Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune

Fylkeskommunale busselskaper i Sør-Trøndelag og Hedmark?

Utgave: C Dato: 2008-02-28

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

II

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

III

DOKUMENTINFORMASJON

Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Rapportnavn: Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark fylker Utgave/dato: C / 2008-02-28 Arkivreferanse: Oppdrag: 517212 – Utredning ruteplanleggingsenhet Sør-Trøndelag – Del 1 Oppdragsbeskrivelse: Utredning del 1 Oppdragsleder: Lars Erik Furu Fag: Utredning Tema Kollektivtrafikk Leveranse: Rapport / utredning

Skrevet av: Lars Erik Furu Kvalitetskontroll: Yngve Frøyen

Asplan Viak AS www.asplanviak.no

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

IV

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

V

FORORD Asplan Viak AS ble i desember 2007 engasjert av Sør-Trøndelag og Hedmark fylkeskom- muner for å utrede forutsetningene for å etablere en fylkeskommunal driftsenhet for buss- trafikk i de to fylkeskommunene. Oppdraget inngår i et oppdrag for Sør-Trøndelag fylkeskommune om organisering av kollek- tivtrafikken i Sør-Trøndelag. Dette tema er behandlet i en egen rapport. Siviløkonom Lars Erik Furu har vært Asplan Viaks oppdragsleder. Oppdraget har vært ledet av en styringsgruppe bestående av fylkestingsrepresentantene Torhild O. Aarbergsbotten og Ola Huke samt økonomidirektør Harald Hegle og samferdselssjef Odd Moldestad fra Sør- Trøndelag og fylkesråd Svein Borkhus, ass. fylkesdirektør Sigurd Skage samt spesialrådgi- ver Per Olav Bakken fra Hedmark.

Sandvika, 13. mars 2008

Lars Erik Furu Oppdragsleder Yngve Frøyen Kvalitetssikrer

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

VI

INNHOLD:

1. INNLEDNING OG SAMMENDRAG ...... 1

2. REGELVERK OG FORVALTNIGSPRAKSIS ...... 4

2.1 Yrkestransportloven og praksis i forbindelse med ruteløyver ...... 4

2.2 Forskrift om offentlige anskaffelser ...... 8

2.3 Kontraktsformer ...... 9

2.4 Ny rådsforordning fra EU ...... 10

3. MARKEDET FOR BUSSTJENESTER I NORGE ...... 13

4. FYLKESKOMMUNALE TRANSPORTSELSKAPER I DAG ...... 16

5. KONTRAKTSSTATUS I SØR-TRØNDELAG OG HEDMARK ...... 18

5.1 Sør-Trøndelag ...... 18

5.2 Hedmark ...... 19

6. ETABLERING AV FYLKESKOMMUNALE DRIFTSSELSKAPER ...... 21

6.1 Løpende løyver ...... 21

6.2 Løyver som løper ut ...... 22

6.3 Anmodning om lovendring ...... 23

7. KONSEKVENSER ...... 25

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 1

1. INNLEDNING OG SAMMENDRAG

I et møte i oktober 2007 ba fylkesutvalget i Sør-Trøndelag rådmannen om: ”… å utrede etablering av et fylkeskommunalt kollektivselskap for hele fylket. Utredningen må kartlegge skissemessig en oversikt og drifts- og investeringskostnadene i forbindelse med det- te.” Det ble lyst ut et konsulentoppdrag om et større oppdrag for Sør-Trøndelag fylkeskommune vedrørende organisering av kollektivtransporten for dette fylket. I forbindelse med behandling av Kollektivplan for Hedmark i desember 2006 ble følgende strategi nedfelt: ”Få vurdert fremtidige organisasjons- og eierforhold innen rutebilnæringen for eventuelt å etablere et fylkeskommunalt bilruteselskap”. De to fylkeskommunene bestemte seg for å samarbeide om utredningen av spørsmålet om etablering av en fylkeskommunal driftsenhet for kollektivtrafikken. Det ble opprettet en sty- ringsgruppe for arbeidet med representanter for begge fylkene som hadde oppstartmøte tid- lig i januar 2008. Denne rapporten tar for seg de problemstillingene som med etablering av et fylkeskommu- nalt kollektivtransportselskap reiser, generelt og på bakgrunn av gjeldende eierskaps- og løyvesituasjon i de to fylkene. Rapporten tar utgangspunkt i dagens regelverk og belyser bl.a. bestemmelsene om forny- else, overgang og opphør av løyver etter yrkestransportloven. Et behovsprøvd løyve repre- senterer en eksklusiv rettighet som tilhører eieren for den perioden løyvet gjelder. Varigheten av ruteløyver er 10 år. Ettersom det ikke finnes detaljerte regler om fornyelse av løyver omta- les uskrevne regler og rettspraksis sammen med uttalelser fra Samferdselsdepartementet i spørsmål om tolking av lovbestemmelser og noen faktiske situasjoner hvor løyve har byttet eier. I enkeltstående tilfeller har ruteløyver blitt lyst ut eller blitt gjort til gjenstand for konkur- ranse uten anbud. Hovedregelen er at ruteløyver forlenges i nye 10 år inntil løyvet eventuelt lyses ut på anbud, men det er ikke sikkert at dette i dag utgjør en bindende rettspraksis. Den er dessuten ikke i samsvar med forvaltningspraksis i de fleste andre sektorer. Altmarkdom- men av 2003 begrenser i praksis offentlige organers rett til direkte kjøp. Vi omtaler EUs nylig vedtatte forordning om forpliktelse til offentlig tjenesteytelse i passasjer- transport på vei og jernbane. Enerett og/eller offentlig godtgjørelse til transporttjenester med buss, T-bane og trikk, skal etter denne kun utføres etter konkurranse, med unntak av mindre kjøp og i tilfeller hvor selskaper som tilskuddsmyndigheten selv eier eller dominerer, utfører produksjonen. Dette unntaket er bakgrunnen for de to fylkeskommunenes interesse for etab- lering av fylkeskommunal drift. Det gis en overgangsordning hvor samtlige kontrakter som disse reglene gjelder, skal være konkurranseutsatt innen 3.12.2019. Yrkestransportloven og -forskriftene vil bli endret i henhold til dette og bestemmelsene vil dermed bli inntatt i norsk lov før 2010. Rapporten gir en oversikt over rutebilbransjen i Norge, som domineres av et fåtall store, in- dustrielle aktører med betydelige ressurser, kompetanse og erfaring. Staten eier det største og mest dominerende selskapet i Norge, men det er også store, private, norske og interna- sjonale aktører, også børsnoterte, og det finnes fortsatt en underskog av mindre selskaper. Utenlandsk eierskap har til nå ikke blitt dominerende i rutebildriften i Norge.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 2

Vi gir en beskrivelse av det som finnes av fylkeskommunalt eierskap innenfor kollektivtrans- portnæringen i Norge og belyser kontrakts- og løyvesituasjonen i de to fylkene Hedmark og Sør-Trøndelag spesielt. I Sør-Trøndelag er løyvene til AS for Trondheimstrafik- ken og for Klæbutrafikken fornyet for bare ett år (ut 2008) fordi fylkeskommunen og selskapet ennå ikke er blitt enige om godtgjørelsen. De andre selskapene har inngått 4 års kontrakt og har fått sine løyver forlenget til 2017. I Hedmark løper løyvene tilknyttet de største kontrakte- ne ut per 31.12.2009. Av disse er det ett anbudsbasert løyve tildelt i 2003 med kontrakt som løper til og med 2009. Distriktsselskapenes løyver løper ut i 2012 og 2016. De meste av pro- duksjonen utføres av store, industrielle aktører, mens resten utføres av selskaper hvor ho- vedsakelig kommuner i Hedmark og Sør-Trøndelag står for eierskapet. Endelig drøfter vi hvordan en eventuelt kan gå frem for å etablere et fylkeskommunalt sel- skap. Dette knyttes opp til to ulike situasjoner: 1. Kjøp av ett av de eksisterende selskaper med løyve etter frivillig avtale. 2. Etablering av et nytt, tomt selskap som deltar i konkurranse om løyve når de blir ledi- ge, for så å starte virksomhet når tildeling av løyve foreligger. Når løyve er tildelt, kan selskapet nyte godt av unntaksbestemmelsen og unngå anbud, men fylkeskommu- nens selskap må skaffe seg løyvet i en åpen prosess hvor også andre kan søke eller gi tilbud. I en løpende løyveperiode kan fylkeskommunen når som helst ta opp forhandlinger om kjøp av selskap som har ruteløyve i fylket med sikte på frivillig overtakelse. Fylkeskommunens sterkeste forhandlingskort vil være trusselen om anbud. Ved utløpet av en 10 års løyveperiode har fylkeskommunene i dag fire muligheter: 1. Fornyelse uten utlysning – hvor fylkeskommunens selskap ikke kan overta 2. Utlysning – hvor fylkeskommunens selskap kan vinne løyvet, men hvor det ikke er adgang til å gi eget selskap noe fortrinn. 3. Inndragning, hvor manglende driftsavtale for perioden etter utløpet av løyvet kanskje – under sterk tvil – kan gi fylkeskommunen rett til å trekke løyvet tilbake og overta det selv. Metoden kan bli møtt med rettslige mottiltak. 4. Anbud – hvor fylkeskommunens selskap kan vinne løyvet, men hvor det ikke er ad- gang til å gi eget selskap noe fortrinn. Uten frivillighet og avtale med ett eller flere eksisterende selskaper i fylkene ser vi betydelige vanskeligheter tildele fylkeskommunalt driftsselskap uten et høyt konfliktnivå overfor en sam- let rutebilnæring. Spørsmålet om fylkeskommunen kan gi sitt eget selskap fortrinn fremfor andre ved tildeling av løyve, belyses. Utfallet av overtakelse av løyver i en prosess som kan bedømmes som konfiskasjon, kan være rettslige mottiltak hvor fylkeskommunen kan bli på- ført et betydelig erstatningsansvar. En lovendring som gir fylkeskommunene en eksplisitt lovhjemmel for overtakelse av løyvene, er trolig den eneste farbare veien for etablering av fylkeskommunal drift i større skala i da- gens situasjon. Dette kan medføre betydelige erstatningsbeløp. Et utvalg oppnevnt av Sam- ferdselsdepartementet (det såkalte ”misbrukutvalget”) tidlig på 1980-tallet forkastet en slik løsning. Bl.a. med så stort statlig og kommunalt eierskap i næringen, ville vi bli overrasket dersom Regjeringen i dag skulle se dette som en aktuell opsjon. En lovendring som fjerner eller omformer løyvebegrepet vesentlig, f.eks. ved å oppheve behovsprøvingen, kan forenkle etableringen og vil neppe utløse erstatningsansvar. Vi avslutter med en konsekvensvurdering i form av en drøfting av en rekke aspekter ved å etablere fylkeskommunal drift, herunder hvilken effekt etablering av et fylkeskommunalt drift-

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 3 selskap vil ha på fylkeskommunens økonomi og drifts- og forvaltningsarbeid, og anbefaler en anbudsløsning. Denne utredningen betrakter problemstillingen økonomisk, forvaltningsmessig og samferd- selspolitisk. Spesifikt juridiske aspekter av å gjennomføre en selskapsetablering for å overta eksisterende rutetrafikk kan falle utenfor våre betraktninger, men bør belyses særskilt i fall oppdragsgiver vil gå videre med eventuell etablering.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 4

2. REGELVERK OG FORVALTNIGSPRAKSIS

Dette avsnittet skal belyse spørsmålet om hvorvidt regelverket for rutetrafikken er i favør av eller i disfavør av etablering av fylkeskommunalt eide selskaper for slik virksomhet. Rutetransport med motorvogn og fartøy er underlagt yrkestransportlovens bestemmelser om løyve. Offentlige kjøpere av slike tjenester på vegne av det reisende publikum må også for- holde seg til dette regelverket, samt til forskriften om offentlige anskaffelser, som også kom- mer til anvendelse i visse situasjoner. En rekke situasjoner når det gjelder tildeling, opphør og fornyelse av ruteløyver er ikke beskrevet i regelverket. Det foreligger imidlertid uttalelser fra Samferdselsdepartementet, noen dommer og en etablert rettspraksis når det gjelder slike forhold. Slike forhold er omtalt nedenfor - så langt vi kjenner til dem - for å belyse hvordan etablering av fylkeskommunal drift står i forhold til også de mer eller mindre uskrevne rettsprinsippene.

