Stockholm – Region I Tillväxt Stock Holm Planering Och Utveckling 1993-2003 – Region I Till Växt

Stock holm Stockholm – region i tillväxt Stock holm Planering och utveckling 1993-2003 – region i till växt

Regionplanering har bedrivits i Stockholmsregionen kontinuerligt under mer än 50 år och är en unik företeelse i den svenska samhälls- Planering och ut veck ling 1993-2003 planeringen. Den senaste regionplanen, RUFS 2001, som landstinget godkände i maj 2002, utarbetades under en fl erårig plane- – region i till ringsprocess, som var speciell på fl era sätt. Dels anlägger RUFS ett Göran Johns on bredare perspektiv än tidigare regionplaner, dels har andra aktörer i regionen – kommunerna, regionala myndigheter och organisationer Bo Malm sten – involverats mer än tidigare. Därigenom har planen också fått en stark förankring i regionen. Boken beskriver ingående hur planeringsprocessen genomfördes. Arbetet inleddes när efterkrigstidens djupaste ekonomiska kris i Sverige och Stockholmsregionen närmade sig sin kulmen. För regionplaneringen nya frågor kom att hamna i fokus, frågor som växt ekonomisk tillväxt, kompetens och utbildning samt integration och sociala frågor. Fortfarande fi nns dock de fysiska planfrågorna – regionens struktur, trafi ken och bostadsbyggandet – givetvis med i planen. Trafi ken har alltid fått stor uppmärksamhet i regionplaneringen, Bo Malm sten Göran Johns och så var också fallet i RUFS-arbetet. I Stockholmsregionen fi nns sällan några helt nya planeringsfrågor. I boken beskrivs hur planfrå- gorna har behandlats tidigare och under RUFS-processen samt hur förslagen har mottagits sedan planen färdigställts. Den förre regionplanedirektören Bo Malmsten och projektle- on daren Göran Johnson, som skrivit boken, har båda lång erfarenhet av planering i Stockholmsregionen och var tillsammans huvudan- svariga för RUFS-processen. De redovisar också sina slutsatser och lärdomar av planeringsprocessen. Avsikten är att bringa förståelse för den komplexitet som präglar Stockholmsregionens planering.

ISBN 91-86-57484-1 Stockholm – region i tillväxt

Stockholm – region i tillväxt

Planering och utveckling 1993-2003

Göran Johnson Bo Malmsten Förord

När landstingsfullmäktige i maj 2002 antog Regional slutsatser. Bo Malmsten och Göran Johnson, som skri- utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen, RUFS vit boken, har båda lång erfarenhet av planering i 2001, avslutades en flerårig regionplaneprocess. RUFS Stockholmsregionen och var tillsammans huvudansva- 2001 och den process som ledde fram till den färdiga pla- riga för RUFS-processen. nen är unik på flera sätt. Landstingsfullmäktige gav vid Målgrupp är i första hand planerare, politiker och antagandet Regionplane- och trafikkontoret i uppdrag andra som är intresserade av planering på regional nivå att följa upp planen och inom några år ta fram underlag inom och utom regionen. Ett särskilt syfte är att ge un- för att pröva dess aktualitet. derlag inför den aktualitetsprövning som ska ske inom RUFS anlägger ett bredare perspektiv än tidigare ett par år. regionplaner. RUFS-processen har också inneburit att Vår förhoppning är att skriften ska bidra till att ytter- andra aktörer i regionen – kommunerna, regionala ligare utveckla regionplaneringen, dess metoder och myndigheter och organisationer – involverats mer än arbetsformer så att Stockholmsregionens utveckling där- tidigare. Därigenom har planen fått en stark förankring igenom blir så gynnsam som möjligt. bland regionens aktörer. Ett syfte bakom denna skrift är att sammanfatta hur Sven-Inge Nylund planeringsprocessen genomfördes och dra allmängiltiga Regionplanedirektör Innehåll

Inledning 7

DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARNA Regionplaneringen i det svenska plansystemet 13 Stockholmsregionen i mitten av 1990-talet 27

DEL 2 – PROCESSEN Den osäkra framtiden 35 En regional strategi 43 Regional utvecklingsplan – samrådsunderlag 61 Från samrådsunderlag till RUFS 2001 85

DEL 3 – FORMERNA Förankringen 99 Det geografiska perspektivet 111 Regionplanens konsekvenser 125 Metoder och modeller 141

DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR Befolkningstillväxten 153 Bostadsbyggandet 161 Från ett regioncentrum till flerkärnighet 185 Trafikfrågorna 201 Getingmidjan – Stockholms pulsåder 227 Nord-sydliga vägförbindelser 239 Flygplatser 253

DEL 5 – RESULTATET Har regionen enats? 285 Regionens styrning 297 Tolv lärdomar för framtiden 309

Summary 315 Författarna 329 Noter 330 Referenser 337 Register 341 6 INLEDNING INLEDNING 7

Inledning

EN UNIK PLANERINGSPROCESS planen som har antagits politiskt. De övriga var Region- Landstingsfullmäktige godkände i maj 2003 Regional plan 1958, Regionplan 1973, Regionplan 1978 och Re- utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen, RUFS gionplan 1991. 2001. Därmed avslutades en regionplaneprocess som Därutöver har många diskussionsunderlag och plan- hade inletts nästan tio år tidigare. Arbetet bedrevs i flera förslag tagits fram som inte har godkänts politiskt. Det steg som inkluderade användningen av scenarier och kanske mest kända – Skiss 66 – kom att få mycket stor strategier. betydelse även om det aldrig blev antaget som en for- Arbetet inleddes när efterkrigstidens djupaste ekono- mell regionplan. Redan i Skiss 66 målades visionen om miska kris i Sverige och Stockholmsregionen närmade den framtida Mälardalsregionen upp, som nu mer än sig sin kulmen och för regionplaneringen nya frågor trettio år senare håller på att bli verklighet. kom att hamna i fokus, frågor som ekonomisk tillväxt, RUFS 2001 och den process som ledde fram till den kompetens och utbildning samt integration och sociala färdiga planen är unik på flera sätt. För första gången frågor. Fortfarande finns dock de fysiska planfrågorna – används benämningen ”regional utvecklingsplan”, vil- regionens struktur, trafiken och bostadsbyggandet – gi- ket både understyrker det bredare perspektivet i RUFS vetvis med i planen. jämfört med tidigare regionplaner, och att planen är av- Regionplaneringen i Stockholmsregionen är en unik sedd att ligga till grund för ett genomförande och på så företeelse i den svenska samhällsplaneringen. Under sätt bidra till att regionen utvecklas. 50 års tid har planering bedrivits på regional nivå. Ge- RUFS-processen har också inneburit att andra ak- nom decennierna har en stor kunskapsbank byggts upp törer i regionen – kommunerna, regionala myndighe- om regionala frågor. RUFS 2001 är den femte region- ter och organisationer – involverats mer än tidigare. 8 INLEDNING

Genom hela processen har en dialog förts kring inrikt- BOKENS UPPLÄGGNING ningen i den kommande utvecklingsplanen. Därigenom Boken delas in i fem huvuddelar. I första delen redovisas har planen fått en stark förankring bland regionens ak- planeringsförutsättningar i två avseenden. Dels beskrivs törer. regionplaneringens ställning i det svenska plansystemet. Brister och ofullkomligheter i vårt plansystem DOKUMENTATION OCH ERFARENHETSÅTERFÖRING och den regionala nivåns svaghet kommenteras, liksom Ett syfte bakom denna skrift har därför varit att medan att den nationella politiken traditionellt inte fokuserats processen ännu finns i färskt minne sammanfatta vad på förhållanden i Stockholm och andra storstadsre- som hände och dra mer allmängiltiga slutsatser av detta. gioner. Vidare redogörs för den mycket besvärliga situa- Boken kan därigenom bidra till utvärderingen av tionen i Stockholmsregionen och landet vid mitten av RUFS-processen och förmedla erfarenheter till andra. 1990-talet då planprocessen inleddes. Många kanske Målgruppen är i första hand planerare, politiker och idag redan har glömt hur djup den ekonomiska krisen andra som är intresserade av planering på regional nivå faktiskt var, men bristen på bostäder och problemen inom och utom regionen. Eftersom förhållandena i med trafiksystemet känns fortfarande minst lika aktu- Stockholmsregionen i många avseenden skiljer sig från ella. resten av landet borde en annan viktig målgrupp vara I den andra delen av boken beskrivs planeringspro- aktörer på det nationella planet. cessen kronologiskt från scenarioskriften ”Den osäkra Regionplaneringen i Sverige och i Stockholmsregio- framtiden” till den färdiga utvecklingsplanens godkän- nen har hittills varit dåligt dokumenterad. När Region- nande i maj 2002. Planerarna mötte olika typer av pro- plane- och trafikkontoret fyllde 50 år 2002 utgavs en blem under processens gång. Den mest kritiska fasen i 1 jubileumsskrift , en antologi där en del av planeringsarbetet var kanske arbetet med den regionala strategin. historiken återgavs av några av dem som medverkat Dels tog arbetet med samrådsunderlaget lång tid. Svå- genom åren. righeterna handlade om att finna rätt inriktning och Ingen av de tidigare planeringsomgångarna som lett angreppssätt i samrådsunderlaget. Dels tog den poli- fram till de fyra tidigare regionplanerna har dock doku- tiska behandlingen nästan lika lång tid som själva arbe- menterats. Ingen process är den andra lik. Många har tet på grund av det politiska majoritetsskifte som ägde efterfrågat en redovisning av planeringsförutsättningar, rum i landstinget. Successivt växte enigheten i regionen vilka överväganden och vägval som skett under arbetets fram om huvuddragen i regionens utveckling, som de gång samt vilka faktorer som varit avgörande för ett beskrivs i den färdiga planen, RUFS 2001. framgångsrikt resultat. Den tredje delen av boken behandlar planerings- Landstingsfullmäktige gav vid antagandet Region- former och arbetssätt. Det gäller först och främst det plane- och trafikkontoret i uppdrag att följa upp planen intensiva arbetet med att förankra planeringsfrågorna och inom några år ta fram underlag för att pröva dess i regionen genom att använda styr- och referensgrupper aktualitet. Avsikten är att få en mer kontinuerlig plane- med deltagande från andra aktörer i regionen. Det gäller ringsprocess. När det bedöms lämpligt bör en översyn också olika geografiska perspektiv på planeringen av hela planen ske. De erfarenheter som redovisas i bo- – Mälarregionen och Östersjöperspektivet. Vidare re- ken bör därvid kunna utgöra ett underlag för den fort- dovisas en del av de planerings-, analys- och prognos- satta regionplaneringen. INLEDNING 9

metoder som använts. Regionplane- och trafikkontoret diskussionen om att föra över ansvaret till ett så kallat har genom åren legat i framkanten när det gäller att regionförbund var aktuell samtidigt som RUFS-proces- använda matematiska modeller i samhällsplaneringen. sen bedrevs. Regionfrågan har också på andra sätt varit I RUFS-arbetet har för första gången geografiska infor- föremål för överväganden på nationell nivå under de se- mationssystem (GIS) kommit till bred användning i en naste åren. Vidare redovisar vi tolv lärdomar av plane- regionplaneprocess. Att anlägga ett långsiktigt hållbar- ringsprocessen för Stockholmsregionens och landets hetsperspektiv är också något som fått stort utrymme i planerare och politiker. arbetet. Den fjärde delen av boken ägnas åt en mer ingående ÅTERKOMMANDE ELLER EVIGA FRÅGOR beskrivning av några av de viktigaste sakfrågor som I Stockholmsregionen finns sällan några helt nya plane- både stått i fokus och varit kontroversiella. De områden ringsfrågor. Många av de frågor som varit i fokus under som särskilt belyses är befolkningstillväxten, bostads- RUFS-arbetet har ofta varit föremål för omfattande ut- byggandet, bebyggelsestrukturen samt trafikfrågorna. redningar redan innan RUFS-arbetet inleddes, både i Trafiken har alltid fått stor uppmärksamhet i region- tidigare regionplanering och i andra sammanhang. Re- planeringen, och så var också fallet i RUFS-arbetet. Där sultatet av regionplaneringen – infrastrukturobjekt och beskrivs också planeringen av tre konkreta infrastruk- andra förslag – ska sedan genomföras, oftast av andra turobjekt som diskuterats särskilt intensivt under aktörer och i andra processer. RUFS-arbetet, nämligen järnvägstrafikens getingmidja, Vår beskrivning utgår ofta från ett historiskt perspek- frågan om nord-sydliga vägförbindelser samt frågan om tiv. Vi beskriver översiktligt hur planfrågorna har been andra trafikflygplats. Alla dessa frågor har utretts handlats tidigare och hur läget var när RUFS-processen under lång tid och många alternativ har diskuterats. inleddes. När det är relevant ger vi också en beskrivning Fallstudierna beskriver både områden där RUFS-pro- av hur förslagen har mottagits och behandlats i andra cessen varit framgångsrik och motsatsen. processer sedan RUFS färdigställts. Därigenom placeras Vi har valt att särskilt ingående beskriva några frågor. RUFS-arbetet in i en kontinuerlig planeringsprocess Det innebär tyvärr också att det finns många för re- utan egentlig början eller slut. gionplaneringen viktiga sakfrågor som inte kunnat ges Avsikten är att bringa förståelse för den komplexitet något större utrymme i denna skrift. Det gäller till ex- som präglar Stockholmsregionens planering. Regionen empel ekonomi, kompetens och FoU, integration, grön- har tyvärr sedan många år en tradition av splittring och struktur, vatten och försörjningen med teknisk infra- oenighet kring centrala planeringsfrågor. Historien vi- struktur. Begränsningen var dock nödvändig om boken sar att det krävs en stor ödmjukhet inför problemen och skulle bli klar inom rimlig tid. möjligheterna att lösa dem. Annars kommer de flesta Den femte delen av boken utgör en summering av initiativ att vara dömda att misslyckas. arbetet och den färdiga planen. Där beskriver vi det genomslag resultatet av planeringsprocessen har fått på VI GER VÅRT PERSPEKTIV andra aktörer och andra processer. En central fråga Vi som skrivit boken har båda lång erfarenhet av plane- gäller regionplaneringens huvudmannaskap. Region- ring i Stockholmsregionen och har varit huvudan- planeringen bedrevs genom ett kommunalförbund fram svariga för RUFS-processen. Boken bygger på våra egna till dess att storlandstinget bildades 1971. Den politiska minnesbilder, minnesanteckningar, protokoll samt 10 INLEDNING

rapporter, promemorior och annan dokumentation. I tiv framställning. Vår förhoppning är naturligtvis att viss utsträckning har tidningsarkiv utnyttjats. I några våra synpunkter ska kunna komma till nytta i framtiden, fall har vi särskilt rådfrågat andra medarbetare eller till exempel genom att framtida regionplanearbete blir låtit dem kontrolläsa koncept. Vi vill särskilt tacka med- mer framgångsrikt och att Stockholmsregionens ut- arbetarna på Regionplane- och trafikkontoret för de veckling blir så gynnsam som möjligt. synpunkter de lämnat. Det är vår egen bild av skeendet som återges. Vi ger Stockholm och Dalarö i mars 2004 också egna kommentarer till beskrivningarna av det faktiska skeendet. Det är således inte någon strikt objek- Göran Johnson Bo Malmsten DEL 1 Förutsättningarna Viktiga hörnpelare i regionplaneringen. 1.1

Regionplaneringen i det svenska plansystemet

Regionplaneringen i Stockholmsregionen grundar sig Regelsystemet för den fysiska planeringen i Sverige på de regler om regionplaneorgan och regionplan som har i stort legat fast sedan Plan- och bygglagen (PBL) anges i Plan- och bygglagen (PBL). Det finns emellertid infördes 1987. Enligt PBL ska alla kommuner ha en ak- flera lagområden som berörs, framförallt Miljöbalken. tuell översiktsplan som omfattar hela kommunens yta. Vid sidan om den lagreglerade fysiska planeringen till- Kravet på att den ska hållas aktuell innebär att kom- kommer den regionala utvecklingsplaneringen i stor munfullmäktige under varje mandatperiod måste ta utsträckning vid sidan av de fasta regelsystemen, inte ställning till aktualiteten. De kommunala översikts- minst efter EU-inträdet. Den regionala planeringen be- planerna ska bland annat visa grunddragen i mark- finner sig i stark utveckling men även de regler som användningen och hänsyn ska tas till förhållanden i an- finns för den fysiska planeringen är i förändring. gränsande kommuner. Erfarenheterna från den första generationens översiktsplaner sedan PBL infördes är PLANERINGSSYSTEMET I PBL dock att det regionala och mellankommunala perspekti- Förändringar i användningen av mark och vatten ska vet i allmänhet saknas. Sedan dess har en viss förbättring föregås av planering. Plansystemet är i Sverige hier- skett. arkiskt, men inte på ett sådant sätt att den översiktliga Detaljplanen är det lagligt bindande planeringsin- planeringen är styrande för detaljplaneringen, utan en- strument som ska föregå exploatering där markens dast vägledande. I det svenska plansystemet har kom- lämplighet för bebyggelse prövas och som ska möjlig- munerna en internationellt sett unikt stark ställning. göra att översiktsplanens intentioner kan genomföras. Kommunerna har planmonopol och plansystemet är i Sedan 1996 ställs också krav på att program utarbetas huvudsak utformat för primärkommunerna. vid detaljplanering. 14 DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGAR

Områdesbestämmelser har i detta avseende en lik- Vid sidan om den fysiska planeringen finns också nande ställning som detaljplan och kan användas inom behov av planering för regional utveckling. Länsstyrel- begränsade områden för att säkerställa att syftet med serna har sedan länge ansvaret för detta. I några län, översiktsplanen uppnås eller för att säkerställa att riks- Kalmar, Skåne och Västra Götalands län, bedrivs sedan intressen tillgodoses. några år försöksverksamhet med ändrad ansvarsfördel- ning där utvecklingsfrågorna förts över på ett regionalt REGIONPLANEORGAN självstyrelseorgan. På Gotland ligger detta ansvar på Om frågor som gäller användningen av mark- och vat- kommunen. Region Skåne har avsatt resurser för fysisk tenområden som angår flera kommuner behöver ut- planering och miljöfrågor, medan detta inte skett i Kal- redas gemensamt eller om flera kommuners översikt- mar och Västra Götaland. Göteborgsregionen, som an- liga planering behöver samordnas, får regeringen enligt svarar för den regionala planeringen, omfattar en del av PBL 7 kap. utse ett regionplaneorgan, som ska ha hand Västra Götalands län samt Kungsbacka i Hallands län. om denna verksamhet. Ett regionplaneorgan får dock I Stockholmsregionen bedriver landstinget regional inte utses om berörda kommuner mera allmänt mot- utvecklingsplanering, dock utan formellt mandat. sätter sig detta. Regionplaneorganet utreder således regionala frågor Göteborgsregionens kommunalförbund är det enda och svarar för den regionala samordningen, men ska regionplaneorgan som hittills har tillkommit enligt också bevaka regionala frågor och lämna underlag för grundregeln. För Stockholms län finns en speciallag- kommuners och statliga myndigheters planering. Re- stiftning som anger att det är Stockholms läns landsting gionplaneorganet kan också upprätta en regionplan, som är regionplaneorgan. Bakgrunden till detta är att som är en översiktlig plan som omfattar flera kom- landstinget sedan 1970-talets början redan ansvarade muner. för dessa frågor när PBL infördes. Det fanns då inte nå- Där det saknas regionplaneorgan ligger det på läns- gon utbredd uppfattning bland kommunerna att denna styrelsen att ansvara för att tillhandahålla regionalt pla- ordning skulle ändras. neringsunderlag och att den regionala samordningen Några fler regionplaneorgan än dessa två finns inte i kommer till stånd i kommunernas översikts- och detalj- landet. Det är knappast ett uttryck för att det skulle sak- planering. Där regionplaneorgan finns får detta komma nas samordningsbehov i resten av landet utan snarare överens med länsstyrelsen om en lämplig arbetsfördel- för den utbredda kommunala oviljan att låta sig samordning så att dubbelarbete undviks. En viss oklarhet i ar- nas. Åtminstone torde det i sydvästra Skåne finnas på- betsfördelningen kan ändå inte undvikas. Problemen tagliga samordningsbehov på grund av ett starkt exploa- syns kanske ändå tydligare i Skåne där regionen har an- teringstryck, men berörda kommuner tycks alltså mera svar för regional utveckling och parallellt med läns- allmänt motsätta sig att Region Skåne utses till region- styrelsen har tydliga ambitioner att tillhandahålla olika planeorgan, vilket väl annars vore naturligt. Tvärtom typer av regionalt planeringsunderlag, dock utan att har det varit en förutsättning att Region Skåne inte regionplanera! Man kan jämföra med Stockholmsre- skulle vara regionplaneorgan. Före Region Skånes till- gionen, där förhållandena är de omvända – regionplane- komst fanns Sydvästra Skånes Kommunalförbund med organ med ambitioner att bedriva regional utvecklings- regionala samordningsuppgifter men inte heller SSK planering utan formellt ansvar för detta! En viss regio- blev formellt ett regionplaneorgan enligt PBL. nal röra… REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET 15

REGIONALA OCH MELLANKOMMUNALA FRÅGOR Regeringen ansåg 1994 att en i och för sig önskvärd Ibland likställer man i planeringen begreppen regionala förstärkning av det regionala perspektivet i planeringen frågor och mellankommunala frågor, ibland görs en viss kunde ske i frivillig samverkan mellan kommuner. En- distinktion mellan dem. Begreppet mellankommunala ligt PBL ska länsstyrelsen samverka med kommunerna i frågor infördes i PBL 1987 och används endast i dessa deras planläggning vilket kan tolkas som att ge råd och sammanhang. Begreppet regionalt eller regionala frågor stöd. Regionplaneorganet ska inte uttryckligen sam- används däremot i många sammanhang, även vid sidan verka med kommunerna men bevaka regionala frågor om den fysiska planeringen. och lämna underlag i sådana frågor för kommunernas Kommunerna ska enligt PBL i sin planering ta hän- och statliga myndigheters planering, vilket väl är en lik- syn till förhållanden i angränsande kommuner. Brister nande uppgift. i den mellankommunala samordningen är en möjlig Begreppet regional samordning uttrycker således ett grund för länsstyrelsen att ingripa i den kommunala pla- uppifrånperspektiv – en överordnad myndighet ska sam- neringen och överpröva en antagen detaljplan. Det kan ordna kommunerna. Enligt PBL är detta också en obli- gälla en fråga som berör endast ett fåtal kommuner, kan- gatorisk uppgift som ska ske oavsett om kommunerna ske endast två. Med regionala frågor avses i planerings- så önskar. I viss utsträckning kan detta tolkas som en sammanhang oftast frågor som berör regionen som hel- inskränkning i det kommunala planmonopolet. het, eller åtminstone en stor del av den. Regionala frågor Begreppet regional samverkan uttrycker mer av sam- är med detta synsätt alltid mellankommunala medan arbete på jämlika villkor. Det kan gälla samarbete mel- det omvända inte alltid gäller. I sin vidare betydelse kan lan regionala organ och kommuner eller mellan kom- naturligtvis regionala frågor avse många andra sakom- munerna inbördes. Begreppet utrycker också en frivil- råden och många andra regionbegrepp. lighet – man samarbetar på kommunernas villkor när detta anses önskvärt. Någon inskränkning i det kommu- REGIONAL SAMORDNING OCH REGIONAL SAMVERKAN nala planmonopolet är det inte frågan om. Grunden för regionplaneringen är att det finns ett be- Det finns några fall av frivillig samverkan även från hov av regional samordning. Många gånger talar man Stockholms län där flera kommuner gemensamt tagit också om regional samverkan. Det finns en tydlig skill- fram översiktsplaner eller fördjupade översiktsplaner nad mellan begreppen. för områden som sträcker sig över kommungränser. Enligt PBL ska länsstyrelsen under samrådet verka Mer vanligt är dock andra former av frivillig samverkan för att sådana frågor om användningen av mark- och inom en del av regionen, till exempel inom Södertörn vattenområden som angår två eller flera kommuner eller i nordostsektorn. Mellankommunalt samarbete samordnas på ett lämpligt sätt och om detta inte skett förekommer även över länsgränsen, till exempel i det pröva kommunens beslut. Där regionplaneorgan finns så kallade ABC-samarbetet mellan Stockholm och Upp- har detta på motsvarande sätt ansvar för att samordna sala. Inom Stockholmsregionen deltar regionplaneor- flera kommuners översiktliga planering. Kommunerna ganet ofta i denna typ av samarbete. En annan typ av ska i sin planläggning ta hänsyn till förhållandena i an- samverkan är de kommunalförbund som sköter om gränsande kommuner, men ansvarar inte för samord- vissa kommunaltekniska frågor i delar av regionen, till ningen. exempel för vatten- och avloppsförsörjning eller avfalls- hantering. 16 DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGAR

Erfarenheterna från detta delregionala samarbete är process står olösta. Beroende på politisk uppfattning relativt goda. Medvetenheten om de regionala frågor- och hemvist inom regionen kan man dessutom se olika nas betydelse och den egna kommunens roll i samman- på om det är bra om frågorna får sin lösning eller ej. hanget ökar. I bästa fall går det att få enighet om lös- Företrädare för vissa partier eller vissa kommuner kan ningen av vissa frågor, åtminstone inom en regiondel. till exempel se fördelar med att trafikleder eller förbrän- En erfarenhet av frivillig regional samverkan är dock att ningsanläggningar inte byggs på av dem oönskade stäl- det sällan eller aldrig går att lösa genuina konflikter i len, till exempel i den egna kommunen. sådant samarbete, som i stället får begränsas till frågor Innehållet i en regionplan är till skillnad mot en över- där det går att få konsensus. Någon garanti för att det är siktsplan inte lagreglerat, utan det är regionplaneor- möjligt att få till stånd en lämplig regional samordning ganet själv som bestämmer vilka frågor och vilket om- genom frivillig samverkan mellan kommuner finns inte. råde som ska behandlas. Planen kan, i den mån det har Resultatet av en sådan samverkan kan alltså bli att läns- betydelse för regionen, ange grunddragen för använd- styrelsen ändå behöver pröva kommunens beslut på ningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för grund av brister i detta avseende. lokalisering av bebyggelse och anläggningar. Det finns enligt PBL en stor frihetsgrad i detta. En regionplan kan REGIONPLAN till exempel endast behandla vissa frågor och endast en Sedan PBL infördes har endast två regionplaner antagits viss del av regionplaneområdet. Det har gjort det möj- i landet, båda i Stockholmsregionen – Regionplan 1991 ligt att i den nu genomförda planprocessen inkludera och RUFS 2001. Endast i Stockholmsregionen har det frågor som tidigare inte behandlats, men som många under femtio års tid kontinuerligt bedrivits region- funnit väl så angelägna att få med. Det gäller frågor som planering. Göteborgsregionen har nu fått i uppdrag att traditionellt inte omfattats av den fysiska planeringen utarbeta en regionplan. men ingår i det som kallas regional utveckling, till exem- Det är alltså inte obligatoriskt att upprätta en region- pel ekonomiskt utveckling samt kompetens- och FoU, plan, till skillnad mot vad som gäller för översiktsplan. men också frågor som traditionellt hört dit men inte Regional samordning går att bedriva utan en formell behandlats så utförligt tidigare, till exempel vattenfrågor. plan som grund. Stockholms läns landsting har trots allt funnit att det finns ett stort värde i att ha en antagen LÄNSSTYRELSENS ROLL regionplan med bred förankring. Det innebär att par- Formerna för regionplaneringen är däremot reglerade i lamentariskt förankrade ställningstaganden tas i många lag. När en regionplan upprättas ska regionplaneorga- regionala frågor i god demokratisk ordning. Region- net samråda med länsstyrelsen samt med kommuner planeringen ger också underlag för den allmänna debat- som berörs av förslaget. Syftet med samrådet är att för- ten bland medborgarna om de regionala utvecklings- bättra beslutsunderlaget och ge möjlighet till insyn och frågorna. Själva regionplaneprocessen tvingar också påverkan. Innan planen antas ska den ställas ut under fram en rejäl diskussion om de regionala frågorna, som minst tre månader. Under utställningstiden ska plan- i bästa fall kan leda till att en och annan knäckfråga får förslaget åtföljas av en planbeskrivning, en samråds- sin lösning. redogörelse och sådant planeringsunderlag som anses Några garantier för detta finns naturligtvis inte. Det vara av betydelse för en bedömning av förslaget. I plan- finns många exempel på frågor som också efter en sådan beskrivningen ska planeringsförutsättningarna, skälen REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET 17

till planens utformning och planens konsekvenser redo- TILL LEDNING FÖR ÖVERSIKTSPLANER visas. Planhandlingarna måste vara utformade på ett så- En regionplan ska sedan den vunnit laga kraft tjäna till dant sätt att innebörd och konsekvenser kan utläsas ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och utan svårighet. områdesbestämmelser. Kommunerna är dock inte Vid utställningen har länsstyrelsen ansvar för att be- tvungna att följa planen om de inte finner att det ligger vaka att riksintressen enligt Miljöbalken är tillgodo- i linje med de egna intressena att göra detta. När en re- sedda, om miljökvalitetsnormer riskerar att överträdas, gionplan finns kan länsstyrelsen använda den som un- om den mellankommunala samordningen har skett på derlag i kontakterna med kommunerna. Om en kom- ett lämpligt sätt samt om planerad bebyggelse är olämp- mun vill detaljplanera för något i strid med regionala lig med hänsyn till hälsa och säkerhet. Eventuella brister intressen kan regionplaneorganet begära att länsstyrel- i dessa avseenden ska framgå av länsstyrelsens gransk- sen prövar planen om så inte annars skulle ske, men det ningsyttrande vid utställningen. Yttrandet ska sedan är ytterst sällsynt att en sådan prövning sker på grund av fogas till planen. brister i den mellankommunala samordningen. I något Länsstyrelsen har däremot ingen möjlighet att över- fall har kommunala beslut undanröjts, som skulle för- pröva regionplanen. Det har bara regeringen och endast hindrat regionalt betydelsefulla vägar att komma till med hänsyn till om riksintressen har tillgodosetts. En stånd. Men om det åtminstone i teorin finns formella sådan prövning av staten kan naturligtvis ske på läns- medel att hindra något oönskat att komma till stånd, styrelsens initiativ om denna är missnöjd. I praktiken finns det ingenting alls som kan tvinga något önskat att kommer detta att handla om konflikter mellan eventu- komma till stånd. ellt motstående riksintressen för infrastrukturobjekt och riksintressen för bevarande. Dagens lagstiftning för GILTIGHETSTID genomförande av infrastrukturprojekt anger ett stegvis Regionplanen gäller sedan den antagits endast i sex år. förfarande där olika alternativ successivt sållas bort tills Detta motiverades med att det motsvarade två mandat- endast ett återstår. I tidiga skeden av denna process ska perioder, vilket också var fallet vid tiden för PBL:s in- olika alternativ hållas öppna. Därefter anges en korridor förande. Vid en eventuell ändring av regionplanen gäl- och slutligen preciseras den detaljerade sträckningen. ler planen fortfarande endast under den återstående Idag skulle det direkt strida mot regelsystemet om re- giltighetstiden. Skulle planen fortfarande vara aktuell geringen gav klartecken till vissa vägprojekt redan på skulle den enligt förarbetena kunna bli föremål för ett regionplaneskedet, och därmed föregrep en eventuell nytt antagande. Sedan dess har mandatperioden för- kommande prövning enligt Miljöbalken. Regeringens längts till fyra år och krav på aktualitetsprövning införts rätt till att pröva en regionplan fyller därför knappast för översiktsplaner. Någon ändring av villkoren för re- någon funktion. gionplaner har inte skett. Medborgarna inom landstingsområdet har möjlig- Mot bakgrund av att en regionplaneprocess tar minst het att i likhet med vad som gäller för andra ärenden fyra år att genomföra med dess krav på omfattande för- överklaga antagandebeslutet till länsrätten och eventu- ankring, samråd och utställning förefaller giltighetstid- ellt vidare till kammarrätt och regeringsrätt. Det är en för kort. Tanken på ändring eller förnyat antagande, emellertid endast lagligheten i beslutet som kan prövas, vilka båda innebär nästan samma formella process, ver- inte enbart missnöje med planens innehåll. 18 DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGAR

kar idag helt orealistiska. I stället har tanken på en aktu- så påverkas av denna opinion. Detta är förklaringen till alitetsprövning motsvarande vad som gäller för över- att det finns flera stationer kvar i regionen med knappast siktsplan aktualiserats inom ramen för RUFS-arbetet. några resande alls, samtidigt som nya betydligt mer mo- En förlängning av giltighetstiden till åtminstone åtta år tiverade stationslägen med många fler potentiella trafi- vore också motiverat. kanter avvisas. En regional planering på ”kommunernas villkor” REGIONPLANERINGENS SVAGA STÄLLNING kan alltså leda till ett ”sämre” resultat i form av till ex- Den antagna regionplanen har i Sverige alltså i prakti- empel välfärdsförluster för regioninvånarna jämfört med ken en ytterst svag formell ställning jämfört med i de om enskilda kommuners intressen får stå tillbaka för flesta andra länder. Inom EU finns en tendens till ökad regionflertalets bästa. Man kan ändå hävda att en re- makt åt regionala organ. I flera EU-länder har den regional planering på kommunernas villkor är nödvändig. gionala planeringen en direkt styrande verkan. Natio- På grund av den kommunala självstyrelsen måste kom- nella planer ger direktiv för den regionala nivån som i munerna frivilligt medverka i genomförandet av pla- sin tur ger direktiv för den lokala nivån. Planer på en neringen. Förslagen måste då vara förankrade i kom- lägre nivå får inte strida mot en högre nivå. Man behö- munerna och ha deras stöd. ver inte gå längre bort än till våra nordiska grannländer Finland eller Danmark för att hitta exempel på en betyd- MILJÖBALKEN ligt starkare regional planering. Miljöbalken infördes år 1998. Den ersatte då flera andra I Sverige saknas allt detta. En bakgrund är den starka lagar, till exempel Naturresurslagen (NRL), Miljö- ställning som kommunerna har i Sverige. En general- skyddslagen och Naturvårdslagen (NVL) och samlade direktör och f.d. kommunikationsminister har uttryckt de svenska miljölagarna under en gemensam hatt. Vissa det så här: ”Det finns ett parti som är starkare än alla regler i Miljöbalken är av särskild betydelse för region- andra i det här landet, nämligen kommunalrådspartiet.” planeringen. I 3 kap. Miljöbalken anges de grundlägg- Problemet med att ge de regionala frågorna den vikt ande hushållningsbestämmelserna. Områden av riksin- de förtjänar är ofta att de blir så utspädda just genom att tresse enligt 3 kap. ska skyddas mot åtgärder som på- de är regionala och därmed lätt kommer i skuggan av tagligt kan motverka dessa intressen. I 4 kap. anges sär- lokala frågor. Lokala konsekvenser av regionala beslut skilda hushållningsbestämmelser för vissa större om- (eller ickebeslut) kan många gånger helt överskugga de råden. Bestämmelserna rör bland annat förbud mot regionala även om de är mycket mera betydelsefulla. ytterligare fritidsbebyggelse. Områden ska även skyddas Storstockholms lokaltrafik har stor erfarenhet av detta. mot åtgärder som kan skada natur- och kulturvärdena. Nedläggningen av en station som skulle ge 100 000 En regionplan ska enligt PBL beakta riksintressena men människor två minuters kortare restid till arbetet upp- behöver inte – till skillnad mot en översiktsplan – redo- levs inte som så revolutionerande att särskilt många visa hur dessa avses bli tillgodosedda. skulle gå i strid för den saken. De lokala effekterna som Länsstyrelsen har ansvar för att bevaka om riks- skulle ge 1 000 människor tjugo minuters längre restid intressena är tillgodosedda. Om riksintressena inte är skulle däremot omedelbart väcka en lokal folkstorm tillgodosedda ska det framgå av länsstyrelsens gransk- trots att den sammanlagda effekten bara är en tiondel så ningsyttrande när regionplanen ställs ut. Regeringen stor. Naturligtvis skulle de kommunala politikerna ock- kan som nämnts pröva landstingets beslut att anta eller REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET 19

ändra regionplan och kan helt eller delvis upphäva be- MILJÖKVALITETSNORMER slutet om riksintressen inte har tillgodosetts på ett god- Ett nytt inslag i den lagstiftning som reglerar plane- tagbart sätt. Detta är den enda grunden för statligt in- ringen är miljökvalitetsnormer (MKN) som införts i gripande mot en regionplan. Miljöbalkens 5 kapitel. Användningen av sådana nor- Möjligheten för regeringen att kunna pröva region- mer har aktualiserats genom EU-samarbetet. Miljö- planen med avseende på riksintressen grundar sig på att kvalitetsnormer är föreskrifter om viss lägsta miljö- eventuella konflikter mellan riksintressen och regionala kvalitet för mark, vatten, luft eller den fysiska miljön i intressen ska kunna lösas innan regionplanen läggs till övrigt. Regeringen eller i vissa fall Naturvårdverket be- grund för fortsatt översiktsplanering i kommunerna. slutar om miljökvalitetsnormer. Redan införda normer När regeringen på denna grund prövade Regionplan reglerar miljökvaliteten i luft med avseende på svaveldi- 1991 blev dock resultatet att regionplanen inte gav un- oxid och bly, luftförorenande partiklar och kvävedioxid. derlag för ett sådant generellt ställningstagande i av- Ytterligare normer som kan komma att anges i fram- vägningen mellan motstående riksintressen. Den enda tiden gäller bensen och kolmonoxid, nitrat i grund- effekten av regeringsprövningen blev därför att region- vattentäkter, vattennivåer eller flöden i vissa rinnande planens ikraftträdande fördröjdes med mer än ett och vattendrag, fler cancerogena eller allergena luftföroren- ett halvt år. ingar, buller i samhället samt miljögifter i olika natur- Regeringens slutsats var inte oväntad. Regionplan- miljöer. ens roll är enligt PBL att ange riktlinjer för lokalisering Miljökvalitetsnormer anger absoluta gränser som av bebyggelse och anläggningar, inte att föreslå en detal- inte får överskridas. Myndigheter får inte bevilja till- jerad sträckning eller utformning. På den regionala ni- stånd för en verksamhet som medverkar till att miljö- vån kan därför effekter endast bedömas översiktligt. kvalitetsnormer överskrids. Om en norm riskerar att Analyser av förslag till utformning, vilka tas fram först överskridas kan ett särskilt åtgärdsprogram behöva upp- i den detaljerade planeringen, behövs för att avgöra vil- rättas av regeringen, en kommun, länsstyrelse eller an- ken påverkan en utbyggnad kan ha för ett riksintresse. nan myndighet. Det slutgiltiga ställningstagandet till såväl riksintres- Enligt Miljöbalken ska miljökvalitetsnormer iakttas sen som till miljökonsekvenser sker genom rättsverk- vid planering. Av en översiktsplan ska enligt Plan- och ande beslut, till exempel genom beslut att anta en detalj- bygglagen framgå hur kommunen avser att iaktta gäll- plan enligt PBL eller en arbetsplan enligt väglagen. I ande miljökvalitetsnormer. Motsvarande gäller dock ej detta arbete ankommer det på kommunerna, trafik- regionplan. Detaljplaner och bygglov får vidare inte huvudmännen eller motsvarande att utforma projekten medverka till att en miljökvalitetsnorm överskrids. på sådant sätt att inte riksintressena påtagligt skadas. Miljökvalitetsnormer skiljer sig från traditionell pla- Länsstyrelsen ska bevaka att riksintressena tillgodoses nering som innebär en avvägning mellan olika intres- under planeringsprocesserna och göra de avvägningar sen. Den typ av tillåtlighetsprövning av verksamheter mellan olika riksintressen som kan behövas. Region- som tidigare har funnits, har nu även tillämpats för den planen kan då utgöra ett värdefullt underlag för att fysiska planläggningen. Här blir det frågan om en abso- tydliggöra de regionala motiven bakom utbyggnads- lut gräns som inte får överskridas utan att detta får kon- förslagen. sekvenser. Hur normerna kommer att slå i praktiken är 20 DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGAR

det ännu för tidigt att uttala sig om. Det finns dock en respektive lag ska Miljöbalkens allmänna hänsynsregler, uppenbar risk att nödvändigheten att uppfylla normen grundläggande och särskilda bestämmelser om hushåll- leder till åtgärder som får stora negativa konsekvenser i ning med mark- och vattenområden samt bestämmelser andra avseenden. Ett problem för planeringen är de i- om miljökvalitetsnormer tillämpas. Miljöbalkens regler bland mycket oklara samband, som finns mellan orsak om miljökonsekvensbeskrivningar och annat besluts- och verkan. Att fastställa effekterna av de hundratals underlag är också tillämpliga. Även andra lagar berörs detaljplaner som antas i regionens 26 kommuner varje när trafikanläggningar byggs, bland annat väglagen, år kanske får i helt andra kommuner, när det samtidigt lagen om byggande av järnvägar och luftfartslagen. finns en mängd andra påverkansfaktorer, är en synnerligen komplex uppgift. När sedan om några år tjogtals VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR med olika normer måste vara uppfyllda samtidigt kan Beslutsprocessen inför byggande av järnvägar och vägar konsekvenserna bli närmast oöverskådliga. omfattar huvudsakligen följande steg: Det finns brister i samordningen mellan reglerna om ••förstudie miljökvalitetsnormer i Miljöbalken och Plan- och bygg- ••väg- eller järnvägsutredning lagens syfte att åstadkomma en från allmän synpunkt ••eventuell tillåtlighetsprövning enligt Miljöbalken lämplig markanvändning. En strikt tillämpning av nor- av regeringen merna skulle kunna leda till en från allmän miljösyn- • arbets- eller järnvägsplan punkt mindre lämplig bebyggelseutveckling. Reglerna om miljökvalitetsnormer, deras tillämpning och sam- I förstudien ska förutsättningarna för den fortsatta pla- spel med övrig lagstiftning behöver därför ses över. neringen klarläggas. Den ska vara översiktlig och ange Skydd av områden behandlas i Miljöbalkens 7 kapi- flera alternativ utan att peka ut någon särskild väg- eller tel, till exempel nationalparker, naturreservat, kulturre- järnvägskorridor. Den ska också ange om det finns be- servat, strandskyddsområden samt särskilda skyddade hov av någon väg- eller järnvägsutredning innan arbets- områden enligt EU:s habitatdirektiv, så kallade Natura eller järnvägsplanen upprättas. När förstudien utarbetas 2000-områden. Det är genomgående regeringen eller ska så kallat tidigt samråd hållas med berörda länsstyrel- den myndighet regeringen bestämmer, länsstyrelsen elser, kommuner, ideella föreningar och särskilt berörd ler kommunen, som kan utfärda de olika typerna av allmänhet. Efter samrådet ska länsstyrelsen besluta om skydd. Detta ligger således utanför regionplaneorganets projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan kompetensområde. och därmed om utökat samråd erfordras. Nya anläggningar kan bli föremål för regeringens Om förstudien visat att det finns ett behov av att stu- tillåtlighetsprövning enligt Miljöbalkens 17 kap. Detta dera alternativa sträckningar ska en väg- eller järnvägs- är obligatoriskt för till exempel större förbrännings- utredning genomföras. Den ska utgöra underlag för val anläggningar, vissa energi- och avfallsanläggningar, av huvudsaklig sträckning och utmynna i ett förslag till större trafikleder och järnvägar samt flygplatser och far- terrängkorridor och trafikteknisk standard. De olika leder. Prövning ska också ske i vissa fall om verksam- alternativen ska jämföras med varandra och med alter- heten kan antas få betydande omfattning eller mer än nativet att inte genomföra den aktuella utbyggnaden. obetydligt skada naturvärden. Som underlag för att kunna utvärdera och välja alter- Vid prövningen av både vägar och järnvägar enligt nativ ska väg- eller järnvägsutredningen innehålla en REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET 21

miljökonsekvensbeskrivning som godkänts av länsstyrel- mark, som kanske någon gång är aktuellt ute i landet. sen. De nya anläggningar som kan vara aktuella att bygga i Om projektet är av den omfattningen att det ska prö- Stockholmsregionen har så gott som undantagslöst re- vas enligt 17 kap. Miljöbalken är regeringens tillåtlig- dan genomgått en omfattande och mångårig plane- hetsprövning enligt Miljöbalken nästa steg i processen. rings- och utredningsprocess där olika alternativ redan Till grund för prövningen överlämnar då Vägverket res- prövats ingående. Deras för- och nackdelar med avse- pektive Banverket väg- eller järnvägsutredningen till ende på måluppfyllelse och konsekvenser har ingående regeringen tillsammans med ett eget yttrande. Rege- analyserats. ringen prövar enligt Miljöbalkens bestämmelser om Lagreglerna tar inte heller hänsyn till regionplanens projektet är tillåtligt och om den sökta korridoren alltså roll att just ge ett tidigt ställningstagande till infrastruk- utgör det bästa alternativet. turobjekten i planeringsprocessen. De olika objekt som I det sista steget, som består av arbets- eller järnvägs- kan tänkas ingå i en regionplan prövas ingående mot de planen, fastställs den detaljerade sträckningen inom den regionala strategierna och de övergripande målen. En- utpekade korridoren. Planen ska innehålla en miljökon- dast sådana infrastrukturprojekt som fått ett brett stöd i sekvensbeskrivning som ska godkännas av länsstyrel- samrådet av kommuner, regionala organ och organisa- sen. Arbets- eller järnvägsplanen ska normalt ställas ut tioner kan komma att ingå i en regionplan medan alter- för granskning. Det är Vägverket respektive Banverket nativ som inte stödjer målen och som saknar stöd bland som centralt fastställer planen efter samråd med läns- remissinstanserna avförs under processens gång. Re- styrelsen. Ett beslut om att fastställa planen kan också gionplaneprocessen leder ju i sig fram till ett ställnings- hänskjutas till eller överklagas till regeringen och rege- tagande där ett infrastrukturprojekt och en sträckning ringens beslut till Regeringsrätten. eller om man så vill en korridor prövas. Ändå måste sedan processen börja om med att på nytt utreda av alla OMSTÄNDLIG PROCESS alternativ. Processen är således lång och omständlig, och innebär Ett sätt att förenkla genomförandeprocessen och som regel åratal av utredande innan spaden kan sättas samtidigt ge regionplanen större tyngd, skulle därför i jorden, särskilt om en prövning enligt Miljöbalken vara att låta en antagen regionplan utgöra den förstudie måste ske. Flera större trafikanläggningar i Stockholms- som infrastrukturlagarna kräver och samrådet om regionen kan bli föremål för en sådan tillåtlighetspröv- regionplanen utgöra det tidiga samråd och beslut som ning. Tillåtlighetsprövningen innebär att regeringen gäller åtgärder om betydande miljöpåverkan enligt ska bedöma om verksamheten är förenlig med Miljö- Miljöbalken. Objekt som prövats i en sådan region- balkens grundläggande regler. Syftet med denna pröv- planeprocess skulle därigenom kunna genomföras snab- ning är att i ett tidigt skede i processen få klarlagt om en bare. En sådan regelförändring skulle givetvis kräva att anläggning kan tillåtas med en viss lokalisering eller vissa krav behöver ställas på regionplanen i detta avse- sträckning. ende. Lagreglerna har kritiserats för att vara en skrivbords- produkt, som inte utgår från verkliga förhållanden som STATENS REGIONALA UTVECKLINGSPOLITIK gäller i vart fall i storstadsområden. Det är ytterst sällan Länsstyrelserna har sedan länge haft ansvar för regio- frågan om att aktualisera helt nya projekt på jungfrulig nala utvecklingsfrågor. Det tidigare länsplaneringssys- 22 DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGAR

temet utvecklades under 1980-talet med olika tema- har liksom tidigare det övergripande ansvaret för att program inom skilda politikområden. Under 1990-talet samordna och driva arbetet. Det är från 2003 möjligt att har utvecklingen av den tidigare regionalpolitiken, som bilda ett kommunalt samverkansorgan i samtliga län, syftade till en utjämning mellan olika regioner, ändrats i med ansvar för arbetet med länets utveckling. Om så- riktning mot att varje region utvecklas efter sina egna dana organ bildas förs ansvaret för RTP över dit. förutsättningar. Tidigare har arbetet främst bedrivits på Utvecklingen av Stockholmsregionens regionplane- tjänstemannanivå medan demokratifrågorna på regio- ring till en regional utvecklingsplanering tangerar till nal nivå fått ökat intresse under senare år. Länsstyrel- stor del den tänkta inriktningen i RTP. Tillväxtprogram serna har tappat i legitimitet som samordnare av det re- bör bestå av analys, mål och regionala prioriteringar för gionala utvecklingsarbetet, medan kommunernas roll hållbar tillväxt samt en plan för hur insatserna ska finan- har ökat, inte minst i försökslänen Skåne, Kalmar och sieras, genomföras och utvärderas. Allt detta har till stor Västra Götalands län. I Stockholms län har sedan länge del redan skett inom ramen för RUFS-arbetet. länsstyrelsens ambitioner för regional utveckling varit begränsade mot bakgrund av landstingets roll som re- REGIONALA UTVECKLINGSPROGRAM gionplaneorgan. Även om länsstyrelsen formellt getts ett ansvar för en För att stärka den lokala och regionala konkurrens- ”långsiktig sektorsövergripande utvecklingsstrategi”, kraften lanserade regeringen 1998 en ny arbetsform i har länsstyrelsen i Stockholms län inte gjort någon så- den regionala utvecklingspolitiken – regionala tillväxt- dan utan det har skett som en del av regionplaneringen avtal (RTA). Ett regionalt tillväxtavtal pekar ut de in- för vilken landstinget har ett lagstadgat ansvar. I arbe- satsområden som ska prioriteras i den statliga utveck- tet med RTP har parterna varit överens om att be- lingspolitiken och tas fram av ett regionalt partnerskap trakta RUFS, som det regionala utvecklingsprogram- under ledning av länsstyrelsen och med företrädare för met (RUP) i vårt län. Dessutom har Nutek i sitt uppdrag näringsliv, kommuner, andra lokala och regionala in- med att samorda det regionala utvecklingsarbetet lyft tressenter samt statliga organ. I de fyra försökslänen har fram RUFS, som ett färskt och bra exempel för andra de regionala självstyrelseorganen ansvaret. Syftet är att regioner på vad en RUP kan innebära. de statliga anslagen ska användas på ett effektivare och Men Stockholmsregionens särskilda förhållanden mer kreativt sätt. Tillväxtavtalen genomförs under pe- kommer alltför sällan till uttryck och får genomslag i rioden 2000–2003 och alla län i landet deltar i arbetet. regeringsarbetet. När regeringen beslutade om en för- Regeringen lade hösten 2001 fram förslag om en ny ordning om regionalt utvecklingsarbete 1 i september regional utvecklingspolitik för att ge förutsättningar för 2003, hade Stockholmsregionens särförhållanden åter tillväxt och livskraft i alla delar av landet. Förslaget an- ”glömts bort”. Förordningen anger att länsstyrelsen togs av riksdagen i december samma år. Regionala till- ska utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram (RUP). växtprogram (RTP), baserade på en utveckling av nuvar- Denna förordning, som trädde i kraft den 15 november ande tillväxtavtal, utgör grunden för arbetet. Den nya 2003, står i direkt strid med riksdagens beslut om regio- programperioden avser 2004–2007 och processen sam- nal samverkan. I regeringens proposition2 om regional ordnas med processen för infrastrukturinvesteringar. samverkan sägs följande om ansvarsfördelningen för de RTP ska liksom RTA tas fram av ett regionalt part- regionala utvecklingsfrågorna i Stockholms län: nerskap och godkännas av regeringen. Länsstyrelsen ”I Stockholms län, som inte är försökslän, har lands- REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET 23

tinget sedan länge ansvarat för vissa regionala utveck- ESDP OCH REGIONAL UTVECKLINGSPLANERING lingsuppgifter i länet. Utan att detta är reglerat av stats- Det finns som antytts tidigare ingen knivskarp gräns makterna har ett samarbetsförhållande etablerats mel- mellan regional planering enligt PBL och regional ut- lan landstinget, länsstyrelsen och kommunerna som har vecklingsplanering. Detta ligger också helt i linje med likhet med vad som gäller i försökslänen Skåne län och det begrepp som inom EU kommit att kallas ESDP – Västra Götalands län. Kommunerna i Stockholms län European Spatial Development Perspective. Sedan har, liksom i alla andra län, möjlighet att bilda ett kom- 1989 har inom EU pågått ett samarbete inom området munalförbund som kan utgöra samverkansorgan i länet. spatial development eller rumslig utveckling, som skulle Den nuvarande ansvarsfördelningen i Stockholms län kunna vara den svenska översättningen. En gemensam kan även behållas.” ESDP-rapport antogs av EU:s ministrar för regional ut- Den uttalade grunden för riksdagsbeslutet vad avser veckling och fysisk planering samt EU:s kommissionär Stockholms län var alltså att i nuläget antingen ett sam- för regional policy i maj 1999 i Potsdam. Målet för den verkansorgan bildas eller nuvarande ansvarsfördelning rumsliga utvecklingen är att sträva efter en balanserad behålls. och hållbar utveckling av EU:s territorium. Tre mål bör Till skillnad mot den fysiska planeringens stränga uppnås i EU:s alla regioner: ekonomisk och social kohe- lagreglering och demokratiska förankring bedrivs det sion (sammanhållning), skydd och skötsel av natur och regionala utvecklingsarbetet i stor utsträckning oreg- kulturarv samt mer balanserad konkurrenskraft inom lerat av lagar och i en nätverksform som är mer proble- det europeiska territoriet. ESDP-dokumentet är tänkt matisk från demokratisk synpunkt. I breda partnerskap som en ram för sektorspolitik med rumsliga konsekven- kan antalet deltagande organisationer vara stort men ser på nationell och europeisk nivå samt för regionala insatsen kanske i vissa fall inskränker sig till medverkan och lokala myndigheter. ESDP är inte bindande utan i någon enstaka aktivitet. Styrkan mellan olika organi- kan beaktas i den utsträckning medlemsstaterna och re- sationer varierar naturligtvis kraftigt. Möjligheterna för gionerna vill och är väl snarast ett uttryck för det nu- medborgarna att utkräva politiskt ansvar för resultatet varande synsättet i Västeuropa. av sådana processer kan vara begränsade. Mot den bak- Den svenska uppfattningen är ofta att ESDP kan ut- grunden utgör överförandet av ansvaret för processerna göra en inspirationskälla och kunskapshöjare. En svå- till direkt eller indirekt valda organ i regionen en tydlig righet i det sammanhanget är att ESDP-rapporten är så demokratisering. allmänt hållen att den inte ger mycket vägledning. Om Även om begreppet partnerskap är nytt bygger det på man så vill, kan alla därur hämta det man vill ha stöd för. gamla traditioner från den så kallade ”svenska model- I arbetet med RUFS har vi följt utvecklingen inom len” med överenskommelser mellan politiska försam- ESDP-arbetet men knappast så att planen direkt har lingar och arbetsmarknadens parter. Även 1980-talets påverkats. ESDP-rapporten hade inte heller publicerats förhandlingsplanering kan sägas utgöra en form av part- när RUFS-arbetet inleddes. Det är snarare så att en ge- nerskap. I många fall har resultatet av sådan förhand- mensam modern syn på regional utvecklingsplanering lingsplanering kommit att kritiseras just från demokra- i Sverige och Västeuropa har genomsyrat dem som del- tisk synpunkt eftersom den innebär ett sätt att kringgå tagit i processen och indirekt påverkat båda dessa pro- den formella planerings- och beslutsprocessen med dukter. Det sektorsövergripande synsättet där olika uppgörelser träffade i slutna rum utan insyn. 24 DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGAR

politikområden berörs är exempel på detta liksom det europeiska perspektivet där nationsgränserna minskar i betydelse i ett konkurrenskraftigt Europa. Även det flerkärniga perspektivet ingår i båda dokumenten, om än på något olika sätt. År 2000 inrättades det så kallade ESDP-sekretariatet i samarbete mellan Nutek och Boverket. Verken har för- slagit att en nationell strategi för regional utvecklingsplanering tas fram med ESDP som vägledning. De regionala tillväxtprogrammen (RTP) med startpunkt 2004, men som började planeras redan 2002, blir det första användningsområdet där den nationella strategin för regional utvecklingsplanering kan tillämpas.

REFORMERAD PLAN- OCH BYGGLAG Plan- och byggutredningen ansåg redan i sitt betänkan- organ överförs detta till en del på ett annat regionalt or- de 1994 att den regionala samordningen behövde för- gan, men kommunernas ansvar inskränks ju inte. Men bättras. Regeringen föreslogs kunna utse regionplane- regeringen ansåg väl att det var lämpligt att gå kommu- organ om synnerliga skäl förelåg och frivillig mellan- nerna till mötes. kommunal samordning inte tillkom. Statliga organ till- Alltfler krav på förändringar av olika delar av Plan- styrkte detta förslag, medan kommunerna var emot det. och bygglagen har rests de senaste åren. Såväl i miljö- Förslaget avvisades av regeringen som menade att det målspropositionen som i Klimatkommitténs betänkan- visserligen krävdes en förstärkning av det regionala per- de har behovet av en översyn av PBL aktualiserats för att spektivet i planeringen, men att detta kunde ske i frivil- göra den fysiska planeringen till ett starkare stöd för lig samverkan mellan kommuner. Även Regionbered- en hållbar utveckling. Regeringen har utsett Lars Eric ningen pekade året därpå på behovet av en stärkt regio- Ericsson till ordförande för den parlamentariskt sam- nal samordning, framförallt i de tre storstadsområdena. mansatta kommitté som ska se över plan- och bygglag- Beredningen föreslog att självstyrelseorganen i Skåne stiftningen (PBL-kommittén). och Västra Götaland skulle få samma regionplanerings- Direktiven för översynen, som presenterades i juni uppgifter som Stockholms län. Regeringen motsatte sig 2002, går även in på frågor som berör regional samver- även detta förslag och menade att det skulle innebära att kan och översiktlig planering. Kommittén ska under- det kommunala planmonopolet delvis inskränktes. söka hur PBL kan anpassas till regeringens syn på den Man kan ställa sig frågande till regeringens motive- regionala utvecklingen och stimulera till en ökad kom- ring för detta. Att ett regionplaneorgan skulle få ansvar munal och regional samverkan. Den bör även söka finna för samordningen av kommunernas planering innebär metoder för att förena den fysiska planeringen med öv- ju strängt taget inte någon urholkning av det kommu- rig samhällsplanering som växer fram, bland annat i nala planmonopolet eftersom länsstyrelserna redan har genomförandet av EU:s planerings- och utvecklings- ett sådant samordningsansvar. Med ett regionplane- samarbete, det vill säga ESDP-perspektivet. Kommittén REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET 25

ska utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhålla geringen nämner dock ingenting om vilka styrmedel sig till regional utvecklingsplanering. Detta är positivt som skulle kunna införas i Plan- och bygglagen för att eftersom det ligger helt i linje med den utveckling som åstadkomma detta. För den som under många år sysslat regionplaneringen i Stockholmsregionen genomgått just med frågor om bebyggelsestruktur, transporter och under de senaste åren. Samtidigt kan konstateras att re- deras miljöpåverkan ter sig regeringens föreställnings- geringen talar om regional samverkan, men inte om re- värld något naiv, i synnerhet om det förutsätts ske ge- gional samordning. Det är alltså fortfarande frågan om nom frivillig samverkan mellan kommuner. ett frivilligt regionalt samarbete. Utredningsdirektiven går också in på förändringar av de icke bindande översiktliga planerna, det vill säga STÄRKT STATLIGT INFLYTANDE? regionplaner och översiktsplaner och konstaterar att Regeringen framhåller vidare att den regionala plane- formerna för översiktsplaneringen behöver vitaliseras ringsnivån är viktig när nationellt beslutade åtgärder för att bli mer ändamålsenliga och stödja en långsiktigt ska genomföras lokalt, till exempel utbyggnad av infra- hållbar utveckling. I det sammanhanget kan enligt re- struktur och bostäder. Men det har inte föresvävat regeringen även planernas formella ställning behöva över- geringen att regionplaneorgan eller regionala självsty- vägas, liksom om det finns skäl att på ett tydligare sätt relseorganen skulle kunna ha en roll i detta samman- ange vilka sakfrågor som bör behandlas i planerings- hang. I stället pekar regeringen på hur länsstyrelsernas arbetet. Den kommunala planeringen bör enligt direk- roll kan utvecklas i syfte att bevaka att nationella mål får tiven bättre än hittills ta hand om de nationella, regio- genomslag på regional och lokal nivå. Regeringen vill nala och mellankommunala frågorna. Detta innebär att alltså stärka statens inflytande på den regionala och lo- kommittén inte kan undvika att diskutera om region- kala nivån, inte stärka den regionala nivån som sådan. planeinstitutet bör få en mer styrande roll än hittills vil- Regeringen håller fast vid den mycket försiktiga inställ- ket givetvis kommer att bli en het fråga. Kommittén ska ning till regionplaneorgan som tidigare ställningstagan- även se till att aktualitetsprövningen skärps. Eftersom den visat, men nu för att öka statens inflytande, inte av frågan om regionplanens aktualitet diskuterats i anslut- hänsyn till den kommunala planmonopolet. Det går ning till RUFS-arbetet är ju detta välkommet. alltså bra att urholka planmonopolet till förmån för sta- Även andra frågor som har betydelse för den regio- ten men inte för regionen! nala utvecklingen tas upp, bland annat frågor som gäller Redan i direktiven för den förändrade lagstiftningen konkurrensaspekterna vid handelsetableringar, hur kring regional samverkan föreslår regeringen också hur beslutsprocessen kan effektiviseras, implementeringen den regionala utvecklingen i storstadsregionerna ska av miljömålen och samordning med Miljöbalken. Kom- förändras: ”Genom att åstadkomma ett varierat utbud mittén ska redovisa sitt slutbetänkande senast 31 de- av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan bil- cember 2004. Vissa frågor, bland annat dem som gäller användningen minska där alternativ finns (det vill säga en effektivare beslutsprocess, skulle redovisas tidigare. i storstadsregionerna) och förutsättningarna för miljö- anpassade och resurssnåla transporter förbättras.” Re- 26 DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGAR

Rubriker ur Dagens Nyheter 1992–93. STOCKHOLMSREGIONEN I MITTEN AV 1990-TALET 27

1.2

Stockholmsregionen i mitten av 1990-talet

REGIONPLAN 1991 FRÅN ANTAGANDE TILL LAGA KRAFT av Dennispaketet med stöd av 6 kap 2§ naturresurs- Regionplane- och trafikkontoret inledde arbetet med lagen, NRL. Frågan är om beslutet grundades på en ge- att utveckla en långsiktig strategi för Stockholmsregion- nuin övertygelse, eller om det var en eftergift för miljö- en hösten 1995, genom att presentera scenarioskriften rörelsen. Redovisningen skulle lämnas in till länsstyrel- ”Den osäkra framtiden”. Tre områden, ekonomisk ut- sen i Stockholms län senast i mars 1993. veckling, sociala förhållanden och miljön utkristallise- I varje fall innebar regionplanens antagande ett pro- rades som viktiga för framtiden. blem för den redan pågående miljöprövningen. Om Re- Regionplan 1991 godkändes av landstingsfullmäk- gionplan 1991 skulle vinna laga kraft, kunde detta tolkas tige i oktober 1992. Vid ungefär samma tidpunkt träffa- som att miljöprövningen föregripits. Regeringen beslu- des den andra Dennisöverenskommelsen, där region- tade i december 2002 att överpröva regionplanen enligt planens trafikförslag bekräftades. Överenskommelsen 12 kap. 5§ Plan- och bygglagen, PBL. Prövningen avsåg hade stöd av en till synes betryggande parlamentarisk om planen formellt tillgodosåg riksintressen enligt majoritet. Socialdemokraterna, moderaterna och folk- NRL. I motiven för detta hänvisade regeringen till den partiet som stod bakom uppgörelsen hade tillsammans pågående miljöprövningen. cirka 75 procent av befolkningen bakom sig i såväl Regeringens grund för att överpröva regionplanen landstinget som i kommunfullmäktige i Stockholm. Det kan diskuteras. Den enda grund som regeringen kan förhållandet ändrades inte i valet 1991. Trots det var kri- åberopa för att göra undantag i en regionplan är om riks- tiken mot överenskommelsen stark, framförallt från intressen inte tillgodosetts. Frågan är om miljöpröv- miljöorganisationerna. Regeringen beslutade därför i ningen syftade till att klargöra frågan om riksintressen. oktober 2002 att en så kallad miljöprövning skulle göras Länsstyrelsen i Stockholms län lämnade in miljö- 28 DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGAR

prövningen av Dennispaketet till regeringen i maj 1993. Möjligheterna hos den politiska nämnden att påverka Materialet remitterades till ett antal myndigheter. Flera verksamheten uppfattades som alltför begränsad. Kon- av remissinstanserna ansåg att redovisningarna inte gav toret hade också vuxit sig alltför stort och kostsamt. Vid tillräckligt underlag för att bedöma de långsiktiga effek- slutet av 1980-talet hade Regionplane- och trafikkon- terna av det föreslagna trafiksystemet. Olika alternativ toret omkring 110 anställda. Olika försök att låta konto- borde bedömas i förhållande till en framtida region- ret också bedriva intäktsverksamhet prövades, men vi- struktur. I praktiken efterfrågades alltså mer eller min- sade sig svåra att förena med den oberoende ställning dre ett nytt regionplanearbete. Några ansåg inte att nyt- som krävs av ett regionplaneorgan. Dessutom var det tan uppvägde de ingrepp som åstadkoms. knappast helt och hållet förenligt med kommunal- Därför hände ingenting med regionplanen under ett lagen. drygt år. I juli 1994, två månader före valet, beslutade Också hos kommunerna fanns ett relativt utbrett regeringen så att inte vidta någon åtgärd med anledning missnöje. Man uppfattade på olika håll, ibland från mot- av beslutet att anta Regionplan 1991, utan att låta pla- satta utgångspunkter, att det var svårt för kommunerna nen vinna laga kraft. att få gehör för sina synpunkter i arbetet med Region- På Regionplane- och trafikkontoret ansåg vi i princip plan 1991. Södertörnskommunerna uppfattade att re- att den färdiga regionplanen borde följas av en aktiv gionplanen inte tillräckligt beaktade behoven på ett allt- marknadsföring så att den också fick genomslag i kommer eftersläpande Södertörn. Också nordostkommun- munernas planering. Samtidigt går det inte att mark- erna uppfattade att den egna regiondelens intressen nadsföra en plan som inte finns tryckt. Vi valde därför kom på undantag. De bildade en samarbetsorganisation att vänta på regeringens beslut. och tog fram ett eget förslag, UNO, Utvecklingsplan Under hösten 1994 lät vi så trycka den färdiga Re- Nordost, mer eller mindre som en direkt kritik mot gionplan 1991, två år efter antagandet och tre år efter regionplanearbetet. utställningen, då innehållet i allt väsentligt lagts fast. Olika alternativ för en omorganisation diskuterades Det var då knappast längre aktuellt att göra någon större under kanske alltför lång tid. Mindre enheter fördes till affär av att Regionplan 1991, nu vunnit laga kraft. Or- en början över till andra landstingsorgan. Under hösten sakerna till detta var flera. Dels hade den redan under 1992 var inriktningen klar. Kontoret skulle delas i en flera år utan formell förankring utgjort det faktiska un- liten myndighetsdel som skulle svara för uppgifterna derlaget för den regionala trafikplaneringen och för en som regionplaneorgan och en större utförardel. Det stod hel del annan planering på regional nivå. Dels hade ju snart också klart att personalen totalt sett skulle min- faktiskt förutsättningarna redan förändrats kraftigt på skas. Det skulle i första hand ske genom naturlig avgång. vissa punkter. Förmånliga villkor för avtalspension infördes därför. Personalen på det nya regionplanekontoret bestäm- NYSTART FÖR REGIONPLANEKONTORET des till omkring 20 personer medan utförardelen In- Regionplanekontoret var sedan regionplanen var klar regia, Institutet för regional analys, fick bli 45 personer. till stor del fokuserat på att förändra den egna organisa- Direktör för det nya regionplanekontoret blev Bo Malm- tionen. Det hade under flera år funnit missnöje hos den sten, som tidigare varit trafikdirektör. Björn Hårsman, politiska majoriteten med kontorets sätt att fungera. som tidigare varit chef för utredningsavdelningen blev Kontoret uppfattades till viss del som sig självt nog. direktör för Inregia, som till en början var en landstings- STOCKHOLMSREGIONEN I MITTEN AV 1990-TALET 29

ägd förvaltning men senare gick över till bolagsform och DEN FÖRÄNDRADE VERKLIGHETEN övertogs av de anställda. Regionplan 1991 var en plan som framförallt behand- Det nya Regionplane- och trafikkontoret blev en lade den fysiska planeringen och trafikplaneringen. platt organisation utan mellanchefer. Det bedömdes Omvärlden gav förutsättningarna i vissa avseenden, till vara en modern organisation för ett kunskapsföretag exempel tillväxten i befolkning, sysselsättning och eko- och en lämplig organisation med en så begränsad per- nomi. Sambanden mellan regionens fysiska och ekono- sonal. Kontoret var en beställarorganisation där huvud- miska utveckling diskuterades inte. Det geografiska lä- delen av arbetet skulle utföras genom konsulter. get i Mälardalen och norra Europa illustrerades med Det nya kontoret fick 12 handläggare. Ansvarig för kartor, men påverkade inte nämnvärt innehållet i pla- regionplaneringen var Hans Broomé som också hade nen. ansvarat för arbetet med Regionplan 1991 i slutskedet Regionplan 1991 var textmässigt mycket kortfattad. från samråd till färdig plan. Ansvarig för trafikfrågorna Planen var resultatet av ett flerårigt utredningsarbete blev Magnus Carle, som varit avdelningschef för trafik- men det som redovisades i planen var de färdiga lös- avdelningen på det gamla kontoret. Han hade också del- ningarna. Motiven och analyserna bakom redovisades tagit aktivt i förhandlingsarbetet bakom Dennispaketet. ytterst sparsamt. En del av underlaget, framförallt på I övrigt dominerades kontoret av planerare, framför- trafikområdet, dokumenterades i olika underlagsrap- allt arkitekter och ingenjörer. Från den tidigare utred- porter, annat inte alls. ningsavdelningen kom Elisabeth Krausz, med ansvar Det nya regionplanekontoret började arbetet med för statistik, samt ekonomiska och sociala frågor. Den den fortsatta regionplaneringen utan att det fanns något här kompetensmässiga obalansen var delvis ett uttryck beslut om vad processen skulle leda fram till för slutmål. för den föreställning som ännu 1992–1993 fanns om Något beslut om att upprätta en ny regionplan som inriktningen på den fortsatta regionplaneringen. Att skulle ersätta Regionplan 1991 fattades således inte för- det fortfarande var huvudsakligen fysisk planering det rän 1998. skulle handla om. Delvis blev den också resultatet av att Motivet för att inleda arbetet på ett mer förutsätt- personalen fick rätt att själv söka sig till respektive enhet ningslöst sätt än tidigare var ganska naturligt. Trots att och att dessa önskemål gavs stor tyngd i bemanningen. Regionplan 1991 ännu inte hade vunnit laga kraft när Det visade sig efter kort tid att dessa kompetensmässiga det nya planeringsarbetet inleddes, hade redan förut- brister måste rättas till med flera nyrekryteringar för att sättningarna på en rad områden förändrats. täcka kompetensbehoven på andra områden. Det kanske mest påtagliga för landet och regionen Den utdragna processen i samband med bildandet av var den ekonomiska krisen. Den överhettade högkon- Inregia och det nya regionplanekontoret var smärtsam junkturen förbyttes kring 1990 av den djupaste ekono- för många inblandade. Både avvecklingen av det gamla miska kris landet genomgått under efterkrigstiden. Sta- regionplanekontoret och bildandet av det nya tog tid tens finanser hamnade i en svårartad obalans som ett och resurser i anspråk. Det nya slimmade beställar- resultat av den brant växande arbetslösheten och av de kontoret ställde anspråk på nya arbetssätt som behövde räddningsinsatser staten nödgades till i bank- och fas- finna sina former. Först 1994 kunde den nya kontoret på tighetskrisens spår. allvar gripa sig an arbetet med att ersätta Regionplan Också i Stockholmsregionen växte arbetslösheten 1991. 30 DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGAR

FORTSATT BEFOLKNINGSTILLVÄXT Om således sysselsättningsutvecklingen överskattats kraftigt fortsatte ändå befolkningstillväxten i oförmin- skad takt. Enligt Regionplan 1991 antogs befolkningen öka med mellan 7 000 och 12 000 invånare per år. Den faktiska ökningen mellan 1990 och 1995 blev omkring 17 000 per år. Ett högt barnafödande och en stor invandring svarade under de här åren för befolkningstill- växten, medan inflyttningen från resten av Sverige var obetydlig. Trots att det egentligen behövde byggas fler bostäder än vad som antagits – regionplanen angav be- Före och efter. EU:s framväxt har inte kommit som en överraskning, hovet till cirka 8 000–9 000 lägenheter per år – sjönk däremot Sveriges omsvängning och medlemskap. Alla togs vi på igångsättningen av nya bostäder till drygt 3 000 per år. sängen av Sovjetimperiets snabba upplösning, men hur ser morgon- Detta blev resultatet av den omläggning av bostadspoli- dagen ut? Kommer EU att försvagas och upplösas i regioner? Kom- tiken som regering och riksdag tvingades att genomföra. mer Sovjet att uppstå i ny skepnad. En minskning av bostadssubventionerna var nödvändig när statens finanser måste saneras på alla andra områ- lavinartat även om huvudstadsregionen kanske klarade den. Bostadskostnaderna ökade därför med omkring 50 sig lindrigare än andra regioner i Sverige. Mellan 1990 procent på några få år vilket trots befolkningstillväxten och 1994 försvann mer än 100 000 arbetstillfällen i dramatiskt minskade efterfrågan på nya lägenheter. regionen. På tre områden som traditionellt varit centrala för Regionplan 1991 hade utarbetats under överhett- regionplaneringen – befolkningstillväxt, sysselsättning ningen under senare delen av 1980-talet. En fortsatt till- och bostadsbyggande – hade således antaganden i Re- växt av sysselsättningen ansågs då självklar. Enligt Re- gionplan 1991 slagit kraftigt fel jämfört med den verk- gionplan 1991 bedömdes sysselsättningen vid Hög till- liga utvecklingen, och detta redan innan planen ens växt öka med 123 000 sysselsatta mellan 1990 och 2005. vunnit laga kraft. Vid måttlig tillväxt kunde ökningen inskränka sig till Den ekonomiska krisen satte fokus på Sveriges och cirka 31 000. Planerarna på Regionplane- och trafik- Stockholmsregionens stora internationella beroende. kontoret hade med dessa förutsättningar varnat för att Det hade inte ägnats någon större uppmärksamhet i Re- den då pågående utbyggnaden av kontorslokaler runt gionplan 1991. Den internationella utvecklingen var om om i regionen kunde vara för stor och leda till lokalöver- möjligt ännu mer dramatisk. Varken Berlinmurens fall skott. Därför borde planarbetet bromsas, särskilt i Ar- 1989, Sovjetunionens upplösning 1991 och Sveriges in- landastråket i den norra regiondelen, där överetable- träde i den europeiska unionen 1995 hade givetvis kun- ringen var tydligast. Kommuner, byggherrar och banker nat förutses under arbetet med regionplanen. Dessa lyssnade knappast på dessa varningssignaler. händelser har ju dramatiskt påverkat relationerna i Men när fastighetskrisen väl kom blev den kraftigare Östersjöområdet. De internationella händelserna in- än vi föreställt oss. En minskning med 100 000 syssel- träffade så snabbt att det föreföll oklart hur långt de satta på fyra år kunde ingen föreställa sig var möjligt. STOCKHOLMSREGIONEN I MITTEN AV 1990-TALET 31

kunde gå. Hade en ny stabilitet inträffat eller fanns det erna. Men även om miljöfrågorna fortsatte att diskute- risk för en internationell rekyl? ras med försurning och växthuseffekt i fokus, kom de Den ekonomiska krisen och flyktinginvandringen ändå något i skymundan av de ekonomiska frågorna. accentuerade de stora sociala skillnaderna i regionen. Men den ekonomiska krisen visade sig få långsamt ver- När arbetslösheten i regionen som helhet för första kande sidoeffekter på trafikuppgörelsen, som då ännu gången sedan 1930-talet nådde tvåsiffriga procenttal inte var synliga. Dels blev det svårare att klara de ekono- växte den i vissa områden till långt över 50 procent. miska investeringar som Dennispaketet innebar, dels När planeringsförutsättningarna på de flesta områ- ledde den minskade ekonomiska aktiviteten dessutom den föreföll vara i gungning fanns det ett område som till en minskning av trafiken. Det innebar att behovet av fortfarande präglades av stabilitet. Det var trafikpolitik- paketet möjligen kunde synas något mindre angeläget en. Dennisuppgörelsen som träffats 1991 och bekräftats än det hade varit några år tidigare. Att detta så små- 1992 föreföll fortfarande 1994 stå orubbligt fast. Visser- ningom skulle leda till att paketet upplöstes anade vi ligen fanns hela tiden kritiken från miljöorganisation- dock inte vid denna tid.

