Innst. 182 S (2015–2016) Innstilling Til Stortinget Fra Kontroll- Og Konstitusjonskomiteen

Innst. 182 S (2015–2016) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen

Dokument 12:5 (2011–2012), Dokument 12:19 (2011–2012) og Dokument 12:26 (2011–2012)

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen Det vises både i forslag 5 og forslag 19 til at tan- om Grunnlovsforslag fra Per-Willy Amundsen, ken om grunnlovfesting av kommunalt selvstyre Bent Høie, Trond Helleland, Geir Jørgen Bekke- gjennom årene har fått støtte av bl.a. kommunelovut- vold og Trine Skei Grande om tillegg i Grunnlo- valget (se NOU 1990:13 s. 335–339) og av valglov- ven § 49 om grunnlovsfesting av lokaldemokra- utvalgets flertall (se NOU 2001:3 s. 101–102). tiet, Grunnlovsforslag fra Anders Anundsen, Ulf Forslag om grunnlovfesting av det kommunale Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen selvstyret er med ulik ordlyd blitt framsatt en rekke om endringer i Grunnloven § 49 (lokalt selvstyre/ ganger. Forslag om dette er blitt behandlet og avvist lokaldemokrati) og Grunnlovsforslag frå Per Olaf i 1998, i 1999, i 2003, 2007 og sist i 2012. Begrun- Lundteigen, Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, nelsen for avvisningen har bl.a. vært at det kan disku- Hallgeir H. Langeland og Aksel Hagen om end- teres om begrepet lokalt selvstyre er et tilstrekkelig ringar i §§ 49 og 75 i Grunnlova (grunnlovsfesting presist begrep for det lokale demokratis stilling i for- av kommunalt sjølstyre) hold til statsmakten. Det har blitt anført at en grunnlovfesting av det lokale selvstyre kan begrense statens handlefrihet og fleksibilitet, fordi det implisitt i Til Stortinget en slik grunnlovfesting vil ligge at statlige myndigheter vil måtte bli mindre detaljstyrende overfor kommuner og fylkeskommuner. 1. Sammendrag Forslag 5 omhandler grunnlovfesting av lokalde- I Dokument nr. 12 (2011–2012) er det fremsatt mokratiet mens forslag 19 gjelder grunnlovfesting av tre grunnlovsforslag som gjelder grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokaldemokrati. Forslag 26 gjelder lokaldemokratiet/kommunalt selvstyre. grunnlovfesting av kommunalt selvstyre og omfatter Samtlige forslag viser til at Norge med Stortin- både Grunnloven §§ 49 og 75. gets enstemmige samtykke 26. mai 1989 ratifiserte Siden de fremsatte forslagene gjelder samme Europarådets charter om lokalt selvstyre. Det ble grunnlovsbestemmelse (§ 49) og i stor grad har ikke tatt noe forbehold ved ratifiseringen, og Norge samme motivasjon og begrunnelse, velger komiteen har derfor, slik forslagsstillerne ser det, forpliktet seg å behandle forslagene i en felles innstilling. Det vises til å grunnlovfeste prinsippet om lokalt selvstyre. også til Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd Artikkel 2 i Charteret lyder: første punktum, hvor det heter at saker som hører sammen, så langt som mulig skal tas opp i én og «The principle of local self-government shall be recognised in domestic legislation, and where practi- samme innstilling. Stortinget må likevel ta stilling til cable in the constitution.» hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.

Oversatt: 1.1 Forslag nr. 5 (Dokument 12:5 (2011–2012)) «Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet i nasjonal lovgivning, og i grunnloven hvor dette lar av Per-Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helle- seg gjennomføre.» land, Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande 2 Innst. 182 S – 2015–2016 gjelder tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovfesting Forslagsstillerne viser til at kommuner som av lokaldemokratiet. lokale folkevalgte organer har lange tradisjoner i Forslagsstillerne viser til at konstitusjoner i de Norge. Kommunene ble innført ved formannskapslo- fleste demokratiske land i Europa gir bestemmelser vene fra 1837. om det lokale demokrati eller lokalt selvstyre. Blant Formålet var å styrke det lokale demokratiet, 26 europeiske konstitusjoner er den norske grunnlo- overføre makt fra byene og overføre skattebyrder fra ven den eneste som ikke har en bestemmelse om herredene til byene. På denne tiden var det ingen dette. andre europeiske land hvor det kommunale demokra- Europarådet har i sitt arbeid med å bygge og kon- tiet var så gjennomført som i Norge. solidere demokratiet i Europa satt det kommunale Selv om kommunene og ideen om det kommu- selvstyret sentralt. Dette kommer til uttrykk bl.a. ved nale selvstyret kan spores tilbake til formannskapslo- at Europarådet satte tilslutning til Charteret om lokalt vene, er dette ikke grunnlovfestet i Norge. Det finnes selvstyre av 15. oktober 1985 som betingelse for heller ingen bindende rettslig definisjon av det kom- medlemskap for de nye demokratiene i Sentral- og munale demokratiet. Øst-Europa på linje med tilslutning til Den euro- Forslagsstillerne viser til at ordningen med kom- peiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) muner