Hvem Skal Eie Vannkrafta?
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Hvem skal eie vannkrafta? En organisasjonsteoretisk analyse av norske myndigheters behandling av hjemfallssaken Marit Finnland Trøite Masteroppgave ved Institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO Våren 2014 II Hvem skal eie vannkrafta? En organisasjonsteoretisk analyse av norske myndigheters behandling av hjemfallssaken III © Marit Finnland Trøite År: 2014 Tittel: Hvem skal eie vannkrafta? En organisasjonsteoretisk analyse av norske myndigheters behandling av hjemfallssaken Navn: Marit Finnland Trøite http://www.duo.uio.no Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo IV Sammendrag Vannkraft er en fundamental del av Norges energiforsyning, og som en evigvarende kilde til energi blir det ofte omtalt som vårt arvesølv. Eierskapet til norske vannkraftressurser har tradisjoner tilbake til begynnelsen av 1900-tallet da den første lovgivningen ble utformet og hjemfallsretten innført. I 2000 startet ESA (EFTAs overvåkningsorgan) etterforskningen av ordningen med hjemfall av vannkraftressurser til staten. De mente at forskjellen i regulering for offentlig og private eiere av vannkraft utgjorde en diskriminerende restriksjon på EØS- reglene om fri etablering og kapitalflyt. Denne oppgavens siktemål har vært å forstå beslutningsprosessen hos norske myndigheter hvor man skulle tilpasse konsesjonslovgivningen for vannkraftressurser slik at det ble i samsvar med EØS-lovgivningen. Tidsperioden som har blitt studert har vært fra ESA tok den første uformelle kontakten med norske myndigheter om hjemfallsretten i 2000, og fram til 2008 da Stortinget fattet vedtak i saken. Beslutningsprosessen er avgrenset til de tre fasene agendasetting, utredning og vedtak. To teoretiske perspektiver har blitt brukt for å kaste lys over beslutningsprosessen, et instrumentelt perspektiv med en hierarkisk variant og en forhandlingsvariant, samt et kulturelt perspektiv. Det valgte forskningsdesignet er casestudie. Funnene fra analysen peker på at eksisterende maktstruktur i vannkraftsektoren med et sterkt kommunalt og fylkeskommunalt eierskap hadde betydning for atferden hos aktørene i alle deler av beslutningsprosessen. Dette var ikke så synlig i begynnelsen av prosessen, da man hadde en hierarkisk styring fra Bondevik II-regjeringen med et ønske om delvis brudd med eksisterende forvaltningstradisjoner. Etter enorme reaksjoner på deres lovforslag fra 2002, særlig fra kommunal sektor, kom beslutningen om å sette ned et offentlig utvalg. Utvalget kunne ikke gi noen klare anbefalinger om løsning til myndighetene. Den nye rødgrønne regjeringen fra 2005 ga signal om en ny linje overfor ESA der man valgte å stå på det eksisterende regelverket. Atferden kan forstås gjennom å studere de uformelle normene og verdiene hos både embetsverk og politikere. Norge tapte i EFTA- domstolen i juni 2007 og ble dømt for forskjellsbehandling mellom private og offentlige aktører. Samtidig ga retten Norge medhold i at offentlig eierskap i seg selv var et legitimt hensyn. ”Konsolideringsmodellen” vedtatt i august 2007 justerte det EFTA-domstolen påpekte at ikke var konsistent i det offentlige eierskapet, og bygger i så måte direkte videre på prinsippene i det eksisterende offentlige vannkraftregimet. V VI Forord Å få muligheten til å bruke et år på å skrive masteroppgave som går i dybden på norsk energipolitikk har vært både spennende og tidvis krevende. Det har vært særlig interessant å få snakke med de som satt tett på beslutningene i hjemfallssaken. Jeg retter derfor en takk til alle mine informanter for at dere tok dere tid til å stille opp til intervju, og beriket oppgaven med deres innsikter. Det er mange som har bidratt til at jeg har kommet i havn med masteroppgaven og som derfor fortjener en takk. Først og fremst min veileder, Tom Christensen, for alltid å ha gitt meg særdeles gode og raske tilbakemeldinger. Jeg er takknemlig at du har dradd meg tilbake til teoretiske fortolkninger når jeg har blitt litt for engasjert i empirien. Jeg vil også takke Dag Harald Claes og Lars Thue som velvillig har guidet meg i energiens verden. Tusen takk til pappa for å ha bidratt med verdifulle kommentarer og gjennomlesing underveis i hele prosessen. En stor takk rettes også til Hege har lest korrektur på hele oppgaven, og til Hanife for oversettelse fra dansk. Takk til venner på og utenfor universitetet for kontinuerlig oppmuntring, og særlig takk til familien min i Selbu som alltid har støttet meg. Alle feil og mangler i oppgaven står jeg selvfølgelig ansvarlig for. Blindern, 23. mai 2014 Marit Finnland Trøite Antall ord: 36 813 VII VIII Forkortelser AP Arbeiderpartiet ECON Senter for økonomisk analyse EBL Energibedriftenes landsforening (i dag Energi Norge) EFTA European Free Trade Association ESA EFTA Surveillance Authority