewish peop- De auteur slaagt er echter ook in een duidelijk ver- le. Dat werd in Israël een bestseller en is inmiddels in band met het heden en de toekomst te leggen. Zo twintig talen verschenen. Zijn laatste boek, The in- ziet hij als rode draad in het Zionisme – zoals dat eind vention of the land of Israel, verscheen als reactie op 19de eeuw ontstond en waarvan de Staat Israël de de kritiek van ‘Zionistische’ historici die beweerden belichaming is – het scheppen van Joodse “facts on dat hij het recht van Joden op hun “oude thuisland” the ground” in Palestina en het “durham by durham, wilde ontkennen. Sand was echter nooit van mening goat by goat” inpalmen van Palestijns land. Hoewel geweest dat Joden een historisch recht hebben op Sand geen historische rechtvaardi- “het Land van Israël”. En dat was ook niet het onder- ging ziet voor de Staat Israël, zelfs werp van zijn eerste boek geweest. Dat beoogde de niet in de Holocaust, is hij niet tegen “onjuiste en misleidende” zienswijze (te) ontkrachten het bestaan ervan, maar uitsluitend dat de meeste Joden tot een oud “race-based” volk binnen de grenzen van 1967: “Feit behoren, een eeuwige “ethnos”, dat in de loop van is dat we bestaan. We moeten een de geschiedenis te midden van andere volkeren is compromis vinden. Het is in het gaan wonen en die, toen hun “gastsamenlevingen” belang van de Israëlische samen- hen verstootten, begonnen terug te keren naar hun leving om terug te gaan naar de voorvaderlijke land. grenzen van 1967, de Palestijnen een staat te geven naast Israël en De kritiek bracht Sand er uiteindelijk toe om “een Israël te veranderen in een de- tweede mythe” te ontkrachten die ook centraal staat mocratische republiek. Dat moet in de Israëlische onafhankelijkheidsverklaring, name- een staat zijn van alle burgers en lijk dat “het Land van Israël” altijd in het bezit was niet alleen van de Zionisten.” geweest van het Joodse volk, dat altijd bestaan had

72 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Sand onderbouwt zijn stellingen met een indrukwek- thuisland. Eén van De Joden uit kende verscheidenheid aan historische bronnen. De de opmerkelijkste, vele, vaak verrassende citaten zijn uiterst informatief en voorspellende, de diaspora hebben en verhelderend. citaten betreft de angst van rabbi Volgens Sand woonden er de afgelopen 2000 jaar Güdemann dat ooit eeuwenlang de mogelijkheid maar weinig Joden in wat vroeger Canaän en Judea een “Judaism with heette en later Palestina: eind 18de eeuw bijvoor- cannons and bay- gehad naar het gebied van beeld nog geen 5.000 op een totale bevolking van onets would reverse 250.000 moslims en christenen, terwijl 2,5 miljoen the roles of David and Joden elders leefden, voornamelijk in Oost-Europa. Goliath to constitute a Canaän en Judea terug te Hij legt uit hoe Joden uit de diaspora eeuwenlang ridiculous contradiction de mogelijkheid hadden naar het gebied terug te ke- of itself”. ren. Op enkele uitzonderingen na, deden ze dat ech- keren, maar ze deden ter niet, zelfs niet als pelgrims, in tegenstelling tot Aan het einde van de 19de de vele christenen die op bedevaart naar Jeruzalem en in het begin van de 20ste dat niet trokken. eeuw emigreerden de vele Oost- Europese Joden nog altijd liever Sands eerste verklaring is dat, hoewel moeilijkheden naar de Verenigde Staten en West- ervarend en een religieuze minderheid vormend in Europa. Emigratie naar Palestina kwam vaak onderdrukkende samenlevingen, Joden net als pas echt op gang in de jaren dertig, toen hun buren sterke banden voelden met hun dagelijkse de Verenigde Staten de immigratie sterk beperk- leven in het land waar ze geboren waren. Als tweede ten en de toestroom van Oost-Europese Joden in noemt Sand dat de Joodse geloofsleer het verbood West-Europa op steeds meer verzet stuitte. Maar in de “Verlossing” kunstmatig te versnellen door naar Sands visie is het pas “[t]he Second World War and Palestina te verhuizen: “....the Talmud forbids us the Jewish destruction it wreaked (that) created cir- even to think of a return (to Palestine) by force (i.e. to cumstances that enabled the West to impose a set- effect Redemption through human effort)....we must tler state on the local population”. not take the smallest step in the direction of forcing a return and a restoration of our nation.” Dit werd nog Sand draagt zijn boek op aan de herinnering van de tot in de 20ste eeuw zo gevoeld. “vredelievende” Arabische bewoners van het dorp “Sheikh Munis”, die in 1948 vluchteling werden. Een fundamentele verandering in het denken over het Zoals honderden andere Palestijnse dorpen werd beloofde land trad op in de 19de eeuw met de op- hun dorp na de vestiging van de staat Israël met de komst van het nationalisme in Europa en het daardoor grond gelijk gemaakt, zodat bijna niets meer herin- beïnvloede Zionisme. Sand beschrijft daarbij hoe de nert aan het Palestijnse verleden en de vluchtelin- meestal seculiere Zionisten de bijbel gebruikten en gen niets meer hadden om naar terug te keren. Nu de daarin beschreven belofte van het beloofde land staan daar de Tel Aviv Universiteit en enkele musea. door “God”, in wie zij niet geloofden, om hun zaak Krachtig betoogt Sand waarom het “de plicht is van kracht bij te zetten. Zelfs toen was Palestina echter de Staat Israël om het onheil te erkennen dat ande- niet echt “eerste keus”; ook Oeganda en Argentinië ren is aangedaan door de stichting ervan”. waren serieuze kandidaten voor een Joods thuisland. Daarnaast reageerden de mainstream Joodse instellingen uiterst negatief op pogingen het Heilige Willem-Gert Aldershoff, voormalig ambtenaar bij de Land in een nationaal thuisland te veranderen. Europese Commissie, is thans adviseur EU-beleid t.a.v. Israël/ Zowel liberale als traditionele stromingen weigerden Palestina, gevestigd te Brussel; Dries van Agt is o.a. oud- Palestina als “nationaal bezit” te beschouwen, als premier van Nederland (1977-1982). bestemming voor Joodse immigratie of als nationaal