DEL 2 Processen

2.1

Den osäkra framtiden

EN SÖKPROCESS Kontoret skulle vidare medverka i aktuella projekt som Det nya Regionplane- och trafikkontoret började sin hör samman med infrastruktursatsningarna, flyg och verksamhet under andra halvåret 1993. Det fanns knap- hamnfrågan, avfallsfrågan, kommunernas fortsatta över- past något politiskt stöd vid den här tidpunkten för att siktsplanering och arbetet med Agenda 21 med mera. direkt utarbeta en ny regionplan av traditionellt slag och Ny kunskap skulle också tas fram i form av nuläges- på traditionellt sätt. Regionplane- och trafiknämnden beskrivningar och framtidsbedömningar främst när det hade under den här perioden borgerlig majoritet, under gäller bostads- och arbetsmarknaden, näringslivet och ledning av moderaten Ralph Lédel. Dessutom hade Re- miljön. I november 1993 gav Regionplane- och trafik- gionplan 1991 ännu inte vunnit laga kraft. I stället prö- nämnden sitt stöd för den huvudinriktning av region- vades en mer sökande process. planearbetet som kontoret hade redovisat. Inriktning- Under hösten utarbetades en promemoria som lades en var i själva verket ganska vag och gav kontoret stor fram för nämnden, där kontoret redovisade sin syn på handlingsfrihet. den fortsatta regionplaneringen. Där betonades att en VARFÖR SCENARIER? sökprocess borde inledas inför arbetet på längre sikt. Något beslut om en eventuell regionplan behövde inte Beslutet innebar att framtidsbedömningar av den lång- fattas nu. Risken var att ett sådant förslag skulle få bak- siktiga utvecklingen i regionen skulle utarbetas som ett slag i nämnden. I stället skulle en fortlöpande dialog in- första steg i arbetet. Dessa kom att få formen av scena- ledas med främst kommunerna och under samtidiga po- rier. Scenarier är framtidsbilder som beskriver olika litiska kontakter mellan landstinget och kommunerna. tänkbara framtida utvecklingsförlopp, ofta utan att känna till sannolikheten för att de faktiskt skall inträffa. 36 DEL 2 – PROCESSEN

Det är vanligt att sätta fokus på väsentliga drivkrafter utveckla beställarrollen. för utvecklingen och på kedjor av händelser. Under 1994 genomfördes ett antal lunchmöten med Scenarier är ofta användbara för att skapa förbere- inbjudna debattörer. Det var Sten Westerberg, f.d. stats- delse för att kunna hantera olika utvecklingsriktningar i sekreterare, Hans Bergström, DN, Lars Bern, Det Na- omvärlden. De stimulerar diskussionen om framtiden turliga Steget, Svante Beckman, Linköpings universitet och därmed om vilka frågor som är viktigast och bör och Ulf Adelsohn, landshövding. Mötena var öppna för prioriteras. Scenarier handlar oftast om kvalitativa be- deltagare även från nämnden och kommunerna. Vid två skrivningar av framtiden. samrådsmöten inbjöds deltagare från kommunerna, staten, och en rad intresseorganisationer för att bli in- SCENARIOARBETET formerade om scenariearbetet. Scenarioarbetet inleddes vintern 1993–1994. Som kon- I juli 1994 vann Regionplan 1991 laga kraft genom sulter för arbetet knöts Bert Levin och Dag Norén vid regeringens beslut. Valet i september 1994 innebar att Sifo Management Group (SMG). Dessa hade tidigare den borgerliga majoriteten föll och ersattes av social- erfarenhet av scenarioarbete från olika tillfällen. Bland demokraterna, med stöd av vänsterpartiet och miljö- annat hade kontoret medverkat i det nationella scena- partiet. Ny ordförande i nämnden blev ånyo Claes Ån- rioarbetet SVIR – Sverige i rekonstruktion – som SIFO strand (s). I samband med budgetdiskussionen i lands- givit ut 1993. En viss erfarenhet av tekniken fanns såle- tinget hösten 1994 uttalade den nytillträdda socialde- des. mokratiska majoriteten att arbetet på en ny regionplan Arbetet inleddes med studier i scenarioarbete och skulle fortsätta. Regionplaneringen angavs som ett in- scenarioteknik. Fram till sommaren 1994 pågick paral- strument för att styra utvecklingen i rätt riktning. Några lellt faktainsamling inom ett antal kunskapsområden: områden pekades ut:

••Värderingar, politik • Segregationen borde minskas och det borde studeras • Utbildning, FoU hur den regionala planeringen kunde bidra till detta. ••Ekonomi, näringsliv, arbetsmarknad • En bred samverkan skulle krävas för att skapa en • Befolkning, bostadsmarknad, sociala förhållanden ekologiskt hållbar utveckling. En överenskommelse ••Miljö, ekologi borde därför åstadkommas mellan de politiska ••Resande, transporter partierna och andra parter om hur miljöproblemen långsiktigt borde lösas. För varje område belystes den hittillsvarande utveck- • Det framtida transportsystemet behövde vidare lingen och nuläget. Drivkrafter och händelser som på- enligt majoriteten utredas och diskuteras. Särskilda verkar utvecklingen inom olika områden var särskilt medel skulle anvisas för studier om framtida kollek- viktiga att analysera. tivtrafiksystem och trafikförnyelse. Under hösten 1994 kompletterades kunskapsunderlaget med scenarioansatser på olika områden. Kontoret Det fanns nu ett politiskt stöd för att ta fram en ny re- anlitade konsulter för att ta fram dessa rapporter. Med- gionplan, men kontoret var i full färd med att arbeta arbetarna var dock ännu relativt oerfarna av beställar- med scenarioskriften och var ännu långt ifrån att arbeta rollen och resultatet blev inte alltid användbart eller fram en ny regionplan. Kanske var det så att den poli- lämpligt att publicera. Med tiden skulle kontoret dock tiska viljan att ta fram en ny regionplan var starkare än DEN OSÄKRA FRAMTIDEN 37

den på tjänstemannahåll. Kontoret avsåg i varje fall att först fullfölja det inledda scenarioarbetet. Under hösten 1994 lät kontoret tillsammans med stadsbyggnadskontoret i Stockholm publicera boken 2022 – Fjorton essäer om Stockholms framtid 1. Fjorton personer fick i uppdrag att teckna ned sina personliga visio- Scenarieskriften ner av Stockholm och regionen in på 2000-talet. Syftet Den osäkra framtiden. var att stimulera till debatt och få impulser för scenarioarbetet. I månadsskiftet november-december 1994 skedde infrastrukturprojekten tar sedan 10–15 år. Från beslut val av huvudstruktur för scenarierna. Det var viktigt att 1992 till färdigställande av Södra länken 2004 har det tidigt lägga fast några grundläggande dimensioner där till exempel gått 12 år. scenarierna skulle skilja sig åt. De aspekter som kontoret I Stockholmsregionen har varje landstingsval sedan fann väsentligast för regionplaneringen och regionens 1982 inneburit majoritetsskifte. Det har därigenom va- utveckling var följande: rit svårt att nå långsiktiga resultat i den regionala planeringen. Trots skiftande majoriteter behöver det finnas ••Ekonomisk utveckling ett visst mått av politisk stabilitet kring de stora dragen. ••Miljöutveckling Att Dennisöverenskommelsen stod sig över valet 1991, ••Social utveckling trots att den tidigare socialdemokratiska majoriteten då • Befolkningstillväxt ersattes av en borgerlig kunde vara ett uttryck för en ny ••Politisk beslutsstyrka vilja att nå resultat. Den politiska beslutsstyrkan var ••Kollektivism/individualism därför en naturlig scenarioaspekt. De fyra första aspekterna har redan berörts som områ- den som på olika sätt kommit i fokus genom de nya TRE SCENARIER VÄLJS planeringsförutsättningarna under 1990-talet. Att poli- Enligt konsulternas beprövade erfarenhet var ett så kal- tisk beslutsstyrka bedömdes som ett viktigt scenario- lat scenariokors en lämplig utgångspunkt för arbetet. område bör kommenteras något. Genom att kombinera ett par grundläggande aspekter Alltsedan 1970-talets början, då det politiska samför- tydliggörs de grundläggande skillnaderna mellan scena- ståndet mellan blocken alltmer upplösts, har bristen på rierna. politisk beslutskraft i regionen alltmer kommit att upp- Metoden med scenariokors inbjuder till att välja fyra fattas som en av de stora svårigheterna för att en långsik- scenarier eftersom det pedagogiskt går att förklara just tig regional planering ska få genomslag. Nästan inga detta antal. Efter mycket diskussioner inom kontoret större infrastrukturinvesteringar hade ju genomförts i beslöts dock att välja de tre scenarierna Klyftan, Bro- regionen sedan slutet av 1960-talet. bygget och Odlingen. Att upprätta och genomföra en regionplan är en pro- Klyftan beskriver ett scenario där dåliga statsfinanser cess som självklart spänner över lång tid. Att enbart kräver besparingar vilket får till följd att marknadskraft- upprätta en regionplan tar 5–10 år från start till antagen erna får ökat spelrum och människors inflytande via och lagakraftvunnen plan. Att genomföra de större politiska beslut minskar kraftigt. Egoism och politiker- 38 DEL 2 – PROCESSEN

EKONOMISK UTVECKLING

Sämre Bättre politikerna satt. De internationella institutionerna får Bra gehör för sina förslag till hur konflikter ska lösas, vilka Odlingen Brobygget miljö lagar som bör stiftas och hur de ekonomiska problemen ska lösas. Informationen flödar fritt och pengar satsas på ▼ Dålig forskning och kunskapsutveckling. Man strävar efter en Klyftan miljö långsiktigt hållbar utveckling med hjälp av kvalificerad informationsteknologi och naturliga kretslopp. I Sve- rige är ansträngningarna stora för att få igång en diskussion bland medborgama om viktiga framtidsfrågor. Scenario Klyftan har inledningsvis en positiv ekonomisk utveckling, men situationen försämras och slutar sämre också för miljön. Mälardalsrådet prioriterar frågor som berör området kring Östersjön samt Mälarregionens roll i norra Eu- förakt breder ut sig. Konkurrenssamhället växer. Re- ropa. EU:s strukturfonder stöder samarbetet runt Öst- sursslöseriet är storskaligt. Trafiksystemet utnyttjas nära ersjön. Politikerna inser att miljöproblemen måste lösas kapacitetsgränsen. Människor och natur lider av de och beslutar om särskilda regler för fossila bränslen. miljöeffekter som trafiken orsakar. Informationstekno- Biobränslen och kärnkraft används alltmer. login utvecklas och alltfler arbetar hemma. Näringslivet De viktigaste frågorna för det nybildade Mälarpar- anpassas till ökat hemarbete. lamentet är energiförsörjning och miljön. Ny teknik och Bidragssystemet urholkas. Arbetslösheten är stor. särskilda bilskatter fördyrar bilåkandet. Därför satsas Det allmännas resurser för utbildning dras ner på alla ni- det på tät bebyggelse inom gångavstånd till kollektiv- våer. De sociala klyftorna växer. Miljön förstörs och ris- trafiken. Bromma flygfält bebyggs. Några bostadsområ- ken för en världskris både för ekonomin och miljön är den från 1960-talet rivs. Kollektivtrafiken utvecklas. överhängande. Bebyggelsen ligger utspridd i regionen. Brobygget är ett gynnsamt scenario där marknads- Starka intressegrupper får igenom beslut om natur- ekonomin fungerar väl inom politiskt satta gränser. Ge- reservat och biltullarnas avskaffande. Kollektivtrafik- mensamma stora satsningar på infrastruktur och utbild- en blir ett fattigmanssystem. Innerstaden förslummas. ning och forskning leder Sverige och regionen rätt och Bromma flygplats behålls. OS-planerna i Stockholm befolkningen växer snabbt. skrinläggs. Den svenska statsbudgeten kommer i balans. Studie- Klyftan beskriver ett scenario där den offentliga sek- plikt med liten studielön införs. Högskolorna kring Mä- torn är på reträtt, och där allmänhetens förtroende för laren byggs ut och många föreläsningar sker via In- politiska organ sviktar. Detta ger marknadskrafterna ternet. Intresset för forskarutbildning växer och många fritt spelrum. Ekonomin växer, men även de sociala och utländska experter verkar i regionen. Samhället utveck- ekonomiska klyftorna. I scenariot uppstår klyftor på las alltmer efter principerna om slutna kretslopp. flera plan. Till en början växer avståndet mellan med- I scenario Odlingen tror ingen längre att produktio- borgare och politiker. Successivt är det de sociala klyf- nen kommer att växa, att naturens resurser är oändliga torna som motiverar namnet. På sikt leder utvecklingen eller att världshandeln ska fortsätta att öka. I stället ut- inte i en positiv riktning, eftersom det inte tycks vara vecklas lokalsamhällen där ekonomin regleras inom ut- möjligt att åstadkomma samlade lösningar. talade ekologiska och sociala gränser. I Brobygget fungerar marknaden inom de gränser som I Sverige minskar handeln med omvärlden och stats- DEN OSÄKRA FRAMTIDEN 39

Småskaliga Storskaliga lösningar lösningar skulden växer. En massiv utbildningsinsats får männi- skor att förstå vad en långsiktigt hållbar utveckling krä- Odlingen Brobygget Stark politik ver av individ och samhälle. Små och medelstora företag arbetar med energiförsörjning, återvinnings- och av- fallshantering. Vidareutbildning med ett tekniskt basår Klyftan Svag blir obligatoriskt. Via ett regionalt datorsystem kan politik transporter planläggas och samutnyttjas. Arbetslösheten är stor. Segregationen är tydlig. Det blir dyrt att bo, resa och konsumera. Många bor året De storskaliga lösningarna i Brobygget skiljer sig från de småskaliga runt i sina fritidshus. Allt fler lever på självhushåll och i Odlingen, men båda scenarierna präglas av en stark politik – det arbetsbyten vilket begränsar statens och kommunernas starka samhället eller de lokala lösningarna. inkomster. Människor håller samman inom kvarter och bostadsområden. Man försöker gruppvis skapa egna diga men samtidigt kunde ge spelrum för ganska olika lösningar för trygghet vid sjukdom, pensionering etc. förlopp. Mer ingående analyser av kvantitativa aspekter Förtroendevalda organisationer får större betydelse. behövde knappast utföras i någon större utsträckning, S:t Petersburg blir centrum for den ökande handeln även om sådana till exempel låg bakom beskrivningarna österut. Södertälje och Nynäshamn expanderar sin om befolkningsutvecklingen. hamnverksamhet. Det byggs i övrigt litet i regionen. I det mer pessimistiska scenariot Klyftan behövde vi Främst sker förtätning av befintliga områden som ligger beskriva de sannolika negativa långsiktiga effekterna av i anslutning till kollektivtrafiken. en svag och splittrad politisk situation i regionen. Vi Stockholmsregionens roll som landets motor försva- skisserade till exempel en framtid där Ericsson på 2010- gas då nationsgränserna får mindre betydelse. Besluten talet flyttade huvuddelen av sin verksamhet till Sydost- tas i kommundelar och gemensamma frågor samordnas asien. I verkligheten har ju Ericsson tvingats genomföra inom regionen. Någon överordnad nationell arbets- extremt kraftiga nedskärningar i regionen redan i bör- marknads- eller näringslivspolitik finns inte. jan av 2000-talet. I scenariot beskrev vi hur diskussio- Även Odlingen kan karaktäriseras som ett positivt nerna om en ny flygplats i regionen fortsatte utan resul- scenario. Ekonomin utvecklas alltmer i en lokal oriente- tat. I verkligheten lades planerna åt sidan redan 2000. ring inom ekologiska och sociala gränser. Den mätbara Scenario Klyftan var ganska realistiskt i dessa avseen- ekonomiska tillväxten stagnerar, medan det informella den. utbytet ökar. Hur pessimistiska kunde vi då vara när vi beskrev Dennispaketets genomförande? Efter mycket diskussio- FANTASIN SÄTTER GRÄNSER ner beslöt vi oss för att i scenariot låta några väglänkar Arbetet med scenarierna bedrevs inom kontoret i tre ar- byggas och bilavgifterna införas. Västerleden och Öster- betsgrupper. Med eller utan hjälp av konsulter förfat- leden sköts upp på en oviss framtid i brist på pengar. I tades tre olika fria berättelser om utvecklingen i Stock- verkligheten avskaffade regeringen hela paketet 1997. holmsregionen och dess omvärld. Fantasin och verkligt Detta ansåg vi alltså tre år tidigare inte skulle vara tro- underlag gav möjlighet för att lägga in händelser och värdigt ens i ett pessimistiskt scenario! skeenden som kunde uppfattas som tillräckligt trovär- Att kontoret kom att välja att beskriva tre scenarier 40 DEL 2 – PROCESSEN

BEFOLKNINGSÖKNING

Svag Stark PLANERA STRATEGISKT FÖR OSÄKERHET Mindre Odlingen Brobygget sociala I en promemoria till nämnden redovisades slutsatserna problem av scenarioarbetet och det samråd som skett. Vi ansåg att det behövdes ett strategiskt förhållningssätt i plane- Stora Klyftan sociala ringen så att osäkerheten om framtiden kunde hanteras problem på ett medvetet sätt. Vi borde inte inteckna framtiden genom att förutsätta en bestämd långsiktig utveckling som grund för näraliggande låsande beslut. Osäkerhe- Snabbast befolkningstillväxt i Scenario Brobygget. De sociala ten bedömdes vara alltför stor när det gäller grundlägg- klyftorna motiverar namnet för Scenario Klyftan. ande drag som befolkningstillväxt samt ekonomisk och teknisk utveckling. Vi kan exempelvis inte bestämt för- var inte självklart. Det visade sig i reaktionen på scenari- utsätta att den tekniska utvecklingen ska lösa bilismens erna inte heller vara ett helt lyckat beslut. Vi uppfattade problem även om detta skulle bli fallet eller att stora in- mottagandet som minst sagt ljumt, när de presenterades vesteringar kan betalas av nästa generation. för Regionplane- och trafiknämnden, särskilt hos före- Vi ansåg att man måste skaffa sig beredskap för olika trädare för de större partierna. Denna reaktion bekräfta- utvecklingsförlopp. Det skulle ske genom att upprätta des senare vid flera av de större informationsmöten som handlingsalternativ, som kan sättas i verket beroende av genomfördes i kommunerna. Kontoret ville inte med- vad läget kräver, när osäkerheten om framtiden är stor. vetet koppla scenarierna till olika politiska åsiktsrikt- Vi skulle behöva ange de situationer som det är meningar. Det visade sig dock vara svårt att undvika att po- ningsfullt att vara förberedd på. litiker, såväl landstingspolitiker som kommunalpoliti- Vi borde vidare föreslå bestämda åtgärder när de är ker, hade lätt för att göra detta. De ogillade naturligtvis effektiva och risken för felaktiga beslut bedömdes liten. negativa inslag i sådana scenarier som kunde påminna Detta gällde framförallt om de inte var långsiktigt bind- om det egna partiets politik. ande. I regionplaneringen är det dock i stor utsträckning Att de två mer gynnsamma scenarierna kopplades fråga om förändringar av markanvändningen som är ir- ihop med en stark politik medan det enda negativa sce- reversibla och bindande på lång sikt. Sådana åtgärder nariot samtidigt var det som gav marknadskrafterna kunde ingå i en strategi, även om det råder osäkerhet om störst utrymme kunde ju knappast glädja de borgerliga möjligheterna till framgång, men risken borde då tas politikerna. Socialdemokraterna hade dock majoritet i medvetet och kalkylerat. Regionplane- och trafiknämnden tillsammans med Med detta synsätt var det lika angeläget att diskutera miljöpartiet och vänsterpartiet. Och majoriteten tolere- vad man inte ska göra och i stället skjuta på framtiden, rade scenarierna. Kontoret kunde trycka boken och in- som att bestämma sig för det som ska sättas i verket. formera om den i kommunerna och på annat sätt. Vi förespråkade att man borde tillämpa försiktighets- I övrigt blev scenarieskriften ”Den osäkra framtiden principen, som innebär att man avstår från att genom- väl mottagen”2 . Man kan nog beskriva den som lyckad. föra åtgärder, när man är osäker på om de är till skada Scenarierna presenterades stort uppslaget i Dagens Ny- för miljön och de livsuppehållande systemen eller inte. heter. Flera kommuner valde att använda den på olika cenarierna visade riskerna med att avvakta fullständig sätt i den kommunala planeringen. DEN OSÄKRA FRAMTIDEN 41

kunskap om orsakerna till främst växthuseffekten. det fortsatta regionplanearbetet. De flesta ansåg att det Stadsbygden förändras långsamt. Den borde därför var mer angeläget att bestämma sig för vad som ska ge- vara anpassbar till anspråk som idag är osäkra eller nomföras än vad som inte ska genomföras och skjutas på okända. Det skulle kunna ske på olika sätt. Byggnader framtiden. och anläggningar kan utformas så att de relativt lätt kan Till att börja med visade sig regionen stå inför en få ändrad användning, exempelvis andra lägenhetsstor- mängd problem som behövde få sin lösning snarast. lekar. ”Hål” i stadsbygden skulle göra den möjlig att Med tanke på de mycket långa ledtiderna från planering komplettera med nya inslag. Större utbyggnader borde till färdiga resultat fanns ingen tid att spilla. Att ytter- etappindelas. Efter varje etapp borde avslutning eller ligare skjuta på beslut om investeringar som borde ha uppehåll kunna göras utan att funktionen äventyras. genomförts för länge sedan kunde därför inte få något För bostadsområden var detta en lärdom av 60-talets brett stöd. misstag som fortfarande var giltig. Även när det gäller Att förbereda sig för alternativ som idag ter sig orea- transportnätet och andra system borde olika delar kunna listiska, men kanske kan bli en verklighet om några år, genomföras oberoende av varandra. får inget gehör, när våra resurser knappast räcker för att I regional skala borde det vara angeläget att hålla öp- utreda det som ter sig allra mest nödvändigt. Att bygga pet för en kraftigt minskad bilanvändning, om detta flexibelt och lämna luckor för framtida kompletteringar skulle visa sig nödvändigt. Att anpassa bebyggelsen till har ofta diskuterats, men visar sig ofta omöjligt när eko- kollektivtrafikens krav och att utveckla denna trafik nomin kräver ett effektivt markutnyttjande. borde vara huvudpunkter i en regional miljöstrategi. Det var därför knappast slutsatserna från scenario- Den sociala utvecklingen ingav stor oro. Det bedöm- arbetet som gav stöd för det fortsatta arbetet. Däremot des vara en viktig angelägenhet för regionen att samla gav de bilder som de olika framtidsperspektiven fram- sig kring en strategi för att möta detta hot. kallade stöd för nödvändigheten att planera långsiktigt. Scenarioarbetet tillkom mer på tjänstemännens än SCENARIERNA I BACKSPEGELN på politikernas initiativ. Den nya majoritet som till- Slutsatserna från scenarioarbetet präglades av ett teore- trädde efter valet 1994 hade önskat sig en ny regionplan, tiskt synsätt. Möjligen var de mer ett uttryck för en öns- men detta fick de vänta på i åtta år. Under hela mandat- kan från regionplanerarna om hur planeringen borde perioden 1995–1998 arbetade Regionplane- och trafik- gå till, än ett faktiskt resultat av samrådsprocessen. kontoret med scenarier och strategier. Först i augusti Många av slutsatserna från ”Den osäkra framtiden” vi- 1998, en månad före valet, fick kontoret ett formellt sade sig inte heller vara möjliga att tillämpa i praktiken i uppdrag att utarbeta en ny regionplan.

2.2

En regional strategi

Regionplane- och trafiknämnden hade godkänt konto- november 1996 – maj 1997. Samråd skulle ske under rets förslag till arbete på en regional strategi den 20 dec- juni-november 1997. Nämnden skulle då kunna utfärda ember 1995. Landstingsfullmäktige godkände anmälan direktiv för den samlade strategin efter samrådet i ja- i mars 1996. Avsikten var att ha ett förslag på remiss nuari 1998. Efter revidering skulle strategin godkännas under sommaren och hösten 1997. Nämnden skulle då i april eller maj 1998. kunna ta ställning till strategin under våren 1998. Samråd skulle även ske kontinuerligt under proces- Enligt riktlinjerna skulle strategin ha bred förank- sen. Till arbetet skulle också knytas företrädare för kom- ring i regionen. Den skulle behandla regionala frågor munerna, länsstyrelsen och vissa intresseorganisatio- och vara vägledande och översiktlig. Strategin skulle ner. utgå från regionplaneringens roll enligt PBL, men samtidigt ta upp andra åtgärder, i den mån de bedömdes TRE SEKTORSSTRATEGIER vara betydelsefulla för att nå målen. Ingenting nämndes Utarbetande av scenarieskriften ”Den okända framti- i direktiven om att strategin skulle utvecklas till en re- den” hade varit det första steget i detta arbete. Det andra gionplan enligt PBL. Strategin skulle behandla åtgärder steget var att utarbeta tre separata sektorsstrategier för för genomförande under perioden fram till 2010 och ha den ekonomiska utvecklingen, för de sociala förhållan- beredskap för olika utvecklingsförlopp i ett längre per- dena och för miljön, som skulle utgöra underlaget till spektiv, till omkring år 2030. De fyra huvudmålen från den samlade regionala strategin. Där skulle samband Regionplan 1991 förutsattes ligga fast även om viss om- och konflikter mellan mål och medel beskrivas. Med formulering kunde övervägas. sektorsstrategierna som grund skulle en bred regional Förslag till strategi skulle utarbetas under perioden strategi utvecklas. 44 DEL 2 – PROCESSEN

Sektorsstrategierna skulle publiceras i tre separata DEN SOCIALA STRATEGIN rapporter vid halvårsskiftet 1996. Avsikten var att de För den sociala strategin bildades en projektorgani- skulle utgöra underlaget till den samlade regionala stra- sation med Tuula Karlsson som projektledare, Göran tegin. Ett syfte var att tidigt i processen föra in ekono- Johnson som biträdande projektledare och Peter Hag- miska och sociala frågor samt miljöfrågor på ett likvär- lund som projektassistent. Inregia AB användes som digt sätt. Att i efterhand beskriva konsekvenserna skulle huvudkonsult för arbetet och dessutom medverkade ett inte garantera en likvärdig behandling. antal experter, bland annat Joachim Vogel, SCB, Bengt Huvuduppgiften var att för varje strategi redovisa: Turner, Institutet för Bostadsforskning, Robert Erik- ••Problemöversikt med avgränsning till relevanta son, Socialforskningsinstitutet och Göran Cars, KTH. frågor Den sociala strategin fokuserades på fyra områden ••Förslag till huvudmål med konkretisering (utifrån – arbete, utbildning, boende och hälsa – som de hörn- de fyra huvudmålen i Regionplan 1991) stenar som den sociala balansen vilar på. Det var för ••Medel/åtgärder för att påverka regionen i riktning projektgruppen angeläget att kunna formulera ett över- mot målen gripande socialt mål för arbetet. Därför angavs följande • De aktörer som är viktiga inom området mål:

Ännu gällde de fyra målen i Regionplan 1991: ••Jämlika och goda sociala levnadsförhållanden i Stockholmsregionen. ••att skapa goda miljöförhållanden ••att främja näringslivets utveckling Det var ett praktiskt användbart mål för arbetet, men ••att förbättra balansen mellan regionens delar blev aldrig politiskt förankrat, liksom inte heller sek- ••att utnyttja stadsbygden effektivt. torsstrategierna blev. Med detta som utgångspunkt formulerades delmål och strategisk inriktning inom de fyra Av dessa mål handlade ett om miljön och ett om de so- prioriterade områdena 1. Det visade sig att många av åt- ciala förhållandena men det ekonomiska målet var upp- gärderna måste vidtas lokalt, där problemen var mest delat på två; ett som handlade om näringslivet samt ett synliga. om hushållning och effektivitet. Det låg nära till hands MILJÖSTRATEGIN att omformulera målen till tre mer parallella mål. En så- För miljöstrategin bildades en projektorganisation med dan tanke låg mer eller mindre bakom idén med de tre Berit Pettersson som projektledare, samt Magnus Carle sektorsstrategierna, en för varje målområde. och Mats Dryselius som biträdande projektledare. Arbetet med de tre sektorsstrategierna skulle bedri- Inregia AB, Naturekonomihuset, Tyréns Infrakonsult vas tillsammans med tre referensgrupper, en för varje samt Atrax Energi AB användes som konsulter för arbe- sektorsstrategi. Referensgrupperna bildades med 20–30 tet. representanter för kommuner och organisationer i varje I miljöstrategin 2 beskrevs regionens miljösituation, grupp. Så gott som alla kommuner i länet var represen- hur olika sektorer påverkar miljön samt hur regelsystem terade i åtminstone någon grupp, några i flera. Dess- och aktörskretsen ser ut inom miljöområdet. Ett antal utom bildades på nämndens initiativ en ungdomsrefe- sektorer identifierades av stort intresse för miljön på den rensgrupp som skulle följa kontorets arbete. regionala nivån på lång sikt, där tänkbara medel och åt- EN REGIONAL STRATEGI 45

gärder diskuterades inför den fortsatta planeringen. De områdena var transporter, energi, grönstruktur och skärgård, vatten och avlopp samt avfall. Mål angavs inom miljöområdet på två nivåer. Det hade dock inte bedömts som meningsfullt eller möjligt att bryta ner de statliga miljömålen regionalt. Exempel inom området transporter var att minska De tre strategirapporterna Miljöstrategi, En Ekonomisk Strategi och resande och transporter genom att utveckla en trans- Social strategi. porteffektiv stadsbygd och att utveckla möjligheterna till telekommunikation, att minska bilberoendet genom ERFARENHETER AV SEKTORSSTRATEGIERNA att utveckla kollektivtrafiken och stimulera till miljö- Arbetet med sektorsstrategierna tog längre tid än beräk- medvetet transportval, att förbättra fordon och driv- nat. Att driva arbetet tillsammans med referensgrupper- medel för att minska utsläppen samt att utveckla en hel- na och där få en förankring och etablera en gemensam hetssyn på trafiksystemet. verklighetsbild visade sig ta tid. Deltagarna i referens- Som exempel inom energiområdet nämndes bland grupperna kom från mycket olika håll och många hade annat att minska fossilbränsleberoendet, att utveckla aldrig suttit vid samma bord tidigare. Först så små- fjärrvärmesystem och kraftvärme samt att utnyttja av- ningom kunde ett förtroende skapas mellan deltagarna, fallet som en energiresurs. Inom grönstrukturområdet så att de kunde känna att man arbetade med en gemen- pekades bland annat på de gröna kilarnas funktioner. sam uppgift. Även inom de övriga områdena pekades ett antal inrikt- De tre sektorsstrategierna för miljön, de sociala för- ningar ut som strategiska för miljön. hållandena och ekonomin presenterades först under no-

DEN EKONOMISKA STRATEGIN vember och december 1996, ett halvår senare än beräk- nat. De var väl förankrade i de tre referensgrupperna, För den ekonomiska strategin bildades en projektorga- men blev inte föremål för något politiskt ställningstag- nisation med Elisabeth Krausz som projektledare och ande. De skulle utgöra underlaget för kontorets fort- Peter Haglund som projektassistent. Inregia, Euro- satta arbete med den regionala strategin. När skissen till futures och SMG, användes som konsulter för arbetet. regional strategi sändes på remiss 1997–1998 ingick de I den ekonomiska strategin3 diskuterades hur regio- tre sektorsstrategierna i remissmaterialet. De fick dock nen skulle kunna åstadkomma stabil sysselsättning och inte större uppmärksamhet av remissinstanserna, utan ökat konsumtionsutrymme, mer utbildning och bättre betraktades mer som ett underlag. vård samtidigt som steg skulle kunna tas mot en ekono- Inför arbetet med sektorsstrategierna övervägdes misk utveckling som också var ekologiskt hållbar. En som nämnts en omformulering till tre mål, ett miljö- strategi redovisades för ett tillväxtfrämjande ”möjlig- mässigt, ett socialt och ett ekonomiskt. En tänkbar så- hetslandskap” med avseende på resurser och spelregler. dan omformulering skulle enligt rapporten kunna vara: Huvudvikten låg på processer i samhället som främjar förnyelse och uthållig tillväxt samt på samspelet mellan En för regionen god och långsiktigt hållbar utveckling aktörerna och omgivande resurser och spelregler i vid vad gäller mening. 46 DEL 2 – PROCESSEN

• de sociala förhållandena STRATEGISKISSEN STOCKHOLMSREGIONENS FRAMTID ••miljön När detta underlag väl var framme sattes arbetet i gång • den ekonomiska utvecklingen med att utarbeta själva strategiskriften. Till att börja Beslut om nya mål fattades dock först flera år senare i med skulle ett samrådsförslag utarbetas. Efter samråd juni 1998. De nya målen formulerades då annorlunda. och den nödvändiga bearbetningen som samrådssyn- Det var inte meningen att de tre sektorsprojekten punkterna gav upphov till skulle ett slutligt förslag föras skulle samordnas. De löste också sina uppgifter på lite fram till politiskt beslut i nämnden och i landstings- olika sätt, och nådde olika långt. Skillnaderna mellan fullmäktige. områdena var påtagliga och därmed förutsättningarna Utarbetande av samrådsförslaget till den regionala för strategiska åtgärder. strategin visade sig bli det moment som under hela den Några gemensamma drag var dock tydliga. Ett så- mångåriga processen kom att innebära de största svårig- dant drag var att lyfta fram behovet att få till stånd nå- heterna. Dokumentet var avsett att gå ut på samråd till gon form av regionalt forum eller arena för fortsatta kommunerna och ett stort antal andra aktörer i regio- strategiska diskussioner. En annan gemensam nämnare nen. De granskande ögonen skulle vara både många och var att både inom det sociala och det ekonomiska områ- kritiska. det betonades vikten av utbildning. Utbildning är grun- Riktigt vad en regional strategi är var inte givet. Den den för meningsfullt arbete för individerna och för en skulle förstås handla om viktiga frågor för regionen. En attraktiv region för företagen. Ett tredje gemensamt strategi är också överordnad en plan för konkreta åtgär- drag var behovet att se över regelsystemen, särskilt inom der. Strategin förutsattes behandla ett bredare fält än det ekonomiska området och inom miljöområdet. Det den fysiska regionplanen. För en regionplan gällde en kunde handla om både för många och för få regler. omfattande lagstiftning, PBL och NRL (som numera Ett syfte med sektorsgenomgången var också att tyd- har inarbetats i Miljöbalken). Men för en regional stra- liggöra konflikter mellan mål och medel på olika områ- tegi fanns det ingen lagreglering. den. Det kunde gälla motsättningar mellan exempelvis Skulle det vara ett kort eller långt dokument? Hur en strategi för en långsiktigt hållbar miljö och en annan skulle förslagen se ut? Hur skulle den utformas för att få för att ge goda förutsättningar för produktion och trans- den berättigade uppmärksamhet som vi ansåg att den porter. Man kan knappast säga att det syftet uppfylldes. borde få? En förklaring till detta kan vara att sådana konflikter MÖT FRAMTIDEN MED ÖPPNA ÖGON blir tydliga först sedan åtgärder och effekter konkreti- serats betydligt mer än vad som var möjligt i sektors- Parallellt med att sektorsstrategierna utarbetades en strategierna. Olika åtgärder som har som syfte att stödja rapport som skulle bereda vägen för det fortsatta arbe- ett och samma huvudmål kan ge helt olika sidoeffekter tet, ”Möt framtiden med öppna ögon” 4. Den hade utar- för de andra huvudmålen. Det finns därför sällan ge- betats av projektledaren för den sammanhållna strate- nuina konflikter varken mellan huvudmålen som så- gin, Hans Broomé. Tanken hade ursprungligen varit att dana eller med strategier för att nå dessa, utan oftare den skulle ge en sammanfattande bild av de tre sektors- mellan konkreta åtgärder för att nå målen. strategierna, men i och med att de hade försenats, kom det att bli en relativt fristående skrift. Det var en slags EN REGIONAL STRATEGI 47

programskrift för den regionala strategin, där de teoretiska utgångspunkterna utvecklades allmänt och principiellt. Sakfrågorna berördes endast i förbigående. Det var också en ren tjänstemannaprodukt som inte förank- rats politiskt. Begreppet ”strategi” avser ursprungligen hur mili- Möt framtiden tära och andra maktmedel används för att uppnå såväl med öppna ögon. krigsmål som fredliga politiska mål. I överförd mening används ordet inom näringslivet, organisationer och inom olika politikområden. Strategisk ledning avser de mulerades i en promemoria i december 1996. Den var samlade ansträngningarna att åstadkomma en gemen- relativt konventionell. Skriften skulle bestå av tre sam färdriktning för organisationen. huvuddelar – bakgrund, mål och strategi. Bakgrundsav- Inom samhällsplaneringen lanserades det strategiska snittet skulle beskriva det strategiska förhållningssättet, synsättet under 1970-talet. I England utvecklades till aktörsperspektivet samt omvärlden och osäkerheten. exempel en metod som kallas ”Strategic Choice”, där Målavsnittet skulle redovisa en måldiskussion med ut- olika handlingsalternativ analyseras med avseende på gångspunkt från sektorsstrategierna. måluppfyllelse för att samtidigt kunna behålla största Inriktningen skulle bygga på de tre sektorsstrategier- möjliga handlingsfrihet. na. Där skulle diskuteras vilka de viktiga åtgärdsområd- För Stockholmsregionen var avsikten att fokusera ena borde vara och förslag läggas på de olika områdena. arbetet på frågor, som var verkligt betydelsefulla för re- Åtta verksamhetsområden skulle behandlas, boende, gionen och dess invånare. Ett aktörsperspektiv introdu- produktion, detaljhandel, kommunikationer, utbildning, cerades också. Det bedömdes angeläget att etablera en vård och omsorg, fritid, kultur, rekreation samt teknisk för de viktiga aktörerna gemensam syn på de långsiktiga försörjning. Dessutom förutsattes att skärgården och målen och på de insatser som behövdes för att påverka landsbygden skulle behandlas särskilt. Vidare skulle utvecklingen i riktning mot dem. styrmedel av olika typer diskuteras. Också hur genom- förandet skulle gå till behandlas i denna del. De fysiska REDAKTIONSGRUPP BILDAS delarna skulle sammanföras i ett program för nästa re- För arbetet bildades i december 1996 en redaktions- gionplan och för en kollektivtrafikplan. grupp bestående av förutom projektledaren Hans Bro- Det var med stor entusiasm och i en optimistisk atmo- omé även Göran Johnson och Peter Haglund. Arbetet sfär, som arbetet inleddes. Det hade gått många år sedan skulle i huvudsak utföras av redaktionsgruppen själv. den förra regionplanen utarbetades och det kändes sti- Uppgiften bedömdes inte lämplig att lägga ut på kon- mulerande att på nytt få gripa sig an med en liknande sult. Med en liten grupp skulle det vara lättare att få en uppgift. Regionens besvärliga situation gjorde att upp- gemensam syn på de olika delarna och en mer samman- giften kändes starkt motiverad. Med de tre sektorsstra- hållen skrift. Ämnesansvariga handläggare inom konto- tegierna som grund och med referensgrupperna som stöd ret skulle ta fram underlag för redaktionsgruppens ar- fanns det en stabil grund för arbetet. Det positiva mot- bete på olika områden. tagandet som ”Den osäkra framtiden” hade fått något år Den tänkta uppläggningen av strategiförslaget for- tidigare hade byggt upp en stor förväntan i regionen. 48 DEL 2 – PROCESSEN

Ett ytterligare delmål för arbetet dök upp. I månads- utan omsvep beskrivas som mycket ordrikt. Kärnan på skiftet september-oktober 1997 skulle den årliga världs- omkring 20 sidor behandlade strategin på ett samman- konferensen för IFHP, International Federation for fattande sätt. De strategiska förslagen var oftast allmänt Housing and Planning, äga rum i Göteborg. Det var na- hållna. Huvuddelen av konceptet ägnades åt inledning turligt att man på konferensen ville lyfta fram intres- och bakgrund, sammanfattning, mer generella aspekter santa planeringserfarenheter från Sverige. Såväl Stock- på regionen och omvärlden, naturen och samhället samt holms stadsbyggnadskontor som Regionplane- och tra- principiella aspekter på planeringsprocessen. fikkontoret hade anmält intresse för medverkan. IFHP Det var inte redaktionsgruppens avsikt att göra en så bestämde att Stockholmsregionens regionala strategi omfattande skrift. Samtidigt blir det ofta så i inled- var ett sådant exempel, som skulle redovisas för resten av ningen på ett arbete, där mycket sedan kan strykas eller världens planerarexpertis vid ett seminarium. Detta kortas ned. Men det första intrycket fastnar lätt. innebar förstås att resultatet av kontorets arbete måste Vid ett seminarium på Näsby Slott i Täby den 13–14 hålla hög internationell kvalitet. mars 1997 diskuterades redaktionsgruppens koncept med de externa granskarna under ledning av Bo Malm- KONCEPT EFTER KONCEPT sten. Kritiken blev överlag förödande. Alla bedömde Redaktionsgruppen började producera avsnitt för av- materialet som alldeles för omfattande. Den enda slut- snitt baserat på det underlag, som togs fram av andra sats som diskussionerna på Näsby Slott ledde fram till inom kontoret. Redaktionsgruppen presenterade sina var att konceptet måste omarbetas helt. Hur det skulle skrivningar för det övriga kontoret successivt under ja- se ut i stället fanns det däremot delade meningar om. nuari och februari 1997. Ett första någorlunda fullstän- Detta fick redaktionsgruppen arbeta vidare med. digt koncept var färdigt i mitten på mars 1997. Detta do- Arbetet med strategin presenterades muntligt för kument var också det första som redovisades externt. Regionplane- och trafiknämnden den 25 mars. Presen- Det sändes ut till nämnden och till de tre referensgrup- tationen mottogs relativt välvilligt, men utan några en- perna. tydiga reaktioner från politikerna i någondera riktning- Arbetet med den regionala strategin redovisades en. muntligt i den sociala referensgruppen i februari 1997. Vid mötet i den sociala referensgruppen i mars togs En ganska livlig diskussion följde. Välfärdsbegreppet strategin åter upp, men nu på ett mer allmänt plan. som sådant var i fokus för diskussionen som i övrigt gav Referensgruppen fick också beskedet att arbetet hade föga vägledning för arbetet. försenats och att remissen som en följd av detta troligen Dessutom kontaktades tre utomstående experter för skulle få skjutas upp. Någon diskussion ägde inte rum granskning, nämligen statsvetaren Bengt Norrving, denna gång. Därefter redovisades arbetet för gruppen i ekonomen Björn Hårsman och arkitekten Susanne maj 1997, åter med en allmän beskrivning utan doku- Ingo, de båda sistnämnda från konsultföretaget Inregia, mentation. Den planerade redovisningen i den ekono- samt planeringschefen i Haninge, Anders Alvarsson. miska referensgruppen i mars sköts upp, eftersom mate- Norrving hade tidigare varit huvudsekreterare i Re- rialet var försenat. I april gjordes endast en mycket över- gionberedningen, men var nu knuten till landstinget. siktlig beskrivning av arbetsläget, som inte gav anled- Konceptet omfattade omkring 165 sidor, ännu näs- ning till några reflexioner. tan helt utan bilder, diagram och kartor. Konceptet kan EN REGIONAL STRATEGI 49

TIDPLANEN SPRICKER Omfattande synpunkter från kontorets ämnesansva- Det stod nu klart att tidplanen inte kunde hålla. En när- riga handläggare inarbetades av Lena Norberg i texten, mast total omarbetning skulle kräva mer tid. Någon som också i övrigt kom att omarbetas en hel del. Tyvärr möjlighet fanns inte att hinna med detta tills nämnder- gav inte den nya omarbetningen önskat resultat. Flera na i april eller maj. I stället inriktades arbetet på att stra- av kontorets medarbetare ansåg att materialet inte tegin skulle presenteras för nämnden i juni och att beslut längre höll för publicering. Någon ansåg till och med att om samråd skulle fattas först i augusti 1997, det vill säga den tidigare hårt kritiserade marsversionen nu framstod tre månare senare än vad som ursprungligen var tänkt. som betydligt mer gripbar. Förseningen skulle tyvärr medföra att landstingsfull- Det krävdes därför ännu en bearbetning av redak- mäktige inte längre skulle hinna besluta om strategin tionsgruppen, som trots allt kunde bedöma sakfrågorna före det instundande valet i september 1998, utan först bäst. I rekordfart omarbetades texten på nytt. Till juni- därefter. Vi insåg naturligtvis att detta kunde bli en versionen hade redaktionsgruppen gjort en syntes av komplikation om valet skulle leda till majoritetsskifte, den korta majversionen och konsultens omarbetade men åt detta gick nu inte något att göra. version, där de flesta fel också rättats till. Texten hade nu Nya helt omarbetade och nedkortade versioner av åter ökat till omkring 100 sidor genom de komplette- den regionala strategin kom fram under maj 1997. ringar som hade begärts från olika håll. I oroväckande Omfattningen i versionen från den 12 maj hade bantats grad började dokumentet alltmer likna den omfattande ned till ungefär en tredjedel av marsdokumentet, cirka marsversionen, som hade fått sådan nedgörande kritik. 45 sidor. Texten var nu mycket kortfattad, nästan lapida- Materialet var nu dock tydligare och betydligt mer be- risk, men trots detta ungefär dubbelt så lång som Norr- gripligt. ving önskat. De tio målområdena från marsversionen Omdömena var åter blandade, men dock något posi- hade minskats till åtta. För några områden – fritid, bio- tivare än tidigare. Kritiken varierade från dem som an- logisk mångfald samt natur- och kulturlandskapet före- såg att själva uppläggningen fortfarande var fel, till dem slogs inga strategiska åtgärder. Social integration hade som hade långa listor med detaljsynpunkter på i stort däremot lyfts upp till ett eget målområde. Den strate- sett varje sida. Den allmänna bedömningen var dock att giska delen omfattade nu huvuddelen av texten. man nu var på rätt väg och att reslutatet, efter nödvän- En extern konsult, Lena Norberg, anlitades nu för en dig bearbetning och nedkortning, nog skulle kunna bli slutlig språklig bearbetning inför den kommande tryck- riktigt bra! Materialet bedömdes trots allt fortfarande ningen. Det var också meningen att en mindre del av ha en alltför redogörande karaktär. Själva viljeinrikt- det omfattande underlagsmaterialet efter bearbetning ningen – det politiskt intressanta – och fokus för de sam- skulle läggas till skriften, kanske som en bilaga. Konsul- lade ansträngningarna saknades. Vad skulle man efter- ten, som vi var bekant med från tidigare uppdrag för sträva och varför? kontoret, var en professionell språkbehandlare, men Problemet var bara att all tid nu var förbrukad, även kände också väl till kontorets verksamhetsområden. enligt den reviderade tidplanen. Konceptet sändes i be- Samtidigt fick kontorets ämnesansvariga handläggare fintligt skick ut till Regionplane- och trafiknämndens möjlighet till en sista faktagranskning. Dessa synpunk- sammanträde i juni. Ärendet var då inte klart utan det ter gick direkt till konsulten. kunde bara bli frågan om en information om arbets- läget. Vi informerade nämnden om att det krävdes en 50 DEL 2 – PROCESSEN

ytterligare bearbetning innan strategiförslaget kunde att utan eget ställningstagande sända ”Stockholmsre- tas upp till beslut i augusti. gionens framtid” samt de tre sektorsstrategierna på samråd och remiss. Samrådstiden blev fem månader. REDAKTIONSGRUPPEN UPPLÖSES Ett uppenbart problem var också att redaktionsgrup- SAMRÅDSUNDERLAGET pens energi och kreativa förmåga var på upphällningen Hur såg nu resultatet ut av detta halvårs närmast änd- efter alla de omarbetningar, som hade skett under våren. lösa omarbetningar av en text som redan i början på Gruppen visade tendenser till både utbrändhet och upp- mars hade varit framme i sin första version? Omfatt- lösning. Dessutom instundade nu semestertider och ningen i den tryckta versionen var cirka 70 sidor. På kontorets personal var i stort behov av återhämtning ef- några få inledande sidor lades några viktiga perspektiv ter den ansträngande våren. Endast den minst erfarne fast som utgångspunkter – internationaliseringen, ar- redaktionsmedlemmen, Peter Haglund, hade möjlighet betslösheten, miljön, de sociala skillnaderna, behovet av att i viss utsträckning delta i arbetet under sommaren. trafiklösningar och demografin. Därefter följde på tio Uppdraget att göra den nödvändiga bearbetningen sidor en presentation av ”Tio strategiskt viktiga upp- lades därför ut på Susanne Ingo och Björn Hårsman från gifter” som det viktigaste avsnittet i skriften. konsultföretaget Inregia. De hade båda samarbetat med Några få sidor ägnades åt det strategiska arbetssättet kontoret tidigare och även medverkat som rådgivare vid och hur strategin skulle kunna förverkligas. På tre sidor seminariet på Näsby Slott under våren. Konsulterna pe- skisserades program för det kommande arbetet med en kade på behovet av att tydligt lyfta fram de strategiskt fysisk regionplan och med en trafikplan. Mer än halva viktiga frågorna. De fick i uppgift att i samråd med Bo skriften, nästan 40 sidor i slutet av skriften, ägnades åt Malmsten mejsla fram kärnan i strategin. ”Tillstånd och utveckling i regionen”, en inte särskilt Den nya versionen, vilken i ordningen gick det inte spännande faktamässig genomgång av olika sakområd- längre att hålla ordning på, skulle delas upp i en faktadel en utan slutsatser. och en strategidel. Faktadelen som bearbetades av Peter Mycket av de ursprungliga ambitionerna från sek- Haglund och Lena Norberg var klar i början på juli. torsstrategierna och från programskriften ”Möt fram- Inregia arbetade ganska koncentrerat fram ett strategi- tiden med öppna ögon” hade gått förlorade under pro- avsnitt som successivt diskuterades med Bo Malmsten cessens gång. Perspektivet från ”Den osäkra framtiden” och Lena Norberg. Den var klar i slutet av månaden. saknades nästan helt. På vilket sätt som sektorsstrate- Inregias bearbetning innebar att ”Tio strategiskt viktiga gierna kunde återfinnas i den regionala strategin var uppgifter” lyftes fram och presenterades som särskilt också svårt att se. viktiga strategier i det annars ganska jämntjocka mate- De tio strategiskt viktigaste uppgifterna var: rialet. Den språkliga slutbearbetning gjordes av Lena 1. Stimulera förnyelse i privat och offentlig Norberg. verksamhet I mitten på augusti sändes äntligen förslaget till re- 2. Höj kompetensen och öka kunskapsorienteringen gional strategi – skriften ”Stockholmsregionens fram- 3. Främja regionens internationalisering tid, skiss till långsiktig strategi” ut till Regionplane- och 4. Utnyttja mark och infrastruktur bättre trafiknämnden. Nämnden beslöt i slutet av augusti 1997 5. Främja rörlighet och tillgänglighet EN REGIONAL STRATEGI 51

6. Skydda regionens grönstruktur och rika naturvärden 7. Hushålla med naturresurser och minska miljö- störande utsläpp

8. Fördela välfärden jämlikt Stockholmsregionens 9. Fördjupa medborgarandan framtid, samråds- 10. Skapa forum för gemensamt agerande versionen.

Uppgifterna var av ganska olika natur. Några var traditionella frågor inom regionplaneringen, medan andra tjänstemän och för politiker i kommunstyrelser och i var nya frågor som tillkommit mot bakgrund av den fullmäktigeförsamlingar. höga arbetslösheten och regionens besvärliga ekono- Strategiskissen ”Stockholmsregionens framtid” 5 pre- miska och sociala situation. Nobelpristagaren Robert senterades i den sociala och i den ekonomiska referens- Putnam har visat på medborgarandans stora betydelse gruppen i september 1997. Den ekonomiska referens- för den ekonomiska utvecklingen. Hur man inom regio- gruppen ansåg att skriften gav en bra gemensam bild, nen skulle kunna fördjupa den var dock inte självklart, men att det var för många olika frågor som togs upp och kanske inte ens möjligt. Behovet av ett gemensamt age- att materialet var för allmänt hållet, alltför ojämnt och rande i regionen bedömdes vara en nödvändig förutsätt- skulle behöva konkretiseras. Den sociala referensgrupp- ning för att nå framgång på de andra områdena. en ansåg att de sociala frågorna kommit bort för mycket. De tio utvalda punkterna var, om än inte godtyckligt Särskilt saknade man integrationsperspektivet. valda, kanske ändå inte de allra mest betydelsefulla. Be- Samrådsmaterialet och en informationsbroschyr gick hovet av att bygga ut infrastrukturen eller att bygga fler ut i relativt stora upplagor. De visade sig vara mycket ef- bostäder nämndes till exempel inte alls. Oavsett hur ur- terfrågade och nya upplagor fick tryckas flera gånger. valet av strategiskt viktiga uppgifter såg ut, visade de sig Materialet fanns under samrådstiden också tillgängligt bli en användbar plattform för att föra en diskussion om via Internet. Presentationen på IFHP-konferensen i regionens utveckling, och det var det som var det vik- Göteborg kunde också genomföras som planerat. En tigaste. offentlig ”hearing” genomfördes i november med före-

SAMRÅD OM STOCKHOLMSREGIONENS FRAMTID trädare för kontoret med en reporter från TV-Stock- holm som samtalsledare. Samrådet började den 1 oktober 1997 sedan strategin Det framgick under samrådet att den regionala stra- hade tryckts. I anslutning till detta övertog Göran John- tegin var en angelägenhet mycket mer för socialdemo- son projektledaransvaret från Hans Broomé. Under kraterna än för moderaterna. Vid ett möte 7 november samrådstiden bedrev kontoret ett omfattande informa- 1997 informerades till exempel socialdemokraternas tionsarbete och deltog i mer än 100 möten med kom- landstingsgrupp av Bo Malmsten och Göran Johnson. muner och organisationer i regionen. I några fall kallade Peter Larsson inledde med att knyta an till den debatt på kontoret till informationsmöten och seminarier, men 1960-talet som ledde till att storlandstinget bildades, de allra flesta möten ordnades av kommuner och andra och de stora frågor som då var aktuella. Han nämnde de organisationer själva. Vi presenterade materialet för frågor som nu är i fokus, internationaliseringen, utbild- 52 DEL 2 – PROCESSEN

ningen, bostadsbyggandet, trafikfrågorna, näringslivet EN STOR FRAMGÅNG och den sociala utvecklingen. En relativt livlig diskus- Man kan utan vidare säga att samrådet kring den regio- sion följde. Det allmänna intrycket var att strategi- nala strategin blev en stor framgång för kontoret och för arbetet upplevdes som mycket positivt och som en ange- nämnden. Ibland hade mötesdeltagarna svårt att skilja lägen fråga för socialdemokraterna. på en regional strategi och en regionplan, men detta var Vid ett motsvarande möte med ledande moderater i knappast det väsentliga. Det fanns tillräckligt många kommunerna och i landstinget en månad tidigare hade viktiga frågor att diskutera bland de tio listade strate- responsen blivit betydligt ljummare. Det betonades att giska uppgifterna för att samrådsmötena skulle väcka nämnden inte tagit ställning till strategin och att det na- berättigat intresse. Från kommunerna var man lika med- turligtvis fanns delar som inte moderaterna kunde ställa vetna om regionens besvärliga situation som vi var. sig bakom. Man invände till exempel mot att en regional Det hade strängt taget räckt om strategiskissen hade servicepolicy skulle behövas. Handelns utveckling fanns bestått av endast de tio sidorna med strategiska punkter. det inte någon anledning att påverka. Vidare uppfatta- Bengt Norrving hade alltså haft rätt när han pläderade des strategin som negativ mot bilismen. Moderaterna för en mycket kort skrift. Men vad vi hade haft så svårt betonade att bilismen måste tillåtas fortsätta att utveck- att lyckas med, var att lyfta fram de mest väsentliga frå- las i regionen och behovet av olika kapacitetsförstärk- gorna tillräckligt tydligt. I efterhand kan man tycka att ande leder diskuterades. Däremot betonades betydel- det är en gåta hur kontoret kunnat arbeta om materialet sen av de internationella kontakterna, inte minst inom så många gånger, utan att hitta denna enkla förlösande Östersjöområdet. lista förrän i sista minuten. Också folkpartiets landstingsgrupp inbjöd till dis- Det visade sig under samrådet att till och med tio frå- kussion. Där var intresset större än hos moderaterna. gor egentligen var för många. Få kan hålla så många frå- Inte minst bostads- och utbildningsfrågorna kom upp gor i huvudet samtidigt. För att göra samrådsmötena till diskussion. Men också folkpartiet ansåg att bilbe- effektivare brukade vi koncentrera oss i presentationer- roendet visserligen behövde minskas, men att vi måste na på några av dem. Det som vi märkte att det gick bra acceptera att bilen finns och att nya leder behövdes. att diskutera kring var den ekonomisk tillväxten och Socialdemokraten Peter Larsson tillträdde under utbildningsfrågorna, segregationen och naturligtvis 1997 som ny ordförande för Regionplane- och trafik- trafiken. Där var det lätt att få gehör för uppfattningen nämnden. Han var en aktiv och entusiastisk tillskyndare att regionen borde samarbeta bättre för att lösa proble- av arbetet med den regionala strategin. Han genom- men. För många var det en nyhet att Sverige och Stock- förde en egen ”kommunrunda” med början i september, holmsregionen halkade efter internationellt sett när det då han besökte länets alla kommuner. Han tog också gäller den högre utbildningen. Trängselsituationen i initiativ till att ett särskilt landstingsmöte skulle ägnas trafiken redovisades i strategin, men utan att lyftas fram åt att diskutera de regionala utvecklingsfrågorna utan särskilt. Där fick vi många gånger höra från försam- att det fanns ett beslutsärende. Flera landstingsleda- lingen hur stort man upplevde detta problem. Från vissa möter hälsade detta initiativ positivt. Alltför sällan gavs grupper lyftes också de sociala frågorna och miljö- denna möjlighet. En särskild politikerkonferens ordna- frågorna fram, men de stod oftast i skymundan bakom des tillsammans med KSL och Länsstyrelsen i november de andra, som upplevdes som viktigare för ögonblicket. 1997. EN REGIONAL STRATEGI 53

