Innst. 182 S (2015–2016) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen Dokument 12:5 (2011–2012), Dokument 12:19 (2011–2012) og Dokument 12:26 (2011–2012) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen Det vises både i forslag 5 og forslag 19 til at tan- om Grunnlovsforslag fra Per-Willy Amundsen, ken om grunnlovfesting av kommunalt selvstyre Bent Høie, Trond Helleland, Geir Jørgen Bekke- gjennom årene har fått støtte av bl.a. kommunelovut- vold og Trine Skei Grande om tillegg i Grunnlo- valget (se NOU 1990:13 s. 335–339) og av valglov- ven § 49 om grunnlovsfesting av lokaldemokra- utvalgets flertall (se NOU 2001:3 s. 101–102). tiet, Grunnlovsforslag fra Anders Anundsen, Ulf Forslag om grunnlovfesting av det kommunale Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen selvstyret er med ulik ordlyd blitt framsatt en rekke om endringer i Grunnloven § 49 (lokalt selvstyre/ ganger. Forslag om dette er blitt behandlet og avvist lokaldemokrati) og Grunnlovsforslag frå Per Olaf i 1998, i 1999, i 2003, 2007 og sist i 2012. Begrun- Lundteigen, Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, nelsen for avvisningen har bl.a. vært at det kan disku- Hallgeir H. Langeland og Aksel Hagen om end- teres om begrepet lokalt selvstyre er et tilstrekkelig ringar i §§ 49 og 75 i Grunnlova (grunnlovsfesting presist begrep for det lokale demokratis stilling i for- av kommunalt sjølstyre) hold til statsmakten. Det har blitt anført at en grunn- lovfesting av det lokale selvstyre kan begrense sta- tens handlefrihet og fleksibilitet, fordi det implisitt i Til Stortinget en slik grunnlovfesting vil ligge at statlige myndighe- ter vil måtte bli mindre detaljstyrende overfor kom- muner og fylkeskommuner. 1. Sammendrag Forslag 5 omhandler grunnlovfesting av lokalde- I Dokument nr. 12 (2011–2012) er det fremsatt mokratiet mens forslag 19 gjelder grunnlovfesting av tre grunnlovsforslag som gjelder grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokaldemokrati. Forslag 26 gjelder lokaldemokratiet/kommunalt selvstyre. grunnlovfesting av kommunalt selvstyre og omfatter Samtlige forslag viser til at Norge med Stortin- både Grunnloven §§ 49 og 75. gets enstemmige samtykke 26. mai 1989 ratifiserte Siden de fremsatte forslagene gjelder samme Europarådets charter om lokalt selvstyre. Det ble grunnlovsbestemmelse (§ 49) og i stor grad har ikke tatt noe forbehold ved ratifiseringen, og Norge samme motivasjon og begrunnelse, velger komiteen har derfor, slik forslagsstillerne ser det, forpliktet seg å behandle forslagene i en felles innstilling. Det vises til å grunnlovfeste prinsippet om lokalt selvstyre. også til Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd Artikkel 2 i Charteret lyder: første punktum, hvor det heter at saker som hører sammen, så langt som mulig skal tas opp i én og «The principle of local self-government shall be recognised in domestic legislation, and where practi- samme innstilling. Stortinget må likevel ta stilling til cable in the constitution.» hvert enkelt grunnlovsforslag for seg. Oversatt: 1.1 Forslag nr. 5 (Dokument 12:5 (2011–2012)) «Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet i nasjonal lovgivning, og i grunnloven hvor dette lar av Per-Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helle- seg gjennomføre.» land, Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande 2 Innst. 182 S – 2015–2016 gjelder tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovfesting Forslagsstillerne viser til at kommuner som av lokaldemokratiet. lokale folkevalgte organer har lange tradisjoner i Forslagsstillerne viser til at konstitusjoner i de Norge. Kommunene ble innført ved formannskapslo- fleste demokratiske land i Europa gir bestemmelser vene fra 1837. om det lokale demokrati eller lokalt selvstyre. Blant Formålet var å styrke det lokale demokratiet, 26 europeiske konstitusjoner er den norske grunnlo- overføre makt fra byene og overføre skattebyrder fra ven den eneste som ikke har en bestemmelse om herredene til byene. På denne tiden var det ingen dette. andre europeiske land hvor det kommunale demokra- Europarådet har i sitt arbeid med å bygge og kon- tiet var så gjennomført som i Norge. solidere demokratiet i Europa satt det kommunale Selv om kommunene og ideen om det kommu- selvstyret sentralt. Dette kommer til uttrykk bl.a. ved nale selvstyret kan spores tilbake til formannskapslo- at Europarådet satte tilslutning til Charteret om lokalt vene, er dette ikke grunnlovfestet i Norge. Det finnes selvstyre av 15. oktober 1985 som betingelse for heller ingen bindende rettslig definisjon av det kom- medlemskap for de nye demokratiene i Sentral- og munale demokratiet. Øst-Europa på linje med tilslutning til Den euro- Forslagsstillerne viser til at ordningen med kom- peiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) muner er så innarbeidet i norsk styreskikk at