De plek van diplomatiek overleg: van onderschatte waarde? Iver B. Neumann Diplomatic Sites. A Critical Enquiry. New York: Columbia University Press, 2013; 176 blz.; $ 50,=; ISBN: 978-0-1993-2796-6

Dit boek gaat niet in de eerste plaats over de “diplomatic sites” uit de titel. De reden hiervoor zal zijn dat Moeten diplomaten zich meer gaan de auteur, Iver B. Neumann, hoogleraar en directeur richten op de plek waar diplomatie- onderzoek bij het Norwegian Institute of International ke besprekingen plaatsvinden; ligt Affairs, het boek heeft samengesteld uit een vijftal daar de sleutel tot succes? In het artikelen die hij tussen 2001 en 2012 heeft geschre- boek Diplomatic Sites kent Iver B. ven, en die blijkens de titels ook niet gingen over “si- Neumann wel een wel erg grote rol tes”. Er wordt in de inleiding dan ook veel omhaal toe aan ‘sites’. Belangrijke diploma- besteed aan de rechtvaardiging van de verzameltitel, tieke taken laat hij daarbij buiten be- met als dieptepunt de bewering dat “most of what schouwing. diplomats do is carried out in preparation of some event. Events depend on their sites. The site shapes

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 73 the event and the event shapes the site. Creating er een narrative sociability, wat min of meer neer- and maintaining sites therefore are at the very heart komt op een benadering waar betrokkenen het over of diplomatic work.” Alsof diplomaten niets beters te eens zijn, inzake de betrekkingen tussen staten en doen hebben dan “events” voorbereiden. de rol daarin van gezanten, en die is dan weer de basis van de praktijk. Deze praktijk ontstond tussen de In dezelfde inleiding komt Neumann met een opsom- stad-staten in Italië en bevatte een aantal belangrij- ming uit 1977 van de voornaamste diplomatieke take aspecten – permanente vertegenwoordigingen, ken, die toen al achterhaald was: “The three major extraterritorialiteit – ontleend aan de ervaringen van tasks of diplomacy remain information gathering, de vestigingen in het Ottomaanse Rijk van Florence, negotiation and communication of one’s position.” Genua en Venetië. Zo kwam het tot het Europese Kennelijk vindt hij ontwikkelingssamenwerking geen (historisch Ottomaans-Europese) instituut van de bezigheid voor een diplomaat, evenmin als han- interstatelijke diplomatie, dat intussen over de hele delsbevordering of cultuur. Dit soort onderwerpen wereld is overgenomen. Het ziet er niet naar uit dat komen in het boek dan ook niet voor. De gebezigde opkomende machten als Brazilië, China en India hier definitie dateert uit een tijd waarin een ambassadeur verandering in zullen willen aanbrengen. (E.N. van Kleffens; eindred.) nog in ernst kon zeggen: “Un diplomate ne parle pas fromage.” De auteur heeft geen moeite met deze “Euro- centrische” historie, maar hij maakt zich wel zorgen Het terrein van deze studie is dus beperkt en het over de door hem gepercipieerde implicatie dat de sluit aan op de praktijkervaring van de auteur, waar Europese diplomatie als uniek vredelievend kan wor- deze prat op gaat maar die in feite ook erg beperkt den gepresenteerd. De diplomatie van de Iroquois- is. Neumann werkte zes jaar bij het Noorse ministe- indianen was even vreedzaam als de Europese, zegt rie van Buitenlandse Zaken, en een paar jaar bij de hij, en bovendien werd de Europese diplomatie be- Noorse ambassade in Moskou. Deze beperking zal dreven in een context van “violence, degradation verklaren waarom niet alleen belangrijke diploma- and humiliation”, vooral van gekoloniseerde volke- tieke taken buiten beschouwing blijven, maar ook ren. Maar, zegt hij in dezelfde alinea bijna als zelf- Voor het kweken waarom het multilaterale aspect totaal ontbreekt. Dit correctie, “diplomacy is necessarily imbricated in alles doet veel af aan de algemene gelding van wat wider relations that are oftentimes violent.” Andere her en der niet zonder aplomb wordt gepresenteerd. “sites” dan Europa als geheel komen in dit hoofdstuk van instant niet aan de orde. Sites, dus. “A site may be physical or virtual, but in both cases, it is where diplomacy actually takes pla- Komen wij bij hoofdstuk 2: A sustaining site: friendships ce and where it can be captured analytically. ” De “si- Diplomacy at table. Dit hoofdstuk gaat als enige over tes” blijken inderdaad elke plek te kunnen zijn waar sites in de gebruikelijke zin van het woord. De diplo- is nog geen iets diplomatieks gebeurt of ter sprake komt, van de mateke maaltijd wordt aangemerkt als “the basic ri- eettafel tot een heel werelddeel (Europa) en een tv- tual, or ritual-like performance on the level of relati- serie (Star Trek). “The book’s final claim to newness ons between polities”. Het hoofdstuk begint met een ander middel lies in its approach. The human experience has a va- citaat van de secretaris-generaal van het Noorse mi- riable yet irreducible spatial dimension. It follows that nisterie van Buitenlandse Zaken uit 1977, die in een uitgevonden dan any social institution, and diplomacy is one, should vertoog tot nieuw aangeworven diplomaten onder be studied in terms of that dimension.” Toch is deze meer zei: “Lunches destroy the working day, dinners “dimensie” in het boek voornamelijk aanwezig in de destroy family life and cocktail parties destroy your diners en lunches titels van de hoofdstukken, en, hier en daar, vaak een good mood. [...] The returns on all this socialising are beetje kunstmatig, in de tekst. limited.”