2.1 Yrkestransportloven og praksis i forbindelse med ruteløyver 2.1.1 Krav om løyve Rutetransport I Norge og mellom Norge og utlandet reguleres av yrkestransportloven med tilhørende forskrifter. Loven slår i § 4 fast at ” 1) Den som mot vederlag vil drive persontransport med motorvogn, må ha løyve … ”. Dette gjelder i prinsippet all slags ervervsmessig persontransport, enten den foregår med personbil (drosje), småbuss (drosje eller turbil) eller større busser (turvogn eller rutetrafikk). I § 6 presiseres: ” (1) Den som mot vederlag vil drive persontransport i rute med motorvogn må i tillegg til løyve etter § 4 første ledd ha særskilt løyve for rutetransport. Løyvet er behovsprøvd. Dette betyr at løyvemyndighetene ikke kan etterkomme søknader om nye løyver uten at etablerte utøvere er hørt, og i praksis, har gitt sitt samtykke. Slik løy- vene er utformet, er det i dag meget sjelden det opprettes trafikk som ikke allerede er dekket av et områdeløyve eller et strekningsløyve. Behovsprøving kan gi høye terskler for nye løy- ver og sikrer de som er så heldige å ha løyve, en monopollignende markedsposisjon. Også drosjeløyver er behovsprøvd, sågar med antallsregulering på kommunenivå – en reminisens fra reguleringsformer som neppe eksisterer i noen andre næringer i Norge i dag. For å drive rutetransport kreves det altså 2 sett av løyver. For løyve etter § 4 gjelder regelen om én buss – ett løyve. Behovsprøvd løyve etter §§ 6 og 7 (dvs. rutetrafikk) gjelder i 10 år (§ 27). Men: ”Løyvestyresmakta kan ta att eit løyve før løyvetida er ute i samband med innføring av anbod for vedkommande rute eller ruteområde. (3) Når anbod vert nytta i rutedrifta, eller særlege grunnar talar for det, kan løyve gjevast for kortare tid.” I § 29 (Tilbakekalling av løyve) heter det: ”(1) Løyvestyresmakta kan kalle tilbake løyve når løyvehavaren ikkje fyller dei krava som er sette i forskrifter og vilkår, eller ikkje rettar seg etter forskrifter og vilkår som gjeld for å drive verksemda.”

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 5

Når et løyve er tildelt og løyvehaveren forholder seg samsvar med regelverk og vilkår, er således utlysning på anbud fylkeskommunens eneste mulighet for å trekke løyvet tilbake. Bestemmelsen i § 27 (4) gir likevel departementet rett til å endre forskriftene for løyvepliktig virksomhet og vilkår som er satt for et løyve. Vil løyvehaveren ikke fortsette driften på nye vilkår, skal han få rimelig tid til å legge ned virksomheten. Løyvehavere som ønsker å avvikle sin virksomhet, skal på sin side gi myndigheten 2 måneders varsel før han får legge ned noen av sine (yrkestransportforskriftens § 33). At retten til å drive rutetrafikk i et visst område er blitt gitt tilbake til fylkeskommunen skjer meget sjelden. Vi kjenner til ett tilfelle (Oppland i 2003). Tilfellet gjaldt en situasjon hvor sel- skapet ikke ville drive videre på de økonomiske vilkår fylkeskommunen satte. Spørsmålet om erstatning ble ikke reist ved den anledning. Trafikkområdet ble delt opp i mindre deler og løyvet delt opp tilsvarende og tildelt stedlige løyvehavere i hvert område. Når det gjelder ekspressruter over fylkesgrenser, er Samferdselsdepartementet løyvemyn- dighet. Løyvet er i prinsippet det samme som for fylkesinterne ruter, men departementet har etablert en liberal praksis når det gjelder behovsprøvingen. Løyvene benyttes i dag derfor ikke til å regulere markedet, men det kan stilles vilkår for løyvene, for eksempel om at lokal- trafikk skal skjermes for konkurranse. Det kan opprettes ruter og tildeles nye løyver også der hvor det går jernbaneruter og der hvor andre ekspressruter trafikkerer fra før. F.eks. er det i dag tre selskaper som kjører ekspressbuss på strekningen -Kristiansand. Løyver overføres ellers mellom eierne i rutebilnæringen i forbindelse med kjøp, fusjoner og overtakelse av virksomhet mellom ruteselskaper. Bortsett fra anbud er dette i praksis den eneste formen for fungerende dynamikk innenfor rammen av gjeldende regelverk. Fylkes- kommunene skal godkjenne overføring av løyve i forbindelse med slike transaksjoner, men det er bare unntaksvis at fylkeskommunene reiser innsigelser mot overføringen. Som regel er det da også etablerte selskaper i markedet som tilbys eller gir tilbud på kjøp av transport- selskaper. Det er som regel lite offentlighet rundt slike overdragelser før de presenteres som et fait accompli. I egenskap av å gi en eksklusiv rett til inntektsbringende næringsutøvelse, har løyvet også karakteren av å være en formuesgjenstand. Eieren er dermed gjennom overordnede, grunn- lovsfestede rettsprinsipper om eiendomsrett beskyttet fra ufrivillig å bli fratatt løyvet. Ekspropriasjon av eiendom er i visse tilfeller mulig når overordnede samfunnshensyn krever det, men så vidt vi vet, krever dette alltid særskilt lovhjemmel. Noen slik ekspropriasjons- hjemmel for løyver finnes ikke og vi ser ikke at etablering av noen slik hjemmel skal kunne bli aktuell i overskuelig fremtid 2.1.2 Godtgjørelse Når det gjelder den økonomiske godtgjørelsen for driften, gjelder bestemmelsene i kapittel 5. Sentralt i denne forbindelse er at fylkeskommunen er lovfestet tilskuddsmyndighet for lo- kale ruter (1), og at statens rammetilskudd skal dekke fylkeskommunenes utgifter til dette (3). Fylkeskommunene står på sin side fritt til å velge kontraktsform og på hvilken måte godtgjø- relse skal tildeles (5). Avtaler kan gjelde for en hvilken som helst periode (i praksis begrenset av løyveperioden). Mange avtaler om godtgjørelse inngås for ett år ad gangen, men 3 – 4 års avtaleperiode er ikke uvanlig. Avtale om godtgjørelse tildelt etter anbud skal gjelde for minst 5 år (6).

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 6

2.1.3 Fornyelse av løyve Når det gjelder prosedyrer ved fornyelse av løyver, er disse ikke beskrevet nærmere hverken i loven eller forskriftene. Det altoverveiende antall løyver fornyes imidlertid etter en enkel pro- sess hvor selskapet sender søknad om forlengelse, som så blir akseptert uten omfattende høring og saksbehandling. Etter lang tids praksis har det dermed dannet seg en form for hevd eller rettsgyldig sedvanerett om at utøvere har krav på å få fornyet sine ruteløyver med mindre transportoppgavene har vært utført mangelfullt eller dersom de tekniske forut- setningene for løyvet ikke er oppfylt ved fornyelsestidspunktet. Et rundskriv fra Samferdsels- departementet fra 60- eller 80-tallet skal ha understøttet dette. Bussbetjening av en ny bydel i ble på 70-tallet tildelt kommunens eget busselskap. Et privat busselskap som hadde løyve på ruter som gikk umiddelbart inntil bydelen søkte også. Tildelingen førte til trafikk- og inntektstap for det private busselskapet og i praksis en overføring av store deler av trafikkrettighetene i løyvet til det kommunale selskapet. Retts- behandlingen ga det private busselskapet medhold, og staten ble dømt til å betale erstatning. På den annen side: Løyvet for Bastøfergen mellom og Moss skulle fornyes i 1995. Løyvet ble ikke lyst ledig, men Fo- sen Trafikklag As la inn en søknad. St.prp.nr.1 (2004‐05) for Olje og Energidepartementet gjen‐ Etter en auksjonslignende prose- nomgår EU‐rettens statsstøtteregler i lys av Altmarkdommen dyre ga Samferdselsdepartementet av 24. juli 2003 (som gjaldt offentlig oppdragsgivers rett til å nytt løyve til AS tildele tjenestekontrakt uten forutgående konkurranse): mens Bastøfergene AS ikke fikk ”Det første vilkåret i Altmarkdommen er at de aktuelle foretak fornyet sitt løyve. Dom i rettsvese- må være pålagt en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, net har stadfestet at departementet og at forpliktelsene må være klart definerte. […] hadde lov til dette. Videre må kompensasjonen ikke overstige kostnadene ved oppfyllelsen av forpliktelsene. I denne vurderingen skal det Ved utløpet av anbudskontrakt og også tas hensyn til eventuelle inntekter som springer ut av tilhørende 5 års løyveperiode for et oppfyllelsen av tjenesten. Det er også rom for en rimelig for‐ ruteområde i Oppland i 2004, had- tjeneste knyttet til tjenesteutøvelsen, all den tid hensikten er de det politiske flertall i fylkes- at konkurransesituasjonen ikke skal påvirkes. kommunen vedtatt at det ikke skul- Som et tredje vilkår oppstiller Altmarkdommen et krav om at le benyttes anbud i rutetrafikken i beregningen av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd fylket. Samferdselsadministrasjo- på en objektiv og gjennomsiktig måte. […] nen var i tvil om det kunne være Det fjerde og siste vilkåret etter Altmarkdommen er at kom‐ riktig å tildele ny kontrakt og løyve pensasjonens størrelse bestemmes enten etter en offentlig for 10 år (++) uten noen form for anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av om‐ konkurranse eller utlysning. Sam- kostningene som et gjennomsnittlig, tilstrekkelig utstyrt og ferdselsdepartementet1 uttalte på veldrevet foretak vil ha. Dette under hensyn til inntekter og forespørsel da, bl.a. med hen- en rimelig fortjeneste ved oppfyllelse av forpliktelsene. visning til Altmarkdommen (se inn- I praksis synes vilkårene i Altmarkdommen særlig å kunne felt), at: være oppfylt der relativt spesifikke tjenester utføres av priva‐ te foretak etter åpen anbudskonkurranse. Ved mer komplekse ”Som fylkeskommunen påpeker er det tjenesteytelser, der det er vanskelig å finne et virksomt mar‐ ingen formelle regler for hvordan man ked for utvelgelse av tjenesteyterne, vil det være vanskeligere skal gå frem ved tildeling av løyve når å oppfylle kriteriene Altmarkdommen oppstiller for at ord‐ det ikke benyttes anbud. Departe- mentet finner ikke at situasjonen stiller ningen skal falle helt utenfor virkeområdet for artikkel 61. (vår seg annerledes hvis løyve på strek- utheving) ningen/i området tidligere har vært lyst Altmarkdommen og annen rettspraksis fra EF‐domstolen vil i ut på anbud enn hvis det ikke har det. praksis være avgjørende for ESA’s anvendelse av reglene.” Løyvemyndigheten må da falle tilbake

1 (http://www.bussanbud.no/filer/anbud/Sdep20040625.pdf)