EØS Det Europeiske økonomiske samarbeidsområde GWh Gigawatt-time Innst. S. Innstilling til Stortinget KrF Kristelig Folkeparti KS Kommunesektorens organisasjon LO Landsorganisasjonen i Norge LVK Landssamanslutninga av vasskraftkommunar Meld. St. Stortingsmelding NOU Norges offentlige utredninger Ot. Prp. Odeltings proposisjon OED Olje- og energidepartementet SNF Samfunns- og næringslivsforskning AS SP Senterpartiet SV Sosialistisk Venstreparti St. Prp. Stortingsproposisjon IX X Innholdsfortegnelse 1 Innledning ..........................................................................................................................1 1.1 Vannkraftas plass i norsk energipolitikk ............................................................................. 1 1.2 Problemstilling og teoretisk utgangspunkt........................................................................... 4 1.3 Begrepsavklaring og avgrensning ......................................................................................... 6 1.4 Empiriske funn ....................................................................................................................... 7 1.5 Tidligere forskning ............................................................................................................... 10 1.6 Oppgavens oppbygging ........................................................................................................ 11 2 Teori og metode ...............................................................................................................12 2.1 Organisasjonsteoretisk rammeverk.................................................................................... 12 2.1.1 Handlingslogikken i perspektivene ................................................................................. 13 2.1.2 Et instrumentelt perspektiv med to varianter................................................................... 14 2.1.3 Hierarkisk variant ............................................................................................................ 15 2.1.4 Forhandlingsvarianten ..................................................................................................... 18 2.1.5 Kulturperspektivet ........................................................................................................... 21 2.1.6 Dynamikk mellom perspektivene.................................................................................... 24 2.2 Metode ................................................................................................................................... 25 2.2.1 Forskningsdesign............................................................................................................. 25 2.2.2 Forskningsprosessen........................................................................................................ 27 2.2.3 Styrker og svakheter ved det metodiske opplegget ......................................................... 30 3 Kontekst............................................................................................................................33 3.1 Historisk perspektiv ............................................................................................................. 33 3.1.1 Opprinnelig privat eiendomsrett til vassdragene ............................................................. 33 3.1.2 Nasjonale interesser i fokus............................................................................................. 33 3.1.3 Forvaltninga går foran ..................................................................................................... 34 3.1.4 Hjemfallsinstituttet blir lovfestet..................................................................................... 35 3.1.5 Kommunal og statlig utbygging ...................................................................................... 36 3.1.6 Stabilitet i lovgivningen................................................................................................... 37 3.1.7 Strukturen i eierskapet på 2000-tallet.............................................................................. 38 3.2 Norge og EØS-avtalen.......................................................................................................... 40 3.2.1 Overvåkning av EØS-avtalen .......................................................................................... 42 4 Hovedtrekk i prosessen ...................................................................................................44 4.1 Periode 1: 2000 – 2005.......................................................................................................... 44 4.1.1 Hjemfallssaken kommer på agendaen ............................................................................. 44 4.1.2 Motargumentasjon og faglige vurderinger