det er etter Sovjetunionens fall. blitt fremhevet at det ikke er nødvendig med grunn- Forslagsstillerne viser til at det i de 25 landene lovsvern. Enkelte har endog hevdet at det lokale som har en bestemmelse i grunnloven om dette, bru- demokratiet har et sedvanebasert konstitusjonelt kes ulike uttrykk. En mulighet som omgår problem- vern, men dette synet ser ikke ut til å være det mest stillingen knyttet til en begrensning i statens handle- utbredte. frihet, er ifølge forslagsstillerne å grunnlovfeste Norge er imidlertid det eneste landet blant 26 lokaldemokratiet. Dette vil innebære at det lokale europeiske demokratier som ikke har bestemmelser folkevalgte nivå får en forankring i Grunnloven og at om lokalt folkevalgt nivå inntatt i grunnloven. Kom- Norge derved oppfyller sine forpliktelser med hensyn muner er riktignok omtalt to steder i Grunnloven, i til Europarådets charter om lokalt selvstyre. § 58 og § 100, 5. ledd, men mangler en konkret Dette forslaget fikk ikke grunnlovsmessig flertall bestemmelse som anerkjenner et lokalt folkevalgt ved behandling i Stortinget i 2012. Forslagsstillerne nivå. fremmer forslaget på ny for at et nytt storting skal kunne ta stilling til dette spørsmålet. Da Norge sluttet seg til Europarådets charter om Forslagsstillerne fremmer følgende forslag: lokalt selvstyre ble det ikke gjort noe gjennomfø- ringsvedtak, da norsk rett ble ansett å være i samsvar «§ 49 annet og tredje ledd skal lyde: med Charterets krav til statene. Forslagsstillerne viser til at forslag om grunnlov- Alternativ B (bokmål og nynorsk): festing av lokalt selvstyre/lokaldemokrati med ulik Innbyggerne har rett til å styre anliggender som ordlyd har blitt behandlet og avvist en rekke ganger er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er av Stortinget. Selv om de fleste er enige om prinsip- utpekt ved direkte og frie valg. Slike organer kan pet, har det vært reist spørsmål om hvilke konsekven- pålegges bestemte oppgaver ved lov eller avtale. ser en grunnlovfesting av kommunalt selvstyre/lokal- Nærmere bestemmelser om valg, stemmerett og demokrati vil ha for statens adgang til styring av geografisk avgrensning fastsettes ved lov. kommunene. – Ved å grunnlovfeste lokalt folkevalgt nivå og Innbyggjarane har rett til å styre i lokale saker samtidig klargjøre at dette ikke legger noen begrens- gjennom lokale organ som er utpeika gjennom ninger på statens muligheter til å bestemme hvilke direkte og frie val. Slike organ kan bli pålagde visse oppgaver kommunen skal utføre, hvordan virksom- oppgåver i lov eller etter avtale. heten skal kontrolleres, vedtak overprøves osv, ivare- Nærare føresegner om val, røysterett og geogra- tas etter forslagsstillernes syn de innvendinger som fisk avgrensing blir fastsette i lov.» tidligere har vært fremført og som har gjort at de tid- ligere fremlagte forslagene ikke har fått tilstrekkelig 1.2 Forslag nr. 19 (Dokument 12:19 (2011–2012)) flertall. Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av Kommunene er en del av det samlede offentlige Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaks- styringsapparat, og staten bør selv velge hvilke opp- dal og Ib Thomsen om endringer i Grunnloven § 49 gaver som bør løses lokalt og hvilke som bør løses på gjelder grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokalde- et overordnet nivå. Grunnloven bør, slik forslagsstil- mokrati. lerne ser det, ikke legge noen begrensninger på dette. Innst. 182 S – 2015–2016 3 Ved å forankre det lokale folkevalgte nivå i Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve Grunnloven klargjøres dessuten Norges forpliktelser gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner overfor Charteret. om det lokale sjølvstyret blir fastsette i lov.» Forslagsstillerne fremmer følgende forslag: 1.3 Forslag nr. 26 (Dokument 12:26 (2011–2012)) «§ 49 annet ledd skal lyde: Ovennevnte grunnlovsforslag fremja av Per Olaf Alternativ 1 B (bokmål og nynorsk): Lundteigen, Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, Hall- geir H. Langeland og Aksel Hagen gjeld endringar i Innbyggerne har rett til å styre anliggender av §§ 49 og 75 i Grunnlova med sikte på grunnlovfes- lokal karakter gjennom lokale organer utpekt ved ting av kommunalt sjølvstyre. direkte og frie valg. Nærmere bestemmelser om det Forslagsstillarane viser til at den norske Grunn- lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov. lova i motsetnad til andre europeiske konstitusjonar – er den einaste som ikkje uttrykkjer kommunalt sjølv- Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve styre gjennom ei føresegn. gjennom lokale organ som er utpeika gjennom Det har opp gjennom åra vore fremja ei rekkje direkte og frie val. Nærare føresegner om det lokale grunnlovsframlegg med ulik ordlyd for nettopp å folkevalde nivået blir fastsette i lov. uttrykkja kommunen og det kommunale sjølvstyret i Grunnlova.