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 7 på hva som er praksis etter det tradisjonelle systemet med direkte forhandlinger. Departementet fin- ner imidlertid ikke at det er noe i veien for at fylkeskommunen kunngjør at løyve skal tildeles på den aktuelle strekningen/for det bestemte området. En kunngjøring vil være mest i samsvar med prinsip- pene om likebehandling og åpenhet som følger av EØS-avtalen. For øvrig gjør vi oppmerksom på at statsstøttereglene krever at det ikke skal gis noen overkompensasjon for tjenesten.” Fylkesutvalget i Oppland vedtok bl.a. på denne bakgrunn at løyvet skulle lyses ut. For å iva- reta kavet om likebehandling og åpenhet, ble utlysningen og tildelingen gjennomført som en begrenset anbudskonkurranse etter forskrift om offentlige anskaffelser. Løyve ble tildelt for 10 år men kontrakt inngått for 6 år. I 1999 utløp Fosen Trafikklags løyve for bussrutene på Fosen. Etter søknad fra én annen utøver tildelte fylkeskommunen løyve for en enkelt strekning (Garten-Storfosna) til dette sel- skapet. Fosen Trafikklag stevne fylkeskommunen for retten, men fikk i første rettsinstans ikke medhold i sin klage. Før ankesaken ble behandlet i lagretten, ble det dokumentert at fylkeskommunen fikk en klar økonomisk fordel av at Fosenlinjen fikk kjøre denne ruten. Fo- sen Trafikklag aksepterte da et forlik som medførte at løyvetildelingen ble stående. I Sør-Trøndelag skal Team Trafikk As’ løyve for bussrutene i fornyes med virk- ning fra 2008. Et annet selskap, Gråkallbanen AS, som driver trikkeruten mellom sentrum og Bymarka vest for byen, har lagt inn søknad om å få dette løyvet. Selskapet eies i dag av Veolia Transport Norge AS som i egenskap av stor, industriell aktør utvilsomt har evne til å påta seg denne trafikken. I påvente av avklaring i forhandlingene med TT og i fraværet av klare regler er det usikkerhet i fylkeskommunen om hvordan søknaden skal behandles. Til- skuddsmyndigheten for trafikkområdet er med virkning fra 2008 tilbakeført til Sør-Trøndelag etter at Trondheim kommune hadde dette ansvaret som en prøveordning fra 2004 tom. 2007. Fylkeskommunens vedtak om å forlenge Team Trafikks løyve for bare ett år er påklaget til klagenemnda i Sør-Trøndelag. Også i Troms vil det bli konkurranse om løyver basert på utlysning. Fylkeskommunen vil om- forme alle de til nå fire løyveområdene i fylket, og har lyst de 5 nye løyvene ledige etter utløp av de gamle den 31.12.2008. Det vil bli sendt ut et tilbudsgrunnlag, og løyve og kontrakt vil bli tildelt det selskap som har det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. (Dette tilbuds- grunnlaget ventes å bli sendt ut i mars 2008.) Fremgangsmåten er ikke bestridt av rutesel- skapene i fylket. Den gamle sedvaneretten om at løyver skal forlenges uten videre kan derfor sies å være uthulet i dag. Den er dessuten lite i samsvar med reglene i andre sektorer, med Altmark- dommen og med de vedtatte EU-reglene, som blir innarbeidet i norsk lov innen to år. Etter uttalelsen fra Samferdselsdepartementet ovenfor, vil en mulig løsning for Trondheimstrafik- ken være å kunngjøre løyvet ledig og gjennomføre en åpen og rettferdig tildelingsprosedyre i samsvar med prinsippene i Altmarkdommen. Dette betyr i det minste at prinsippene i forskrift om offentlige anskaffelser bør følges langt på vei. Det kan kanskje være mulig å tildele løyvet etter forhandling. Tildelingskriteriene må uansett defineres klart i søknadsgrunnlaget. Det foreligger imidlertid ikke mye rettspraksis for denne fremgangsmåten, og risikoen for at skuffede søkere vil reise sak i etterhånd, i er større enn dersom etablerte forskrifter og regler legges til grunn. Det tryggeste i så måte er å benytte forskrift om offentlige anskaffelser eller yrkestransportlovens anbudsforskrift fullt ut. I begge tilfeller gir etablert praksis og dokumen- tasjon god veiledning for gjennomføringen og større sikkerhet mot søksmål i etterhånd. 2.1.4 Om administrasjonsselskap Fylkeskommunene har etter YTL § 23 anledning til å la all godtgjørelse til rutetransport gå til et selskap som administrerer rutene i fylket. Administrasjonsselskap etablert av fylkeskom- muner for å forvalte rutetrafikken i fylket, er normalt ikke løyvehavere, jfr.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 8

§ 6 (2) ”Administrasjonsselskap som nemnt i § 23 treng ikkje løyve.”

Hovedregelen for administrasjonsselskapene er at de ikke er operatører (med unntak av terminaldrift, ruteopplysningstjeneste og andre tjenester som ikke er løyvepliktige). Rutetra- fikken utføres med busser som eies (eller unntaksvis leases) av selskaper i næringen, med sjåfører ansatt i disse selskapene og med ledelse som rapporterer til busselskapenes eiere. AS var inntil nylig både administrasjonsselskap og operatør for Da Stor‐Oslo Lokaltrafikk As (nå Ruter AS etter busstrafikken i Oslo, uten konkurranse. sammenslutning med Oslo Sporveier AS) ble opp‐ Da Oslo Sporveier etter hvert la deler av rettet i 1974, overtok SL alle ruteløyvene i Akers‐ hus. Overføringen fulgte etter langvarige forhand‐ trafikken ut på anbud, ble bussdriften linger og var således basert på frivillighet. De tidli‐ fisjonert ut til et heleid busselskap som gere løyvehaverne forhandlet seg frem til fordel‐ ga tilbud i konkurranse med og på sam- aktige vilkår for å gi fra seg løyvene. Bl.a. ble kont‐ me vilkår som alle andre leverandører. raktstiden ikke begrenset til 10 år slik som løyvene Det ble lagt mye energi i å finne pro- var, og det ble avtalt beregningsregler som ga re‐ sedyreregler som sikret korrekt behand- lativt høye utgifter for fylkeskommune. ling av andre operatører i forhold til kommunens eget busselskap i kjøpspro- I dag er så godt som all trafikk i Ruter AS basert på sessene. Ved én anledning stoppet kon- anbudskontrakter. sernledelsen tildeling av en kontrakt til eget selskap i siste øyeblikk fordi kravet om likebehandling i forhold til andre operatører ikke var ivaretatt godt nok i prosessen. For ca 5 år siden fikk Vestviken Kollektivtrafikk AS tildelt tre løyver for fylkesgrenseoverskri- dende bussruter mellom steder i Vestfold og Oslo fra Samferdselsdepartementet. To av dis- se løyvene trafikkeres i dag av operatører på fylkeskommunens løyve. For all lokaltrafikk for øvrig er det operatørene som innehar løyvene, enten på ”gamlemåten” som i indre og i Buskerud, eller som en konsekvens av og like lenge som de anbudsbaserte kontraktene i Grenland og Vestfold. Administrasjonsselskaper som ”driver et rutenett”, kan benytte regler som er noe mindre kre- vende enn de som gjelder for andre offentlige kjøpere (jfr. forsyningsforskriften, som er sammenfallende med regler for anskaffelser under EØS-terskelverdiene og ikke prioriterte tjenester). Administrasjonsselskapene kan være både aksjeselskaper, fylkeskommunale foretak eller fylkeskommunal etat. Østfold, Vest-Agder og Hordaland har valgt etatsmodellen. (Vest- fra høsten 2007 er imidlertid gjort om til aksjeselskapet Agder Kollektivtrafikk AS etter at Kristiansand kommune er gått inn på eiersiden.) er et fylkes- kommunalt foretak (FKF), mens Rogaland Kollektivtrafikk AS (), Vestviken Kollek- tivtrafikk As (for Buskerud, Vestfold og Telemark) og Ruter (for Oslo og Akershus) er AS’er.

2.2 Forskrift om offentlige anskaffelser Forskriften om offentlige anskaffelser gjelder statlige, kommunale og fylkeskommunale inn- kjøp innenfor et stort antall saksområder. Forskriften regulerer alt fra kjøp av ting og bygge- prosjekter til tjenestekjøp. Forskriften har bl.a. til hensikt å sikre mot korrupsjon fra offentlige tjenestemenn, å sikre at det stilles like krav til alle leverandører og at leverandører ikke dis- krimineres på bakgrunn av nasjonalitet (innenfor EØS-området). Forskriften er basert på EU- regelverket og er et ledd i gjennomføringen av det åpne markedet i Europa. Kollektivtrafikken var opprinnelig helt unntatt fra forskriften. Dette er senere modifisert ved at de såkalte bruttokontraktene (se nedenfor), hvor fylkeskommunen har inntektsansvaret for trafikken mens operatørene har kostnadsansvaret, skal inngås etter reglene i denne forskrif-

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 9 ten. Nettokontrakter kan derimot inngås uten konkurranse i henhold til fylkeskommunenes avtalefrihet i yrkestransportloven, og er dermed unntatt fra forskriftens regler. Dersom anbud benyttes for nettokontrakter, skal disse inngås i henhold til en egen anbudsforskrift under yrkestransportloven. Dagens regelsituasjon er svært uoversiktlig. Hvilke regler som gjelder ved utlysningskonkurranser – som kan se ut til å få en viss anven- delse i Norge frem til at EU-reglene iverksettes – er noe uklart. Norge er gjennom EØS-av- talen imidlertid forpliktet av Altmarkdommen (se boks ovenfor), noe som i praksis tilsier at en åpen, ikke-diskriminerende prosedyre som likestiller alle leverandører, bør følges. Dette åp- ner antakelig for at nettokontrakter kan forhandles etter konkurranse. Ettersom slike konkur- ranser ofte gjøres til gjenstand for juridiske vurderinger i etterkant, må oppdragsgiverne stille meget strenge krav til konkurransegrunnlagene.

2.3 Kontraktsformer Det skilles mellom nettokontrakter og bruttokontrakter. 2.3.1 Nettokontrakter Nettokontrakter innebærer at selskapet får et selvstendig resultatansvar ved at risikoen både for kostnader og inntekter i trafikken ligger på operatørselskapet. Godtgjørelsen skal dekke et beregnet underskudd i trafikken, dvs. differansen mellom beregnede kostnader og for- ventede inntekter i trafikken. Nettokontrakter er også kalt ”tjenestekonsesjoner”, fordi godtgjørelse til dekning av under- skudd i rute gjerne knyttes til en enerett (konsesjon, løyve) til operatøren. Begrepet dekker også den situasjon at en operatør har enerett til en bestemt rute eller et ruteområde uten at det ytes offentlig støtte til trafikken. 2.3.2 Bruttokontrakter Bruttokontrakter er i EU-retten benevnt ”tjenestekontrakter” og innebærer at inntektsansvaret overføres til oppdragsgiveren. Operatørene får dekket avtalt godtgjørelse basert på forven- tede kostnader for driften totalt. I praksis benyttes det mellomformer mellom de rene ytterpunktene. Bruttokontrakt med incitament innebærer at selskapet får sin godtgjørelse regulert ut fra oppnådde trafikkinn- tekter – opp eller ned alt etter om inntekten er større eller mindre enn forutsatt i avtalen. Net- tokontrakt med terskelverdier innebærer at operatørene kan få godtgjørelsen endret der- som markedssituasjonen, priser på innsatsfaktorer e.l. endrer seg ut over et visst nivå. Innenfor EU har det lenge vært avklart at tjenestekontrakter behandles annerledes i lovgiv- ningen enn konsesjonskontraktene. I 2004 ga Samferdselsdepartementet en uttalelse om dette (se http://www.bussanbud.no/filer/anbud/Sdep20040625.pdf) og slo fast at tilsvarende praksis skal gjennomføres også i Norge. Bruttokontrakter skal således inngås etter forskrift om of- fentlige anskaffelser, som foreskriver åpent eller begrenset anbud for de aller fleste kjøp av denne typen. Et fylkeskommunalt administrasjonsselskap som driver et rutenett har adgang til å bruke prinsippene i forsyningsforskriften (tilsvarende reglene for ikke prioriterte tjenester i forskrift om offentlige anskaffelser). Disse reglene åpner for kjøp etter forhandling, men slakker ikke på kravet til likebehandling og åpenhet. Bl.a. SL og Oslo Sporveier (nå Ruter AS) foretrekker disse reglene fremfor åpent eller begrenset anbud, fordi dialog bl.a. om tilpasning av materi- ell og trafikk er viktig i sluttfasen. Dialogen kan avgjøre rekkefølgen av anbyderne i sluttvur- deringen.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 10

2.3.3 Fylkeskommunens valgfrihet Bruttokontrakter skal altså inngås bare etter anbud (eventuelt etter forhandling hvis fylkes- kommunen har administrasjonsselskap). Fylkeskommunenes mulighet til å kjøpe direkte uten konkurranse, gjelder bare nettokontrakter – tjenestekonsesjoner – som fortsatt er svært van- lig i rutebilvirksomhet i Norge. I alle mellomformene mellom brutto- og nettokontrakter kan det være vanskelig å skille mel- lom hva som egentlig er en tjenestekonsesjon og hva som er en tjenestekontrakt. Samferd- selsdepartementet har uttalt2 at 10 prosent av fortjenesten av billettinntektene til selskapet i hvert fall ikke er tilstrekkelig til at avtalen kan anses som en tjenestekonsesjon. De fleste fylkesadministrasjonene har noe større avstand til trafikken enn administrasjons- selskapene. Disse har da ikke adgang til å benytte forhandlinger, men er pålagt åpent eller begrenset anbud (med mindre avtalefrihet benyttes til direkte forhandlinger). Tabell 1 nedenfor viser kontraktsformene i sammendrag: Tabell 1: Kjøpsformer etter kontraktstype og organisasjonsform

Fylkeskommunal Fylkeskommunalt, Administrasjonsselskap administrasjon heleid driftsselskap

Konkurranse (Forhand- Anbud Bruttokontrakt Valgfritt ling eller anbud) Forskrift om Tjeneste- Forskrift om offentlige anskaffelser innenfor det enkelte (/Service)kontrakt offentlige anskaffelser (prioritert tjeneste) fylke (lite aktuelt) Valgfritt Valgfritt Valgfritt Nettokontrakt (Ny forskrift: Alt skal kon- (Ny forskrift: Alt skal innenfor det enkelte Konsesjonskontrakt kurranseutsettes før konkurranseutsettes fylke 2019) før 2019)