Voordat de lezer deze bespreking verder overslaat Hierop volgt een beschouwing over gastvrijheid en als veel te negatief, wil ik graag melden dat er van “commensality” door de eeuwen heen –neolithicum, alles in staat, vooral aan historische achtergrond, Byzantium, de Saga’s – waarbij vooral aandacht uit- wat interessant is, maar meer op de manier van een gaat naar de Byzantijnse ceremoniën, gericht op het Chinees woordenboek. Zoals de grote sinoloog en overdonderen van de bezoekers. diplomaat Van Gulik eens zei: “Een Chinees woordenboek, daar vind je zelden in wat je zoekt, maar al Al snel komen we dan in Noorwegen terecht, en we zoekende vind je altijd wel iets anders wat de moeite blijven daar, onder het motto Eating at Diplomatic waard is.” Soms is er ook wel iets amusants, om te Tables in Oslo. De “diplomatieke tafels”,waar de vol- beginnen op de omslag, met de overbekende foto gende 20 pagina’s aan worden besteed, staan bijna van het diner in Peking, waar de president van de uitsluitend in het kasteel Akershus, ter gelegenheid Verenigde Staten Richard Nixon, op bezoek aldaar in van staatsbezoeken. Wij worden en detail geïnfor- 1972, netjes rechtop gezeten vergeefs probeert om meerd over de voorbereiding en de gang van zaken iets eetbaars tussen zijn stokjes te krijgen, terwijl zijn aldaar, en vooral over wat de gasten aan eten en gastheer Zhou Enlai het zich met de kin op het bord drinken wordt voorgezet. Kennelijk is een existenti- onbezorgd laat smaken. eel Noors dilemma of er gerechten uit de wereldkeu- ken dan wel de “provinciale” Noorse moeten worden Laatste algemene opmerking: degene voor wie ter- geserveerd. men zoals narrative sociabilities, synecdoche, interstitial, instantiation en doxic geen dagelijkse kost De auteur heeft het verder niet over de gewone di- zijn, moet goed kauwen alvorens te slikken. plomatieke vertegenwoordiging, “all other diplomatic meals being consciously paler representations”, Wij beginnen met hoofdstuk 1: A claimed originary vindt hij, van het staatsbanket. Evenwel: “diploma- site: Europe. Dit hoofdstuk geeft een lange uiteen- tic work is about preparing the ground for others”, zetting over het ontstaan van de tegenwoordig in zoals staatshoofden, zegt hij in de inleiding (blz. 5). de wereld gebruikelijke diplomatieke praktijk. Aan Staatsbanketten, die de goede verstandhouding be- de basis ligt de christelijke myth dat God wil dat de zegelen tussen staten, vallen derhalve niet onder mensen met elkaar in vrede leven. Daarop geënt is

74 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 diplomatic work, en horen eigenlijk niet in dit boek Het lekkerste voor het laatst thuis. En dan hoofdstuk 3: An interstitial site: Third-party mediation. Dit is een bezigheid waarin Noorwegen Echte diplomatieke diners en lunches hebben dan een zekere reputatie heeft opgebouwd. De auteur ook een totaal andere functie. Gaat het op Akershus, gaat het vooral om, zoals hij dat noemt, “interstitial aldus de auteur, om “a display of the crown jewels”, sites of diplomacy inside states, with at least one of in de