REMISSVAREN POSITIVA arbets- och intresseorganisationer i hela Mälardalen. Vi väntade oss att få ett betydande antal remissvar när Den diskussionen var lika viktig, som det kommande samrådstiden gick ut i den 1 mars 1998. Vid tidigare strategidokumentet. Det stora flertalet remissinstanser remisser hade ett stort antal av kontorets tjänstemän in- instämde helt eller delvis i inriktningen i förslaget. Ett volverats i det omfattande arbetet med att läsa och refe- litet antal remissinstanser var mera kritiska, till exempel rera remissvar. Den möjligheten fanns inte längre med till landstingets roll, till delar i strategin eller till de före- den obetydliga personalstyrka som kontoret numera slagna arbetsformerna. De ganska begränsade synpunk- hade. I stället utnyttjades konsulthjälp för det första ste- terna som kom in på programskisserna för regionplan get i detta arbete med att läsa och referera synpunkterna. och trafikplan behandlas längre fram i boken. Jan Wiman, en tidigare medarbetare på kontoret, fick BEHOV AV PRIORITERING tillsammans med konsulten Björn Alfredsson huvud- ansvaret. Konsulterna fick först en snabbutbildning i De flesta synpunkterna behandlade de föreslagna strate- strategin för att förstå de synpunkter som kom in och giskt viktiga uppgifterna. Samrådsversionen av ”Stock- kunna hänföra dem till rätt avsnitt. Först i nästa steg holmsregionens framtid” beskrev ju tio strategiskt vik- kopplades handläggarna in med att föreslå ställnings- tiga uppgifter för regionens framtid. Någon större o- taganden till de inkomna synpunkterna. En databas enighet om inriktningen fanns knappast. Däremot pe- lades upp där alla synpunkter lades in med olika sök- kade många remissinstanser på behovet av preciseringar möjligheter. och prioriteringar för att en kraftsamling skulle bli möj- Detta system visade sig fungera alldeles utmärkt. Re- lig. Vi hade ju själva känt behovet av koncentration undan vid nämndens sammanträde den 3 mars 1998, två der samrådet. dagar efter remisstidens utgång, kunde vissa viktigare Det som vi behövde ta ställning till var hur många frågor som remissinstanserna tagit upp redovisas munt- frågor som skulle kunna lyftas fram som strategiskt vik- ligt för nämnden. Vid nämndens sammanträde den tiga utan att betydelsen av dem tunnades ut för mycket. 2 april gick vi mer i detalj igenom de inkomna svaren och En annan var att regionplaneringens kärnfrågor måste gav också muntligt våra kommentarer, där vi antyd- finnas med i tillräcklig grad för att legitimiteten för kon- ningsvis gav signaler om hur kontorets förslag skulle toret att arbeta med strategin inte skulle gå förlorad. kunna se ut. Vi lade noga på minnet de synpunkter som Även om de utpekade tio insatsområdena av de flesta enskilda nämndledamöter lämnade, eftersom de an- ansågs som viktiga, var det några områden som upp- nonserade hur partierna kunde komma att ställa sig. Vid märksammades mer än andra. Som väntat hörde den sammanträdet den 28 april fick nämnden så ett så gott ekonomiska tillväxten och sysselsättningen, kompe- som färdigt koncept till samrådsredogörelse med förslag tens- och utbildningsfrågorna dit liksom frågor om till beslut om inriktning. När det formella inriktnings- kommunikationer och tillgänglighet. beslutet togs den 26 maj 1998 hade således ärendet för- En annan fråga som betonades var integrationsfråg- beretts vid de tre närmast föregående nämndmötena. orna och det inte minst av socialdemokraterna i nämn- Omkring 140 remissvar kom in. Remissen hade alltså den. Satsningarna på Södertörn hade ju också skett mot inneburit en omfattande diskussion om strategiska bakgrund av betydelsen att motverka segregationen. framtidsfrågor i kommuner, statliga organ, olika sam- Också detta bedömdes som en strategiskt viktig fråga. Internationaliseringen var en fråga som allmänt upp- 54 DEL 2 – PROCESSEN

fattades som betydelsefull men samtidigt ganska allmän som träffas i Sverige. Det fortsatta strategiarbetet borde och abstrakt. Att lyfta fram Östersjöfrågorna särskilt därför i och för sig bidra till att utveckla medborgar- kändes mycket mera konkret. Landstinget hade sedan andan i regionen genom att främja delaktighet, engage- några år ett särskilt samarbetsavtal med de baltiska hu- mang och ansvar. Men detta var knappast tillräckligt för vudstadsregionerna och kontoret hade kontakter med att utpeka det till en av de strategiskt viktigaste frå- samtliga dessa. Sedan gammalt hade kontoret också gorna. Motsvarande kunde sägas om vikten av samver- goda kontakter med Nylands förbund och andra regio- kan och behovet av forum för gemensamt agerande. ner i Finland. Också med Polen hade nyligen kontakter knutits. BOSTADSBYGGANDET PRIORITERAS Med hänsyn till att så kort tid hade förflutit sedan Det fanns också remissinstanser som ville lyfta fram fler den östeuropeiska frigörelsen bedömdes därför Öster- frågor som strategiskt viktiga än dem som listats i sjöfrågorna vara av särskild betydelse under de närmaste samrådsförslaget. Flera föreslog till exempel kultur – allt åren för Stockholmsregionen. Det borde finnas större från kulturarvet till kulturliv och fritid. Flera såg ock- möjligheter att få ett starkt stöd för att lyfta fram Öster- så informationstekniken som en mycket betydelsefull sjöperspektivet som ett särskilt strategiskt område jäm- fråga för regionen som inte hade lyfts fram tillräckligt. fört med internationaliseringen som sådan. Vi beslöt Också bostadsförsörjningen fördes fram som en strate- därför att föreslå nämnden att avsnittet om interna- giskt viktig uppgift av några. tionalisering skulle utgå och ersättas av ett avsnitt om Den sistnämnda – bostadsförsörjningen – var en utvecklingen i Östersjöområdet. Övriga frågor som be- fråga som var intressant. Visserligen hade endast några rörde det internationella perspektivet skulle i stället be- få remissinstanser lyft fram denna. Vid sidan om dem handlas i de avsnitt där de hörde bäst hemma. med särskilt intresse för frågan, Hyresgästföreningen Men fler fysiska frågor än trafiken måste med. och Byggmästarföreningen, var det egentligen bara två Många remissinstanser stödde visserligen inriktningen kommuner som tagit upp den. Men bostadsförsörjning- att effektivt utnyttja mark, befintlig infrastruktur och en var ju traditionellt en central fråga för regionplane- kollektivtrafikens knutpunkter samt inriktningen mot ringen. ökad flerkärnighet. Dessa frågor skulle dock ändå Vid den här tidpunkten, i början på 1998, fanns det komma att behandlas inom ramen för de kommande fy- inte någon egentlig brist på bostäder. Politiskt var bo- siska region- och trafikplanerna och behövde inte nöd- stadsförsörjningen minst av allt en fråga på dagordning- vändigtvis ingå i en regional strategi. Samma sak kunde en. Flera tusen outhyrda lägenheter fanns fortfarande sägas om grönstrukturfrågorna, liksom om behovet att att tillgå på marknaden. Behovet av att bygga nytt be- hushålla med naturresurser och minska miljöstörande dömdes inte som särskilt stort eftersom omläggningar- utsläpp. na av bostadspolitiken kraftigt hade minskat efterfrågan. Vi kunde hålla med de remissinstanser som menade Men under åren, 1995–1997, hade utbudet av nya att medborgaranda kunde främjas genom ökad dialog bostäder minskat kraftigt. De lediga lägenheterna mins- och öppenhet i olika sammanhang, inte minst i sam- kade stadigt i antal. Samtidigt tenderade befolkningen hällsplaneringen. Medborgarandan bedöms i Sverige snarast att öka snabbare än enligt prognoserna. Konto- allmänt sett som god och utgör en av våra fördelar, in- ret hade låtit göra nya långsiktiga befolkningsprogno- ternationellt sett. Man kan lita på överenskommelser ser som underlag för det kommande regionplane- EN REGIONAL STRATEGI 55

arbetet. De visade på ett betydligt större behov än enligt NYA REGIONALA MÅL tidigare bedömningar. Eftersom vi vet att det tar lång Veckan före utsändningen till nämnden skulle en bered- tid att öka byggandet och få ut de färdiga bostäderna på ning ske med den politiska majoriteten i nämnden. marknaden, var det lätt att se att vi om några år skulle stå Regionplanedirektören Bo Malmsten, nämndsekrete- med en besvärande bristsituation. I varje fall om befolk- raren och projektledaren för strategin gick igenom de ningstillväxten fortsatte enligt de nya ännu så länge in- ärenden som skulle komma med på dagordningen med formella prognoserna. Frågan var bara om politikerna nämndens ordförande Peter Larsson och företrädare för skulle inse att detta skulle kunna bli så viktigt att de tre majoritetspartierna. Vid sällsynta tillfällen kunde bostadsförsörjningen skulle lyftas till en strategiskt vik- otydligheter i ärendena rättas till vid dessa beredningar, tig fråga. men nästan aldrig skedde några större omarbetningar i Vi beslöt oss för att pröva detta. För att inte få för detta skede. många punkter formulerade vi ett gemensamt avsnitt Men vid majoritetsberedningen i maj 1998 föll poli- om bostadsförsörjning och integration. Att se integra- tikernas ögon på de fyra gamla huvudmålen från Re- tionsfrågorna från boendesynpunkt är ett av flera tänk- gionplan 1991. Dessa hade ursprungligen formulerats bara perspektiv. Därmed föreslog vi nämnden att den ganska ad hoc-mässigt under arbetet med Skiss 85, mer bearbetade strategin skulle ta upp fem strategiskt vik- än tio år tidigare och kvarstått oförändrade sedan dess. tiga frågor: Få remissinstanser hade haft synpunkter på dessa under ••Kompetensutveckling och forskning, samrådet, om de över huvudtaget ägnats någon större ••Ekonomisk tillväxt och förnyelse, uppmärksamhet. Även om kontoret inte ansåg att må- ••Kommunikationer och tillgänglighet, len var särskilt väl formulerade hade vi inte utan tydligt • Bostadsförsörjning och integration samt stöd från remissinstanserna velat dra igång en besvärlig • Utvecklingen i Östersjöområdet diskussion om ny målformulering. Men nu var det majoritetens bestämda uppfattning att detta skulle ske. De På dessa områden borde strategin enligt kontoret preci- gamla målen var: seras och fördjupas. Med utgångspunkt i de synpunkter som framförts under samrådet föreslog vi också att hän- ••att skapa goda miljöförhållanden syn till den ökande internationaliseringen samt till be- ••att främja näringslivets utveckling hovet av hushållning med resurser och åtgärder som bi- ••att förbättra balansen mellan regionens delar samt drar till en långsiktigt hållbar utveckling borde framhål- ••att utnyttja stadsbygden effektivt. las på alla prioriterade områden. Behovet av att ta fram Efter en kortare diskussion om synen på målen skulle en ny regionplan för regionen betonades också. kontoret återkomma med ett förslag. De gamla målen Vid nämndens möte i april redovisade vi det kom- anger mera handlingarna än det önskvärda tillståndet. mande förslaget utan att få några negativa reaktioner. Enligt kontorets mening måste målen anknyta till Före det beslutande sammanträdet i maj hölls ett möte slutsatserna från Brundtlandkommissionen och Rio- med de politiska sekreterarna där materialet gicks i- konferensen. De tre olika perspektiven ekonomin, de genom en sista gång. Kontoret kunde svara på en del sociala förhållandena och miljön borde vara utgångs- frågor, men det kom inte heller nu några signaler som punkten. Till detta kunde en fjärde aspekt vara hållbar- ledde till någon omarbetning. het i ett långsiktigt perspektiv. Kontoret formulerade 56 DEL 2 – PROCESSEN

redan efter någon dag ett förslag till fyra nya mål. Försla- farat under samrådet reserverade sig dock moderaterna. get diskuterades i styrgruppen för regionplanen som I reservationen, som till stor del tog upp infrastruktur- sammanträdde i början på juni. Enligt styrgruppens frågorna, var det ytterst litet i strategin man direkt var mening skulle det fjärde målet tas bort och innebörden emot. inarbetas i undertexterna till de tre övriga målen. Kon- Också de föreslagna målen godkändes. Paradoxalt toret omarbetade sitt förslag till tre mål i enlighet med nog kunde man alltså på ett par dagar utan nämnvärd detta. beredning och förankring byta ut huvudmålen för re- Kontoret skickade därefter sitt förslag för synpunkter gionplaneringen. De nya målen visade sig dock fungera till de tre politiska sekreterarna inom majoriteten, som i utmärkt för det fortsatta arbetet och står sig alltjämt. sin tur fick ytterligare någon dag på sig för att förankra formuleringarna inom respektive parti. Förslaget accep- STRATEGIN OMARBETAS terades i stort sett av alla tre med någon mindre juste- Avsikten var ju att den färdiga strategin skulle behandlas ring. Kontoret föreslog att de tre nya huvudmålen skulle av Regionplane- och trafiknämnden i augusti 1998, det vara: vill säga före valet i september samma år. Den måste då i • Internationell konkurrenskraft praktiken vara klar att sändas ut redan före semestern, ••Goda och jämlika levnadsvillkor åtminstone om vi på kontoret skulle få någon semester • Långsiktigt hållbar livsmiljö alls detta år. Sommaren innan hade ju flera medarbetare fått jobba med samrådsunderlaget på grund av förse- Socialdemokraterna ville ha formuleringen levnadsvill- ningen. Vi ville undvika att det upprepades. Därför kor i stället för levnadsförhållanden, vilket är en viss måste arbetet med revideringen i praktiken inledas av- skillnad. Vänsterpartiet ville absolut ha med folkhälso- sevärt tidigare. Redan under november 1997, långt perspektivet. Partiet föreslog en ändring till en mycket innan samrådet formellt avslutats, började vi arbeta lång formulering. Den skulle vara oanvändbar som hu- med den färdiga strategin och med en hypotes om hur de vudmål, och kontoret kunde inte tänka sig att föreslå en kommande direktiven skulle se ut, mot bakgrund av de sådan. Folkhälsofrågorna var av särskild betydelse för signaler vi fått under de många mötena. partiets eget folkhälsolandstingsråd Gunnar Ågren. Till En ny redaktionsgrupp bildades av Göran Johnson målen kunde man emellertid lägga förklarande under- och Peter Haglund inom kontoret. Till gruppen knöts texter, där både folkhälsoperspektivet och andra per- som redaktör på konsultbasis Lena Norberg. Samtliga spektiv fanns med. Det ekonomiska målet formulerades dessa hade på olika sätt medverkat till att ta fram sam- som konkurrenskraft, som ju kan sägas vara ett medel, rådsunderlaget, men Peter Haglund var den som sva- men detta ansågs vara bättre än att ha ekonomisk till- rade för kontinuiteten. Ansvariga för de strategiska om- växt som mål. ”Internationell” ska betona att det inte rådena skulle medverka i att ta fram underlaget. Dessa handlar om konkurrens med andra regioner i Sverige. kom som nämnts att bli fem. I maj 1998 beslutade nämnden om direktiv för änd- Arbetet med att skriva slutversionen av strategin ringar och kompletteringar enligt kontorets förslag. fortlöpte mycket smidigt parallellt med att samråds- Bakom beslutet stod förutom majoriteten som bestod synpunkterna kom in och bearbetades. Avsnitt för av- av socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet snitt klarades av efter den uppgjorda tidplanen, utan också folkpartiet och kristdemokraterna. Som vi be- uppslitande diskussioner. Det var som om ingen ville få EN REGIONAL STRATEGI 57

en upprepning av förra vårens erfarenheter. Men det var LÅNGDRAGEN BESLUTSPROCESS också en mycket lättare uppgift sedan huvudfrågorna väl Den färdiga strategin lades fram för Regionplane- och var klara och förankrade. trafiknämnden för beslut den 18 augusti 1998. Beslutet blev att Regionplane- och trafiknämnden föreslog lands- KORTFATTAT STRATEGIDOKUMENT tingsstyrelsen att föreslå landstingsfullmäktige att god- Det nya strategidokumentet såg annorlunda ut jämfört känna förslag till regional strategi 1998. Vid besluts- med samrådsversionen. Hela texten blev omkring 50 tillfället hade nämnden fortfarande en majoritet bestå- sidor, det vill säga betydligt kortare än samrådsversio- ende av socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljö- nen. Till denna fogades en engelsk och tysk sammanfatt- partiet, men också folkpartiet och kristdemokraterna ning. Ett tjugotal sidor ägnades åt de fem strategiskt vik- stod bakom beslutet. En samsyn kring en regional stra- tiga uppgifterna. Någon tyngande faktadel fanns inte tegi borde naturligtvis vara så bred som möjligt för att med. den skulle få verklig betydelse. Moderaterna, med grupp- Dessutom lyftes programfrågorna för den komman- ledaren Anders Gustâv i spetsen, reserverade sig dock i de regionplanen bort. De skulle i stället utvecklas i ett nämnden mot beslutet, liksom man hade gjort i maj om separat programdokument, som det var meningen att direktiven. nämnden skulle ta ställning till samtidigt som den re- I september samma år, en månad efter nämndens gionala strategin i augusti 1998. Senare bestämdes att godkännande, förlorade socialdemokraterna landstingskontoret även skulle utarbeta program för arbetet med valet och måste lämna över ledningen i landstinget till de andra strategiska frågorna, ekonomisk förnyelse och en borgerlig koalition med moderaterna i ledningen integration, kompetensfrågorna och Östersjöfrågorna. innan strategin hunnit slutbehandlas. Ny ordförande i Ett relativt färdigt koncept till regional strategi fanns nämnden blev Elwe Nilsson (m). färdigt redan när nämnden tog ställning till direktiven i Landstingsstyrelsen beslutade den 16 februari 1999, maj 1998. Det var i detalj avstämt med kontorets förslag nu med borgerlig majoritet, att återremittera förslaget till direktiv. Ett möte hölls på kontoret med de politiska till regional strategi till Regionplane- och trafiknämnd- sekreterarna. En del frågetecken kunde klaras ut vid mö- en. Beslutet motiverades av de pågående diskussionerna tet. Dessutom framgick det att sekreterarna skulle ta ini- om att bilda ett så kallat regionförbund med landstinget tiativ till att de politiska partierna så långt möjligt skulle och kommunerna som medlemmar. Att godkänna en samordna sina synpunkter inför nämndmötet. regional strategi strax innan ett sådant förbund bildades Sedan vi förvissat oss om att direktiven skulle få stöd skulle vara att föregripa denna process. Några förslag i alla delar kunde vi så färdigställa dokumentet, så att det om omarbetningar av innehållet fördes inte fram. var så gott som klart före semesterperioden sommaren Att detta var något som skulle kunna inträffa vid ma- 1998. I slutet av juni 1998 genomfördes en konferens joritetsskifte, var något som vi hade befarat redan våren med de politiska sekreterarna för att i detalj kunna gå 1997, när tidplanen försenades med tre månader, men igenom de olika avsnitten med dem. Resultatet innebar som vi inte kunde göra något åt. Även om hänvisningen inga nya propåer om omarbetningar utan alla kunde få till frågan om ett regionförbund i sak var riktig, fanns en efterlängtad semesterperiod i lugn och ro. det givetvis också andra skäl. Moderaterna kunde inte gärna föra fram ett förslag till landstingsfullmäktige, 58 DEL 2 – PROCESSEN

nytt skulle föra fram ärendet till landstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige samt godkänna ”Stockholms- regionens framtid” som långsiktig strategi för Stock- holmsregionen. Det var exakt samma förslag som hade passerat nämnden i augusti 1998. Den här gången god- kändes förslaget i Regionplane- och trafiknämnden Stockholmsregionens framtid, slutversionen. utan reservationer med undantag för vänsterpartiet. Ärendet behandlades i landstingsstyrelsen den 22 februari 2000. Den 14 april beslutade så landstingsfull- som man hade reserverat sig mot i Regionplane- och mäktige att godkänna förslaget till regional strategi för trafiknämnden. Vi uppfattade inte att Elwe Nilsson, Stockholmsregionen. som var en pragmatisk person, själv hade några större Bakom beslutet stod alla partier utom vänsterpartiet, invändningar mot strategin. som ville att en bättre folkhälsa skulle ingå i ett av de tre Eftersom landstingsstyrelsen vid sin återremiss inte överordnade målen för strategin samt att trafikinveste- fört fram några synpunkter på ändringar av strategin ringarna skulle inriktas på kollektivtrafiken i stället för gjorde vi inte heller något ytterligare åt den. Vi lade den nya motorleder. I övrigt stod dock även vänstern bakom helt enkelt på hyllan och avvaktade regionförbunds- strategin. frågan. Under tiden hade vi fullt upp med att påbörja arbetet med den nya regionplanen och att arbeta vidare STRATEGIN ÄNTLIGEN I HAMN! med de andra strategifrågorna. Även om det inte fanns Hela strategiprocessen tog tre och ett halvt år. Utan för- ett landstingsbeslut bakom strategin, var det ändå den seningar skulle strategin varit beslutad redan i augusti som lade grunden för det fortsatta arbetet. Dessutom 1998. Den försening på tre månader som uppstod under hade ju nämnden redan ställt sig bakom den. våren 1997, kunde inte tas igen och växte i slutändan till Arbetet med att bilda ett regionförbund visade sig mer än ett och ett halvt år. Arbetet inom kontoret hade dock vara svårare än förutsett. Vi måste givetvis ha stöd börjat under senhösten 1996 och avslutats i augusti hos nämndens nya ordförande, Elwe Nilsson, för att 1998. Det hade alltså tagit nästan två år inklusive sam- kunna ta upp ärendet på nytt. Vi sonderade därför detta råd och alla omarbetningar. Beslutsprocessen hade tagit fortlöpande under slutet av våren och under hösten lika lång tid! 1999. Det var vid slutet av året fortfarande osäkert om I strategin lades huvudinriktningen fast. Det fort- och när ett regionförbund kunde bildas och det kunde satta arbetet skulle behandla de traditionella region- inte med säkerhet förutses när klarhet om detta kunde plane- och trafikfrågorna, men därutöver också breddas komma att nås. I november fick vi klartecken från Elwe till ekonomisk utveckling, kompetensutveckling och Nilsson att ta upp strategin på nytt. internationella frågor med fokus på Östersjöområdet. Vi skrev ett formellt nytt ärende till Regionplane- Med detta arbete var vi redan i full gång. och trafiknämnden i november 1999, där vi framhöll att Den regionala strategin är relativt allmänt hållen. landstinget inte borde avvakta längre med ett ställnings- Den pekar ut områden där förändringar är nödvändiga, tagande till en långsiktig strategi för regionen. Kontoret men anger inte närmare på vilket sätt detta ska ske. föreslog därför att Regionplane- och trafiknämnden på Regelsystemen behöver till exempel förändras för att EN REGIONAL STRATEGI 59

stimulera näringslivet och bostadsbyggandet behöver grunden för det fortsatta arbetet och att peka ut de stra- öka. Resurserna behöver ökas för högskolorna och tra- tegiskt viktiga områdena där tyngdpunkten skulle läg- fiknäten behöver få större kapacitet. De konkreta lös- gas. I sig kom dokumentet inte att spela någon egentlig ningarna finns inte med. Därigenom blev det också möj- roll, men utan processen hade det därpå följande arbetet ligt att till sist nå en mycket bred enighet. blivit mycket svårare. Men behövde arbetet verkligen ta Den regionala strategins betydelse var framförallt att så lång tid? den bidrog till att stärka enigheten i regionen, att lägga Nacka Forum.

Tre teman i RUFS: trafik, ekonomi och tillväxt samt Östersjöområdet.

Essingeleden.

Östersjöpalettens områden. 2.3

Regional utvecklingsplan – samrådsunderlag

PROGRAM FÖR REGIONPLAN OCH TRAFIKPLAN skap inför. Med detta antyddes att det strategiska per- Den 1 oktober 1997 började som nämnts samrådet kring spektivet, som introducerats med den regionala strate- skriften ”Stockholmsregionens framtid, skiss till lång- gin, borde finnas med också i det fortsatta arbetet. siktig strategi”. Samrådet pågick till den 1 mars 1998. På Tanken var att kontoret och nämnden borde arbeta tre sidor i skriften skisserades program för ett kom- vidare med andra frågor, till exempel den ekonomiska mande arbete med en fysisk regionplan och med en tra- utvecklingen, i andra former. Hur detta kunde gå till fikplan. skisserades i ett avsnitt i strategin ”Steg mot förverklig- Programskissen utgick från att en formell regionplan ande”. Det skulle handla om samverkan på olika sätt enligt PBL skulle utarbetas, Regionplan 2000, som den med regionens aktörer, att skapa arenor för kunskaps- benämndes, och i huvudsak behandla den fysiska mark- uppbyggnad och informationsspridning samt för över- användningen. Vid sidan om detta skulle en särskild läggningar och samverkan. Mycket av detta var mer in- plan för trafikfrågorna, Trafikplan 2000, tas fram och riktat på genomförande än på en plan. Samtidigt var den antas i särskild ordning, dock utan att formellt tillhöra regionala strategin ännu ganska allmänt hållen, och de regionplanen. Regionplanen borde behandla använd- konkreta åtgärderna som skulle genomföras behövde ningen av mark och vatten, trafiksystemet och den fortfarande preciseras. Men att detta skulle ske i arbetet övriga tekniska infrastrukturen. Tidshorisonten borde med regionplanen hade ännu inte fått acceptans. vara långsiktig. Reservat borde därför anges för en Programskisserna för regionplan och trafikplan var handlingsberedskap till 2030, men också för hur ut- relativt översiktliga och angav i stort sett vilka frågor byggnaden kunde ske etappvis. Vidare borde planen som borde behandlas, men inte närmare på vilket sätt. ange den osäkerhet som regionen behövde hålla bered- Bland de huvudinriktningar som dock pekades ut kan 62 DEL 2 – PROCESSEN

några nämnas. Programskissen förespråkade att region- Genom att regeringen i februari 1997 hade löst upp planen så långt som möjligt borde undvika att ta ny Dennispaketet fanns inte längre någon etablerad fram- mark i anspråk för bebyggelse, motverka en omfattande tidsvision att planera för, samtidigt som trafikfrågorna utveckling av spridd bebyggelse och eftersträva en ut- kändes särskilt angelägna. Troligen var osäkerheten om veckling mot en flerkärnig bebyggelsestruktur. En ny- det framtida trafiknätet i regionen en viktig orsak till att het var förslaget om att införa en regional servicepolicy man kände behov av en ny regionplan och en trafikplan. för att tillgodose en lokal, bostadsnära dagligvaruför- Några remissinstanser pekade på aspekter som vi se- sörjning. En annan var att vattenfrågorna skulle be- nare själva skulle konstatera som svagheter i program- handlas. Båda dessa områden skulle senare visa sig bli förslaget. Landstingskontoret och KSL saknade till ex- kontroversiella, men på lite olika sätt. empel bredden och djupet från strategin i skissen till För transportnätet förordades ökad kapacitet över regionplaneprogram. Boverket och KTH ifrågasatte Saltsjö-Mälarsnittet och utvecklade tvärförbindelser också behovet av en uppdelning av planerna. Båda dessa samt utökad flygplatskapacitet. Programskissen angav synpunkter kom så småningom att tillgodoses genom försiktigtvis inte om väg- eller kollektivtrafikförbind- att perspektivet breddades och att en utvecklingsplan elser borde prioriteras. I övrigt innehöll programskissen utarbetades. mest ganska övergripande och föga kontroversiella for- muleringar. NY FLYGPLATS BEHÖVS Inriktningen för Trafikplan 2000 fokuserades på frå- Ett betydande antal kommuner gav stöd för en ny flyg- gor om effektivisering av transportnätet, trafikinfor- plats i den södra länsdelen, trots att frågan betraktades matik och prissättning, om att minska trafikens nega- som kontroversiell. Bland dessa fanns såväl Södertörns- tiva effekter. Behovet att bygga ut trafiksystemets kapa- kommunerna, som skulle beröras av den nya flygplat- citet berördes endast indirekt. I strategidelen var vi sen, Sigtuna, Vallentuna och Upplands Väsby, som konkretare och pekade på behovet av kapacitetsför- skulle beröras negativt av en fortsatt utbyggnad av Ar- stärkningar över Saltsjö-Mälarsnittet för både väg- och landa, som annars skulle bli följden, samt Stockholm, järnvägstrafik. Samtidigt menade vi att utvecklingen som skulle beröras genom att Bromma skulle kunna läg- skulle leda till att resandet skulle spridas över en större gas ned. del av dygnet. Det skulle innebära att behovet av ytterli- Tanken på en regional servicepolicy fick gehör hos ett gare vägutbyggnader förutom dem som nu var aktuella flertal remissinstanser. I övrigt fanns det spridda syn- skulle minska, dock utan att det totala trafikarbetet för punkter på både det ena och det andra, men ingen om- den skull skulle minska. fattande kritik på någon enskild punkt.

STÖD FÖR NY REGIONPLAN PROJEKTORGANISATIONEN FORMERAS Vid samrådsmötena blev det knappast någon mer ingå- Redan under samrådet kring strategin och program- ende diskussion om de kommande region- och trafik- skissen påbörjade vi under hösten 1997 arbetet med att planerna. Ganska få remissvar berörde heller program- bygga upp en organisation för det kommande region- skisserna. Bland dem som gjorde det gav stora flertalet planearbetet. Vi utgick från att vi skulle få ett uppdrag remissinstanser stöd för tanken att ta fram en ny region- att ta fram en ny regionplan och trafikplan. En av ut- plan för regionen. gångspunkterna var att vi skulle involvera regionens REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 63

aktörer redan i programarbetet. I oktober diskuterades pågå genom hela processen. Redan 1997, i samband med den tänkta projektorganisationen i kontorsledningen programarbetet för regionplanen, startade arbetet med och vi fick klartecken för att kontakta tänkta deltagare. en miljöbedömning av regionplanen. Arbetet med den Vid årsskiftet var projektorganisationen klar. strategiska miljöbedömningen kom vid denna tid att Eftersom programskissen talade om två separata pla- knytas som en fallstudie till det så kallade SAMS-projek- ner skulle två parallella organisationer behöva bildas, en tet, som drevs av Boverket och Naturvårdsverket 2. för arbetet med regionplanen och en med trafikplanen 1. Dessa förberedelser för regionplane- och trafikplane- Två styrgrupper med externa deltagare bildades därför arbetet pågick alltså under samrådstiden. När samrådet hösten 1997. När arbetet med de två planerna integrera- formellt avslutades var arbetet med programmet redan des slogs de båda styrgrupperna samman till en styr- i full gång och koncept för olika avsnitt fanns framme. grupp för Regionplan 2000 i september 1998. Parallellt med att redovisa direktiv för den bearbetade Internt på Regionplane- och trafikkontoret leddes regionala strategin lade kontoret fram förslag till di- arbetet av en arbetsgrupp, den så kallade RP-gruppen. rektiv för Regionplan och Trafikplan 2000 för Re- I gruppen ingick projektledarna Göran Johnson och gionplane- och trafiknämnden vid sammanträdet den Magnus Carle, Hans Brattström, biträdande projekt- 26 maj 1998. ledare för regionplanen, Berit Pettersson, ansvarig för Som ett första steg i processen skulle ett fylligare pro- konsekvensbedömningarna, samt Tomas Andersson, gram utarbetas. Ganska snart insåg vi att det skulle vara projektsekreterare. Gruppen skulle komma att träffas i svårt och föga meningsfullt att utarbeta separata pro- stort sett varje vecka under mer än tre års tid. gram- och plandokument. Redan under programarbetet beslöts därför att integrera trafikplanen i regionplan- ARBETET MED REGIONPLANEPROGRAMMET en. Det fördjupade programmet utarbetades därför som Arbetet med regionplanen och trafikplanen påbörjades ett enda sammanhållet dokument. Som konsult för ar- i januari 1998 med ett fördjupat program. Siktet var in- betet knöts i januari 1998 Susanne Ingo och Ulrika Palm ställt på att Regionplane- och trafiknämnden skulle från Inregia AB. kunna godkänna programmet i maj 1998, det vill säga Under våren 1998 tog kontoret fram promemorior samtidigt som nämnden skulle behandla direktiven för på olika områden som underlag för programmet. I april den slutliga strategin. fanns sådana underlag för nästan alla områden. Ett för- Redan under hösten 1997 utgick vi från att olika al- sta koncept till regionplaneprogram höll på att ta form. ternativ skulle behöva tas fram under arbetet och att de Utkast till program diskuterades i styrgruppen under skulle bli föremål för successiva konsekvensbedöm- våren. Vid ett möte i slutet av mars framhöll styr- ningar och revideringar. Vi höll redan nu öppet för att gruppen att regionplanen borde bli processorienterad även samrådet skulle kunna innehålla alternativ. och bidra till att nå enighet och kraftsamling i regionen. Strategiska konsekvensbedömningar avseende mil- De nya frågorna, till exempel näringslivsfrågorna samt jön, ekonomin och de sociala förhållandena skulle utar- integrations- och välfärdsfrågorna, såg styrgruppen som betas som en del av processen. Vår principiella syn på de angelägna. Regionplanen borde också bli mer operativ. strategiska konsekvensbedömningarna var att de skulle I RP-gruppen kunde vi konstatera att den inriktning ske kontinuerligt och successivt påverka planarbetet. som programmet nu höll på att få inte låg i linje med det Detta arbete skulle därför behöva påbörjas tidigt och breda utvecklingsperspektivet från den regionala strate- 64 DEL 2 – PROCESSEN

gin. Frågan var om vi skulle vi arbeta om programmet förtydligas. Förslaget diskuterades i styrgruppen i bör- för att bredda det i den riktning som de flesta ansåg vara jan på juni. Styrgruppen ville att process- och kommu- motiverad. nikationsfrågorna skulle lyftas fram och ges ett eget av- Mot detta talade bristen på tid. I september stundade snitt. Eftersom avsnittet om strategisk miljöbedömning valet, som eventuellt kunde resultera i majoritetsskifte. var beroende av övriga delar av skriften skulle även dessa Om vi inte hann få fram ärendet för beslut i Region- behöva omarbetas ytterligare. plane- och trafiknämnden i augusti skulle hela ärendet I slutet av juni godkändes direktiven för regionplane- riskera att försenas till nästa år då en ny majoritet kunde programmet i nämnden. Vid sitt sista sammanträde före träda till. Ett koncept skulle dessutom redovisas för sommaren kunde RP-gruppen veckan efter midsommar nämnden redan i maj. Då kunde hela arbetet med re- också lägga sista handen vid regionplaneprogrammet. gionplanen försenas ett halvår. Det skulle så skickas ut till nämnden i augusti. Under hösten 1998 skulle dels planeringsunderlag BREDDNING TILL EKONOMISKA OCH för olika samhällssektorer, dels ett geografiskt plane- SOCIALA FRÅGOR ringsunderlag, GPF för olika regiondelar, tas fram. Un- För att inte riskera en sådan försening beslöt vi att ar- der 1999 skulle i ett första steg ett diskussionsunderlag beta vidare med nuvarande upplägg. Regionplanen tas fram och i ett andra steg ett färdigt samrådsunderlag. skulle bli en fysisk plan, men den skulle breddas genom Regionplane- och trafiknämnden skulle då kunna be- att ekonomiska och sociala frågor skulle inarbetas så sluta om samråd i december 1999. Samråd och beslut långt möjligt. Det skulle förutsätta en stark koppling till skulle sedan klaras av under 2000. En ny plan skulle då övrigt arbete inom kontoret under planeringsproces- finnas färdig vid årsskiftet 2000/2001. Så såg den allra sen. Detta var en kompromiss mellan vad som var önsk- första löst skisserade tidplanen ut. Det tog drygt ett år värt och vad som för tillfället bedömdes vara möjligt. till. I slutet på april kom frågan upp om att slå samman regionplanen och trafikplanen till en gemensam plan, DIREKTIV FÖR REGIONPLANEPROGRAMMET en tanke som fick omedelbart stöd. Men vi bedömde att Av Regionplane- och trafikkontorets tjänsteutlåtande3 konceptet ännu var inte tillräckligt genomarbetat. Vi framgår hur vi såg på arbetet mot bakgrund av de re- insåg att det inte skulle vara möjligt att få fram program- missynpunkter som inkommit. Det mesta från pro- förslaget till nämnden redan i maj. gramskissen i samrådet borde behandlas i regionplanen. Vi valde ett annat alternativ. Det ärende som vi höll Vi ansåg emellertid att programutkastet behövde bred- på att förbereda om remissredovisning av samrådet das för att bättre motsvara remissinstansernas förvänt- kring strategin och direktiven för den slutliga strategin ningar och ansluta till den planering som nu utvecklades delades i två ärenden. Till nämnden i maj skulle vi före- inom ramen för den europeiska utvecklingsplaneringen slå nämnden att ge kontoret direktiv att utarbeta ett ESDP (European Spatial Development Perspective). regionplaneprogram. Regionplanen skulle därmed behålla det bredare per- I början på juni fanns ett nytt koncept framme där vi spektiv som anslagits i strategiarbetet och få karaktären ansåg att förslaget tillgodosåg de flesta synpunkter som av en regional utvecklingsplan. Förslaget till program inkommit. Fortfarande fanns dock en hel del att göra borde också utgå från att trafikplanen skulle vara en in- redaktionellt. Vissa textavsnitt borde kortas och andra tegrerad del i regionplanen. Kontoret föreslog också att REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 65

Tidplan för RUFS, godkänd av Regionplane- och trafik- nämnden i augusti 1998.

de grundläggande målen skulle omformuleras så att en detaljerad tidplan för hela processen. Den första delen inriktning mot en konkurrenskraftig region med goda av tidplanen var ungefär densamma som skisserats re- och jämlika levnadsförhållanden och en långsiktigt håll- dan under hösten 1997. Den senare delen var något mer bar livsmiljö betonades, på motsvarande sätt som skett utsträckt. Nu räknade vi med att planen skulle kunna för den regionala strategin. vara antagen av landstingsfullmäktige i december 2001. Regionplanen skulle enligt kontoret utarbetas i en Det blev fem månader senare. Trots allt bara fem måna- process där kommuner och andra regionala aktörer ders försening i en process som sträckte sig över fyra år. skulle beredas stora möjligheter att medverka. Tidplan- I regionplaneprogrammet betonades betydelsen av en angav som ungefärlig inriktning att ett samrådsför- att hantera osäkerheten om framtiden. Tre olika nivåer slag skulle föreligga i början av år 2000. för den framtida befolkningsutvecklingen, redovisades Regionplane- och trafiknämnden godkände den 28 som en utgångspunkt för arbetet. Men dessutom fram- maj 1998 med bred majoritet direktiven för arbetet med hölls att scenarier, som skulle ge en helhetsbild av möj- program för Regionplan och Trafikplan 2000. Därmed liga förhållanden i regionen år 2030, borde utvecklas fattade nämnden för första gången beslut om att en ny tidigt i planprocessen. Alternativa sätt att utveckla re- regionplan skulle tas fram. gionens bebyggelsestruktur skulle tas fram, prövas mot de olika scenarierna och beskrivas med avseende på sina PROGRAM FÖR REGIONPLAN konsekvenser. Detta för att få fram en robust plan som Eftersom Regionplane- och trafiknämndens behand- skulle kunna hantera olika utvecklingsförlopp. ling inte gav anledning till någon omarbetning kunde En utgångspunkt var naturligtvis till att börja med programmet 4 läggas fram för nämnden i augusti 1998 att se över aktualiteten i de utbyggnadsområden och de och godkändes utan reservationer från något parti. regionala trafikanläggningar som fanns med i den ännu Den programskrift som utarbetats och som fick gällande regionplanen, Regionplan 1991. Den upphörde nämndens godkännande i augusti 1998 var på ett 40-tal att gälla först i juli år 2000. Men programmet pekade sidor. Det fanns två huvudsyften med programmet. Dels också på andra utvecklingsmöjligheter. Dels kunde den skulle där politiskt läggas fast vad som skulle behandlas funktionella regionen växa och inkludera områden i an- i planeringen och på vilket sätt samt vad som skulle läm- gränsande län. Dels borde ny bebyggelse i högre grad nas utanför. Dels skulle programmet beskriva detta för kunna tillkomma i redan befintliga stadsområden. Fler- andra aktörer som skulle delta i processen. kärnighet pekades ut som ett sätt att komplettera City I regionplaneprogrammet preciserades en första mer med andra väl tillgängliga områden för handel, kultur 66 DEL 2 – PROCESSEN

I övrigt behandlade programmet bland annat den obebyggda marken, bostadsbyggandet, de tekniska för- sörjningssystemen och andra frågor som traditionellt tillhört regionplaneringen. Utvecklingen i olika delar av regionen behandlades i ett avsnitt. Tanken var att kom- Program för munerna genom att samarbeta i olika regiondelar skulle Regionplan 2000. kunna bidra till att ge förutsättningar och underlag för regionplaneringen. Möjligen skulle gemensamma ställ- ningstaganden också kunna ske delregionalt i regionalt och kontaktintensiva verksamheter – yttre kärnor. Några betydelsefulla frågor. konkreta kärnor preciserades inte. Som ett första steg i arbetet med den strategiska Om och hur transportinfrastrukturen skulle byggas miljöbedömningen presenterades en miljöbedömning ut preciserades inte heller i programmet. Däremot an- av programmet. Där konstaterades i vilken utsträckning gavs att trafikplaneringen skulle inriktas på att upprätt- planprogrammet behandlade väsentliga aspekter av be- hålla en hög tillgänglighet inom regionen även med in- tydelse för miljön globalt och i regionen. Programmet dividuella transporter. Konsekvenserna av förbättrade var ju relativt översiktligt till sin karaktär. Mer konkreta tvärförbindelser och mellan den södra och den norra ställningstaganden sköts till senare steg i processen och regionhalvan skulle studeras, liksom förutsättningarna miljöeffekterna av den kommande planen kunde natur- för att skapa en hög tillgänglighet med kollektivtrafik i ligtvis inte bedömas. olika delar av regionen. Betydelsen av att hålla samman regionen ekonomiskt och socialt skulle uppmärksammas. NATURSKYDDSFÖRENINGEN TRYCKER PÅ Av detta kunde man redan av programmet förstå att Arbetet med programmet för regionplanen och trafik- vi tänkte pröva alternativa trafiknät med fler vägar och planen redovisades successivt i de olika styr- och refe- spår över Saltsjö-Mälarsnittet, men också med fler tvär- rensgrupperna. I Miljöreferensgruppen hade Natur- förbindelser. Fler vägar innebär att biltrafiken får möj- skyddsföreningens representant, Magnus Nilsson, stora lighet att växa, men samtidigt skulle regionplanen ange förväntningar på det kommande planarbetet. Han ut- en inriktning på lång sikt som leder till ett miljöanpassat nyttjade varje tillfälle som erbjöds att framhålla Natur- och resurssnålt trafiksystem. Vi bedömde naturligtvis skyddsföreningens synpunkter som snabbt blev väl att detta skulle vara fullt möjligt att förena. I program- kända för såväl kontorets tjänstemän som övriga del- met angavs nämligen också att möjligheter skulle redo- tagare. Vägbyggen betraktades av Naturskyddsföre- visas att utveckla finansieringssystemet så att bättre ba- ningen som förödande för de gröna kilarna. I stort sett lans uppnåddes mellan utbud och efterfrågan. Ett så- skulle enligt föreningen heller inga nya vägar behöva dant finansieringssystem måste naturligtvis innebära byggas om bara biltrafiken belades med ”miljöstyrande” att biltrafiken på ett eller annat sätt beläggs med avgif- avgifter. ter. Även om motivet för detta helt och hållet skulle vara Naturskyddsföreningen i Stockholms län gav under finansieringen av infrastrukturen skulle ju effekterna våren 1998 också ut en debattskrift om regionplane- samtidigt vara att biltrafikens tillväxt skulle kunna be- ringen – ”Vad tänker de hitta på med Stockholms län” – gränsas. vilken medföljde som bilaga till medlemstidskriften REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 67

Sveriges Natur. Skriften behandlade frågor inom ramen medlemmar ansåg tydligen förslagen tillräckligt ange- för regionplaneringen som Naturskyddsföreningen upp- lägna. Det förslag som fick minst stöd var dessutom att fattade som centrala, till exempel behovet att minska införa miljöstyrande bilavgifter, något som tydligen var miljöbelastningen och alternativa principer för stads- kontroversiellt även bland miljövännerna! byggande. Några konkreta planfrågor togs också upp, till exempel flygets utbyggnadsbehov, effekterna av en PROGRAM FÖR EKONOMI SAMT FÖR storhamn i Nynäshamn, tvärförbindelserna Norrorts- KOMPETENS OCH FOU leden och Södertörnsleden, samt tänkbara utbyggnader Den regionala strategin omfattade fem prioriterade om- som skulle hota de gröna kilarna och vissa grönom- råden. Programmen för regionplanen och trafikplanen råden. Bilavgifter förespråkades av föreningen som ett innefattade två av dessa, nämligen Kommunikationer sätt att både lösa trafikens köproblem och bevara natu- och tillgänglighet samt Bostadsförsörjning för en väx- ren. ande befolkning. Samtidigt med att programmet för Naturskyddsföreningen pekade ut fyra åtgärder som regionplanen/trafikplanen togs fram utarbetades också de viktigaste, förslag som läsarna också gavs möjlighet program för att främja Ekonomisk tillväxt, förnyelse att stödja genom att kryssa för och skicka in en blankett och integration. till Regionplane- och trafiknämnden. Programmet för arbetet att främja Ekonomisk till- växt, förnyelse och integration i Stockholmsregionen ••Minska koloxidutsläppen i Stockholms län med innefattade två huvudfåror, dels hur regionens egna 2–3 procent per år. utvecklingsfaktorer kunde stärkas och svagheter neu- • Ge Storstockholms gröna kilar skydd som natur- traliseras, dels hur nätverk och utbyte med andra regio- reservat eller naturvårdsområden. ner borde stimuleras. • Inför miljöstyrande bilavgifter Det var dock inte uttalat att denna del av arbetet • Basera länets utveckling på knutpunkter med skulle leda till eller bidra till en regional utvecklingsplan mycket bra kollektivtrafik. eller överhuvudtaget någon plan. Arbetet syftade i stäl- Naturskyddsföreningens förslag rörde sådana frågor let till ”att ta fram ett kvalificerat underlag för beslut som förutsättningslöst borde behandlas i den förestå- som rör ekonomisk tillväxt, förnyelse och integration ende regionplaneringen. Koldioxidproblem, grönstruk- och nya metoder för regionalt utvecklingsarbete som turen, trafikinfrastrukturens finansiering samt knut- bygger på moderna rön om institutionella förhållanden, punkter i en flerkärnig region var alla frågor som också regional ekonomi och integration”. behandlades i programmet för regionplanen. Kontoret Det var dock klart utsagt att förslagen skulle utgöra såg ingen anledning att ta ställning till Naturskyddsför- bakgrund till och samspela med andra delar av arbetet, eningens förslag innan planarbetet ens kommit igång. det vill säga förslag som rör markanvändning och infra- När kontoret anmälde de inkomna skrivelserna till struktur, utbildning och Östersjöperspektivet. Arbetet nämnden i november samma år hade det inkommit 142 skulle också slutföras till våren 2000, det vill säga unge- blanketter från allmänheten som gav stöd för Natur- fär samtidigt som samrådsunderlaget till Regionplan skyddsföreningens förslag, ett tämligen magert resultat 2000 skulle vara klart. med tanke på att skriften gått ut i hela 27 000 exemplar Liksom när det gällde arbetet med planfrågorna inom länet. Bara en halv procent av föreningens egna skulle arbetet med ekonomi och integration bygga på 68 DEL 2 – PROCESSEN

Regionplane- och trafikkontoret inledde således under hösten 1998 fem parallella arbeten kring de strategiskt viktiga frågorna från den regionala strategin med viss samordning och med en i huvudsak gemensam tidplan, men utan att det var uttalat att slutprodukten skulle vara gemensam. Redan i september diskuterades denna fråga i kontorsledningen, men vi lät frågan mogna. I samband med RUFS 2000 tog RTK bl.a. fram ett program för ekonomisk tillväxt, förnyelse och integration samt ett program för En enkät skickades våren 1999 också ut till kom- kompetens & FoU. munerna om deras strategier och insatser för ekonomisk utveckling. Resultatet av enkäten redovisades hösten samverkan med andra aktörer. Också här fanns det såle- 1999 7. des behov av en organisation som inkluderade aktörer NYA SCENARIER SOM UTGÅNGSPUNKT utanför kontoret och landstinget. Den redan befintliga FÖR REGIONPLANEN Ekonomiska referensgruppen skulle fungera som ledningsgrupp för arbetet. Där fanns bland annat represen- Enligt programmet för regionplanen skulle scenarier tanter för ett tiotal av länets kommuner, regionala or- utarbetas i ett första steg av planarbetet. Tanken med gan, parterna på arbetsmarknaden och näringslivsorga- detta var att med scenarioteknik kunna hantera osäker- nisationer med regionplanedirektören Bo Malmsten heten om framtiden. Alternativa förslag på olika områ- som ordförande. Vid sidan av detta skulle även andra den skulle kunna prövas mot olika scenarier och beskri- referensgrupper konsulteras och temporära temagrup- vas med avseende på sina konsekvenser. Därigenom per bildas. skulle vi kunna få fram en robust plan som skulle kunna När de första programskrifterna började bli klara i hantera olika utvecklingsförlopp. augusti 1998 diskuterade vi om inte program borde ut- Vi hade ju utarbetat scenarier redan 1995 i skriften arbetas också för arbetet med de andra delarna av den ”Den osäkra framtiden”. Avsikten var den gången att regionala strategin, det vill säga Kompetens och FoU vidga perspektivet, ge förståelse för omvärldens bety- samt Östersjöperspektivet. Vi beslöt att också ta fram delse, öka medvetenheten om osäkerheten och att moti- program för dessa områden under hösten-vintern 1998– vera ett strategiskt förhållningssätt. Den ledde till en 1999. omfattande diskussion och så småningom till en lång- Regionplane- och trafiknämnden godkände pro- siktig strategi för Stockholmsregionen. grammen för arbetet med en ny regionplan för regionen En framtida tillväxt av ekonomi, befolkning och sys- samt för arbetet för att främja ekonomisk tillväxt, förny- selsättning i regionen skulle ställa krav på mark för be- else och integration i regionen den 18 augusti 1998 5. Ef- byggelse och infrastruktur. Nya scenarier skulle ange ra- ter valet samma år övertog en borgerlig koalition majo- marna för den handlingsberedskap regionen behövde riteten i landstinget och i nämnden och med Elwe Nils- skaffa sig för detta. De skulle underlätta analyser och son (m) som nytt landstingsråd. Under 1999 godkändes förståelsen för sådana frågor som kunde komma att bli även ett program för det fortsatta arbetet med kompe- avgörande för markens användning samt bebyggelsens tens och FoU-frågorna 6. och infrastrukturens utveckling på lång sikt. Scenari- REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 69

erna skulle möjliggöra att tänkbara alternativ inom svarade befolkningsmässigt Scenario Bas och ett vardera regionplaneringen skulle kunna prövas mot olika om- Scenario Hög och Scenario Låg. världsförutsättningar. Scenarierna skulle utgöra en gemensam referensram för arbetet med såväl regionplan- FRÅN STRATEGISK TILL GENOMFÖRANDEINRIKTAD PLAN en som inom de övriga programområdena som var Ambitionen med att ta fram dessa scenarier tidigt i plan- resultatet av den regionala strategin. processen var god. Trots detta visade det sig att de inte En viktig skillnad jämfört med scenarierna från 1995 fullt ut kom till användning i det fortsatta arbetet på det var att dessa även hade behandlat händelser och poli- sätt som varit avsett. Successivt kom det strategiska för- tiska beslut inom regionen. Sådana inslag skulle ju tas hållningssättet mer och mer att tunnas ut. RUFS 2001 upp i den nya regionplanen och skulle därför inte be- kan knappast sägas vara mer strategisk än tidigare re- handlas i scenarierna, som mer renodlat skulle handla gionplaner med avseende på att vara robust, att tåla för- om omvärlden. ändringar i omvärldsförutsättningarna. En bidragande Arbetet med att identifiera scenariovariabler och att orsak till detta var synen på regionplanens roll och att skissera tänkbara variabelalternativ skedde genom en mer och mer intresse kom att koncentreras till genom- serie interna arbetsmöten på Regionplane- och trafik- förandet. kontoret. När ett tillräckligt underlag hade tagits fram Den ursprungliga tanken bakom regionplaneinsti- utnyttjades konsulthjälp från Lennart Nordfors, SMG tutet enligt PBL var att regionplanen skulle fungera som Consulting, för att skissera några trovärdiga scenario- en strategisk plan, att skapa en beredskap för vad som skelett som så långt som möjligt byggde på det fram- eventuellt skulle behövas. Avsikten var inte att region- tagna underlaget. Lennart Fridén och Siv Schéele från planen egentligen skulle genomföras med detta synsätt, Inregia AB fick i uppgift att granska kvantitativa uppgif- endast skapa beredskap för eventuella behov. ter om demografi och ekonomi samt relatera dem på ett Genom regionplanens svaga rättsliga roll var detta konsistent sätt till varandra och till scenarioberättel- inte tillräckligt för att motivera ett stort antal av regio- serna. nens aktörer att engagera sig i planprocessen. Det stora Medarbetare på Regionplane- och trafikkontoret engagemanget i regionen kom istället fram eftersom det kompletterade scenarioskeletten framförallt med av- stod klart för många aktörer att ett stort antal strategiskt seende på utvecklingen för Stockholmsregionen. En viktiga frågor måste lösas, och det till stor del genast el- tredje konsult, Lena Norberg, fick ansvaret för den re- ler i alla fall mycket nära i tiden. Därför var det nödvän- daktionella bearbetningen. Successivt redovisades arbe- digt att framförallt se regionplanen som en plan som i tet i de olika referensgrupperna som var knutna till kon- sin helhet, eller i varje fall till väsentliga delar, också toret. Därigenom fick vi nya impulser och en test på hur skulle genomföras. En plan som syftar till att genom- trovärdiga de ansatser var som prövades. Hela processen föras kan inte samtidigt vara strategisk, i den meningen tog cirka fyra månader under hösten 1998. att så länge som möjligt undvika att fatta låsande beslut. Arbetet resulterade i fyra radikalt olika omvärlds- Det var den syn som aktörerna i regionen omfattade scenarier. 8 De beskrev kvalitativa omvärldsförutsätt- som i stor utsträckning var orsaken till tyngdpunktsför- ningar men också ett antal kvantitativa variabler. Be- skjutningen från en regionplan som ska ge beredskap in- folkningsmässigt skiljde de sig åt kraftigt – från 1,8 till för eventuella behov till en regionplan som ska peka ut 2,4 miljoner invånare år 2030. Två av scenarierna mot- 70 DEL 2 – PROCESSEN

akuta åtgärder för att tillfredsställa redan befintliga och ternativa befolkningscenarier för år 2030 som Region- tydliggjorda behov. plane- och trafikkontoret redan hade tagit fram, Bas och Hög, samt en så kallad nollframskrivning som endast FÖRANKRING I KOMMUNERNAS PLANERING byggde på en naturlig befolkningsutveckling inom res- Inför uppgiften att generera realistiska och genomför- pektive kommun utan flyttningar. Alternativ Bas inne- bara markanvändningsalternativ behövde vi skaffa oss bar en årlig total befolkningsökning på cirka 10 000 per- en bild av de olika kommunernas möjligheter och be- soner och alternativ Hög en nästan dubbelt så snabb gränsningar för att växa och utvecklas. Genom våra geo- befolkningsökning, cirka 20 000 personer per år. Noll- grafiska databaser kunde vi själva analysera den faktiska framskrivningen innebar en långsam och avtagande markanvändningen och möjligheterna att förändra den. befolkningsökning för hela länet, som mot slutet av Vi skulle också inleda ett utvecklingsarbete för att ut- perioden övergår i en svag befolkningsminskning. Det nyttja GIS för regionplaneringen. Men ungefär 85 pro- motsvarade på ett ungefär det tredje befolkningsscen- cent av länets markyta är obebyggd. Det var till en gan- ariot, Låg. Konsekvenserna redovisades för varje kom- ska liten del en fråga om att analysera de rent fysiska mun uppdelat på åldersgrupper och fördelat över tiden. möjligheterna att bebygga olika områden. Kommuner- Genom en enkät till kommunernas planerare och nas uppfattningar skulle bli mer avgörande, eftersom förvaltningar insamlades deras reaktioner på det regio- dessa genom sitt planmonopol var ytterst ansvariga för nala kalkylunderlaget. Hur mycket ville kommunerna att genomföra regionplanen. växa och fanns det i så fall tillräckligt med lämplig mark? Vår tanke var att den regionala planeringen borde Och vilka skulle de ekonomiska, sociala och miljömäs- fungera i samspel med planeringen i länets kommuner. siga konsekvenserna bli för kommunerna av olika till- Alternativa regionala utvecklingsscenarier borde så långt växtalternativ? möjligt stämmas av mot kommunernas långsiktiga planer. Regionplane- och trafikkontoret inledde därför vå- KOMMUNALA SYNPUNKTER ren 1998 en dialog med tjänstemännen i kommunerna Kommunernas svar kom in under sommaren och hösten om de kommunala utgångspunkterna för regionens pla- 1998 och redovisades under vintern 1998/1999 10. Kom- nering och utveckling. En promemoria togs fram som munernas svar pekade på att det fanns en beredskap för redovisade några olika räkneexempel på en tänkbar ut- en tillväxt på lång sikt som låg över scenario Bas, men veckling av befolkning och befolkningsstruktur på lång inte skulle räcka till för att motsvara scenario Hög. De sikt fram till år 2030 9. Kalkylerna hade på kontorets mest expansiva kommunerna fanns framförallt i länets uppdrag utförts av Anders Alvarsson och Eje Hedman norra och östra delar, men flera av de centrala kom- vid A-A Utvecklings AB. Anders Alvarsson hade själv munerna hade också beredskap för snabb befolknings- som planeringschef i Haninge kommun lång erfarenhet tillväxt. I den södra länsdelen var kommunerna däremot av kommunal planering och även av regionplaneringen, i allmänhet mer återhållsamma i synen på tillväxt. sett från det kommunala perspektivet. Vi bedömde där- Det fanns flera skäl att reservera sig mot tillförlit- för att han skulle kunna bidra till att skapa förtroende ligheten i enkäten. Kommunernas svar lämnades av för regionplaneringen, och för att den skulle bygga på tjänstemän och motsvarade inte med säkerhet vad ett kommunernas skilda förutsättningar. politiskt förankrat svar skulle ha inneburit. Dessutom Som underlag för kalkylerna användes två av de al- förändrades den politiska majoriteten i en del kom- REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 71

muner genom valet i september 1998. Vilka tjänstemän en samlad regional strategi. Vi såg regionplaneringen som besvarade enkäten kan naturligtvis också ha haft som ett viktigt verktyg i genomförandet av denna stra- betydelse för resultatet, särskilt i de större kommuner- tegi. Men även arbetet med de tre programmen för eko- na. Enkäten gick ut till de tjänstemän som av kommun- nomisk utveckling, förnyelse och integration, kompe- erna anmälts som kontaktpersoner för regionplanering- tensutveckling och forskning samt samarbetet inom en, men kan i vissa fall ha besvarats av andra, kanske Östersjöområdet var delar i det fortsatta strategiarbetet. särskilt kompetenta i just dessa frågor. Vid årsskiftet 1998/1999 räknade vi därför med att re- De svar som kommunerna lämnade svarade mot sultatet av arbetet inom de fyra programområdena läget våren 1998. Den måttliga bostadsefterfrågan i re- skulle ingå i remisshandlingarna och tillsammans bidra gionen kan ha påverkat Södertörnskommunernas för- till att ge en helhetsbild på regionens utveckling. Vi ut- siktiga svar. Några år senare var efterfrågan på bostäder tryckte det dock ännu inte som ett underlag för en sam- hög i alla kommuner i länet. Vår bedömning var ändå att manhållen utvecklingsplan. enkäten gav ett värdefullt underlag för att det skulle vara På olika sakområden behövde underlag för region- möjligt att ta fram planalternativ från kommunala ut- planen tas fram. Områden som pekades ut i arbets- gångspunkter. planen var bland andra boende och verksamheter, integration, utbildning, detaljhandel, tekniska försörjnings- ARBETSPLAN FÖR REGIONPLAN 2000 system och transporter. På de olika områdena behövde I december 1998 preciserades den interna arbetsplanen underlaget beskriva nuläge och utvecklingstendenser, för det fortsatta arbetet med Regionplan 2000. Arbetet formulera problem, mål och inriktning, ge förslag på åt- med scenarier, alternativskisser och att förbereda kon- gärder och hur redovisningen borde se ut i regionplan- sekvensanalyser skulle vara klart under det första kvar- en. Vidare behövde konsekvenserna belysas och behov talet 1999. Under andra kvartalet 1999 skulle arbete av fördjupade analyser pekas ut. I ett första steg skulle vidta med konsekvensanalyser av olika strukturalter- underlagspromemorior tas fram redan under program- nativ med avseende på miljö, sociala konsekvenser och skedet, för att identifiera och avgränsa problemområ- ekonomi. Trafikanalyser var en del av underlaget för dena. detta. Under våren 1999 skulle också huvuddelen av de planeringsunderlag som behövdes tas fram på olika om- ALTERNATIV I REGIONPLANEARBETET råden. Under december 1998 och januari 1999 diskuterades Under hösten 1999 vidtog arbetet med att göra en principerna för hur alternativ kunde genereras. Detta syntes av det underlag som hade tagits fram under våren arbete kunde välja några olika utgångspunkter. 1999, att göra alternativval och ställa samman underlag Scenarierna, som utarbetats under hösten, angav al- till den slutliga redovisningen i ett plandokument. Un- ternativa tillväxtnivåer med kvantitativa uppgifter för der denna period behövde också avstämningar göras regionen som helhet om bland annat befolkning, syssel- mellan olika områden. sättning och ekonomi. Alternativ behövde utarbetas för Inriktningen, att utforma underlaget för samrådet markanvändningen, som dels angav fördelningen av be- som separata skrifter som tillsammans ger underlag för folkning och sysselsättning på delområden, dels vilka en regional utvecklingsplan, växte successivt fram. Nya markområden som skulle användas för bebyggelse. Vi- perspektiv och synsätt hade motiverat utarbetande av dare behövde alternativ beskrivas för transportsyste- 72 DEL 2 – PROCESSEN

Stockholmsregionen erbjuder många fina naturupplevelser.

met, det vill säga vägnät, kollektivtrafiknät och turtät- ment i vardera den södra respektive norra regiondelen, het samt taxor och avgifter. flertalet relativt centralt belägna. Förstudien skulle an- Regionplaneprogrammet angav tänkbara principer vändas för att i markanvändningsalternativen ange om- för fortsatt regionutveckling – tillväxt enligt gällande råden som borde ges ett högre markutnyttjande på regionplan i den vidgade funktionella regionen, i befint- grund av kärnegenskaper. liga stadsområden samt som spridd bebyggelse. Dess- utom skulle flerkärnighet eftersträvas. VATTEN – EN KONTROVERSIELL FRÅGA Andra utgångspunkter för att generera alternativ Att ta upp vattenfrågorna i regionplaneringen visade sig skulle kunna vara att utgå från kommunenkäten, eller vara kontroversiellt. I april 1999 skrev Anders Gustâv, från den marknadsmässiga eller trendmässiga utveck- ordförande i KSL:s Miljö- och planeringsberedning till lingen. regionplanedirektören Bo Malmsten. Han hade via KSL De förslag som på så sätt valts ut för djupare analys tagit del av en inbjudan till träff på Regionplane- och konkretiserades med avseende på den mark som an- trafikkontoret inför bildandet av en referensgrupp för vänds för bebyggelse och andra ändamål. Det skedde vattenfrågorna i regionplanen. Han utgick från att det med en GIS-baserad metod. Arbetssättet skulle göra det planerade mötet skulle konstatera att vattenfrågorna möjligt att automatiskt generera och analysera fler alter- inte föll inom Regionplane- och trafiknämndens kom- nativ än vad som skulle vara möjligt med manuella me- petensområde och att behovet av samordning sedan ti- toder. digare ombesörjs inom ramen för KSL:s verksamhet. För att ta fram en flerkärnig struktur avgränsades i en Vattenfrågorna var enligt Gustâv en primärkommunal förstudie områden med hög tillgänglighet till befolk- verksamhet som även i fortsättningen borde skötas ut- ning med bil och kollektivtrafik samt många sysselsatta anför Regionplane- och trafiknämnden. totalt och inom nationella och regionala tjänster. Med Regionplanedirektören svarade på skrivelsen med dessa kriterier utföll innerstaden som en dominerande en ingående redovisning av hur vattenfrågorna behand- kärna omgiven av ett tiotal små kärnor eller kärnfrag- las i PBL och Miljöbalken samt i det av Regionplane- REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 73

och trafiknämnden godkända programmet för region- var dock sådana som knappast påverkas av en regionplanen. Eftersom såväl PBL som Miljöbalken jämställer plan eller där sambanden är oklara. Under mars och användningen av mark och vatten fanns det enligt april utfördes ett antal översiktliga skissanalyser om Malmsten ett uttryckligt stöd för att vattenfrågorna låg sambandet mellan bebyggelse och trafikutveckling. inom ramen för Regionplane- och trafiknämndens sam- I Skiss 99 sammanfattades arbetsläget i juni 1999. ordningsansvar som regionplaneorgan. Samtliga tidi- Där redovisades endast begränsade aspekter av den gare regionplaner hade behandlat vattenfrågor och kommande regionplanen, till exempel arbetet med om- Regionplane- och trafikkontoret hade fortlöpande arbe- världsscenarierna och kommunenkäten. På ett 50-tal tat med vattenfrågor genom åren. De omnämndes så- sidor beskrevs ändå huvuddragen av det kommande väl i den regionala strategin som i programmet för samrådsunderlaget till Regionplan 2000, som skulle regionplanen. Malmsten konstaterade avslutningsvis komma nästan ett år senare. Ett viktigt syfte med Skiss att Gustâv som ledamot även i Regionplane- och trafik- 99 var att utgöra underlag för arbetet med strategiska nämnden hade kunnat ta upp frågan där. Om inte konsekvensbeskrivningar. Resultatet skulle påverka in- Regionplane- och trafiknämnden omprövade beslutet riktningen i det fortsatta arbetet. att låta regionplanen behandla vattenfrågorna skulle I Skiss 99 konstaterades att det fortsatta planarbetet Regionplane- och trafikkontoret fortsätta arbetet som endast skulle inriktas på två befolkningsscenarier, Bas planerat. och Hög, och inte tre som funnit med dittills. Scenario Referensgruppsmötet för vattenfrågorna kunde ge- Låg skulle alltså inte längre finnas med. Det fanns två nomföras som planerat. Kontoret tog, i samråd med huvudorsaker till detta. kommuner och andra regionala aktörer, fram flera rap- Dels hade befolkningstillväxten fortsatt att vara porter om vattenfrågorna, som underlag för region- mycket hög under de senaste åren, och bedömdes över- planearbetet 11. De remissinstanser som kommenterade skrida 1,8 miljoner invånare i regionen redan år 2000. dessa frågor ansåg att den blå strukturen var lika skydds- Scenario Låg med 1,8 miljoner invånare år 2030 bedöm- värd som den gröna strukturen. Några ansåg också att des inte längre som ett trovärdigt alternativ. En så låg planeringen för att skydda vattnet behövde utvecklas. befolkning skulle inte heller ställa så stora krav på pla- Ingen framförde att vattenfrågorna skulle utelämnas ur neringsberedskap i regionen. Vi bedömde också att det den regionala planeringen. kommande analysarbetet skulle bli så omfattande och resurskrävande, att antalet analysalternativ borde be- SKISS 99 gränsas så långt möjligt. Att scenario Låg uteslöts från På grundval av enkätsvaren utarbetades under våren det fortsatta arbetet fick allmänt stöd i styr- och refe- 1999 en första planskiss, Skiss 99, och de första prelimi- rensgrupperna. nära analyserna redovisades för referensgrupperna 12. Arbetet med Skiss 99 påbörjades i februari 1999. En av TVÅ ALTERNATIV grunderna skulle, förutom de kommunala utgångs- I Skiss 99 beskrevs också principerna för de första alter- punkterna, vara de tre övergripande målen. Kriterier nativskisserna med avseende på regional struktur, be- hämtade från arbetet med konsekvensbedömningarna, byggelsens fördelning och trafiknätens uppbyggnad. skulle användas och göras möjliga att operationalisera Skisserna var preliminära och avsikten var att analy- för regionplanen. En del av de kriterier som diskuterats serna successivt skulle leda till förändringar och anpass- 74 DEL 2 – PROCESSEN

framkomlighet, miljö och regional balans uppnåddes. Tänkbara delmål för kollektivtrafiken skisserades för olika delar av regionen. I såväl P som K föreslogs en ny flygplats i Hall i Södertälje. I denna första ansats var vägnätet detsamma för båda markanvändningsalternativen. 2030-nätet omfattade såväl Yttre tvärleden inklusive Västerleden, Ringen inklusive Österleden och Norra länken samt en del andra vägutbyggnader. De fortsatta analyserna skulle visa om det var motiverat att variera vägnätet beroende på markanvändningsalternativ eller ej. Kollektivtrafiken för K-alternativet skulle i första hand bygga på utveckling av tunnelbane- och tågtrafik i de centrala delarna av regionen, medan P-alternativet i Ett av de två planalternativen i samrådsunderlaget. Planstruktur högre grad skulle bygga på utvecklad spårvägstrafik. 2030, den centrala delen, alternativ K. Ur Regionplan 2000.

REDOVISNING AV MARKANVÄNDNINGEN ningar i riktning mot högre grad av måluppfyllelse. I Skiss 99 beskrevs vidare hur planen var tänkt att redo- I Skiss 99 redovisades två markanvändningsalter- visas och hur långt arbetet med konsekvensbedöm- nativ P och K för tidpunkterna 2030 och 2015 samt för ningarna hade kommit. Den förra regionplanen, Re- scenarionivåerna Hög och Bas. Utgångspunkten för K- gionplan 1991, redovisade den framtida bebyggelsen alternativet var en fördelning av bostadsbyggande och uppdelad på dels en bebyggelsezon, dels ett tjugotal ”re- befolkningstillväxt som så långt möjligt följde kommu- gionala utbyggnadsområden”, det vill säga områden där nernas preferenser enligt den genomförda enkäten. Be- en större samlad exploatering med bostäder och verk- teckningen K som internt från början stod för ”kom- samheter och infrastruktur borde ske. Mark för verk- munerna” kom senare att i stället stå för ”koncentre- samheter redovisades inte särskilt. Själva plankartan gav rad”. P-alternativet var en något mer perifer fördelning således ingen vägledning varken med avseende på be- i jämförelse med K. byggelsetätheten eller användningssättet. Olika alternativ för en utveckling mot en flerkärnig Bebyggelsetäthet och användningssätt hade däremot bebyggelsestruktur konkretiserades. För första gången redovisats i tidigare regionplaner, till exempel Region- skisserades alternativa lägen ut för sådana regionala kär- plan 1978, då även uppdelning på bostadsområden och nor. arbetsområden skett. I huvudsak redovisades dock en- Till markanvändningsalternativen skisserades på dast nuvarande markanvändning och de utbyggnader motsvarande sätt alternativa trafiknät. Trafiknäten för som var kända vid den tidpunkt då planen arbetades 2015 skulle i första hand anpassas till realistiska eko- fram, vilket gav föga ledning för framtida planering. nomiska ramar för investering och drift. Trafiknäten Av flera skäl ansåg vi att de tidigare redovisnings- för 2030 skulle innehålla ett mer målrelaterat utbud principerna inte hade varit ändamålsenliga. Framförallt och leda till att regionplanens övergripande mål om kunde planen inte hantera nya utbyggnadsinitiativ, som REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 75

kunde dyka upp snarare än någon hade anat. Exempel på detta är den omvärdering av Kista som ägde rum i början av 1990-talet. Såväl Regionplan 1991 som Stock- holms stads egen Översiktsplan 99 betraktade Kista som färdigbyggt. När förtätningsplanerna tog form på grund av IT-sektorns expansion och ökad efterfrågan på bostäder, visade det sig att bebyggelsevolymen i områ- det nästintill kunde fördubblas. En annan orsak var att den nya planen skulle inriktas mer på omvandling och förtätning av redan bebyggd mark än på nyexploatering. Därför måste den nya regionplanen behandla den redan utbyggda staden på ett nyanserat sätt. I Skiss 99 presenterades markanvänd- ningen uppdelad på mark som på lång sikt bedömdes komma att användas för permanent bebyggelse och där- Det andra planalternativet i samrådsunderlaget. Planstruktur 2030, den centrala delen, alternativ P. Ur Regionplan 2000. för borde planläggas för detta, mark som i första hand borde användas för bebyggelse och därför ges ett högt markutnyttjande på grund av dess värde från regional destinationsval och val av lokalisering för boende och synpunkt samt mark som kan utvecklas till regionala arbetsplatser. Modellen är översiktlig och därför lämp- stadskärnor och därför borde ges särskilt högt markut- lig att använda i ett tidigt skede i en planeringsprocess. nyttjande. Totalt analyserades elva scenarier med IMREL-model- Vidare borde mark redovisas som främst borde använ- len, varav ett utgjorde resandet i nuläget år 1997 och de das för terminaler och störande verksamheter samt så- övriga tio framtidsscenarier för 2030, som skilde sig åt dana som är beroende av tunga och störande transporter. bland annat med avseende på fördelningen av befolk- Liksom i tidigare regionplaner borde mark redovisas ning och av sysselsättning, vägutbyggnader och kollek- som ej borde bebyggas på grund av dess regionala be- tivtrafikutbud. varandevärde, till exempel den regionala grönstruktur- Av analyserna drog vi slutsatserna att befolknings- en. Regionala vägar och spår borde också redovisas lik- och sysselsättningsutvecklingen totalt i länet skulle få som i alla tidigare regionplaner. stor betydelse för antalet arbetsresor och att den ekonomiska utvecklingen har stor betydelse för fördelningen DE FÖRSTA TRAFIKANALYSERNA på färdmedel och reslängder. Kapaciteten skulle behöva I Skiss 99 redovisades också ett antal översiktliga analy- öka med upp till cirka 50 procent över Saltsjö-Mälar- ser, som beskrev konsekvenser avseende arbetsresor och snittet för biltrafiken och med upp till 30 procent för lokalisering av bostäder och arbetsplatser – för ett givet kollektivtrafiken vid en 40-procentig ökning av befolk- scenario för hela länet och för alternativa framtida tra- ning och sysselsättning. Utan vägutbyggnad över Salt- fiknät och markanvändning. Analyserna gjordes med sjö-Mälarsnittet och utan vägavgifter skulle det uppstå den så kallade IMREL-modellen 13, ett program som mycket stor trängsel och extremt långa restider. Ten- från ett givet trafiksystem beräknar färdmedelsval, densen till splittring av regionen i en nordlig och en syd- 76 DEL 2 – PROCESSEN

lig del skulle därmed förstärkas även om kollektivtrafik- nät, som var lämpligast för respektive alternativ. Om ens kapacitet ökade. olika trafiknät ska diskuteras måste det också finnas andra motiv för detta. PLANERINGSUNDERLAG TAS FRAM K-alternativet var det som bäst motsvarade såväl Det tyngsta arbetet med samrådsunderlaget handlade kommunernas syn på utvecklingen och bäst uppfyllde om att ta fram förslag på markanvändning och på trafik- miljömålen. Om ett enda samrådsalternativ borde väljas nät samt att redovisa konsekvenserna med avseende på borde det likna K-alternativet. Om skillnaderna mellan förändring av resande och tillgänglighet. alternativen i stället skulle markeras tydligare skulle de Sedan de första skisserna presenterats i juni 1999 i bli mer extrema och mindre realistiska? Skiss 99 återstod tre kvarts år till dess att samrådsunder- Göran Johnson ansåg att flera alternativ i samrådet laget skulle vara klart våren 2000. Denna tid skulle an- ändå var att föredra eftersom det skulle ge bättre under- vändas till att bedöma och utvärdera konsekvenserna av lag för diskussion under det kommande samrådet. De Skiss 99 och göra nödvändiga förändringar. Nästa steg båda alternativen borde göras tillräckligt åtskilda för att var att göra ett mer detaljerat förslag till markanvänd- tillgodose det kravet. Vi borde också beskriva två alter- ning. Därför behövde vi bryta ned siffrorna för bostäder nativa vägnät för att stimulera samrådet. Om det inte och lokalyta samt boende och sysselsatta i olika delar av kunde motiveras från trafiksynpunkt kanske det kunde regionen så att mer detaljerade trafikanalyser skulle vara motiveras av andra skäl. möjliga att göra. Diskussionen om ett eller två planalternativ redovi- Så snart de översiktliga markanvändningsalterna- sades i styrgruppen. Styrgruppen förordade att vi borde tiven i Skiss 99 tagits fram under våren 1999 fortsatte gå fram med alternativa förslag och undvika låsningar i arbetet med att göra mera detaljerade markanvänd- detta skede. Så blev också vårt beslut. Däremot diskute- ningsalternativ som underlag för mer noggranna trafik- rade vi inte vid denna tidpunkt hur trafiknäten i så fall analyser. Arbetet bedrevs under slutet av våren och bör- skulle se ut. Det borde vi kanske ha gjort. jan av hösten 1999. Under oktober skulle de mer detaljerade trafikanalyserna inledas. MILJÖALTERNATIV? En fråga som diskuterades med stort intresse var hur I september 1999 skrev Naturskyddsföreningen i Stock- stor skillnad som egentligen kunde motiveras mellan holms län till ledamöterna i Regionplane- och trafik- olika markanvändningsförslag. Befolkningsökningen nämnden 14. I skrivelsen ville föreningen uppmärk- 2000–2030 skulle kunna utgöra 30 procent, men efter- samma nämndens ledamöter på att uppläggningen av som alla kommuner rimligtvis måste svara för en viss regionplanearbetet, såvitt föreningen kunde förstå, inte befolkningstillväxt, kan skillnaden mellan alternativen motsvarade nämndens ambitioner att utnyttja planen högst handla om hur 10–15 procent av befolkningen för- som ett redskap i det regionala miljöarbetet. Region- delar sig i regionen år 2030. Frågan var om skillnaderna planearbetet hade enligt skrivelsen kommit att fokuse- mellan alternativen skulle bli tillräckligt tydliga för att ras på åtgärder för att nå ekonomisk tillväxt och kompe- det skulle vara meningsfullt att gå ut på samråd med tenshöjning medan miljöfrågorna mer och mer behand- flera alternativ. lades som en restpost. Magnus Carle menade att den högst måttliga skillna- Vi kunde inte riktigt förstå att Naturskyddsföre- den i markanvändning inte kunde motivera olika trafik- ningen redan i detta relativt tidiga skede kunde dra så- REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 77

dana slutsatser. Arbetet med att utforma alternativ hade hade inte förts på allvar i regionen sedan 1970-talets bara inletts och det var ännu långt kvar till det färdiga början. Om vi skulle föra fram det alternativet skulle vi samrådsunderlaget. Var skrivelsen verkligen allvarligt riskera att en mångårig diskussion skulle fördröja nöd- menad eller var det egentliga syftet att positionera Na- vändig vägutbyggnad i många år. Den bräckliga enighet turskyddsföreningen? Kanske var det så att man insåg som nåtts kunde på nytt raseras. att det skulle bli svårt att få gehör för ett renodlat miljö- När de mer detaljerade förslagen och resultaten av alternativ i den process som kontoret hade inlett, som trafikanalyserna redovisades i styrgruppen för region- till stor del byggde på att få en kommunal förankring för planen den 25 november 1999 fördes även där starka tvi- förslagen? vel fram om lämpligheten av att redovisa den Inre tvär- Under hösten 1999 gav kontoret trots allt en konsult- leden och även Kungsholmenbanan i samrådsförslaget. grupp i uppdrag att förutsättningslöst belysa möjlighe- Vi borde inte ”lansera” förslag som skulle riskera att terna för att uppnå ett miljömässigt uthålligt transport- kullkasta den enighet som ändå var på väg att uppnås system. En av de åtgärder som gruppen rekommende- kring det Tredje spåret respektive Yttre tvärleden. rade15 var en inre tvärled i Ålstensledens läge i stället för Detta var ett bekymmer för tidplanen. Om Inre tvär- en yttre. Den skulle bäst passa det mer koncentrerade leden och eventuellt andra objekt skulle ändras i trafik- markanvändningsalternativet K. Vi beslöt därför att näten skulle det innebära förseningar i arbetet. I RP- pröva inre tvärleden i det alternativet. gruppen ansåg vi att vi borde kunna föra fram olika Enligt vår arbetsplan skulle vi dessutom hinna med alternativ som diskussionsunderlag i samrådet utan att att generera ett mellanalternativ innan de slutliga alter- det skulle uppfattas som ett ställningstagande. Vi beslöt nativen skulle presenteras på våren. Olika alternativ till att göra ett ytterligare försök att få med Inre tvärleden. trafiknät skulle prövas och konsekvenserna analyseras. Den känsliga frågan om alternativa vägnät diskutera- Hela arbetet med att ta fram olika alternativ skulle allt- des vid ett morgonmöte på Rosenön i början på decem- så, inklusive Skiss 99, omfatta tre steg. I själva verket ber 1999. Närvarande var landstingsrådet Elwe Nils- blev det fyra steg! son, vägdirektören Hans Rode samt Bo Malmsten och Magnus Carle från Regionplane- och trafikkontoret. TVIVEL PÅ VÄGALTERNATIV Resultatet av mötet blev att Inre tvärleden skulle utgå ur I oktober inleddes analyserna av de mera detaljerade samrådsunderlaget. Båda samrådsalternativen skulle ha förslagen K och P. De skulle analyseras för såväl 2015 samma vägnät med Yttre tvärleden. Detta skulle också som 2030 och med scenarierna Bas och Hög. Effekterna påverka kollektivtrafiknätet eftersom busstrafik förut- av bilavgifter skulle analyseras genom känslighetsana- sattes trafikera tvärlederna. Förändringarna av trafik- lyser. Samtidigt skulle justeringar av alternativen på- näten skulle innebära att analysresultaten skulle förse- börjas inför de slutgiltiga analyserna i december. nas med två till tre veckor. Därmed skulle även arbetet Vid besök i kommuner i nordostsektorn framfördes med konsekvensbedömningarna försenas i motsvaran- tveksamhet om vägalternativen. Den politiska majori- de grad. Det skulle bli en allt snävare tidplan mot slutet teten i Täby hade nyligen ändrat uppfattning om Norr- av processen. ortsleden. Numera krävde samtliga sex nordostkom- För att presentera innehållet i den kommande re- muner en snar utbyggnad av Norrortsleden som en del gionplanen skrevs under jul- och nyårsuppehållet en av Yttre tvärleden. Någon diskussion om Inre tvärleden promemoria, där de mest strategiska frågorna lyftes 78 DEL 2 – PROCESSEN

en uppmärksammats på att vägtrafikens utsläpp av koldioxid kunde öka med 10–15 procent fram till 2015 i stället för att minska. Föreningens slutsats var att planen borde återremitteras. Skrivelsen ledde dock inte till nå- gon särskild reaktion i nämnden. En andra version skulle redovisas för styrgrupp och nämnd i slutet av mars. För första gången skulle också kartorna finnas med i en bilaga.