2.4 Ny rådsforordning fra EU 26.7.2005 ble det etter en lang prosess fremmet forslag for Europaparlamentet om nye regler for offentlig kjøp av transporttjenester på jernbane og vei. Den 24. juli 2007 behandlet Kom- misjonen endelig saken med Europaparlamentet endringer, som nå er innarbeidet i Kommi- sjonens endelige forordning (Nr. 1370/2007 EF). Hele forordningen i dansk versjon kan las- tes ned fra Internet3. Forordningen tar utgangspunkt i mangeårig forskning4 på ulike måter å regulere persontra- fikkmarkedet på, som viser at offentlig styrt konkurranse gir de beste resultater for sam- funnet og for brukerne, fremfor alternative modeller med offentlig drift eller deregulering. Hovedprinsippene for reguleringen - som kun gjelder nettokontrakter (konsesjonskontrak- ter) i rutetransporten (bruttokontrakter reguleres av det generelle regelverk for offentlige an- skaffelser, som alltid krever konkurranse) – er5: • Så vel enerett som kompensasjon fra offentlig myndighet skal gis i form av en kont- rakt om offentlig trafikkbetjening. I kontrakten skal det angis hvilken trafikk kont-

2 http://www.bussanbud.no/filer/anbud/Sdep20040625.pdf

3 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/da/oj/2007/l_315/l_31520071203da00010013.pdf 4 Quattro- og Isotope-programmene 5 Referert fra dansk versjon av forordningen. Med forbehold.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 11

rakten gjelder og reglene for beregning av kompensasjon. Kompensasjonen skal ikke være større enn det som er nødvendig for å dekke trafikkens økonomiske nettoeffekt for operatøren, hensyn tatt til trafikkens inntekter og en rimelig fortjeneste. • Kontrakter vedrørende bussdrift skal som hovedregel konkurranseutsettes. Unntak gjelder bl.a. når myndighetene velger å produsere tjenestene selv eller i selskap de selv kontrollerer, og når de inngår kontrakter med godtgjørelse under 1 mill. Euro (ca 8 mill. kr.) per år eller produksjon under 300 000 vognkilometer per år. Hvis kontrakt inngås med et mindre foretak som driver høyst 23 kjøretøyer, kan ters- kelen for direkte kjøp forhøyes til en årlig gjennomsnittsverdi på 2 mill. Euro (ca 16 mill.kr) per år eller høyst 600 000 vognkilometer. • Regional jernbanetrafikk er unntatt fra kravet om konkurranse, mens lokale jernba- ner i form av metro, T-bane og trikk ikke er det. • Kontraktene skal være tidsbegrenset med en løpetid på høyst 10 år for busstrafikk og 15 år for bane. Hvis nedskrivning av aktiva og noen andre forhold krever det, kan kontrakten forlenges med inntil halvparten av opprinnelig lengde. • Godtgjørelsen skal ikke være høyere enn nettovirkningen av kostnader og inntekter knyttet til å produsere tjenestene samt en rimelig fortjeneste. • Myndighetene skal kunne forlange at overføring av personell skal følge reglene om virksomhetsoverdragelse • Reglene kan også benyttes for sjøtransport (jfr. reglene om maritim kabotasje6 som gir pålegg om konkurranseutsetting) Etter en overgangsperiode skal alle transportkjøp i det enkelte land gjøres etter disse reg- lene, og senest fra den 3. desember 2019. Det enkelte medlemsland er pålagt å ha konkur- ranseutsatt 50 % av trafikken når halve overgangsperioden er gått. Det enkelte medlemsland, herunder EØS-landene, har to år på seg til å innarbeide disse reglene i eget regelverk. Samferdselsdepartementet forbereder våren 2008 en høring hvor bl.a. spørsmålet om hvorvidt kjøp av maritime transporttjenester skal undergis samme regu- lering som buss- og banetrafikk, noe forordningen gir åpning for, blir behandlet først som egen sak. Norge er forpliktet til å implementere reglene innen utløpet av desember 2009. Ettersom bakgrunnen for dette arbeidet er ønsket om å unngå konkurranseutsetting av rute- biltrafikk, er unntaksreglene om egenproduksjon vesentlige. De gjengis derfor her i sin hel- het: ”2. Medmindre national ret forbyder det, kan lokale kompetente myndigheder — uanset om der er tale om en enkelt myndighed eller en gruppe af myndigheder, der varetager integreret offentlig personbefordring — træffe afgørelse om selv at varetage den offentlige trafikbetjening eller ind- gå kontrakt uden forudgående udbud om offentlig personbefordring med en juridisk selvstændig enhed, over hvilken den kompetente lokale myndighed, eller i tilfælde af en gruppe af myndig- heder mindst én kompetent lokal myndighed udøver en tilsvarende kontrol som over sine egne tjenestegrene. Når en kompetent lokal myndighed træffer en sådan afgørelse, finder følgende anvendelse: a) I vurderingen af, om den kompetente lokale myndighed udøver en sådan kontrol, indgår sådanne elementer som omfanget af repræsentationen i bestyrelse, direktion eller

6 LOV-1992-12-04-121 Lov om fri utveksling av tjenesteytelser innen sjøtransport EØS-avtalens vedlegg XIII nr. 53a (rådsforordning (EØF) nr. 3577/92 av 7 desember 1992 om anvendelse av prinsippet om adgangen til å yte tjenester innen sjøtransport i medlemsstatene (maritim kabotasje)

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 12

tilsynsorganer, bestemmelser herom i vedtægterne, ejerforhold samt effektiv indflydelse på og kontrol over strategiske og driftsmæssige beslutninger. Det er i overensstemmelse med fællesskabsretten ikke en absolut betingelse for fastslåelse af, at der udøves kontrol, i den i dette stykke omhandlede betydning, at den kompetente offentlige myndighed, specielt i tilfælde af offentlig-private partnerskaber, ejer 100 %, hvis det kan fastslås, at der er en overvejende offentlig indflydelse, og at der udøves kontrol på grundlag af andre kriterier. b) Betingelsen for at anvende dette stykke er, at den interne operatør og enheder, som denne operatør har blot den mindste indflydelse på, driver offentlig personbefordring inden for det geografiske område, der henhører under den kompetente lokale myndighed — bortset fra udgående linjer eller andre underordnede elementer af denne virksomhed, der strækker sig ind på tilstødende kompetente lokale myndigheders område — og ikke deltager i udbudsprocedurer vedrørende offentlig personbefordring uden for det område, der henhører under den kompetente lokale myndighed. c) Uanset litra b) kan en intern operatør deltage i retfærdige udbudsprocedurer to år før afslutningen af dens kontrakt om offentlig trafikbetjening indgået uden forudgående udbud på betingelse af, at der er truffet en endelig afgørelse om at underkaste den offentlige personbefordring, der er omfattet af den interne operatørs kontrakt, en retfærdig udbuds- procedure, og at den interne operatør ikke har indgået nogen kontrakt om offentlig trafik- betjening uden forudgående udbud. d) Hvis der ikke er nogen kompetent lokal myndighed, finder litra a), b) og c), anvendelse på en national myndighed for så vidt angår et geografisk område, der ikke er nationalt, forudsat at den interne operatør ikke deltager i udbudsprocedurer vedrørende offentlig personbefordring udenfor det område, kontrakten om offentlig trafikbetjening er blevet indgået for. e) Såfremt underentrepriser kommer på tale, jf. artikel 4, stk. 7, er den interne operatør for- pligtet til selv at udføre den overvejende del af den offentlige personbefordringstjeneste.” For at en aktør skal kunne opptre som ”intern operatør”, unntatt fra konkurransekravet, må vedkommende myndighet således øve en tilsvarende kontroll over denne aktøren som over sine egne tjenesteavdelinger. Myndigheten må ikke nødvendigvis eie 100 %, men det skal kunne dokumenteres at myndigheten likevel har overveiende innflytelse, og at kontroll ut- øves på basis av andre kriterier (enn gjennom eierskap (vår merknad)). Det stilles krav om at den interne aktøren ikke driver trafikk utenom myndighetens område og ikke deltar i anbud utenfor dette (bortsett fra i en periode på to år før utløpet av gjeldende kontraktsperiode). En intern aktør som er unntatt fra konkurransekravet, kan ikke sette vesentlige deler av tra- fikken bort til undertransportører og dermed unngå konkurransekravet. Som en ser, er det strenge regler og begrensninger knyttet til egenproduksjon for at den skal kunne unntas fra konkurransereglene. Det fylkeskommunale selskapet som en i dag kjenner i Norge, oppfyller ikke forutsetningene for unntak fra kravet om konkurranse.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 13

3. MARKEDET FOR BUSSTJENESTER I NORGE

Fylkeskommunene i Norge kjøpte i 2007 rutebiltjenester for brutto mer enn 6,5 milliarder kro- ner per år. Netto offentlig godtgjørelse for trafikken over fylkeskommunale budsjetter utgjør mellom 3 og 4 milliarder kroner og lønnsbudsjettet utgjør 3,1 milliarder. Leverandører er en begrenset krets av selskaper, de fleste med lang fartstid innenfor rutebildrift i Norge. Rutebilnæringen i Norge har gjennomgått en kraftig omstrukturering. Gjennom oppkjøp av selskaper og etablering av større samarbeidskonstellasjoner ble antall uavhengige selskap og strategiske enheter redusert fra ca 200 i 1990 til 82 i 1998. De største strategiske enhe- tene kontrollerte i 1998 ca 47 % av antall busser og utførte 57 % av transportarbeidet med rutebuss i Norge. I hele 12 fylker har ett eller to selskaper mer enn 80 % av rutekjøringen, mens ytterligere 5 fylker domineres av 3 selskap. 7 I 2002 hadde de 10 største aktørene innenfor bussmarkedet i Norge en samlet markeds- andel på ca 55 prosent. I dag kontrollerer de 10 største aktørene ca 77 prosent av buss- transportmarkedet. Nettbuss AS svarte i 2006 alene for ca 23 % av totalmarkedet, Tide Buss AS hadde 14 % og Veolia Transport As ca. 7 prosent. AS, Concordia Bus Nor- ge (tidligere M.O. Schøyens Bilcentraler AS), og AS hadde hver over 5 prosents markedsandel. Det er de store, industrielle aktørene som er mest aktive på oppkjøpssiden. I 2005 og 2006 var det til sammen 27 oppkjøp/fusjoner registrert i Transportbedriftenes Landsforenings re- gister. Følgende selskaper var mest aktive som kjøpere:

Tabell 2. Oppkjøps- og fusjonsaktivitet 2005-2006

Selskap/konsern Antall transaksjoner Nettbuss As 9 Veolia/Connex 7 AS Sporveisbussene 3 FJORD1 Nordvestlandske AS 3 Saltens Bilruter 1 Fosen Trafikklag As 1 TIRB AS 1 Schaus Buss 1 AS 1

Veolia Transport As har i denne perioden kjøpt AS, Nordtrafikk AS og Finn- mark Fylkesrederi og Ruteselskap AS (FFR). Nettbuss har de siste 4 – 5 årene kjøpt Ålesund Bilruter AS, Norgesbuss Østfold Vestfold AS, Norgesbuss Hedmark AS og Team Trafikk AS. Tide ASA har kjøpt Hamar Turbiler AS og Haugaland Billag AS, samt fusjonert inn Gaia Tra- fikk AS og HSD ASA. TIRB har kjøpt Ofoten Bilruter AS og AS. A/S Sporveisbussene har kjøpt Arctic Express AS (tilbringerrute til Torp), Lavprisekspressen AS og en turbiloperatør i Vestfold.