eetkamers van de diplomaten is het “how to the parties being a non-state actor”, een werkterrein make friends and influence people”. Dat vereist een speciaal geschikt voor “small and medium powers”, andere benadering, ook waar het de “site” betreft. die immers een groter eigenbelang hebben bij het handhaven van de internationale orde dan de grote Op bilaterale posten ontvangt de gastheer (M/V) mogendheden, die zo nodig kunnen terugvallen op vooral mensen uit het land waar hij is geaccrediteerd, dwangmiddelen. Het stichten van vrede binnen lan- die nuttig zijn voor zijn eigen land of dat kunnen worden wordt gezien als onderdeel van deze “systems den. Op multilaterale posten zijn dat de collega’s maintenance”. en leden van het secretariaat van de organisatie in kwestie. De gastheer moet zorgen dat zijn gasten De bemiddelende vorm van diplomatie is nieuw in een goede herinnering bewaren aan zijn gastvrijheid. de bilaterale wereld. In plaats van zich te concentre- Hij moet daarom vriendelijk optreden en vermijden ren op functionarissen van de staat waar hij is geac- dat hij, dus zijn land, gierig of armetierig overkomt. crediteerd, neemt de diplomaat als bemiddelaar een Daartoe moet hij goed behuisd zijn en een behoor- neutrale positie in tussen die staat en de opstandi- lijke kok of cateraar hebben. Maar de crown jewels ge partij waarmee vrede moet worden gesloten. De blijven in de kast. Verenigde Naties doen dit natuurlijk al lang, maar nationaal is het nog tamelijk nieuw. Neumann gebruikt De diplomaat blijft te kort ter plaatse om er op een dit hoofdstuk voornamelijk als case study van de normale manier de vrienden te maken die hij nodig Noorse activiteiten op dit gebied. heeft om te kunnen functioneren. Helaas is voor het kweken van instant friendships nog geen ander mid- Alles bij elkaar vond ik Diplomatc sites toch geen del uitgevonden dan die vermaledijde diners en lun- bevredigend boek. Er is nauwelijks sprake van een ches. studie, zoals voorgespiegeld, over de diplomatie in termen van haar ruimtelijke dimensie (ik weet niet of De ruimte ontbreekt om in te gaan op de hoofdstuk- zo’n studie verhelderend was geweest, maar dat is ken A hyperspatial site: Diplomacy in Star Trek en een andere zaak), en het studiegebied – bilaterale di- Out of site: Sublime diplomacy. De conclusie van plomatie met een grote D – is van beperkte aard. De Sublime diplomacy is dat de diplomatie valt onder de terminologie is obscuur voor wie geen socioloog of bureaucratie, en derhalve niet “subliem” kan zijn in politicoloog is. Professor Neumann zou ons wel ver- de zin van de door de auteur gebezigde definitie, dus der kunnen helpen met een nadere uitwerking van daar kunnen we kort over zijn. Voor wie de tv-serie het onderwerp mediation. Star Trek niet heeft gezien, is het hoofdstuk daarover, dat de publieke beeldvorming over de diplomatie tot onderwerp heeft, niet om door te komen. Niek Biegman studeerde in Leiden o.a. Internationaal Recht en Servo-Croatisch. In de periode 1992 – 1997 was hij Nederlands Permanente Vertegenwoordiger bij de VN in New York.