DE FEM SAMRÅDSRAPPORTERNA Samrådsunderlaget bestod av fem separata rapporter och en De kommunala synpunkter som inhämtats genom en- sammanfattning. käterna 1999, analyser av de preliminära planskisserna i Skiss 99, synpunkter som förts fram i styr- och referens- fram. Den skulle presenteras för Regionplane- och tra- grupper på detta material och annat kunskapsunderlag fiknämnden vid sammanträdet den 18 januari. En bred samt resultatet av konsekvensbedömningarna låg ba- genomgång med styrgruppen av hela samrådsunder- kom utformningen av de förslag som presenterades i laget för Regionplan 2000 inklusive trafikfrågorna pla- samrådsunderlaget 2000. nerades till den 19–20 januari på Grand Hotel i Saltsjö- Inriktningen, att utforma underlaget för samrådet baden. Valet av mötesplats var ägnat att mana fram en som separata skrifter som tillsammans gav underlag ny regional anda av samförstånd. för en regional utvecklingsplan, växte successivt fram. I mitten av februari kunde det första dokumentet Under planeringsprocessen redovisades arbetet vid ett delas för synpunkter inom kontoret. Ett separat doku- flertal tillfällen i kontorets vetenskapliga råd, vilket gav ment som skulle redovisa trafikfrågorna i regionplanen värdefulla råd som stöd för arbetet. Samrådsunderlaget skulle delas samtidigt. bestod av fem separata rapporter: I mitten av februari hade ungefär hälften av region- ••Regionplan 2000 planedokumentet skrivits. Ett första koncept sändes ut ••Trafiken i Regionplan 2000 till nämndens sammanträde i februari för information. ••Ekonomisk tillväxt, förnyelse och integration Fortfarande saknades dock vissa avsnitt. Ett möte hölls ••Kompetensutveckling och FoU också med de politiska sekreterarna. Intrycket från re- ••Östersjöperspektivet dovisningarna var att materialet måste fokuseras mer på de viktigaste frågorna. REGIONPLAN 2000 OCH TRAFIKEN I februari 2000 skrev Naturskyddsföreningen i I REGIONPLAN 2000 Stockholms län på nytt till ledamöterna i Regionplane- och trafiknämnden 16. Föreningen hade tagit del av det De två rapporterna Regionplan 2000 och Trafiken i Re- utsända konceptet till regionplan och bedömde att pla- gionplan 2000 var de två delar som behandlade de ”tra- nen skulle bidra till att miljösituationen försämrades i ditionella regionplanefrågorna”. Rapporterna beskrev stället för att miljömålen skulle uppnås. Genom arbetet regionens problem och möjligheter. Några av proble- med den strategiska miljöbedömningen hade förening- men gällde befolkningstillväxten, som medförde att bo- REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 79

stadsbyggandet inte höll jämna steg med behoven. Den ••Öka resurserna för högre utbildning och forskning växande trafiken ledde till sjunkande framkomlighet på • Effektivisera energianvändningen i regionen infarterna. Utbyggnaden av nya spår och vägar i regio- • Samordna planeringen av kollektivtrafik och nen hade inte kunnat ske i samma takt som behovet av bebyggelse dem hade ökat. Behovet av nya utbildningsplatser växte • Samverkan mellan alla trafikslag är nödvändig snabbare än utbyggnaden av universitet och högskolor. • Skilj förbifartstrafiken från infartstrafiken I framtiden skulle regionen bättre behöva tillgodose • Utveckla spårsystemen de krav som tillväxten ställer på en tillräcklig infrastruk- • Underlätta näringslivets transporter tur och ett tillräckligt bostadsbestånd. Detta behövde • Utveckla den internationella tillgängligheten samtidigt ske med hänsyn till de krav en långsiktigt håll- ••Främja en levande och långsiktigt uthållig skärgård bar utveckling ställer. Vidare redovisades planens konsekvenser och möjlig- Enligt Regionplan 2000 var det realistiskt att räkna heterna till att genomföra den. med en betydande befolkningstillväxt också fortsätt- För den fysiska strukturen redovisades de två plan- ningsvis. Regionplan 2000 utgick från betydligt högre alternativen K och P, med två alternativa inomregionala befolkningstillväxt än Regionplan 1991. De två scenari- fördelningar av befolknings- och bebyggelseutveckling- erna för befolkningstillväxten – Bas och Hög – redovisa- en. Det ena alternativet hade en planstruktur med mer des som utgångspunkter för regionens långsiktiga pla- koncentrerad inriktning, det andra en mer perifer. De nering. två alternativen förutsatte två olika kollektivtrafiksystem, Det totala resandet under högtrafik beräknades öka ett mer baserat på tunnelbanor, ett mer på pendeltåg. med drygt en procent per år. Det totala resande beräk- Rapporten Trafiken i Regionplan 2000 gav en för- nades därför fram till år 2015 komma att öka med cirka djupad bild av trafikutvecklingen i ett historiskt per- 25 procent och till 2030 med drygt 40 procent. Biltra- spektiv och med några framtidsperspektiv. I rapporten fiken väntades öka med hela 76 procent medan kollek- diskuterades framtidens trafikutveckling, utvecklingen tivtrafikens ökning stannade vid 25 procent. av kollektiv- och vägtrafiksystemen, tillgänglighetens förändringar, trafikens påverkan på miljön samt hur för- STRATEGIER FÖR ATT UTVECKLA REGIONEN bättringar av transportsystemet kunde genomföras. Ett I Regionplan 2000 föreslogs ett antal strategiska inrikt- alternativ med vägavgifter och dess konsekvenser redo- ningar för regionens fortsatta utbyggnad som syftar till visades, men något sådant system föreslogs inte. att tillsammans verka i riktning mot att de överordnade målen nås: EKONOMISK TILLVÄXT, FÖRNYELSE OCH INTEGRATION • Utnyttja den redan byggda staden effektivare Rapporten ”Ekonomisk tillväxt, förnyelse och inte- • Utveckla olika delar av regionen gration” behandlade Stockholmsregionens förmåga att • Utveckla en flerkärnig regionstruktur hävda sig i den internationella konkurrensen mellan ••Bevara och utveckla den regionala grönstrukturen storstadsregioner. Elisabeth Krausz var ansvarig för • Säkerställ en hållbar vattenförsörjning denna rapport. Budskapet var att det inte längre går att • Planera för bra närservice och en bra centrum- konkurrera med enbart infrastruktur och välutbildad struktur arbetskraft eftersom detta finns i de flesta storstäder. 80 DEL 2 – PROCESSEN

Rapporten diskuterade Stockholmsregionens för- och utbildning/FoU var enligt rapporten strategiskt måga att hävda sig i en allt hårdare konkurrens mellan viktigt för Stockholmsregionen och därför en del i den storstäder och att etablera och upprätthålla förbindelser regionala utvecklingsplanen. Ulla Moberg ansvarade till med viktiga utvecklingscentra i hela världen. Under en början för arbetet med rapporten. Hon ersattes se- 1990-talet hade hinder för handel och för människors nare av Börje Wredén. rörlighet undanröjts. Flera betydelsefulla marknader Rapporten beskrev läget så att regionen för närvar- hade avreglerats. Informations- och kommunikations- ande hade en hög kompetens, som dock var på väg att tekniken hade slagit igenom på bred front i hela sam- urholkas. Regionens ungdomar gavs inte i tillräcklig hällslivet. Detta hade gett upphov till en mycket snabb omfattning den kvalificerade kompetens som dagens och genomgripande strukturomvandling. Regionens och morgondagens näringsliv behöver. Utbildnings- näringsliv blir alltmer specialiserat. Denna specialise- systemet borde ses som en helhet, från grundskola till ring förväntades bli väsentligt mer utpräglad framöver, universitet. En stor mängd åtgärder och ett utvecklat och ge upphov till ytterligare konkurrens mellan regio- samarbete mellan regionens aktörer på utbildningsom- ner om verksamheter som skapar tillväxt. rådet skulle behövas för att Stockholmsregionen i fram- Stockholmsregionen var, liksom andra regioner, en tiden ska kunna hävda sin ställning gentemot andra re- självständig marknad. Regionen hade den i särklass gioner och samtidigt ge invånarna mer jämlika förut- största och tätaste hemmamarknaden i Sverige och de sättningar. Inom utbildningsområdet var det från ett mest rikhaltiga förbindelserna med viktiga regioner ut- regionalt perspektiv framför allt fyra insatser som an- omlands 17. Därför finns och uppstår näringar i Stock- sågs vara särskilt angelägna: holmsregionen som annars inte skulle existera i vår del ••att regionen tillfördes fler utbildningsplatser vid av världen. Dessa näringar sprids så småningom ut i lan- universitet och högskolor det. ••att tillgängligheten till eftergymnasiala studier Rapporten föreslog strategier för att utveckla Stock- ökade i de områden och för de grupper som idag holmsregionen i den ökande konkurrensen. Regionen är eftersatta borde sträva efter att bli en central plats i Östersjö- ••att en permanent organisation infördes för kvalifi- området för idéer, finansmarknad, telekomutveckling cerad yrkesutbildning och vetenskapligt utbyte. Men framförallt borde regio- ••att regionens universitet fick förutsättningar att bli nen sträva efter att erbjuda en god innovationsmiljö. Att mer internationella. främja innovationer, innebär att ge ett bra klimat för att utveckla kunskaper, teknik, tjänster, produkter och af- Den springande punkten var antalet utbildningsplatser. färer. Rapporten utvecklade vidare ett antal konkreta Fler utbildningsplatser sågs som en förutsättning för att förslag i denna riktning. regionens näringsliv skulle kunna få den kvalificerade arbetskraft som det behöver – idag och inför framtiden – KOMPETENSUTVECKLING OCH FOU och samtidigt en förutsättning för att sprida utbild- Rapporten Kompetensutveckling och FoU behandlade ningsmöjligheter i regionen och för att internationali- betydelsen av kompetens, beskrev läget i regionen och sera högskoleutbildningen. omvärlden i detta avseende samt redovisade ett antal Ett av de viktigaste insatsområdena gällde tillgången förslag till åtgärder. Att utveckla kompetens, forskning på högskoleplatser. Vi kunde konstatera att Stock- REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 81

ÖSTERSJÖPERSPEKTIVET Rapporten Östersjöperspektivet 18 innehöll en kortfattad beskrivning av Östersjöområdet inklusive en över- blick av organisationer och pågående samarbeten inom området. Hans Hede var ansvarig för denna delrapport. Den innehöll vidare förslag på vad som borde göras på hemmaplan för att stärka Stockholmsregionens roll inom Östersjöområdet. Rapporten tog också upp behovet av samverkan med andra parter inom Östersjö- området för att främja utvecklingen inom hela området. AstraZeneca i Södertälje satsar varje år betydande summor på Östersjöområdet bedömdes enligt rapporten ha stor forskning och utveckling. utvecklingspotential. Östersjöperspektivet handlade enligt rapporten både holmsregionen var underförsörjd och hade färre hög- om att utveckla Stockholmsregionen som centrum i skoleplatser än vad som motiverades av befolkningens Östersjöområdet och om att utveckla hela Östersjö- storlek och långt färre än vad den kvalificerade arbets- området. Tidsperspektivet för detta borde vara mycket marknaden efterfrågade. Detta ledde både till att antag- långsiktigt. ningspoängen här var högre än vid andra universitet och Vi bedömde att EU inom en tioårsperiod kunde vara högskolor och att ungdomarna i regionen i mindre ut- utvidgat och omfatta även Polen, Estland, Lettland och sträckning än ungdomar i andra regioner gick vidare till Litauen samt några andra länder utanför Östersjö- högre studier. Regionen behövde uppskattningsvis ett området. Detta kommer att ske redan 2004! tillskott på 15 000–20 000 nya utbildningsplatser, för att Utvidgningsprocessen sågs som positiv för att bidra de ungdomar som finns i regionen idag skulle få samma till ökad stadga inom hela Östersjöområdet och för att möjligheter som ungdomar i andra län att komma in på skynda på utvecklingen av demokrati och marknads- en högskola och för att regionen ska klara konkurrensen ekonomi i kandidatländerna. Osäkerheten om utveck- med andra storstadsregioner. lingen i Ryssland var dock större. En stabilisering av För att tillgodose utbildningsbehovet med den för- situationen i Ryssland ansågs vara av stor vikt för hela väntade befolkningsökningen skulle därutöver 12 000 – Östersjöområdets utveckling samt för EU i övrigt. 23 000 årsstudieplatser inrättas i regionen under de Stockholmsregionen ansågs i rapporten ha en natur- kommande 30 åren. Utbudet av högskoleutbildning i re- lig roll som storstad i centrala Östersjöområdet med en gionen kunde alltså behöva fördubblas! lång tradition av välutvecklade kontakter inom närings- Trots utbyggnaden av Södertörns högskola och etab- liv, vetenskap, kultur, politik och offentlig förvaltning. lering av högskolefilialer i den södra länsdelen fanns Stockholmsregionens relativt perifera läge förändras i också en påtaglig obalans mellan regionens olika delar ett utvidgat EU. Detta bedömdes förstärka möjligheten när det gäller tillgänglighet till högre utbildning. Nya att utveckla Stockholmsregionen som ett centrum inom högskoleplatser borde därför främst förläggas till de Östersjöområdet. Ett Östersjöperspektiv på Stock- underförsörjda delarna av regionen. 82 DEL 2 – PROCESSEN

holmsregionens framtid betydde enligt rapporten två mellan olika aktörer inom vår egen region. Uppbygg- saker: nadsperspektivet skulle å andra sidan kräva omfattande samarbete inom hela det stora Östersjöområdet med • Dels borde planering och utveckling av regionen deltagande av en mängd parter på olika nivåer. inriktas på att förstärka och utveckla Stockholms- Ett Östersjöperspektiv på Stockholmsregionens pla- regionen som ett centrum. Alla insatser som gjordes nering och utveckling borde å ena sidan innebära att för att stärka Stockholmsregionen i den globala planering och andra insatser syftar till att stärka Stock- konkurrensen skulle också stärka regionen i ett holmsregionens konkurrenskraft inom Östersjöområ- Östersjöperspektiv. Vissa riktade insatser borde det. Å andra sidan skulle Stockholmsregionen engagera kopplas till Östersjöområdet. sig starkt i ett samarbete med andra parter inom Öster- • Dels gällde det att bidra till hela Östersjöområdets sjöområdet i syfte att bygga upp och förbättra hela utveckling genom utökat samarbete. Det gällde att Östersjöområdet. Detta samarbete borde vara brett och stärka och dra nytta av de skillnader och olikheter syfta till att få Östersjöområdet att fungera som en del- som fanns mellan dessa regioner. region i ett utvidgat EU. Fastän Ryssland inte var kandi- En utveckling av Stockholmsregionen som ett centrum i datland till EU innefattades här även ett utvidgat sam- Östersjöområdet kunde huvudsakligen ske genom in- arbete med nordvästra Ryssland. satser på hemmaplan och med förbättrat samarbete REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG 83

Bostäder, kollektivtrafik och utbildning är tre prioriterade områden i RUFS.

Stadsbebyggelsen förtätas, här med studentbostäder på en trång tomt på Södermalm.

Tvärbanan byggs ut i etapper.

Studenter på Södertörns högskola. Plankartan i RUFS 2001. 2.4

Från samrådsunderlag till RUFS 2001

SAMRÅDET KRING RUFS Som vanligt ordnades många möten, seminarier och Regionplane- och trafiknämnden beslöt den 2 maj 2000 andra aktiviteter under samrådstiden. Kontorets med- att – som brukligt är utan eget ställningstagande – sända arbetare deltog i ett hundratal möten, som i några fall Regional utvecklingsplan för Stockholms län (RUFS) ordnades av oss själva, men i de flesta fall av kommuner på samråd och remiss. Remisstiden blev sex månader, och andra organisationer. Möten hölls bland annat med från den 20 maj 2000, när rapporterna skickades ut till kommunala politiker från länet eller från grannlänen, drygt 300 remissinstanser, till den 20 november samma riksdagsledamöter från länet, kommunala och statliga år. tjänstemän, lokala eller regionala partiorganisationer i Samrådsunderlaget bestod av fem separata rappor- länet, näringslivet och ideella organisationer. Fyra mö- ter. Rapporterna var utarbetade i delvis separata proces- ten riktade sig till allmänheten. ser. Trafiken i Regionplan 2000 var en fördjupning av Vi tryckte också sammanfattningar och annat infor- trafikfrågorna i regionplanen, medan de övriga rappor- mationsmaterial. Dessutom lades hela materialet ut på terna var sinsemellan ganska svagt integrerade. I den Internet. Materialet gjordes sökbart via olika ledord och centrala redaktionsgruppen hade vi sett till att det inte genom fritextsökning, så att den som var särskilt intres- skulle finnas direkta motsättningar mellan innehållet i serad lättare kunde hitta det denne var ute efter. Vidare de olika rapporterna. Men mycket mer samordnade än fanns interaktiva kartor utlagda på hemsidan. Detta var så var de knappast. Ändå kan man nog säga att de olika inte minst värdefullt eftersom det tryckta samrådsmate- perspektiven gav starkt stöd åt varandra. Det var något rialet var så omfattande. De fem rapporterna omfattade som vi märkte, inte minst under den sex månader långa tillsammans omkring 400 sidor. Det skulle också vara samrådsprocessen. möjligt att komma med synpunkter direkt via Internet, 86 DEL 2 – PROCESSEN

men det visade sig inte bli någon särskilt använd kanal. till exempel Södertörnskommunerna, UNO-kommu- Att lägga ut det omfattande kartmaterialet på Inter- nerna i nordost och fem kommuner i nordväst som ock- net innebar för oss också en teknisk utveckling. Det nya så brukar samarbeta – 4 S + J – det vill säga Stockholm, var att kartorna inte bara kunde hämtas hem som fär- Solna, Sundbyberg, Sollentuna och Järfälla. Stockholms diga bilder, utan att de olika informationsskikten kunde stads nämndbehandling brukar alltid ta extra lång tid, läggas på eller klickas bort av användaren själv. På så sätt och även den här gången fick flera remissinstanser be- kunde var och en själv välja ut den kartinformation som gära förlängd remisstid. man ville presentera, eller lägga ihop information på Därför var det något överraskande när två remissvar helt nya sätt. kom in redan i början på september, flera månader före Redan vid samrådsmötena stod det klart att bredden remisstidens utgång, och med bara några dagars mellan- i samrådsunderlaget var en styrka. Det var lätt att argu- rum. De kom från Naturvårdsverket och från Natur- mentera för att internationell konkurrenskraft var av skyddsföreningen i Stockholms län, som också gjorde grundläggande betydelse för regionens utveckling och pressmeddelanden om sina yttranden. Syftet var natur- att utvecklingen i Östersjöområdet var särskilt viktig. ligtvis att med sina remissvar kunna påverka andra orga- Att regionens kunskapsbaserade näringsliv behöver nisationer innan de ännu var färdiga med sina synpunk- många välutbildade människor och kvalificerad forsk- ter. Båda organisationerna var också starkt kritiska mot ning och därmed mer resurser till universitet och hög- RUFS. skolor var lika tydligt. Det var också värdefullt att kunna Naturvårdsverket valde att enbart lämna synpunk- lyfta fram transportsystemets sammanhållande roll för ter på trafikfrågorna 1. Verket ansåg att den strategiska att regionen skulle kunna dra full nytta av sin storlek och miljöbedömningen inte fyllde kraven för att generera därmed bidra till både den sociala och ekonomiska ut- alternativ och identifiera olika strategiska val. Verket vecklingen. De olika delarna i samrådsunderlaget kom- anförde att intrång i natur- och kulturmiljöer bagatel- pletterade helt enkelt varandra på ett utmärkt sätt. liserades och att bullereffekterna inte nämndes. Verket Också andra organisationer spred information under förordade att miljöstyrande trängselavgifter och att ett samrådet. Handelskammaren gjorde en egen intern mer heltäckande kollektivtrafiknät borde införas i stäl- samrådsprocess genom sina underavdelningar, där ett let för nya vägar. omfattande material togs fram. Naturskyddsföreningen Naturskyddsföreningen hade liknande synpunkter i Stockholms län tryckte en egen 16-sidig broschyr, ”Re- och ansåg att samrådsunderlaget behövde omarbetas i gionplan på villovägar?” grunden för att kunna fungera som underlag för en kommande regionplan 2. UTSPEL FRÅN MILJÖSIDAN Naturskyddsföreningens synpunkter var väntade, I regel brukar de flesta remissvaren komma in mot slutet med tanke på den kampanj som föreningen hade bedri- av remisstiden, för att man skall kunna slipa på sina syn- vit under hela processen. Men på Regionplane- och punkter så länge som möjligt. I kommunerna finns dess- trafikkontoret ansåg vi att Naturvårdsverkets yttrande utom den politiska processen i nämnderna som ofta tar både var osakligt och agitatoriskt på ett sätt som knap- lång tid. Flera kommuner valde också att skriva gemen- past borde anstå ett statligt verk. Vi reagerade mot in- samma svar, eller att i varje fall ta fram ett gemensamt sinuationerna om att trafiklösningarna var baserade på underlag, vilket också tar mer tid i anspråk. Så arbetade tidiga låsningar och inte på studerade alternativ samt FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 2001 87

mot underkännandet av den strategiska miljöbedöm- som bot på Stockholms trafikproblem”. Enligt Han- ningen. Verket hade haft en egen representant i den refe- delskammaren visade Naturvårdsverkets påståenden rensgrupp som hade följt detta arbete och hade där inte att verket inte hade tagit del av Regionplanekontorets alls framfört den kritik som verket nu gav uttryck för, material, som konstaterat att bilavgifter skulle ha en utan hade tvärtom framhållit att kontorets arbete varit mycket marginell inverkan på trafikmängderna. Han- både seriöst och omfattande. Det var också den slutsats delskammaren efterlyste ”ett större mått av seriositet man kunde dra av den dokumentation som senare gjor- från ett statligt verk, i synnerhet när det gäller att svara des i det så kallade SAMS-projektet, som bedrevs i sam- på en remiss som behandlar utvecklingen i landets vikti- arbete med bland annat Naturvårdsverket. gaste tillväxtregion”. Vi hade också en helt annan syn än Naturvårdsverket Lars-Erik Liljelund, som för övrigt tidigare varit an- på orsakssambanden mellan trafiksystem och miljö- ställd som naturvårdschef på Naturskyddsföreningen, effekter. Verket ansåg att trafiklösningarna i Regionplan svarade Handelskammaren en månad senare 5, med att 2000 skulle medföra ökade utsläpp när de i stället skulle be- det ingick i verkets instruktion att vara pådrivande i höva minska. Enligt vår syn skulle utsläppen öka oavsett miljöarbetet och han stod fast vid verkets synpunkter hur trafiksystemet utformades på grund av det växande från remissyttrandet. resbehovet som framförallt beror på befolkningsutveck- I den politiska slutbehandlingen i kommunerna var lingen och den ekonomiska tillväxten. Det enda verknings- debatten ibland het. Vänsterpartiet i Stockholms stad fulla medlet att minska utsläppen skulle därför vara att gick vid årsskiftet 2000/2001 ut med ett pressmeddel- ställa hårda krav på fordonens miljöegenskaper, något ande som totalt dömde ut regionplanen. ”Den nu fram- som tydligt framgick, både av samrådsunderlaget och av tagna regionplanen kommer att omöjliggöra att de na- rapporten Kan Stockholms trafiksystem bli miljömäs- tionella miljömålen nås. I princip kan ett antagande av sigt uthålligt? 3. Sådana åtgärder ligger dock utanför re- planen tolkas som ett trots mot ett fattat riksdagsbeslut gionplaneringens räckvidd, men faller på Naturvårds- och ett brott mot Miljöbalken” skrev Margareta Olofs- verkets eget ansvarsområde. Naturvårdsverket kände son (v) i pressmeddelandet. naturligtvis mycket väl till detta, eftersom de följt arbetet ingående. HELHETSINTRYCKET POSITIVT När remisstiden gick ut hade det kommit in 174 remiss- HANDELSKAMMAREN SVARAR SNF svar. Naturvårdsverkets och Naturskyddsföreningens Det var inte bara vi på Regionplane- och trafikkontoret ansträngningar fick inte något större genomslag i re- som reagerade på Naturvårdsverkets yttrande. Det gjor- missyttranden från andra organisationer. Visserligen de även Stockholms Handelskammare. I ett öppet brev 4 ägnades frågan om bilavgifter visst intresse bland en del från biträdande direktören Anna Wersäll till Natur- remissinstanser. Men man kan knappast säga att försla- vårdsverkets generaldirektör Lars-Erik Liljelund ifråga- get fick stöd bland de tyngre remissinstanserna och inte satte Handelskammaren det lämpliga i att ett statligt en enda kommun förordade avgifter. Nästan samtliga verk ägnade sig åt lobbying och pamflettskrivande. Ver- kommuner i länet och en lång rad andra organisationer ket framförde enligt Handelskammaren ”idéer som bru- ställde sig bakom Yttre tvärleden och Förbifart Stock- kar förespråkas av mindre serösa organisationer, såsom holm. utbyggnad av cykelbanor och miljöstyrande bilavgifter 88 DEL 2 – PROCESSEN

Flertalet remissinstanser instämde tvärtom helt eller funktionella sambanden med omgivande kommuner delvis i inriktningen i RUFS. De flesta var både positiva och län borde till exempel redovisas tydligare än i till det breda perspektivet och till försöket att ge en samrådsunderlaget. Visionen om en långsiktigt hållbar helhetssyn på utvecklingen. De kritiska synpunkterna samhällsutveckling i Stockholmsregionen samt möjliga gällde att vissa sakområden inte behandlats eller fått ett och för regionplaneringen relevanta åtgärder för att för litet utrymme i RUFS. Givetvis fanns det förstås uppnå målen borde beskrivas tydligare. Likaså borde också nu en grupp remissinstanser som var kritiska till nationella och regionala miljömål redovisas liksom möj- trafikförslagen. ligheten att genom regionplaneringen bidra till att Remissinstansernas synpunkter redovisades succes- närma sig dem. Frågan om miljökvalitetsnormer och sivt för nämnden. Redan vid sammanträdet i december regionplaneringens roll i detta sammanhang behövde gjordes muntligt en första översiktlig redovisning av in- utvecklas, liksom beskrivningarna kring trafikens miljö- komna svar. Vid nämndsammanträdena i januari 2001 och hälsopåverkan. gavs sedan en mer ingående redovisning av synpunkter- Den strategiska inriktningen borde enligt kontoret i nas inriktning och i februari 2001 redovisade vi också sak ligga fast. De olika delstrategierna från samråds- muntligt hur kontoret ställde sig till synpunkterna. Alla dokumenten behövde dock integreras och sammanfat- inkomna yttranden lästes av lektörer, yttrandena sam- tas i en sammanhållen skrift för att vinna ökad tydlighet. manfattades och synpunkterna sorterades ämnesvis. Sedan befolkningsscenarierna togs fram hade förut- Kontoret anlitade åter Björn Alfredsson som huvud- sättningarna förändrats genom att såväl befolkning som redaktör för den samrådsredogörelse som utarbetades 6. sysselsättning ökat snabbare än enligt scenario Hög. De borde därför ses över mot bakgrund av aktuella natio- SLUTLIG BEARBETNING nella bedömningar och läggas till grund för utvecklings- Med utgångspunkt i de synpunkter som framfördes un- planen. Fördelningen av bostadsbyggande mellan kom- der samrådet lade kontoret i sitt tjänsteutlåtande den munerna borde också anpassas till vad kommunerna 1 mars 2001 fram förslag till direktiv för hur samråds- angett, så långt detta var möjligt. underlaget skulle ändras och kompletteras till ett färdigt Inriktningen mot en flerkärnig region borde behål- förslag till regional utvecklingsplan. las. Det fanns ett starkt stöd bland remissinstanserna för Mot bakgrund av det omfattande stöd som förslaget detta. Däremot skiljde sig uppfattningarna något, när fått under samrådet bedömde kontoret att det fortsatta det gällde vilka potentiella kärnor som borde pekas ut. planarbetet borde inriktas på att färdigställa den regio- De båda kärnalternativen i samrådsunderlaget skulle nala utvecklingsplanen inom ramen för den gällande därför behöva smältas samman. Vi gjorde bedömningen tidplanen. Kontoret föreslog därför att Regionplane- att ett alternativ som innehöll flertalet kärnor från och trafiknämnden skulle besluta att uppdra åt kontoret P-alternativet och även inkluderade Södertälje som en att snarast utarbeta ett förslag till Regional utvecklings- kärna skulle ha bäst förutsättningar att få ett brett stöd. plan för Stockholmsregionen i enlighet med vad som Kollektivtrafiknätet borde ges ungefär samma om- angavs i kontorets tjänsteutlåtande för utställning en- fattning och innehåll för år 2030 som i samrådsunder- ligt Plan- och bygglagens regler om regionplan. laget medan det för 2015 även kunde redovisas ett mer Remissynpunkterna gav enligt kontoret anledning resursanpassat nät. På vissa punkter gav remissvaren en- till att utveckla olika delar av utvecklingsplanen. De tydiga svar om hur det slutgiltiga trafiknätet borde se ut. FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 2001 89

En förstärkning av spårkapaciteten i Getingmidjan med med berörda aktörer förbereda genomförandet av så- en pendeltågstunnel med två spår genom City borde till dana förslag som redan hade en bred förankring. Detta exempel redovisas i planen. Om detta var remissinstan- gällde framförallt inom det ekonomiska avsnittet och en serna mycket eniga. Det fanns enligt kontoret stöd för del av förslagen som gällde kompetensutveckling och att en pendeltågslinje borde avgrenas till Täby och att FoU. När det gällde den fysiska strukturen och trans- en tunnelbana på lång sikt behövdes mellan Kungsträd- portinfrastrukturen var de slutliga förslagen ännu inte gården och Nacka. utarbetade. På andra punkter bedömde kontoret att det krävdes Det borde också anges hur utvecklingsplanen skulle ytterligare utredningar. Den närmare sträckningen av hållas aktuell. Enligt kontoret borde landstingsfullmäk- eventuella spårförbindelser till nord-, nordväst- och tige under varje mandatperiod ta ställning till utveck- nordostsektorn behövde enligt kontoret sålunda analy- lingsplanens aktualitet och eventuella behov av översyn seras mer ingående liksom en eventuell spårväg på på samma sätt som gäller för översiktsplaner. sträckan Älvsjö-Fruängen-Kungens kurva-Skärholmen- Flemingsberg. FÖR STOR HÄNSYN TILL KOMMUNERNAS Enligt kontorets uppfattning borde vidare det före- SYNPUNKTER? slagna vägnätet, inklusive Förbifart Stockholm och hela Inför den politiska behandlingen av direktiven för ut- Ringen, med smärre justeringar läggas till grund för det ställningsförslaget fortsatte Naturskyddsföreningen att kommande utställningsförslaget. Att utvecklingen av försöka påverka regionpolitikerna. I mars 2001 fram- ny drivmedelsteknik var en av de viktigaste förutsätt- förde föreningen sina synpunkter till Regionplane- och ningarna för att komma tillrätta med de olägenheter trafiknämndens ledamöter och ersättare 7. Föreningen som dagens fordon orsakar borde enligt kontoret samti- varnade för att kontoret tog för stor hänsyn till kom- digt framhållas. Det senare var en tydlig signal till staten munernas synpunkter i sitt tjänsteutlåtande: ”Får man och Naturvårdsverket. en bra regionplan genom att addera lokala särintressen? Av Regionplane- och trafikkontorets tjänsteutlåtande framgår att INGEN NY FLYGPLATS AKTUELL de förslag man redovisar nästan uteslutande bygger på syn- Något större stöd för en flygplats på Södertörn fanns punkter från kommunerna i länet.” Föreningen bedömde inte längre bland remissinstanserna och borde därför det som mycket osannolikt att kommunernas synpunk- utgå. Som en konsekvens av detta borde planerings- ter sammantaget skulle ge den bästa lösningen för regio- processen för en fjärde rullbana på Arlanda därför på- nen som helhet. Åter vände sig Naturskyddsföreningen börjas snarast och planeringsberedskap skapas även för mot Förbifart Stockholm och förordade i stället en inre en femte rullbana. Som en följd av att planerna på en ny tvärled. Man menade att det breda stödet för förbifarten flygplats fallit kunde Bromma flygplats enligt kontoret snarast berodde på avsaknaden av alternativ i samrådet. behöva behållas. Hur turerna gick i flygplatsfrågan un- Det var naturligtvis utsiktslöst av Naturskyddsföre- der remisstiden beskriver vi relativt ingående i ett se- ningen att försöka få Regionplane- och trafiknämnden, nare avsnitt. med en rad inflytelserika kommunalråd och andra Den regionala utvecklingsplanen borde också kon- kommunpolitiker, att helt gå emot de kommunala syn- kretiseras med avseende på hur föreslagna åtgärder punkterna. Skrivelsen var en bekräftelse på att Natur- skulle kunna genomföras. Kontoret borde tillsammans skyddsföreningen genom sitt agerande med närmast 90 DEL 2 – PROCESSEN

ultimativa krav ställt sig vid sidan om processen och också att kollektivtrafikens andel borde ökas. I övrigt avstått från möjligheten att få ett reellt inflytande. var invändningarna mer av detaljkaraktär. Vänsterpartiets representant Måns Almqvist var REGIONPLANE- OCH TRAFIKNÄMNDENS DIREKTIV däremot helt mot förslaget som han ville återremittera Regionplane- och trafiknämnden beslutade den 19 juni till kontoret, framförallt av miljöskäl. Vänsterpartiet an- 2001 om direktiv för det fortsatta arbetet med RUFS. såg att båda de föreslagna scenarierna misslyckades med Bakom beslutet, som i allt väsentligt följde kontorets att uppnå koldioxidmålen och därför var oacceptabla. förslag, stod moderaterna, folkpartiet och kristdemo- Partiet ifrågasatte vidare prognoserna om en stark ök- kraterna. Även socialdemokraterna stödde i huvudsak ning av biltrafiken och menade att det var viktigare att beslutet. De ansåg att ”samrådsunderlagets övergrip- diskutera vilken utveckling som är önskvärd. Partiet an- ande inriktning och merparten av kontorets förslag till förde vidare kritiska synpunkter på förslaget om en fler- direktiv för det fortsatta arbetet var mycket bra”. I stora kärnig struktur. delar fanns det således en bred majoritet i nämnden. Även miljöpartiets ersättare Bengt Cedrenius ansåg På några punkter som kontoret hade föreslagit, sade att förslaget till regional utvecklingsplan borde åter- dock nämnden nej. Någon regional detaljhandelspolicy remitteras eftersom den inte skulle göra det möjligt att skulle sålunda inte utarbetas. Nämnden var inte heller uppnå en långsiktigt hållbar livsmiljö i Stockholms- beredd att ta ställning till val av trafikslag till Täby/ regionen. Såväl miljöpartiet som vänsterpartiet ville Arninge i Nordostsektorn och till Nacka på lång sikt. undvika vidare utbyggnader för flyget och dessutom av- Nämnden konstaterade vidare att det saknades en veckla Bromma flygplats. bred politisk majoritet över blockgränserna för att in- Därmed hade den regionala utvecklingsplanen nu föra bilavgifter. Några sådana avgifter hade kontoret fått politisk förankring från att tidigare varit en ren inte heller föreslagit, eftersom de, trots Naturvårds- tjänstemannaprodukt. I allt väsentligt stod fyra partier verkets och Naturskyddsföreningens lobbying, fått bakom planen – moderaterna, folkpartiet, kristdemo- mycket magert stöd under samrådet. kraterna och socialdemokraterna. De hade tillsammans Den socialdemokratiska gruppen och vänsterpartiets stöd av ungefär tre fjärdedelar av väljarkåren. Det parla- ledamot reserverade sig mot majoritetens beslut. Kd- mentariska stödet för RUFS var således mycket stort. ledamoten anmälde särskilt uttalande och mp-ersätta- Endast vänsterpartiet och miljöpartiet var helt emot ren ersättaryttrande. planen. Socialdemokraterna ville lyfta fram den klassmässiga och etniska segregationen tydligare och belysa åtgärder UTSTÄLLNINGSFÖRSLAGET RUFS 2001 som kunde leda till ökad integration. Socialdemokra- Det fortsatta planarbetet skulle nu inriktas på att färdig- terna ville också att planen borde utgå från kärnalterna- ställa den regionala utvecklingsplanen inom ramen för tivet P, men med Upplands Väsby och Märsta som re- den gällande tidplanen, med landstingsbeslut senast vå- gional kärna. De hade också velat få med en vägtunnel ren 2002. Några nya sakområden skulle inte föras in i för vägtrafiken mellan Norrmalm och Södermalm förbi planarbetet och den strategiska inriktningen låg fast. Riddarholmen. Socialdemokraterna ville inte heller ta Samrådet kring RUFS pågick mellan maj och november ställning till flygtrafikens kapacitetsbehov innan Stock- 2000. Nämndens beslut om direktiv fattades efter flera holmsberedningen lämnat sina förslag. De betonade bordläggningar först i juni 2001. Redan två månader FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 2001 91

Hänsynskartan i RUFS 2001 .

senare, i augusti 2001, kunde nämnden fatta beslut om ningsförslaget. Som redaktör anlitades denna gång Pe- utställning av den färdiga planen. ter Haglund från konsultfirman Eurofutures. Haglund Att sammansmälta de fem samrådsdokumenten till hade tidigare arbetat på kontoret, bland annat med den ett enda plandokument med en stor plankarta kunde regionala strategin, och var väl förtrogen med frågorna. naturligtvis inte ske på två sommarmånader. Som tidi- Som biträdande redaktör med ansvar för trafikfrågorna gare under planprocessen hade kontoret redan förberett anlitades Peter Huledal från konsultföretaget Transek. arbetet mycket långt. Redan hösten 2000, mitt under Han hade också arbetat med samrådsunderlaget i denna samrådet, påbörjades arbetet med att utarbeta utställ- del. 92 DEL 2 – PROCESSEN

För att leda arbetet organiserades en redaktions- kvalitetsnormer och relationerna till regionplanen och grupp med projektledaren Göran Johnson som ordför- annan planering skulle beskrivas i utställningsförslaget. ande och Tomas Andersson som sekreterare. I gruppen Sedan befolkningsscenarierna togs fram hade förut- ingick även de ansvariga för de olika samrådsdokumen- sättningarna förändrats genom att såväl befolkning som ten, Magnus Carle för trafiken, Elisabeth Krausz, eko- sysselsättning ökat snabbare än enligt scenario Hög. nomin, Börje Wredén för kompetens- och FoU-frå- Översynen innebar att nivåerna höjdes och innebar nu gorna samt Hans Hede för Östersjöperspektivet. Dess- en tillväxt på mellan 400 000 och 600 000 invånare på utom ingick Kajsa Bernergård, med särskilt ansvar för 30 år. konsekvensbedömningen. Arbetet inleddes med en disposition för det färdiga UTSTÄLLNING OCH ANTAGANDE AV RUFS 2001 dokumentet och en detaljerad tidplan som tog sikte på Utan ytterligare bordläggning beslutade nämnden den att färdigställa utställningsförslaget till kommande vår, 21 augusti 2001 om utställning av planen. Utställningen så att ett beslut om utställning skulle kunna fattas före skedde under perioden 15 oktober 2001 – 14 januari sommaren 2001. Därefter utarbetades texter avsnitt för 2002. Det var minimitiden tre månader enligt Plan- och avsnitt enligt tidplanen. En första version för genom- bygglagen. Planen ställdes ut med plandokument, sam- gång i redaktionsgruppen och en andra version för del- rådsredogörelse och viktigare planeringsunderlag i ning inom kontoret. Arbetet bedrevs med stor effektivi- landstingshuset och på Regionplane- och trafikkonto- tet och mycket små förseningar, så att ett komplett för- ret. Dessutom ställdes den ut i samtliga kommuner i slag fanns framme redan när nämnden diskuterade di- länet, antingen i kommunalhus eller på bibliotek. Ut- rektiven för arbetet. ställningshandlingarna sändes ut till Länsstyrelsen, Genom att nämndens beslut i allt väsentligt följde samtliga kommuner i länet, till övriga organisationer på kontorets förslag krävdes endast några små justeringar tidigare remisslista och till övriga som avgivit remissvar. efter nämndens direktiv i juni och det färdiga förslaget i För att ge kommunerna mesta möjliga tid sändes infor- augusti. mation om utställningen och planförslaget i koncept till Samrådsunderlagets fem rapporter hade omfattat kommunerna direkt efter nämndens beslut den 21 au- fyrahundra sidor. Vi bestämde att den färdiga planen gusti, så att den reella tiden för handläggning i realiteten inte skulle bli mer omfattande än Regionplan 2000, det blev nästan fem månader. tjockaste av samrådsunderlagets fem rapporter med 150 Planen hölls under utställningstiden också tillgäng- sidor. Det betydde att utställningsförslaget kunde om- lig via Internet på motsvarande sätt som under samrådet. fatta högst cirka 125 sidor. I den färdiga planen skulle Under utställningstiden besökte kontorets tjänstemän sedan granskningsyttrande och beslut, samt partiernas samtliga kommuner i länet vid en så kallad kommun- uttalanden och reservationer tillkomma. runda 8. En av de frågor som där togs upp till diskussion På några områden gav remissynpunkterna och var naturligtvis den just utställda utvecklingsplanen. nämndens beslut anledning till att utveckla olika delar. Totalt inkom 122 remissvar under utställningstiden, I den nya Miljöbalken hade ett nytt begrepp införts i vårt varav sex inte hade några synpunkter på det utställda planeringssystem, miljökvalitetsnormer, som till skill- förslaget till Regional utvecklingsplan för Stockholms- nad från tidigare sätt att hantera miljöfrågorna sätter en regionen 2001. Samtliga kommuner i länet yttrade sig absolut gräns för vad som är tillåtet. Frågan om miljö- utom Norrtälje, som dock tillsammans med övriga FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 2001 93

Alla komuner i länet fick en utställning med information om RUFS 2001 att sätta upp på bibliotek och informa- tionscentraler, så att allmänheten kunde ta del av förslagen.

nordostkommuner avgav ett gemensamt yttrande. Även en styrka att den statliga utredningen bekräftade de Södertörnskommunerna utarbetade ett gemensamt ytt- behov som slagits fast i RUFS 2001. rande, och avgav dessutom sina egna synpunkter. Där- utöver yttrade sig kommuner utanför länet, kommunala ANPASSNING TILL STOCKHOLMSBEREDNINGEN samarbetsorgan, landsting och landstingsorgan, läns- Kontoret föreslog i sitt tjänsteutlåtande den 5 mars styrelser, statliga organ, organisationer och enskilda. 2002 att Regionplane- och trafiknämnden skulle be- Länsstyrelsens granskningsyttrande var föredömligt sluta att godkänna förslaget till Regional utvecklings- kort och innehöll endast ett fåtal synpunkter. Det mesta plan 2001 för Stockholmsregionen, samt föreslå lands- handlade om riksintressen som borde redovisas i region- tingsfullmäktige att anta förslaget till Regional utveck- planen och kunde tillgodoses utan vidare. lingsplan 2001 för Stockholmsregionen med några min- Det stod klart att det också bland remissinstanserna dre ändringar som regionplan för Stockholms län. nu fanns en mycket bred enighet om huvuddragen i re- Några av ändringsförslagen handlade om trafikförslag, gionens utveckling. En signal om den enighet som nu där Stockholmsberedningen hade tagit ställning i sitt nåtts i regionen utgjorde det delbetänkande som den av betänkande. Därmed uppstod en nästan total överens- regeringen tillsatta parlamentariska Stockholmsbered- stämmelse mellan investeringsförslagen i transportsys- ningen lade fram vid utställningens slutskede. Bered- temet inom länet i Stockholmsberedningens betänk- ningen hade uppdraget att se över trafikfrågorna i ande och RUFS 2001. En av ändringarna avsåg en Stockholm-Mälardalen. De trafikobjekt som bered- pendeltågsgren mot nordost, där nämnden nu tog ställ- ningen med bred majoritet prioriterade inom Stock- ning till trafikslag. Några av ändringsförslagen var för- holmsregionen utgjorde i allt väsentligt objekt som anledda av länsstyrelsens synpunkter i sitt gransk- också ingick i RUFS. Med det rikhaltiga utrednings- ningsyttrande. Några ändringsförslag gällde marginella underlag som tagits fram inom ramen för arbetet med justeringar av plankartan, föreslagna av berörda kom- RUFS, och som funnits tillgängligt för utredningen, var muner. detta heller inte särskilt konstigt. Men det var onekligen Regionplane- och trafiknämnden behandlade ären- 94 DEL 2 – PROCESSEN

det den 19 mars 2002. Majoriteten bestående av mode- Regeringen kan som nämnts pröva landstingets be- raterna, folkpartiet och kristdemokraterna ställde sig slut att anta eller ändra regionplanen och kan helt eller bakom kontorets förslag i sin helhet och rekommende- delvis upphäva beslutet om riksintressen inte har tillgo- rade fullmäktige att anta planen. Ärendet behandlades dosetts på ett godtagbart sätt. En eventuell prövning av sedan i landstingsstyrelsen och den 14 maj 2002 god- regeringen skulle riskera att fördröja regionplanens kändes den regionala utvecklingsplanen i landstings- ikraftträdande med månader eller år. Även om planens fullmäktige. Socialdemokraterna, vänsterpartiet och formella status inte är av avgörande betydelse, skulle det miljöpartiet hade i sak samma inställning som tidigare. vara besvärande att under oviss tid ha en antagen, men formellt inte gällande plan. RUFS 2001 VINNER LAGA KRAFT Regeringen har tre månader att ta ställning till om Det tog viss tid innan den antagna RUFS 2001 också for- man vill pröva regionplanen från det att ett meddelande mellt vann laga kraft som regionplan för Stockholms om beslutet kommit till regeringens kännedom. Samma län. Till att börja med överklagade Stiftelsen Stolta Stad dag som landstingsfullmäktiges beslut var justerat landstingsfullmäktiges beslut genom kommunalbesvär. skickades ett sådant meddelande till regeringen, men Stolta Stad ansåg att det var av stor betydelse att natur- kom av okända skäl att registreras först den 13 augusti. värden utpekades som skyddsvärda liksom att sådana Eftersom regeringen inte beslutat att pröva region- områden gavs områdesskydd enligt Miljöbalkens regler. planen inom den utsatta tiden vann RUFS 2001 därför Klagan avslutades med en hemställan om att RUFS 2001 laga kraft den 13 november 2002. Därefter gäller planen ”omarbetas och kompletteras med förslag till områdes- till den 13 november 2008. skydd för att ta hänsyn till och skydda de natur- och Den av landstingsfullmäktige antagna RUFS 2001 kulturvärden som gör Stockholm till en unik huvudstad trycktes så i början av år 2003 med de av fullmäktige i världen för att bidraga till att Sverige utvecklas i ba- beslutade justeringarna införda i texten. Planen distri- lans” 9. Besvären avvisades av länsrätten i en dom i sep- buerades i relativt stora upplagor till kommuner, re- tember samma år 10. gionala myndigheter och andra organisationer. FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 2001 95 96 DEL 2 – PROCESSEN DEL 3 Formerna

3.1

Förankringen

STYR- OCH REFERENSGRUPPER STYRGRUPPEN FÖR RUFS För att få in synpunkter från kommuner, organisationer Redan under samrådet kring strategin och program- och myndigheter under planeringsprocessen skapades skissen påbörjade vi under hösten 1997 arbetet med att 1996 tre referensgrupper med en mycket bred represen- bygga upp en organisation för det kommande region- tation av olika intressen. Ekonomiska referensgruppen, planearbetet. En av utgångspunkterna var att vi skulle sociala referensgruppen och miljöreferensgruppen blev involvera regionens aktörer redan i programarbetet för viktiga fora för att diskutera olika problemställningar i kommande regionplan och trafikplan. RUFS-arbetet. Två styrgrupper med externa deltagare skulle därför Inför arbetet med att ta fram en formell plan – re- behövas. Till styrgrupp för Regionplan 2000 bildades gionplan för Stockholms län – bildades 1997 en liten därför en grupp bestående av regionplanedirektören Bo styrgrupp för arbetet, med representanter för andra re- Malmsten, ordförande, Göran Johnson, projektledare gionala aktörer. Gruppen ombildades ett par gånger och Tomas Andersson, sekreterare, dessa tre från Re- under arbetets gång. Såväl referensgrupperna som styr- gionplane- och trafikkontoret. Därutöver ingick läns- grupp en verkade sedan under hela RUFS-processen, överdirektören Bo Hansson, länsstyrelsen, Bernt Lind- och även därefter. Även andra referensgrupper bildades stenz, direktör för KSL, Barbro Spörndly, direktör från kring olika delfrågor. Ett vetenskapligt råd inrättades Landstingskontoret, Lars Nyberg, miljö- och stads- 1998 för att bidra till att RUFS-materialet skulle komma byggnadschef i Järfälla, stadsbyggnadsdirektören i Stock- att bygga på en stabil vetenskaplig grund. holm Olle Zetterberg samt Kjell Karlsson, biträdande stadsdirektör i Stockholm. Tanken var att styrgruppen skulle träffas cirka 5–6 gånger per år. 100 DEL 3 – FORMERNA

För trafikplanen fanns redan en lämplig grupp, Ett utkast till program diskuterades i styrgruppen Transportgruppen, som var en kvarleva sedan arbetet under våren 1999. Vid ett möte i slutet av mars framhöll med att följa upp Dennispaketet. Den skulle nu få rollen styrgruppen att regionplanen borde bli processorien- som styrgrupp för Trafikplan 2000. I denna ingick från terad och bidra till att nå enighet och kraftsamling i re- regionplanekontoret Bo Malmsten, ordförande och gionen. De nya frågorna, till exempel näringslivsfråg- Magnus Carle, sekreterare och projektledare. Därutöver orna samt integrations- och välfärdsfrågorna såg styr- ingick direktör Hans Öhman, Banverket, vägdirektören gruppen som angelägna. Regionplanen borde också bli Hans Rode, Vägverket, Bo Hansson, länsstyrelsen, Kjell mer operativ. Den här typen av synpunkter fördes också Eriksson, SL, Bernt Lindstenz, KSL, gatu- och fastig- fram från annat håll och ledde senare till att de olika per- hetsdirektören i Stockholm Ulrika Francke, Olle Zetter- spektiven integrerades till en enda regional utvecklings- berg, stadsbyggnadskontoret samt Hans Henecke, plan. stadsledningskontoret i Stockholm. Diskussionen om ett eller två planalternativ i sam- Vissa personer ingick i såväl styrgruppen för region- rådet redovisades i styrgruppen i början på hösten 1999. plan som för trafikplanen. Projektledarna Göran John- Styrgruppen förordade då att vi borde gå fram med al- son och Magnus Carle ingick dessutom i de båda grup- ternativa förslag och undvika låsningar i detta skede. Så perna. För en del innebar organisationen ett betydande skedde också. När de mer detaljerade förslagen redovi- antal sammanträden. Redan under programarbetet in- sades i styrgruppen senare samma höst mötte dock de såg vi att de båda planerna borde integreras. Som en olika alternativen för trafiknätet invändningar. Om al- följd av detta slogs också de båda organisationerna sam- ternativ fördes fram riskerade den enighet som var på man till en styrgrupp för Regionplan 2000 i september väg att uppnås kring trafikfrågorna att upplösas. Därför 1998. Per Arne Kreitz ersatte Hans Öhman från Ban- presenterades endast ett alternativ för vägnätet vid sam- verket. Vidare breddades gruppen med kommun- rådet. direktörerna Håkan Sörman, Södertälje och Christina Skantze, Österåker. ”SALTSJÖBADSANDA” Den relativt lilla styrgruppen för Regionplan 2000 En bred genomgång med styrgruppen av hela samråds- – ett tiotal personer – kom att bli ett viktigt forum för underlaget Regionplan 2000 inklusive trafikfrågorna att diskutera de för regionen strategiska frågorna, och ägde rum den 19–20 januari på Grand Hotel i Saltsjö- medlemmarna visade stort engagemang i uppgiften. baden. Hela materialet gicks igenom ingående och varje Gruppen genomförde tre studieresor till ekonomiskt väl ansvarig på Regionplane- och trafikkontoret fick själv utvecklade regioner, som det skulle vara möjligt att dra redovisa sina avsnitt för styrgruppen. Det här var den erfarenheter från som skulle kunna vara tillämpliga på mest ingående diskussion vi hade med externa aktörer Stockholms förhållanden, nämligen våren 1999 till före samrådet kring hela materialet, och bidrog säkert München, hösten 1999 till Milano och våren 2000 till till att det var så väl förankrat under samrådet. Barcelona. Kontakterna med München utvecklades se- Samrådet kring RUFS pågick mellan maj och novem- nare till ett mer formaliserat benchmarkingsamarbete. ber 2000. Nämndens beslut om direktiv efter samrådet Under studieresorna fick gruppen också tillfälle att föra fattades efter flera bordläggningar först i juni 2001. mer informella samtal med kollegerna om olika strate- Eftersom inriktningen var att sammansmälta de fem giska frågor för regionens utveckling. samrådsdokumenten till ett enda plandokument som FÖRANKRINGEN 101

behandlade såväl fysiska planfrågor och trafikfrågor, upplöstes därför inte. Det blev emellertid under 2002 men också ekonomiska och sociala frågor, behövde ock- och 2003 allt tydligare att dess nya roll blev mer och mer så styrgruppen breddas. Nya medlemmar i gruppen blev otydlig och närvarofrekvensen sjönk påtagligt, jämfört nu Peter Egardt, Handelskammaren, Leif Lindfors, med under RUFS-processen. Stockholms universitet, Kerstin Andersson, Länsar- betsnämnden, Elisabeth Brandt, LO, Renée Berglund, EKONOMISKA REFERENSGRUPPEN Företagarnas riksorganisation, Kjell Johansson, SIF och Den mest aktiva av referensgrupperna har genom åren Per Haraldsson, SSCO (Stockholms Studentkårers varit den ekonomiska. Sedan starten den 1 februari 1996 Centralorganisation). Olle Zetterberg, som blivit gatu- fram till mars 2003 hade den sammanträtt 52 gånger. och fastighetsdirektör i Stockholm, ersattes av den nya Anslutningen på sammanträdena var genomgående god stadsbyggnadsdirektören Ingela Lindh. Mona Boström, och debattlustan stor hos deltagarna. Nacka och Marie Pernebring, Sigtuna, blev nya kom- I gruppen ingick förutom tjänstemän från elva kom- munrepresentanter sedan Christina Skantze hade gått muner, representanter för de regionala fackliga organi- över i annan tjänst. sationerna SACO och LO-distriktet, näringslivsorga- Den ombildade styrgruppens syfte diskuterades vid nisationerna Handelskammaren, Företagarnas Riksor- ett möte den 1 december 2000. Man var överens om att ganisation och Arbetsgivareföreningen, Länsstyrelsen, gruppen skulle följa arbetet med utvecklingsplanen Stockholms universitet, länsarbetsnämnden och Folk- samt ge Regionplane- och trafikkontoret råd om inrikt- universitetet, totalt 24 personer. Ordförande var rening och förslag till åtgärder. Det innebar till exempel gionplanedirektören Bo Malmsten, med projektledaren att bedöma vilka remissynpunkter som borde beaktas Elisabeth Krausz som initierande och sammanhållande och att bedöma realismen och genomförbarheten i de kraft. förslag som skulle diskuteras i det fortsatta arbetet. Gi- En viktig uppgift för den ekonomiska referensgrupp- vetvis skulle det även fortsättningsvis vara Regionplane- en var att definiera vilka krav som måste ställas för att och trafikkontoret och Regionplane- och trafiknämn- åstadkomma en bättre internationell konkurrenskraft den som hade det yttersta ansvaret. för Stockholmsregionen. Den ökade internationalise- Styrgruppen kom att ha sex sammanträden under ringen och globaliseringen har inneburit nya förutsätt- 2001, då den slutliga utvecklingsplanen utformades. ningar. Informationsteknologin möjliggör nya former Närvarofrekvensen var hög hos medlemmarna i grup- av värdeskapande och ersätter eller kompletterar tradi- pen, trots att det handlade om mycket upptagna perso- tionella branscher som nya ”värdeskapande kluster”. ner, vilket visade vilken vikt gruppen lade vid arbetet. Nationalstatens roll minskar medan regionernas ökar Vid ett fåtal tillfällen var de dock nödsakade att låta även när det gäller regionen som marknads- och mötes- medarbetare ersätta dem vid mötena. plats. Genom att hålla samman regionen minskar trans- Sedan styrgruppen hade avslutat arbetet med den re- aktionskostnaderna. Offentliga organ kan genom till gionala utvecklingsplanen kring årsskiftet 2001/2002 exempel regelsystem och infrastruktur skapa ett ”möj- uppstod frågan om gruppens fortsatta roll. Gruppen lighetslandskap” som är mer eller mindre gynnsamt för hade tillkommit för att följa arbetet med RUFS 2001. den ekonomiska utvecklingen. Det uttrycktes i gruppen en önskan att kunna fylla en Den ekonomiska strategin försökte peka ut hur möj- roll också i arbetet med att genomföra planen. Gruppen lighetslandskapet bör förändras för att främja en lång- 102 DEL 3 – FORMERNA

siktigt uthållig tillväxt. Att skapa ett bättre företags- ter tillgång på realkapital och socialt kapital. Ingredien- klimat var ett genomgående tema. Stockholmsregionen ser i det ”sociala kapitalet” är regionalt inflytande och har starka moderna kluster, men lider samtidigt av växt- medborgaranda. Det förtroende mellan människor och verk beroende på otillräcklig infrastruktur inom trans- företag som ett starkt socialt kapital ger innebär mins- portsystemet, utbildningsväsendet och brist på bostä- kad osäkerhet och sänkta kostnader vid transaktioner. der. Sverige anses ha höga värden vad gäller det sociala kapitalet. Men institutionerna behöver stärkas inte minst FORUM FÖR STRATEGISKA DISKUSSIONER för att reducera osäkerhet. Inom ramen för den ekonomiska referensgruppen ska- Den ekonomiska referensgruppen kunde konstatera pades ”Forum för strategiska diskussioner”. Forumet att en väsentlig uppgift för regionen var att skapa förtro- skulle ha till uppgift att främja samverkan, informa- ende i övriga landet vad gäller fördelarna av en ekono- tionsutbyte och förnyelse. misk tillväxt i Stockholmsregionen. I Danmark har till Under 1998 bildades inom den ekonomiska referens- exempel statsmakterna medvetet satsat på en utveckling gruppen tre grupper som skulle arbeta med följande av huvudstadsregionen. Behovet av en nationell urban- teman: politik var ett viktigt tema i referensgruppens arbete. Detta fick stöd av Regionplane- och trafiknämndens re- ••Förbindelser med andra regioner missvar på den regionalpolitiska utredningen, liksom i ••Resurser och spelregler för förnyelse remissvaren över RUFS 2001. Regionplane- och trafik- • Strategiska tillgångar. kontoret fick i uppdrag av nämnden att utforma en Flera olika projekt kom att ingå i respektive temagrupp. storstadspolitik1 . Syftet var att underbygga en modern Stockholms roll som tillväxtmotor för hela landet var ett syn på storstadens utveckling i arkitektoniska, infra- återkommande tema. Om Stockholmsregionen blomst- strukturella, ekonomiska, sociala, kulturella och institu- rar gynnar det hela Sverige. Expansionen och tillväxten tionella perspektiv. i Stockholmsregionen sprids till andra delar av landet. Misshushållningen med regionens ”humankapital” Det rör sig inte om ett nollsummespel ”den enes bröd, utgör förutom individuella trauma ett stort samhälls- den andres död”. Tvärtom. ekonomiskt slöseri. Att inte bättre ta tillvara de arbets- I flera studier konstaterades att Stockholmsregio- lösas kompetens innebär en dålig hushållning med re- nens omfattande marknad möjliggör en större närings- surser. Det gäller inte minst invandrarna. Integrationen bredd än vad som är möjlig på andra håll i landet. Från borde därför ses som en del i tillväxtpolitiken. Stockholmsregionen emanerar positiva spridningseffek- Stor betydelse för den ekonomiska tillväxten har ter till andra regioner i landet. Karakteristiskt för Stock- satsningar på kompetensutveckling. Inte bara en utök- holmsregionens näringsliv är ett högt kunskapsinnehåll ning av universitetens forsknings- och utbildningskapa- i varor och tjänster. Regionens speciella nationella roll citet är viktig, utan även behovet av att satsa på ”livs- ligger i att vara marknadsplats för företag, som av efter- långt lärande” och vuxenutbildning. Det livslånga lär- fråge- eller resursskäl inte får plats i andra regioner i andets organisation och finansiering måste lösas. När Sverige. det gäller högskolorna konstaterades att det krävs en En förutsättning för en god regionutveckling är tät- betydande utbyggnad av högskoleplatserna inom många het och låga friktionskostnader. Detta i sin tur förutsät- utbildningsområden. För att komma till rätta med den FÖRANKRINGEN 103

sociala snedrekryteringen till högskolorna krävs både flera högskoleplatser och ökad tillgänglighet. Den ekonomiska referensgruppen följde liksom de övriga referensgrupperna fortlöpande RUFS-arbetet, alltifrån starten med den ekonomiska strategin till dess att den slutliga regionala utvecklingsplanen fördes vidare till slutligt antagande i landstinget. På så sätt var alla beslut väl diskuterade och förankrade bland ak- törerna i regionen. Strategiskissen presenterades i den ekonomiska re- Sociala referensgruppen konstaterade på ett tidigt stadium att den ferensgruppen i september 1997. Den ekonomiska refe- sociala utvecklingen i Stockholms län är negativ. rensgruppen var liksom övriga som lämnade synpunkter under samrådet i grunden positiv, men det fanns Handikappföreningarnas samarbetsorgan, Handels- också flera kritiska röster. Många ansåg att skriften gav kammaren, Försäkringskassan, SABO, Stockholms en bra gemensam bild av regionens förutsättningar och idrottsförbund, PRO, KSL, Hyresgästföreningen, elev- problem, men att den tog upp för många olika frågor, att organisationerna, Villaägarnas riksförbund, HSN-sta- materialet var för allmänt hållet, alltför ojämnt och ben och invandrarsekretariatet i landstinget, Nord- skulle behöva konkretiseras. Efter samrådet blev ju regio, Integrationsverket, Stockholms läns bildnings- också den regionala strategin kraftigt omarbetad och förbund, Stockholms universitet, NSI skärgård, IFS fokuserad på fem huvudfrågor. samt SRF Stockholms och Gotlands län. Gruppen har En av rapporterna som utgjorde samrådsunderlaget bestått av ett trettiotal personer. Ordförande i referens- till den regionala utvecklingsplanen handlade om ”Eko- gruppen var regionplanedirektören Bo Malmsten med nomisk tillväxt, förnyelse och integration”. Rapporten först Tuula Karlsson och därefter Tuija Meisaari-Polsa skulle tas fram i samverkan med andra aktörer. Det blev från Regionplane- och trafikkontoret som sammanhål- därför naturligt att den redan befintliga ekonomiska lande och initiativtagande krafter. referensgruppen kom att fungera som en ledningsgrupp Referensgruppen, som höll sitt första sammanträde i för arbetet, och detta blev något av en huvuduppgift för februari 1996, hade som första uppgift att utforma en referensgruppen från hösten 1998 till våren 2000. Men delstrategi som underlag till den regionala strategin. även andra delar av samrådsunderlaget diskuterades i Delstrategins syfte var att åstadkomma en god balans den ekonomiska referensgruppen, liksom arbetet med inom regionen avseende levnadsvillkor och sociala för- den slutliga planen som togs fram till utställning hösten hållanden. Under RUFS-arbetets gång följde den so- 2001 och beslut i landstingsfullmäktige våren 2002. ciala referensgruppen både den processen och övriga frågor som kontoret arbetade med parallellt. SOCIALA REFERENSGRUPPEN Inledningsvis konstaterade referensgruppen att den Den sociala referensgruppen har haft en bred represen- sociala utvecklingen på många håll i Stockholms län var tation, som varierat något över tiden. Deltagare har, för- negativ, trots olika åtgärder för att skapa bättre förhål- utom tjänstemän från kommunerna, varit representan- landen. Möjligheten för individen att få ett meningsfullt ter för länsarbetsnämnden, Röda korset, Länsstyrelsen, arbete utgjorde den viktigaste faktorn för att skapa ett 104 DEL 3 – FORMERNA

bättre socialt integrerat samhälle. I likhet med den eko- utbildningsplatser i olika delar av regionen måste till- nomiska referensgruppen pekades på de svårigheter komma. som inte minst invandrarna hade att integreras i det svenska samhälls- och arbetslivet. ÖKANDE SEGREGATION Otillräcklig utbildning för såväl svenskar som in- Flera studier visade att den sociala, etniska och ekono- vandrare var och är en viktig orsak till arbetslöshet. För miska segregationen ökat genom åren i Stockholms- invandrarna utgör dåliga kunskaper i svenska språket regionen. Områden med en hög andel invandrare hade ett problem, som måste angripas med större energi. Sy- blivit än mer invandrartäta. Utbildningsnivån och för- nen på invandrarna måste enligt referensgruppen änd- värvsfrekvensen var lägre i dessa områden än för länet ras från att se dessa som ett problem till att i stället ut- som helhet. Integrationspolitiken hade inte varit fram- göra en resurs. gångsrik. Den inomregionala obalansen ökar i Stock- De funktionshindrades och de äldres situation hade holmsregionen. En av de viktigaste utmaningarna i belysts i olika studier. Hittills hade de åtgärder som gjorts RUFS-arbetet var enligt referensgruppen att föreslå åt- för att ge dessa grupper bättre förutsättningar i arbets- gärder för att åstadkomma goda och jämlika levnadsvill- och samhällslivet varit otillräckliga. Inte minst ansåg kor i regionen. referensgruppen att tillgängligheten i trafiksystemet, Segregationen inom boendet var ett tilltagande pro- handelsstrukturen och närservicen måste förbättras. blem, som skulle kräva åtgärder från olika aktörer. Det I olika studier hade 50-talisternas relativt låga utbild- var viktigt att de boende engagerades på olika sätt i bo- ningsnivå och risken för brist på högutbildade belysts. stadsområdena och fick större möjlighet att påverka sin För att minska den sociala snedrekryteringen till den boendesituation. Byggandet av hyresrätter var oroväck- högre utbildningen ansåg man i referensgruppen att fler ande lågt. Inte minst utgjorde de bostadslösas situation FÖRANKRINGEN 105

ett svårlöst problem, som delvis hänger samman med arbetsmarknaden sattes i fokus. I den färdiga planen, avinstitutionaliseringen inom psykiatrin. RUFS 2001, behandlas ”Integration och invandring” Ett särskilt ungdomsprojekt skapades, där ungdomar i ett av de nio insatsområdena. engagerades och framförde sina värderingar och attity- I utvärderingen av RUFS-processen 2 framhöll några der. Jämställdhetsfrågorna var också ett område som sär- av de intervjuade att det sociala perspektivet behövde skilt uppmärksammades i den sociala referensgruppen. förstärkas i RUFS. En orsak till att de sociala frågorna En viktig jämlikhetsfråga utgör hälsan hos olika be- inte fått en mer framträdande plats ansågs vara att de är folkningskategorier. Hälsoutvecklingen är beroende av politiskt laddade och inte heller har tillhört Region- livsstil (rökning, alkohol, kostvanor, övervikt och fysisk plane- och trafikkontorets kärnområde. Metoder inom inaktivitet), levnadsfaktorer (avsaknad av socialt stöd, området tar också tid att utveckla. De ämnesområden otrygghet, arbetslöshet och fattigdom) och fysisk miljö som speciellt fördes fram i utvärderingen var bostads- (luftföroreningar, buller och dåligt inomhusklimat). frågan, integration och utbildning. Alla dessa områden Genom hälsokonsekvensbeskrivningar (HKB) kunde hade dock givits en central plats i RUFS. enligt referensgruppen hälsoaspekter uppmärksammas. Målet borde vara både hälsofrämjande och sjukdoms- MILJÖREFERENSGRUPPEN förebyggande. I miljöreferensgruppen ingick representanter för tio För att beskriva den sociala situationen och föränd- kommuner, ABC-åkarna, KSL, Naturskyddsförening- ringarna redovisades en ”social atlas”, som hade utarbe- en, Naturvårdsverket, Stockholm Vatten AB, länsstyrel- tats av Regionplane- och trafikkontoret. En undersök- sen, STOSEB, Systemekologiska institutionen vid ning om olika områdens sociala utsatthet genomfördes Stockholms universitet, Miljömedicinska enheten inom för att mäta om segregationen har ökat eller minskat landstinget, Motormännen, LRF samt Handelskamma- sedan mitten av 1980-talet. Även benchmarking utnytt- ren, totalt 27 personer. Gruppen hade hållit 22 möten jades för att belysa sociala skillnader och likheter mellan från starten i februari 1996 till mars 2002. Därefter er- olika storstadsregioner. sattes miljöreferensgruppen av andra former för dialog När arbetet med den regionala strategin redovisades kring specifika miljöfrågor, till exempel kring den regio- i den sociala referensgruppen i februari 1997 följde en nala grönstrukturen och kring vattenfrågorna. ganska livlig diskussion. Välfärdsbegreppet som sådant Ordförande och sammanhållande kraft i miljörefe- var i fokus för diskussionen, men den gav i övrigt föga rensgruppen har växlat genom åren. Ordförande under vägledning för arbetet. de första åren var regionplanedirektören med Berit Pet- När strategiskissen presenterades i den sociala refe- tersson som initiativtagare och sammanhållande kraft rensgruppen i september 1997, ansåg många att de so- till sommaren 1998. Från hösten 1999 var Kajsa Berner- ciala frågorna kommit bort för mycket. Särskilt saknade gård och sedan 2002 Katarina Fehler ordförande och man integrationsperspektivet. I den regionala strategin initierande i gruppen. som omarbetades efter samrådet hösten 1998 och i Huvudsaklig uppgift för miljöreferensgruppen var samrådsunderlagt till RUFS våren 2000, kom integra- att lyfta fram strategiska och långsiktiga miljöfrågor för tionsfrågorna att ingå i en av de fem prioriterade huvud- regionen. En livlig debatt rådde inledningsvis om miljö- frågorna ”Ekonomisk tillväxt, förnyelse och integra- frågorna skulle ses som drivkraft eller hinder för utveck- tion”. Den invandrade befolkningens integration på ling och tillväxt. Genom åren har arbetet mer kommit 106 DEL 3 – FORMERNA

att handla om hur miljöfrågorna skulle integreras i det som skulle krävas inom transportområdet för att uppnå totala arbetet med RUFS. miljömålen som ett underlag för RUFS. Frågan om bil- Miljöreferensgruppen startade efter en enkät till lä- avgifter ledde till flera engagerade diskussioner efter nets samtliga kommuner om de viktigaste miljöfrågor- Dennispaketets upplösning i februari 1997. Under slu- na och vilka verksamheter som mest påverkade miljön. tet av 90-talet utreddes flygplatsfrågan för regionen. Samtliga kommuner som svarade på enkäten angav tra- Utredningen och miljökonsekvenserna i form av buller, fiken som en av de viktigaste miljöfrågorna. Det var den emissioner till luft och mark presenterades i miljörefe- fråga som det rådde störst enighet kring. Andra väsent- rensgruppen. liga aspekter var energi/energiförsörjning, vatten, avfall Som en effekt av trafikfrågorna kom också hälso- och grönstruktur. En teoretisk studie gjordes kring bär- aspekter att bli mer intressanta. Särskilt bullerfrågorna kraftig energiförsörjning i Stockholmsregionen utifrån återkom vid flera tillfällen som ett mycket besvärligt potentialen att använda sig av förnyelsebart, inhemskt hälsoproblem för kommunerna. Landstingets miljö- bränsle. Studien konstaterade att Stockholmsregionen hälsorapport presenterades också med en rad tydliga är ett stort underskottsområde, som är beroende av kopplingar till effekterna av trafiken. import från ett betydligt större omland än bara den egna Efter referensgruppens första år urskiljdes några om- regionen. råden för det fortsatta arbetet, dels miljöindikatorer och Många och livliga diskussioner i referensgruppen dels ett genomförandeinriktat regionalt miljövårds- kom genom åren att handla om trafikfrågorna. Särskilda program med betydligt kortare sikt än RUFS. scenarier har gjorts kring ett miljöanpassat transport- För Miljövårdsprogram 2000 bildades en särskild or- system. I det första fallet testades i modeller vad effek- ganisation som leddes av en gemensam styrgrupp bestå- terna skulle bli av bland annat ett kraftigt ökat resande i ende av länsstyrelsen, Regionplane- och trafikkontoret regionen. Det andra fallet handlade om att studera vad samt Kommunförbundet Stockholms län. Arbetet redo- FÖRANKRINGEN 107

visades och diskuterades i referensgruppen vid några lag för de olika sakområdena i arbetet med RUFS. tillfällen. Programmet omfattade i stor utsträckning de För att på ett mera systematiskt sätt utforma sam- frågor som framkommit i Regionplane- och trafikkon- arbetet mellan Regionplane- och trafikkontoret och torets ursprungliga enkät. forskningsvärlden inrättades det vetenskapliga rådet, Arbetet med miljöindikatorer syftade dels till upp- som hade sitt första sammanträde den 14 december följning av miljösituationen, dels till att skapa ett verk- 1998. Det vetenskapliga rådet skulle ha till uppgift att: tyg i regionplaneringen för strategisk miljöbedömning. • Ge råd när det gäller inriktning och metodval För den strategiska miljöbedömningen bildades en rörande studier till grund för det strategiska mindre arbetsgrupp med intresserade ur miljöreferens- planeringsarbetet; gruppen och ytterligare ett antal inbjudna deltagare från • Utvärdera den vetenskapliga kvaliteten i studier kommunerna. Den strategiska miljöbedömningen kom som beställs av Regionplane- och trafikkontoret; även att bli en fallstudie i det av Naturvårdsverket och • Förmedla kontakter mellan planering och forskning Boverket EU-finansierade SAMS-projektet (SAmhälls- av betydelse för den strategiska planeringsverksam- planering med Miljömål i Sverige). Syftet med miljö- heten i Stockholmsregionen; bedömningen var att den skulle göra det lättare att ta • Ge råd när det gäller forskningsanknytning av fram olika alternativ, avslöja målkonflikter och identi- verksamheten vid Regionplane- och trafikkontoret; fiera synergieffekter, tydliggöra vägval i planeringen • Hävda behovet av forskning och utbildning rörande samt öka genomsiktligheten i planprocessen och under- regional utveckling med tillämpning i Stockholms- lätta samråd. Programmet omfattade i stort samma pro- regionen. blemområden som i den ursprungliga enkäten. Arbetet i arbetsgruppen pågick till och med våren Det vetenskapliga rådet skulle ha en sammansättning 2001 och redovisades också i miljöreferensgruppen. som speglade verksamhetsområdena. Det betyder att Tidvis var diskussionerna mer livaktiga i denna grupp ekonomiska, sociala och miljömässiga perspektiv skulle än i den större miljöreferensgruppen. Den strategiska vara representerade. Dessutom skulle forskare ingå med miljöbedömningen bidrog till att utveckla konsekvens- kompetens inom design-, trafik- och statsvetenskapliga bedömningar för ekonomi och sociala frågor, som områden. Deltagarna i rådet skulle komma från de led- senare kom att omvandlas till en form av hållbarhets- ande nationella forskningsmiljöerna och ha en mani- bedömning och en mer iterativ process mellan konse- festerad erfarenhet av forskning av betydelse för Stock- kvensbedömning och planeringsarbetet. Detta arbete holmsregionens utvecklingsfrågor. beskrivs mer ingående i ett annat avsnitt i denna skrift. Rådet bestod från början av professor Gösta Blücher, professor Gunnel Forsberg, professor Börje Johansson, VETENSKAPLIGA RÅDET docent Annick Sjögren samt professor Folke Snickars, Under alla år har region- och trafikplaneringen skett i ordförande. Från 2002 ingick även docent Ingemar nära samverkan med aktiva forskare vid olika institutio- Elander. Sekreterare i det vetenskapliga rådet är Tuija ner. Det ömsesidiga utbytet mellan forskare och prakti- Meisaari-Polsa, Regionplane- och trafikkontoret och ker har berikat såväl forskningen och utbildningen som regionplanedirektören är självskriven deltagare. Vid sam- regionplaneringen. Kunskap som baseras på nationell manträdena ska medarbetare från Regionplane- och och internationell forskning har gett värdefullt under- trafikkontoret och olika organisationer kunna närvara. 108 DEL 3 – FORMERNA