7 TØI-rapport 1112/1998

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 14

Fjord1 er etablert som ett fusjonert selskap etter Fylkesbaatane i begge fylker, og har i 2006 kjøpt Sunnmøre Romsdal Billag AS. Selskapet eies av de to fylkeskommunene i Sogn og Fjordane (59 prosent) og Møre og Romsdal (41 prosent). De kjøpte for en del år siden Otta- dalen Billag AS (tidligere Ottadalen Kommunale Bilselskap) og Hallingdal Billag As med grenseoverskridende trafikk til Østlandet og har nylig ervervet Sunnmøre og Romsdal Bilruter AS. Fjord1 er ellers aktiv i fergemarkedet og har vunnet flere kontrakter utenfor sitt tradisjo- nelle dekningsområde, herunder to av landets tyngste fergesamband med nye, store gass- ferger i Hordaland og Rogaland samt ett samband i Finnmark. Blant de store europeiske aktørene er det i dag bare Veolia og Concordia som har betydelige posisjoner i det norske markedet. Disse kontrollerer 12 - 13 prosent av totalmarkedet. Situasjonen i 2002 og 2006 illustreres av følgende diagram (Figur 1):

Figur 1: De største aktørene i norsk rutebilnæring 2002 og 20068

Det er fortsatt et betydelig antall mindre aktører, men antallet reduseres år for år. Av de mindre aktørene er de fleste passive i forbindelse med bussanbud, eller de gir tilbud bare i eller i nærheten av eget trafikkområde. I de fleste bussanbudene er det de store industrielle aktørene som har evne til å gå inn i anbudsprosessene og som danner de konkurransemes- sige forutsetningene for vellykkede anbud. Dette virker imidlertid også konsentrerende. Konsolideringen i bussmarkedet har bidratt til kostnadseffektivisering og dermed mer effektiv bruk av fylkeskommunale budsjettmidler9. De førende aktørene har tilpasset seg ved å hente ut stordriftsfordeler på kostnadssiden. Dette krever økt volum og har bidratt til økende konso- lidering i det norske markedet. Det vil trolig bidra til ytterligere konsolidering og økt konkur- ranseintensitet dersom flere internasjonale aktører etablerer seg i det norske markedet. Andelen konkurranseutsatte kontrakter er økende. I dag er nærmere 40 prosent av produk- sjonen basert på anbudskontrakter. Fra 2009 er hele bussproduksjonen i Oslo, Akershus, Vestfold, Rogaland og Hordaland anbudsutsatt. I andre fylker er deler av ruteproduksjonen konkurranseutsatt. Bare Aust-Agder, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag

8 Kilde: PWC Norge AS 9 Kjøps- og kontraktsformer i lokal rutebiltransport, TØI-rapport 819/2005

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 15 og Troms har vært helt uten bussanbud. Flere fylker signaliserer i dag økt vilje til å ta i bruk anbud eller ulike former for konkurranse ved kjøp av rutebiltjenester. Tendensen til konsentrasjon til færre selskapet har pågått lenge og kan neppe alene tilskri- ves anbudsinstituttet. Det er mange ansatte i rutebilbedrifter som har skiftet arbeidsgiver som følge av salg og fusjoner, mens det ikke er uvanlig at eksisterende selskap vinner i anbuds- konkurranser om egen trafikk. Bestrebelsen på å danne større enheter gjelder alle bransjer i næringslivet og drives frem av økonomiske og finansielle realiteter. Konkurranse i marke- dene er én slik realitet. Innenfor rutebildrift danner begrensede økonomiske rammer i fylkes- kommunene, kjøperfastsatt godtgjørelse (normtall) med begrenset forhandlingsrett og en svak utvikling i trafikkinntektene lignende rammebetingelser med samme effekt. De utenlandske etableringene kan sies å gjøre det nødvendig for norske aktører å vokse for ikke å bli underlegne i forhold til de store, internasjonale aktørene.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 16

4. FYLKESKOMMUNALE TRANSPORTSELSKAPER I DAG

Som eneste jernbaneoperatør og største rutebileier med trafikk i de fleste av landets fylker, er staten et godt eksempel på at det offentlige eier og driver transportselskaper i Norge. Også mange kommuner og enkelte fylkeskommuner er og har vært aktive innen denne sek- toren. I næringssvake fylker og uten etablerte ordninger for offentlige tilskudd, var dette i sin tid en trygg og kanskje nødvendig måte å skaffe befolkningen et transporttilbud på. Nødven- dige subsidier kunne tilføres i form av dekning av underskudd i driften. Enkelte av de fylkes- kommunale transportselskapene har i dag vokst seg svært store og sterke, og kan være sentrale aktører i større områder. Noen offentlige eiere har imidlertid også solgt sine trans- portselskaper, bl.a. for å kunne nyttiggjøre seg verdien av selskapene i kjernevirksomheten og, for fylkeskommunenes vedkommende, fordi rollen som eier og tilskuddsmyndighet ikke alltid er enkel å kombinere. Ett av de store, fylkeskommunale selskapene i Norge, Finnmark Fylkesrederi og Rutesel- skap, ble for ca 10 år siden gjort om til aksjeselskap og for ca 5 år siden solgt til Veolia Transport Norge AS. Fjord1 er en annen stor aktør innenfor rutebil-, hurtigbåt- og fergedrift som eies av Sogn og Fjordane fylkeskommune og Møre og Romsdal fylke med henholdsvis 59 og 41 prosent av aksjekapitalen. For øvrig er det fylkeskommunale eierskapet beskjedent. I vedlegg til rapporten gjennomgår vi hvor det er fylkeskommunale selskaper i Norge i dag, hvordan de er organisert og hvilke roller de spiller. Et av de store busselskapene som eies av et fylke, er Sporveisbussene i Oslo, som nå heter AS. De utfører en stor del av byrutene i Oslo, eier Lavprisekspressen (Oslo-Trond- heim og Oslo-Kristiansand) og Sporveisbussenes Turbiler og har en markedsandel på ca 6 prosent på landsbasis. Siden 2004 er all trafikk i selskapet lagt ut på anbud, hvorav selska- pet har vunnet tilbake betydelige deler. I 2008 er Unibuss AS lagt ut for salg. De fylkeskommunale selskapene som finnes og som har vært aktive, har det felles at de har en lang historie. Som regel ble de etablert fordi det ikke var private eller statlige aktører til stede som kunne dekke lokale og regionale transportbehov tilfredsstillende, eller fordi det ble ansett som en offentlig oppgave å utføre slike tjenester. Vi har ikke kjennskap til at det har vært etablert et eneste nytt, fylkeskommunalt busselskap basert på nye løyver i de siste 40 – 50 årene. Så vidt vi kan se, oppfyller ingen av de driftsselskapene som har fylkeskommunalt eierskap eller medeierskap i Norge i dag, vilkårene for unntak fra anbudsplikten i EU-forordningen uten å undergå vesentlig omorganisering (oppdeling i mindre selskaper, utløsning av andre eiere, utskilling av annen virksomhet i egne selskap osv.). Dagens løyver har som regel fulgt selskapene over lang tid. Flere løyver akkumuleres på færre hender i forbindelse med salg og fusjoner. Løyvet representerer en grunnverdi som følger med (riktignok forutsatt godkjennelse fra fylkeskommunen) i overdragelser, og som representerer en verdi som godtgjøres i form av goodwill, dvs. beløp ut over verdsetting av forretningsdriften og høyere takserte verdier på materiell, anlegg osv. Sammenlignende analyser i EU-systemet har vist at drift i regi av kommuner og fylkeskom- muner hvor styringen skjer ut fra budsjettprinsipper og ikke konkurranse, ikke gir de beste økonomiske resultater. Forskningen i EU viste at kostnadseffektiv drift først og fremst oppnås når uavhengige operatører konkurrerer om kontrakter, som i sin tur regisseres av offentlige oppdragsgivere som har det primære, samlende ansvaret overfor det reisende publikum.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 17

Den statlige hovedaktøren i rutebilbransjen så vel som det store, fylkeskommunale driftssel- skapet på Vestlandet og i hvert fall en del av selskapene i kommunalt eie, har det samme oppdraget og agerer i markedet på samme måte som private eiere som er pålagt å levere økonomiske resultater. Kravet om forretningsmessighet i kontakten med fylkeskommunal forvaltning f.eks., kan stille fylkeskommunale saksbehandlere og ledere overfor akkurat de samme utfordringene mht. tilbakeholdenhet med informasjon om trafikk, inntekter og detal- jerte driftsopplysninger fra et fylkeskommunalt driftsselskap som fra et hvilket som helst an- net privat eller offentlig eid selskap. Eierskapet i et aksjeselskap skal utøves gjennom gene- ralforsamling og styrearbeid, ikke i løpende saksbehandling. Det er et paradoks at et statseid selskap, Nettbuss AS, er største aktør og mest aktive opp- kjøper i en virksomhet som utgjør et fylkeskommunalt ansvarsområde. Av en omsetning på 3,2 milliarder kroner hadde Nettbuss AS i 2006 et netto resultat på 102 mill.kr (3,2 %), et overskudd som eierne NSB og staten nøt godt av. Bl.a. for å begrense selskapenes overskudd har staten har på den annen side tilrettelagt for konkurranse i fylkeskommunenes tjenestekjøp. Gjennom konkurransen skal godtgjørelsen reguleres slik at den svarer til kostnadene i trafikken og en begrenset fortjeneste. Forskning har vist at dette fungerer etter disse forutsetningene.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 18

5. KONTRAKTSSTATUS I SØR-TRØNDELAG OG HEDMARK

5.1 Sør-Trøndelag I Sør-Trøndelag løp alle løyvene ut samtidig per 31.12.2007. Samtidig løp eksisterende, fire års driftskontrakter ut. Per 2007 innebar avtalene følgende:

Tabell 3. Kontraktssituasjonen i Sør-Trøndelag Brutto kostnad i Gjeldende driftskont- Løyve gjelder SØR-TRØNDELAG 2007 mill.kr. rakt løp(er) ut (år) til og med (år) Team Trafikk As - Klæbutrafikken 9,5 2007 Midlertidig fornyet ut 2008 As 25,3 2011 2017 Trønderbilene As 53,8 2011 2017 Nettbuss Trøndelag As 105,0 2011 2017 Team Trafikk As - Trondheim 236,4 2007 Midlertidig fornyet ut 2008 SUM 430,0

Det har vært forhandlet om nye kontrakter fra 1.1.2008 i mer enn ett år. Dette har resultert i at ”distriktsselskapene”, dvs. Gauldal Billag AS, Trønderbilene AS og Nettbuss Trøndelag AS er tildelt kontrakt for en periode på 4 år, mens løyvene er forlenget med 10 år frem til 2017. For Team Trafikk i Trondheim og Klæbutrafikken er det ikke inngått nye kontrakter for 2008 fordi selskapet ikke aksepterte fylkeskommunens tilbud om godtgjørelse. Frem til 2017 er det således bare anbud eller frivillig oppkjøp som kan bryte løyveperio- den for distriktsselskapene. Når anbud i utgangspunktet ønskes unngått, er frivillig oppkjøp eneste mulighet. Dette forutsetter at eierne er interessert i dette. Når vi ser nærmere på eiersituasjonen, ser vi følgende: • Klæbutrafikken utføres på AS Klæburutens konsesjon av Team Trafikk As som eies av Nettbuss AS • Gauldal Billag AS eies av kommunene Røros, og Holtålen samt Trøn- derbilene. • Trønderbilene AS eies av Fosen Trafikklag ASA (66 %) og Nord-Trøndelag fylkes- kommune (34 %). • Nettbuss Trøndelag AS eies av og inngår i Nettbuss-konsernet. Nettbuss er Norges største rutebiloperatør og eies av Den norske stat gjennom NSB AS. • Team Trafikk AS eies i dag i sin helhet av Nettbuss As. Selskapet har siden Trond- heim kommune solgte sine aksjer hatt et noe turbulent eierskap, som imidlertid falt på plass i 2005. Gauldal Billag AS og datterselskapet Østerdal Billag AS har det meste av sin virksomhet i grenseområdet mellom Sør-Trøndelag og Hedmark. Dersom fylkeskommunen skulle å ta over, måtte billagets trafikk i Sør-Trøndelag skilles ut, fisjoneres og selges til fylkeskommu- nen. Dette måtte i så fall skje etter avtale og frivillighet. Team Trafikk As, som eies av Nettbuss AS og driver busstrafikken i Trondheim by, har mot- tatt et tilbud om driftskontrakt fra Sør-Trøndelag fylkeskommune for perioden 2008-2011 som selskapet ikke har akseptert. Det er truffet vedtak i fylkeskommunen om at konkurranseut- setting av trafikken skal forberedes.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 19

Team Trafikk AS var til salgs for bare få år siden. Dette kunne vært en anledning til å etab- lere fylkeskommunalt eierskap, både ved at fylkeskommunen kunne gitt bud og ved at fyl- keskommunen kunne reist innsigelse mot overføring av løyve. Trønderbilene AS eies dels av Fosen Trafikklag As, og dels av Nord-Trøndelag fylkeskom- mune. Dersom Sør-Trøndelag fylkeskommune skulle overta trafikken i Sør-Trøndelag, måtte Trønderbilene skille ut Sør-Trøndelagtrafikken og selge denne til fylkeskommunen. Vi ser at Nettbuss AS har kontroll med hele 82 prosent av rutebilproduksjonen i Sør-Trønde- lag. Nettbuss har investert betydelig i vekst, og det er vanskelig å se at selskapet skulle være motivert for å skille ut og ”kvitte seg med” Trondheimstrafikken.