er så innarbeidet i norsk styreskikk at det er etter Sovjetunionens fall. blitt fremhevet at det ikke er nødvendig med grunn- Forslagsstillerne viser til at det i de 25 landene lovsvern. Enkelte har endog hevdet at det lokale som har en bestemmelse i grunnloven om dette, bru- demokratiet har et sedvanebasert konstitusjonelt kes ulike uttrykk. En mulighet som omgår problem- vern, men dette synet ser ikke ut til å være det mest stillingen knyttet til en begrensning i statens handle- utbredte. frihet, er ifølge forslagsstillerne å grunnlovfeste Norge er imidlertid det eneste landet blant 26 lokaldemokratiet. Dette vil innebære at det lokale europeiske demokratier som ikke har bestemmelser folkevalgte nivå får en forankring i Grunnloven og at om lokalt folkevalgt nivå inntatt i grunnloven. Kom- Norge derved oppfyller sine forpliktelser med hensyn muner er riktignok omtalt to steder i Grunnloven, i til Europarådets charter om lokalt selvstyre. § 58 og § 100, 5. ledd, men mangler en konkret Dette forslaget fikk ikke grunnlovsmessig flertall bestemmelse som anerkjenner et lokalt folkevalgt ved behandling i Stortinget i 2012. Forslagsstillerne nivå. fremmer forslaget på ny for at et nytt storting skal kunne ta stilling til dette spørsmålet. Da Norge sluttet seg til Europarådets charter om Forslagsstillerne fremmer følgende forslag: lokalt selvstyre ble det ikke gjort noe gjennomfø- ringsvedtak, da norsk rett ble ansett å være i samsvar «§ 49 annet og tredje ledd skal lyde: med Charterets krav til statene. Forslagsstillerne viser til at forslag om grunnlov- Alternativ B (bokmål og nynorsk): festing av lokalt selvstyre/lokaldemokrati med ulik Innbyggerne har rett til å styre anliggender som ordlyd har blitt behandlet og avvist en rekke ganger er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er av Stortinget. Selv om de fleste er enige om prinsip- utpekt ved direkte og frie valg. Slike organer kan pet, har det vært reist spørsmål om hvilke konsekven- pålegges bestemte oppgaver ved lov eller avtale. ser en grunnlovfesting av kommunalt selvstyre/lokal- Nærmere bestemmelser om valg, stemmerett og demokrati vil ha for statens adgang til styring av geografisk avgrensning fastsettes ved lov. kommunene. – Ved å grunnlovfeste lokalt folkevalgt nivå og Innbyggjarane har rett til å styre i lokale saker samtidig klargjøre at dette ikke legger noen begrens- gjennom lokale organ som er utpeika gjennom ninger på statens muligheter til å bestemme hvilke direkte og frie val. Slike organ kan bli pålagde visse oppgaver kommunen skal utføre, hvordan virksom- oppgåver i lov eller etter avtale. heten skal kontrolleres, vedtak overprøves osv, ivare- Nærare føresegner om val, røysterett og geogra- tas etter forslagsstillernes syn de innvendinger som fisk avgrensing blir fastsette i lov.» tidligere har vært fremført og som har gjort at de tidligere fremlagte forslagene ikke har fått tilstrekkelig 1.2 Forslag nr. 19 (Dokument 12:19 (2011–2012)) flertall. Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av Kommunene er en del av det samlede offentlige Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaks- styringsapparat, og staten bør selv velge hvilke opp- dal og Ib Thomsen om endringer i Grunnloven § 49 gaver som bør løses lokalt og hvilke som bør løses på gjelder grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokalde- et overordnet nivå. Grunnloven bør, slik forslagsstil- mokrati. lerne ser det, ikke legge noen begrensninger på dette. Innst. 182 S – 2015–2016 3

Ved å forankre det lokale folkevalgte nivå i Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve Grunnloven klargjøres dessuten Norges forpliktelser gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner overfor Charteret. om det lokale sjølvstyret blir fastsette i lov.» Forslagsstillerne fremmer følgende forslag: 1.3 Forslag nr. 26 (Dokument 12:26 (2011–2012)) «§ 49 annet ledd skal lyde: Ovennevnte grunnlovsforslag fremja av Per Olaf Alternativ 1 B (bokmål og nynorsk): Lundteigen, Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, Hall- geir H. Langeland og Aksel Hagen gjeld endringar i Innbyggerne har rett til å styre anliggender av §§ 49 og 75 i Grunnlova med sikte på grunnlovfes- lokal karakter gjennom lokale organer utpekt ved ting av kommunalt sjølvstyre. direkte og frie valg. Nærmere bestemmelser om det Forslagsstillarane viser til at den norske Grunn- lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov. lova i motsetnad til andre europeiske konstitusjonar – er den einaste som ikkje uttrykkjer kommunalt sjølv- Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve styre gjennom ei føresegn. gjennom lokale organ som er utpeika gjennom Det har opp gjennom åra vore fremja ei rekkje direkte og frie val. Nærare føresegner om det lokale grunnlovsframlegg med ulik ordlyd for nettopp å folkevalde nivået blir fastsette i lov. uttrykkja kommunen og det kommunale sjølvstyret i Grunnlova. Stortinget har handsama og avvist alle, Alternativ 2 B (bokmål og nynorsk): seinast Dokument nr. 12:13 (2007–2008) våren 2012. Innbyggerne har rett til å styre anliggender av I tilhøyrande Innst. 