Nieuw Verschenen Suspect Devices: How IEDs Killed the Western Way of War Caroline Kennedy - Pipe Londen: Hurst & Co Publishers, 2013; 256 blz.; € 23,=; ISBN: 978-1-8490-4303-8

Improvised Explosive Devices (IED), zelfge- pens de “westerse” manier van oorlogvoeren steeds maakte explosieven, zijn hét symbool van meer frustreren en besteedt ze aandacht aan het ge- de strijd in Irak en Afghanistan geworden. In bruik van zelfgemaakte explosieven buiten het slag- films als The Hurt Locker en andere media veld. Steeds vaker maken ook criminele organisaties krijgt dit wapen ruime aandacht. Dit is vooral gebruik van dergelijke wapens. Dit gebruik buiten te danken aan de slachtoffers die dit wapen het militaire terrein vormt, zo betoogt Kennedy-Pipe, met grote regelmaat veroorzaakt. Deze IED’s steeds meer een dreiging voor civiele autoriteiten. zijn het wapen geworden waarmee de militair zwakkere groeperingen in Irak en Afghanistan het de geallieerde soldaten zo lastig mogelijk proberen te maken.

In dit boek onderzoekt de Britse krijgshistori- ca Caroline Kennedy-Pipe het gebruik en de invloed van deze wapens. Zij betoogt dat ze de afgelopen jaren weliswaar steeds vaker gebruikt worden, maar dat het toch zeker geen nieuwe wapens zijn. IED’s zijn al veel langer onderdeel van het slagveld dan vaak gedacht wordt. Ook laat de auteur zien hoe deze wa-

December 2013 Jaargang 67 nr. 12 Internationale Spectator 75 The Devil’s Long Tail: Religious and Other Radicals in the Internet Marketplace David Stevens & Kieron O’Hara Londen: Hurst & Co Publishers, 2013; 288 blz.; € 22,=; ISBN: 978-1-8490-4343-4