Professor Folke Snickars är verksam vid Institutionen enighet har rått om behovet av en större satsning på för infrastruktur och samhällsplanering, KTH. Han re- denna. Även förutsättningar för en bättre organisatorisk presenterar regional planering som kunskapsområde. modell för den regionala nivån har diskuterats. En stå- Professor Gösta Blücher är verksam vid Högskolan i ende punkt vid sammanträdena har varit avrapport- Blekinge. Han är adjungerad professor vid Institutionen ering från forskarvärlden respektive Regionplane- och för fysisk planering med inriktning på planeringens re- trafikkontorets pågående arbeten. gelsystem. Regionplane- och trafikkontoret samt Byggforsk- Professor Gunnel Forsberg är samhällsvetare och kul- ningsrådet (BFR) ordnade 1999 ett gemensamt forskar- turarbetare. Hon är professor i kulturgeografi vid Stock- seminarium ”Storstadsregionens utveckling – kun- holms universitet med inriktning på samhällsplanering skapsläge och forskningsbehov” med följande teman: och har forskat om planeringsfrågor på landsbygden och 1. Stockholmsregionens roll i den globala ekonomin om jämställdhet i olika länder. 2. Tätortssystem och bebyggelsestrukturer för Professor Börje Johansson är ekonom och arbetar vid en långsiktigt hållbar region Internationella handelshögskolan i Jönköping. Han har 3. Marknadskrafter och kommunalt självstyre, gjort allmänekonomiska analyser av funktionella re- hinder och möjligheter för regional planering. gioner, såsom Stockholmsregion. Han har även varit 4. Social segregation involverad i EU- och Östersjöfrågor. Docent Annick Sjögren är etnolog och lärare vid Ledamöterna i vetenskapliga rådet har genom åren haft Södertörns högskola, men hon har behållit kontakten direktkontakter med projektledarna på Regionplane- med Mångkulturellt centrum. Hon är särskilt intresse- och trafikkontoret i olika frågor. Kontorets medarbe- rad av invandrare från Medelhavsländer och deras an- tare har även deltagit som föreläsare på universitet och passning till det svenska samhället och vice versa. Hon högskolor samt deltagit i olika bedömningsgrupper bidrar med kunskap om attityder samt kulturell och so- över forskningsansökningar. cial bakgrund. Det vetenskapliga rådet har utgjort ett värdefullt Docent Ingemar Elander är statsvetare och verksam forum för samverkan mellan Regionplane- och trafik- vid Örebro universitet, bland annat inom forsknings- kontoret och forskarvärlden. Formerna för och innehål- programmen Den uthålliga staden samt Staden som let i samarbetet behöver dock diskuteras fortlöpande. livsmiljö. Även sammansättningen av forskare i rådet borde över- vägas. Kanske borde också flera forskningsdiscipliner RÅDETS VERKSAMHET tillföras. Rådet sammanträder 3–4 gånger per år. Vid dessa tillfäl- STYR- OCH REFERENSGRUPPERNA VAR AVGÖRANDE len har frågor med anknytning till RUFS-arbetet behandlats, till exempel tillväxtförutsättningar, integra- Genom att de tre referensgrupperna inrättades 1996 in- tion och Östersjösamarbetet. Även metodfrågor såsom leddes ett nytt och mera utåtriktat arbetssätt. Vi fort- konsekvensanalyser för den sociala utvecklingen, mil- satte att tillämpa detta arbetssätt eftersom det fick så jön och ekonomin har diskuterats. bra respons i referensgrupperna. Det visade sig att de Genomgående har frågan om innehåll och förutsätt- synpunkter vi fick från kommuner, organisationer och ningar för en ”storstadsforskning” behandlats. En stor myndigheter under planeringsprocessen gjorde sam- FÖRANKRINGEN 109

rådsmaterialet mycket bättre förankrat än vad som varit att förankra RUFS-arbetet och få idéer och synpunkter vanligt under tidigare regionplanering. Särskilt viktig på olika förslag under arbetets gång. Man kan nog dra var styrgruppens roll. slutsatsen att styr- och referensgrupperna i hög grad bi- Ju tyngre representation en grupp har, desto vikti- drog till det goda mottagande och den förankring som gare är det att de frågor som behandlas har tillräcklig RUFS 2001 kom att få i regionen. dignitet. Det var fallet under RUFS-processen, men inte I den fortsatta utvecklingsplaneringen behöver dock i lika hög grad sedan planprocessen avslutats. formerna för aktörernas deltagande och för förank- Skapandet av de tre referensgrupperna var ett sätt att ringen övervägas och kanske förändras. Samarbetsfor- inlemma olika aktörer i RUFS-arbetet. I den utvärde- merna behöver nog ses över med sikte på totalt sett färre ring som gjordes redovisades att referensgrupperna grupper. De grupper som finns måste ha tillräckligt vik- av de involverade aktörerna uppfattats som fora för tiga uppgifter för att ha berättigande. En grupp som ska erfarenhetsutbyte och som kunskapsseminarier. Dis- fungera som styrgrupp för ett regionalt samarbetspro- kussioner och föreläsningar ansågs av deltagarna vara jekt borde inte heller vara alltför stor för att kunna ha intressanta och givande. Man efterlyste dock en större väl fungerande samarbets- och mötesformer, medan en fokusering och timing, varigenom förankringen av det referensgrupp givetvis kan vara betydligt större. operativa arbetet skulle ha blivit bättre. När RUFS-arbetet inleddes och referensgrupperna När det gäller kommunikationen i referensgrupper- startades var arbetssättet relativt ovanligt i regionen. na ansågs denna alltför mycket ha haft karaktär av ”en- Idag etableras regelmässigt styr- och referensgrupper vägskommunikation”. Deltagarna i de ekonomiska och för vart och vartannat större samarbetsprojekt och ar- sociala referensgrupperna föreföll ha fler positiva erfa- betssättet har blivit mer eller mindre etablerat. Detta är renheter av dialog, påverkan och feedback. givetvis av godo, men det innebär samtidigt att nyckel- På det stora hela kunde vi konstatera att styr- och personernas tid blir mer och mer upptagen. referensgrupperna fyllt en viktig funktion när det gällt Stockholms stad.

Den funktionella regionen sträcker sig idag långt utanför länsgränsen och omfattar hela Mälardalen och i vissa sammanhang även Östersjöområdet.

Stockholms län.

Mälardalen.

Stockholmsregionen ligger i centrum av Östersjöområdet, där det idag bor cirka 100 miljoner människor. 3.2

Det geografiska perspektivet

Stockholms läns landsting är enligt en speciallagstift- bundet ett femtiotal kommuner, de flesta ganska små, ning regionplaneorgan för Stockholms län. Landstinget som gott och väl inrymde den dåvarande funktionella bedriver dessutom regional utvecklingsplanering utan regionen med mindre än en miljon invånare. att ha ett formellt mandat för detta. Det har varit en na- När storlandstinget bildades 1971 och landstinget turlig följd av rollen som regionplaneorgan och av den övertog ansvaret för regionplaneringen var den funktio- utveckling som regionplaneringen har genomgått. nella regionen – arbetsmarknadsregionen – fortfarande Den funktionella regionen är ett begrepp som inne- mindre än länet. Sedan 1970-talet har den funktionella fattar områden som på ett eller annat sätt geografiskt regionen vuxit. Norrtälje och Nynäshamn inom länet hör ihop. Med avseende på vattenfrågorna är till exem- har sedan dess integrerats i arbetsmarknadsregionen, pel ett avrinningsområde en funktionell region. För men också de mot länet närliggande kommunerna regionplaneringen utgör arbetsmarknadsregionen i Trosa, Gnesta, och Strängnäs i Södermanland, samt många avseenden den funktionella regionen. Det är det Håbo, Enköping, Uppsala och Knivsta i Uppsala län. område inom vilket den dagliga pendlingen i huvudsak Medan länet har 1,8 miljoner invånare rymmer den sker mellan bostad och arbete. funktionella regionen idag 2,1 miljoner invånare. Och Före regionplaneringens tillkomst växte den funktio- den fortsätter med all sannolikhet att växa. Med förbätt- nella regionen i huvudsak genom att Stockholms stad rade kommunikationer är det inte osannolikt att den köpte in markområden i grannkommunerna, inkorpo- funktionella regionen om 25–30 år omfattar stora delar rerade dessa och bebyggde dem med nya stadsdelar. När av Mälardalen inklusive städerna Nyköping, Eskilstuna regionplaneringen formellt etablerades i början på och Västerås. Befolkningen kan då ha ökat till uppemot 1950-talet omfattade det dåvarande regionplaneför- 3,0 miljoner invånare. 112 DEL 3 – FORMERNA

Karta över Mälardalen.

I arbetet med Skiss 66 – som aldrig fördes fram till en som det sker en kraftsamling i Mälardalen vidgas och informell regionplan – behandlades ett större område än tensifieras samarbetet på många områden med grann- det som formellt omfattades av regionplaneförbundet. länderna på andra sidan Östersjön. Regionplanerarna såg redan då en framtidsvision där hela Mälardalen var en enda funktionell och samman- SAMARBETE INOM MÄLARDALEN hållen region. Men ingen av de därefter framtagna Till Mälardalen räknas numera Stockholms, Uppsala, regionplanerna hade något Mälardalsperspektiv förrän Västmanlands, Södermanlands och Örebro län. I vissa Regionplan 1991 redovisade en karta över hela Mälarda- sammanhang har dock Örebro län inte ingått. Det har len med en del planerade framtida förändringar av be- till exempel endast varit adjungerat i Mälardalsrådet till byggelse och infrastruktur medtagna. Det var formellt helt nyligen. inte någon del av planen. I regionen bor idag 2,7 miljoner invånare, varav I förhållande till tidigare regionplaner har RUFS 1,8 miljoner i Stockholms län. I Uppsala län bor 300 000 2001 tagit större hänsyn till det omgivande geografiska invånare, i Västmanlands län 260 000, i Södermanlands området som Mälardalen och Österjöområdet. Även län 260 000 samt i Örebro län 173 000 invånare. Flera skärgården har lyfts fram tydligare än tidigare. av de största städerna i riket är belägna i Mälardalen: Under senare år har Stockholm-Mälardalsregionen Stockholm (760 000 inv), Uppsala (192 000), Västerås fått en alltmer central roll i Östersjöområdet. Samtidigt (130 000), Örebro (125 000) samt Eskilstuna (90 000). DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET 113

Mälarregionen har sammanlagt ungefär en tredjedel 1990-talet Mälarbanan och Svealandsbanan. Genom av landets totala befolkning och är Sveriges starkast väx- dessa utbyggnader har det regionala tågresandet ökat ande region. Befolkningsökningen, som är dubbelt så kraftigt. Innan starten med snabbtågstrafik på Svea- stor jämfört med landet som helhet, väntas fortsätta. landsbanan i juni 1997 var antalet kollektivtrafikresor Enligt vissa prognoser, som även ligger i linje med be- cirka 40 000 per månad på sträckan Örebro–Eskils- dömningarna i RUFS 2001, kan befolkningen komma tuna–Stockholm. Idag är antalet resor per månad att öka med mellan 600 000–1 000 000 invånare fram 185 000, det vill säga nästan en femdubbling sedan öpp- till år 2040. Det skulle medföra att uppskattningsvis nandet. 500 000 nya bostäder kommer att behövas och ytter- Snabba kommunikationer krävs för att människor ligare cirka 400 000 nya jobb tillkommer under samma ska kunna pendla mellan bostad och arbete. Genom att period. samordna utbyggnaden av kollektivtrafiken med be- Mälardalen svarar i dag för ungefär 40 procent av byggelseplaneringen skapas förutsättningar för en hög landets totala bruttonationalprodukt och regionens kollektivtrafikandel. Utan den kraftsamling som åstad- produktionsandel inom kunskapsintensiv industri är koms hade förutsättningarna för den integrerade ännu högre. Regionen anses som en av världens mest arbets- och bostadsmarknad som idag successivt växer innovativa stadsregioner. fram i Mälardalen inte funnits. I dag och än mer i framtiden kommer det att vara VÄXANDE REGION möjligt för många att inom mindre än en timmes av- I en rapport från TCO – ”Det enkelriktade Sverige” – stånd pendla utifrån Mälardalen in till Stockholm och beskrivs Mälardalen som den region som kommer att få vice versa. Detta får stora positiva effekter. De förbätt- den kraftigaste tillväxten i landet. Men man pekar ut två rade vägförbindelserna och de nya regionaltågen skapar områden som kan hindra denna utveckling: bostads- förutsättningar för att bättre nyttja de potentialer som brist och trafikinfarkter. Om inte dessa problemområd- finns i hela Mälarregionen och den funktionella regio- en kan hanteras så riskerar tillväxten att flyttas utom- nen kan därmed vidgas. lands och inte till andra regioner i Sverige. Befolkningsökningen tillsammans med en förväntad Förutom att ha en välutbildad arbetskraft, kreativa tillväxt i ekonomin innebär ett ökat behov av transpor- företagare och ett positivt företagsklimat är det inte ter. Befolkningsökningen ställer också krav på en väl minst viktigt att ha tillgång till en bra infrastruktur i fungerande bostadsmarknad. Dagens begränsade utbud form av ett effektivt transportsystem såväl vad gäller av bostäder tenderar att utgöra ett allvarligt hinder för vägar som järnvägar. Denna insikt har länge funnits i en fortsatt ekonomisk tillväxt i Mälarregionen och där- Mälardalen och bland annat resulterat i olika kommu- med också i Sverige. Många företag har i dag problem att nala och regionala initiativ för att bygga ut transport- rekrytera tillräckligt med kompetent personal eftersom infrastrukturen. Den stora befolkningstätheten i Mälar- det är svårt för dem som flyttar till regionen att få tag i en dalen leder till att en mycket stor del av resandet i landet bostad. utförs här. Omkring hälften av landets kollektivtrafik- Under åren 1990–2001 byggdes i Mälardalen totalt resor sker i regionen. Av landets 104 miljoner årliga tåg- nära 100 000 lägenheter, varav 60 000 i Stockholms resor utförs cirka 80 miljoner inom Mälarlänen. län. Utifrån den regionförstoring som de förbättrade På kommunalt och regionalt initiativ byggdes under kommunikationerna möjliggör ska detta kunna påverka 114 DEL 3 – FORMERNA

bostadsförsörjningen i hela regionen positivt. och högskolor, olika myndigheter, organisationer och Länsstyrelserna i Stockholm, Uppsala, Västmanland, med näringslivet. Örebro och Södermanlands län påvisade i sin rapport Under styrelsen finns fyra utskott som arbetar med ”Transportsystemen i Östra Mellansverige” behovet av näringsliv och FoU, planering och trafik, kultur och tu- ytterligare investeringar i Mälarregionen för att kunna rism samt miljö. Utskottet för planering och trafik har möta den framtida tillväxten. Motsvarande bedöm- tagit fram rapporten ”Rimliga resurser till Mälardalen” ningar har gjorts i RUFS 2001, i rapporten ”Rimliga (RIM). Tankar finns att ta fram en utvecklingsplan som resurser till Mälardalen”, som tagits fram av Mälardals- omfattar hela Mälardalen, men frågan är dock vem som rådet, samt inte minst av Stockholmsberedningen. skulle vara huvudman för detta arbete. Utbyggnaden av transportsystemet kommer att Hittills har Mälardalsrådet mest fungerat som ett ställa mycket stora finansiella krav. Det gäller investe- ”diskussionsforum”. Huruvida rådet i framtiden kom- ringar i både kollektivtrafiksystemet och i vägnätet. mer att ges mer konkreta, handfasta uppgifter är i dags- Stockholmsberedningen har i sitt betänkande föreslagit läget svårt att bedöma. Regionförstoringen kräver in- investeringar i vägar och järnväg i Mälardalen för om- stitutionella förutsättningar. Ett alternativ till dagens kring 97 miljarder kronor. Beredningens utgångspunkt organisationsform, som en ideell förening med ett antal har varit att dessa investeringar är nödvändiga för att kommuner och landsting som medlemmar, kunde vara åstadkomma en uthållig utveckling av Mälardalen. att Mälardalsrådet som bas har de nya regionala samverkansorgan, som successivt skapas i de olika länen. MÄLARDALSRÅDET Ett alltmer fördjupat samarbete sker inom olika sekto- TÅG I MÄLARDALEN rer i Mälardalen. Det gäller såväl samarbete mellan Redan på 1960-talet fördes en diskussion om att ut- kommuner och landsting som samverkan mellan läns- veckla Mälardalsområdet till en mer sammanhållen ar- styrelserna. Detta samarbete är givetvis en förutsättning betsmarknadsregion sammanbunden genom en snabb för att få något gemensamt gjort, men det är också en järnvägstrafik. Regionplaneskissen 1966 innehöll till extra styrka till exempel i kontakterna mot statsmak- exempel en mälardalsstruktur med denna inriktning. terna när en region kan agera samfällt. Tankarna tog sig mer konkreta uttryck först under Mälardalsrådet, som bildades 1992, är en intresse- slutet av 1980-talet, då ett antal kommuner och lands- organisation med uppgift att främja utvecklingen av ting gick samman för att få till stånd utbyggnader av Stockholm-Mälarregionen ”till en attraktiv framtids- järnvägarna norr och söder om Mälaren. Det skedde region i ett integrerat Europa”. Medlemmarna utgörs av genom bolagen Mälarbanans intressenter AB (MIAB) kommuner och landsting i Stockholms, Uppsala, Väst- på norra sidan inklusive sträckan till Örebro, respektive manlands, Södermanlands och Örebro län. Av kom- Svealandsbanan AB för den södra banan Södertälje- munerna i Stockholms län är dock endast hälften (13) Arboga (Valskog). I samband med Dennisförhand- medlemmar i rådet. lingarna föreslogs att trafikhuvudmännen i Mälardalen Rådet fungerar som ett forum för informationsut- tillsammans skulle utreda förutsättningarna för ett ge- byte och diskussioner mellan olika aktörer. En stor del mensamt ansvar för trafikeringen. Trafikhuvudmännen av rådets arbete sker i form av nätverkssamverkan mel- i Stockholms, Uppsala, Södermanlands och Västman- lan rådets medlemmar, tillsammans med universitet lands län bildade utredningsbolaget Tåg i Mälardalen DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET 115

AB (TIM) med Regionplane- och trafikkontoret som ekonomin och garanterar att överskott utöver SJ:s av- kansli med Bo Malmsten som vd och Stig Jonsson som kastningskrav disponeras av TiM för att utvecka trafi- projektledare. Senare anslöt sig även T-länstrafik. Ut- ken. redningen behandlade trafikeringen av Mälarbanan Hallsberg-Örebro-Västerås-Stockholm, Svealandsban- ABC-SAMARBETE an Hallsberg-Örebro-Eskilstuna-Stockholm, Uppsala- Det så kallade ABC-samarbetet har pågått sedan hösten banan Uppsala-Stockholm, Västra stambanan Halls- 2000 och bedrivs både på politiker- och tjänstemanna- berg-Katrineholm-Stockholm och Nyköpingsbanan nivå. Samarbetet har karaktär av en informell nätverks- (Södra stambanan) Nyköping-Stockholm. process. Denna har gemensamt initierats av Uppsala En utredningsrapport, som lades fram 1993, visade stad, landstinget i Uppsala, Stockholms stad och Stock- att det ekonomiska utfallet kunde variera mellan nära holms läns landsting. nollresultat och ett underskott på närmare en halv mil- ABC-samarbetet syftar till att stödja en fortsatt inte- jard per år. Trafikhuvudmännen var inte beredda att en- gration av framför allt Stockholm-Uppsalastråket. Den samma ta den ekonomiska risken utan begärde att en bakomliggande tanken är att ett vidgat samarbete och statlig förhandlingsman skulle tillsättas. Motiveringen en gemensam planering över länsgränsen kan bidra till var att trafik mellan län är ett statligt ansvar. Staten till- en ökad ekonomisk tillväxt i Stockholm-Uppsalastrå- satte Kaj Janérus som förhandlingsman, som 1994 lade ket, där Arlanda flygplats har en strategisk roll. Detta fram ett förslag till en överenskommelse. innehåller ett framtidsinriktat näringsliv med starka Den nya regering, som tillträdde 1994, gav i stället kluster inom livsvetenskaper (bioteknik), IT, telekom, Claes-Erik Norrbom i uppdrag att förhandla fram en nya media samt miljöindustri. överenskommelse med SJ om att bedriva trafiken som Uppsala stad har haft en snabb befolkningsökning egen affär. Detta ledde fram till det så kallade TIM-avta- och ekonomisk tillväxt under många år med ett kun- let 1995, som innebär att SJ driver trafiken med ett defi- skapsinriktat näringsliv. En växande pendling sker över nierat minsta utbud på egen affärsrisk, medan trafik- länsgränsen. Inpendlingen från Uppsalahållet mot huvudmännen svarar för anpassad anslutningstrafik, norra och centrala delarna av Stockholmsregionen är förbinder sig att inte bedriva konkurrerande parallell- betydligt större än de omvända strömmarna. För kollek- trafik och medverkar med en mindre summa årligen för tivtrafikresandet finns vissa påtagliga begränsningar. marknadsföring och planering genom ett gemensamt Det går till exempel inte att inom rimlig tid pendla från bolag. Detta gemensamägda bolag gavs namnet Trafik i Uppsala till Kista. Utbyggnad av en fjärrtågstation Mälardalen AB (TiM) för att ”TIM”-begreppet fått visst Stockholm Nord är en annan viktig strategisk fråga. genomslag under utredningens gång och borde kunna För att samarbetet ska kunna utvecklas vidare behövs användas i marknadsföringen. Det gamla TIM, trafik- ett handlingsprogram. Vid de politiska diskussionerna huvudmännens eget samarbetsbolag som tillsammans om handlingsprogrammet har framkommit ett stöd för med SJ bildade nya TiM, bytte då namn till Mälardals- ett samarbete i ABC-stråket. I förslaget till handlings- trafik AB, Mälab. program föreslås en inriktning av arbetet på fem områ- Avtalet från 1995 gäller till 2005. Ett nytt avtal med den: giltighet från slutet av 2002 till sommaren 2011 har för- handlats fram. Det ger bland annat ger större insyn i 116 DEL 3 – FORMERNA

• Planering syftande till bättre integration i ABC- menten i högre grad lyfte fram Mälardalsperspektivet stråket tonades också kritiken ned. ••Trafikfrågor – infrastruktur, trafikering och taxor I de kommande dokumenten i RUFS-processen, pro- • Arlanda – ett antal frågor kopplade till Arlandas grammet för Regionplan 2000 som godkändes år 1998, planering och utveckling i samrådsunderlaget år 2000 och i den utställda och an- ••Kompetensförsörjning – bland annat möjligheter tagna planen 2001 respektive 2002 redovisades Mälar- till samverkan och samagerande mellan universitet dalsperspektivet mer ingående. I programmet för Re- och högskolor gionplan 2000, som godkändes år 1998, angavs att ••Kontakter med näringslivet regionplaneringen skulle ske i nära kontakt med Mälar- dalsrådet och andra aktörer i Mälarregionen. Både i Fler parter avses engageras i processen, särskilt kom- samrådsunderlaget och i den antagna RUFS 2001 redo- munerna som ligger i stråket. Men det finns även andra visades befolkningsscenarier för hela Mälarregionen. aktörer som kan komma att inbjudas till ABC-samarbe- I den antagna planen pekades också angelägna infra- tet. Under hösten 2003 inleddes diskussioner om att strukturinvesteringar i övriga Mälardalen ut, som är av även påbörja samarbete i stråken Stockholm-Västerås, särskild betydelse för Stockholmsregionen. Det gjordes Stockholm-Eskilstuna och Stockholm-Nyköping, så kal- mot bakgrund av de prioriteringar som gjorts av Stock- lat ABCU- och ABD-samarbeten. holmsberedningen. Behovet av flygplatser med olika

MÄLARDALEN I RUFS 2001 funktioner är en ytterligare fråga i RUFS som ses i ett Mälardalsperspektiv. Redan i början av 1990-talet etablerades ett samarbete Även om, som nämnts, Mälardalsperspektivet varit om de fysiska planeringsfrågorna i Mälardalen. Mälar- mer framträdande i RUFS än i tidigare regionplanering dalsrådet presenterade strukturskisser för Mälarre- riktar en del remissinstanser fortfarande kritik mot att gionen 1993. Strukturskisserna innebar en utveckling RUFS inte i ännu högre grad beaktat hela Mälardalen, enligt ett enkärnigt, fåkärnigt eller mångkärnigt alter- utan framförallt koncentrerat sig på Stockholmsre- nativ 1. Scenarioskriften ”Den osäkra framtiden,” som gionen. Regionplane- och trafikkontoret utarbetade 1995, be- Då regionplaneringen enligt lagen endast avser handlade såväl länet som Mälardalen i sin helhet i de Stockholms län, med den politiska förankringen i lands- tre framtidsscenarierna. tingsfullmäktige, var det trots allt naturligt att foku- I strategiskissen ”Stockholmsregionens framtid” seringen framförallt skedde på Stockholmsregionen. 1997 behandlades dock Mälardalsperspektivet ytterst Stockholms läns landsting kan självfallet inte besluta summariskt. I remissammanställningen ”Debatten om om åtgärder för övriga Mälardalen. Men i många avse- Stockholmsregionens framtid” instämde Regionplane- enden har ändå perspektivet rört hela Mälardalen. Det och trafikkontoret i den berättigade kritik som detta gäller den alltmer tydliga gemensamma bostads- och framkallade hos en del remissinstanser, framförallt med arbetsmarknaden och de konsekvenser denna får för geografisk hemvist utanför vårt eget län. Kontoret ansåg framförallt kommunikationssystemet. Mycket tyder på att sambanden med övriga Mälardalen behövde beskri- att en kommande regional utvecklingsplan i högre grad vas tydligare och kontoret avsåg också att i kommande kommer att omfatta hela Mälardalen. regionplan utveckla en sådan analys. När plandoku- Också sedan RUFS 2001 färdigställts har Region- DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET 117

Östersjöregionen med Östersjöpaletten I. plane- och trafikkontoret fortsatt att samarbeta inom kan olika influensområden och samband identifieras. Mälardalen. Inför det så kallade Mälartinget 2002 De funktioner som samspelar med det storregionala sammanställdes en rapport som beskrev sambanden i omlandet finns i stor utsträckning i Stockholms stad hela Mälarregionen 2. med tyngdpunkt i innerstaden. Nodfunktionerna bygger på Stockholms stora och täta koncentration av ett DEN FUNKTIONELLA REGIONEN VIDGAS betydande antal aktörer och verksamheter. Regionplane- och trafikkontoret har därefter fortsatt Fyra områden identifierades i rapporten, där sam- att utveckla beskrivningen av den funktionella regionen arbete i ett större geografiskt område än länet var moti- i olika avseenden i rapporten ”Stockholmsregionens verade. Det gällde utvecklingen av en mer nyanserad samspel med sin nära omgivning” 3. Den remitterades bild av nodfunktionernas geografi och samspel samt en till kommuner och andra organ under 2003. Syftet var gemensam bild av den funktionella regionens utveck- att stimulera diskussionen inför den aktualitetspröv- ling. Vidare att underlätta utbytet i storregionen och att ning som så småningom skulle ske av den gällande re- minska de administrativa gränsernas betydelse. Slutli- gionplanen RUFS 2001. Ansvarig för arbetet var Jan gen också att öka storregional samverkan i den regionala Linzie. planeringsprocessen. I rapporten beskrevs den ekonomiska och territori- ella utvidgningen av den funktionella Stockholms- UTBLICKAR MOT ÖSTERSJÖOMRÅDET regionen till omgivande kommuner och en flerkärnig Även om järnridån hade fallit och kommunismen i Mälarregion. Beroende på vilken funktion som granskas Östeuropa avskaffats när avslutningen av arbetet med 118 DEL 3 – FORMERNA

Regionplan 1991 pågick var det naturligt att de nya geo- inom området också öka. Det är framförallt Öresunds- politiska förutsättningarna för Östersjöområdet kunde regionen och Helsingforsregionen som målmedvetet behandlas med bredd och djup först i samband med mäter sig med Stockholmsregionen. Målet är att Stock- RUFS-arbetet. Omvandlingen av de tidigare planeko- holmsregionen ska bli en ”gateway”, det vill säga inkörs- nomierna och diktaturerna till marknadsekonomier och port till en region med ett antal nav inom olika områden demokratier gick snabbt. och med hög tillgänglighet till globala nätverk. Vilka geografiska områden som räknas till Östersjö- Den totala handeln mellan de nordiska länderna och regionen varierar. Om man till Östersjöregionen inklu- de forna östekonomierna kommer enligt prognoser att derar Sverige, Norge, Danmark, Finland, Estland, Lett- öka kraftigt. Polen väntas behålla sin ställning som den land, Litauen, Polen, norra Tyskland (Schleswig-Hol- dominerande importören från de nordiska länderna och stein, Mecklenburg-Vorpommern, Berlin-Brandenburg Ryssland som den störste exportören. Estland, Lettland och Hamburg), nordvästra Ryssland och Vitryssland och Litauen väntas öka sin andel av exporten till Nor- bor här cirka 100 miljoner invånare. den. Ett Östersjöperspektiv i Stockholmsregionens plane- Totalt cirka sex procent av Sveriges export går till ring och utveckling innebär att planeringen och andra Finland, Ryssland, Estland och Lettland. Dessa länders insatser ska syfta till att stärka Stockholmsregionens exportandel till Sverige är emellertid betydligt större, konkurrenskraft inom Östersjöområdet. Men det inne- av till exempel Estlands export går nästan 20 procent till bär också att Stockholmsregionen ska engagera sig för Sverige, och Stockholmsregionen är en viktig export- att i samarbete med andra parter förbättra olika för- marknad för dessa länder. hållanden i hela Östersjöområdet. Östersjöregionen ska Turismen och besöksnäringen, som är världens snab- kunna fungera som en delregion i ett utvidgat EU. Est- bast växande näringsgrenar, har en stor potential i land, Lettland, Litauen och Polen har sökt medlemskap Östersjöområdet. För att marknadsföra Stockholms- i EU. Fastän inte Ryssland är kandidatland till EU bör regionen som besöksmål skapades Stockholm Informa- samarbetet kunna inkludera även nordvästra Ryssland. tion Service (SIS). Stockholms stad är numera ensam Berlin och S:t Petersburg, med vardera cirka fem mil- huvudman för verksamheten. joner invånare, är de största storstadsområdena. Ham- Regeringen har prioriterat Östersjösamarbetet och burg och Warszawa, som har vardera 2,5 miljoner in- menar att Östersjöregionen har förutsättningar att bli vånare, kommer därefter i storlek. Köpenhamns- och en av världens starkaste och mest dynamiska tillväxt- Stockholmsregionerna har vardera cirka två miljoner regioner. Riksdagen har bland annat anslagit en miljard invånare. kronor till den så kallade Östersjömiljarden. I en nyligen gjord utvärdering konstateras dock att satsningarna inte GATEWAY givit de resultat som kunde förväntas. I Östersjöperspektivet i RUFS ingår både att utveckla För de internationella kontakterna spelar sjöfarten Stockholmsregionen som centrum i Östersjöområdet och flyget en viktig roll. Även för en fortsatt utveckling och att verka för en positiv utveckling i hela Östersjö- av turismen i hela landet är det viktigt att lätt kunna nå området. Stockholmsregionen från andra länder. Arlandas roll Efter hand som tillväxten ökar i Östersjöområdet som nav inom flygtrafiken är en avgörande förutsätt- väntas konkurrensen mellan storstäder och delregioner ning. DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET 119

Med Arlandas tredje landningsbana har kapaciteten från centrala och västra Europa. Utsläppen har minskat tryggats tjugo år framåt i tiden. Men även de regionala från Östeuropa genom att en rad gamla industrier har flygplatserna i Mälardalsområdet fyller en viktig funk- lagts ner. Utsläppen väntas dock öka igen, främst genom tion. ökad biltrafik. Färjetrafiken i Östersjön är av stor betydelse, inte minst för de nya marknader som uppstått i det forna INTERNATIONELLT SAMARBETE Östeuropa. Det är viktigt att hamnarna anpassas till Ett omfattande samarbete har sedan början av 1990-ta- denna nya situation. Väg- och järnvägsinvesteringar är let byggts upp mellan olika organisationer och myndig- nödvändiga för att öka tillgängligheten till hamnarna i heter i Östersjöstaterna. Östersjöpaletten är ett exempel regionen. För närvarande finns färjeförbindelser mellan på ett framgångsrikt projekt för att öka samarbetet mel- Stockholmsregionen och Finland, Tallinn, Riga och lan Östersjöregionerna. I Östersjöpaletten, som är ett Gdansk. Det kan synas märkligt att någon färjeförbin- Interregprojekt, deltar storstadsregionerna i Stock- delse inte etablerats mellan Stockholm och S:t Peters- holm-Mälardalen, sydvästra Finland, S:t Petersburgs- burg, vilket rimligen bör kunna ske inom en nära fram- området, Tallinområdet samt Rigaregionen. I det an- tid. tagna handlingsprogrammet anges följande mål för pro- När det gäller hamnkapacitet är denna tillfredsställ- jektet: ande i Stockholmsregionen, men vissa kompletteringar ••att skapa en gemensam ram för framtida samarbete behöver göras. Det gäller bland annat att ersätta hamn- för att fortsätta ”regionbyggnadsprocessen” kapaciteten om oljehanteringen vid Loudden läggs ner. ••att förbereda framtida investeringsprojekt med En utbyggnad av hamnkapaciteten i Norvik i Nynäs- målet att förbättra tillgängligheten till infrastruktur hamn är angelägen. En begränsande faktor är bristande och kunskap kapacitet på väg- och järnvägssidan i anslutning till vissa ••att främja en långsiktigt hållbar tillväxt inom en hamnar. Även problemen med säkerheten och fram- utvecklad flerkärnig regional struktur genom komligheten vid Sandhamnsleden behöver åtgärdas, fortlöpande samarbete och förbättrade kunskaper t.ex. genom en utbyggnad av Horstensleden. ••att bidra till uppkomsten av nya nätverk för Miljöfrågorna är ett viktigt område för Östersjösam- affärssamarbete och gemensamma projekt som arbetet. Östersjön drabbas både av vattenburna förore- gagnar regionens natur- och kulturvärden. ningar och atmosfäriskt nedfall. Trots många åtgärder för att minska miljöbelastningen är situationen otill- Som paraplyorganisation för alla samverkande nätverk i fredsställande. Östersjöområdet fungerar Östersjöstaternas råd (CBSS I Sverige har de vattenburna utsläppen kraftigt mins- – Committee of Baltic Sea States). Ett samordnings- kats genom utbyggnaden av reningsverken. Stora inves- organ för Europa- och Östersjöfrågor i Stockholm- teringar har under senare år gjorts i nya och förbättrade Mälardalsregionen utgör Stockholmsregionens Europa- avloppsreningsverk i framförallt Estland, Lettland, kommitté. Huvudmän för kommittén är Stockholms Litauen, Polen och nordöstra Tyskland. Ryssland och stad, Stockholms läns landsting och Kommunförbundet Polen svarar för de största utsläppen av närsalter i Öster- Stockholms län. Mälardalsrådet är adjungerat. sjön. Många av Stockholmsregionens kommuner har eta- De luftburna föroreningarna kommer till stora delar blerat vänortsrelationer med kommuner på andra sidan 120 DEL 3 – FORMERNA

Östersjön. Landstinget har samarbetsavtal med huvud- i scenario Klyftan mer om ett globalt perspektiv än stadsregionerna Tallinn, Riga, Vilnius och Warszawa. ett Östersjöperspektiv. Avsaknaden av internationella Det så kallade Partnerskap för tillväxt har slutit ett överenskommelser ekonomiskt och på miljöområdet tillväxtavtal med fokus på Östersjöområdet. Partnerska- bidrog till den negativa utvecklingen på olika områden. pet består av Stockholms läns landsting, Kommun- I det starkt EU-orienterade scenariot Brobygget beskrevs förbundet Stockholms län, Stockholms stad och Stock- en stark utveckling i Östersjöområdet, bland annat tack holms handelskammare. Partnerskapets insatser avser i vare utvecklat samarbete och infrastrukturinveste- första hand IT-kommunikation, miljöexport och miljö- ringar. Även i det tredje scenariot, Odlingen, stabiliseras driven tillväxt samt hälsovård. utvecklingen med ökad handel i närområdet men min- Ett annat samarbete som varit framgångsrikt är skär- skad global handel. Alla scenarierna behandlade således gårdssamarbetet mellan Stockholms, Ålands och Åbo- Östersjöperspektivet. lands skärgårdar inom ramen för det nordiska minister- I strategiskissen Stockholmsregionens framtid 1997 rådets skärgårdssamarbete. Detta har utvecklats till ett handlade en av de tio utpekade strategiska uppgifterna Interregsamarbete. om att främja regionens internationalisering. Där re- Som nämnts är kommunikationerna avgörande för kommenderades att den pågående nätverksuppbygg- samverkan inom Östersjöområdet. Det gäller flygtrafi- naden i Östersjöområdet borde stärkas. Just Öster- ken och sjöfarten, men även väg- och järnvägstrafiken. sjöperspektivet behandlades dock inte mera ingående, Inom EU har 14 prioriterade transportprojekt utpekats. utan mera internationaliseringen som sådan. Många re- Ett av dessa är den så kallade Nordiska triangeln som missinstanser uppehöll sig dock vid just Östersjöper- omfattar transportstråk mellan Nordens huvudstäder. spektivet och man kan gott säga att det där stod mest i Utvecklingen i Östersjöområdet skapar stora möjlig- fokus. Många uppehöll sig vid Stockholmsregionens heter till en ”regionförstoring” österut. Det gäller inom strategiska läge i Östersjöområdet och menade att re- handel, turism, samarbete inom olika samhällsområden gionen borde utvecklas som en ”port mot öster”, och att samt vetenskap och forskning. När de baltiska länderna samverkan i Östersjöområdet därför borde stärkas. och Polen blivit medlemmar i EU blir samverkans- Efter samrådet, då antalet strategiskt viktiga frågor möjligheterna än större. Möjligheterna till samverkan minskades från tio till fem, omformulerades också den med Ryssland kan ta längre tid då dess omställning till aktuella strategiska frågan från att handla om interna- demokrati och marknadsekonomi verkar vara något tionaliseringen allmänt till att handla om Östersjö- mer komplicerad än i de andra länderna. Men självfallet frågorna specifikt. Med hänsyn till att så kort tid hade bör det vara ett mål att även Ryssland ska ingå i det allt- förflutit sedan den östeuropeiska frigörelsen bedömdes mer omfattande och fördjupade samarbetet mellan Östersjöfrågorna vara av särskild betydelse under de Östersjöländerna. En näraliggande fråga som snarast närmaste åren för Stockholmsregionen. Såväl socialde- bör kunna lösas är färjeförbindelser mellan Stockholms- mokraterna som moderaterna betonade betydelsen av regionen och S:t Petersburg. de internationella kontakterna, inte minst inom Öster- sjöområdet. ”Stärk kontakterna inom Östersjöområ- ÖSTERSJÖOMRÅDET I RUFS-ARBETET det” blev formuleringen i den antagna strategin. Arbe- Det internationella perspektivet fanns med i det inled- tet med Östersjöfrågorna fullföljdes sedan med att en av ande scenarioarbetet 1994–1995. Men det handlade de fem rapporterna i samrådsunderlaget till RUFS kom DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET 121

att behandla Östersjöperspektivet. En av utgångspunkterna i den antagna RUFS 2001 är att Stockholmsregionen utvecklas till ett centrum i Östersjöregionen. En av strategierna handlar om att internationalisera regionen, vilket har bäring på flera av insatsområdena, till exempel Förnyelse och innovation, Integration och invandring, Kompetensutveckling och FoU samt Transportfrågorna.

STOCKHOLMS SKÄRGÅRD UPPMÄRKSAMMAS Bra kommunikationer är A och O för skärgårdsbefolkningen. I RUFS-arbetet har också skärgården ägnats större upp- märksamhet än i tidigare regionplanering. Detta arbete den. Ur det särskilda skärgårdsanslaget kan medfinan- fullföljs och fördjupas nu genom att en delregionplan tas siering ges till externa projekt som skapar förutsätt- fram för skärgårdsområdet. ningar för boende och näringsliv i skärgården, främst på Stockholms skärgård är en unik tillgång med sina öar utan fast landförbindelse. Projekt som medfinan- 25 000 öar och skär. Från Arholma till Landsort utgör sieras ska vara av allmänt intresse samt stimulera ut- Haninge, Tyresö, Norrtälje, Nynäshamn, Södertälje, veckling och samverkan i skärgården. Vaxholm, Värmdö och Österåker skärgårdskommuner. Den bofasta befolkningen uppgår till cirka 13 000 per- SKÄRGÅRDEN I RUFS-ARBETET soner, varav 10 000 bor på öar som har bro- eller tunnel- I strategiskissen ”Stockholmsregionens framtid” disku- förbindelse med fastlandet eller statlig färja. Den bo- terades 1997 skärgårdsfrågorna ur ett bevarandeper- fasta befolkningen har ökat kraftigt under 1990-talet. spektiv, men också med inriktningen att säkerställa den För 100 000-tals människor utgör skärgården ett fan- bofasta befolkningens framtid. Ett antal remissinstan- tastiskt rekreationsområde. Antalet fritidshus är fem ser ansåg att skärgården särskilt borde uppmärksammas gånger så stort som antalet hus för permanentboende. i den regionala strategin. Förutom fritidsboende utgör båtturisterna en betyd- Kontoret undvek att närmare kommentera synpunk- ande del av dem som vistas i skärgården. terna och skärgården lyftes inte heller fram särskilt Alltsedan slutet av 1960-talet har samhället på olika bland de fem prioriterade frågorna. Dock beskrevs skär- sätt försökt att skapa förutsättningar för ”en levande gården i ett textavsnitt. Där betonades behovet av en skärgård”. Det har skett genom satsningar på infra- helhetsbild och samspelet mellan stadsbygd och skär- struktur, olika bidrag samt inte minst genom utbyggna- gård samt mellan människor och natur. den av båttrafiken, i första hand genom Waxholms- I stället behandlades Skärgården, tillsammans med bolaget men även genom taxibåtsverksamhet. Från Mälaren, som en regiondel i det vid samma tid utarbe- samhällets sida har stödet kommit från såväl kom- tade programmet för Regionplan 2000. Där fokuserades munerna som landstinget och staten. på behovet av att inom ramen för regionplaneringen Genom Regionplane- och trafiknämndens regle- utarbeta gemensamma planeringsförutsättningar som mente och landstingets skärgårdspolitiska program underlag för gemensamma ställningstaganden till re- ställs krav på särskilda utvecklingsinsatser för skärgår- gionalt viktiga frågor. 122 DEL 3 – FORMERNA

politiskt på detta område på trettio år. Syftet är att sä- kerställa en långsiktigt stabil befolkningsnivå i skärgår- den. Waxholms Ångfartygs AB studerar nu hur trafiken ska kunna utvecklas i riktning mot standardkraven i RUFS.

DELREGIONAL PLANERING I RUFS 2001 betonas särskilt att en delregional planering bör utvecklas för skärgården. Regionplane- och Den bofasta befolkningen i skärgården är cirka 13 000 personer. trafiknämnden godkände i maj 2003 ett program för re- Sommartid njuter 100 000-tals människor av den unika miljön. gional utvecklingsplanering i skärgårdsområdet. Pro- grammet är indelat i tre moment. Dialog och samråd I såväl samrådsunderlaget Regionplan 2000 som den sker i olika faser. Processen utgår från ett tvärsektoriellt antagna RUFS 2001 föreslogs att en strukturerad bas- angreppssätt där både fysiska planeringsfrågor och ut- trafik för skärgården byggs ut. Denna ska koncentrera vecklingsfrågor beaktas samt inkluderar både ekono- trafikutbudet till sådana stråk och bytespunkter som ger miska, ekologiska och sociala – inklusive kulturella – di- förutsättningar för korta restider, hög turtäthet och god mensioner. Slutprodukten kommer bland annat att ut- service för både gods- och passagerartransporter. Trafi- göra underlag för aktualitetsprövning av RUFS år 2005. ken baseras i den antagna planen på nio replipunkter Den kommer även att vara underlag för kommunerna i och tretton kärnöar. Ansvarig för denna del av RUFS var den fysiska planeringen, vid beslut i regionala organ Susanne Skärlund. samt vid deltagande i internationell samverkan avse- Skärgårdstrafiken ska utgå från så kallade repli- ende kustfrågor. punkter, vilka är hamnar med naturliga kopplingar för Den delregionala planeringen har påbörjats under resor till kommuncentrum, utrustade med goda par- 2003 och kommer att avslutas under 2005. Resultatet keringsmöjligheter, bryggor och terminaler för gods och kan komma att inarbetas i den regionala utvecklingspla- passagerare, tillräckligt vattendjup och närhet till far- nen om och när den kommer att aktualiseras. Den re- leder. Varje replipunkt bör helst även kunna betjäna giondelsplanering som nu igångsatts av Regionplane- minst 200 fast boende i övärlden utanför. och trafikkontoret i samverkan med skärgårdskommun- Vissa öar – kärnöar – ges enligt planen rollen som erna och organisationer i skärgården bör kunna skapa bytespunkter för kommunikationer till intilliggande ett underlag för diskussioner om en gemensam strategi öar. De ska erbjuda grundläggande kommersiell och för utvecklingen av skärgårdsområdet. Även om det är samhällelig service. Kärnöarna garanteras trafik även varje kommun som utifrån sitt kommunala plan- under lågsäsong. monopol ytterst avgör, torde en sammanhållen, väl för- Den standardnivå som anges i RUFS 2001 för skär- ankrad regiondelsplan utgöra ett bra stöd inte minst när gårdstrafiken och med fokus på den bofasta befolkning- det gäller skärgårdskommunernas agerande gentemot ens behov, är det första policydokument som antagits staten och olika regionala myndigheter. DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET 123

Karta över Skärgården i RUFS 2001. Slussen 1950.

Trafikanläggningen vid Slussen är efter mer än 65 års användning i dåligt skick. Den sjunker, spricker och läcker och läget är akut. Stockholms gatu- och fastighetskontor har därför utlyst en formgivningstävling.

Med sitt tävlingsförslag Strömmar vann Nyréns arkitektkontor, Tyréns Stockholm och ELU Konsult tävlingen.

Slussen idag. 3.3

Regionplanens konsekvenser

BEGREPPET HÅLLBAR UTVECKLING nås om också lokala, nationella och internationella kraf- Begreppet hållbar utveckling har under RUFS-arbetets ter strävar åt samma håll. gång kommit att få allt större betydelse. Den ekono- Planen är resultatet av en process där regionens ak- miska utvecklingen, de sociala förhållandena och miljön törer har haft avgörande inflytande både på vilka frågor stod i fokus redan från början av arbetet med den regio- som ska hanteras i planen och hur inriktningsförslagen nala strategin. ska formuleras. De slutliga förslagen utgör en avvägning En hållbar utveckling beskrevs av Brundtlandkom- mellan lösningar som dels har fördelar i olika avseenden missionen (1987) som en utveckling ”som tillfredställer och dels från olika utgångspunkter bedömts vara möj- dagens behov utan att äventyra kommande generatio- ligt att genomföra. ners möjlighet att tillfredställa sina behov”. Kommissio- Planen har i sig svag styrverkan och resultatet är be- nen betonade också att hållbar utveckling inbegriper så- roende av olika aktörers agerande. Allt kan heller inte väl ekonomiska som ekologiska, sociala och kulturella styras. En regional utvecklingsplan kan inte ensam leda aspekter. till att regionen utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. Utvecklingen på olika områden går i en icke önskad Men planen kan innebära att man når längre än vad som riktning. Krav har därför ställts att förslag till åtgärder i annars skulle ha varit fallet. Att planen inte i sig självt RUFS ska bidra till att vända utvecklingen så att regio- leder till en långsiktigt hållbar utveckling är inte lik- nen utvecklas i en långsiktigt hållbar riktning. Men den tydigt med att planen leder bort från målet. regionala utvecklingsplanen behandlar inte allt. Den Mål kan formuleras på olika sätt – absoluta mål eller behandlar regionala frågor och i ett avgränsat geogra- inriktningsmål – och olika mål kan stå i konflikt med fiskt område. En långsiktigt hållbar utveckling kan bara varandra. Genom att formulera önskemål och belysa 126 DEL 3 – FORMERNA

problem ökar förutsättningarna för att man i olika pro- skulle målkonflikter bli tydliga i ett tidigt skede och leda cesser rör sig i rätt riktning. till successiva justeringar under arbetets gång.

STRATEGISK MILJÖBEDÖMNING MILJÖBEDÖMNING AV PROGRAMMET Konsekvensbedömningar har skett kontinuerligt under Som ett första steg i arbetet med den strategiska miljö- RUFS-processen och resultatet av dessa beskrivs i olika bedömningen presenterades också en miljöbedömning avseenden i RUFS 2001. Arbetet inleddes hösten 1987 av programmet. Den hade tagits fram i samarbete med när skissen till regional strategi – Stockholmsregionens en arbetsgrupp med representanter för kommuner, re- framtid – sändes på remiss. I skriften fanns en skiss till gionala organ och organisationer. Där konstaterades i program för en kommande regionplan, där det angavs vilken utsträckning planprogrammet behandlade vä- att planen borde innehålla strategiska konsekvensana- sentliga aspekter av betydelse för miljön globalt och i re- lyser på regional nivå. gionen. Programmet var ju relativt översiktligt till sin Redan under hösten 1997 utgick vi från att olika karaktär. Mer konkreta ställningstaganden sköts till se- alternativ skulle behöva tas fram under arbetet och att nare steg i processen och miljöeffekterna av den kom- de skulle bli föremål för successiva konsekvensbedöm- mande planen kunde naturligtvis inte bedömas. ningar och revideringar. Strategiska konsekvensbedöm- Arbetet med att formulera ett program för den strate- ningar avseende miljön, ekonomin och de sociala för- giska miljöbedömningen startade tidigt, under 1997, hållandena skulle utarbetas som en del av processen. men visade sig ta mer tid i anspråk än beräknat. De in- Vår principiella syn på de strategiska konsekvensbe- ledande aktiviteterna var sökande och handlade bland dömningarna var att de skulle ske kontinuerligt och suc- annat om att förstå vad en strategisk miljöbedömning cessivt påverka planarbetet. Detta arbete skulle därför skulle kunna vara och hur den skulle kunna införlivas i behöva påbörjas redan i program- och alternativgene- regionplaneprocessen. Programmet för den strategiska reringsskedet och pågå genom hela processen. miljöbedömningen1 kom att färdigställas först våren En av arbetsgrupperna som bildades skulle följa ar- 1999, mer än ett halvår efter programmet för Region- betet med den strategiska miljöbedömningen. Ansvaret plan 2000. för detta fick Berit Pettersson, landskapsarkitekt vid Regionplane- och trafikkontoret. Avsikten var att kon- SAMS-PROJEKTET toret skulle arbeta parallellt också med sociala och eko- Arbetet förutsatte metodutveckling, eftersom det var nomiska konsekvensbedömningar. Det fanns dock be- första gången en strategisk miljöbedömning av en regio- tydligt mindre erfarenheter och traditioner av att be- nal plan genomfördes. Metodutvecklingsarbetet skedde döma sociala och ekonomiska konsekvenser av planer i samverkan med Boverket och Naturvårdsverket inom än av miljökonsekvenser. När programmet för Region- projektet SAMS 2, ett delvis EU-finansierat projekt, som plan 2000 lades fram i augusti 1998 hade programmet syftar till att utveckla metoder för att förbättra miljö- för strategisk miljöbedömning därför utvecklats betyd- hänsynen i planeringen 3. Både regionala referensgrup- ligt längre än på de övriga områdena. I programmet la- per och expertgrupper var knutna till arbetet. des fast att strategiska konsekvensbedömningar skulle Under mars 1998 bildades en mindre arbetsgrupp ingå som en integrerad del i planprocessen. Därigenom som stöd för arbetet. Gruppen bildades ur miljörefe- rensgruppen och i gruppen ingick representanter för REGIONPLANENS KONSEKVENSER 127

fem kommuner, länsstyrelsen och Naturskyddsföre- Effektområden avseende miljö ningen i Stockholms län. Dessutom var representanter i regionplaneringen för Boverket och Naturvårdsverket adjungerade, och följde arbetet för SAMS-projektets räkning. Medlem- aspekt/strategisk fråga marna var utvalda med tanke på deras kunskap om pla- Ger regionplanen förutsättningar för… nering och miljö och inte i första hand som representanter för sina organisationer. Globalt perspektiv Ambitionerna var från början att gruppen skulle •att minska regionens närsaltbelastning kunna utföra en del av arbetet, men detta visade sig inte på Östersjön? bli möjligt. Gruppen fungerade i stället mer som refe- •att minska regionens koldioxidutsläpp? rensgrupp, något som också slogs fast i oktober 1999. Gruppen skulle följa arbetet fram till plansamrådet un- Hushållning med regionens strukturer der år 2000. •att bevara och utveckla regionens grönstruktur? •att stadsbygdens kulturhistoriska värden SYFTET MED KONSEKVENSBEDÖMNINGARNA och karaktärer värnas och utvecklas? Den strategiska miljöbedömningen hade samma syfte •att skärgårdens natur- och kulturvärden som de båda andra konsekvensbedömningsprocesserna upprätthålls? – sociala och ekonomiska – nämligen att: •att transportinfrastrukturen inte medför skadliga intrång? ••Föra in viktiga aspekter tidigt i planprocessen • Underlätta alternativgenerering och alternativ- Hushållning med energi och material belysning •att minska regionens energianvändning ••Avslöja målkonflikter och miljöanpassa energisystemen? ••Tydliggöra viktiga vägval i planeringen •att minska och energieffektivisera transport- ••Öka genomsiktligheten i planprocessen och arbetet inom regionen och i de externa förbin- underlätta samråd delserna? ••Öka förståelsen för planens följder och därmed Livskvalitet förbättra underlaget för beslut och samråd. • en god folkhälsa och en trygg och säker livsmiljö? Tillsammans antogs de tre underlagen ge en bra grund • en stimulerande och tilltalande fysisk miljö? för att bedöma regionplanens förutsättningar att bidra till målet om en långsiktigt hållbar utveckling. Miljö- bedömningen syftade alltså inte att på egen hand svara för arbetet med Regionplan 2000. Från årsskiftet 1998/ för en sådan bedömning. 1999 och fram till våren 2000 skulle vi omväxlande ar- I programmet för den strategiska miljöbedömningen beta med alternativskisser, konsekvensanalyser och pekades tio strategiskt viktiga frågor ut ur miljösyn- utvärderingar. Enligt arbetsplanen skulle vi hinna med punkt. De delades in i fyra effektområden enligt följande att genomföra en sådan process i tre steg. Det första ste- uppställning. get skulle ske mera översiktligt och resultatet av det I december 1998 presenterades en intern arbetsplan tredje analyssteget var det färdiga samrådsunderlaget. 128 DEL 3 – FORMERNA

Arbetet med att ta fram alternativ kom att omfatta Vid en konferens för Naturskyddsföreningens krets- även ett fjärde steg, eftersom nya justeringar av trafik- ordföranden i augusti 1999 redovisade projektledaren näten behövde göras i de alternativ som varit avsedda att Göran Johnson uppläggningen av arbetet med region- utgöra det färdiga samrådsförslaget. Som en följd av planen och den strategiska miljöbedömningen. Redo- detta blev tiden ytterst knapp i det avslutande skedet. visningen mottogs synbarligen negativt av deltagarna. I mars 1999 lämnade projektledaren för den strate- Man hade uppenbarligen väntat sig strikta miljömål för giska miljöbedömningen, Berit Pettersson, Region- regionplanearbetet, där några avvägningar gentemot plane- och trafikkontoret, och för en period övertogs sociala och ekonomiska mål inte skulle kunna ske. ansvaret direkt av projektledaren för regionplanen, Gö- I september 1999 framförde Magnus Nilsson, ord- ran Johnson. I september samma år tillträdde Kajsa Ber- förande i Naturskyddsföreningen i Stockholms län och nergård som ny projektledare för miljöbedömningen. medlem av arbetsgruppen för den strategiska miljöbe- dömningen, att uppläggningen av regionplanearbetet DE FÖRSTA RESULTATEN enligt hans bedömning inte tillräckligt fokuserats på I Skiss 99 sammanfattades i juni 1999 det första steget i miljöaspekterna utan mest på åtgärder för att nå eko- arbetet. Ett viktigt syfte med Skiss 99 var att utgöra un- nomisk tillväxt och kompetenshöjning. derlag för arbetet med strategiska konsekvensbeskriv- Ett mer detaljerat förslag till markanvändning togs ningar. Resultatet skulle påverka inriktningen i det fort- fram som underlag för mer noggranna trafikanalyser satta arbetet. I Skiss 99 beskrevs också principerna för under sommaren 1999. Under oktober inleddes arbetet de första alternativskisserna med avseende på regional med mer detaljerade trafikanalyser av de mera detalje- struktur, bebyggelsens fördelning och trafiknätens upp- rade förslagen K och P i den andra fasen. De skulle ana- byggnad. De första skisserna var preliminära och skulle lyseras för såväl 2015 som 2030 och med scenarierna Bas genom successiva analyser förändras och anpassas i rikt- och Hög. Effekterna av bilavgifter skulle analyseras ge- ning mot högre grad av måluppfyllelse. nom känslighetsanalyser. I Skiss 99 redovisades översiktligt första gången två De slutgiltiga analyserna i fas tre skulle inledas i de- markanvändningsalternativ P och K för tidpunkterna cember 1999 och vara klara i januari 2000. I början på 2030 och 2015 samt för scenarionivåerna Hög och Bas. december 1999 beslöts att förändringar av vägnätet Till markanvändningsalternativen skisserades på mot- skulle göras. En ytterligare analysomgång fick därför svarande sätt alternativa trafiknät. läggas in på slutet. Resultatet av analyserna kom inte I Skiss 99 redovisades också ett antal analyser, som fram förrän i februari-mars 2000. beskrev konsekvenser avseende arbetsresor och lokali- Totalt användes närmare ett och ett halvt år för arbe- sering av bostäder och arbetsplatser – för ett givet scena- tet med alternativgenerering och konsekvensanalyser. rio för hela länet och för alternativa framtida trafiknät Att arbeta helt och hållet sekvensiellt i en sådan här och markanvändning. Totalt analyserades elva scenarier analysserie skulle ta mycket lång tid. För att korta ner med IMREL-modellen, varav ett utgjorde resandet i arbetsprocessen påbörjades arbetet med nästa fas redan nuläget år 1997 och de övriga tio framtidsscenarier för innan analysresultaten kommit fram och utvärderats. 2030, som skilde sig åt bland annat med avseende på för- När analysresultaten kom fram fanns det således mycket delningen av befolkning och av sysselsättning, väg- kort tid innan förutsättningarna för nästa steg i arbetet utbyggnader och kollektivtrafikutbud. skulle läggas fast. REGIONPLANENS KONSEKVENSER 129

SOCIALA KONSEKVENSANALYSER ringen av kunskapsintensiva arbetsplatser, de högutbil- En första ansats till arbetsmodell för sociala konse- dades bosättningsmönster samt bosättningsmönstret kvensanalyser presenterades redan 1997 4. En teoretisk för olika demografiskt definierade hushållsgrupper. modell hade utarbetats av konsultfirman FFNS på upp- Resultatet av bedömningarna visade att K-alternati- drag av Tuula Karlsson, Regionplane- och trafikkonto- vet var överlägset P-alternativet med avseende på den ret, men inte visat sig vara så lätt att tillämpa i den prak- demografiska segregationen och förbättringar av till- tiska planeringen. gängligheten, men kunde samtidigt leda till en mer Olika sociala planeringsunderlag hade också tagits ojämn fördelning av kunskapsintensiva arbetsplatser. fram genom åren. Den mest aktuella var en reviderad upp- När samrådsunderlaget för RUFS diskuterades i den laga av en social atlas5 där läget i regionen beskrevs med sociala referensgruppen i november 2000 uttrycktes be- hjälp av nyckeltal för befolkningens sammansättning, hov av att belysa flera sociala konsekvenser. Ytterligare utbildning, hälsa med mera på geografiska delområden. två studier avseende sociala konsekvenser av region- Med Skiss 99 som underlag togs en promemoria 6 planeförslagen initierades därför. De publicerades dock fram där framförallt de sociala problem diskuterades, först efter det att samrådstiden löpt ut, och kunde av som var en följd av den inomregionala obalansen. I pro- detta skäl inte påverka remissutfallet utan bara det fort- memorian förordades en modell som bygger på succes- satta arbetet. siv uppföljning av beslut som genomförs. I arbetet med Som en del i ett mer långsiktigt metodutvecklingsar- regionplanen krävdes framförallt metoder att teoretiskt bete genomfördes en studie av hur hälsokonsekvenser 7 beräkna sociala effekter av olika åtgärder. Tyvärr kon- skulle kunna beskrivas på regional nivå . Den genom- staterades också att inarbetade metoder för social och fördes av med. dr. Gösta Bluhm, på uppdrag av Tuija samhällsekonomisk planering saknades. Meisaari-Polsa. I den studien diskuterades alla fem sam- För det fortsatta arbetet med att utvärdera de sociala rådsdokumenten, inte bara de fysiska aspekterna i Regi- konsekvenserna av de följande planeringsstegen och onplan 2000 och i trafikdelen. I rapporten behandlades av samrådsunderlaget Regionplan 2000 anlitade pro- dock endast konsekvenser för hälsan i generella termer jektledaren på Regionplane- och trafikkontoret, Tuija och några resonemang om effekter av de olika plan- Meisaari-Polsa, konsultföretagen Inregia AB och Tema- alternativen fördes inte. Rapporten tillförde därför inte plan AB. Tillsammans tog de fram analysmetoder som något ytterligare underlag för ställningstagande till de var användbara och behandlade faktorer som trots allt remitterade förslagen. var möjliga att prognosticera. Analyserna fokuserades I den andra studien analyserades konsekvenserna för 8 på välfärdens geografiska fördelning med avseende på de äldre . Den genomfördes av ERM Dynamo på upp- tillgänglighet och på boendesegregationen som den drag av Tuija Meisaari-Polsa och byggde på diskussioner kommer till uttryck i bosättningsmönster för olika kring ett antal teman i en så kallad fokusgrupp. De grupper. grundläggande strategierna i RUFS kommenterades De faktorer som bedömdes vara av betydelse från so- med avseende på sannolika konsekvenser för de äldre. cial synpunkt och där sannolika förändringar ansågs Dessutom diskuterades de olika strukturalternativen möjliga att beräkna som effekter av regionplanealterna- med avseende på hur de äldres tillgång till närservice tiven var tillgängligheten till arbetsplatser, lokalise- kunde påverkas, varvid alternativ P föreföll ge de bästa förutsättningarna. 130 DEL 3 – FORMERNA