298 S (2011–2012) vart det lokal karakter gjennom lokale folkevalgte organer. påpeikt av fleirtalet at det i dette framlegget ikkje var Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte gjort klårt kva type lokaldemokrati som skulle grunn- nivå fastsettes ved lov. lovfestast, og at dette kunne leggja ei statisk ramme – rundt dagens modell og slik frysa den dynamiske Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve relasjonen mellom forvaltningsnivåa, noko som igjen gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner ville avgrensa lokaldemokratiet. om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov. Stortinget avviste våren 2012 framlegget om å grunnlovfesta lokaldemokratiet. Dette gjorde Stortin- Alternativ 3 B (bokmål og nynorsk): get sjølv om representantar for alle dei politiske par- tia på Stortinget hadde skrive under framlegget i Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender 2008. gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere Forslagsstillarane viser til at gjennom Stortinget bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastset- si ratifisering av Europarådet sitt charter om lokalt tes ved lov. sjølvstyre har Stortinget på mange vis plikta seg til å – kodifisera prinsippet om lokalt sjølvstyre i Grunn- Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve lova. Gjennom ei grunnlovfesting vil det lokale gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner sjølvstyret vera verna fordi det som er fastsett i om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov. Grunnlova, kan ikkje endrast eller fråvikast ved vanleg lov. Dette er òg eit minimumskrav i Europarådet Alternativ 4 B (bokmål og nynorsk): sitt charter. Men nærare reglar om omfanget og for- Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender mene av det lokale sjølvstyret vert fastsett gjennom gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere vanleg lov. bestemmelser om lokaldemokratiet fastsettes ved Forslagsstillarane viser til at det kommunale lov. sjølvstyret i Noreg har visse institusjonelle grunn- – trekk: Frie val, kommunane sin status som sjølvsten- dige rettssubjekt, skattleggingsretten og retten til å ta Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve på seg oppgåver som korkje er forbodne eller ligg til gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner andre organ. Kommunalt sjølvstyre føreset ein stat. om lokaldemokratiet blir fastsette i lov. Kva funksjon det kommunale sjølvstyret skal ha, er opp til folket sjølv gjennom praksis og slik dei folke- Alternativ 5 B (bokmål og nynorsk): valde til kommunestyra gjer vedtak om. Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender Det kommunale sjølvstyret står sterkt i vårt folk. gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere Formannskapslovene gjorde det mogleg å mobilisera bestemmelser om det lokale selvstyret fastsettes ved folket som rådgjevarar og har vore eit sterkt gode for lov. vårt demokrati. Det kommunale sjølvstyret har gjeve – og gjev framleis meirverdi for staten: Folkevalde 4 Innst. 182 S – 2015–2016 utfører eit arbeid som staten elles måtte ha hatt telig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, mange statsbyråkratar til å utføra, og dei folkevalde fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, gjer mykje godt arbeid. Det kommunale sjølvstyret fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialis- avspeglar interessefellesskapet og dei nære tillits- tisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, banda mellom topp og botn i styringssystemet. og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Lokalt politisk skjønn er òg viktig når den nasjonale H a n s s o n , viser til de fremsatte grunnlovsforsla- politikken skal realiserast lokalt. gene. Ei grunnlovfesting av det kommunale sjølvstyret skal ifølgje forslagsstillarane ikkje vera til hinder for Komiteens flertall, alle unntatt medlem- at staten i framtida framleis kan vera aktiv og stilla mene fra Høyre, vil understreke at lokaldemokratiet krav til kommunane for å omsetja nasjonale ambisjo- er en av de sterkeste verdiene i det norske samfunnet. nar til lokal praksis, slik staten har medverka til å Oppslutningen om lokale folkevalgte organer er kon- gjera det kommunale sjølvstyret meir slagkraftig. stant og sterk på alle forvaltningsnivåer og i befolk- Stortinget skal difor òg i framtida ha makt til å ningen. Det er en viktig beskytter av demokratiet, og omforma kommuneinstitusjonen ut frå endra behov strukturen i Norge har vært avgjørende for stadig å og føresetnader. finne nye måter å løse velferdsoppgaver på. Kommu- Forslagsstillarane fremmer følgjande forslag: nene har vært og er en avgjørende brikke i den norske representative demokratiske