Het internet is een zeer belangrijke vrijhaven voor de mijnen faalt, omdat het de factoren vrije meningsuiting, maar het is ook een schuilplaats negeert die mensen tot deze radi- voor allerlei radicale groeperingen die hun vaak bi- cale ideeën bewegen. Extremisten zarre ideeën kunnen spuien, zonder gehinderd te zijn vaak minder gemotiveerd door worden door de filters van andere massamedia. En ideeën, en meer door de voordelen deze groeperingen zijn echt niet allemaal onscha- van lidmaatschap van een hechte delijk. Door de ongelimiteerde toegang, anonimiteit groep. Extreme ideeën op het in- en het gebrek aan centraal toezicht, biedt het inter- ternet moeten volgens de auteurs net extremisten toegang tot een wereldwijd publiek. niet gecensureerd worden. Dat Technologie biedt mensen veel controle over welke werkt alleen maar averechts en informatie ze binnenkrijgen. Hierdoor zijn extremis- ondermijnt ook de vrijheid van het ten in hoge mate in staat om gematigde stemmen internet. Radicale ideeën moeten en tegenargumenten weg te filteren. Ze kunnen zich juist de vrijheid krijgen op het in- terugtrekken in een virtuele wereld, die zo extreem is ternet, zodat ze de concurrentie als ze zelf willen. met andere ideeën aan moeten gaan. Het fel bestrijden van extremisme online zal In dit boek onderzoeken de Britse sociologen David radicale groeperingen alleen maar defensiever en Stevens en Kieron O’Hara extremisme op het inter- hechter maken. Het is juist de vrijheid van het in- net. Zij stellen dat de manier waarop extremisme ternet, die het deze extremisten mogelijk maakt vaak bestreden wordt, niet de juiste is. Beleid dat hun ideeën te uiten, die ervoor zal zorgen dat deze erop gericht is extremistische netwerken te onder- ideeën ook ontmaskerd worden.

The Myth of America’s Decline: Politics, Economics, and a Half Century of False Prophecies Josef Joffe New York: W.W. Norton Publishers, 2013; 352 blz.; € 19,50; ISBN: 978-0-8714-0449-7

Elk decennium wordt door commentatoren de ach- de toekomst van de Verenigde Staten er helemaal teruitgang van de Verenigde Staten verkondigd. In niet zo slecht uitziet als vaak wordt voorgeschoteld. de jaren ’50 van de vorige eeuw zou de Sovjetunie De economische problemen waar de Amerikanen nu de Verenigde Staten verslaan; in de jaren ’70 was de mee te maken hebben, vallen eigenlijk mee in ver- vallende dollarkoers de schuldige en in de jaren ’80 gelijking met eerdere crises. Historisch gezien is het was het de economische groei van Japan aandeel van de kosten van het defensieapparaat in die het einde van de Amerikaanse domi- de totale schuld vrij laag. Immigratie en een positief nantie inluidde. Deze voorspellingen kwa- geboortecijfer zorgen ervoor dat het land minder men geen van alle uit. snel vergrijst dan China, Japan, Europa en Rusland. Amerika is nog steeds leidend als het gaat om we- In dit boek onderzoekt de Duitse journa- tenschappelijk onderzoek en technologie, en ook de list en politicoloog Josef Joffe dit doem- private sector geeft aanzienlijk meer geld uit aan on- denken. Hij stelt dat deze voorspellingen derzoek dan de rest van de wereld. geen op feiten gebaseerde analyses zijn, maar gezien moeten worden als profe- De enige echte bedreiging voor Amerika is niet ex- tische waarschuwingen waar een ideo- tern, maar juist intern. Joffe stelt dat er een gevaar logie achter zit. De voorspeller stelt dat bestaat dat men teveel de bestaande belangen be- Amerika zal vallen, behalve als men zijn schermt, dat de politiek niet in staat is tot compro- pad volgt. Joffe laat in zijn boek zien dat missen en dat men zich afkeert van de wereld. Er zal de uitdagers van de Amerikaanse hege- dan een stilstand optreden die eerdere imperia heeft monie altijd te kort schoten. Hij stelt dat doen vallen.

De rubriek Nieuw Verschenen 76 December 2013 Jaargang 67 nr. 12 wordt verzorgd door Joris Kreutzer. Colofon