5.2 Hedmark I Hedmark er situasjonen slik:

Tabell 4. Kontraktssituasjonen i Hedmark

Totalkostnader Gjeldende driftskontrakt Løyve gjelder til HEDMARK 2007 mill.kr. løper ut (år) og med (år)

Nettbuss AS avd. Hedmark (Syd) 71,2 3 års/ett fra 2008? 31.12.2009 Concordia Bus Norge (Hamarregionen) 92,7 anbud 2009 2009 Veolia AS (Trysil Bilruter) 11,9 ett års 2016 Østerdal Billag As 38,5 ett års 2012 Østerdal Billag/Gauldal Billag As Åmot-Engerdal Bilselskap AS 11,7 ett års 2012 SUM 226,0

En ser at anbudskontrakten for Hamarregionen som Concordia Bus Norge har i dag, løper ut i 2009 og skal fornyes fra 2010. Kan et nyetablert fylkeskommunalt selskap overta denne trafikken? Concordia Bus Norge AS har ikke rettskrav på å få fornyet sitt løyve, som ble vunnet etter en anbudskonkurranse i 2003 . Concordia Bus Norge AS er basert på det tidli- gere Ing. M. O. Schøyens Bilcentraler og eies i dag helt av Concordia Bus AB som har ho- vedkontor i Sverige og virksomhet i Norge, Sverige og Finland. De største aksjonærene er institusjonelle (Bluebay Asset Management, Bear Sterns, Avenue Capital, Fidelity Funds, Lone Star). Østerdal Billag A/S og GB Transportservice A/S er heleide datterselskaper under Gauldal Billag A/S, som eies av kommunene Røros, Midtre Gauldal og Holtålen samt av Trønderbi- lene. Nettbuss AS avd. Hedmark har også et løyve med løpetid til og med 2009. Avdelingen betje- ner først og frem de sørlige delene av Hedmark med base i Kongsvinger. Heller ikke Nett- buss AS i Hedmark har kommet i mål med forhandlinger om driftskontrakt for 2008. Fylkes- kommunen har hatt en tre års kontrakt med tar sikte på ett års kontrakt frem til 1.1.2009 da løyvet skal fornyes. Veolia Transport Norge AS ble etablert i 1999 av det franske Veolia-konsernet og har hoved- kontor i Stavanger og avdelingskontorer i Hauge i Dalane, Tau, Lommedalen, Trysil, Nord- land, Troms og i Finnmark. Veolia Transport Norge omfatter det tidligere S.O.T. Trafikk AS og Sokndal Bilruter AS i Rogaland. I 2003 kjøpte Veolia Transport Norge AS Finnmark Fyl- kesrederi og Ruteselskap AS og Helgelandske AS og AS Gråkallbanen i 2005. Nordtrafikk Buss AS og Nordtrafikk Maritim AS ble fusjonert inn i oktober 2006.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 20

73 prosent av trafikken i fylket drives av de to største operatørene Concordia Bus Norge As og Nettbuss As. Åmot-Engerdal Bilruter var et kommunalt busselskap frem til 2001, da selskapet ble gjort om til AS, men fortsatt eid av kommunene Åmot og Engerdal. En mindre aksjepost eies av de ansatte i selskapet (ca 5 prosent).

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 21

6. ETABLERING AV FYLKESKOMMUNALE DRIFTSSELSKAPER

Vi tar utgangspunkt i at etableringen skal gjøres i form av et aksjeselskap. En fylkeskom- mune som vil etablere egen drift av rutetjenester, kan gå frem på ulike måter: • Fylkeskommunen kan forhandle med eksisterende løyvehaver(e) om kjøp av deres sel- skap helt eller delvis, hvor løyvet for de rutene eller det området fylkeskommunen vil be- tjene med eget selskap, følger med på kjøpet. Slike forhandlinger kan gjennomføres når som helst, uavhengig av når løyvet løper ut. • Fylkeskommunen kan etablere et i utgangspunktet ”tomt” selskap som søker om utlyste løyver, deltar i konkurranser om løyver som løper ut i fylket eller gir tilbud på trafikk som fylkeskommunen legger ut på anbud. Dette kan fylkeskommunen starte opp uten videre ved å registrere et nytt selskap eller kjøpe et annet. tomt selskap, registrere et navn som et fremtidig, operativt driftsselskap kan bruke (f.eks. ”Trondheimsruter AS” eller ”Hedmarkruter AS”) og ansette en daglig leder som oppfyller vandels- og kompetansekravene til løyve for persontransport utenfor rute. Lederen kan i startfasen gjerne arbeide i samferdselsadministrasjonen eller i Hed- mark Trafikk FKF. (Som en har sett av forrige kapittel, kan imidlertid den veien et slikt selskap skal gå videre frem til operativ drift, være usikker og ”tornefull”.) Den lovgivningen som nå er på trappene i dette spørsmålet, er grunnet på forskning som viser at offentlig drift normalt ikke er den beste løsningen for produksjon av slike tjenester, men at offentlig styring, midler og organisasjon og uavhengige driftsselskaper som konkurre- rer om kontrakt gir mest og best kollektivtrafikk til publikum for de anvendte resurser. Dette er hovedregelen i Norge i dag og vil være hovedregel for det regelverk som innføres etter EU- forordningen. Selskapene kan være privateide eller eid av det offentlige. Det er ikke eierskapet men drift uten konkurranse som representerer unntaket og særordningen. Et fylkeskommunalt selskap kan likevel unntas fra anbudsplikten på helt bestemte vilkår (se avsnitt 2.4) – men først etter at løyvet til rutetrafikk etter YLT’s § 4 er ervervet. Erverv av det behovsprøvde løyvet må skje gjennom en åpen og rettferdig anskaffelsesprosedyre, hvor også andre deltar. Videre drøftelse av dette tar utgangspunkt i to ulike situasjoner, i den ene hvor fylkeskom- munen overtar et ”going concern” med løyve, vogner og ansatte i løpet av løyveperioden og i den andre hvor løyvet har løpt ut eller vil løpe ut om kort tid.

6.1 Løpende løyver ”Når et løyve er tildelt og løyvehaveren forholder seg i samsvar med regelverk og vilkår, er […] utlysning på anbud fylkeskommunens eneste mulighet for å trekke løyvet tilbake” (se side 4). En mulighet som imidlertid alltid står åpen, er kjøp av selskap etter frivillig overenskomst. I områder hvor fylkeskommunen er interessert i å overta driften, kan fylkeskommunen når som helst gi eierne tilbud om å overta virksomheten og tilhørende løyver. Dersom selska- pene avviser tilbudet, kan fylkeskommunen legge rutetilbudet til vedkommende selskap ut på anbud. Dette gir eierne to opsjoner: Enten å akseptere offentlig overtakelse og forhandle om best mulige vilkår for dette, eller å akseptere at løyvet blir sagt opp og produksjonen konkur- ranseutsatt.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 22

Ved konkurranseutsetting har selskapet en mulighet til å vinne anbudet, fortsette driften og oppnå de resultater som drift etter anbudsbasert kontrakt gir mulighet for. Salg til fylkeskom- munen gir eierne på den annen side en mulighet for å ”cashe ut” og investere i forretnings- muligheter andre steder. Den prisen fylkeskommunen betaler, vil være større enn summen av kapitaliserte, fremtidige overskudd for selskapets eiere under fremtidige anbud. Det vil også i tillegg måtte betales et beløp (goodwill) for overtakelse av et selskap i drift, hvor også verdien av løyvet som sådant inngår. Hvis fylkeskommunen har investeringskapital og betalingsvillighet, kan de økonomis- ke forutsetningene for en overtakelse være til stede.

6.2 Løyver som løper ut Løyver som løper ut, kan i dag fornyes uten omfattende saksbehandling. Når nye regler kommer etter EUs nye forordning, vil trolig dette bli strammet inn, slik at konsesjoner og kont- rakter ikke har lengre løpetid enn de har etter forordningen (8 år). Hvordan dette vil stille seg for løyver som tildeles fylkeskommunale intern-operatører, sier EU-regelverket ikke noe eks- plisitt om, men det bør avklares i den norske lovgivningen. Ved utløpet av en 10 års løyveperiode har fylkeskommunene i dag fire muligheter: 1. Fornyelse uten utlysning, 2. Utlysning 3. Inndragning 4. Anbud 6.2.1 Fornyelse uten utlysning Dette innebærer at eksisterende operatør kjører videre på fornyet 10 års løyve uten videre. Denne opsjonen står til buds fortsatt men vil neppe eksistere etter at nye EU-regler er innar- beidet i norsk lov. Den forutsetter også i dag at ingen andre selskaper søker eller viser inter- esse for å overta trafikken. I det øyeblikk andre melder inn interesse, følger det av generelle forvaltningsprinsipper (f.eks. forvaltningslovens regler om at saker skal være godt belyst) og av prinsippene i Altmarkdommen og offentlige innkjøpsregler – fordi løyvetildeling også betyr kontraktsinngåelse) – at det finner sted en offentlig utlysning. 6.2.2 Utlysning Det er neppe tvilsomt at fylkeskommunen har adgang til å lyse ut et løyve som løper ut, så lenge det gjelder alle løyver og det gjennomføres når 10 års gyldighet nærmer seg slutten. Utlysningen må skje i så god tid at eventuell ny aktør får tid til å etablere seg. Det stilles krav om ikke-diskriminering av aktører innenfor EØS-området, likebehandling av alle tilbydere og en strukturert og åpen prosess. Tildeling skal skje etter objektive kriterier som er kunngjort på forhånd. Godtgjørelsen skal tilsvare det et effektivt drevet selskap trenger for å dekke driftens merkostnader med tillegg av en rimelig fortjeneste. Den sikreste måten å komme i mål med dette på uten konflikt med de som ikke for tildelt løyve, er å benytte det etablerte forskrifts- verket i yrkestransportloven eller lov om offentlige anskaffelser, som normalt forutsetter be- grenset eller åpent anbud. Fylkeskommunen har neppe adgang til å gi sitt eget selskap noen form for preferanse i vur- deringen av de ulike søknadene eller tilbudene. Fylkeskommunens selskap har heller ikke adgang til å gi en særlig lav pris for å vinne kont- rakten uten å komme i konflikt med forbudet mot urimelig lave priser. En kan være forsikret om at andre tilbydere, deres advokater og EU-domstolen vil være svært på vakt overfor det- te.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 23

Først ved senere fornyelser kan fylkeskommunens eget selskap kunne tildeles kontrakt og – sannsynligvis – løyve uten konkurranse. 6.2.3 Inndragning En kan reise spørsmålet om hvorvidt den situasjonen som foreligger i dag i begge fylker, hvor fylkeskommunen og operatørene ikke er enige om de økonomiske betingelsene for tra- fikken fremover og hvor et utløpt løyve av den grunn ikke er forlenget, i seg selv gir fylkes- kommunen rett til å inndra løyvet for å utføre trafikken i egen regi. Det er klart uheldig for en fylkeskommune å være forpliktet til å fornye løyvet til en operatør uten å vite hvilke økonomiske vilkår som skal gjelde. Etter at løyvet er fornyet, er operatøren i en monopolsituasjon som svekker fylkeskommunens forhandlingsposisjon vesentlig. Ved å stille strenge økonomiske krav overfor operatørene blir det enkelt å trekke tilbake de løyvene fylkeskommunene selv vil ha. En slik metode vil ventelig bli betraktet som konfiska- torisk og som et fiendtlig anslag av en samlet norsk bussnæring, privat eller offentlig eid. Det er sannsynlig at en slik, ensidig agering fra fylkeskommunens side vil bli fulgt av juridiske mottiltak. En fylkeskommune som stiller vilkår som i en rettslig prøving blir bedømt som uri- melige, kan bli dømt til omgjøring og/eller betydelige erstatninger til berørte aktører. 6.2.4 Anbud Fylkeskommunene har både i og ved utløp av løyveperioder adgang til å legge rutetrafikk ut på anbud. Kravene til å likebehandle tilbydere, også fylkeskommunens eget selskap, er imid- lertid strenge, og konsekvensene av å fravike disse, kan bli store. 6.2.5 Oppsummering Hverken hvis de foretar fornyelse uten utlysning, gjennomfører utlysning, inndrar løyvet eller legger trafikken ut på anbud, når fylkeskommunene med sikkerhet frem til målet om å etab- lere fylkeskommunal, intern drift. Den fremgangsmåten som innebærer inndragning og tilde- ling av løyve til eget selskap uten konkurranse er den minst usikre, men den bærer med seg risiko for betydelige erstatningskrav. I sammenligningen mellom å overta løyver som løper ut og å overta eksisterende løyver, ser det ut til at å tilby kjøp av selskap gjennom forhandlinger med trusselen om anbud i bakhånd i forhandlingene, er det minst usikre. Skulle fylkeskommunen overta trafikken gjennom frivillighet, måtte det i så fall legges inn betydelige incitamenter, noe som kan bety høy pris for overtakelse. Dersom frivillig salg og anbud var de eneste alternativene, vil vi tro at de fleste selskap vil ha størst interesse av et anbud, hvor de som ”inkumbent” (eksisterende selskap) statistisk sett og i kraft av betydelig kompetanse, markedskunnskap og eierskap til infrastruktur, vil ha gode sjanser for å beholde trafikken. På bakgrunn av en kompleks jus i disse sakene, vil vi ikke anbefale at fylkeskommunene går videre med spørsmålet før de juridiske aspektene er utredet særskilt.