velferdsstaten. Kommu- «I nene har selv flyttet mer reell makt langt nærmere § 49 nytt andre ledd skal lyda: enkeltmennesker og lokalsamfunn. F l e r t a l l e t mener at det er på denne bakgrunn man må se de for- Alternativ B (bokmål og nynorsk): slag til grunnlovfesting av lokaldemokratiet som er Det kommunale selvstyret skal styrke vårt folke- fremmet. styre. – Komiteens medlemmer fra Høyre er i Det kommunale sjølvstyret skal styrke vårt folke- utgangspunktet for en grunnlovsreferanse til lokalt styre. selvstyre, men vil understreke at den idealtypiske fremstilling av det kommunale eller lokale selvstyre II befinner seg så langt fra de reelle styringsforhold at § 49 nytt andre ledd skal lyda: formuleringene som antyder at lokaldemokratiet er etablert som demokratisk verdi av særlig betydning Alternativ B (bokmål og nynorsk): og forrang, ikke blir treffende. Et slikt utgangspunkt Lokale saker utøves gjennom kommunalt selv- gir heller ikke noe godt grunnlag for en grunnlovsbe- styre. stemmelse hvis innhold ikke lar seg definere nærme- – re. Lokale saker vert utøvde gjennom kommunalt sjølvstyre. K o m i t e e n viser til at det er fremsatt tre forslag om grunnlovfesting av lokaldemokratiet/lokalt selv- III styre. Siden de tre forslagene gjelder samme grunn- § 75 ny bokstav n skal lyda: lovsbestemmelse (§ 49) og for en stor del har samme motivasjon og begrunnelse, har k o m i t e e n funnet Alternativ B (bokmål og nynorsk): det mest hensiktsmessig å behandle de fremsatte for- n) å respektere og sikre det kommunale selvstyre. slag under ett. – Spørsmålet om å grunnlovfeste lokaldemokra- n) å respektere og sikre det kommunale sjølvstyret. tiet/lokalt selvstyre har vært behandlet både i 1998, 1999, 2003, 2007 og i 2012. Alle gangene har forslagene blitt avvist. Begrunnelsene har vært flere, men 2. Komiteens merknader de mest sentrale har handlet om hvorvidt

Komiteen, medlemmene fra Arbei- – begrepet lokalt selvstyre er et tilstrekkelig presist derpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor begrep for det lokale demokratiets stilling i for- Eldegard og lederen Martin Kolberg, hold til statsmakten fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetz- – en grunnlovfesting av det lokale selvstyre/demo- schner, fra Fremskrittspartiet, Tom E. krati kan begrense statens handlefrihet og fleksi- B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kris- bilitet Innst. 182 S – 2015–2016 5

– en slik grunnlovfesting medfører at statlige myn- utpekt ved direkte og frie valg. Slike organer kan på- digheter vil måtte bli mindre detaljstyrende over- legges nærmere bestemte oppgaver ved lov eller av- for kommuner og fylkeskommuner tale. Nærmere bestemmelser om valg, stemmerett og geografisk avgrensing fastsettes ved lov.» Videre er spørsmålet om rettstilstanden blitt prob- lematisert. Kan en grunnlovfesting gi kommunene et 2. Grunnlovsforslag 19 fra Anders Anundsen, juridisk fundament for å reise sak mot staten i saker Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen hvor kommunene ikke er enig i statens beslutning? går i korthet ut på å sørge for å avgrense det lokale selvstyret og uttrykke eksplisitt i forslagsteksten at en Europarådets charter om lokalt selvstyre grunnlovfesting ikke skal begrense statens mulighet Komiteens flertall, alle unntatt medlem- til å bestemme hvilke oppgaver kommunene skal gjø- mene fra Høyre, vil peke på at en viktig grunn til at re, hvordan virksomheten skal kontrolleres, vedtak forslaget stadig reises på nytt er at Norge uten forbe- overprøves osv. Forslaget er fremmet i fem alternati- hold har ratifisert Europarådets charter om lokalt ver som nytt annet ledd til § 49. selvstyre i 1989. Charterets artikkel 2 lyder: Forslagene lyder på bokmål: «Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes «1 B: Innbyggerne har rett til å styre anliggender i nasjonal lovgivning, og i grunnloven hvor dette lar av lokal karakter gjennom lokale organer utpekt ved seg gjennomføre.» direkte og frie valg. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov. Norge er det eneste land blant 26 europeiske 2 B: Innbyggerne har rett til å styre anliggender av lokal karakter gjennom lokale folkevalgte orga- demokratier som ikke har bestemmelser om lokalt ner. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalg- nivå eller uttrykker kommunalt selvstyre i sin grunn- te nivå fastsettes ved lov. lov. 3 B: Innbyggerne har rett til å styre lokale anlig- Norge har ved flere anledninger fått merknader i gender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærme- re bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fast- Europarådet fordi lokalt demokrati ikke er tatt inn i settes ved lov. Grunnloven. Motstanderne av grunnlovfesting 4 B: Innbyggerne har rett til å styre lokale anlig- mener at det kommunale selvstyret/demokratiet er gender gjennom folkevalgte organer. Nærmere be- innarbeidet i norsk rett gjennom en rekke lover og stemmelser om lokaldemokratiet fastsettes ved lov. sedvane, og at intensjonen i Europarådets charter om 5 B: Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærme- lokalt selvstyre dermed er oppfylt. re bestemmelser om det lokale selvstyret fastsettes ved lov.» Grunnlovsforslagene som ligger til behandling Konkret foreligger tre forslag som Stortinget skal 3. Grunnlovsforslag 12:26 fra Per Olaf Lundtei- ta stilling til. gen, Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, Hallgeir H. Langeland og Aksel Hagen har mange av de samme F l e r t a l l e t viser til at samtlige av de tre frem- begrunnelsene som i de to andre forslagene, men leg- satte forslagene som nå er til behandling, viser til at ger i tillegg til det lokale folkestyrets merverdi for Norge med Stortingets enstemmig samtykke 26. mai staten. Det blir også foreslått et tillegg til § 75 i 1989 ratifiserte Europarådets charter om lokalt selv- Grunnloven. styre, og at det er en viktig begrunnelse for å grunn- Forslagsstillerne fremmer to alternative forslag lovfeste lokalt demokrati. til et nytt andre ledd i Grunnloven § 49, som på bok- mål og nynorsk vil lyde:

1. Grunnlovsforslag 5, som er fremmet av Per «Det kommunale selvstyret skal styrke vårt fol- Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helleland, Geir kestyre» / «Det kommunale sjølvstyret skal styrke Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande og som der- vårt folkestyre.» med er det mest tverrpolitiske, tilsvarer forslaget fra forrige periode som med 103 mot 40 stemmer ikke eller ble bifalt. Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosia- listisk Venstreparti og Senterpartiet stemte imot, «Lokale saker utøves gjennom kommunalt selv- mens Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre stemte styre» / «Lokale saker vert utøvde gjennom kommu- for. nalt sjølvstyre.» Forslaget lyder på bokmål: Som et alternativ fremmes forslag til en ny bok- «Innbyggerne har rett til å styre anliggender som stav n i Grunnloven § 75 som på bokmål og nynorsk er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er vil lyde: 6 Innst. 182 S – 2015–2016

«n) å respektere og sikre det kommunale selvstyre./å Komiteens medlemmer fra Høyre respektere og sikre det kommunale sjølvstyret.» viser til at det siste årets offentlige uttalelser om kommunenes plass i flyktning- og integreringspolitikken, Behandling av tilsvarende grunnlovsforslag i er et skoleeksempel på dette. forrige periode Disse medlemmer vil også vise til Kommu- nal- og moderniseringsdepartementets høringsnotat K o m i t e e n viser til at Stortinget i forrige av 25. januar 2016 «Begrensning i statlig klagein- periode behandlet et forslag om grunnlovfesting av stans adgang til å overprøve kommunens utøvelse av lokaldemokratiet hvor representanter fra alle partier det frie skjønn og etablering av en tvisteløsningsme- var forslagsstillere. Likevel falt forslaget. kanisme for rettslige tvister mellom stat og kom- Daværende saksordfører var representanten Jette mune», der staten på særlig utvalgte områder aner- F. Christensen fra Arbeiderpartiet. Komiteen avholdt kjenner kommunen som likeverdig part, og ikke bare i mars 2012 en åpen høring hvor KS (Kommunesek- som et gjennomføringsorgan for statlige prioriterin- torens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon), pro- ger. Dette gir etter disse medlemmers oppfat- fessor Anne Lise Fimreite ved Universitetet i Bergen ning en mer praktisk beskyttelse av det kommunale og forsker Yngve Flo fra Uni Research Rokkansente- selvstyret, uavhengig av de her omtalte grunnlovfor- ret deltok. Saksordfører mente at det under høringen slagene. kom frem opplysninger som ikke kunne ignoreres. Det fremkom blant annet at det ved en fremtidig tolk- Komiteens flertall, medlemmene fra ning ikke vil være en vesensforskjell mellom begre- Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk pene lokalt selvstyre og lokaldemokrati. Det frem- V e n s t r e p a r t i , viser til at all øvrig lovgivning må kom også at forslaget ville kunne bli brukt som et holde seg innenfor rammen av Grunnloven. Hvor politisk redskap i situasjoner der det er uoverens- stramme rammer en ny bestemmelse vil gi lovgiver, stemmelse om hvorvidt saken er av lokal karakter. avhenger naturligvis av ordlyden i den eventuelle Konsekvensen kunne i så fall bli en endring av opp- bestemmelsen man vedtar. Det er imidlertid ikke gavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i Norge knyttet noen forutsetning til noen av de her omtalte og et hinder for dynamikken mellom kommune og grunnlovsforslagene som peker på et definert og stat. Videre kunne en grunnlovfesting få konsekven- avgrenset, autonomt kommunalt, inngrepsfritt kjer- ser for rettslig praksis. Dette var av avgjørende neområde. betydning for standpunktet Arbeiderpartiet tok på det I sammenheng med hvilken grad av kommunalt tidspunktet. Også andre partier var skeptiske, og for- selvstyre som i dag følger av