Uitgave van Koninklijke Van Gorcum BV Abonnementenadministratie Advertenties (Assen) namens het Nederlands Instituut Koninklijke Van Gorcum BV Adverteren? Informeer naar de voor Internationale Betrekkingen ‘Clin- Administratie Internationale Spectator mogelijkheden bij de afdeling gendael’ (Postbus 93080, 2509 AB Den Postbus 43, 9400 AA Assen Verkoop Tijdschriften van Koninklijke Haag), dat samenwerkt met het Konink- tel. 0592-379555; fax. 0592-379552 Van Gorcum: [email protected] lijk Instituut voor Internationale Betrekkin- E.mail: internationalespectator@vangor- of 0592 379571. gen, EGMONT, te Brussel. cum.nl www.vangorcum.nl Foto omslag Verschijnt maandelijks en wordt uitge- Rutger van Hamersvelt geven op de grondslag van een redac- Abonnementsprijzen tiestatuut. Nederland en België: Richtlijnen voor auteurs zijn verkrijgbaar Particulier abonnement € 67,75 op het redactie-adres. Redactiebureau Instellingsabonnement € 80,50 Instituut ‘Clingendael’ Studentenabonnement € 52,25 ISSN 0020-9317 Redactie Internationale Spectator SIB Startersabonnement € 25,75 Postbus 93080, 2509 AB Den Haag CLIO Startersabonnement € 25,75 Alle in dit maandblad uitgesproken tel. 070-3245384; fax. 070-3282002 Buitenland Particulier meningen en inzichten blijven geheel E-mail: [email protected] of abonnement € 97,25 voor verantwoordelijkheid van de schrij- [email protected] Buitenland vers. www.internationalespectator.nl Instellingsabonnement € 110,95 Buitenland Niets uit deze uitgave mag worden ver- Kernredactie Studentenabonnement € 76,50 veelvoudigd en/of openbaar gemaakt Jan Q.Th. Rood (hoofdredacteur) Buitenland d.m.v. druk, fotocopie, microfilm, of op Judith M. Nuijens (eindredacteur) Betaling via Belgisch gironummer is welke wijze dan ook, zonder vooraf- Peter A. Schregardus (eindredacteur) mogelijk. Abonnementen worden auto- gaande schriftelijke toestemming van de matisch verlengd, tenzij voor 1 december uitgever. Algemene redactie schriftelijke opzegging heeft plaatsgehad. E. Bakker, S. Biscop, D. Criekemans, ©2013, Koninklijke van Gorcum, Assen A. Gerrits, H. Hoebeke, P. Hoebink, Losse nummers € 7,95 excl. portokosten Alle auteursrechten ten aanzien van de S. de Hoop, W. Hout, M. van Keulen, inhoud van deze uitgave worden uitdruk- G. Molier, J.C. Mulder, C.W.A.M. van Leest u Internationale Spectator kelijk voorbehouden. Paridon, G. van Pinxteren, R.A. Wessel liever op uw IPAD? Dat kan via: www.tablisto.nl losse nummers: € 7,99 jaarabonnement: € 49,99

Wilt u achtergronden ontdekken van actuele vraagstukken in de wereldpolitiek Al 60 jaar het enige onafhankelijke en zo uw inzicht vergroten in de complexe maandblad in Nederland en wereld van de internationale betrekkingen? Vlaanderen voor iedereen die belangstelling heeft voor actuele Abonneer u dan op www.vangorcum.nl/is ontwikkelingen in de wereldpolitiek.

www.internationalespectator.nl Film Thijs Buirma

Titel: The Butler Regisseur: Lee Daniels Met onder meer: Forest Whitaker, Oprah Winfrey, John Cusack Genre: Historisch drama Jaar: 2013 Speelduur: 132 minuten Vanaf 5 december te zien in de Nederlandse filmtheaters