EKONOMISKA KONSEKVENSANALYSER konsultföretaget SMG kunde konstatera att de flesta Som en inledning till arbetet att ta fram metoder för faktorer som främjar ekonomisk tillväxt inte påverkas ekonomisk konsekvensanalys av regionplaneförslagen av regionplanen. Viktigare än fysiska strukturer är de in- lät kontoret under 1999 konsulterna Björn Hårsman, stitutionella; innovationsförmåga, anpassningsför- Inregia AB och Ulf Strömquist, Temaplan AB, ta fram måga, spelregler och incitament. I jämförelse med detta en promemoria, där innebörden av konsekvensbe- var alltså den fysiska strukturen av mer marginell bety- dömningar på det ekonomiska området diskuterades 9 delse för den internationella konkurrenskraften. och olika svårigheter lyftes fram. Dessa grundläggande De faktorer som kom att bedömas var investerings- problem är relevanta för alla som ska göra konsekvens- volymerna, tillgängligheten mellan arbetsplatser samt bedömningar, ekonomiska, miljömässiga eller sociala, tillgängligheten mellan bostäder och arbetsplatser. men glöms ofta bort. Konsultrapporten mynnade ut i Tillgänglighetsmåtten uttrycker företagens kontakt- några alternativa eller kompletterande ansatser. möjligheter och tillgång till arbetskraft samt invånarnas Till att börja med slog konsulterna fast att målet in- möjligheter att byta arbete utan att byta bostad. En hög ternationell konkurrenskraft handlar om ekonomisk tillgänglighet mellan arbetsplatser påverkar regionens tillväxt, det vill säga hög produktivitet och hög syssel- innovationsförmåga positivt och en hög tillgänglighet sättning. För att kunna beräkna effekter av ett region- mellan bostäder och arbetsplatser påverkar regionens planeförslag på tillväxten behöver man enligt konsul- anpassningsförmåga positivt. Analysen visade att alter- terna först beräkna hur utvecklingen skulle bli utan nativ K sammantaget sannolikt påverkade regionens regionplan, ett så kallat nollalternativ. Även utan regi- ekonomiska tillväxt och internationella konkurrens- onplan kan regionala aktörer förväntas investera i bygg- kraft mer positivt än alternativ P. Effekterna av bil- nader och anläggningar, men hur ska ett sådant alterna- avgifter redovisades särskilt och visade att tillgänglig- tiv utformas? heten skulle öka ytterligare om sådana infördes. Men det som konsulterna lyfte fram särskilt var bety- EN SAMLAD BEDÖMNING delsen av olika typer av osäkerheter i planeringen. Det finns åtminstone tre olika källor till osäkerhet. Osäker- I januari och februari 2000 genomfördes tre seminarier het om utvecklingen i omvärlden kan kallas omvärlds- med det övergripande syftet att identifiera de strategiskt genererad osäkerhet. Det kan handla om den ekonomiska sociala, ekonomiska och miljömässiga frågorna som var utvecklingen i Europa eller om hur den nationella planeringsrelevanta och som kunde utgöra grund för en 10 regionalpolitiken förändras. Utvecklingen i regionen är samlad konsekvensbedömning av regionplanen . omgärdad av självgenererad osäkerhet. Hur sannolikt är Miljöaspekter som bedömdes särskilt relevanta att det till exempel att olika utbyggnader (kommunikatio- behandla i regionplaneprocessen gällde grönstrukturen, ner och bebyggelse) faktiskt kommer till stånd. Till transportarbetet och energisystemen. Sociala aspekter detta kommer den osäkerhet som beror på kunskapsbrist gällde tillgänglighet till arbete, utbildning, service och om hur olika utvecklingsförlopp påverkar regionens in- grönområden samt goda bostadsförhållanden och god ternationella konkurrenskraft. folkhälsa. Strategiska ekonomiska aspekter gällde goda De två konsultföretagen som bedömde de två struk- förutsättningar för högre utbildning och forskning, turalternativen i Regionplan 2000 tillsammans med goda kontaktmöjligheter mellan företagen samt goda möjligheter till internationella kontakter. REGIONPLANENS KONSEKVENSER 131

Under seminarierna kunde också exempel på mål- strukturalternativen i Regionplan 2000 sammanfattas 11. konflikter och målsamverkan identifieras. Man ansåg Resultaten redovisades också i det tryckta samråds- till exempel – föga överraskande – att det finns en kon- underlaget 12. flikt mellan att åstadkomma en god tillgänglighet till Från miljösynpunkt skulle den mer koncentrerade arbetsplatser och att minska de interna och externa bebyggelsen i alternativ K innebära fördelar eftersom transporterna. Det är alltså en tydlig konflikt mellan ett den skulle underlätta en effektiv kollektivtrafikförsörj- socialt och ekonomiskt mål samt ett miljömål. I region- ning och minska transportarbetet jämfört med alterna- planearbetet har strävan att åstadkomma en god till- tiv P. Ingen nämnvärd del av den regionala grönstruk- gänglighet till arbetsplatser tillåtits att väga tungt, vil- turen skulle behöva exploateras i något av alternativen, ket samtidigt kan vara en nackdel från miljösynpunkt. men trycket skulle vara större i alternativ K. Den mer Att sociala och ekonomiska mål i vissa fall tilläts väga omfattande stadsomvandling som alternativ K skulle tyngre än miljömålen väckte naturligtvis missnöje från innebära kunde medföra svårigheter vid genomförandet miljösidan. I februari 2000 reagerade Magnus Nilsson, och högre kostnader. ordförande i Naturskyddsföreningen i Stockholms län, Alternativ K skulle sannolikt ge högre tillgänglig- på nytt med en skrivelse till Regionplane- och tra- het och även påverka regionens ekonomiska tillväxt och fiknämndens ledamöter. Enligt Nilssons bedömning internationella konkurrenskraft mer positivt än alter- skulle planen bidra till att miljösituationen försämrades nativ P. K-alternativet skulle sannolikt också ge bättre i stället för att miljömålen skulle uppnås. Men han be- tillgänglighet till arbetsplatser än P-alternativet för de rörde inte de negativa konsekvenserna från social och flesta hushållstyper. Dock skulle K-alternativet kunna ekonomisk synpunkt om miljömålen tilläts att styra en- innebära en förstärkt koncentration av kunskapsinten- samma. siva arbetsplatser, något som från segregationssyn- Naturskyddsföreningens reaktion var ett exempel på punkt var negativt. hur partsföreträdare i referensgruppen sökte få ett mål- En av rapporterna i det remitterade samrådsunder- område att dominera över de båda andra. Vår syn var att laget, Trafiken i Regionplan 2000, behandlade trafik- om det fanns målkonflikter måste en avvägning göras systemet och effekterna på resande, trafikutveckling, mellan åtgärder för att nå de tre målen. Konsekvenserna kapacitetsutnyttjande och tillgänglighet mer ingående. i olika avseenden borde sedan redovisas så tydligt som Dessutom ingick en sammanfattning av trafikens miljö- möjligt för remissinstanser och beslutsfattare så att de konsekvenser i olika avseenden. Effekterna av Region- därefter kunde dra sina slutsatser och antingen tillstyrka plan 2000 beskrevs även uppdelat för olika delar av eller avvisa förslaget. regionen i en särskild promemoria 13. Vid seminarierna kunde också konstateras att det förelåg målsamverkan mellan ett antal målområden. Så- ERFARENHETER AV ATT BEDÖMA KONSEKVENSERNA dana exempel var mellan en god folkhälsa och att bevara I en rapport som utarbetades av Anders Hedlund, och utveckla grönstrukturen samt mellan god tillgäng- Tyréns Infrakonsult 14, sammanfattades i juni 2000 ar- lighet till arbete, utbildning och service samt att minska betet med den strategiska miljöbedömningen av sam- energianvändningen och miljöanpassa transportsys- rådsunderlaget Regionplan 2000. I promemorian redo- temen. visades positiva erfarenheter av miljöbedömningsar- Efter att seminarierna genomförts kunde de båda betet fram till plansamrådet. Arbetet hade bidragit till 132 DEL 3 – FORMERNA

planeringsarbetets stegvisa uppläggning med analys andra referensgrupper med många parter inblandade. och framtagande av omvärldsscenarier, regionala struk- Reaktionerna hos alla olika aktörer har fått vägas in där turalternativ och planförslag. Förfarandet med konse- det långtifrån alltid har varit klart dokumenterat vad kvensbedömningar hade bidragit till att tydliggöra som har varit de tyngsta skälen för olika parter. arbetsgången i planprocessen. Arbetet hade också gett En tredje kritisk synpunkt gällde den pressade tid- upphov till tydligare och tidigare ställningstaganden till planen som inte gav tillräckligt utrymme för att kva- principiella och strategiska frågor. litetssäkra och kommunicera resultaten från konse- Det fanns också en del kritiska synpunkter att lyfta kvensbedömningarna. Här är det bara att konstatera att fram. Man kunde konstatera att det hade varit en fördel det alltid är bra med mera tid, men att tidplanerna inte om diskussionen om planeringsrelevanta miljöaspekter, heller får bli alltför långa. Samtidigt är det naturligt att målkonflikter och målsamverkan, samt vägval hade en process som förutsätter metodutveckling måste få ta kommit igång något tidigare. För mycket tid hade såle- mer tid än andra processer, där det finns mer etablerade des ägnats åt sådant som kanske inte kan påverkas av arbetssätt. planen. I promemorian framfördes också uppfattningen att ETT MILJÖMÄSSIGT UTHÅLLIGT TRANSPORTSYSTEM? miljöbedömningen inte tydligt hade integrerats i plan- De första trafikanalyserna hade tydligt visat på tenden- processen. Det var inte klart hur miljöaspekterna hade serna till en kraftigt ökad biltrafik, som en följd av fram- präglat principer, alternativ och förslag. Detta har varit förallt befolkningstillväxten och den ekonomiska ut- en återkommande kritik som har riktats mot region- vecklingen, som gav möjlighet till ett ökande bilinne- planearbetet. hav. Lika tydligt var att tendensen till sjunkande kol- Enligt vår bedömning hade i själva verket den strate- lektivtrafikandelar skulle leda till svårigheter att klara giska miljöbedömningen fått en extra stor tyngd genom miljömålet. Under hösten 1999 gav vi därför ett upp- den formella status den fått genom SAMS-projektet drag till en konsultgrupp som objektivt skulle belysa jämfört med de ekonomiska och sociala konsekvens- förutsättningarna för att uppnå ett miljömässigt uthål- bedömningarna. Kritik borde även kunna riktas mot att ligt transportsystem. Hur ett sådant trafiksystem skulle det inte heller var tydligt hur de sociala och ekonomiska definieras fick gruppen själv formulera. aspekterna hade integrerats i planen. Konsultgruppen, som bestod av Transek, Tyréns Från ett planeringsteoretiskt perspektiv är det ett re- Infrakonsult och Stockholm Konsult, redovisade suc- levant krav att redovisa varför ett alternativ väljes fram- cessivt sina resultat. Den slutliga rapporten från grup- för ett annat – och om det beror på att sociala, ekono- pen publicerades hösten 2000 15. Gruppen analyserade miska eller miljömässiga faktorer har fått väga tyngst. de två regionplanealternativen K och P och deras konse- Det hade kanske låtit sig göras om det hade varit pro- kvenser med avseende på miljömålen. Konsultgruppen jektledaren eller regionplanedirektören som ensamma bedömde tre grupper av miljömål som särskilt intres- hade fattat beslut om vägval. santa för att finna miljömässig uthållighet: Men i regionplaneprocessen var många andra parter • Begränsa trafikens intrång och störningar i den inblandade. Alternativ och konsekvenser redovisades regionala grönstrukturen under arbetets gång inte bara i de arbetsgrupper som ansvarat för konsekvensbedömningarna utan också i REGIONPLANENS KONSEKVENSER 133

• Begränsa trafikens intrång och störningar i stads- Det problem som uppstod var att alla inte uppfattade bebyggelsen rapporten på detta sätt, utan som ett fullt genomförbart • Begränsa trafikens klimatpåverkan och andra alternativ. Under samrådet kring Regionplan 2000 upp- storskaliga utsläpp av luftföroreningar stod därför en debatt som handlade om ifall kontoret av- siktligt hade undanhållit remissinstanserna ett realis- Gruppen rekommenderade ett antal åtgärder som till- tiskt alternativ och ett värdefullt planeringsunderlag. sammans skulle kunna klara den ambitionsnivå som Rapporten tillhörde liksom övrigt planeringsunder- formulerats. lag inte remisshandlingarna. Men miljömålsscenariot • En mer koncentrerad markanvändning än K och P redovisades vid ett mycket välbesökt öppet seminarium och med nya regionala kärnor i mer direkt anslut- på Regionplane- och trafikkontoret och fanns tillgäng- ning till regioncentrum ligt för de remissinstanser som önskade ta del av det. • En inre tvärled i Ålstensledens läge i stället för en Vad som bidrog till kritiken var att kontoret faktiskt yttre lät Inre tvärleden – som ingick i miljömålsscenariot – ••Vägavgifter för att reglera efterfrågan på väg- utgå ur ett av samrådsunderlagets två planalternativ. utrymme I efterhand är det lätt att konstatera att detta från flera ••Miljövänligare fordon med lägre utsläpp utgångspunkter var ett olyckligt beslut. • Omfattande spårutbyggnader med bland annat flera Kontoret hade visserligen redan övervägt att ersätta nya tunnelbanor den Yttre tvärleden med den Inre tvärleden men förkas- tat alternativet. De sakliga skälen emot en inre tvärled KOLDIOXIDMÅLET SVÅRAST var mycket övertygande. Yttre tvärleden ökar samman- Det mål som bedömdes svårast att uppnå var att minska hållningen mellan de norra och de södra regiondelarna, trafikens utsläpp av koldioxid till nivåer som begränsar understödjer utvecklingen av en flerkärnig region och klimatpåverkan till vad som är långsiktigt hållbart. Av ger förbifarten ett alternativ till trängseln i region- de åtgärder som i miljömålsscenariet bidrog till att nå centrum. En inre tvärled uppfyller inget av dessa tre kri- detta mål svarade åtgärder på drivmedels- och fordons- terier. sidan för mer än hälften, det vill säga åtgärder som knap- Vi är därför övertygade om att det inte hade påverkat past ligger på den regionala nivån. Det alternativa valet mellan en inre och en yttre tvärled i den slutliga trafiknätet – såväl vägar som kollektivtrafikåtgärder – planen om båda alternativen funnits med i de formella bidrog endast med 5 procent. samrådsalternativen. Det hade däremot gett den fort- Konsultgruppen hade getts helt fria händer att utsatta genomförandeprocessen för den yttre tvärleden forma sitt förslag. Syftet var bland annat att konsulterna ökad styrka om alternativet med en inre tvärled hade skulle få möjlighet att lyfta fram allt som kunde vara av kunnat avföras redan i den formella regionplaneproces- intresse från miljösynpunkt. Avsikten var inte att de sen. I den vägutredning som Vägverket nu genomför in- skulle presentera ett i alla delar realistiskt planalternativ går i en inre tvärled bland alternativen trots att så gott utan mer att från teoretisk synpunkt få belyst vad som som ingen förordat denna i samrådet. skulle krävas för att uppfylla miljömålen. Från den ut- gångspunkten var rapporten från vår synpunkt klar- OREALISTISKA FÖRSLAG läggande. Vi bedömde att vissa av förslagen varken var realistiska 134 DEL 3 – FORMERNA

Södra länken färdigställs 2004 efter 12 års planering och byggande.

eller ens genomförbara. Miljömålsscenariot byggde på RUFS 2001. I miljömålsscenariot föreslogs också en del en betydligt mer koncentrerad regional struktur än båda nyheter i trafikeringen. regionplanealternativen, där nästan hela tillväxten av Miljömålsscenariot innehöll också sträckberoende bostäder och arbetsplatser förlades i den centrala delen vägavgifter enligt ett förenklat system jämfört med vad av regionen. Detta skulle enligt vår bedömning inte gå som föreslogs av Kommunikationskommittén (Kom- att genomföra. Det skulle förutsätta ett mycket mer om- kom). Avgiftsnivån lades så att det totala avgiftsuttaget fattande byggande i de centrala kommunerna jämfört inte skulle överstiga intäkterna enligt det alternativ som med tidigare. Dessutom skulle i stort sett alla möjlighe- analyserades i samrådsförslaget. Dessutom innebar mil- ter för de yttre kommunerna att kunna förverkliga sina jömålsscenariot något av ett extremutfall när det gällde lokala behov omöjliggöras. hur långt man kan komma med en rad andra styrmedel. På andra punkter stred förslagen mot de politiska Trots de i vissa avseenden optimistiska antaganden fastslagna direktiven. Den ”kärnstruktur” som redo- som gjordes i miljömålsscenariet är resultatet intressant. visades i miljömålsscenariot byggde på mycket centralt Hur miljömålsscenariot skulle kunna klara koldioxid- lokaliserade kärnor inom Stockholms stad, centrala målet är ett intressant exempel, eftersom det kan antas Nacka och Danderyd. I realiteten innebar inte miljö- vara svårare än flertalet andra miljömål. Som över- målsscenariot någon flerkärnig region utan en förstärkt ordnat mål skulle utsläppen av koldioxid behöva mins- enkärnighet, med en expanderad central regionkärna. kas till 30 procent under 1990 års nivå, trots att befolk- För kollektivtrafiken föreslogs i miljömålsscenariot ningen beräknades öka med 40 procent och den dispo- utöver vad som redan ingick i regionplanealternativen nibla inkomsten med över 80 procent. Det kan också en tunnelbana från Fruängen till Kungens kurva samt uttryckas som att utsläppen per regioninvånare måste från Brommaplan via Bromma flygplats till Spånga. minska med nära 60 procent på 30 år. Dessutom ingick en ny spårväg från Tyresö via Älta, För att nå detta mål bidrog de samlade åtgärderna Skarpnäck, Farsta, Älvsjö, Västertorp, Axelsberg och i med avseende på trafiknät och markanvändning, det vill tunnel under Mälaren till Bromma flygplats, Rissne, säga de huvudsakliga faktorer som påverkas av region- Kista och Helenelund. Bortsett från sträckningen under planen, endast med 8 procent. Ekonomiska styrmedel Mälaren ingår delar av spårvägen också i den slutliga bidrog med 10 procent medan trafikreglerande åtgär- REGIONPLANENS KONSEKVENSER 135

der, trafikinformatik och ökad beläggningsgrad i for- giska miljöbedömningen men ville också se den utveck- donen bidrog med 22 procent. För återstoden, hela las. 60 procent, svarade åtgärder som handlade om nya driv- En av de mest kritiska organisationerna var Natur- medel och förbättrade motorer, det vill säga åtgärder ut- vårdsverket 16. Verket ansåg att den strategiska miljö- anför regionplanens räckvidd. bedömningen inte fyllde kraven för att generera alterna- Enligt rapporten bedömdes framtidens fordon vara tiv och identifiera olika strategiska val. Ingen annan av ett bränsledrivet elfordon, som inledningsvis körs på de tyngre remissinstanserna uttryckte sig så kategoriskt, bensin och metanol ur vilket vätgas framställs via en samtidigt som det knappast fanns någon mall för hur reformer. Senare kommer dessa fordon att tanka väte. en strategisk miljöbedömning borde se ut. På en enda Minst halva fordonsparken bedömdes ha den nya tek- punkt kunde vi ge verket rätt, nämligen att bullereffek- niken år 2030. Medan miljömålsscenariot tillgodoräk- terna inte nämndes. Den bristen rättades också till un- nade sig effekterna av denna utveckling var vi betydligt der det fortsatta arbetet med utställningsförslaget, ge- försiktigare i RUFS, kanske överdrivet försiktiga. nom att antalet boende inom vissa avstånd från vägar med vissa bullernivåer beräknades idag och i framtiden. BÄTTRE MOTORER OCH BRÄNSLEN Samtidigt kan man konstatera att det är förenat med Vad miljömålsscenariot i själva verket mycket tydligt vi- mycket stor osäkerhet att spekulera om omfattningen av sade var att varken bilavgifter eller alternativa region- framtida bullerstörningar om 15 eller 30 år. Behoven av planeförslag, hur miljömässiga de än må vara, räcker till bullerskydd behandlas inte i planen och inte heller redo- för att nå de tuffaste miljömålen. I den antagna RUFS visas någon prognos om i vilken takt de kommer att in- 2001 anges att det också är nödvändigt att utveckla mo- föras. torer och bränslen, men ansvaret för detta ligger inte på Några remissinstanser tog upp behovet av analyser den regionala utan på den nationella nivån. av konsekvenserna av de nya miljökvalitetsnormerna, Eftersom vi inte kan veta hur snabbt den nya tekni- som införts i Miljöbalken. Även detta var något som vi ken kan komma att introduceras, valde vi att redovisa ef- skulle belysa i det fortsatta arbetet. fekterna som om ingen utveckling alls skulle ske, även om En erfarenhet av arbetet med konsekvensbedömning detta är ett minst lika osannolikt scenario. Därmed bäd- av samrådsförslaget var att det var svårt att i efterhand dade vi för den kritik från miljöhåll, som sedan kom ge- integrera de tre perspektiven. Att arbeta med olika refe- nom att redovisa överdrivet negativa miljöeffekter. Vi rensgrupper och företrädare för olika perspektiv i skilda borde i stället ha beskrivit ett önskat framtida scenario projekt visade sig leda till en dragkamp mellan dessa, där ny miljövänlig fordonsteknik introduceras i viss takt medan försök till avvägningar och samsyn försvårades. och sedan göra beräkningarna med denna förutsättning. När arbetet inleddes med att utveckla samrådsunder- laget till ett färdigt förslag att ställa ut beslutades därför FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL SLUTLIG UTVECKLINGSPLAN att de tre konsekvensbedömningarna i det fortsatta ar- Under samrådet bedömde och kommenterade remiss- betet skulle integreras till en samlad bedömning som instanserna i första hand miljökonsekvenserna, fram- samtidigt skulle behandla alla de tre dimensionerna av förallt utifrån trafiken och transportsystemet samt dess hållbar utveckling – sociala och ekonomiska frågor samt effekter. Bland de sociala effekterna kommenterades miljöfrågor. För arbetet anlitade Regionplane- och främst segregationen. Många välkomnade den strate- trafikkontorets projektledare Kajsa Bernergård Tina 136 DEL 3 – FORMERNA

Linnakivi från konsultfirman SWECO VBB VIAK. Till höll på att tas fram och analyseras. Ett flertal planerings- sin hjälp bildades en ny referensgrupp bestående av före- ansvariga på kontoret deltog i arbetet. Det handlade nu trädare för såväl sociala, som ekonomiska och miljö- om att bedöma samtliga relevanta avsnitt i RUFS, inte mässiga perspektiv samt för projektledningen på Re- bara de delar som handlade om den fysiska strukturen. gionplane- och trafikkontoret. Dessutom deltog exper- Arbetet i den nya organisationen genomfördes på ett ter från SWECO, FFNS, Nutek, Naturvårdsverket, mycket bra och konstruktivt sätt. Den tidigare dragkam- KTH, SCB, Cerum och Socialstyrelsen. Kajsa Berner- pen mellan olika intressen tonades ner till förmån för en gård lämnade Regionplane- och trafikkontoret den ömsesidig förståelse för det breda helhetsperspektivet. 1 september 2001 och projektledarskapet övertogs av De indikatorer som valdes för den huvudsakliga konse- Göran Johnson. Då var arbetet i huvudsak slutfört, men kvensbeskrivningen speglade de olika avsnitten i RUFS rapporterna ännu inte färdigskrivna. på ett bra sätt. Samtliga nio inriktningsavsnitt i RUFS kunde beskrivas med åtminstone någon typ av indika- INDIKATORER PÅ HÅLLBARHET tor. Helhetsbeskrivningen blev på så sätt betydligt fylli- Under hösten 2000, medan samrådet kring region- gare än samrådsunderlaget. planealternativen pågick, arbetade Regionplane- och På grund av tidsbrist och att projektledaren slutade trafikkontoret med att ta fram regionala hållbarhets- på Regionplane- och trafikkontoret innan utställningen indikatorer, som skulle kunna användas för att bedöma började, uppstod dock en del problem. Mest bråttom var om inriktningsförslagen i RUFS bidrog till en långsik- det att skriva den sammanfattande texten till själva tigt hållbar utveckling i Stockholms län. Indikatorerna plandokumentet 17, som skulle behandlas politiskt och skulle väljas så att de skulle vara relevanta för den regio- tog mest tid att trycka. Den skrevs därför först. Där- nala utvecklingsplaneringen, att de lätt kunde förses efter skrevs texten till den fylligare konsekvensbeskriv- med data samt att de skulle spegla fler än en dimension ningen18, som också skulle finnas med under utställ- av begreppet hållbar utveckling. Arbetet med de regio- ningen. nala indikatorerna utgick från de övergripande målen Först därefter skulle den rapport skrivas som redovi- för regionens utveckling. Med hjälp av indikatorerna sade hela indikatorlistan, underlaget för arbetet. Det beskrevs dagsläget och ett resonemang fördes om möj- blev aldrig gjort, trots att dokumentnamnet redan tagits ligheterna att påverka framtida utveckling. upp i olika källhänvisningar. Anledningen till detta var Vid ett seminarium kring hållbar utveckling och att rapporten inte bedömdes hålla tillräckligt hög ge- indikatorer i oktober 2000 presenterades arbetet och nomgående kvalitet. De indikatorer som användes för många synpunkter fördes fram. Flertalet av de indi- konsekvensbeskrivningen var visserligen väl definie- katorer som togs fram var så kallade fältindikatorer, det rade, men så var inte fallet genomgående. Eftersom det vill säga indikatorer som kan användas för uppföljning. inte fanns ett omedelbart behov av dessa beslöt vi att Vad som var relevant för att bedöma planförslaget var skjuta detta arbete på framtiden. dock de så kallade planindikatorerna som också går att Liksom för samrådsunderlaget sammanställde kon- använda för att göra prognoser om planens konsekven- toret också en promemoria som redovisade innebörden ser. av den regionala utvecklingsplanen för de olika region- Under våren 2001 användes indikatorerna vid konse- delarna 19. Den behandlade fördelningen av bostäder, kvensbedömningar av det förslag till RUFS 2001 som befolkning, arbetsplatser, transportinfrastruktur och REGIONPLANENS KONSEKVENSER 137

konsekvenserna med avseende på resandet. Vidare redovisades de olika kärnornas utveckling med avseende på förändringar av tillgängligheten. Dessutom redovisades resultatet av de trafikanalyser som genomförts med avseende på resande, kapacitetsutnyttjande, tillgänglig- het, miljöeffekter och olyckor 20. Enligt Plan- och bygglagen ska planeringsunderlag av väsentlig betydelse för planförlaget finnas med vid utställningen. Promemoriorna som beskrev resultaten av de olika konsekvensbedömningarna tillhörde det planeringsunderlag som redovisades vid utställningen av I RUFS beskrivs vilka konsekvenser olika förslag får för barn. RUFS 2001 under oktober 2001–januari 2002. tiklar. Miljökvalitetsnormer anger gränser som inte får KONSEKVENSER FÖR HÄLSAN OCH FÖR BARNEN överskridas och myndigheter får inte bevilja tillstånd för I det kapitel i den utställda utvecklingsplanen där pro- en verksamhet som medverkar till att miljökvalitetsnor- cessen och resultatet av konsekvensbedömningarna re- mer överskrids. dovisades beskrevs även några ytterligare aspekter. Dels Enligt PBL och Miljöbalken ska miljökvalitetsnor- beskrevs eventuella konsekvenser för hälsan med ut- mer iakttas vid planering, således även i regionplane- gångspunkt i den promemoria som utarbetats i början ringen. Kontoret beställde därför inför arbetet med av 2001. Vidare beskrevs konsekvenserna för barn med utställningsförslaget en analys av innebörden av miljö- utgångspunkt i barnkonventionen. En av konvention- kvalitetsnormer i den regionala planeringen. Analysen ens grundpelare är att vid alla åtgärder som rör barn ska gjordes av Anders Hedlund vid Tyréns i samarbete med barnets rättigheter komma i främsta rummet. Visser- juristen Peggy Lerman, Lagtolken 21. En sammanfatt- ligen behandlas inte barns rättigheter i regionplanen, ning av deras analys redovisades sedan i den utställda men åtgärder i planen berör onekligen även barnen. regionala utvecklingsplanen. Effekterna av sådana åtgärder för barn redovisades där- Om en norm riskerar att överskridas kan ett särskilt för översiktligt. åtgärdsprogram behöva upprättas. Såväl normen för kvävedioxid i tätorter som för partiklar i luften kan MILJÖKVALITETSNORMER OCH REGIONPLANERING komma att överskridas i Stockholmsregionen. Rege- Några remissinstanser tog vid samrådet upp behovet av ringen beslutade den 15 november 2001 att ge Länssty- analyser av konsekvenserna av de nya miljökvalitets- relsen i Stockholms län uppdraget att ta fram ett åt- normerna. Miljökvalitetsnormer (MKN) är ett nytt in- gärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen för slag i den lagstiftning som reglerar planläggning och an- kvävedioxid. Länsstyrelsen skulle i arbetet samråda med dra typer av beslut som införts i Miljöbalken. MKN är kommunerna i Stockholms län, Kommunförbundet föreskrifter om viss lägsta miljökvalitet för mark, vatten, Stockholms län, Stockholms läns landsting och Stock- luft eller den fysiska miljön i övrigt. Redan införda nor- holmsberedningen. Länsstyrelsen skulle också samråda mer av betydelse för regionplaneringen reglerar miljö- med berörda centrala och regionala myndigheter, till ex- kvaliteten i luft med avseende på kvävedioxid och par- empel Vägverket, Banverket, Riksantikvarieämbetet, 138 DEL 3 – FORMERNA

Naturvårdsverket och Boverket. Förutom det innehåll och den ekonomiska utvecklingen. Vissa åtgärder i den som anges i Miljöbalken skulle förslaget till åtgärdspro- regionala utvecklingsplanen kommer att bidra till min- gram innehålla beräkningar av de kostnader som de dre biltrafikmängder centralt i regionen, till exempel ut- föreslagna åtgärderna medför, samt förslag om vem som byggnad av kollektivtrafik och av förbifarterna Österle- ska ansvara för genomförandet av olika åtgärder och den och Yttre tvärleden samt rekommendationer om ett bära kostnaderna för dessa. Uppdraget redovisades till tätt bebyggelsemönster med närhet till kollektivtrafik. regeringen den 1 juni 2003. De sammanlagda effekterna av de åtgärder inom trafik- Regeringen beslutade den 28 november 2002 att ge systemet som ingår i planen skulle också leda till att ge Länsstyrelsen i Stockholms län uppdraget att ta fram ett kollektivtrafiken bättre konkurrensmöjligheter gente- åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen även mot biltrafiken. för partiklar. Detta uppdrag skulle avrapporteras senast Ny bebyggelse påverkar trafiken även i andra kom- 31 december 2003. Arbete med detta uppdrag bedrevs muner och andra delar av regionen. Även om ett mer pe- parallellt och samordnades med kvävedioxiduppdra- rifert bebyggelsemönster skulle bidra till mindre trafik get. centralt skulle biltrafiken och utsläppen öka totalt, vil- Biltrafiken är den faktor som mest påverkar halterna. ket inte eftersträvas. Trafik och resmönster påverkas i Under de senaste decennierna har betydande förbätt- hög grad även av andra faktorer än bebyggelseutveck- ringar av luftkvaliteten skett. Överskridanden av dygns- lingen, till exempel när befolkningsstrukturen och normen för kvävedioxid kan dock befaras bland annat näringslivsstrukturen förändras. Befolkningen och eko- längs E4 norrut genom Solna och Sollentuna, på E4/ nomin växer även utan ny bebyggelse. Trafiken på E20 söderut genom Stockholm samt på delar av Ess- innerstadsgatorna påverkas endast i försumbar grad av ingeleden, S:t Eriksgatan och Hornsgatan. På sikt mins- bebyggelse i regionens ytterområden eftersom kapacite- kar antalet vägavsnitt med risk för överskridanden, men ten på infarterna är begränsad. Att helt bygga bort normen gäller från och med 2006. trängseln eftersträvas inte och är knappast möjligt. Flaskhalsarna fungerar reglerande på trafikmängderna, MILJÖKVALITETSNORMER SKA ”IAKTTAS” men bidrar på grund av bilarnas låga och ojämna hastig- Miljökvalitetsnormerna skulle således enligt Miljö- heter till utsläppen. Möjligheterna att använda detalj- balken iakttas i regionplaneringen. Vad detta skulle planläggning annat än som ett selektivt styrmedel torde innebära för RUFS var inte klart. Såväl internationella, vara mycket begränsade. nationella, regionala som lokala faktorer bidrar till höga Utveckling av ny renare teknik för bilmotorer och värden, till exempel luftföroreningar från andra länder bränslen, som syftar till att reducera problemen redan och regioner och utsläppsnivån från trafiken i Stor- vid källan, är den effektivaste åtgärden för att minska stockholm beroende på trafikmängder, hastigheter och risken för att miljökvalitetsnormen överskrids. Tänk- andel tung trafik på de aktuella vägavsnitten. Den en- bara åtgärder på den regionala nivån är till exempel in- skilda faktor som har störst betydelse för utvädringen förandet av trafikinformatik och ekonomiska styrme- och därmed förekomsten av för hög kvävedioxidhalt är del. På den lokala nivån kan till exempel parkerings- dock trånga gaturum. regler och andra föreskrifter samt hastighets- och trafik- De främsta orsakerna till de ökande trafikmängderna reglering bidra till att miljökvalitetsnormen uppfylls. är den växande befolkningen, dess fördelning i regionen REGIONPLANENS KONSEKVENSER 139

INGEN HELHETSSYN överträds. En strikt tillämpning av normerna skulle I regionplanering och i kommunal översiktsplanering kunna leda till en från allmän miljösynpunkt mindre eftersträvas en från många olika aspekter bra helhetslös- lämplig bebyggelseutveckling, som ökar de totala ut- ning. Vid utformningen av ett åtgärdsprogram sätts en släppen utan att nämnvärt minska halterna på utsatta enda aspekt i fokus. Åtgärder väljs för att påverka just platser. denna aspekt, kanske i ett geografiskt begränsat om- Några erfarenheter finns inte ännu av miljökvalitets- råde. Normen för kvävedioxid kan komma att överskri- normer i praktiken. Hade sådana erfarenheter funnits das på ett fåtal platser i den centrala delen av regionen. torde de sannolikt ha utformats på annat sätt. Reglerna Absoluta miljökvalitetsnormer bygger på ett annat om miljökvalitetsnormer samt deras tillämpning och synsätt än det som tidigare präglat planeringen, där av- samspel med övrig lagstiftning borde därför ses över. vägningar gjorts mellan olika intressen. Systemet förut- Länsstyrelsen i Stockholms län har också föreslagit att så 22 sätter att en totalt sett god lösning går att uppnå genom ska ske i det förslag till åtgärdsprogram för att klara att addera enskildheter till varandra. Strävan efter hel- normen för kvävedioxid som lämnades till regeringen i hetssyn ersätts av fragmentisering med risk för sub- juni 2003. optimeringar. Risk finns att planförslag som är gynn- DEN ANTAGNA UTVECKLINGSPLANEN samma från ett helhetsperspektiv och från de flesta enskilda aspekter kommer att förhindras på grund av att De förändringar som landstingsfullmäktige beslutade någon norm riskerar att överskridas. Miljökvalitetsnor- om på Regionplane- och trafiknämndens förslag var re- mer ger vissa miljöaspekter en överordnad betydelse lativt marginella och påverkade inte planens konse- även i förhållande till andra miljö- och hushållnings- kvenser nämnvärt i något avseende. Några nya analyser frågor. Risken för att detta leder till suboptimering såväl behövde därför inte ske. Texten i den antagna planen i samhällsplaneringen i stort som inom miljöarbetet reviderades, i enlighet med fullmäktiges beslut, endast måste uppmärksammas. med avseende på texten om miljökvalitetsnormer. Se- Redan nu när endast ett fåtal normer har trätt i kraft dan planen ställdes ut hade partikelnormen nämligen ter sig komplexiteten med miljökvalitetsnormer avse- införts och åtgärdsprogram om denna beslutats av re- värd. I framtiden när fler och fler normer trätt i kraft och geringen. Här aktualiserades således beskrivningen i samtidigt ska uppfyllas på allt fler områden riskerar RUFS. komplexiteten att mångfaldigas. Från ett hållbarhets- Det är lätt att konstatera att de ursprungliga ambi- perspektiv kan man konstatera att några motsvarande tionerna med att bedöma konsekvenserna av RUFS ur bindande normer inte finns eller planeras för de sociala ett hållbarhetsperspektiv fick revideras flera gånger un- och ekonomiska aspekterna. der processen. Bristande personell kontinuitet bidrog Bristerna i samordningen mellan reglerna om miljö- säkert till en del av svårigheterna, men arbetsuppgiften kvalitetsnormer i Miljöbalken och Plan- och bygglagens var onekligen inte så lätt. Det kan många av de konsulter syfte att åstadkomma en från allmän synpunkt lämplig vi anlitat bekräfta. Med de erfarenheter som arbetet har markanvändning är uppenbara. Enligt PBL får inte inneburit borde en kommande process med en revide- planläggning medverka till att en miljökvalitetsnorm ring av RUFS eller en helt ny plan gå betydligt lättare.

3.4

Metoder och modeller

Regionplane- och trafikkontoret arbetar med regionens gör till exempel sedan länge befolkningsprognoser för utveckling på lång sikt, ofta 15–30 år. Liksom alla som de närmaste 5–10 åren, men redan för den perioden vi- arbetar med framtiden behöver vi på olika sätt skaffa oss sar det sig svårt att göra säkra prognoser. För progno- bilder av framtiden. Det finns en rad mer eller mindre serna görs som regel ett antal ingångsantaganden. För etablerade metoder för att göra detta. Till vår hjälp be- befolkningsprognoser behöver man till exempel göra höver vi också mer eller mindre sofistikerade prognos- antaganden om framtida födelsetal, dödlighet och flytt- och modellverktyg för att skaffa oss dessa bilder. Be- ningar och prognosen gäller inte för andra situationer. greppen är många, och det finns anledning att något Det finns en mängd företeelser i samhället, där kommentera en del av dem som använts eller diskute- orsakssambanden är alltför outforskade eller komplexa rats i arbetet med den regionala utvecklingsplanen. för att det ska vara möjligt att göra något så när säkra prognoser. I Regionplan 1958 bedömde man till exem- PROGNOSER ALLTID OSÄKRA pel att den ekonomiska tillväxten skulle göra att allt fler Prognoser anger den mest sannolika framtid som går att hushåll skulle få råd att hålla sig med hemmafru. Därför beräkna med kunskap om hittillsvarande utveckling och gjorde man prognosen att den kvinnliga förvärvs- samband. Den enklaste formen av prognos är en trend- frekvensen med tiden skulle komma att sjunka. Med den framskrivning, som utgår från vad som har hänt utan kunskap om samband mellan ekonomi och förvärvsar- sambandsanalys. Med prognoser är det ofta svårt att för- bete man då hade, kunde man inte med prognoser för- utse trendbrott. utse att kvinnorna tvärtom skulle komma att delta i för- Prognoser är oftast mest relevanta att göra för den värvslivet i lika hög grad som männen. närmaste framtiden. Regionplane- och trafikkontoret Men inte heller inom naturen är prognosmetodiken 142 DEL 3 – FORMERNA

alla gånger så lätt. Vi känner alla till att väderleks- scenarier brukar oftast rekommenderas. Fler scenarier prognoser på en eller ett par dagar ofta kan slå fel. På rik- leder till svårigheter att få överblick, medan få scenarier tigt lång sikt är det sällan meningsfullt att göra prog- kan motverka den medvetenhet om osäkerheten i om- noser. världen som bör stimuleras. Det är ofta lämpligt att utgå från ett eller flera så kallade scenariokors, det vill säga SCENARIER VISAR MÖJLIGHETER två sinsemellan olika polariteter. Snabb eller långsam För att undvika problemen med prognoser kan man i tillväxt kombinerat med koncentrerad eller utspridd be- stället ta fram ett eller flera scenarier. Det är framtids- byggelse ger till exempel förutsättningar för att utveckla bilder som beskriver olika tänkbara framtida utveck- fyra sinsemellan olika regionala scenarier. lingsförlopp, ofta utan att känna till sannolikheten för Scenarier behöver vara logiska och trovärdiga, peda- att de faktiskt ska inträffa. Till skillnad mot prognoser är gogiska och övertygande. Samtidigt bör de åtminstone i det vid scenarier mera självklart att arbeta med flera al- något avseende vara utmanande för att väcka intresse. ternativ. Det är vanligt att sätta fokus på väsentliga driv- Liksom vid andra framtidsbilder är det svårt att frigöra krafter för utvecklingen och på kedjor av händelser. sig från dagens utveckling. En scenarioförutsättning Scenarier är ofta användbara för att skapa förbere- som idag ter sig ytterst osannolik kan göra ett scenario delse för att kunna hantera olika utvecklingsriktningar i mindre trovärdigt även om just detta faktiskt kommer omvärlden. De stimulerar lätt en diskussion om fram- att inträffa. Ytterst få kunde till exempel några år tidi- tiden och därmed om vilka frågor som är viktigast och gare förutse murens fall 1989 eller Sovjetunionens upp- bör prioriteras. I viss utsträckning kan prognosmetoder lösning 1991. Ett sådant scenario hade varit mycket an- användas för att ta fram kvantitativa scenarier, men ofta vändbart, men skulle få svårigheter att vinna trovärdig- handlar det mer om kvalitativa beskrivningar av fram- het. tiden. Regionplane- och trafikkontoret har arbetat med scen- VISIONER OCH HOTBILDER arier flera gånger under regionplaneprocessen. Scen- En speciell form av scenarier är en vision. Det är en öns- arioskriften ”Den osäkra framtiden” 1995 var det första kad framtidsbild, om man så vill en uppsättning poli- stort upplagda och relativt framgångsrikt genomförda tiska mål i berättande form. Tanken är att visionen ska scenarioprojektet, som ledde till beslutet året därpå om ge ledning för vilka beslut som behöver fattas för att så att ta fram en regional strategi. Dessa scenarier behand- småningom nå visionen. En specialform av vision är lade såväl händelser i omvärlden som faktorer i regio- utopin som aldrig kan nås. En annan specialform är nen. Det var lämpligt den gången, eftersom en del av dystopin, eller hotbilden, som kan fungera på motsvar- syftet var att motivera en efterföljande planeringspro- ande sätt som visionen, fast omvänt. cess och där sätta fokus på de strategiskt viktiga frå- Regionplane- och trafikkontoret har inte uttryckli- gorna. I andra sammanhang är det lämpligare att be- gen arbetat med visioner eller hotbilder. Ett av scenari- skriva externa scenarier, som endast beskriver sådant erna i ”Den osäkra framtiden” – Klyftan – kom dock av som inte kan påverkas i planeringen. Någon skarp gräns många att betraktas som en hotbild. Under hösten 1994 finns förstås inte. lät kontoret tillsammans med stadsbyggnadskontoret i För att fylla syftet och vara användbara behöver of- Stockholm publicera boken 2022 – Fjorton essäer om Stock- tast flera distinkt olika scenarier tas fram. Två till fyra holms framtid. Fjorton personer fick i uppdrag att teckna METODER OCH MODELLER 143

ned sina personliga visioner av Stockholm och regionen in på 2000-talet. Syftet var då att stimulera till debatt och få impulser för scenarioarbetet. En svårighet med att arbeta med visioner är att de sällan ger någon mer in- gående analys av vilka hot som kan finnas på vägen mot visionen.

BACKCASTING En metod som ibland används i framtidsstudier kallas därefter en kombination av åtgärder som tillsammans ”backcasting”, i motsats till ”forecasting” som traditio- kunde leda till målet. nella prognoser brukar kallas. Metoden innebär att man Motsättningen mellan forecasting och backcasting är i först beskriver ett framtida önskat scenario som uppfyl- själva verket något konstruerad. Eftersom det inte finns ler vissa på förhand uppställda mål. Därefter beskriver prognosmodeller som arbetar baklänges är man ändå man ”vägen till målet”. Backcastingmetoden bygger på tvungen att arbeta med forecastingmetoder; att pröva ett deterministiskt planeringstänkande, det vill säga att en ansats, analysera om de uppsatta målen uppfylls, framtiden kan och bör påverkas och att vi något så när ändra i förutsättningarna om så ej är fallet och göra om säkert kan beräkna effekterna av olika åtgärder. Meto- analyserna tills målen är uppfyllda. den är ofta lämpligare att använda för att beskriva en- I planeringen handlar diskussionen ofta mer om styr- dimensionella målbilder än mera mångdimensionella. medel än om mål. En svårighet med att använda sig av Backcastingmetodiken har bland annat använts i fram- backcasting i en verklig planeringssituation kan därför tidsstudier på energi- och trafikområdena. vara att bli överens om ”vägen till målet”. När det krävs Regionplane- och trafikkontoret har använt back- ett stort antal åtgärder för att nå ett visst mål, blir castingmetoden i det så kallade miljömålsscenariot som kombinationsmöjligheterna närmast oändliga. en konsultgrupp fick utveckla 1999–2000 på kontorets Det är inte heller självklart vad beslutsfattare med uppdrag. Uppgiften var då att förutsättningslöst belysa olika politiska färg betraktar som medel för att nå ett möjligheterna att uppnå ett miljömässigt uthålligt tran- visst mål. Diskussionen om trängselavgifter för biltrafi- sportsystem. Konsultgruppen formulerade de miljömål ken är ett typexempel på detta. som transportsystemet skulle tillgodose, och utformade Länsstyrelsens förslag till åtgärdsprogram för att klara ett enda mål, miljökvalitetsnormen för kväve- dioxid, togs fram genom något som närmast kan liknas vid backcasting. För att nå målet år 2006 föreslogs inte mindre än 15 olika åtgärder 1 som vardera kan varieras på en mängd olika sätt, och med olika sidoeffekter på andra samhällsområden. Regionplaneringen utgör en avse- värt mer komplex helhet.

STRATEGIER, PLANER OCH PROGRAM Prognoser och scenarier är sällan avsedda att godkännas 144 DEL 3 – FORMERNA

Regionplane- och trafikkontoret utarbetade under perioden 1996–1998 delstrategier för sociala och ekonomiska frågor samt miljöfrågor, som senare integrerades i en politiskt antagen regional strategi. Den blev i sin tur en utgångspunkt för den regionala utvecklingsplanen som utarbetades 1998–2002.

MODELLER I REGIONPLANEARBETET För att bryta ned de regionala scenarierna för befolkning och sysselsättning på kommuner eller delar av kommuner, och för att kunna göra trafikanalyser av de kombinationer av markanvändning och transportnät som prövas i regionplanearbetet har en rad avancerade matematiska modellverktyg använts.

RAPS För att ta fram regionala scenarier för befolkning och sysselsättning utgick vi från nationella scenarier, häm- tade från långtidsutredningarna eller andra nationella Modeller och informationsflöden i regionplanearbetet prognoser och utredningar. För den regionala nedbryt- som underlag för T/RIM. ningen användes det så kallade RAPS-systemet (Re- gionalt Analys och Prognos System) som består av re- politiskt. De är framtidsbilder helt enkelt, mer eller gionala modeller och ger detaljerade utdata för bland mindre trovärdiga eller sannolika. Strategier, planer och annat befolkning indelad efter kön, ålder, utbildning program utgör däremot politiska ställningstaganden. och födelseland. Planer anger vad kommunen eller regionen beslutar sig för att åstadkomma. Fysiska planer anger oftast på en ANALYSGÅNG I REGIONPLANEARBETET karta hur marken bör användas enligt den politiska ma- De regionala scenarierna bröts ned på delregional joritet som beslutar om dem. I planeringssammanhang nivå med ISP-systemet. För att kunna studera trafiknät upprättas ofta ett program innan själva planen utarbe- och trafikens konsekvenser med trafikanalysmodellen tas. I programmet anges vad planen ska handla om och T/RIM behöver man göra en nedbrytning av befolk- vad man vill uppnå med den. Program kan också använ- ning och sysselsättning från ISP:s grova områden till das för att ange en rad åtgärder av annat slag som ska ge- den finare områdesnivå som används av T/RIM. För nomföras, till exempel ett miljöprogram. detta användes SPREAD, en GIS-baserad modell. Hela En strategi eller en strategisk plan kan dels ange de analyskedjan framgår översiktligt av figuren. De olika viktiga insatserna för att nå en viss utveckling, dels ange modellstegen beskrivs mer ingående i det följande. en beredskap för att kunna hantera olika händelser eller Under regionplaneprocessen har trafikanalyser i förlopp i omvärlden oftast på längre sikt. huvudsak genomförts med trafikanalysprogrammet METODER OCH MODELLER 145

T/RIM (Transport/Residence Integrated Model). Tra- ut på alternativa färdvägar, när man vill analysera alter- fikanalysprogrammet beräknar resandet i länet och nativa trafiklösningar för en del av regionen. behandlar samtliga resor av personer boende i länet för- Modellen är estimerad på data från individunder- delade efter ärende – arbete, tjänster, utbildning och öv- sökningen i Stockholms resvaneundersökning (RVU) rigt. Den behandlar också, men mer översiktligt resor 1986/1987. Yrkestrafiken inkluderas med en schablon- till och från övriga Mälardalen. Enligt modellen väljer mässig uppräkning av antalet tjänsteresor med bil. Mo- resenärerna målpunkt, färdmedel och resväg beroende dellen kalibreras utifrån det faktiskt konstaterade resan- på den generella kostnaden för att resa, där också tids- det vid den mest aktuella tidpunkt som går att få fram. uppoffringen inkluderats. Trafikanternas möjligheter Kalibreringsfaktorer beräknas för att de modellberäk- att välja färdmedel påverkas av bilinnehavet och att välja nade trafikmängderna ska stämma så bra som möjligt målpunkt för arbetsplatser av utbudet. Analyserna görs med observerade värden för den nulägesbeskrivning oftast för förmiddagens maxtimme, mellan kl 7 och 8, som valts. som är dimensionerande för att beräkna kapaciteten i Som resultat av trafikanalyserna kan antalet resor be- transportnätet. Alternativt kan det totala resandet be- räknas för olika restyper och färdsätt. Restider och res- räknas för ett vardagsmedeldygn (september–maj), en avstånd beräknas likaså. Belastningen i trafiksystemet så kallad typvardag. beskrivs genom att redovisa antalet bilpassager för olika Modellen bygger på det observerade resbeteendet. vägsträckor samt passagerarpassager på enskilda linje- Hur många resor en individ gör påverkas av kön, ålder sträckor i kollektivtrafiksystemet. Utifrån dessa resultat och eventuellt förvärvsarbete. Reslängderna påverkas kan transport- och trafikarbetet beräknas, det vill säga av vilka färdmedel som används. Modellen tar hänsyn det totala antalet fordonskilometer respektive person- till viktiga faktorer som styr resandet som kostnader och kilometer. restider samt bostäders och arbetsplatsers geografiska lokalisering. ISP – INTERACTIVE SPATIAL PLANNING För trafikberäkningarna är Stockholms län indelat i Markanvändningen i regionen har beräknats översikt- 1 240 basområden för vilka framtida bebyggelse – bo- ligt med hjälp av det så kallade ISP-systemet (Inter- städer och arbetsplatser – behöver uppskattas. I RUFS- active Spatial Planning). ISP utgår från scenarier som arbetet har detta skett för 2015 och för 2030. Vidare be- beskriver befolkningsutvecklingen och sysselsättnings- höver det framtida trafiknätet skisseras för motsvarande utvecklingen i hela länet. Planeraren kan interaktivt an- tidpunkter. För kollektivtrafiken behöver även antag- sätta olika planstrukturer och ISP beräknar konsekven- anden om trafikering göras. serna av dessa på delområden när vissa villkor anges för Modellberäkningarna sker i fyra olika steg. I det för- fördelningen. ISP kan också beräkna den trendmässiga sta steget görs en beräkning av den totala trafikalst- utvecklingen i de geografiska områden man arbetar ringen. Därefter sker fördelning på resor till och från med. ISP ser till att fördelningen på delområden är kon- olika områden. I nästa steg fördelas resandet på färdme- sistent med utvecklingen i hela länet. del och slutligen sker en utläggning av trafiken mellan I regionplanearbetet har en modell använts där länet områden med hänsyn till färdväg. Alla steg behöver inte är indelat i 40 geografiska områden. ISP behandlar be- genomföras vid varje analys. Ofta sker en så kallade rutt- folkning efter ålder, hushåll, bostäder och bostadsytor, valsanalys, det vill säga ett redan beräknat resande läggs sysselsättning och lokalytor efter bransch. 146 DEL 3 – FORMERNA

SPREAD datorprogram som med GIS-metodik 2 kunde identi- För att kunna studera trafiknät och trafikens konse- fiera olika typer av mark som utifrån generellt angivna kvenser med trafikanalysmodellen T/RIM behöver man kriterier kan väntas bebyggas med bostäder och arbets- göra en nedbrytning av befolkning och sysselsättning platser. Modellen skulle användas för att fördela ut från ISP:s 40 områden till den finare områdesnivå med prognostiserad befolkning och sysselsättning från kom- 1240 områden i länet som används av T/RIM. De plan- munnivå (ISP-områdesnivå) till små områden (bas- alternativ som valts ut för djupare analys behövde därför områden). Modellen utvecklades av Inregia AB på upp- konkretiseras med avseende på den mark som används drag av Regionplane- och trafikkontoret och fick nam- för bebyggelse och andra ändamål. net SPREAD (Spatial Residential Automated Distribu- I tidigare regionplanering, senast i arbetet med Re- tion). gionplan 1991 och vid den revidering av dess grund- SPREAD-modellen består av två olika delar. Den ena antaganden som ägde rum 1996, gjordes detta mer eller bygger på GIS-metodik för att identifiera olika typer av mindre manuellt. Genom inventering av kända fram- mark. Den andra är ett datorprogram som fördelar be- tida exploateringsprojekt för bostäder och arbetsplatser folkning och sysselsättning på de olika marktyperna och under de närmaste 5–10 åren, kompletterat med kon- levererar resultat som indatafiler primärt till trafik- torets egen bedömning av ytterligare utbyggnadsom- modellen T/RIM. råden som sannolikt skulle förverkligas under de kom- GIS-modellens roll är att ta fram olika kategorier av mande 10–30 åren, etablerades en detaljerad databas av tillgängliga oexploaterade markytor för bostäder och ar- utbyggnadsprojekt som kunde hänföras till basområden betsplatser och att koda ytorna i enlighet med en defi- och tidsperioder. Metoden var dock behäftad med flera nierad prioritetsordning, som anger i vilken ordning svagheter. ytorna kan tas i anspråk vid fördelningen. Prioritets- Till att börja med var metoden ytterst arbetsintensiv, ordningen bestäms av planerarna enligt den policy som eftersom den förutsatte en manuell inhämtning av data gäller för planalternativet och kan relativt lätt förändras från kommunal nivå och en manuell bedömning av för att spegla en annan policy. Uppgifter om den befint- dessa. Dessutom var metoden tungrodd, när det gällde liga bebyggelsen och den obebyggda marken tas från att pröva olika strukturalternativ som måste kodas ma- bland annat den topografiska kartan, fastighetstaxe- nuellt. I det gamla Regionplane- och trafikkontoret med ringsregistret och Stockholms stads byggnadsregister. stora personella resurser och lång erfarenhet var detta Mark som inte bedöms tillgänglig för bebyggelse un- kanske möjligt. I det mindre beställarkontoret som bil- dantas, till exempel begravningsplatser, områden som dades 1993 fanns inte längre dessa personella resurser. är skyddade enligt Miljöbalken, kraftledningar, vägar Eftersom metoden byggde på primärkommunala och banor. Områden som ligger inom flygbullerzoner uppgifter baserades den på olika kommunala tjänste- förutsätts inte kunna bebyggas med bostäder. En detal- mäns bedömning av rimliga tätheter och möjligheter i jerad klassificering av marktyper var således nödvändig. övrigt. Projekt i olika kommuner bedömdes olika. Er- För att välja vilka marktyper som i första hand borde farenheten visade att metoden ofta slog fel. De kända exploateras eller förtätas prioriterades olika typer av projekten blev ofta inaktuella samtidigt som tidigare mark. Mark i nära anslutning till befintliga eller till- inte kända projekt byggdes ut i stället. kommande stationer i kollektivtrafiksystemet eller inom Inför RUFS-arbetet behövde vi därför ta fram ett föreslagna regionala kärnområden gavs till exempel hög METODER OCH MODELLER 147

prioritet, medan områden i den regionala grönstruk- möjlighet att använda mer översiktliga analysmodeller. turen gavs låg prioritet. Områden för utbyggnad som re- Regionplane- och trafikkontoret använde sig i det inled- dan ingår i kommunala översiktsplaner eller fördjupade ande skedet av RUFS-arbetet av analyser utförda med översiktsplaner eller i stadsbygdszonen i Regionplan den så kallade IMREL-modellen. 1991 gavs högre prioritet än andra områden. Markens IMREL är ett program som från ett givet trafiksys- klassificering och prioritering kan utvecklas ytterligare tem beräknar färdmedelsval, destinationsval och val av om det finns tillgänglig information för att spegla olika lokalisering för boende och arbetsplatser. IMREL be- typer av regionala policies. handlar endast arbetsresor. För fix markanvändning Fördelningsprogrammet fördelar för varje ISP-om- beräknar IMREL färdmedelsval och destinationsval. råde befolkning och sysselsättning på markytor med IMREL kan även användas för att mäta samhällseko- hänsyn tagen till exploateringsgrad. Viss del av tillskot- nomiska effekter av förändringar i transportnätet och tet fördelades som förtätning av befintlig bebyggelse markanvändningen. IMREL-modellen är översiktlig och maximala exploateringstal angavs för mark med och därför lämplig att använda i ett tidigt skede i en olika typer av bebyggelse – sluten bebyggelse, höghus, planeringsprocess. låghus och fritidshus. Övrigt tillskott fördelades på ny I Skiss 99 redovisades ett antal översiktliga analyser, mark. Till bostadsytorna kopplades befolkning efter som beskrev konsekvenser avseende arbetsresor och lo- kön och ålder med hänsyn till bostädernas byggnadsår kalisering av bostäder och arbetsplatser – för ett givet och till lokalytorna sysselsättning i en grov bransch- scenario för hela länet och för alternativa framtida tra- indelning. fiknät och markanvändning. Totalt analyserades elva Att utveckla modellen krävde naturligtvis betydande scenarier med IMREL-modellen, varav ett utgjorde res- arbetsinsatser, liksom att kvalitetsgranska resultatet. andet i nuläget år 1997 och de övriga tio framtids- Oförutsedda resultat krävde vissa omprioriteringar och scenarier för 2030, som skilde sig åt bland annat med av- manuella justeringar. Från samrådsunderlag till utställ- seende på fördelningen av befolkning och av sysselsätt- ningsförslag genomfördes vissa modellförbättringar. ning, vägutbyggnader och kollektivtrafikutbud. När metoden väl var utvecklad var den betydligt mindre arbetskrävande än tidigare arbetssätt och möj- SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER liggjorde därigenom fler analyser av alternativa mark- Ett av de tre målen för regionplaneringen är sam- användningsalternativ än vad som annars hade varit möj- hällsekonomiskt. Målet är att Stockholmsregionen ska ligt. Till aktualitetsprövningen av RUFS håller kontoret vara internationellt konkurrenskraftig. Ett sätt att mäta på att ta fram ett program för att utveckla SPREAD-mo- konkurrenskraften hos ett geografiskt område är att dellen ytterligare. mäta produktiviteten. Ett högt förädlingsvärde per sys- selsatt eller en hög bruttoregionprodukt per invånare är IMREL olika mått på produktiviteten 3. Måluppfyllelse i detta Att genomföra trafikanalyser med hjälp av T/RIM och avseende har ingått som en del av konsekvensbedöm- liknande trafikanalysmodeller kräver både tid och re- ningsarbetet och refereras i föregående avsnitt. surser, men ger å andra sidan ett kvalificerat och detalje- En annan typ av samhällsekonomiska analyser syftar rat resultat. I ett tidigt skede i arbetet med att ta fram till att mäta effektiviteten av olika investeringar. Sam- alternativ räcker det ofta med indikationer. Det finns då hällsekonomiska analyser av denna typ brukar utgöra 148 DEL 3 – FORMERNA

ett underlag för beslut om investeringar i till exempel restidsförkortningar. Andra kan vara ytterst svåra att trafikens infrastruktur. Det finns utarbetade metoder bedöma, till exempel intrång i grönområden eller buller. för hur sådana analyser görs i dessa sammanhang. Alla Det beror inte bara på att effekterna är svåra att kvanti- väsentliga konsekvenser – investeringskostnad, restids- fiera monetärt, utan också på att utfallet till stor del be- vinst, förbättrad trafiksäkerhet, miljövinst – av ett dis- ror av hur projekten utformas, något som inte är särskilt kuterat infrastrukturprojekt, till exempel en ny väg eller väl penetrerat för projekt som kanske ligger 20–30 år en ny spårförbindelse, försöker man värdera i ekono- fram i tiden. miska termer. Den sammanlagda nyttan vägs sedan mot Risker och osäkerheter behandlas sällan av analys- de sammanlagda kostnaderna. erna. Det finns oftast många typer av osäkerheter som Om nyttan överväger kostnaderna, det vill säga gäller beräkningarna, osäkerheter som kan vara så stora nyttokostnadskvoten är över 1,0, är projektet motiverat att resultaten som sådana kan ifrågasättas. från samhällsekonomisk synpunkt. Om valet står mel- Samhällsekonomiska analyser görs regelmässigt av lan att inom en begränsad investeringsram välja bland projekt i investeringsplaneringen och inför genomför- olika projekt bör från samhällsekonomisk synpunkt det andet av enskilda projekt, till exempel av SL, Vägverket projekt väljas som har högst nyttokostnadskvot. och Banverket. Beräkningar av de samhällsekonomiska effekterna av en utbyggnad av tvärbanan visade till ex- SVÅRT VÄRDERA EFFEKTER empel en nyttokostnadskvot mellan 0,4 och 0,7 för de Man kan resa flera invändningar mot användningen av olika delarna 5. samhällsekonomiska analyser 4. En vanlig invändning I samband med regionplanearbetet har analyser skett gäller att det är svårt att uppskatta alla effekter av pro- av olika effekter av alternativa kombinationer av fram- jektet i monetära termer. Det kan gälla befarade miljö- tida markanvändning och trafiknät – delar av den regio- effekter men också förväntade men svåruppskattad sti- nala strukturen. Det kunde därvid vara av intresse att mulans av den ekonomiska utvecklingen. också genomföra samhällsekonomiska bedömningar av En annan invändning gäller fördelningseffekterna, dessa analysresultat. som normalt inte ingår i beräkningen. Samhällsnyttan Några fullständiga samhällsekonomiska bedöm- och samhällskostnaden av projektet kan fördela sig på ningar har dock inte genomförts i regionplanearbetet. helt olika grupper i samhället. Kan till exempel små vin- Däremot har delar av sådana analyser av olika trafik- ster som stora grupper gör av ett projekt väga upp stora objekt genomförts med trafikanalysmodellen T/RIM, förluster som görs av andra men små grupper? Det finns till exempel analyser av restidsvinster och beräkning av inte etablerade metoder för att ge svar på detta. Och hur investeringskostnader. Sådana analyser har till stor del ska man väga de omedelbara effekterna mot dem som l egat bakom valen av olika utbytbara projekt. infaller långt in i framtiden. Med det etablerade sättet Regionplaneringen handlar emellertid till stor del att diskontera framtiden får långsiktiga effekter endast inte om enskilda infrastrukturprojekt utan om hela tra- obetydlig inverkan i kalkylerna. Genom att ändra dis- fiksystem. Samhällsekonomisk analys av trafikinveste- konteringsräntan kan man få helt olika resultat. ringar i en storstad kan emellertid inte göras utan att En post i de samhällsekonomiska bedömningarna också beakta samspelet mellan trafikinfrastruktur och utgörs av miljöeffekter. En del av dessa är förhållandevis markanvändning. Utbyggnaden av trafikinfrastruk- säkra och beräkningsbara, till exempel miljövinster av turen i en storstadsregion har ofta som väsentligt syfte METODER OCH MODELLER 149

att förbättra tillgängligheten, särskilt i delar av regionen som skisseras i RUFS bygger ju också på att för- nen. Det på så sätt förändrade tillgänglighetsmönstret slagen genomförs. Om infrastrukturen och bostäderna påverkar framtida markanvändning, genom att det blir inte byggs ut som antagits, om segregationen fortsätter attraktivare att bosätta sig eller att lokalisera verksam- att öka och miljön blir allt sämre, kan regionen bli så heter i vissa områden. Den förändrade markanvänd- pass oattraktiv att bo i att alla tillväxtantaganden blir ningen förändrar i sin tur trafikmönstret. I arbetet med förfelade. RUFS är det till exempel ett uttalat syfte att trafikinfra- Andra typer av osäkerheter handlar om utfallet fak- strukturen ska stärka utvecklingen av yttre regionala tiskt kommer att bli det som beräkningarna bygger på. I kärnor. Befintliga analysmodeller kan endast i begrän- RUFS anges utvecklingen av befolkning och bostäder sad utsträckning ta hänsyn till sådana effekter. endast översiktligt på kommunnivå. För bebyggelsen En analysmodell som i viss utsträckning använts i anges zoner med olika markutnyttjande på regionplane- planarbetet är IMREL, som syftar till att modellera för- kartan. För trafikanalyserna görs sedan antaganden om ändringar i markanvändningen som följd av föränd- den mera detaljerade bebyggelseutvecklingen. Det är ringar i transportinfrastrukturen. Modellen är dock så inte säkert att kommunerna kommer att följa planen el- grov och översiktlig att dess resultat enligt vår bedöm- ler om bostadsmarknaden verkligen kommer att göra en ning endast kan tillmätas ett begränsat värde. sådan utveckling möjlig. Kommer trafikhuvudmännen att prioritera och utforma projekten som vi antagit i KÄLLOR TILL OSÄKERHET RUFS? Kommer trafikanterna verkligen att bete sig Den viktigaste invändningen mot fullständiga sam- som vi antagit att de kommer att göra, baserat på histo- hällsekonomiska analyser som underlag för region- riska iakttagelser? Framtida värderingsförändringar är planealternativ är kanske den avsevärda osäkerheten något som svårligen kan uppfångas av de beräknings- kring planen. Osäkerheten är av flera olika slag 6. För att modeller som vi använder. hantera osäkerheten om den framtida utvecklingen av En del av osäkerheterna ovan kan sägas vara genuina befolkningstillväxt och ekonomi har olika antaganden i den meningen att vi inte kan minska dem hur mycket vi gjorts om detta i scenarierna Bas och Hög, men är dessa än utvecklar våra analysmodeller. Andra osäkerheter tillräckliga? Erfarenheterna från Regionplan 1991 vi- kan däremot minskas genom ökad kunskap och forsk- sade att de grundläggande antagandena kan bli inak- ning. Samhällsekonomiska analyser kan inte ensamma tuella på bara några år. Internationella konjunktur- utgöra underlag för beslut om regionplaner. Inte desto svängningar och kriser kan snabbt göra de flesta antag- mindre är det angeläget att metoderna utvecklas och att anden osäkra. de i ökad utsträckning också kommer till användning i Men den relativt gynnsamma utveckling för regio- planeringen.