lovgivningen, er det for slaget fikk ikke det nødvendige grunnlovsmessige f l e r t a l l e t aktuelt å nevne kommunelovens for- målsbestemmelse som lyder: flertall i Stortinget. «Formålet med denne lov er å legge forholdene Behandlingen av de tre foreliggende grunnlovs- til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkes- forslagene kommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale Komiteens flertall, medlemmene fra fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. V e n s t r e p a r t i , viser til at lokaldemokratiet er vel Loven skal også legge til rette for en tillitskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard.» innarbeidet som en del av vårt styringsverk, helt siden de første formannskapslovene i 1837. Likevel Flertallet vil fremheve at loven i dag tydelig er det lokalpolitiske råderommet under press, dels tilkjennegir at kommunenes lokale myndighetsutø- som følge av samfunnsutviklingen, og dels som følge velse skal skje innenfor en nasjonal ramme. av den politiske styringstradisjon som er utviklet sær- F l e r t a l l e t viser til at de rettslige virkningene lig etter krigen og med fremveksten av velferdssta- vil ha betydning for statsforvaltningens handleevne ten. Velferdsstatens utvikling av universelle ordnin- og avgjørelser, der man med statsforvaltningen for- ger har både forutsatt og forsterket styring gjennom står departementer, direktorater og fylkesmenn samt regelverk. Disse er overveiende fastsatt av staten og andre organer som utøver statlig myndighet. korresponderer med rettighetslovgivning som gir den En grunnlovsbestemmelse har høyere rang enn enkelte borger en rekke umiddelbare krav på service all annen lovgivning, jf. Lex- superiorprinsippet. og ytelser, uansett bosted. Også statens sektororganer Enhver myndighetsutøvelse fra statsforvaltningens har over tid endret syn på kommunene, fra en høyere side med hjemmel i lov må derfor naturligvis være grad av toleranse for at lokale løsninger kan represen- innenfor rammen av ny grunnlovsbestemmelse. tere avvik, til å se på kommunene som gjennomfø- F l e r t a l l e t vil også fremheve at i statsforvalt- ringsorganer for statlige velferdsambisjoner. ningens rolle som regelutformer vil en ny bestem- Innst. 182 S – 2015–2016 7 melse derfor kunne få betydning ved utforming av F l e r t a l l e t vil også mene at forslaget i Doku- nye lovutkast og vedtagelse av forskrifter og instruk- ment 12:19 (2011–2012), slik det er utformet, ikke ser som angår kommunale oppgaver. Dette fordi nye må overtolkes utover den ovennevnte kontekst. For- regelverksinitiativ kan bli møtt med at oppgaven kan slaget vil derfor i sin nåværende form ha karakter av og bør styres og løses lokalt. Dette vil være et uttrykk en prinsipperklæring. for subsidiaritetsprinsippet som er velkjent fra EU- F l e r t a l l e t ønsker ikke at en grunnlovsbestem- retten. melse om lokaldemokrati skal bli brukt til å inn- snevre enkeltborgeres rettigheter eller rettssikkerhet. Et annet flertall, medlemmene fra Håndhevere av forvaltningsretten må ikke miste av Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspar- syne at Norge er en enhetsstat. Den særlovgivningen tiet og Sosialistisk Venstreparti, vil også som kommunene forvalter, gir borgerne både rettig- påpeke at regelverksutforming etter en ny bestem- heter og plikter som presumptivt skal være like i lan- melse også vil kunne gi føringer for den delen av den det med mindre det foreligger saklige, konkrete grun- daglige utøvelse av statlig myndighet som griper inn ner til noe annet. For borgere vil det være en viktig i kommunal «sfære». Det viktigste i praksis er klage- rettssikkerhetsgaranti å kunne klage eller ta sin sak saksbehandling av enkeltvedtak (som nesten alltid vil opp med statlige myndigheter dersom de oppfatter gjelde private parters rettigheter, men som griper inn saker feilbehandlet eller sine rettigheter tilsidesatt. i kommunens forvaltning), men det kan også gjelde tilsyn og innsigelsessaker. F l e r t a l l e t vil heller ikke at en grunnlovsbestemmelse om kommunalt selvstyre skal kunne Om klagebehandling av enkeltvedtak iht. særlov- utlegges som at staten som klage- eller tilsynsmyn- givningen vil d e t t e f l e r t a l l e t vise til at statlige organer daglig behandler klager over vedtak truffet dighet skal begrense sin kompetanse av hensyn til det av kommunale organer. Dette gjelder særlig for fyl- lokale selvstyret, der det er fare for at den enkelte kesmennene som er klageinstans iht. store deler av innbygger får sin rettssikkerhet svekket. den særlovgivning som kommunene forvalter. Det F l e r t a l l e t viser til at det etter gjeldende rett samme vil imidlertid også gjelde direktorater og ikke er mulig for en kommune å reise søksmål om departementer når de er klageorgan. I forvaltningslo- gyldigheten av et annet organs vedtak hvis kommu- ven § 34 om klageinstansens kompetanse ved klage nen opptrer i egenskap av offentlig myndighet. Dette på forvaltningsvedtak fremgår at statlig klageorgan er ikke direkte uttrykt i tvisteloven, men denne retts- skal vektlegge hensynet til det kommunale selvstyre. tilstanden legges til grunn både av Kommunal- og Bestemmelsens annet ledd tredje punktum lyder: moderniseringsdepartementet, jf. høringsnotat av 25. januar 2016 side 14 og i juridisk teori. I Jan «Der statlig organ er klageinstans for vedtak truf- Fridthjof Bernt, Oddvar Overå og Harald Hove: fet av en kommune eller fylkeskommune, skal klage- Kommunalrett. (4. utgave 2002) side 104 uttrykkes instansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.» dette slik:

Avhengig av saken vil d e t t e f l e r t a l l e t ikke «Når lovgiver har fastsatt en viss funksjons- eller oppgavefordeling innen den offentlige forvaltning, utelukke at en ny grunnlovsbestemmelse i enkeltsa- vil det normalt virke uryddig, både i forhold til par- ker blir påberopt som grunnlag for å begrense klage- tene og for forvaltningen selv, om det enkelte forvalt- organets rettslige kompetanse. D e t t e f l e r t a l l e t ningsorgan skulle bli ansett å ha en slik egeninteresse vil imidlertid understreke at man med vedtaket om en i saken at dette skal kunne utløse krav på overprøving ny grunnlovsbestemmelse ikke i utgangspunktet vil i klagesak eller rettssak.» endre grensen mellom kompetansen til et kommunalt organ og klageorganet, og at det definitivt ikke F l e r t a l l e t vil igjen understreke at en grunn- ønskes en rettsutvikling som gir private parter dårli- lovsbestemmelse om kommunalt selvstyre ikke etab- gere muligheter til å vinne frem med klage enn i dag, lerer noen skranke for den funksjons- og oppgavefor- jf. senere avsnitt. deling innen offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig. Komiteens flertall, medlemmene fra Dette utelukker selvsagt ikke muligheten for at staten Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk gjennom vanlig lov kan etablere slik søksmålsrett på V e n s t r e p a r t i , understreker at staten gjennom rettsområder den finner passende, eller underkaste ordinær lovgivning kan vektlegge hensynet til kom- seg voldgiftsordninger der kommunen er en uenig munalt selvstyre annerledes og sterkere enn i dag, og motpart. Poenget er at slike løsninger ikke kan utle- kreve bedre begrunnelser for klageavgjørelser og des av Grunnlovens korte prinsipperklæring om andre prosessrettigheter for kommunene, men uten å kommunalt selvstyre, men må hjemles i ordinær lov- måtte gå veien om nye grunnlovsbestemmelser. givning. 8 Innst. 182 S – 2015–2016

Et annet flertall, medlemmene fra «Innbyggerne har rett til å styre anliggender som Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspar- er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er tiet og Sosialistisk Venstreparti, vil utpekt ved direkte og frie valg. Slike organer kan avslutningsvis gjenta forutsetningen om at oven- pålegges bestemte oppgaver ved lov eller avtale. nevnte drøftelse helt og holdent begrenser seg til pri- Nærmere bestemmelser om valg, stemmerett og mærkommunens stilling overfor statlig myndighet og geografisk avgrensning fastsettes ved lov. at ingen andre lokale ordninger, samarbeidskonstruk- – sjoner eller forvaltningsnivåer omfattes av grunn- Innbyggjarane har rett til å styre i lokale saker lovsbestemmelsen. Kommunenes antall og geogra- gjennom lokale organ som er utpeika gjennom fiske inndeling vil forbli et statlig ansvar. direkte og frie val. Slike organ kan bli pålagde visse oppgåver i lov eller etter avtale. Komiteens flertall, medlemmene fra Nærare føresegner om val, røysterett og geogra- Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk fisk avgrensing blir fastsette i lov.» V e n s t r e p a r t i , foreslår at forslag 19 (Dokument 12:19 (2011–2012), fremmet av Anders Anundsen, Subsidiært vil d i s s e m e d l e m m e r støtte for- Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen), slagene i Dokument 12:19 (2011–2012), alternativ alternativ 3 B bifalles, slik at Grunnloven § 49 annet 3 B, dersom forslaget i Dokument 12:5 (2011–2012) ledd på bokmål og nynorsk vil lyde: ikke skulle få nødvendig flertall.

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggen- Komiteens medlemmer fra Frem- der gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere s k r i t t s p a r t i e t viser til at Fremskrittspartiet er for bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastset- lokalt selvstyre, men mener at det ikke er nødvendig tes ved lov. å grunnlovfeste dette. Det lokale nivået er forutsatt i – flere av de eksisterende grunnlovsbestemmelsene, og Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve en lovfesting vil ikke medføre noen endring i så måte. gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner D i s s e m e d l e m m e r foreslår på denne bakgrunn om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.» at ingen av de fremsatte forslagene bifalles.