foto: Beeld uit de film The Butler. Van plantagearbeid tot presidentschap

De Nederlandse verschijningsdatum van The Butler op 5 december Zowel vader als zoon is buitenproportioneel vaak betrokken bij his- is op z’n minst opvallend te noemen. Nooit eerder veroorzaakte het torische gebeurtenissen rond de ontwikkeling van de Amerikaanse Zwarte Pieten-debat zoveel ophef als dit jaar en juist nu valt het tra- burgerrechten. Cecil is iedere keer bij de president aanwezig wan- ditionele hoogtepunt van het Sinterklaasfeest samen met de release neer deze tot een nieuw inzicht rond de ontwikkeling van burger- van een van Amerika’s grootste producties ooit over rassendiscrimi- rechten komt en zoon Louis is bij elke cruciale manifestatie aan- natie. Waar dergelijke films doorgaans een verhaal neerzetten vanuit wezig. De vergelijking met Forrest Gump is derhalve snel gemaakt. een blank perspectief – denk bijvoorbeeld aan American History X Maar waar die film zes Oscars heeft gekregen, wordt The Butler door of Lincoln – belicht The Butler de zwarte invalshoek. recensenten slechts gematigd positief ontvangen. De film haalt niet hetzelfde niveau van subtiliteit. Dat komt wellicht door de overdaad Het script is gebaseerd op het leven van Eugene Allen (1919 – 2010). aan bekende koppen, met bijvoorbeeld acteurs als Lenny Kravitz en Deze Amerikaan diende onder acht opeenvolgende presidenten in Mariah Carey. het Witte Huis en promoveerde in 34 jaar tijd van keukenpersoneels- lid tot hoofdbutler. Gedurende zijn leven vonden de belangrijkste Na het kijken van de film rijst de vraag of er daadwerkelijk zoveel doorbraken in de bestrijding van rassendiscriminatie in de Verenigde veranderd is in de afgelopen decennia. De zwarte bevolking heeft Staten plaats. Deze film toont dan ook hoe de zwarte bevolking in de weliswaar in theorie gelijke burgerrechten, maar toch lijkt er binnen Verenigde Staten begin vorige eeuw veelal als slaven op plantages de Amerikaanse samenleving nog geen sprake van volledige gelijk- werkten en door blanken als minderwaardig werden gezien. heid. Wellicht dat The Butler mede daardoor in de Verenigde Staten de best bezochte film van afgelopen zomer is. Het voortbestaan van Aan het begin van de film is hoofdpersoon Cecil Gaines (Forest vooroordelen over de zwarte bevolking blijkt onder meer uit de straf- Whitaker) getuige van de verkrachting van zijn moeder en de moord zaak deze zomer tegen George Zimmerman, de agent die de on- op zijn vader. De verhoudingen op de katoenplantage zijn hierdoor schuldige zwarte tiener Trayvon Martin heeft doodgeschoten. direct duidelijk. Gaines wordt zelf door de eigenaresse van de plan- tage gehaald om als “housenigger” te dienen, wat het begin zal blij- Daarnaast werd het vooroordeel dit jaar ook nog weer eens beves- ken te zijn van zijn opmars naar de bediening in het Witte Huis. Op tigd door Charles Ramsey, een zwarte Amerikaan die uitgroeide tot indringende wijze wordt getoond hoe deze zwarte Amerikaan car- een held door zijn buurman aan te geven en zo ontvoerde meisjes rière maakt door zich buitengewoon nederig op te stellen. Zo leert redde: “I knew something was wrong when a little pretty white girl ran Gaines bijvoorbeeld van de plantagehoudster dat “the room should into a black man’s arms.” Door dergelijke uitspraken heeft Ramsey feel empty when you’re in it”. inmiddels een cultstatus verkregen op internet. Niettegenstaande deze vooroordelen zijn er in de afgelopen eeuw grote doorbraken Tegenover deze nederigheid van Cecil Gaines staat de rebellie van geweest, met als hoogtepunt de verkiezing van de eerste zwarte zijn zoon Louis. Deze reist stad en land af om overal voor burger- president Barack Obama – die zelf zegt een traantje te hebben weg- rechten te strijden. Daarbij wordt een aantal aardige miniportretten gepinkt bij het zien van The Butler. Reden genoeg om de film zelf van burgerrechtenbewegingen geschetst. Een voorbeeld is de sit- ook te zien. in-beweging die in Nashville, Tennessee voor opschudding zorgde, omdat de zwarte bevolking stelselmatig aan het voor blanken be- Thijs Buirma heeft afgelopen jaar zijn master Conflict Resolution and stemde gedeelte van de bar ging zitten. Ook bewegingen zoals de Governance aan de Universiteit van Amsterdam afgerond en is thans verbonden ‘Freedom Riders’ en de ‘Black Panthers’ passeren de revue in de film. Hoewel Louis zich aanvankelijk fel afzet tegen zijn dienstbare als project assistent aan Instituut Clingendael. vader, komt hij gedurende de film tot de conclusie dat het rolmodel dat zijn vader vertolkt als hardwerkende zwarte man, evenzeer als zijn eigen radicale acties, kan leiden tot een paradigmawisseling in de perceptie die de blanke bevolking heeft van de zwarte bevolking. Deze rubriek staat onder redactie 78 van AnneDecember Marinussen. 2013 Jaargang Voor ideeën 67 nr. 12en sug- gesties: [email protected]