DEL 4 Några sakfrågor Stockholmsregionens befolkning ökar med cirka 16 000 invånare varje år. 4.1

Befolkningstillväxten

Befolkningstillväxten är en viktig utgångspunkt för fråga; samtidigt som befolkningstillväxten inte går att regionplaneringen. En växande befolkning ställer krav styra, har politiska partier profilerat sig på en dämpad på fler bostäder, mer kollektivtrafik, fler vägar, mer befolkningstillväxt 1. utbildningsplatser, mer sjukvård och så vidare. Stockholmsregionens befolkning är i genomsnitt Stockholmsregionen har den i särklass högsta befolk- yngre än i riket som helhet och andelen i yrkesverk- ningstillväxten i riket och har ökat sin befolkning så gott samma åldrarna är större. Inflyttarna är genomsnittligt som varje år under de senaste hundra åren. Under den yngre än utflyttarna. Särskilt i åldrarna mellan 20 och senaste femtonårsperioden har länets befolkning ökat 30 år har regionen ett stort inflyttningsöverskott. Den med i genomsnitt 1 procent eller omkring 16 000 in- unga befolkningen ger upphov till ett långsiktigt bestå- vånare per år. Under dessa 15 år har befolkningen ökat ende födelseöverskott i regionen. Detta trots att Sverige med omkring 250 000 invånare, lika många som in- som helhet inte längre har något födelseöverskott. vånarna i Malmö stad. Befolkningen i länet är nu cirka Under tidigare decennier förekom en urbanisering, 1,8 miljoner invånare. det vill säga att människor flyttade från glesbygden till Befolkningen har ökat särskilt snabbt under 1960- tätorterna. Från mindre tätorter flyttade människor till talet och under 1990-talet, medan den ökade långsamt större städer. Denna inrikes flyttning drevs i stor ut- under 1970-talet. Under början av 1990-talet svarade sträckning av arbetsmarknaden när landsbygdens be- födelseöverskottet för huvuddelen av tillväxten. Under folkning blev utan arbete på grund av jordbrukets ratio- slutet av decenniet dominerade däremot inflyttningen. nalisering samtidigt som industrin expanderade. Under Stockholmsregionens befolkningstillväxt har under 1960- och 1970-talen förekom också en betydande tidigare regionplanering varit en mycket kontroversiell arbetskraftsinvandring till Sverige. Under de senaste 154 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Befolkningsprognoser i olika regionplaner samt faktisk befolkningsutveckling.

decennierna har människor flytt från krishärdar runt Befolkningsantagandena i Regionplan 1958 behövde om i världen. Det har märkts i inflyttningen till Stock- därför snabbt revideras. I den fortsatta regionplanering- holmsregionen där flyktinginvandringen varit mycket en erkände man osäkerheten kring den framtida befolk- hög under vissa år. Invandrarna tenderar att koncentre- ningstillväxten. Därför arbetade man i stället med flera ras till de större städerna. Den inrikes flyttningen till scenarier, oftast två som bildade ett intervall, inom vil- Stockholmsregionen har under de senaste decennierna ket befolkningsutvecklingen sannolikt skulle ligga. Men till stor del bestått av människor som från början kom- inte heller dessa intervall räckte alltid till. mit från ett annat land. I Skiss 66 och Regionplan 1970 höjdes befolknings- Under 1990-talet ökade antalet invandrare i Stock- scenarierna kraftigt. Från 1970 till 2000 räknade man holmsregionen (utländska medborgare och svenska nu med en befolkningstillväxt på upp till en miljon in- medborgare födda i utlandet) med cirka 60 000 per- vånare. Men eftersom befolkningstillväxten stagnerade soner och uppgår numera till cirka 350 000 personer redan 1970 kom dessa antaganden redan från första bör- eller 20 procent av befolkningen. Inget annat län har en jan att bli inaktuella. tillnärmelsevis så hög andel. I Regionplan 1973 kortades horisontåret till 1985, samtidigt som man räknade med ett intervall mellan en BEFOLKNINGSPROGNOSER I TIDIGARE högre och en lägre nivå på hela 200 000 invånare. Inte REGIONPLANERING desto mindre kom den faktiska befolkningstillväxten att Även om det således finns mycket kunskap om de fak- ligga något under detta rekordstora intervall. Region- torer som påverkar befolkningsutvecklingen har det va- plan 1978, som räknade med en relativt måttlig befolk- rit svårt att göra träffsäkra befolkningsprognoser, såväl ningstillväxt fram till 1990, var den plan som vid hori- på kort som på lång sikt. Ovanstående diagram visar hur sontåret legat närmast den faktiska utvecklingen. Be- tidigare regionplaner har hanterat den framtida befolk- folkningen i länet 1990 överskred endast marginellt den ningsutvecklingen och hur befolkningen faktiskt har högre nivån enligt Regionplan 1978. utvecklats. Regionplan 1958, med ett enda befolk- Regionplan 1978 räknade med en årlig befolknings- ningsscenario, underskattade befolkningstillväxten fram tillväxt på mellan 4 000 och 9 000 invånare. Efter 1985 till 1990 med nära 100 000 invånare, vilket kan tyckas ökade befolkningstillväxten på nytt. I Regionplan 1991 vara ganska marginellt på så lång tid. Tyvärr var under- antogs den årliga befolkningstillväxten därför i genom- skattningen betydligt större på kortare sikt. Redan för snitt ligga på mellan 6 000 och 12 000 invånare per år 1970 var underskattningen drygt 150 000 invånare. fram till år 2020. Men befolkningen ökade i själva verket BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN 155

betydligt snabbare under den första tioårsperioden med vecklingen behövde ett nytt och mer aktuellt underlag i genomsnitt 18 000 invånare per år. för de nya trafikanalyser som skulle göras till kontroll- Befolkningen i regionen var redan år 2000 omkring stationen. 50 000 fler än enligt Regionplan 1991, Snabb tillväxt. De reviderade grundantagandena togs fram i oktober Idag tycks inflyttningen inte i lika hög grad som tidigare 1996 2. Till grund för revideringen fanns en befolknings- drivas av arbetsmarknaden. I stället tycks storstads- prognos, Prognos 95, som sträckte sig fram till 2000. regionen som sådan vara attraktiv för unga människor. Revideringen avsåg endast perioden fram till 2010, en Det har gjort att gamla prognosmodeller för befolk- tidpunkt som befanns lämplig med hänsyn till de in- ningsutvecklingen har fått göras om. vesteringsbeslut som stod för dörren. Några siffror för 2020 togs däremot inte fram. Revideringen innebar att GRUNDANTAGANDEN FÖR REGIONPLAN 1991 REVIDERAS befolkningsnivån för 2010 enligt det snabba tillväxt- Enligt de befolkningsscenarier som användes i Region- scenariot höjdes från 1 887 000 invånare till 1 926 000, plan 1991 antogs som nämnts befolkningen öka med det vill säga med cirka 40 000 invånare. Det långsamma mellan 6 000 och 12 000 invånare per år. Redan efter scenariot höjdes för samma tidpunkt från 1 773 000 till några år började vi ana att dessa befolkningsantaganden 1 843 000 invånare, det vill säga en något större höjning. kanske hade underskattat befolkningstillväxten. Den Också andra antaganden i RP 91 reviderades, bland an- faktiska ökningen mellan 1990 och 1995 var omkring nat fördelningen inom regionen. 17 000 per år. Ett högt barnafödande och en stor in- Trots att scenarierna således ändrats var ändringen vandring svarade under de här åren för befolkningstill- otillräcklig. Befolkningstillväxten fortsatte att öka, nu växten, medan inflyttningen från resten av Sverige var uppemot 20 000 invånare per år. Det visade sig att den obetydlig. Enbart födelseöverskottet var drygt 9 000 befolkningsnivå som enligt Regionplan 1991, Måttlig per år, till följd av den så kallade babyboomen. tillväxt antagits för 2020 uppnåddes redan 2000, tjugo Men inte bara den totala befolkningsökningen un- år tidigare. Även det reviderade scenariets befolknings- derskattades. Det var också så att fördelningen inom re- siffra för 2010 uppnåddes nästan tio år tidigare. gionen blev en annan. I arbetet med att följa upp Den- De reviderade grundantagandena förblev en ren nispaketets genomförande träffade vi regelbundet pla- tjänstemannaprodukt. Avsikten hade varit att lägga nerare hos trafikhuvudmännen och i Stockholms stad. fram dem för den politikergrupp som skulle ta ställning Planerarna i Stockholm var bekymrade över att trafik- till Dennispaketets fortsättning vid kontrollstationen. analyserna inte höll längre, eftersom befolkningen i den Till att börja med sköts tidpunkten för denna upp. I bör- centrala delen av regionen växte mycket snabbare än be- jan på 1997 upplöstes sedan Dennispaketet. Även om räknat. Det invånarantal som antagits för Stockholms det inte skedde något ställningstagande till de revide- innerstad år 2005 skulle i själva verket redan uppnås i rade scenarierna blev det dessa som låg till grund för de mitten på 1990-talet. trafikanalyser som gjordes i regionen de närmaste åren. Enligt Dennisöverenskommelsen fanns en kontrollstation utsatt till 1996 då en uppföljning skulle ske av NYA BEFOLKNINGSSCENARIER TAS FRAM vad som genomförts. Ställning skulle också tas till en del Vid den här tidpunkten fanns ännu inga beslut om en ny ofinansierade delar av paketet. Vi insåg att vi mot bak- regionplan. Vi behövde dock förbereda oss i god tid om grund av bland annat den förändrade befolkningsut- ett sådant beslut skulle komma längre fram. Inför ett 156 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

eventuellt nytt planarbete skulle vi behöva ta fram mera Konjunkturinstitutet hade för Kommunikationskom- långsiktiga befolkningsscenarier. Regionplan 1991 hade mitténs respektive Energikommissionens räkning skri- en tidshorisont till 2020. En ny regionplan skulle be- vit fram långtidsutredningens scenarier från 2010 till höva behandla en period fram till 2030. 2020. För regionens räkning framskrev så Inregia på Vi hade tidigare som regel arbetat med intervall med kontorets uppdrag de tre valda nationella scenarierna en högre och en lägre nivå. Mellan dessa gränser antog vi till 2030. I ytterligare steg bröts scenarierna sedan ner att befolkningsutvecklingen skulle hålla sig, åtminstone till motsvarande scenarier för Stockholms län samt för i ett lite längre perspektiv. Men vi hade märkt att de inte hushåll och branscher. användes som det var tänkt. Under perioder när befolk- Enligt scenario Bas skulle befolkningen öka från ningstillväxten ökade snabbare tenderade bara den hög- 1 726 000 invånare år 1995 till 2 102 000 invånare år re nivån att användas, som en sorts prognos över den 2030. Enligt scenario Hög skulle befolkningen detta år mest sannolika utvecklingen. Under perioder med lång- bli hela 2 389 000 invånare, medan den i scenario Låg sammare tillväxt användes i stället det lägre scenariot. skulle stanna vid endast 1 840 000 invånare. Uttryckt på För att undvika dessa nackdelar ville vi nu pröva att annat sätt skulle den genomsnittliga befolkningsök- arbeta med tre nivåer. En basnivå skulle vara mest lämp- ningen enligt de tre scenarierna bli cirka 3 000, cirka lig att använda som mest sannolik prognos. Kring denna 11 000 eller 19 000 invånare per år. nivå skapade vi ett intervall uppåt och nedåt med en högre och en lägre nivå. Dessa skulle kunna användas för INGEN DISKUSSION OM BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN känslighetsanalyser, för att ange ett osäkerhetsinter- Scenarierna presenterades i den regionala strategin vall. hösten 1997. I samrådet under 1997–1998 kom inte be- De nya långsiktiga befolkningsscenarierna presente- folkningsscenarierna att bli någon stor diskussions- rades i november 1996 3. I den prognosmodell som kon- fråga. En förklaring till detta kunde möjligen vara att toret sedan lång tid arbetat med för regionplaneringen basscenariot i relation till utvecklingen de senaste åren behandlas ett antal viktiga variabler som befolkning, innebar en relativt måttlig årlig befolkningstillväxt på sysselsättning, hushåll m.m. på ett konsistent sätt. Ut- 12 500 invånare per år. De tre scenarierna bildade till- gångspunkten var de nationella bedömningar som SCB sammans ett stort intervall som fångade in de flesta möj- hade tagit fram och som användes nationellt i Lång- ligheter. En annan förklaring kunde vara att inte heller tidsutredningen 1995 4, av Kommunikationskommittén en stor befolkningstillväxt uppfattades som så kontro- och av Energikommissionen 5. Scenarierna benämndes versiell som tidigare. av detta skäl K-bas, K-låg respektive E-hög. Så små- I augusti 1998 fattade Regionplane- och trafiknämn- ningom slopades prefixen och beteckningarna blev Låg, den beslutet att ta fram en ny regionplan. Arbetet in- Bas och Hög. Vi ansåg att det var en fördel att knyta an leddes hösten 1998 med att komplettera befolkningstill kända nationella bedömningar till vilka de regionala scenarierna med mer omfattande omvärldsanalyser 6. scenarierna kunde relateras. Alla regionala scenarier be- De presenterades i form av fyra omvärldsscenarier som höver ju på något sätt kunna relateras till nationella sce- betecknades Triaden styr, Världsmarknaden styr, En delad narier så att konsekvenserna för landet i övrigt blir möj- värld och Nationella vägval. liga att bedöma. På det här sättet undvek vi alltså att be- Triaden styr innebar att globaliseringen av ekonomin höva göra egna nationella bedömningar. fortsätter. Tillväxten i ekonomin skulle bli hög både BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN 157

med avseende på befolkning och ekonomi. Det koppla- befolkningstillväxt. Inför de första analyserna av mark- des till befolkningsscenario Hög med 2,4 miljoner in- användning och trafik, som skulle göras våren 1999, vånare år 2030. beslöt vi därför att utesluta scenario Låg i det fortsatta Världsmarknaden styr medförde att marknadskraft- arbetet. Detta fick allmänt stöd i styr- och referensgrup- erna blev starkare än den nationella politiska handlings- perna. Kvar fanns således scenario Bas och Hög, vilket kraften. Tillväxtkraften i regionen bedömdes i detta sce- redovisades i Skiss 99 7 som presenterades i juni detta år. nario bli god men fluktuerande. Det kopplades till befolkningsscenario Bas med 2,1 miljoner invånare år BEFOLKNINGEN I MÄLARDALEN 2030. Det var emellertid inte bara utvecklingen inom länet I En delad värld föddes protektionistiska opinioner i som var av intresse. Kommuner och andra organ i Mä- USA och Europa och EU utvecklades i federalistisk rikt- lardalen utanför länsgränsen betonade i olika samman- ning. Även detta scenario kopplades till befolknings- hang att hela Mälardalen borde omfattas av planering- scenario Bas med 2,1 miljoner invånare år 2030, men en. En uppfattning som ibland fördes fram från dessa med mindre flyttningsnetto och högre födelseöverskott håll var att Stockholmsregionens tillväxt kunde eller än Världsmarknaden styr. borde styras till övriga delar av Mälardalen. På så sätt I det fjärde scenariot Nationella vägval präglades de kunde Storstockholm avlastas från besvärliga flaskhals- globala satsningarna av försiktighet och EU-samverkan problem, t.ex. inom bostadsförsörjningen och trafiken. kärvade. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige och Vår övertygelse har nog länge varit att det inte går att Stockholmsregionen tappade fart och befolkningen styra befolkningsutvecklingen. Den långsiktiga trenden stagnerade. Det kopplades till scenario Låg med 1,8 mil- är att den funktionella Stockholmsregionen växer. Idag joner invånare år 2030. är egentligen alla kommuner som gränsar till länet mer eller mindre orienterade mot Stockholms bostads- och SCENARIO LÅG SLOPAS arbetsmarknader. Vi ville därför komplettera scenari- Under våren 1999 inleddes arbetet med att utveckla erna för regionen med någon liknande bedömning av olika planalternativ. Under 1998 hade befolkningen befolkningsutvecklingen i Mälardalen i övrigt. ökat till 1 783 000 invånare och tillväxten tycktes fort- Vi utgick från en prognos för Mälardalslänen fram till sätta i oförminskad takt. Det kunde innebära att be- 2025 som Inregia hade gjort för SIKA:s räkning. Vi folkningsnivån för scenario Låg 2030 skulle vara upp- skrev sedan fram den till 2030. Både Stockholms och nådd redan när samrådsunderlaget var klart ett drygt år Uppsala län har haft en betydande befolkningstillväxt senare! sedan 1970, medan övriga län i stort sett har stagnerat. Lika mycket resurser kan inte gärna läggas ned på att Prognosen räknade med en liknande utveckling fram- analysera alla tänkbara scenarier. Scenarionivåerna Hög över, men med en något snabbare tillväxt i Söderman- och Bas ställde högre krav på beredskap i planeringen lands län. jämfört med scenario Låg som i princip innebar noll- Som räkneexempel redovisades också ett alternativ tillväxt. Befolkningstillväxten följde i stort sett det snab- där den framtida utvecklingen i Stockholms län enligt baste scenariot och ingenting pekade mot en snar för- scenario Hög skulle fördelas jämnare på de olika länen i ändring av detta. En stor befolkningstillväxt ger näm- Mälardalen. I så fall skulle övriga län växa i ungefär den ligen en ung befolkning som i sin tur genererar fortsatt takt som Stockholms och Uppsala län vuxit hittills. 158 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Trots detta skulle Stockholms län växa snabbare än sce- med åtgärder inom framförallt trafikområdet och bo- nario Bas. stadsförsörjningen. Vår slutsats var att scenario Bas kunde representera Men helt uteblev inte kritiken. Naturvårdsverket en situation med långsammare tillväxt i Stockholms län ställde frågan om tillväxten var förenlig med en håll- och en snabbare i övriga län. Scenarionivåerna bedöm- bar utveckling. En lång rad miljögrupper med Natur- des därför vara robusta och kunde medge olika utveck- skyddsföreningen i spetsen ansåg scenarierna för be- lingsförlopp i Mälardalen i övrigt. folkningstillväxten orealistiska. Åtskilliga remissinstanser ställde sig frågan om till- TVÅ SCENARIER växten inte kunde fördelas på hela Mälardalen för att I samrådsunderlaget för RUFS 2000 presenterades såle- avlasta Stockholmsregionen. Föreställningen att be- des endast två scenarier, trots den ursprungliga inten- folkningstillväxten kan fördelas på detta sätt bygger på en tionen att redovisa tre. I Scenario Hög antogs den årliga syn på planeringen som inte har varit relevant tidigare ökningstakten för befolkningstillväxten vara strax un- och är det mindre nu än någonsin förut när bostadsbyg- der 1 procent under hela perioden fram till år 2030. I Bas gandet är mer marknadsstyrt än tidigare. Det styrmedel halverades den årliga ökningstakten under de första man skulle kunna tänka sig vore att strypa bostadsbyg- 15 åren, varefter den ytterligare sjönk något under nästa gandet i regionen och i stället öka det i andra delar av femtonårsperiod. Scenario Hög innebar att de senaste Mälardalen. årens trend vad beträffar befolkningstillväxten skulle Om det fanns en tillräcklig efterfrågan på nya bostä- fortsätta och folkökningen fram till år 2030 skulle bli så der i angränsande län skulle dessa också komma till pass omfattande som nära 600 000 personer. Bas inne- stånd. Men de ekonomiska riskerna att bygga för en ef- bar en viss utplaning av tillväxtkurvan men tillskottet terfrågan som inte finns är alltför stora. Orsaken till att skulle ändå uppgå till nära 300 000 personer. Det inne- Stockholms län växer snabbare är att efterfrågan är så bar en årlig tillväxt på mellan 9 000 och 19 000. stor här, och detta oavsett om nya bostäder byggs eller ej, Befolkningsramarna för år 2030 för Bas respektive i varje fall på kort sikt. Vi måste således planera för den Hög blev 2,1 miljoner respektive nästan 2,4 miljoner in- utveckling som med största sannolikhet kommer att vånare. I befolkningsscenarierna rådde en skillnad på ske. ungefär 15 års tillväxt mellan Hög och Bas. I alternativet Hög skulle redan 2015 det slutgiltiga resultatet i Bas BEFOLKNINGSSCENARIERNA SES ÖVER uppnås för år 2030. De befolkningsscenarier vi arbetade med hade tagits Tidigare hade ju bedömningarna av befolkningstill- fram redan 1996 och byggde på LU 1995. Vid samrådet växten varit en av de kritiska frågorna i regionplane- 2000 hade de redan flera år på nacken. Inför arbetet med ringen. Opinionsgrupper och till och med politiska par- utställningsförslaget behövde de granskas på nytt och tier – framförallt centern – ville under 1970-talet stoppa eventuellt ses över i något avseende. Vi lät därför Inregia Storstockholms tillväxt. Den här gången blev den typen AB göra en översyn av scenarierna. Arbetet initierades av reaktioner relativt svaga. I samrådet mottogs tvärtom redan före samrådet och resultatet förelåg när samrådet bedömningarna av den framtida befolkningstillväxten var avslutat. Anledningen till detta var att vi ville skaffa väl och de flesta ansåg dem vara realistiska. Många re- oss beredskap för att hantera synpunkter på scenarierna missinstanser pekade på behoven att möta tillväxten som eventuellt kunde komma under samrådet. BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN 159

Översynen utgick från dels SCB:s nya befolknings- något justerade befolkningsscenarierna. Vi räknade nu prognos fram till år 2030 och dels finansdepartemen- med att befolkningen skulle öka med mellan 400 000 tets nya långtidsutredning 8. För revideringen användes och 600 000 invånare på 30 år, det vill säga en årlig till- LU:s bas- och högalternativ för den ekonomiska tillväx- växt mellan 12 000 och 20 000 invånare per år. ten, medan lågalternativet uteslöts. LU:s båda ekono- Vid utställningen 2001–2002 framfördes få synpunk- miska scenarier utgick från samma befolkningsprognos. ter på befolkningsscenarierna. Den enda avvikande syn- För den regionala nedbrytningen valde vi dock att låta punkten var åter att befolkningstillväxten borde ”spri- den nationella befolkningsutvecklingen skilja sig mel- das” i hela Mälardalen. Kontoret föreslog nämnden att lan scenarierna. Därigenom blev skillnaderna tydligare planen åter borde redovisa de räkneexempel för be- mellan alternativen. Därför användes även en tidigare folkningsutvecklingen i Mälardalen som funnits med i prognos från SCB 9, med något högre antaganden om samrådsunderlaget 2000, men ej i det utställda plan- fertilitet. För den regionala nedbrytningen användes det förslaget. Så skedde också. Någon ytterligare revidering så kallade RAPS-systemet 10. av befolkningsscenarierna för länet behövdes däremot Resultatet av översynen blev att såväl Scenario Bas inte. som Scenario Hög justerades uppåt11. Scenario Hög jus- Därmed var planprocessen avslutad. Den regionala terades marginellt med cirka 40 000 invånare år 2030, utvecklingsplanen RUFS 2001 utgår från en snabbare från 2 389 000 invånare till 2 429 000 invånare. Scena- befolkningstillväxt än någon tidigare antagen region- rio Bas justerades från 2 102 000 invånare till 2 218 000 plan, med undantag för Regionplan 1973. Varken Skiss invånare, eller med mer än 100 000 invånare. I avrun- 66 eller Regionplan 1970 blev ju politiska behandlade. dade tal behövde scenariot justeras från 2,1 till 2,2 miljo- Befolkningstillväxten i regionen har under 2002 och ner invånare år 2030. Att det lägre scenariot behövde 2003 åter sjunkit något. Är det början på ett trendbrott justeras mer berodde delvis på att befolkningen vid eller en tillfällig svacka? Det är ännu för tidigt att säga. utgångsåret 2000 var högre än enligt de tidigare scenari- Tidigare regionplanering har tydligt visat att alla scena- erna som utgick från 1995. rier blir barn av sin tid. De färgas medvetet eller omed- Få remissinstanser hade under samrådet föreslagit att vetet av dagsläget, hur mycket man än försöker se förbi befolkningsscenarierna skulle revideras och ingen att de de kortsiktiga variationerna. När alla kurvor pekar åt skulle höjas. I samrådet mottogs som nämnts bedöm- samma håll är det svårt att se andra tendenser som even- ningarna av den framtida befolkningstillväxten väl och tuellt väntar runt hörnet. de flesta ansåg dem vara realistiska. Trots detta föreslog Därför är det också nödvändigt att se över scenari- Regionplane- och trafikkontoret nämnden att revidera erna fortlöpande. Scenarierna i Regionplan 1991 be- scenarierna enligt den översyn som Inregia genomfört. hövde ses över fem år senare. Landstingsfullmäktige har Regionplane- och trafiknämnden beslutade också så. beslutat att pröva aktualiteten hos RUFS 2001 under Eftersom Regionplane- och trafikkontoret hade förbe- mandatperioden 2003–2006. Aktualitetsprövningen bör rett sig för ett sådant beslut föranledde det inte något vara en lämplig tidpunkt att också se över befolk- omfattande extra arbete. Översynen var redan på gång. ningsscenarierna. Utställningsförslaget utarbetades således efter de två På 1950-talet fick många flerbarnsfamiljer tränga ihop sig i små enrumslägenheter.

Genom miljonprogrammet avhjälptes 1950- talets bostadsbrist. Den snabba tillväxten i regionen gav dock upphov till nya bostadsproblem under 1990-talet.

Jakobsbergs centrum är ett typiskt exempel på bostadsområde som uppfördes under miljonprogrammet.

Rissne är ett av de nya bostads- områdena med tät stadskärna som byggts under 80- och 90-talen. 4.2

Bostadsbyggandet

FRÅN BOSTADSBRIST TILL BOSTADSBRIST medan den borgerliga politiken tonar ned kommuner- När miljonprogrammet genomfördes 1965–1975 var nas roll till förmån för marknadens aktörer. Det är inte ambitionen att undanröja en från social synpunkt svår så lätt att visa om skillnaderna i synsätt också påver- bostadsbrist. Idag, trettio år senare, har vi i Stockholms- kar bostadsbyggandets omfattning. I många kommuner regionen åter en besvärande bostadsbrist, men bostads- växlar majoriteten ofta. Bostadsbyggandet är trögt att situationen är trots allt mycket bättre nu än den var då. påverka och det tar oftast flera år för en ny majoritet att Genom miljonprogrammet kunde vi i stort sett bygga förändra inriktningen. bort trångboddheten. Idag har vi i Sverige en genom- Ett antal kommuner i länet har för det mesta haft an- snittlig utrymmesstandard som ligger i täten bland Eu- tingen socialdemokratisk eller borgerlig majoritet. Un- ropas länder. Problemen i Stockholmsregionen idag gäl- der miljonprogrammet byggde de socialdemokratiska ler framförallt ungdomar och inflyttare, de hushåll som kommunerna ungefär 70 procent mer bostäder än de är nya på bostadsmarknaden. Genom att inflyttningen borgerligt dominerade. Under perioden 1975–1995 bygg- hämmas leder bostadsbristen till svårigheter för nä- des å andra sidan ungefär 35 procent mer i de borgerligt ringslivet att rekrytera kvalificerad arbetskraft och på dominerade kommunerna. Kommuner med ofta väx- sikt kan tillväxten därför hotas. lande majoriteter byggde minst under miljonprogram- Ansvaret för bostadsförsörjningen ligger i första hand met men låg i mitten därefter. på kommunerna. Man kunde därför tro att hur den Under miljonprogrammet byggdes under några år kommunala bostadspolitiken utformas skulle vara av- mer än 20 000 lägenheter per år i länet. Ett mycket stort görande för bostadsbyggandet. I den socialdemokra- antal lägenheter byggdes då i vissa kommuner. Fram- tiska politiken läggs stor vikt vid samhällets insatser, förallt byggde Botkyrka, Haninge, och Tyresö många 162 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Diagram över befolkningstillväxt och bostadsbyggande 1961–2002.

bostäder i förhållande till sin storlek. Relativt få bostä- Därför byggdes relativt lite bostäder i de kommuner der byggdes under samma period i Danderyd, Lidingö, som byggt mest under miljonprogrammet. Få bostäder Norrtälje, Stockholm, Sundbyberg och Vaxholm. I byggdes också i Salem, Solna, och Södertälje. Det var i Österåker, Upplands-Bro och Upplands Väsby har bo- stället i kommuner som Vallentuna, Värmdö, Vaxholm, stadsbyggandet varit relativt högt såväl under miljon- Täby, Ekerö och Norrtälje som relativt sett flest bostä- programmet som därefter. I Danderyd och Lidingö har der byggdes under dessa år. Där hade efterfrågan inte det varit lågt hela tiden. sviktat i samma utsträckning. Även om bostadsbyggandet i Stockholms stad i abso- Den socialdemokratiskt dominerade majoriteten luta tal varit betydande har det relativt stadens storlek som tillträdde i Stockholms stad efter valet 2002 har dock varit lågt hela tiden. I Stockholms stad byggdes un- som ambition att bygga 20 000 lägenheter på fyra år, der miljonprogrammet 5 400 lägenheter per år. Under det vill säga 5 000 lägenheter per år. En så omfattande tjugoårsperioden därefter mindre än hälften eller 2 300 produktion har inte förekommit i staden sedan miljon- lägenheter per år. Efter 1995 har endast 1 300 lägenhe- programmet. Att under helt andra marknadsvillkor ter byggts per år i Stockholm. Det har inte i första hand åstadkomma ett så omfattande bostadsbyggande är en varit bristande politisk vilja som har lett till att en betyd- oerhörd utmaning, som få experter tror är möjlig. ligt lägre nivå förverkligats. Såväl borgerliga som socialdemokratiska majoriteter har velat bygga mer. Inte hel- BOSTADSBYGGANDET EFTER 1975 ler har det varit efterfrågan på bostäder som har saknats. Efter 1975 var produktionen förvånansvärt jämn och Det är snarare den allt besvärligare planeringsprocessen stabil under många år. När produktionen av lägenheter som har inneburit att för få bostäder byggts. i flerbostadshus minskade ökade i stället produktionen När befolkningsökningen minskade dramatiskt un- av småhus. De tomma lägenheterna minskade så små- der början på 1970-talet gick det inte att lika snabbt ningom i antal. Under tjugoårsperioden mellan 1976 bromsa upp bostadsbyggandet. Det ledde till att antalet och 1995 låg produktionen på i genomsnitt 8 000 lägen- outhyrda lägenheter ökade snabbt under 1970-talet. heter per år med variationer från cirka 7 000 till 10 000 Mer än 10 000 tomma lägenheter var det dock aldrig lägenheter per år. En mindre del av detta ersatte den frågan om, eller 1,5 procent av hela beståndet. Proble- minskning av lägenhetsbeståndet som ägde rum genom met var kanske inte så mycket antalet som att de var att äldre lägenheter revs eller slogs samman vid reno- starkt koncentrerade till några kommuner och till några veringar. Under tjugoårsperioden byggdes 160 000 lä- av de nybyggda områdena. genheter för en befolkning som ökade med 230 000 in- BOSTADSBYGGANDET 163

vånare. Under miljonprogrammet byggdes bostäder i drag ändrade tillsammans med räntehöjningar kost- första hand för att bygga bort den omfattande trång- nadsförutsättningarna. Den statliga ekonomiska risk- boddheten och öka utrymmesstandarden. Under decen- tagningen ersattes av en finansiering på marknads- nierna därefter var det framförallt för att tillgodose mässiga villkor. behoven hos den växande befolkningen. Kombinationen av att de nya bostäderna blev mycket Om bostadsbyggandet i Stockholmsregionen var re- dyrare än tidigare och att många hushåll drabbades av lativt fritt från stora omsvängningar efter miljonpro- arbetslöshet förändrade helt villkoren för bostadsbygg- grammet var de desto större i övriga Sverige. 1986 byggande. Från 1990 till 1998 sjönk bostadsbyggandet till des 30 000 lägenheter i Sverige, varav en tredjedel endast 11 000 lägenheter i hela landet, den lägsta nivån i Stockholmsregionen. Under slutet av 1980-talet bör- under hela 1900-talet. Men bostadsefterfrågan mins- jade bostadsproduktionen öka dramatiskt i Sverige. kade ännu snabbare än produktionen. I Boverkets rap- Omkring 1990 byggdes nära 70 000 lägenheter per år i port om bostadsmarknaden 1997 konstaterades att landet, men bara en sjundedel av detta byggdes i efterfrågeöverskott nu bara fanns i innerstäderna och Stockholmsregionen. Under de här åren byggdes hela vissa attraktiva bostadsområden i Stockholm och Göte- 3,5 lägenheter per inflyttad i övriga landet, men bara borg, medan omkring 200 av landets 289 kommuner 0,5 lägenheter per inflyttad i storstadsregionerna. rapporterade ett överskott på bostäder. Ökningen av bostadsbyggandet berodde på en kom- Bostadsproduktionen i Stockholmsregionen minska- bination av högkonjunktur och en god inkomstutveck- de från omkring 10 000 lägenheter per år 1990 till ling som gjorde att hushållen kunde efterfråga mer bo- 3–4 000 lägenheter fem år senare. I stort sett byggdes städer. Bostadsföretagen tog inte några stora ekono- endast bostäder som redan sålts före byggstart. Men miska risker genom den generösa långivningen, statligt nedgången motsvarades inte av att befolkningsökning- stöd och kommunala garantier. en minskade. Tvärtom ökade befolkningen under se- Konjunkturen var synnerligen god också i Stock- nare delen av 1990-talet nu ännu snabbare, med mellan holmsregionen. Den kom bland annat till uttryck ge- 15 000 och 20 000 invånare per år. Trots det ökade an- nom en dramatisk ökning av lokaler, som så småningom talet outhyrda lägenheter åter sakta även här. Snart ledde till fastighets- och bankkriserna 1991, men inte till fanns flera tusen outhyrda lägenheter att tillgå på marken uppgång av bostadsbyggandet i samma grad. Den naden. Lediga lägenheter fanns i de flesta kommunerna. ökande bostadsproduktionen i resten av landet ledde till De kommuner som likväl upprätthållit ett relativt en våldsam ökning av statens utgifter för bostadssek- sett stort bostadsbyggande är Huddinge, Salem, Val- torn. lentuna och Värmdö. Här har efterfrågan på bostäder således hållit i sig trots allt. I kommuner som Botkyrka, BOSTADSPOLITIKEN LÄGGS OM Norrtälje, Nynäshamn och Upplands-Bro har bostads- Under början på 1990-talet försämrades bostadsmark- byggandet varit särskilt litet. Uppenbarligen har efter- naden helt. Den ekonomiska nedgången och den ökan- frågan saknats i dessa kommuner. Inte heller i Dande- de arbetslösheten drabbade hela landet. Skattereformen ryd byggdes mer än ett fåtal lägenheter. Här är det inte innebar att sänkta inkomstskatter finansierades med efterfrågan som saknats utan den politiska viljan att höjd moms i bostads- och byggsektorn. Minskade sub- erbjuda mark för byggande. ventioner genom minskade räntebidrag och ränteav- 164 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Diagram över bostadsbyggandet 1987–2002 fördelat på byggherrar.

LÄGET PÅ BOSTADSMARKNADEN en kan ses i ökad trafik på det mindre vägnätet, liksom I BÖRJAN PÅ 2000-TALET ökade krav på kommunernas service till områdena i Bostadssituationen i Stockholmsregionen i början av form av till exempel skola och barnomsorg. Andra effek- 2003 kan kortfattat beskrivas sålunda: ter är ökat behov av renhållning, problem med svart- byggen och med vatten- och avloppsförsörjningen. ••Goda moderna bostäder av hög standard • För att öka antalet bostäder i regionen utgör dessa ••Relativt höga boendekostnader • områden en potential dels därför att områdena finns och • En segregerad bostadsmarknad • nyttjas som permanentbostäder, dels för att de har kva- ••Ökande bostadsbrist. • liteter som efterfrågas av många bostadssökanden. Om Trots att Stockholmsregionen under hela 1990-talet områdena ses över planmässigt (detaljplan med ökad haft en kraftig befolkningsökning har bostadsbyggan- byggrätt och eventuellt fler byggrätter), vägnät och det legat på en mycket låg nivå. Det råder bostadsbrist i kollektivtrafikförsörjning stärks samt kommunalt vat- alla kommuner i Stockholms län. Den etniska och ten och avlopp byggs ut i områdena, kan eventuellt socioekonomiska segregationen har ökat. 30 000–50 000 personer (10 000–15 000 fastigheter) få Mellan åren 1990 till 2000 ökade Stockholms län sitt bostad i dessa områden. invånarantal med 182 000 invånare. Under samma period byggdes cirka 60 000 nya lägenheter. Varje år per- DEN OJÄMLIKA BOSTADSMARKNADEN manentades omkring 1 000 fritidshus. En stor del av Under olika skeden i livet förändras bostadsbehoven av- permanentningen, 40 procent, skedde i Norrtälje och sevärt. Unga nybildade hushåll, med små ekonomiska Värmdö. resurser, vill ofta bo i en liten hyreslägenhet. När hus- Det finns idag omkring 90 000 fritidsfastigheter i hållet växer kanske man skaffar sig en större lägenhet Stockholms län. På grund av bristen på andra bostäder med bostadsrätt. För etablerade barnfamiljer är ofta och prisbilden på bostäder samt att husen ligger i att- småhuset den mest attraktiva boendeformen. När barn- raktiva grönområden med närhet till skog och sjö, är en sedan flyttat ut kanske en större lägenhet centralt i många av dessa områden idag permanent bebodda till regionen åter är attraktiv. mer än 50 procent. Efterfrågan på olika typer av bostäder påverkas där- Områdena är emellertid inte planerade för att vara för av hur befolkningen åldersmässigt är fördelad. Som permanent bebodda. Konsekvensen av permanentning- framgår av figuren för boende i flerbostadshus finns en kraftig övervikt i åldrarna mellan 20 och 35 år, samt i BOSTADSBYGGANDET 165

Befolkningen i länet år 2001 fördelad på hustyper.

åldrarna över 60 år. Boende i småhus domineras av barn BOSTADSBYGGANDET I DEN REGIONALA STRATEGIN under 20 år samt deras föräldrar i åldrarna mellan 35 och Under hösten-vintern 1997–1998 var skissen till den 60 år. regionala strategin på samråd. Där formulerade vi oss För att den demografiskt betingade bostadskarriären ytterst försiktigt om behovet av nya bostäder. Bostads- ska fungera förutsätter det att det finns ett varierat ut- byggandet i Sverige hade hållits uppe på en internatio- bud av bostäder i regionen. Eftersom många hushåll nellt sett hög nivå genom förmånliga villkor och statliga också har förankring till en del av regionen genom upp- subventioner. Så länge Sveriges ekonomiska utveckling växt, arbete eller släkt och vänner, behöver olika typer var god kunde vi också ha råd med detta. Sedan Sveriges av bostäder också finnas i olika delar av regionen. ekonomiska tillväxt avtagit i jämförelse med andra län- Som framgår av följande tabell varierar emellertid der blev det allt svårare att klara. Vi saknade egna erfa- fördelningen i bostadsbeståndet på olika upplåtelse- renheter om hur bostadsefterfrågan skulle utvecklas i en former kraftigt mellan kommunerna i Stockholmsre- växande storstadsregion under mer marknadsekonomi- gionen. I Stockholm, Solna och Sundbyberg utgörs bo- ska villkor. städerna till en helt dominerande del av flerbostadshus. Boendetätheten ökade nu på nytt i regionen, sedan I Sundbyberg är andelen småhus bara 3 procent. I Ekerö den tidigare kontinuerligt sjunkit under flera decennier. är andelen å andra sidan över 80 procent. Ökningen höll sig i genomsnitt kring 0,3 procent per år, Stockholm, Solna och Sundbyberg har höga andelar en inte särskilt hög siffra. Men det var en helt ny situa- hyresrätter, omkring 60–90 procent, medan andelarna tion. Eftersom utrymmesstandarden var så hög i Sverige är mycket låga i till exempel Ekerö, Täby och Vallentuna. – högre än i alla andra länder utom Danmark 2 – kunde Täby har å andra sidan tillsammans med Stockholm och vi minska i bostadskonsumtion under många år och Järfälla en relativt stor andel bostadsrätter. På motsvar- fortfarande ligga i tätskiktet. Vi konstaterade i strategi- ande sätt skiljer sig också lägenhetsstorlekarna mellan skissen att beroende på hur boendetätheten och befolk- 1 olika delar av regionen . ningstillväxten utvecklades framöver kunde behovet Skillnaderna på bostadsmarknaden leder till demo- vara upp till cirka 12 000 nya lägenheter per år, men grafisk och socioekonomisk segregation. För att storsta- också bli mycket mindre. dens bostadsmarknad ska fungera när befolkningen åld- ras förutsätter det att hushåll kan flytta mellan kommunerna under olika skeden i livet. 166 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

NIO GÅNGER I LIVET Andel hyresrätter, bostadsrätter och småhus (%), För att få bättre kunskap om hur hushållen klarade om- kommunvis, Stockholms län. ställningen i bostadspolitiken genomförde vi 1996 en undersökning av bostadsflyttningar inom Stockholms Hyresrätt Bostadsrätt Småhus län. Uppdraget gick till Ulf Strömquist och Maria Plei- Botkyrka 44 22 34 born vid Temaplan AB. Utredningen gav mycket värde- Danderyd* 26 18 56 full kunskap om rörelserna på bostadsmarknaden i Ekerö 13 5 82 Stockholm. En av slutsatserna var att ett Stockholms- Haninge 37 24 39 barn under sin livstid kunde förväntas flytta nio gång- 3 Huddinge 42 16 42 er . Varje år flyttar mer än 200 000 människor i regionen, de flesta ganska lokalt. Bara för unga hushåll Järfälla 27 34 39 fungerar regionen geografiskt som en enda samman- Lidingö 49 15 36 hållen bostadsmarknad. Ofta sker flyttningarna i sam- Nacka* 34 26 40 band med att hushållets storlek förändras. Barn föds, Norrtälje 19 21 60 ungdomar flyttar hemifrån, par flyttar samman och skil- Nynäshamn 37 17 46 jer sig. Flyttningarna ger därvid hushållen en möjlighet Salem* 25 12 63 att anpassa sig till förändrade bostadsmarknadsvillkor. Sigtuna 33 30 37 Trots nedgången i bostadsbyggandet låg flyttfrekvensen Sollentuna 32 20 48 kvar på en hög nivå. De förändrade villkoren under 1990-talet hade inte Solna 72 25 3 påverkat flyttmönstren påtagligt. En uppföljning några Stockholm 58 31 11 år senare visade att dessa slutsatser fortfarande stod Sundbyberg 87 8 5 sig 4. Bostadsmarknaden präglas alltså av mycket stabila Södertälje 57 13 30 mönster och boendepreferenser. Tyresö 32 19 49 Genom en enkätundersökning fördjupades flytt- Täby* 12 35 53 undersökningen året därpå5 . En intressant fråga var hur Upplands-Bro 31 26 43 förändringarna i utrymmesstandard hade drabbat olika Upplands Väsby 46 18 36 grupper. Vilka hade drabbats hårdast av de förändrade marknadsvillkoren? Det visade sig något överraskande Vallentuna 7 25 68 att nästan alla grupper hade fått det något bättre, men Vaxholm* 39 5 56 inte i samma takt som under 1980-talet. För nästan hela Värmdö 23 9 68 nedgången i utrymmesstandard stod den grupp för som Österåker 18 9 73 hade flyttat från småhus till betydligt mindre lägenheter Länet 48 26 26 i flerbostadshus, till stor del äldre vuxna. * Saknar allmännyttigt bolag Det visade sig inte heller – i motsats till vad som ofta påstods i debatten – att unga bodde kvar hemma längre än tidigare 6. Den första etableringen är starkt koncen- BOSTADSBYGGANDET 167

trerad till åldrarna mellan 18 och 24 år. I mitten av 1980- av att se över finansieringsformer och byggkostnader. talet bodde omkring 50 procent av tjugoåringarna med Regionen är inte heller en enda homogen bostadsmark- sina föräldrar. 1997 hade den andelen sjunkit till knappt nad. Skilda ekonomiska förutsättningar och demografi- 40 procent 7. Det visade sig alltså att de befarade svåra ska faktorer gör att hushåll i olika delar av regionen inte sociala konsekvenserna i stort sett hade uteblivit. Myc- efterfrågar samma typ av bostäder överallt. Strategin ket av den retorik som förekom i debatten byggde på fel- tog också upp segregationen och behovet av att bygga aktiga föreställningar om hur det faktiskt förhöll sig. tätare för att hushålla med mark och ge bättre förutsätt- Men undersökningen visade dessutom på att det på ningar för kollektivtrafiken, men gav inga detaljerade grund av det låga bostadsbyggandet nu fanns en väx- anvisningar om hur bostadsbyggandet skulle ökas eller ande efterfrågan på nya bostäder, även till högre kost- var i regionen det borde ske. nad, om den nya bostaden kunde motsvara de bostads- sökandes önskemål om läge och andra krav. Det borde EFTERFRÅGAN ÖKAR således finnas en marknad för ett ökat bostadsbyggande. I mitten på 1990-talet förbättrades Sveriges ekonomi igen. Arbetslösheten sjönk och hushållens inkomster BOSTADSBYGGANDET PRIORITERAS ökade. Bostadsräntorna sjönk kraftigt. Efterfrågan på Vid samrådsmötena kring den regionala strategin märk- bostäder började öka igen från 1998. För varje ny lägen- tes inte något större intresse för bostadsfrågorna. De het som byggdes i regionen gick det nu fyra nya läns- ekonomiska problemen stod mycket mer i fokus. Beho- invånare. Antalet outhyrda lägenheter minskade åter för vet av att bygga nytt bedömdes inte som särskilt stort. att några år senare helt vara borta i alla länets kom- Men de nya långsiktiga befolkningsprognoser, som ta- muner. Men bostadsbyggandet ökade inte, åtminstone gits fram som underlag för det kommande regionplane- inte i den takt som skulle behövas. I stället ökade pri- arbetet, visade på ett ökande bostadsbehov. Med fortsatt serna på småhus och bostadsrätter på den fria bostads- befolkningstillväxt och lågt bostadsbyggande kunde vi marknaden. om några år stå med en besvärande bristsituation. I den Som en konsekvens av bostadsbristen och de höga regionala strategin, ”Stockholmsregionens framtid”, bostadskostnaderna ökade bosättningen av permanent- som reviderades efter samrådet 1998, prioriterades bo- boende i fritidshus. Från att ha legat på en nivå av några stadsbyggande för den växande befolkningen som en av hundra permanentade fritidshus per år under 1970- och de viktigaste frågorna. Att prioriteringen var riktig be- 1980-talen ökade de nu till över 1 000 per år. Det mot- kräftades snart av utvecklingen. svarade omkring en fjärdedel av nyproduktionen. Mest I den regionala strategin konstaterade vi att bostads- omfattande blev den i Norrtälje, Värmdö och andra byggandet borde öka till mellan 6 000 och 10 000 läg- kust- och skärgårdskommuner. I samband med att fri- enheter per år under perioden 1995–2030, för att mot- tidshusområden permanentas ökar också produktionen svara de behov som den väntade befolkningsökningen av helt nya småhus i samma områden genom tomtdel- kunde innebära. Det var alltså samma nivå som hade ningar. byggts mellan 1976 och 1995, men två till tre gånger så De permanentade fritidshusområdena förvandlades mycket som under åren 1996–1998. till mycket glesa villaområden, och ofta med undermålig I strategin pekade vi också på behovet av en hög plan- kollektivtrafik och bristfälliga avloppsförhållanden. Det beredskap och nya planeringsformer, men också behov här var en inte obetydlig bebyggelseutspridning, i strid 168 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

med i varje fall regionala politiska mål, men svår att kon- och 2 400 lägenheter per år i staden, det vill säga maxi- trollera. malt 72 000 lägenheter under 30 år. Den högre nivån motsvarar ungefär vad som faktiskt byggts i staden varje BOSTADSBYGGANDET I RUFS 2001 år sedan miljonprogrammet. Alternativ K innebar om- I samrådsunderlaget Regionplan 2000 utgick vi från det kring 90 000 lägenheter och alternativ P endast hälften beräknade behovet av nya bostäder som redovisats re- för Stockholms kommun. Vi ansåg alltså att Stockholm dan i den regionala strategin, 6 000–10 000 lägenheter borde kunna höja ambitionerna jämfört med sin över- per år under perioden 2000–2030. Ansvarig för bo- siktsplan, men inom realistiska ramar. Vi räknade inte stadsfrågorna i RUFS var Ragnar von Malmborg. Han med att det skulle vara genomförbart för Stockholms tog fram två alternativ till hur bostadsbyggandet kunde stad att bygga mer än högst 30 000 lägenheter per år. fördelas på kommunerna, alternativ K och alternativ P. Alternativ K innebar att fler bostäder skulle tillkomma i FÖRDELNINGEN EN KOMPROMISS den centrala delen av regionen och alternativ P att fler Samrådet visade på nytt att de kommunala ambitioner- bostäder skulle tillkomma i förortskommunerna. I båda na för bostadsbyggande inte fullt ut skulle motsvara be- alternativen borde byggandet till stor del ske genom för- hoven på lång sikt om tillväxten skulle nå det högre sce- tätning av redan byggda områden. nariot. Däremot skulle beredskapen nå upp till behoven Planalternativen byggde på vad som kommit fram i enligt scenario Bas. Det fanns inte ett entydigt förord för den enkät om kommunernas syn på bostadsbyggande vare sig en fördelning enligt alternativ K eller P. Olika och tillväxt som gjordes 1998. Kommunernas svar pe- kommuner förordade vardera alternativen. Enligt den kade på att det fanns en beredskap för en tillväxt på lång borgerliga majoriteten i Stockholms stad låg till exem- sikt som låg över scenario Bas, men inte skulle räcka till pel K-alternativet närmast kommunens egen utveck- för att motsvara scenario Hög. De mest expansiva kom- lingsstrategi, medan socialdemokraterna reserverade munerna fanns framförallt i länets norra och östra delar, sig till förmån för P-alternativet som innebar ett betyd- men flera av de centrala kommunerna hade också bered- ligt mindre omfattande byggande i staden 8. skap för snabb befolkningstillväxt. I den södra länsdelen För att så långt möjligt nå enighet i regionen, var det var kommunerna däremot i allmänhet mer återhåll- nödvändigt att utforma utställningsförslaget som en samma i synen på tillväxt. kompromiss mellan K och P. Det blev också Region- Skillnaden mellan alternativen var inte så stor. I alter- plane- och trafiknämndens direktiv för det fortsatta nativ K skulle nästan 40 procent av bostäderna till- arbetet i juni 2001. Men dessutom bestämdes att tillkomma i Stockholm, Solna och Sundbyberg, i alternativ växtscenarierna borde justeras uppåt, eftersom befolk- P drygt 20 procent. Inte i något alternativ utgick vi från ningstillväxten varit snabbare än förutsett. att det skulle vara möjligt att bygga mer än hälften av bo- De båda alternativen omarbetades nu till ett enda städerna i den centrala delen av regionen, som var förut- utställningsförslag. Som ett resultat av de omarbetade sättningen i det så kallade miljöscenariot, som tagits befolkningsscenarierna beräknades nu mellan 8 000 fram som ett räkneexempel. och 11 000 lägenheter lägenheter behöva tillkomma per Avgörande var Stockholms stads inställning. I försla- år för hela 30-årsperioden. För de närmaste femton åren get till översiktsplan utgick staden från att det under var behovet mellan 9 000 och 12 000 lägenheter. Efter- planperioden skulle vara möjligt att bygga mellan 1 200 som en del lägenheter tillkommer genom ombyggnad BOSTADSBYGGANDET 169

och permanentning av fritidshus var nybyggnadsbe- naden behöver också få en bättre regional överblick över hovet något lägre. hur behovet ser ut – omfattning och inriktning – och Utställningsförslaget utformades så att det så nära ligga till grund för gemensamma initiativ för att stimu- som möjligt anslöt till vad kommunerna hade uppgivit i lera konkurrensen inom byggsektorn. sina remissvar. Inga avgörande invändningar mot för- delningen restes vid utställningen. Någon ändring gjor- MATS HELLSTRÖMS BOSTADSUPPDRAG des därför inte i den plan som fördes fram till fullmäk- Den 11 april 2003 överlämnade Mats Hellström sin rap- tige för antagande våren 2002. port om att 56 000 nya bostäder skulle byggas i länet till bostadsminister Lars-Eric Lövdén 9. Därmed hade Hell- BOSTADSMARKNADENS PROBLEM ström fullgjort det uppdrag som han som nyutnämnd I RUFS 2001 konstaterade vi att bostadsbyggandet inte landshövding i Stockholms län erhöll av regeringen i tillnärmelsevis motsvarade den snabba befolkningstill- januari 2002, nämligen att sluta överenskommelser med växten i regionen. Bostadsbyggandet ligger på en alltför kommunerna i Stockholms län om ett ökat bostads- låg nivå för en långsiktigt stabil utveckling i regionen. byggande. Nedgången i bostadsbyggandet på 1990-talet var fram- Trots att regionplaneringen hade prioriterat bostads- för allt anmärkningsvärt stor när det gällde hyresrätter i byggandet och angivit vilka nivåer på bostadsbyggandet allmännyttan. Bristen på studentbostäder var också be- som borde nås ökade bostadsbyggandet endast lång- tydande. Samtidigt har det skett en omfattande ombild- samt. Från bottennivån på 3 000 lägenheter 1994 ökade ning av ofta billiga hyresrätter till bostadsrätter med bostadsbyggandet endast till 5 000 lägenheter år 2000. höga marknadsvärden. Dessa faktorer hade tillsammans Det blev alltmer uppenbart att även staten måste göra bidragit till en ökande brist på hyreslägenheter. något för att få fart på bostadsbyggandet. Bland andra Från att ha varit en stor statlig kostnad har bostads- Handelskammaren varnade för konsekvenserna av brist sektorn blivit en inkomstkälla, bland annat genom fas- på bostäder för näringslivets rekryteringsbehov. tighetsskatten. Förändringarna var nödvändiga på grund Den tidigare landshövdingen Ulf Adelsohn hade i slu- av det omotiverade växande bostadsbyggandet i andra tet på 1990-talet på regeringens uppdrag utrett bostads- delar av landet, men det drabbade Stockholmsregionen frågan i Stockholmsregionen. I början av 2002 tog re- med sin växande befolkning hårdast. Att på nytt införa geringen ett nytt initiativ för att komma tillrätta med stora statliga subventioner förefaller inte vara en realis- den svåra situationen på bostadsmarknaden i Stock- tisk möjlighet, speciellt som statens finanser nu åter är holmsregionen. hårt ansträngda. I direktiven till Mats Hellström10 konstaterades att Markpriserna har också ökat liksom olika kommun- bostadsbyggandet i Stockholmsregionen sedan flera år ala avgifter. Långa planeringstider är en orsak. Otill- tillbaka låg på en alltför låg nivå, samtidigt som regio- räcklig transportinfrastruktur har också påverkat kom- nens befolkning fortsatte att växa. Enligt de bedöm- munernas vilja och möjlighet att öka bostadsbyggandet. ningar som Boverket hade gjort borde bostadsproduk- I RUFS anges för bostadsmarknaden att en översyn tionen i Stockholmsregionen ligga på cirka 10 000 lä- behöver göras av statliga regler som hindrar för bostads- genheter per år fram till år 2010, alltså nästan dubbelt så byggandet. Vidare behöver den kommunala plane- mycket som dagens produktion. Samma bedömning ringen för bostadsförsörjning utvecklas. Bostadsmark- gjordes i RUFS. 170 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Vidare konstaterades i direktiven att många av de bo- städer i flerfamiljshus som byggdes var exklusiva bo- stadsrättslägenheter, tillgängliga bara för en mindre del av befolkningen med hög betalningsförmåga. En stor del av befolkningen med mer normala inkomster, och för vilken hyreslägenheter med rimlig hyra var ett at- traktivt alternativ, mötte ingen produktion som svarar mot dess behov. Särskilt för unga som inte var etablerade på bostadsmarknaden var situationen mycket svår. Terrasslägenheter ger ofta en inbjudande boendemiljö . Denna situation förvärrades av den pågående utför- säljningen av allmännyttans bostäder och ombildning- identifiera åtgärder som var möjliga att genomföra på en av hyresrätter till bostadsrätter. kort till medellång sikt för att åstadkomma ett ökat Bristen på bostäder riskerade dessutom enligt rege- bostadsbyggande. Målsättningen för överläggningarna ringen att leda till en avmattning i regionens ekono- med kommunerna skulle vara att de skulle resultera i miska tillväxt. Detta var extra allvarligt med tanke på skriftliga överenskommelser i vilka kommunerna åtog den stora betydelse Stockholmsregionen hade för till- sig att planera för och i övrigt initiera och säkerställa ett växten i landet som helhet. ökat byggande av bostäder. Billiga lägenheter och en Det betonades i direktiven att det finns en tydlig blandning av olika upplåtelseformer eftersträvades vi- koppling mellan investeringar i transportinfrastruktur dare enligt direktiven. Landshövdingen kunde också och förutsättningarna för bostadsbyggande. Planering föreslå regeringen andra åtgärder för att stimulera bo- av transportinfrastruktur och bebyggelsestruktur borde stadsbyggandet. Uppdraget skulle redovisas till rege- därför ske samordnat. Stockholmsberedningen skulle i ringen senast den 30 december 2002. sitt arbete även ta hänsyn till behovet av bättre förut- sättningar för en ökad bostadsproduktion. Landshöv- HELLSTRÖM FÖRHANDLAR MED KOMMUNERNA dingen skulle därför samråda med Stockholmsbered- Regeringen gav uppdraget åt landshövdingen och alltså ningen samt med respektive trafikverk om möjlig tid- inte till länsstyrelsen, vilket hade en viss formell och re- plan och prioriteringsordning för aktuella investering- ell betydelse. Till skillnad från det regeringsuppdrag ar. som landshövding Ulf Adelsohn tidigare hade var Hell- Under 2001 infördes ett investeringsbidrag för att ströms inte så mycket ett utredningsuppdrag utan sna- bygga av hyresbostäder i områden med bostadsbrist. In- rare ett förhandlingsuppdrag. Det gällde att genom vesteringsbidraget fördelas på den eller dem inom en re- överenskommelser med kommunerna öka bostadsbygg- gion som erbjuder de förmånligaste villkoren för hyres- andet i länet. gästerna. I Stockholmsregionen utgjorde bidraget högst För detta skapades en ledningsgrupp under landshöv- 150 000 kronor per lägenhet. En miljard kronor av dingens ledning. I denna ingick länsöverdirektör Bo investeringsbidraget reserverades nu enligt direktiven Hansson, förvaltningsdirektör Rutger Öijerholm, läns- för Stockholms län, att fördelas på kommunerna av arkitekt Eva Gyllensvärd, länsbostadsdirektör Ulla landshövdingen. Huzell, sakkunnig Bo Malmsten samt projektsekre- Enligt regeringens direktiv skulle landshövdingen terare Claes Hammarlund. Malmsten, Gyllensvärd, BOSTADSBYGGANDET 171

Huzell och Hammarlund utgjorde tillsammans med eller nya personer i den politiska ledningen efter valet i kommunikationsexpert Peter Huledal och arkitekt september 2002. Förutom att det av naturliga skäl tog Maria Heymowska den arbetsgrupp som utförde det en tid innan det gick att få besked av den nya majoriteten praktiska arbetet med överläggningar med kommuner- innebar majoritetsskiftena mer eller mindre nya och för- nas tjänstemän och andra aktörer på bostadsmarkna- ändrade ambitioner för det lokala bostadsbyggandet. den. Mats Hellström inledde sitt arbete med bostadsupp- OSÄKERHET OM TRAFIKEN draget i stort sett samtidigt som han tillträdde som En komplicerande faktor under hela processen var osä- landshövding. Under våren 2002 träffade han samtliga kerheten beträffande innehållet i trafikhuvudmännens kommunledningar och hade en inledande diskussion förslag till nya investeringsplaner. Länsstyrelsens sty- med dessa om läget för bostadsförsörjningen. Mats Hell- relse tog ställning till förslaget till länsplan i slutet av ströms ambition var att besöka så många kommuner november. Vägverket och Banverket presenterade sina som möjligt under våren på en så kallad Eriksgata. Ett planförslag först i januari 2003. stort antal kommuner hanns med. Vid dessa besök var Under november och december träffade Mats Hell- en av huvudpunkterna bostadsfrågan. Hellström bjöd in ström de politiska kommunledningarna ännu en gång de kommuner han inte hann besöka till länsstyrelsen för för överläggningar och dagarna före nyår överlämnade att där gå igenom bostadssituationen i respektive kom- han förslag till överenskommelser för slutlig hantering i mun. kommunerna. Arbetet bedrevs i nära samarbete med Efter det att han träffat kommunerna var för sig in- Stockholmsberedningen, SL, Regionplane- och trafik- bjöds samtliga till ett möte i april månad 2002 på Tessin- kontoret, trafikverken och länsstyrelsens kommunika- ska palatset. Vid denna sammankomst summerade Hell- tionsexperter. ström sina erfarenheter av den första kommunrundan. Några genomgående intryck från Hellströms över- Han konstaterade då: läggningar med kommunernas politiska företrädare var ”Kommunerna har visat intresse och vilja att bygga att det i de allra flesta kommuner fanns en uttrycklig ett stort antal nya bostäder. Hittills har vi lyckats identi- vilja att ta ett regionalt ansvar för bostadsbyggandet. fiera projekt som skulle ge runt 40 000 nya bostäder i Under processens gång märktes också en förändrad atti- Stockholmsregionen de närmaste fem åren. Kravet på tyd till att bygga hyreslägenheter. Vid inledningen av år statlig motprestation gäller ofta någon form av trafik- 2002 var det långt ifrån samtliga kommuner som plane- investering. Det kan röra sig om allt från en kortare väg- rade för hyreslägenheter och det totala antalet låg om- sträcka till en ny T-banestation.” kring 6 000. Vid överläggningarnas slutskede hade Även om 40 000 nya bostäder var en positiv ökning denna siffra stigit till drygt 14 000 och samtliga kom- borde denna siffra enligt Hellström ligga närmare muner utom två har ambitioner att få till stånd nya 50 000, vilket så småningom också blev fallet. hyreslägenheter i den egna kommunen. Under sommaren och hösten fortsatte överläggning- Orsakerna till denna attitydförändring var sanno- arna med kommunerna på tjänstemannanivå och inne- likt flera. Hellströms uppdrag hade i sig säkert bidragit hållet i överenskommelserna började allt mer ta form. till att lyfta in bostadsfrågorna på den politiska dag- Processen förlängdes något under hösten och vintern på ordningen. Bostadsfrågornas tyngd i valrörelsen var av grund av att ett flertal kommuner fått nya majoriteter avgörande betydelse. I några fall hade det efter valet 172 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

handlat om nya politiska riktlinjer när en ny politisk tolkningstvister. Det skulle också tydligt framgå att majoritet har tillträtt. Inställningen till hyreslägenheter överenskommelserna förutsatte att sedvanlig lagstift- tycktes dock inte vara en politiskt blockskiljande fråga. ning skulle gälla när projekten sedan skulle prövas i olika Oavsett politisk majoritet insåg man, med ett fåtal un- sammanhang, inte minst av länsstyrelsen. dantag, behovet av ökat bostadsbyggande och blandade I överenskommelserna skulle kommunerna redovisa upplåtelseformer. vilket bostadsbyggande de var beredda att genomföra, För att inhämta synpunkter om hinder och möjlighe- fördelat på olika upplåtelseformer de kommande fem ter för att öka bostadsbyggandet förde landshövdingen åren och med en ”utblick” ytterligare fem år framåt. Vi- samtal med bostadsbolag, byggmästare, fastighetsägare, dare vilka transportinvesteringar, både i väg- och kol- Hyresgästföreningen, SABO, olika HSB-distrikt, Bygg- lektivtrafik, som var en förutsättning för att de skulle mästareföreningen, Fortifikationsverket samt vissa stat- påta sig ett ökat bostadsbyggande. Kommunerna skulle liga bolag med markinnehav, exempelvis Vasallen AB, åta sig att verka för att ett visst antal bostäder byggdes Vasakronan AB och Jernhusen AB. åren 2003–2006. Hyresrätterna skulle preciseras per år I december 2002 slutfördes överläggningarna med lä- för att landshövdingens förhandsbesked om investe- nets kommuner, i och med att Mats Hellström samman- ringsbidraget skulle kunna anges. träffade med de politiska ledningarna för samtliga kom- När det gällde statens åtaganden avsåg dessa dels ut- muner och diskuterade de förslag till överenskommelser fästelser om förhandsbesked för investeringsbidrag till som utarbetats. Under första kvartalet 2003 behandla- hyresrätter, dels ”utfästelser” om trafikinvesteringar. des förslagen i den politiska beslutsprocessen i respek- En komplikation var att parallellt med överläggning- tive kommun. Landshövdingen slöt överenskommelser arna om bostadsbyggandet pågick processen med infra- om bostadsbyggandet med samtliga kommuner utom strukturplaneringen för transportinvesteringarna, det Ekerö. I april 2003 överlämnade landshövdingen sin vill säga länsplanen, nationella banhållningsplanen och slutrapport till regeringen. väghållningsplanen. Alla kommuner förde i överläggningarna fram krav ÖVERENSKOMMELSERNAS FORM OCH INNEHÅLL på trafikinvesteringar som villkor för att de skulle påta I direktiven sades att Mats Hellströms överläggningar sig ett ökat bostadsbyggande. Andra punkter som togs skulle ”resultera i skriftliga överenskommelser i vilka upp från kommunerna var bidrag till att sanera för- kommunerna åtar sig att planera för och i övrigt initiera orenad mark. Även bidrag till att gräva ned elkablar för och säkerställa ett ökat byggande av bostäder. Över- att möjliggöra bostadsbyggande fördes fram. enskommelserna kan innehålla villkor för kommunernas åtaganden, till exempel vad gäller upplåtelse av mark BOSTADSBYGGANDE OCH TRAFIKINVESTERINGAR och genomförande av infrastrukturinvesteringar.” Ett omfattande informationsutbyte och samråd före- En viktig fråga var vilken form överenskommelserna kom under hela 2002 mellan Bostadsuppdraget och skulle ha. De borde uttrycka moraliska och politiska för- Stockholmsberedningen samt trafikverken. Därvid pliktelser från såväl staten som kommunerna, men kunde man konstatera att det fanns en bred samsyn på kunde inte vara juridiskt bindande. Det rörde sig om behovet av de olika trafikinvesteringarna. Däremot ”letter of intent”. De borde dock vara så stringenta och fanns det i vissa avseenden olika bedömningar mellan avtalsliknande som möjligt för att slippa eventuella kommunerna och trafikverken om teknisk utformning, BOSTADSBYGGANDET 173

stadsbyggandet. Det gällde såväl investeringar där staten är ansvarig som där Stockholms läns landsting är huvudman. Stockholms läns landsting gjorde genom SL, efter hemställan från landshövdingen, utfästelser i form av en ”avsiktsförklaring” avseende dels utbyggnader, dels att påbörja utredningar där investeringarna befann sig i ett tidigt planeringsskede. SL:s och landstingets utfästelser Flerfamiljshus i ett uppvuxet bostadsområde. villkorades med att de förutsatte statliga bidrag. Skulle sådana inte ges förbehöll sig SL rätten att revidera sina finansiering och tidpunkt för genomförande. Den hu- åtaganden. vudsakliga oklarheten gällde dock omfattningen av de I bostadsuppdraget eftersträvades trafikinvesteringar åtgärder som kunde komma att rymmas i planerna. I som så långt möjligt stödjer utvecklingen mot en sådan den fortsatta processen, och inte minst i samband med flerkärnig region som RUFS anger. Det kunde dock remissarbetet för de olika trafikplanerna, behövde dessa konstateras att etableringen av regionala och delregio- frågor klaras ut. nala kärnor inte skulle stödjas fullt ut i de förslag till Kommunernas önskemål om satsningar på trans- investeringsplaner som lades fram av Banverket och portinfrastruktur och kollektivtrafik var omfattande Vägverket. och vissa större bostadsexploateringar var direkt kopp- Fastighetsägarna hade vid överläggningar med lands- lade till nödvändiga vägbyggen eller spårlösningar. Det hövdingen pekat på oexploaterade områden lämpliga gällde till exempel Barkarby, Stora Ursvik, Huvudsta, för bostadsbebyggelse. Några oexploaterade områden Riksten och Vega. Flertalet kommuner tog upp de av som från regional synpunkt skulle kunna bli välbelägna Stockholmsberedningen utpekade infrastruktursats- bostadsområden med möjligheter till god kollektiv- ningarna som angelägna, även om de inte hade något di- trafikförsörjning har under senare år i den kommunala rekt samband med bostadsbyggande i den egna kommu- planeringen markerats som bevarandeområden. Det nen. Det handlade bland annat om Getingmidjan, gäller Masmo i Huddinge, Danderydsberg i Danderyd pendeltågstunneln, Förbifart Stockholm, färdigställan- samt Kymlinge i Sundbyberg. Från regional bostads- de av Ringen och tvärspårvägsförbindelser. försörjningssynpunkt vore det önskvärt att upplåta Några kommuner förde också fram trafikåtgärder dessa områden för bostäder, vilket också har framförts som inte var direkt kopplade till specifika bostads- av Regionplane- och trafiknämnden. Länsstyrelsen har i projekt, men som ändå ansågs vara nödvändiga för att granskningsyttranden över dessa kommuners översikts- kommunen ska kunna klara en befolkningsökning. Det planer ansett att handlingsfriheten för bostadsbyggande gällde planskilda järnvägskorsningar, förbättrade mo- borde behållas. torvägspåfarter, förbifarter runt centralorten, upprustning av befintlig spårbunden trafik och trafiksäker- MER RESURSER TILL STOCKHOLMSREGIONEN hetshöjande åtgärder. Landshövdingen konstaterade att de projekt som ingår i I samband med bostadsuppdraget identifierades även de förslag till länstrafikplan, nationell väghållningsplan ett antal kollektivtrafikprojekt som nödvändiga för bo- och nationell banhållningsplan, som då var ute på re- 174 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

miss, var klart otillräckliga för att klara av trafikens Men huvuddelen av detta bostadsbyggande ägde rum kapacitets- och miljöproblem och för att ge möjligheter under början av 1990-talet på helt andra marknads- för ett ökat bostadsbyggande. Hans bedömning var att villkor, än vad som gällde under den senare delen. Un- detta endast marginellt påverkas av om ett försök med der de senaste åren hade bostadsbyggandet minskat re- trängselavgifter kommer att genomföras i Stockholms lativt sett ännu mer i övriga Mälardalen, jämfört med i stad. Bostadsbristen i Stockholmsregionen var ett natio- Stockholms län. I RUFS gjorde vi bedömningen att en nellt problem och bostadsbyggandet i regionen var där- ökad bosättning utanför länsgränsen endast skulle för inte enbart en angelägenhet för kommunerna i länet. kunna påverka bostadsbyggnadsbehovet till en mindre För trafikhuvudmännen innebar det ytterligare en upp- del, och att ett ökat bostadsbyggande framförallt måste gift att beakta behovet av nya bostäder, vilket borde vara ske inom länet. ett tungt vägande motiv när pengarna skulle fördelas Bostadsuppdraget hade vid kontakter med länsstyrel- över landet. serna i de övriga Mälardalslänen konstaterat att det i Det fanns kommuner som i huvudsak hade fått sina vissa kommuner fanns ambitiösa bostadsbyggnadspro- behov och önskemål om trafikinvesteringar tillgodo- jekt, som givetvis skulle innebära ett välkommet till- sedda. Överlag fanns dock en besvikelse över att trafik- skott till bostadsförsörjningen i hela regionen. Men så och infrastruktursatsningarna i Stockholmsregionen länge kommunikationerna, framförallt den spårbundna totalt sett var otillräckliga. I enskilda kommuner eller i trafiken, inte hade kapacitet att svälja ett större resande delar av regionen var besvikelsen stor också över att vik- skulle bostadsbyggandet i övriga Mälardalen endast tiga trafiksatsningar inte hade kommit med i planför- kunna ge ett marginellt tillskott till bostadsförsörj- slagen, att enbart delar finns med eller att de låg väldigt ningen i Stockholmsregionen. Såväl utbyggnaden av sent i planperioden. Det hade i många kommuner fun- Getingmidjan, som nya dubbelspår på Svealandsbanan, nits förhoppningar om att det ansvar man tar för regio- Mälarbanan och Ostlänken var nödvändiga förutsätt- nens bostadsbehov skulle resultera i större motpresta- ningar för att öka spårkapaciteten och därmed möjlig- tioner från staten i form av vägar och spårbunden trafik. heterna till en ökad pendling.

HUR KAN ÖVRIGA MÄLARDALEN BIDRA? DELREGIONAL PLANERINGSSAMVERKAN En del har ansett att en större del av bostadsförsörj- I delar av länet pågår en delregional samverkan mellan ningen skulle kunna ske i övriga Mälardalen. I övriga kommuner som har identifierat gemensamma intres- Mälardalen (Uppsala, Södermanlands, Örebro och sen. Mest tydligt är samarbetet på Södertörn och i den Västmanland län) ökade befolkningen under 1990- nordöstra delen av länet. Detta avspeglade sig också i 2001 med cirka 30 000 personer, framförallt i Uppsala bostadsuppdragets genomförande. I en skrivelse åtog län. Det sammanlagda bostadsbyggandet för dessa län sig Södertörnskommunerna11 i slutet av 2002 att verka uppgick till cirka 38 000 lägenheter, det vill säga cirka för att en bostadsbebyggelse kommer till stånd om sam- 0,8 ny invånare per ny lägenhet. Under samma tid ökade mantaget cirka 12 000 bostäder under åren 2003–2006, befolkningen i Stockholms län med nära 200 000 in- varav cirka 2 000 skulle utgöras av hyresrätter. I skri- vånare, samtidigt som bostadsbyggandet uppgick till velsen redovisades även de transportinfrastruktursats- cirka 60 000 lägenheter, det vill säga 3,3 ny invånare per ningar som kommunerna ansåg vara nödvändiga. ny lägenhet. Södertörnskommunerna föreslog att de kommunvisa BOSTADSBYGGANDET 175

räknades ta ett antal veckor. Formella överenskommel- ser skulle därför föreligga under våren 2003, varefter en slutrapport skulle överlämnas till regeringen. Hellström hänvisade till att Boverket hade angivit att bostadsbyggandet i Stockholmsregionen borde ligga på en nivå om cirka 10 000 lägenheter per år. Samma volym anges i den regionala utvecklingsplanen för Stock- holmsregionen (RUFS). Landshövdingen konstaterade att kommunernas ambitioner för bostadsbyggandet väl Många flerfamiljshus från miljonprogrammet har renoverats med hjälp av ROT-pengar. anslöt sig till detta mål. Enligt överenskommelserna var kommunerna beredda att planera för ett totalt bostads- överenskommelserna skulle kompletteras med en ram- byggande om 55 000 lägenheter för åren 2003–2006. överenskommelse. Enligt denna borde investerings- Kommunerna var också beredda att verka för att mer bidrag för hyreslägenheter reserveras för Södertörns- än 14 000 hyreslägenheter byggdes under förutsättning kommunerna gemensamt, med möjlighet att överföra att bidrag från investeringsanslaget eller annan subven- bidraget mellan kommunerna. Mats Hellström ansåg tion utgick. Med nuvarande regler skulle investerings- det dock inte som möjligt att tillmötesgå detta önskemål bidraget räcka till minst 6 700 lägenheter. Även när det då hans uppdrag var att fördela investeringsbidraget till gällde byggande av studentbostäder och specialbostäder de enskilda kommunerna var för sig. visade kommunerna i allmänhet högre ambitioner än Även nordostkommunerna (UNO-kommunerna) re- tidigare. Något under 4 000 studentbostäder planera- dovisade gemensamt ett långsiktigt bostadsbyggande des att byggas under perioden 2003–2006. Dessa planer och framförde gemensamma krav på såväl vägutbygg- kan jämföras med de senaste fyra årens bostadsproduk- nader som kollektivtrafik, som nödvändiga för del- tion om totalt 22 000 lägenheter varav 2 300 utgjort regionens planerade utveckling, bland annat en pendel- hyresrätter och 2 600 studentbostäder. tågsgren till Arninge. Bostadsuppdraget utgick ifrån att det var rimligt att cirka 20 procent av produktionen borde upplåtas med LANDSHÖVDINGENS RAPPORT TILL REGERINGEN hyresrätt. I de kommuner som inte hade något allmän- Målsättningen var att landshövdingen skulle sluta över- nyttigt bostadsföretag framhölls ofta att man inte hade enskommelser med kommunernas politiska företrädare någon möjlighet att påverka byggandet av hyresrätter. I under november och december 2002. I den rapport som flera kommuner saknade också de egna allmännyttiga Mats Hellström i enlighet med direktiven överlämnade bolagen resurser att bygga, även om viljan fanns. Det till regeringen den 30 december 2002, konstaterade han stod dock klart att intresset för att bygga hyresrätter att han fullgjort sitt uppdrag och lämnat förslag till över- hade ökat och att antalet planerade hyresrätter under enskommelser vad gäller volymer för bostadsbyggande åren fram till 2006 översteg det antal som ”miljarden” och investeringsbidrag till samtliga 26 kommuner i lä- räckte till. Stockholms stad stod för en betydande andel net. Överenskommelserna skulle också godkännas av de av de planerade hyresrätterna, men i flertalet kommuner politiska organen i kommunerna, det vill säga kommun- fanns planer på mer eller mindre omfattande projekt. styrelse eller kommunfullmäktige. Denna process be- Mot bakgrund av de stora investeringsbehov som 176 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Bostadsbyggande enligt landshövdingens bostadsuppdrag och enligt RUFS 2001.