De øvrige alternativene i forslag 19 bifalles ikke. Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke på at Norge i mange år har unnlatt å følge F l e r t a l l e t foreslår samtidig at forslag 5 opp sine forpliktelser, gjennom ratifisering av Euro- (Dokument 12:5 (2011–2012)) og forslag 26 (Doku- parådets charter om lokalt selvstyre fra 1989, ved å ment 12:26 (2011–2012)) ikke bifalles. unnlate å grunnlovfeste det kommunale sjølstyret. D e t t e m e d l e m mener det kommunale sjølsty- Komiteens medlemmer fra Kristelig ret i Norge er konstitusjonelt forankret siden for- Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De mannskapslovene i 1837. Dette gjennom blant annet G r ø n n e vil understreke at en grunnlovfesting av frie valg, de har status som selvstendig rettssubjekt, lokaldemokratiet vil stadfeste den viktige rolle lokalde har skattleggingsrett og de har rett til å ta på seg demokratiet har, både historisk, i dag og i fremtiden. oppgaver som ikke lovmessig er lagt til andre. En grunnlovfesting vil også innebære et vern av D e t t e m e d l e m vil peke på at det kommunale lokaldemokratiet og sikre befolkningens muligheter sjølstyret står sterkt i Norge. Historien med formann- til demokratisk deltakelse og innflytelse. D i s s e skapslovene som gjorde det mulig å mobilisere folk m e d l e m m e r viser til at det har vært brukt som lokalt, har entydig vært positiv for utviklingen av det argument mot en grunnlovfesting at statens handle- norske samfunn. Det kommunale sjølstyret gir og har frihet vil bli begrenset. Disse medlemmer mener gitt betydelig merverdi for staten. Folkevalgte utfører imidlertid at en grunnlovfesting i seg selv ikke inne- verv som staten ellers måtte ha benyttet andre til å bærer en ny situasjon i forholdet mellom staten og utføre, og ordningen sikres ved folks mulighet til å lokale myndigheter. Det begrenser ikke Stortingets påvirke utviklingen av sitt geografiske område gjen- handlefrihet, verken når det gjelder muligheten til å nom valg. Det kommunale sjølstyret avspeiler løse viktige nasjonale oppgaver eller til å videreut- interessefellesskapet og tillitsbåndene mellom topp vikle det lokale selvstyret. og bunn i styringssystemet. D e t t e m e d l e m vil D i s s e m e d l e m m e r vil på denne bakgrunn peke på at det lokale politiske skjønnet er viktig når støtte en grunnlovfesting av lokaldemokratiet og pri- den nasjonale politikken skal realiseres. mært støtte forslag til endring av Grunnloven § 49 D e t t e m e d l e m vil understreke at en grunnlov- slik det er foreslått i Dokument 12:5 (2011–2012), festing av det kommunale sjølstyret ikke vil være til slik at bestemmelsen på bokmål og nynorsk vil lyde: hinder for at staten også i framtiden kan være aktiv og Innst. 182 S – 2015–2016 9 stille krav til kommunene for å iverksette nasjonale Jenny Klinge, Hallgeir H. Langeland og Aksel Hagen ambisjoner til lokal praksis. Stortinget skal derfor om endringar i §§ 49 og 75 i Grunnlova (grunnlovs- også i framtiden ha makt til både å tillegge og endre festing av kommunalt sjølstyre) – romertall II alter- oppgavene til kommunene. nativ B – bifalles. D e t t e m e d l e m mener det er påkrevd å benytte «kommunalt selvstyre», da det er det eneste begrepet med reelt innhold. D e t t e m e d l e m mener andre 4. Komiteens tilråding begrep kan oppfattes ubestemmelige. K o m i t e e n har for øvrig ingen merknader, viser D e t t e m e d l e m tilrår derfor at Dokument til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slike 12:26 (2011–2012) romertall II alternativ B bifalles, slik at bestemmelsen på bokmål og nynorsk vil lyde: vedtak: «Lokale saker utøves gjennom kommunalt selvstyre. I – Dokument 12:26 (2011-2012) – Grunnlovsfor- Lokale saker vert utøvde gjennom kommunalt slag frå Per Olaf Lundteigen, Lars Peder Brekk, Jen- sjølvstyre.» ny Klinge, Hallgeir H. Langeland og Aksel Hagen om endringar i §§ 49 og 75 i Grunnlova (grunnlovsfesting av kommunalt sjølstyre) – samtlige alternati- 3. Forslag fra mindretall ver – bifalles ikke. Forslag fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne: II Forslag 1 Dokument 12:5 (2011–2012) – Grunnlovsforslag fra Per-Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helle- Dokument 12:5 (2011–2012) – Grunnlovsforslag land, Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande fra Per-Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helle- om tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovsfesting av land, Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande lokaldemokratiet – bifalles ikke. om tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovsfesting av lokaldemokratiet – bifalles. III Forslag fra Senterpartiet: Dokument 12:19 (2011–2012) – Grunnlovsfor- slag fra Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øy- Forslag 2 vind Vaksdal og Ib Thomsen om endringer i Grunn- Dokument 12:26 (2011–2012) – Grunnlovsfor- loven § 49 (lokalt selvstyre/lokaldemokrati) – alter- slag frå Per Olaf Lundteigen, Lars Peder Brekk, nativ 3 B – bifalles.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 1. mars 2016

Martin Kolberg leder og ordfører