6.3 Anmodning om lovendring 6.3.1 Hjemmel for inndragning En lovendring som gir fylkeskommunene en eksplisitt lovhjemmel for overtakelse av løyvene, kunne gjøre det mulig å etablere fylkeskommunal drift i større skala. Dette kan gjøres f.eks. ved å utvide § 6 (2) i YTL slik at den også omfatter driftsselskap som fylkeskommunen eier

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 24 eller kontrollerer (jfr. EU-forordningen)10. Loven kunne også angi rett til ”hjemfall” av løpende løyver ved utløp på nærmere angitte vilkår. Da kunne alle løyver tilfalle fylkeskommunene etter hvert som de løper ut. Fylkeskommunene vil da stå fritt til å produsere tjenestene selv eller til å sette bort de tjenestene de ønsker til andre etter eget skjønn og behov. Et utvalg oppnevnt av Samferdselsdepartementet (det såkalte ”misbrukutvalget”) tidlig på 1980-tallet vurderte og forkastet en løsning hvor fylkeskommunen skulle eie alle løyver. Vi bedømmer også disse tiltakene som svært radikale grep. Løsningene reduserer verdien av tildelte løyver i så stor grad at det nærmer seg konfiskasjon. En fordel ved løsningen er at de juridiske implikasjonene, eventuelt kompensasjon til innehaverne og økonomiske konse- kvenser, herunder finansiering, måtte avklares av Regjering og Storting i lovprosessen og gjelde for hele landet. Ulempen er at en lovendring trolig vil ta lang tid og reise betydelig motstandskrefter. 6.3.2 Fjerne behovsprøvingen En lovendring som fjerner eller omformer løyvebegrepet vesentlig, f.eks. ved å oppheve be- hovsprøvingen, vil gjøre det enklere også for fylkeskommunen å produsere disse tjenestene. Behovsprøvingen kan elimineres ved å ta bort § 6, eller – enklere – ved at Staten pålegger fylkeskommunene en åpen tildelingspraksis, slik de selv har gjort for grensekryssende rute- trafikk. Enhver som oppfyller kravene til løyve for persontrafikk med motorvogn (§ 4), vil da kunne opprette ruter innenfor et fylke så vel som over fylkesgrenser. Det vil også være tillatt for fylkeskommunen å inngå avtale med et selskap som fylkeskommunen eier helt og holdent om å utføre trafikk som krever offentlig tilskudd, innenfor de vilkår som forordningen stiller. Skolerutene og det vesenligste av det markedet som fylkeskommunene har hånd om i dag, vil neppe bli overlesset med konkurrerende parallellruter. Ruter med større trafikk og et po- tensial for lønnsomhet kan imidlertid bli utsatt for konkurranse. Ved å la rutetrafikk bestå som begrep og gi fylkeskommunene forskriftshjemmel til å stille vilkår for utførelsen av slik trafikk - f.eks. rutesamordning, maksimaltakster, bruk av fylkesomfattende billettsystemer osv. - når den utføres av andre, kan dette likevel fungere i stor grad som i dag og gi enkelte fordeler som dagens gjennomregulerte system ikke har. Med rimelige overgangsordninger er det mulig at et slikt tiltak kan gjennomføres uten kompensasjon til løyvehaverne. Det er sannsynlig at en slik lovendring ikke gir grunnlag for erstatningskrav overfor løyveha- verne. Det fylkeskommunene kan gjøre i denne omgang er begrenset til å rette en oppfordring til staten om å ta fatt på et lovarbeid med sikte på å avklare konsekvensene av disse hand- lingsalternativene.

10 (2) ”Administrasjonsselskap som nemnt i § 23 og selskap heileigd av ein fylkeskommune treng ikkje løyve”.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 25

7. KONSEKVENSER Målet for denne utredningen er å belyse mulighetene for og fordeler og ulemper ved å gå over til fylkeskommunal rutedrift med et selskap eller i en organisasjon som fylkeskommunen eier og kontrollerer fullt ut – helt eller delvis i de to fylkene. Aktuelle formål med å etablere eierskap til driften av kollektivtransporten i de to fylkene er 1. Kontrollmotivet: Å oppnå bedre kunnskap om hvor og hvordan fylkeskommunale til- skuddsmidler benyttes 2. Hensynet til ansatte: Å få større sikkerhet for at man kan beholde en og samme operatør i trafikken over lengre tid av hensynet til de ansatte, fordi bytte av arbeidsgi- ver i forbindelse med anbud kan innebære dårligere ansettelsesvilkår for arbeidsta- kere i bransjen 3. Økonomi: Å sikre at eventuelle overskudd i driften pløyes tilbake i form av bedre til- bud til publikum eller tilbakeføres til fylkeskommunale primæroppgaver og ikke for- svinner ut av fylket og ut av landet i form av utbytte eller konsernbidrag. 4. Et fjerde motiv kan være å redusere administrativt arbeid og ressursbruk på fyl- keskommunalt nivå. Direkte ulemper ved etablert fylkeskommunal intern-drift kan være: 5. kostnadene ved etablering 6. styringsproblemer 7. mulighet for mindre effektiv drift 8. økonomisk risiko 9. liten eller ingen effekt for passasjerer og andre brukere I tillegg kommer problemene med å komme i mål med etablering av egen drift med løyve, hvor vi ikke kan se noen metode som gir sikkerhet for resultatet. Vi knytter her noen kom- mentarer til hvert enkelt punkt i listen over ulike aspekter av denne løsningen: 1. Bedre styring med selskapets drift og disposisjoner Med eierskap følger retten til å delta i driftsselskapets styre. Normalt vil et styre i et heleid fylkeskommunalt selskap bestå av politisk valgte representanter satt sammen omtrent etter fylkestingets partifordeling, ansatterepresentanter og gjerne enkelte ressurspersoner for øv- rig. Dette gir de politiske partiene i fylket bedre innsyn i selskapets disposisjoner, og viktige styresaker kan drøftes i partifora. Det vil gi politikerne en sterkere ”hånd på rattet”. Styre- medlemmer er underlagt aksjelovens plikt til først og fremst å ivareta selskapets interesser. I viktige saker kan styremedlemmer bli ilagt taushetsplikt inntil sakene er behandlet i styret. Styremedlemmer kan videre måtte erklære seg inhabile ved behandling av saker vedrørende selskapet i øvrige fylkeskommunale organer de er medlem av, f.eks. samferdselsutvalg, fyl- kesutvalg eller fylkesting. Styrearbeid i et aksjeselskap er ofte preget av administrative as- pekter, økonomi og personalspørsmål. Dette er ikke alltid forhold hvor politisk styring er rele- vant. Det kan hevdes at tilrettelegging av de politiske rammebetingelsene er viktigere for sluttresultatet enn politisk detaljstyring av selskapets drift. 2. Arbeidstakernes stilling: I anbudssammenheng har det unntaksvis hendt at personell som må slutte i ett av de offent- lige selskapene med gunstige pensjonsordninger, får dårligere vilkår i det overtakende sel- skapet for så vidt gjelder pensjon. Rutebilnæringen har fått sentralt avtalte bestemmelser om innskuddsbasert pensjon. Dette gir de fleste ansatte gode pensjonsbetingelser uavhengig av

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 26 hvilken arbeidsgiver som betaler pensjonspremien. Ved at Bransjeavtalen nå gjøres gjel- dende for alle ansatte uansett arbeidsgiver, har dette problemet nå funnet en varig løsning. Ved anbud i bussdrift stilles det alltid vilkår om at leverandører skal ha lønnsforhold tilsva- rende en av de landsomfattende tariffavtalene. Det stilles også ofte krav om at overtatt per- sonell skal beholde sin lønnsansiennitet. Partene i arbeidslivet har drøftet tilsvarende regler også for intern bedriftsansiennitet, og det kan bli etablert som praksis. Det er bebudet at yrkestransportloven skal endres slik at reglene om virksomhetsoverdra- gelse skal gjelde overtakelse av rutebilvirksomhet etter anbud. Det kan videre bli fremmet forslag om endring av yrkestransportloven slik at minste kont- raktsperiode som er 5 år i dag, blir forlenget. Ytterligere styrking av de ansattes rettigheter kan skape forskjeller mellom ansatte i det fyl- keskommunale driftsselskapet og andre ansatte i vedkommende fylke. Gjennom Bransjeav- talen har partene i arbeidslivet lagt ned et stort arbeid for å få til like vilkår mellom statlig, privat og kommunalt ansatte rutebilarbeidere. En etablering av fylkeskommunalt selskap med særrettigheter for ansatte vil kunne bryte opp dette resultatet. 3. Overskudd som kan tas ut til fordel for fylkeskommunens kjerneoppgaver i stedet for å havne i private aksjeselskaper er i utgangspunktet positivt for fylkeskommunen. Det må stil- les krav om at selskapet leverer slike overskudd, som utgjør nødvendig avkastning på kapital som fylkeskommunen må investere for å etablere selskapet. 4. Redusere ressursinnsats i fylkeskommunens samferdselsforvaltning. Hvis en tar utgangs- punkt i at fylkeskommunen etter hvert overtar all rutetrafikk i fylket og legger driften til et eget selskap, vil mye av det praktiske arbeidet med kollektivtrafikken bli utført der. Dette forutset- ter dermed en tilpasning av samferdselsadministrasjonen. Summen av arbeidsoppgaver vil være lik, enten de utføres i et selskap, i et administrasjons- selskap eller i fylkeskommunens administrasjon. Utfordringen ligger i å få utført dem mest mulig effektivt, mao. med færrest mulig årsverk, gitt krav til kvalitet. Så lenge det er to eller flere selskaper i et fylke, vil behovet for en sentral administrasjonsenhet med grunnleggende, felles oppgaver være til stede. Først hvis det fylkeskommunale selskapet er alene om trafik- ken i hele fylket, vil større deler av de administrative oppgavene kunne overføres fra fylkes- kommunens administrative enhet til driftsselskapet. Dette bl.a. fordi et selskap ikke kan gis forvaltningsmyndighet og fullmakter til å fatte vedtak overfor andre selskaper. 5. Kostnadene ved etablering må regnes med. Det er alltid kostnader knyttet til å etablere ny næringsvirksomhet, uansett om det gjøres ved oppkjøp av eksisterende bedrifter eller ved å starte en virksomhet fra bunnen av. Basert på en ”tommelfingerregel” som vi har fått opplyst benyttes i bransjen, koster et busselskap vanligvis netto rundt 400 – 500 000 kroner per buss. Et selskap som kjører 8 mill. vognkilometer i året med 200 busser (som i Trondheim), kan dermed koste i størrelsesordenen 80-100 mill.kr. i frivillig kjøp. Faste anlegg antas å komme i tillegg, etter taksert verdi. Et kjøp på 150 mill.kr. medfører en årlig kapitalkostnad (annuitetsberegnet med 20 år nedskrivning og 5 % rente) på ca 11,5 mill.kr. Et selskap med 100 busser (tilsvarende Concordias virksomhet i Hamarregionen) må antas å koste halvpar- ten. Ved etablering av et nytt selskap fra bunnen av, vil markedet for brukte busser neppe kunne levere en full busspark med busser av gjennomsnittlig levetid. Dersom 1/3 av bussene måtte kjøpes nye til en pris av f.eks. 1,75 mill.kr. per buss og resten på bruktmarkedet til 0,6 mill.kr. per buss, er investeringsbehovet bare i transportmateriell nærmere 200 mill.kr. Det måtte investeres i, kjøpes eller leies faste anlegg til administrasjon og drift – basert på brutto 90 kvm per buss for minst ca 30 – 40 mill.kr. Oppbyggingen av ny ledelse og stab kan tenkes å

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 27 koste 4 mill.kr. innen den er fullt operativ. Til sammen kan dette utgjøre 240-250 mill.kr. (År- lige kapitalkostnader er neppe like mye høyere fordi behovet for utskiftning av materiell vil være lavere i utgangspunktet)11. Et selskap på 100 busser til Hamar-trafikken må antas å koste halvparten. 6. Kostnadene i driften kan bli større enn hva det koster å kjøpe slike tjenester av andre. Drift i egen organisasjon har i seg et potensial for mindre effektiv drift. ISOTOPE og QUAT- TRO prosjektet fant flere tilfeller av at heleide, offentlige selskaper hadde høyere kostnads- nivå enn selvstendige selskaper. Det er svært vanskelig å anslå hvor mye dette kan utgjøre i tilfellene Hedmark og Sør-Trøndelag. I eksemplet Nettbuss, som under sitt statlige eierskap opererer svært forretningsmessig og industrielt, var netto overskudd i 2006 3,2 prosent av brutto kostnader. Det er ikke mye inef- fektivitet som skal til for å konsumere et slikt overskudd, som antas å være bra i bransjen. 7. Eierskap fører også med seg økonomisk risiko. Hvis et fylkeskommunalt selskap tjener penger og kan oppfylle forrentningskrav, er det fylkeskommunen selv som mottar gevinsten. Denne fordelen har imidlertid også et speilbilde: Dersom selskapet ikke tjener penger – noe som har vært vanlig i perioder i mange rutebilselskaper – sitter fylkeskommunen som eier også med den økonomiske risikoen for dette. Selskapet er som eneeier ansvarlig for at sel- skapet er solvent til enhver tid, og kan komme i den situasjon at de må tilføre selskapet ny kapital eller dekke underskudd med ekstraordinære tilskudd. Spørsmålet om fylkeskommu- nalt eierskap er derfor i stor grad også et spørsmål om hvorvidt det er riktig og hensiktsmes- sig for fylkeskommunen å påta seg en større forretningsmessig risiko enn den de har som transportkjøper. 8. Styringsproblemer som følge av at det er de samme myndighetene som skal utøve eier- skap som skal bestille og betale de transportoppgaver som skal utføres har oppstått i flere tilfeller, som omtalt annet sted i rapporten. 9. Ettersom fylkeskommunens samferdselsadministrasjon har full styringsrett når det gjelder rutetilbudet og kan innarbeide ulike kvalitetskrav i kontrakten, vil et endret eierskap neppe føre til noen vesentlig effekt for passasjerer og andre brukere. For en tjenesteproduserende myndighet bør hovedfokus være på brukerne av transporttilbudet, ikke interne grupperinger med særinteresser. Ved å benytte blandingsøkonomimodellen oppnås det som hovedregel de beste resultatene når det gjelder transporttilbud og økonomi. 10. Samarbeid mellom fylkeskommunene og mellom fylkeskommunene og større bykommu- ner, f.eks. mellom Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag fylkeskommuner eller mellom Sør- Trøndelag fylkeskommune og Trondheim kommune, vil trolig utløse plikt til å konkurranse- utsette driften, fordi unntaksregelen synes å kreve et 1 – 1 forhold mellom oppdragsgiver og eier. Det samme gjelder dersom Hedmark og Oppland skulle ønske å gå sammen om et fel- les, fylkeseid selskap for Mjøsregionen. Denne utreder mener de samferdselspolitiske oppgaver fylkeskommunen er tildelt gjennom yrkestransportloven ivaretas klart best ved å benytte konkurranse ved kjøp av transporttje- nestene. Gjennom lovverket, veiledere og oppfølging gjennom f.eks. ESA og KOFA er det dannet en praksis og et solid rettsgrunnlag for gjennomføring av slike kjøp som sikrer at alle viktige interesser ivaretas på en god måte. De hensyn som skal ivaretas overfor de ansatte i næringen, er ivaretatt gjennom felles avtaleverk og eksisterende og kommende lovgivning. Når disse følges, sikres likebehandling av alle.

11 Vi tar alle mulige forbehold vedrørende disse beregningene. Det er svært vanskelig å anslå disse kostnadene riktig.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 28

Den konkrete utfordringen med inngåelse av driftskontrakt for Trondheimstrafikken og nytt anbud for Hamarregionen anbefales løst på den måten. Vi viser til Samferdselsdepartemen- tets utredningsarbeid de siste 1 ½ årene12 som bl.a. konkluderer med at erfaringene med bruk av anbud er overveiende gode og at ansattes interesser (med noen få unntak, knyttet til pensjonsforhold, som er løst gjennom bussbransjeavtalen) ivaretas tilfredsstillende. De industrielle eierne i bransjen er fortrolige med denne kjøpsformen, og det er mange nok eiere til å sikre reell konkurranse. Gjennom godt forberedte anbud har mange fylkeskommuner tatt reell styring med utforming og utførelse av trafikken og gir i dag på det grunnlag et vesentlig bedre kollektivtransporttil- bud til befolkningen. Ved på fritt grunnlag å kunne diktere vilkårene for utførelse av kollektiv- trafikken, sikrer fylkeskommunene det omfang og den kvalitet de selv ønsker, ofte langt mer enn det som er oppnådd gjennom tradisjonell, løyvebasert eller egen drift. Ved å legge opp kontraktsperioder med lengre varighet enn f.eks. 5 år, sikres nødvendig kontinuitet både for operatørenes administrasjon, deres eiere og driftspersonell.

ooo000ooo

12 se http://www.bussanbud.no/

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

VEDLEGG Fylkeskommunalt eierskap i ulike deler av landet

På Østlandet har fylkeskommunene ikke opptrådt som eier i busselskap i større omfang. Derimot har en rekke kommuner drevet større og mindre kollektivtransportselskaper, f.eks. Åmot-Engerdal Bilselskap i Hedmark og AS Oslo Sporveier, Drammen Kommunale Trikk osv. Kommuner har også hatt mindre eierandeler i busselskapene, sammen med lokale, pri- vate aktører. Mange kommunale selskaper, ikke bare på Østlandet, har blitt fusjonert inn i Nettbuss AS. For kommunene er ofte salg til staten mer akseptabelt enn salg til private. I Agderfylkene har det vært en viss eierandel på noen kommuners hånd, men ikke noe fyl- keskommunalt. I Rogaland har private busseiere, med kommunale innslag på eiersiden, i mange år drevet busstrafikken side om side med NSBs Nettbuss As. I dag er Veolia Transport As største ope- ratør etter at Nettbuss As tapte konkurransen om trafikken i søndre del av fylket i 2006. I Hordaland har store, private, børsnoterte selskaper som BNR og HSD drevet mye av trafik- ken. I Bergen by hadde kommunen ansvaret for trafikken i det kommunalt eide Bergen Spor- vei AS. I dag er de private selskapene og Bergen kommunes tidligere selskap fusjonert inn i Tide Sjø AS, som er børsnotert, og den nest største rutebiloperatøren i landet med over 900 busser i drift. Særlig i Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal har det fylkeskommunale eierskapet vært fremtredende. Sogn og Fjordane hadde Fylkesbilane i Sogn og Fjordane og overtok på 90- tallet Sogn Billag, senere også Nordfjord og Sunnmøre Billag AS. Fylket hadde vesentlige deler av trafikken ved siden av Firda Billag, som var og er et interkommunalt selskap, eid av kommunene i Sunnfjord. Fylket eide også hurtigbåt- og fergerederiet Fylkesbåtane i Sogn og Fjordane som drev maritim rutetrafikk med statlige og fylkeskommunale tilskudd. I Møre og Romsdal ble fergetrafikken og etter hvert flere hurtigbåtruter drevet av fylkeskom- munens driftsselskap Fylkesbåtane i Møre og Romsdal. De to fylkeskommunene fusjonerte for få år siden de fylkeskommunale selskapene inn i det felles selskap Fjord1, som er blitt en slagkraftig aktør, både i sjøverts og landverts trafikk. Busstrafikken i Mørefylket drives ellers av Nettbuss og enkelte private aktører. I Nord-Trøndelag hadde Nord-Trøndelag Fylkesbiler det meste av rutebiltrafikken i fylket fra 192013. I dag er dette eierskapet redusert til en andel på 34 prosent i Trønderbilene AS. I har fylkeskommunen ikke hatt større eierandeler i trafikkselskapene. I Troms eide fylkeskommunen Troms Fylkes Dampskipsselskap AS (TFDS), som nå er fusjonerte inn i hurtigruterederiet Hurtigruten ASA, et børsnotert konsern basert i Norge, med samlet årlig omsetning på ca. 3,5 milliarder kroner og ca 2400 ansatte. Selskapet driver Hurtigruten, hur- tigbåtruter og fergeruter i Nordland, Troms og Møre og Romsdal, sistnevnte etter en anbuds- konkurranse. Hurtigruten Group eier i dag også Troms Innland Rutebil AS og kontrollerer derigjennom ca 80 prosent av rutebiltrafikken i fylket. Finnmark Fylkesrederi og Ruteselskap var før midten på 1990-tallet en fylkeskommunal driftsenhet. I perioder hadde selskapet betydelige aktiviteter utenom rutetrafikken, bl.a. i supplyskips-virksomhet, hurtigrutedrift m.m. Noen slike virksomheter førte til store økono-

13 http://www.steinkjerleksikonet.no/index.php?artikkel=812

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS

Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 2

miske tap. I løpet av 90-årene ble selskapet gjort om til aksjeselskap og i 2004 solgt til frans- ke Connex (nå Veolia AS), bl.a. som en base for deres satsning på maritim kollektivtrafikk. Bakgrunnen for salget var bl.a. fylkeskommunens problematiske dobbeltrolle som både eier og tilskuddsyter og en vanskelig økonomisk styringsmodell. En ser at det generelt er en trend bort fra – og ikke inn i – en struktur med betydelig fylkes- kommunalt eierskap i bussdriften. En av grunnene til dette er at mange fylkeskommunale administrasjoner kommer i samme situasjon som i Finnmark: De personer som utøver eier- skapet på vegne av fylkeskommunen er som regel også aktive politikere. Disse har – helt legitimt – ansvar etter aksjeloven for å ivareta selskapets interesser. Når disse personene samtidig opptrer som beslutningstakere i fylkeskommunens rolle som kjøper av transporttje- nester, sitter de på begge sider av forhandlingsbordet og kan ikke samtidig ivareta begge sine roller tilfredsstillende. Avhengig av personer, kan de fylkeskommunalt eide aktørene bli en maktfaktor innad i fylket, slik at de funksjoner som skal sikre at selskapet drives effektivt ikke virker. Det kjennetegner det store og ekspansive, fylkeskommunalt eide transportselskapet Fjord1 at de driver etter strengt forretningsmessige prinsipper. Sogn og Fjordane fylkeskommune eier 59 prosent og Møre og Romsdal 41 prosent av selskapet. Det er derfor ikke slik at sel- skapet kan drive uten konkurranse under fremtidig regelverk. Unntaket fra kravet om konkur- ranse forutsetter som ovenfor nevnt at den fylkeskommune som skal kjøpe tjenesten, har full styring med virksomheten. Selskapets forretningsidé illustrerer hvilken rolle selskapet tilleg- ger seg selv:

Selskapet skal drive forretningsmessig. Fjord1s forretningsidé: Det er overordnet at de skal bygge opp Fjord1-konsernet skal åleine eller saman med andre sel- egenkapital og betale utbytte til eierne. skap drive transport- og reiselivsverksemd med grunnlag og utgangspunkt i følgjande kjerneaktivitetar: For øvrig skal de produsere tjenester • ferjedrift i rute i det offentlege vegnettet med høy kvalitet og være til først og • passasjer- og ekspressbåtdrift i rute fremst for kundene. Dernest skal sel- • bussdrift: lokale ruter og ekspressruter skapet spille en rolle som regional ak- • reiselivsverksemd med utgangspunkt i, og for- tør, og ansattes interesser og eiernes lenging av ruteproduksjonen. interesser er prioritert etter kundens. Vi Verksemda i konsernet skal på den eine sida gje god forretningsmessig avkastning, og dermed skape grunnlag merker oss at ansattes interesser er for eigenkapital-oppbygging som fundament for aktivitets- prioritert høyere enn eiernes. Fylkes- messig vekst og utvikling, og å skape grunnlag for utbytte- kommunene som eier vil således kunne betaling til eigarane. komme til å se sine interesser, bortsett På den andre sida skal konsernet, innanfor kontraktsmes- da fra kravet om avkastning, som er sige rammer og forretningsmessige avkastningskrav, pro- dusere kvalitetstenester, m.a. med omsyn til tryggleik, overordnet, prioritert lavere enn både helse og miljø. kundens og de ansattes interesser. Slik Tenesteproduksjonen skal fremme regional utvikling og selskapet er utformet, vil fylkeskommu- verdiskaping. Fjord1-konsernet kan også, utover eigen nene således ikke ha noen annen rolle i tenesteproduksjon, spele ein rolle som regional utviklings- aktør i samarbeid med anna næringsliv og offentleg for- forhold til den daglige drift av selskapet valtning. enn en hvilken som helst annen eier. Visjon: Fjord1-konsernet skal vere først og fremst: for kundane, for eigne medarbeidarar, for eigarane.

Sør-Trøndelag fylkeskommune/Hedmark fylkeskommune Asplan Viak AS