Årligt bostadsbyggande enligt Årligt bostadsbyggande landshövdingen bostadsuppdrag enligt RUFS 2001

Kommun 2003–2006 därav 2007–2011 2000–2015 2000–2015 hyresrätt Bas Hög

Botkyrka 435 98 425 450 550 Danderyd 50 0 25 100 150 Ekerö 155 0 188 150 250 Haninge 275 143 800–1 200 450 550 Huddinge 700 129 625 350 550 Järfälla 350 98 500 350 550 Lidingö 63 0 0 150 200 Nacka 1 125 185 838 500 600 Norrtälje 313 162 375 550 650 Nykvarns 138 31 113 100 150 Nynäshamn 238 23 175 150 200 Salem 150 19 0 150 200 Sigtuna 400 188 438 250 350 Sollentuna 250 100 313 250 450 Solna 1 325 210 0 550 650 Stockholm 5 000 1 288 5 000 1 850 2 150 Sundbyberg 375 239 400 150 250 Södertälje 400 63 625 350 550 Tyresö 250 50 150 200 250 Täby 375 25 350 250 350 Upplands Väsby 350 135 375 300 350 Upplands-Bro 450 231 750 350 400 Vallentuna 250 20 275 350 400 Vaxholm 100 16 100–125 100 150 Värmdö 300 125 275 450 600 Österåker 188 48 250 350 450

TOTALT 13940 3585 13250–13750 9 250 12 000 BOSTADSBYGGANDET 177

finns i Stockholmsregionen vad gäller vägar och kollek- kan det vara försvarbart att framförallt satsa på andra tivtrafik såg landshövdingen det som mycket angeläget upplåtelseformer än hyresrätter för att uppnå balans och att Stockholms län tilldelas medel i enlighet med den motverka segregation. 150-procentsnivå som redovisas i förslaget till länsplan I ett mindre antal kommuner fanns ett mycket svalt för transportinfrastruktur och att de Banverks- och Väg- intresse för att bygga bostäder i allmänhet och hyres- verksregioner som omfattar Stockholms län tilldelas rätter i synnerhet. Även om kommunledningen i dessa medel utifrån de särskilda förutsättningar som gäller kommuner var intresserad så ansåg man sig förhindrad här. Vid medelstilldelningen borde förutom frågan om av opinionen. Dessa kommuner utgjorde dock undan- framkomlighet, miljö och trafiksäkerhet hänsyn tas tag. även till det stora bostadsbehovet i Stockholms län, vil- Kommunerna redovisade tillsammans ambitioner ket medför särskilda krav på trafikinvesteringar. som med omkring 50 procent översteg det årliga bostadstillskottet enligt basnivån i RUFS 2001 för period- KOMMUNERNAS PLANERADE BOSTADSBYGGANDE en 2000–2015 och även överskred den högre nivån med I ÖVERENSKOMMELSERNA 15 procent 12. Såtillvida hade landshövdingens arbete I överenskommelserna redovisade kommunerna hur verkligen givit bra resultat. stort bostadsbyggande de var beredda att verka för, för- I siffran för det totala byggandet 2003–2006 ingår delat på olika upplåtelseformer, åren 2003–2006 med en även cirka 4 000 studentlägenheter samt ett inte defi- ”utblick” ytterligare fem år framåt. Vidare angavs vilka nierat antal specialbostäder. transportinvesteringar, både i väg och kollektivtrafik, Fördelningen på olika kommuner skiljer sig dock i som ansågs vara en förutsättning för att de skulle påta vissa avseenden från RUFS. Omkring hälften av kom- sig ett ökat bostadsbyggande. munerna säger sig inte kunna bygga så många bostäder Det planerade byggandet per kommun och år enligt som anges i den högre nivån, och en tredjedel inte ens överenskommelserna med landshövdingen jämfört med vad som anges i basnivån i RUFS. Det goda resultatet i det årligen rekommenderade bostadsbyggandet enligt landshövdingens uppdrag beror till stor del på att ett RUFS 2001 framgår av tabellen. De redovisade siffrorna fåtal kommuner, till exempel Huddinge, Nacka, Solna avspeglar kommunernas ambitioner. Erfarenheterna och Sundbyberg, men framförallt Stockholms stad, nu visar att 70–80 procent av planerna blir verklighet. Även hade sagt sig vilja bygga betydligt mer än vad som anges om enbart 70 procent av planerna blir genomförda så i RUFS. innebär det ett avsevärt ökat bostadsbyggande jämfört I remissvaren till RUFS hade Stockholm utgått från med den föregående fyraårsperioden. att det under planperioden skulle vara möjligt att bygga I arbetet med Bostadsuppdraget kunde man inte kon- mellan 1 200 och 2 400 lägenheter per år i staden. Nu statera att det fanns någon tydlig ambition att minska hade man med ny socialdemokratisk majoritet mer än obalansen mellan olika upplåtelseformer i de kommu- fördubblat ambitionerna. Men var detta verkligen en ner som har den lägsta andelen hyreslägenheter. Vid för- realistisk ambition? Även Solna hade mer än fördubblat delningen av nya hyresrätter på kommunerna var för- sina ambitioner jämfört med RUFS, men endast för de delningen mellan olika upplåtelseformer i det befintliga närmaste fyra åren. För den senare perioden hade kom- beståndet en utgångspunkt. I några av de kommuner munen inte preciserat något bostadsbyggande alls. som tog på sig ett stort ansvar under miljonprogrammet RUFS bygger till stor del på vad kommunerna hade 178 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

angett i samrådet kring RUFS år 2000. De relativt stora systemet inte motverkar tillväxt. Kommittén bör skillnaderna mot vad kommunerna två år senare träffar också undersöka möjligheten att höja byggkostnads- överenskommelser om i förhandlingar med landshöv- faktorn för Södertälje, Nynäshamn och Norrtälje till dingen ger anledning till viss förvåning. Tydligen var samma nivå som för övriga kommuner i länet. kommunernas bostadsbyggnadsambitioner till betyd- 6. Regeringen bör ta initiativ till en översyn av ande del påverkbara, men det går knappast att finna nå- riktvärdena för buller så att målet om en god kvalitet got partipolitiskt mönster för detta. Snarare var det de från bullersynpunkt kan vägas mot andra allmänna marknadsekonomiska förutsättningarna för bostads- intressen som rör välfärdsfrågor för människorna i byggandet som avgjorde. I de kommuner som angav att samband med planering, byggande och olika former de kan bygga mer än enligt RUFS är de marknads- av miljöprövningar. ekonomiska förutsättningarna också relativt gynnsam- 7. Regeringen föreslås förändra regelverket så att det ma för detta. Det ger också hopp om att uppdraget verk- bland annat tydligt framgår att bostadsbyggande är ligen kan leda till att bostadsbyggandet ökar i praktiken. ett kriterium för att prioritera statligt stöd för marksanering. MATS HELLSTRÖMS FÖRSLAG TILL REGERINGEN 8. I avvaktan på ställningstaganden till PBL-kom- I slutrapporten framförde Mats Hellström följande för- mitténs kommande förslag om beslutsprocess och slag till åtgärder som regeringen borde överväga: instansordning föreslås att regeringen gör ytterligare ansträngningar i syfte att effektivisera hand- 1. Regeringen bör se över direktiven till de statliga läggningen av överklagade planer för bostäder. markägarna i syfte att möjliggöra ett mer omfattande byggande av hyresbostäder till rimliga Flertalet kommuner ansåg att det stora antalet över- produktionskostnader på den statliga marken. klaganden och hanteringen av dessa var en viktig orsak 2. Regeringen bör tilldela Stockholms län medel enligt till att bostadsbyggandet försenas eller inte alls kommer det 150-procentsalternativ som finns beskrivet i igång. Detta poängterade kommunerna även med kraft förslaget till Länsplan för regional transportinfra- i anslutning till Ulf Adelsohns bostadsuppdrag. Läns- struktur. styrelsen har vid flera tillfällen föreslagit regeringen att 3. Regeringen bör vid beslut om nationell väghåll- göra lagändringar i syfte att snabba upp processen. ningsplan respektive banhållningsplan fullt ut PBL-kommittén fick sommaren 2003 i uppdrag att beakta trafiklösningarnas betydelse för bostads- under 2003 lämna förslag till åtgärder som kan effekti- frågorna så att resurser finns för att skapa förutsätt- visera beslutsprocessen, inklusive instansordningen för ningar för ett kraftigt ökat bostadsbyggande och en överklagande, samt möjligheten att överklaga. En ar- tillräcklig transportkapacitet i Stockholmsregionen. betsgrupp inom regeringskansliet hade tidigare i upp- 4. Reglerna för kreditgarantier bör ändras så att en drag att ta fram ett förslag till reform av instansordning- större andel av produktionskostnaden kan låne- en och ett i det närmaste färdigt utkast till förslag hade finansieras utan extra säkerhet samt att garanti lämnats över till kommittén. också lämnas för byggkreditivet. 5. Regeringen bör uppmärksamma Utjämnings- KOMMER BOSTADSBYGGANDET VERKLIGEN ATT ÖKA? kommittén på vikten av att skatteutjämnings- En väl fungerande bostadsmarknad med ett tillräckligt BOSTADSBYGGANDET 179

bostadsbyggande är viktiga förutsättningar för den re- BRISTANDE EFTERFRÅGAN PÅ DYRA LÄGENHETER gionala utvecklingen. Brist på bostäder medför svåra Den viktigaste orsaken till det låga bostadsbyggandet är ekonomiska och sociala konsekvenser. Hur ser vi då på trots bostadsbristen i själva verket bristande efterfrågan möjligheterna att öka bostadsbyggandet som ett resul- på bostäder, i vart fall till de priser som marknaden er- tat av att frågan prioriterats i regionplaneringen och av bjuder! landshövdingens bostadsuppdrag? Ännu 1998 rådde ett överskott på bostäder i många kommuner i regionen. Tobinskvoten, som anger relatio- FINNS DET TILLRÄCKLIGT MED MARK? nen mellan kostnaden för ett nytt småhus i relation till För det första finns det uppenbarligen tillräckligt med kostnaden för ett befintligt, översteg inte 1 i mer än ett mark för att bygga bostäder under överskådlig tid. Detta fåtal kommuner i länet. I dessa oftast centrala kom- har landshövdingens bostadsuppdrag entydigt visat. muner var det å andra sidan svårt att få tag på en tomt Även om inte kommunernas ambitioner helt når upp för ett småhus. På en sådan marknad byggs inte nya små- till scenario Hög 2030 är detta inte begränsande för de hus av ekonomiska skäl. närmaste tio åren, utan hänger mera samman med att Några outhyrda lägenheter i det befintliga beståndet kommunerna inte planerar tillräckligt långsiktigt. Även finns inte längre. Men efterfrågan på nya bostäder har om det tar längre tid att ta fram detaljplaner nu jämfört den senaste tiden åter sett ut att stagnera. Hushållens in- med tidigare är knappast detta heller begränsande, an- komster har inte ökat tillräckligt mycket för att de ska ha nat än möjligen på kort sikt. råd att efterfråga bostäder i nyproduktionen i någon När detta väl är sagt kanske det ändå finns skäl att större grad. Vi har ju redan en större bostadskonsum- nämna det statliga markinnehavet. I direktiven till tion i Sverige än flertalet andra länder. Den har byggts landshövdingen noterades att flera av de större områden upp under många år med en annan bostadspolitik. i länet, som var tillgängliga för exploatering ligger på Betalningsförmågan är inte tillräckligt stor för att moti- statlig mark. Landshövdingen skulle därför undersöka vera ett betydligt högre bostadsbyggande. möjligheterna för kommunerna att använda statlig mark för bostadsbyggande. Det gällde även vissa statliga FÖR HÖGA PRODUKTIONSKOSTNADER OCH HYROR bolags markinnehav, exempelvis Vasallen AB, Vasakro- En viktig orsak till att det byggts så få bostäder i nan AB och Jernhusen AB. Regeringen öppnade även Stockholmsregionen under 1990-talet är de höga pro- för möjligheten att pröva upplåtelse av statlig mark till duktionskostnaderna. Förändringarna av finansiering- tomträtt för hyresbostäder. en, skatteomläggningen och borttagandet av subven- Mats Hellström träffade i detta syfte ledningarna för tionerna i början på 1990-talet ändrade helt på för- de statliga bolagen Vasallen, Vasakronan, Jernhusen och utsättningarna. Sedan dess har ett investeringsbidrag Fortifikationsverket. Dessa var positiva till att upplåta införts, som dock till mycket liten del kompenserar för mark, men endast under ”marknadsmässiga villkor”. de borttagna subventionerna. Skulle andra förutsättningar gälla krävdes ändrade Investeringsbidraget är avsett att stimulera tillkom- ägardirektiv från regeringen. Att räkna med att den stat- sten av små och medelstora hyreslägenheter med en skä- liga marken skulle kunna förvärvas till låga kostnader lig produktions- och boendekostnad. Bidraget utgår syntes inte särskilt realistiskt. 180 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

med högst 150 000 kronor per lägenhet i Stockholms- aktörer är numera mycket få. Såväl bostadskoopera- området. Den miljard i investeringsbidrag för att bygga tionen som de allmännyttiga bostadsföretagen har i hyresrätter, som landshövdingen enligt direktiven skulle stort sett upphört med bostadsbyggande under de se- förfoga över, beräknades räcka till cirka 6 700 lägen- naste årens låga produktion. heter. Kommunerna uttalade i överenskommelserna att Minskad konkurrens bland byggföretagen har bidra- de var beredda att verka för att 14 000 hyreslägenheter git till höga produktionspriser. De företag som bygger byggs. Investeringsstödet ”övertecknades” alltså av kom- bostadsrätter är också entreprenörer för andra bygg- munerna. Eftersom ”miljarden” endast räcker till 6 700 herrar, till exempel allmännyttan, som vill bygga hyres- lägenheter gjordes en fördelning av bidraget mellan bostäder på samma marknad. Om allmännyttan hade kommunerna. andra entreprenörer att tillgå – eller byggde i egen regi I en departementspromemoria 13, som publicerades – kunde en reell konkurrens uppstå. Självklart borde alla lägligt för Hellströmförhandlingarna i december 2002, möjligheter att öka konkurrensen tas till vara. Men i föreslogs ett nytt kompletterande investeringsstöd för flertalet andra jämförbara storstadsregioner är produk- studentlägenheter och hyreslägenheter som är 60 kva- tionskostnaderna också höga. Trots detta ligger bo- dratmeter eller mindre. Stödet motsvarar en sänkning stadsbyggandet per capita på en lägre nivå i Stockholm av byggmomsen från 25 procent till 6 procent. För stö- jämfört med i andra storstadsregioner 14. det föreslås vissa maxbelopp som för Stockholms- Regeringen utsåg under 2002 landshövdingen Lars regionen är 60 000 kronor för studentbostäder och Eric Ericsson att utreda förutsättningarna för en ökad 150 000 kronor för övriga lägenheter. För bostäder som konkurrens inom byggsektorn. Den så kallade Bygg- beviljas det nya stödet föreslås det nuvarande investe- kommissionen redovisade i sitt betänkande i slutet av ringsbidraget reduceras med 60 procent till maximalt 2002 olika förslag till åtgärder för att skapa bättre 60 000 kr. Det nuvarande investeringsbidraget för stu- konkurrensförutsättningar 15. dentbostäder föreslogs upphöra. Som förutsättning för Byggkommissionen konstaterade att det finns om- stöd anges att projektet ska bidra till ett långsiktigt håll- fattande problem inom byggsektorn. Sammantaget har bart byggande samt att det till sin karaktär ska vara detta lett till höga byggpriser, svag konkurrens och låg ägnat att hålla nere hyrorna. Det nya stödet, som riks- förändringsbenägenhet. Många länder inom EU har dagen beslutat om 2003, är tidsbegränsat och gäller liknande problem som den svenska byggsektorn. Bygg- projekt som påbörjas från den 1 januari 2003 till den kommissionen föreslog bland annat åtgärder för att 31 december 2006. stärka byggherrerollen, en allmän statlig byggherre- policy, samverkan mellan offentliga byggherrar på re- BRISTER KONKURRENSEN? gional bas, utbildning, forskning, förbättrad statistik Med en bostadsmarknad som blivit mer och mer ”mark- samt tillsyn av lagen om offentlig upphandling. Bygg- nadsstyrd” har de privata byggföretagen stärkt sin ställ- kommissionens beskrivning av byggsektorn är i hög ning. Det har också inneburit en allt mer oligopoliserad grad relevant för Stockholmsregionen. byggmarknad med allt färre konkurrerande byggföre- Förslagen är troligen inte tillräckliga för att annat än tag. Först och främst saknas det finansiärer och bygg- marginellt förändra oligopolsituationen inom byggsek- herrar som vill satsa riskvilligt kapital på att bygga till- torn, utan mer omfattande åtgärder borde övervägas. räckligt många bostäder för en osäker marknad. Antalet Kartellbekämpningsutredningen 16 ansåg att det sakna- BOSTADSBYGGANDET 181

des skäl för regler för att bryta upp dominerande företag. Denna slutsats borde kunna omprövas.

ÄR BRUKSVÄRDESSYSTEMET ETT HINDER? Bruksvärdessystemet ger både restriktioner och osäker- het om hyresintäkterna för potentiella byggare av hyres- lägenheter. Åtminstone de stora kommunala företagen har dock haft en tillräcklig likviditet för att bidra till bostadsbyggandet, även om det måste ske genom att äldre Ombyggda terrasslägenheter med fantastisk utsikt. bostäder får finansiera nyare. Att stora kommunala bo- stadsföretag med god likviditet ändå inte byggt nya bo- mer större eller mindre inslag av reglerade hyresnivåer städer har till stor del varit politiskt betingat. i de flesta storstadsregioner. Prisnivån för bostäder i För att inhämta synpunkter om vad som skulle krävas Stockholm avviker inte markant från dem i andra stor- för att öka bostadsbyggandet, förde landshövdingen stadsregioner. Priserna på hyresrätter är dock relativt samtal med bostadsbolag, byggmästare, fastighetsägare låga i centrala lägen, men höga i perifera lägen jämfört och Hyresgästföreningen. Under hösten 2002 träffade med i andra storstäder 17. Mats Hellström representanter för SABO och från de Eftersom en så stor del av bostadsmarknaden i attrak- olika HSB-distrikten i Stockholmregionen. Frågor som tiva lägen är reglerad skulle marknadsprissättning av hy- diskuterades var möjligheterna att bygga billigare bo- resmarknaden pressa priserna på bostadsrätter. Även städer och vad som är en rimlig kostnadsnivå för nypro- om fler hyreslägenheter kunde byggas i attraktiva lägen duktionen. Vidare hade vid överläggningar med Hyres- skulle knappast byggandet där öka totalt sett. I dessa gästföreningen Region Stockholm diskuterats bland lägen är det snarare de långa planprocesserna som är annat bruksvärdessystemet, kostnads- och hyresnivåer flaskhalsen. Marknadsprissättning av hyreslägenheter i samt den ökande segregationen. mindre attraktiva lägen skulle snarare innebära en pris- Hyresgästföreningen framhöll det som värdefullt att sänkning, som skulle bromsa nybyggandet. Ett ökat bevara bruksvärdessystemet. Man såg också med oro på inslag av marknadshyror i Stockholm är således ingen hur produktionen av dyra hyreslägenheter i centrala patentlösning för att öka bostadsbyggandet. lägen driver upp hyresnivån. Byggföretag och Bygg- mästareföreningen framförde dock samstämmigt att SKATTEUTJÄMNING bruksvärdessystemet utgör ett hinder för att bygga hyres- Den mellankommunala skatteutjämningen ger inte lägenheter. Det efterlystes en större differentiering av kommunerna incitament för att bygga bostäder för en hyrorna beroende på läge, både geografiskt och i huset, växande befolkning, eftersom de kommunala utgifterna samt kvalitet. Hyresgästernas Riksorganisation, Fastig- genast ökar samtidigt som skatteintäkterna släpar efter. hetsägarna Sverige och SABO har nyligen föreslagit för- Trots skatteutjämningen förefaller de flesta kommuner ändringar i syfte att ge realistiska möjligheter att bygga ändå vilja planera för fler bostäder. och hyra ut nya hyresbostäder. Ett antal kommuner ansåg dock i överläggningarna De reglerade hyresnivåerna i Stockholmsregionen är med landshövdingen att den statliga skatteutjämningen inte något unikt internationellt sett. Tvärtom förekom- var en fråga som måste lösas för att de skulle vara be- 182 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

redda att ställa upp på ett mera omfattande bostads- värt minska halterna på utsatta platser. Länsstyrelsens byggande. Ulf Adelsohn föreslog i sitt bostadsuppdrag föreslog därför i åtgärdsprogrammet att reglerna om att det skulle införas en kompensation i statsbidragssys- miljökvalitetsnormer samt deras tillämpning och sam- temet för kommuner som ökar sin befolkning. Vidare spel med övrig lagstiftning skulle ses över. Det har ännu ansåg han att en översyn av hela systemet borde göras. inte klarlagts om det är förenligt med miljökvalitetsnor- En parlamentarisk kommitté för att se över det kom- men för kvävedioxid att genomföra för Stockholms till- munala statsbidrags- och utjämningssystemet tillsattes växt angelägna trafik- och bostadsprojekt. av regeringen i september 2001. I direktiven framhölls att de ekonomiska konsekvenserna av en kraftig befolk- STATEN HAR EN NYCKELROLL FÖR ATT ÖKA ningsökning kunde behöva analyseras och bli föremål BOSTADSBYGGANDET för överväganden. Kommittén redovisade sitt uppdrag Bostadsbristen utgör ett stort socialt problem i Stock- till regeringen hösten 2003. Enligt detta bör vissa juste- holmsregionen. Den är också ett hinder för en god eko- ringar av skatteutjämningssystemet ske. Viss hänsyn till nomisk tillväxt. Detta har starkt understrukits i RUFS växande kommuner skulle tas. På grund av andra förslag och samtliga kommuner är eniga om behovet av att kraf- till förändringar, skulle dock den sammantagna effekten tigt öka bostadsbyggandet. bli att de växande Stockholmskommunerna skulle be- Vi konstaterade inledningsvis att ansvaret för bo- höva betala ännu mer än tidigare! stadsförsörjningen i första hand ligger på kommunerna. De privata aktörerna agerar på en marknad där spelreg- MILJÖKVALITETSNORMER OCH BOSTADSBYGGANDE lerna sätts av stat och kommun. Kommunerna kan i viss Miljökvalitetsnormen för kvävedioxid ska gälla från och utsträckning påverka bostadsbyggandet genom detalj- med 2006. Då denna skulle kunna hindra bostadsbygg- planeringen och sina egna bostadsföretag och plane- ande och andra exploateringar ansåg länsstyrelsen att ringsprocesserna kan underlättas. Men kommunerna ett åtgärdsprogram borde tas fram. Regeringen uppdrog och regionen kan inte göra särskilt mycket mer. åt länsstyrelsen att ta fram ett sådant senast den 30 juni Det relativt omfattande bostadsbyggande som kom- 2003. Utgångspunkten för arbetet var att Stockholms- munerna planerar för är till stor del beroende av om de regionens tillväxt ska vara möjlig – angelägna trafik- nödvändiga trafikinvesteringarna kommer till stånd. och bostadsförsörjningsprojekt ska kunna genomföras – Dessa är staten ytterst ansvarig för. Skulle inte Stock- samtidigt som miljökvalitetsnormerna klaras. I direk- holmsregionen få en större andel av de statliga anslagen tiven till Bouppdraget uttalades att dess arbete skulle till väg- och kollektivtrafiken finns risk för att en stor del samordnas med åtgärdsprogrammet. av det nödvändiga bostadsbyggandet inte kommer till Enligt PBL får inte planläggning medverka till att en stånd eller blir avsevärt försenat. Vidare är det staten miljökvalitetsnorm överträds. En strikt tillämpning av som har inflytande över skatteutjämningen, investe- normerna skulle därför kunna leda till att bostadsbygg- ringsbidragen, monopolbekämpningen, reglerna i Miljö- ande i regionens centrala delar – där marknaden för nya balken om miljökvalitetsnormer och annan lagstiftning bostäder är bäst – omöjliggörs. Det skulle försvåra möj- samt hur den statliga marken används. Det är staten ligheterna att öka bostadsbyggandet samt leda till en som har en nyckelroll för att öka bostadsbyggandet i från allmän miljösynpunkt mindre lämplig bebyggelse- regionen och i andra växande storstadsregioner. utveckling, som ökar de totala utsläppen utan att nämn- BOSTADSBYGGANDET 183

Staten har en nyckelroll för att öka bostadsbyggandet även om huvud- ansvaret för bostadsförsörjningen ligger på kommunerna. Tätortsstrukturen i Mälardalen har utvecklats sedan 1000-talet.

Nya yttre kärnor i Stockholmsregionen har pekats ut i RUFS 2001.

I den centrala regionkärnan har flera utvecklings- områden pekats ut i Stockholms Översiktsplan 1999. 4.3

Från ett regioncentrum till flerkärnighet

STOCKHOLMSREGIONEN – EN ENKÄRNIG REGION broar finns det naturliga gränser för stadskärnans till- Stockholmsregionen har en helt dominerande kärna. växt. Men stenstaden, det vill säga rutnätsstaden med Bebyggelsens täthet, som är allra högst i city, minskar helt kringbyggda kvarter, omfattar inte ens hela inner- successivt på längre avstånd. Det radiella transportnä- staden. De yttre delarna av Kungsholmen, Södermalm tet och bristen på andra tvärförbindelser över Saltsjö- och Gärdet, som i huvudsak byggdes ut under 1930- och Mälarsnittet än dem i regionens centrum bidrar till att 1940-talen, fick stadsplaner enligt funktionalismens förstärka enkärnigheten. Den högre utbildningen, olika öppna planmönster. kulturaktiviteter, restauranger och nöjen är också kon- Genom att Stockholm fick ett tunnelbanesystem tidi- centrerade till regionens kärna. gare än de flesta andra städer av motsvarande storlek I RUFS 2001 strävar vi efter att få till stånd flera kär- spreds expansionen tidigt till förorter på stort avstånd nor. Syftet är att avlasta city och att skapa levande del- från centrum. Särskilt under 1960- och 1970-talen be- regionala kärnor med ett brett utbud av arbetsplatser, byggdes stora markområden allt längre ut från city. service och kultur för att öka mångfalden ute i region- Genom tillväxten har bebyggelsen idag en struktur delarna. som till stora delar saknar ”stadskänsla”. Samtidigt som Stockholmsregionen har en förhållandevis stor be- storstaden alltmer tycks få en renässans anser många att folkning men en påfallande liten stadskärna med inner- Stockholmsregionen lider brist på ”urbanitet”. Ska re- stadskaraktär. Det har sin förklaring i stadens utveck- gionen bli riktigt attraktiv borde bebyggelsen utvecklas ling men också i de topografiska förutsättningarna. Ef- så att fler områden får karaktär av ”riktig” stad. I RUFS tersom innerstaden åt alla håll avgränsas av vatten och 2001 är det därför en princip att förtäta stadsmiljön och ge den kvaliteter som bygger på den europeiska traditio- 186 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

nella staden: täthet, variationsrikedom, offentliga rum Södertälje, som haft stadsrättigheter sedan 1300-talet, och grönska. hade redan 1970 kommit att ingå i Stockholms arbets- I europeiskt planeringstänkande har också idén om marknadsregion. Norrtälje som blev stad på 1600-talet den flerkärniga regionen introducerats. Den bygger på integrerades mot slutet av 1980-talet. den stadsstruktur som finns i många centraleuropeiska Genom järnvägsbyggandet skapades möjligheter att länder, till exempel Tyskland, med många medelstora bygga nya förstäder. Västeråsbanan öppnades för trafik städer på måttligt avstånd från varandra. Genom bättre 1876. Sundbyberg anlades som en bostadsförort, men förbindelser kan de fungera som komplement och dra lockade genom de goda förbindelserna även nya indu- nytta av varandra. strier. Genom att den hade både bostäder och arbets- Men i Sverige är befolkningsstrukturen annorlunda. platser och låg på visst avstånd från Stockholm fick den Invånarna bor glest och städerna ligger ofta långt från till en början stor självständighet. Sundbyberg är ett ti- varandra. Stockholms län har visserligen en hög be- digt exempel på en så kallad drabantstad eller satellit- folkningstäthet på cirka 280 invånare per km2, det vill stad. Redan kring första världskriget blev Sundbybergs säga ungefär som Holland. Men omgivningarna är de- roll dock mer som en vanlig förort till Stockholm. sto glesare. Tätheten i Uppsala, Södermanlands och Nynäshamn är ett annat exempel på en nyanlagd Västmanlands län ligger på cirka 40 invånare per km2. drabantstad. Den anlades som en uthamn för Stock- Stockholms län har en befolkning som är mer än dub- holm, sedan Nynäsbanan hade öppnats 1901. Nynäs- belt så stor som de tre grannlänen tillsammans. Skåne hamn växte genom att industrier lokaliserades dit, men har till exempel mycket högre täthet, cirka 100 invånare fick inte den utveckling som uthamn man hade tänkt per km2, och även Västra Götaland är tätare befolkat än sig. På grund av avståndet till Stockholm tog integratio- Mälardalen. Sveriges huvudstadsregion är en storstad nen med storstadsregionen längre tid. Först i slutet på med ett glest omland. 1980-talet kom Nynäshamn att ingå i arbetsmarknads- Även om det finns all anledning att förbättra kommu- regionen. Det har sedan lett till en växande utpendling nikationerna med grannlänen på liknande sätt som tidi- under de senaste decennierna. gare har skett med länets ytterområden, är det storstads- området som är i fokus när vi vill utveckla en flerkärnig IDEOLOGISKA STRÖMNINGAR struktur. Idén om drabantstaden utvecklades omkring 1900 i England av Ebenezer Howard. I boken Garden Cities of TIDIGA FÖRSTÄDER OCH SATELLITSTÄDER Tomorrow användes beteckningen trädgårdsstad på En diskussion om flerkärnighet kan inte gå förbi be- nyanlagda helt självständiga städer med bostäder och greppet drabant- eller satellitstad. Begreppet avser i all- arbetsplatser som var omgivna av jordbruksområden. mänhet en nyanlagd stad som genom att vara självför- Howard ansåg att sådana städer borde anläggas för att sörjande med arbetsplatser kan avlasta sin moderstad. hindra storstäderna från att växa ytterligare. Howards Men även befintliga städer kan i och för sig fungera på idéer utvecklades av Raymond Unwin som medverkade samma sätt. till att den första trädgårdsstaden Letchworth byggdes Södertälje och Norrtälje är exempel på gamla själv- utanför London 1903. Senare byggdes också Welwyn ständiga städer som genom sin närhet så småningom Garden City enligt samma principer. kommit att ingå i Storstockholms influensområde. Efter kriget byggdes en lång rad så kallade ”new FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET 187

Till höger Ebenezer Howards princip för stadstillväxt genom ett 10 000 invånare kring en förortsbanestation (ur Det framtida system av nya trädgårdsstäder, åtskilda av jordbruksområden och Stockholm, 1945). Till höger schemaplan för en ABC-stadsdel. förbundna med transportleder i form av järnvägar och kanaler. Centrumfunktioner centralt och arbetsplatser till höger på bilden Till vänster en schemaplan för ett förortssamhälle med cirka (ur Stockholms generalplan 1952). towns” i England. Abercrombies The Greater London platser samt ett kulturellt och kommersiellt utbud. Den Plan från 1944 lade grunden. De byggdes efter samma första stadsdel som byggdes efter denna princip var Väl- grundprinciper som de tidiga trädgårdsstäderna. lingby, där ett nytt samhälle med bostäder och arbetsplatser för cirka 25 000 invånare började byggas 1951. GRANNSKAPSPLANERING OCH ABC-STÄDER Efter liknande koncept byggdes några år senare Farsta. Trädgårdsstadens form fick större spridning som stads- Som centrumbildningar i de nya förorterna uppfattades byggnadsideal än idén om självständiga städer. Från de som framgångsrika. Däremot blev de knappast några England och USA kom idéerna om grannskapsplane- självständiga förorter, bland annat därför att de hade ring till Sverige. Tanken var att dela upp bostadsom- svårt att attrahera arbetsplatser i tillräcklig utsträck- rådena i funktionellt, socialt och arkitektoniskt lagom ning. stora enheter och där samla butiker och service till ett centrum. De kom till exempel att få betydelse för ut- NEJ TILL DRABANTSTADSIDÉN byggnaden av Årsta. I Stockholms Generalplan 1952 diskuterades tanken på I skriften ”Det framtida Stockholm” 1945 lade Stock- eventuella drabantstäder. Det var dock en fråga för re- holms stad fast en ny ordning för stadsbyggandet enligt gionplaneringen att ta ställning till. I Regionplan 1958 grannskapsplaneringens principer. Den skulle bygga på avvisades dock denna tanke. Det främsta motivet var att zonering, differentiering och separation av stadens olika om drabantstadens princip skulle drivas fullt ut skulle delar. Där skisserades också en schemaplan för nya för- det leda till att storstadsområdet skulle dräneras på ar- ortssamhällen, som skulle grupperas som grannskaps- betsplatser. För att undvika alltför renodlade sovstads- enheter med bostäder kring ett centrum med en station. miljöer i förorterna och för att ta vara på den gemen- Tankarna utvecklades i Stockholms generalplan från samma arbetsmarknadens fördelar skulle man i stället 1952. sprida industri och annan verksamhet som inte behöver Eftersom de nya förorterna tenderade att bli sovstä- ligga centralt till ytterområdena. Eftersom Regionplan der utvecklade staden tankarna om grannskapsplane- 1958 räknade med en måttligt snabb befolkningstillväxt ringen till den så kallade ABC-staden (Arbeta-Bo-Cen- kunde utbyggnaden huvudsakligen ske i form av kom- trum). Där skulle det också finnas rikligt med arbets- pletteringar av befintliga samhällsbildningar. 188 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Ett undantag var dock den så kallade Halmsjöstaden, som senare kom att utvecklas till Märsta. Eftersom den nya storflygplatsen vid Halmsjön, det vill säga Arlanda, kom att ligga så långt bort från Stockholm behövde den försörjas med personal som kunde bo på närmare håll. T-banor + järnvägar. Enbart T-banor. Därför föreslogs att ett samhälle skulle byggas vid stambanan nära flygplatsen. Genom att också bygga andra Alternativa begyggelsestrukturer med lika restid för kollektiv- arbetsplatser där, med behov av goda kommunikatio- transporter till stadskärnan. Illustration ur Skiss 66. ner, skulle detta samhälle kunna utvecklas till en drabantstad med cirka 40 000 invånare. Idag har Märsta svagare verkan ansåg man också att influensen skulle verkligen utvecklats till ett samhälle med relativt hög sträcka sig till stora delar av östra Mellansverige, fram- grad av självständighet. Befolkningen är ännu bara förallt i Mälardalen och bort till Örebro. En storregion 35 000 invånare och pendlingsutbytet är stort med öv- skisserades med runt tre miljoner invånare. riga Storstockholm. Till skillnad från de flesta andra Storstockholm beräknades växa så att kring år 2000 förortskommuner har Sigtuna kommun, där Märsta och mer än två tredjedelar av bebyggelsen skulle vara ny. Arlanda ligger, många arbetsplatser och en betydande Regionplanerarna ställde sig åter frågan om inte den nya inpendling. bebyggelsen i stället skulle kunna läggas i en helt ny En annan princip, som slogs fast i Regionplan 1958, stad. Den kanske kunde ligga mellan Stockholm och var att det centrala arbetsområdet skulle spela samma Västerås eller mellan Stockholm och Nyköping. En så- dominerande roll i framtiden. Den expansion av city- dan drabantstad skulle i så fall kunna få drygt en miljon verksamheter som man räknade med, skulle kunna lo- invånare och vara lika stor som Storstockholm. Region- kaliseras till innerstaden även framgent genom att indu- planerarna kom fram till slutsatsen att eventuella för- strier, som inte hade några speciella skäl att ligga kvar, delar på sikt var så tvivelaktiga att de stora svårigheterna skulle flytta ut. För detaljhandelns del förutsågs dock på under utbyggnadstiden inte motiverade en sådan stra- längre sikt ett behov av större bilorienterade regionala tegi. centra med stort omland. Två lägen pekades ut för detta, I arbetet med Skiss 66 ägnades arbetsplatsstrukturen ett vid Älvsjö i söder och ett någonstans på Järvafältet ett stort intresse. Tankar fanns om stora regionala stra- i norr. Några cityannex var det dock inte tal om. tegiskt valda utbyggnadsområden för arbetsplatser och service. Planskissen byggde på ekonomiska teorier som IDÉER I SKISS 66 formulerats av professor Folke Kristensson och en grupp I Skiss 66 räknade man med att befolkningen skulle öka kring honom vid Handelshögskolan i Stockholm. De mycket snabbare än enligt Regionplan 1958. Den be- hade bland annat studerat kontaktmönster mellan verk- folkning som enligt regionplanen skulle uppnås först samheter inom näringslivet. De fann att vissa sektorer 1990 räknade man nu med skulle vara uppnådd redan var särskilt beroende av att personliga kontakter kunde 1970 eller 1975. I själva verket skedde det inte förrän upprätthållas för att verksamheten skulle fungera bra. omkring 1985. I Skiss 66 räknade man med att Uppsala Vissa företag skulle också ha fördel av att finnas nära an- ganska snart skulle vara i samma situation i förhållande dra för att få snabb information och tillgång till gemen- till Storstockholm som Södertälje. Med starkare eller samma resurser, det vill säga vad vi numera brukar kalla FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET 189

kunder, som varuhus, banker och teatrar hade placerats i centrala lägen. Det nya var att betona vikten av att ge näringslivet bästa förutsättningar att fungera och erbjuda mark efter A. Central företagsledning. näringslivets differentierade kontaktbehov. Goda kon- B. Informationstillverkning. takter var en viktig förutsättning för att företagen skulle C. Produktutveckling (komplicerad produktion). fungera väl. D. Rutintillverkning och partihandel Kristensson betonade att cityverksamheternas efter- E+F. Rutintillverkning. frågan på mark kunde leda till trängsel, med följden att I Skiss 66 presenterades tankar kring hur man skulle lokalisera olika city bitvis slutar att fungera. Regionplanerarna hade då branscher beronde på deras behov av kontakter med omvärlden. möjligheten att erbjuda annan mark och styra lokalise- ringarna till lämpliga platser. externa skalfördelar. Andra verksamheter var mindre känsliga och kontakter kunde upprätthållas väl med te- STAGNATIONSPERIODEN lefon eller andra tekniska hjälpmedel utan personliga Enligt Kristenssons principer pekades i Skiss 66 fyra re- möten. Ytterligare andra var inte nämnvärt beroende av gionala centra ut vid Arninge i Täby, på Järvafältet, mel- kontakter över huvudtaget. lan Kungens kurva och Flemingsberg i Huddinge samt För att ge näringslivet de bästa förutsättningarna att Jordbro i Haninge. Dessutom pekade regionplanerarna fungera, borde de kontaktintensiva branscherna lokali- ut Odensala norr om Märsta och Tveta söder om Söder- seras centralt i city. Det gällde verksamheter som arbe- tälje. I Regionplan 1970 prioriterades Hansta på Järva- tar med ledning och förvaltning och service till dessa, till fältet och Huddinge. På längre sikt fanns också de övriga exempel hotell och restauranger. lägena med i bilden. Även i Regionplan 1973 fanns de re- Mindre kontaktintensiva branscher kunde placeras gionala arbetsområdena kvar i texten, men gavs ingen längre ut från stadskärnan i halvcentrala lägen, till ex- särskild beteckning på regionplanekartan. Hansta an- empel informationstillverkning och kvalificerad pro- gavs nu som utredningsområde och skulle så småning- duktion. Ännu längre bort borde verksamheter med om utgå ur planerna och bli naturreservat. ännu mindre kontaktbehov men med krav på stora, Regionplan 1978, som präglades av regionens lång- sammanhängande ytor, som till exempel partihandel, samma tillväxt, behandlade inte längre de regionala rutintillverkning eller externhandel, läggas. arbetsområdena. Arbetsplatserna antogs fortsätta att Kristenssons idéer var en viktig teoretisk bakgrund decentraliseras även om regioncentrum förblev domi- för den fysiska regionplaneringen och för hur marken nerande. lämpligen borde användas. En verksamhets behov av I Regionplan 1991 var ett av målen att verka för en kommunikationer hade i och för sig länge varit viktigt god näringslivsutveckling. Arbetsplatserna borde enligt för val av lokalisering. Bilbetjänade verksamheter place- planen lokaliseras till välbelägna kärnor och stråk. En rades i goda väglägen och personaltäta i bra kollektiv- utjämning mellan olika delar av regionen eftersträvades trafiklägen. Företag med behov av stort markutrymme också. I syfte att åstadkomma en flerkärnig region redo- eller störande verksamheter hade placerats längre från visades nitton regionala utbyggnadsområden. Det var övrig bebyggelse, medan verksamheter med många dock inte längre frågan om regionala arbetsområden, 190 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

utan lika ofta områden med stora utbyggnadsmöjlig- flera seminarier under 1999–2001 och i flera promemo- heter för bostäder. Av de utpekade områdena i Region- rior som vi lät publicera. Först och främst borde man en- plan 1991 har en mer omfattande utbyggnad endast ligt utredarna beakta betydelsen av regionens storlek. påbörjats i ett fåtal. Regioner med en stor befolkning ger hushållen större Analyserna av näringslivets behov från Skiss 66, som valmöjligheter avseende jobb och konsumtion. De ger resulterade i fyra till sex regionala centra, fick allt min- också företagen bättre tillgång till specialiserad arbets- dre aktualitet i de följande regionplanerna och princi- kraft och större hemmamarknader, något som gör att perna om decentralisering och utjämning tog allt mer företagen kan specialisera sig mer, dra nytta av skal- över. Den ekonomiska krisen under 1990-talet ställde fördelar i produktionen och sätta lägre priser. Å andra regionplaneringen inför nya förutsättningar. Det gällde sidan kräver större regioner mer mark vilket leder till nu åter att ge näringslivet förutsättningar för förnyelse högre priser på mark, bostäder och lokaler. Dessutom och tillväxt. Inför arbetet med RUFS 2001 behövde där- ger större regioner längre restider. Den större mångfal- för ny kunskap tas fram så att planeringen åter kunde den i stora regioner har med andra ord ett pris. bygga på de ekonomiska drivkrafterna. Storleken påverkar också regionens attraktionskraft. Enligt de prognoser som vi hade som utgångspunkt för NYA UTGÅNGSPUNKTER I RUFS arbetet med RUFS kan tillväxten också komma att fort- Inriktningen mot en flerkärnig region har således länge sätta under de närmaste 20–30 åren. Befolkningen kan haft starkt stöd från landsting och kommuner. Men vad beräknas öka med mellan 400 000 och 600 000 invån- visste vi om de ekonomiska villkoren och drivkrafterna are till 2030. En snabb tillväxt i Stockholmsregionen för en sådan utveckling? Vad blir konsekvenserna för förutsätter att en stor volym bostäder och lokaler till- hushållen och för företagen samt för resmönster och tillkommer i första hand utanför den centrala regionkär- gänglighet? Hur ser villkoren ut för regionplaneringen nan. En del av den nya bebyggelsen borde kunna kon- och vilken roll spelar infrastrukturen? centreras till regionala kärnor. Idéerna från Skiss 66 och de tidigare regionplanerna För regionplaneraren finns det några principiellt hade inte avsatt några större spår i kommunala över- olika vägar att gå för att tillgodose efterfrågan på mer siktsplaner eller i den faktiska utvecklingen. Betydde bebyggelse i en växande region. Den hittillsvarande ut- detta att teorierna var felaktiga eller har förutsättning- vecklingen mot en alltmer utspridd region med en enda arna saknats i andra avseenden? Kanske var det dags att kärna kan i och för sig fortsätta. En annan väg är att låta avskaffa den flerkärniga doktrinen? Inför arbetet med den enkärniga regionen förtätas ytterligare genom att RUFS saknade vi aktuella teoretiska utgångspunkter för regioncentrum växer ut alltmer i närförortsområdet, arbetet med den regionala strukturen. vilket innebär en dramatisk förändring av bebyggelse- För att belysa några av dessa aspekter gav vi två kon- miljöerna. Den tredje vägen leder till den flerkärniga re- sulter, Björn Hårsman, Inregia och Ulf Strömquist, gionen. Temaplan, i uppdrag att göra en översikt av den interna- Med en utspridd bebyggelse och en enda kärna ställs tionella forskningen på området. Avsikten var att för- stora krav på infrastrukturen. Stockholmsregionen har slag om regionstrukturen i RUFS skulle vila på en stabil redan i dagsläget ett underdimensionerat transportnät. vetenskaplig grund. Dessutom är ju en omfattande trafik negativ från miljö- Hårsman-Strömquist redovisade sina resultat vid synpunkt. Om utspridningen blir för stor och transport- FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET 191

nätet för svagt kommer regionen att förlora fördelar, storlek och mångfald. Potentiella skalfördelar kommer inte att kunna utnyttjas och den därmed förknippade mångfalden kan därför inte realiseras med välfärds- Rapporten ”Flera kärnor” förluster som följd. belyser drivkrafter och Med en starkt koncentrerad bebyggelse kan interak- motiv för att utveckla yttre tionen klaras utan ett lika omfattande transportnät. Men kärnor i Stockholms- regionen. då blir det å andra sidan trångt, dvs. ett högt markutnyttjande, som leder till höga mark-, boende- och lokal- priser, det vill säga samma nackdelar som redan Kris- blir mer sannolika ju större en regionen är. tensson hade pekat på. Även om trängseln kan tvinga Hårsman-Strömquist drog slutsatsen att om de yttre fram höga kollektivtrafikandelar, ger stillastående bil- kärnorna lokaliseras lämpligt så ger en flerkärnig be- köer stora utsläpp och andra negativa effekter. Köerna byggelsestruktur en högre välfärd än om regionen för- innebär också avsevärda kostnader. I bästa fall kunde vi blir enkärnig. Vidare visade de att en yttre regionkärna hitta en balans mellan utspridning och koncentration. bör lokaliseras längre ut om regionen växer, om pend- Den alternativa väg ur konflikten mellan koncentra- lingskostnaden är hög och bebyggelsen gles. Ju närmare tion och utspridning som vi i stället ville pröva var vad citykärnan en yttre kärna planeras, desto sannolikare är som skulle kunna kallas koncentrerad utspridning. En det att den kan förverkligas. Om den yttre kärnan plane- flerkärnig strategi för bebyggelse och markanvändning ras för långt från city kommer företagen i stället att söka skulle innebära en bättre avvägning mellan utrymmes- sig till centrala lägen. Det beror både på företagens kom- behov, markpriser, transportinvesteringar och inter- munikationskostnader och på företagens samlokalise- aktionsmöjligheter än de möjligheter som erbjuds med ringsfördelar. en enda regionkärna. Hypotesen var att planen skulle kunna innehålla ett stort centrum och flera mindre DRIVKRAFTERNA FÖR FLERKÄRNIGHET regionkärnor. En sådan struktur skulle också innebära Koncentration av arbetsplatser ger produktivitetsför- fördelar från miljösynpunkt. delar för företagen av två slag – interna och externa skal- Men hur stor behöver en regionkärna vara för att bli fördelar. Interna skalfördelar i företag innebär att kost- bärkraftig och uthållig? Hur många regionkärnor bör naden per producerad enhet faller med växande produk- planen innehålla och var bör de lämpligen lokaliseras? tion. Externa skalfördelar uppkommer då företag sam- Konsulterna visade hur arbetsplatser och bostäder lokaliseras i en mer eller mindre tät miljö av likartade borde fördelas för att summan av produktionskostna- eller kompletterande företag och kallas därför oftast der, pendlingskostnader och trängselkostnader skulle samlokaliseringsfördelar. bli så liten som möjligt. I princip finns det tre olika förklaringar till uppkom- Analysen visade att en enkärnig region ibland ger den sten av externa skalfördelar: samhällsekonomiskt bästa lösningen och en flerkärnig • Omgivningsföretag region i andra fall. Vilket utfallet blir beror på folkmäng- ••Specialiserade arbetsmarknader den, transportkostnaderna, skalfördelarnas storlek och ••Kunskapsspridning hur hushållen värderar trängsel. Flerkärniga regioner 192 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Skalfördelar är tillsammans med transport- eller kom- invändning var att gamla befintliga städer redan ut- munikationskostnader grundläggande för uppkomst gjorde sådana regionkärnor som vi ville stimulera, men och existens av geografiska kärnor. Den ekonomiska i mer eller mindre helt nya lägen. Vi bad därför konsul- utvecklingskraften ligger i att företag med skalfördelar terna särskilt bedöma om till exempel städer som Söder- söker sig till regionkärnan och när fler företag söker sig tälje, Norrtälje eller Nynäshamn kunde få en renässans dit ökar fördelarna vilket drar ytterligare företag dit. och utgöra regionkärnor i en växande flerkärnig stor- Fler företag ger ett större behov av arbetskraft, som le- stadsregion. Samtliga är ju redan i dag betydelsefulla der till att regionen växer. Det ger högre pendlings- tätorter och det var därför naturligt att fråga sig om inte kostnader vilket leder till ökande löner som minskar den kommande utvecklingen kunde stärka dessa tätort- företagens skalfördelar av att ligga i regionens kärna. ers konkurrensposition så att de utvecklas till yttre Växande löner och markpriser leder därför till att regionkärnor som kompletterar regioncentrum. Kon- företag flyttar från kärnan till arbetsplatsområden i sulterna bedömde dock att så knappast var fallet. De ytterområden, där avståndet till kärnan begränsar kon- bedömdes ligga för långt ut från regioncentrum för att kurrensen om arbetskraften från företag i regionkrnan. erbjuda reella alternativ för företag som överväger en På visst avstånd från regionkärnan kan det då uppstå nya extern lokalisering. Dessutom finns praktiskt taget hela koncentrationer av företag i lägen som har hög tillgäng- marknadspotentialen i regionen mellan respektive ort lighet. De kan så småningom utvecklas till mer och mer och regioncentrum. De relativt tunna marknaderna ut- självständiga yttre regionkärnor omgivna av egna lokala anför dessa tätorter motverkar eventuella ambitioner arbetsmarknader. att utveckla dessa tätorter till med regioncentrum kon- Hårsman-Strömquist bedömde att Stockholmsregio- kurrerande alternativ. nen börjar bli tillräckligt stor för att både företag och En annan aspekt var vilka effekter en inre och en yttre hushåll ska gynnas av nya yttre regionkärnor. Sedan slu- tvärled, som båda diskuterades i regionplanearbetet, tet av åttiotalet tycks den tidigare utspridningen av före- skulle få med avseende på kärnbildning. Båda skulle tag och arbetsställen ha bromsats. Ju mer regionen och sänka kostnaderna för pendling och transporter och pendlingskostnaderna fortsätter växa, desto större blir därmed skapa ett större spelrum för utspridande krafter. potentialen för nya kärnbildningar. Eftersom de externa Konsulternas bedömning var ganska entydig. Den skalfördelarna tycks växa talar detta för att nya kärn- inre tvärleden skulle framförallt öka tillgängligheten till bildningar skulle gynna regionens ekonomiska utveck- regioncentrum och närliggande områden. Den yttre ling. tvärleden skulle däremot stärka tillgängligheten för områden som ligger nära knutpunkter mellan yttre HUR BÖR VI PLANERA FÖR FLERKÄRNIGHET? tvärleden och radiella leder. Slutsatsen var att den inre Goda kvaliteter i yttre regionkärnor, som kan påverkas tvärleden framför allt skulle driva på en utbredning av med regionplanering, är framför allt hög tillgänglighet nuvarande regioncentrum och därmed befästa den en- till både företag och hushåll. Det ideala är att tillgäng- kärniga regionen. Den yttre tvärleden skulle däremot ligheten blir så hög att sådana kärnor kan ge samloka- förbättra förutsättningarna för yttre regionkärnor och liseringsfördelar för breda kluster av företag. driva på utvecklingen av en flerkärnig region. När de preliminära resultaten presenterades fördes En ytterligare slutsats var att varken offentliga insat- olika invändningar fram från kommunala planerare. En ser eller privata insatser var för sig skulle kunna skapa FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET 193

regionplaneringen som tänkbara för framtida region- kärnor ligger lönenivån relativt högt. Lönenivåerna i lokala koncentrationer av arbetsplatser är således högre än i närmast omgivande miljöer. Områden som drar till sig högproduktiva företag har potential att växa till större kärnor eftersom de förmår betala högre löner och därmed attrahera arbetskraft från en större marknad. Slutsatsen var att analyserna stöder de tidigare redo- Genomsnittlig inkomst i arbetsplatsområden på olika visade teoretiskt grundade slutsatserna om drivkrafter avstånd från City. för flerkärnighet. livskraftiga yttre regionkärnor. Det skulle därför finnas FLERKÄRNIG STRUKTUR I RUFS skäl att sträva efter att utveckla regionkärnor i olika Med det teoretiska underlag som hade tagits fram be- offentliga och privata partnerskap. dömde vi att det fanns tillräckliga motiv för att gå vidare med strategin om flerkärnighet. Men inför arbetet med STÄMMER TEORIERNA I STOCKHOLMSREGIONEN? RUFS behövde vi också översätta de teoretiska model- Den teoretiska grunden för strategin mot en flerkärnig lerna till konkreta förslag på regionplanekartan. Här region fanns nu. Vi visste dock inte säkert om teorierna saknades flera steg. Dels hade modellerna utgått från ett också stämde för Stockholmsregionen. I en enkärnig re- ganska snävt perspektiv där företag, hushåll, transport- gion borde lönerna falla med minskad tillgänglighet till kostnader och tillgång på mark var de enda faktorerna. kärnan, eftersom arbetsgivare i regionens kärna måste Visserligen är dessa mätbara och beräkningsbara. Tra- kompensera hushållen för deras pendlingsuppoffringar. fiknätet är ju traditionellt ett centralt område i region- Följden av detta blir att den allmänna lönenivån faller planeringen. med växande decentralisering av arbetsplatserna. Men i verkligheten finns det förstås en mängd andra Vi gav därför Hårsman och Strömquist ett nytt upp- faktorer som bör spela in. Attraktiviteten i city och an- drag för att kontrollera hur det förhöll sig med detta i dra gamla städer ligger också i faktorer som en god arki- Stockholmsregionen. De kunde då visa att Stockholms- tektur och stadsbild, torg och parker, tillgång på restau- regionens geografiska lönestruktur mycket tydligt präg- ranger, biografer, teatrar och annan kultur samt butiker las av vad man kan förvänta sig i en enkärnig region. De och annan service. En annan lika viktig faktor är om det genomsnittliga lönerna i olika arbetsplatsområden fal- finns byggbar mark att förtäta och om berörda kommu- ler med växande avstånd till city både i den norra och i ner är beredda att planera för detta. Det måste också fin- den södra regiondelen. nas fastighetsbolag eller offentliga aktörer som vill in- Lönerna i norra regiondelen ligger på en något högre vestera. nivå och faller brantare än den i södra regiondelen och Utgångspunkten var givetvis den existerande be- båda kurvorna har distinkta toppar och dalar. Topparna byggelse- och transportstrukturen, eftersom alla för- utgörs av områden med en starkare koncentration av ar- ändringar, även under de kommande 20–30 åren, bara betsplatser. I många av de områden som pekats ut i delvis kommer att kunna ändra denna. 194 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Regionala stadskärnor i planstruktur K i RUFS 2000.

Regionen har en stjärnstruktur där bebyggelsen följer VILKA REGIONALA KÄRNOR? kommunikationslederna ut från regionens centrum. I samrådsunderlaget till RUFS år 2000 presenterade vi Mellan stjärnuddarna löper gröna kilar in mot regio- två alternativ för flerkärnighet. Alternativen benämn- nens centrum. Det skapar goda möjligheter för en effek- des Alternativ K, koncentrerat, och Alternativ P, peri- tiv kollektivtrafik samtidigt som befolkningen har nära fert. Alternativ K innebär att fler nya bostäder och ar- till rekreationsområden. Den framtida bebyggelseut- betsplatser i hög utsträckning byggs i den centrala delen vecklingen borde bygga vidare på denna grundlägg- av regionen. Dessutom byggs tre yttre regionala kärnor. ande, effektiva struktur. Alternativ P utgick från att det blir svårt att genomföra Dagens kollektivtrafik har svårt att konkurrera med en så stor utbyggnad i den centrala delen av regionen. bilen bland annat därför att det saknas snabba tvär- I Alternativ P antog vi därför att en större del av tillväx- förbindelser. Det radiella spårsystemet behöver därför ten i så fall måste ske i förortskommunerna. Det skulle kompletteras med väg- och kollektivtrafikförbindelser i ge förutsättningar för fler nya kärnor i alla regiondelar tvärled som knyter ihop trafiksektorerna utanför den och ett minskat tryck på den centrala regiondelen. centrala regiondelen. De regionala kärnorna kan ut- Remissinstansernas synpunkter vid samrådet stödde vecklas kring några av de knutpunkter där de radiella i huvudsak en flerkärnig struktur. Många kommuner trafikstråken möter tvärförbindelserna. FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET 195

Regionala stadskärnor i planstruktur P i RUFS 2000.

ville dock att en regional kärna skulle utvecklas i varje också fick stöd av nämnden, lades därför in i utställ- regiondel. Alla föreslagna kärnor tillstyrktes också av ningsförslaget: berörda kommuner. Den regionala utvecklingsplanen Regionala kärnor: borde därför så långt möjligt följa kommunernas syn- ••Regioncentrum-Stockholm punkter och redovisa dessa kärnor. Vi föreslog också att ••Barkarby-Jakobsberg kärnstrukturen borde kompletteras med en kärna i Sö- ••Kista-Sollentuna-Häggvik dertälje. Detta hade med emfas framförts av Södertörns- ••Flemingsberg kommunerna. Här tyckte vi att det låg mycket i deras skäl; att Södertälje redan hade en gammal stadskärna Delregionala kärnor: med mycket av det utbud som diskuterades. Dessutom ••Södertälje finns två mycket stora internationella företag i Söder- ••Täby centrum-Arninge tälje, Scania och AstraZeneca. Det senare har också varit • Skärholmen-Kungens kurva mycket starkt växande och rekryterar varje år många ••Haninge centrum mycket kvalificerade personer. De sju yttre kärnorna, som bedöms ha förutsättningar Följande regionala och delregionala kärnor, som för stark tillväxt på lång sikt, har idag varierande inne- 196 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Enkärnig region med stjärnstruktur där bebyggelsen följer kommunikationsnätet. Med tvärförbindelser förstärks förutsätt- ningarna för utveckling i yttre kärnor.

håll och förutsättningar. Vissa yttre kärnor är redan het och fortsatt tillväxt i regionen kommer att ytterlig- starka noder i sina regiondelar medan andra har relativt are stärka utvecklingspotentialen i de yttre kärnorna. få bostäder och verksamheter. De yttre kärnorna står idag för en relativt liten del av regionens boende och sys- FÖRBÄTTRA TILLGÄNGLIGHETEN TILL KÄRNORNA selsättning. Endast cirka 6 procent av regionens befolk- Strategin för att utveckla regionala kärnor måste bygga ning bor inom kärnområdena och 16 procent av regio- på de prioriterade kärnornas utvecklings- och mark- nens sysselsättning finns där. nadsvillkor. Om de yttre kärnorna utvecklar verksam- Kärnornas läge i regionen avgör i stor utsträckning heter, vars inriktning och specialisering skiljer sig åt, deras tillgänglighet. De yttre kärnorna ligger mellan 10 kan de komplettera varandra i stället för att konkurrera. och 30 kilometer från regioncentrum. Svagast tillgäng- På kort och medellång sikt kan flerkärnighet främst lighet har trots allt Södertälje. Även Flemingsberg och stimuleras med åtgärder som stödjer privata investe- Haninge centrum har begränsad tillgänglighet när det ringar. På lång sikt är strukturella trafikinvesteringar, gäller bil respektive kollektivtrafik. Alla kärnor har dock som förbättrar kärnornas tillgänglighet, avgörande. De idag spårbunden trafik. yttre regionala kärnorna behöver till exempel förses Stadsmiljön i de yttre kärnorna skiljer sig åt – från med länkar till det regionala vägnätet. Yttre tvärleden Flemingsbergs storskaliga 60-talsbebyggelse till Söder- bör därför dras så att den väl ansluter till de yttre kär- täljes äldre stadskvarter. Stadsmiljön är mycket varie- norna. rande även inom respektive kärna som kan rymma både Men för att en kärna ska ha långsiktiga förutsätt- äldre bebyggelse, nyligen exploaterade områden och ningar att utvecklas krävs också god kollektivtrafik som områden som fortfarande är oexploaterade. Kärnorna öppnar för en mer omfattande arbetspendling och ger har i viss utsträckning också utvecklat olika profiler. bredare grupper möjlighet att nå kärnan. Det kan ske Skärholmen-Kungens kurva har till exempel en inrikt- genom att en ny spårväg dras mellan nordost och nord- ning på storskalig handel medan IT-företag koncentre- väst för att koppla samman kärnorna i Arninge/Täby, rats till Kista-Sollentuna-Häggvik. Kista/Häggvik och Barkarby/Jakobsberg. Genom att Potentialen för fortsatt utveckling i kärnorna är gene- grena av den planerade förlängningen av Tvärbanan vid rellt mycket stor och omfattande investeringar görs för Ulvsunda via Kista och Akalla vidare till Häggvik skapas närvarande. Stora markreserver finns i flera av kärnorna en ytterligare koppling mellan regioncentrum och de och möjligheten till förtätning är god. Flera av kärnorna yttre kärnorna. kommer att få bättre tillgänglighet när trafiksystemen På motsvarande sätt kan en spårförbindelse koppla byggs ut enligt utvecklingsplanen. Och ökad tillgänglig- samman kärnorna i Flemingsberg och Skärholmen/ FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET 197

Regionala och delregionala kärnor i RUFS 2001.

Kungens kurva med Fruängen och Älvsjö. kärnighetsstrategin. För att ge underlag för detta arbete Flertalet nya kärnor har eller kan få en pendeltågs- ansåg vi att kunskapsunderlaget ytterligare behövde station. Tre av kärnorna ligger också vid de nya fjärr- fördjupas och breddas. och regionaltågsstationerna Stockholm Nord, Stock- Ett antal delstudier initierades och resultatet sam- holm Väst eller vid den befintliga stationen Stockholm manfattades och konkretiserades i rapporten ”Flera kär- Syd. Detta gör att de kan nås med korta restider från ett nor” 1. Göran Johnson och Ann-Charlotte Alvehag var stort omland. projektansvariga med Susanne Ingo, Inregia som konsult. Rapporten sändes på remiss under 2003. Syftet var FLERA KÄRNOR att stimulera till dialog mellan de olika aktörer som Sedan RUFS 2001 hade färdigställts, övergick vi på skulle behöva samverka i genomförandeskedet. Fort- Regionplane- och trafikkontoret till att arbeta tillsam- löpande kunskapsutveckling och erfarenhetsåterföring mans med kommunerna för att implementera fler- sågs som en nödvändig del av denna process. 198 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

Ovan: Illustrationen visar det planerade universitetsområdet i Flemingsberg, Huddinge kommun, februari 2001. Nedan: Huddinge sjukhus och Flemingsberg, flygfoto april 2001. FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET 199

Tonvikten i rapporten låg på att belysa drivkrafter hälso- och sjukvård styrs till kärnorna är också betydel- och motiv för utvecklingen av yttre kärnor i Stock- sefullt. Kommunerna i länet har redan i olika former in- holmsregionen och att visa på några grundläggande vill- lett samarbete för att förbättra förutsättningarna i olika kor och förutsättningar för ett framgångsrikt genomför- avseenden. ande. Rapporten diskuterade även förhållandet mellan Stockholm planerar aktivt för att bygga ut Kista till- de yttre regionala kärnorna, den Centrala regionkärnan, sammans med Sollentuna och övriga grannkommuner. utvecklingen vid Arlanda samt i de större städerna i Mä- Även samarbete kring Barkarby diskuteras. Stockholm lardalen. och Huddinge bedriver också ett konkret planeringsar- I ”Flera kärnor” beskrevs planeringen i några jämför- bete för att samordna planeringen av Kungens kurva- bara europeiska storstäder, som också planerar för en Skärholmen. flerkärnig stadsutveckling, nämligen München, Dublin Berörda kommuner har inlett ett samarbete kring de och Zürich 2. En erfarenhet var att i flertalet jämförbara fyra kärnorna på Södertörn. Nordostkommunerna är regioner ger bra kontakter med den internationella flyg- eniga om att tillsammans arbeta för att Täby-Arninge platsen goda betingelser för en kärnas utveckling. genomförs och gärna utvecklas i ett ännu större område. I rapporten redovisades också utvecklingsförutsätt- På olika sätt medverkar Regionplane- och trafikkon- ningarna för var och en av de regionala kärnorna enligt toret och andra regionala organ. På pappret ser det alltså RUFS 2001, samt läget för den kommunala plane- ganska ljust ut. Men samarbetet borde också till större ringen. Materialet diskuterades fortlöpande vid semi- del involvera näringslivet. Det kanske kommer. narier, workshops och möten på regional nivå och i de Det är för tidigt att spekulera i hur långt utbyggnaden olika kärnorna. har hunnit om tio eller tjugo år. Säkert kommer inte till- växten att gå lika fort i alla kärnor. Det måste bli fråga FRAMTIDEN om en långsiktig process att bryta den centrala region- Om de regionala kärnorna kommer att förverkligas kärnans 750-åriga dominans. Helt kommer det sanno- måste det finnas intresse hos företagen och hos kom- likt aldrig att ske och vore heller knappast önskvärt. munerna. Till viss del kan förutsättningarna påverkas I kommande översyner av den nu framtagna regionala genom att den föreslagna infrastrukturen byggs ut. Att utvecklingsplanen behöver uppföljningen av flerkär- offentliga investeringar i till exempel utbildning samt nigheten vara en viktig del.

4.4

Trafikfrågorna

BILEN – FRIHETSSYMBOL ELLER MILJÖBOV? täcka nya miljöer. Och att bilen i den politiska debatten Bilens betydelse för frihet och jämlikhet tenderar ibland borde betraktas ur ett sådant perspektiv. Att resa är säl- att förringas. Bilen har under de senaste 30–40 åren haft lan ett självändamål, antingen det sker med bil eller kol- en enorm betydelse för att ge människor frihet, att söka lektivtrafik, utan resandet har som syfte att förverkliga arbete på längre avstånd, att resa på semester, att besöka andra mål. släkt och vänner och att vidga sina perspektiv. BIL ELLER KOLLEKTIVTRAFIK? För äldre generationer som växt upp i en tid då män- niskors revir till stor del bestämdes av hur långt man Även om bilen har stor ekonomisk och social betydelse, kunde gå, cykla eller åka med häst och vagn har bilen måste vi beakta att den växande biltrafiken från miljö- betytt något av en revolution. Men de som var bättre synpunkt utgör ett stort problem. I arbetet med RUFS bemedlade har alltid kunnat resa. Statsminister Göran var kollektivtrafikens sjunkande marknadsandelar ett Persson har skildrat sin uppväxt i Vingåker och hur av de ständigt närvarande problemen. Kritiker pekade han som tolvåring första gången kom till Katrineholm, på detta samtidigt som de menade att en alltför låg am- 25 kilometer bort, sedan familjen fått råd att skaffa sig bitionsnivå i RUFS med otillräckliga satsningar på en begagnad Opel 1. Hur familjen med bilen nu kunde kollektivtrafiken och allför utspritt byggande var hu- semestra på Västkusten, något som tidigare bara varit vudorsaken. Vänsterpartiet ifrågasatte trafikberäkning- 2 möjligt för familjer som hade det bättre ställt. Göran arna och prognosmodellerna i stort . Persson menar att vi måste inse att bilen av många män- Vissa kritiker insåg svårigheterna att möta konkur- niskor upplevs som den stora friheten i deras liv. Att bi- rensen från biltrafiken med enbart mer kollektivtrafik. len ger vanliga människor möjligheter att resa och upp- De krävde därför ekonomiska styrmedel. Behovet av 202 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

bilarna är bättre, är kollektivtrafikandelen mycket lägre. Sedan 1970-talets början har kollektivtrafikandelen för alla resor minskat, medan biltrafikandelen har ökat. Idag sker 60 procent av alla resor med bil. Denna utveckling har skett trots att utbudet av kollektivtrafik nästintill har fördubblats under samma tid. Idag har de flesta större hushåll tillgång till bil. Av

hushåll med barn och hushåll med två förvärvsarbet- Bilinnehav och trafikutveckling enligt RUFS 2001. ande har omkring 90 procent bil. Bland de hushåll som har möjlighet att välja transportsätt är kollektivtrafik- miljöstyrande bilavgifter och trängselavgifter påpeka- andelen mycket låg. Orsaken är att det trots trängseln i des så snart tillfälle gavs. Såväl vänsterpartiet som miljö- de flesta relationer går mycket fortare att åka bil än kol- partiet ansåg att trängselavgifter borde införas. lektivt. Och eftersom hushållen värderar sin tid högt är Men även de borgerliga partierna och socialdemokra- det oftast värt den högre kostnaden att använda bilen för terna var bekymrade över de sjunkande kollektivtrafik- dem som har råd. Och alltfler har råd med bil. andelarna. De borgerliga avvisade alla diskussioner om avgifter. Socialdemokraterna var inte heller några ore- STYRMEDEL BEHÖVS serverade avgiftsförespråkare. Även socialdemokrater- Det är inte rimligt att låta en ökande trängsel på vägarna na ställde upp på de föreslagna vägutbyggnaderna utan styra fördelningen på trafikslag i riktning mot en ökan- att föreslå några avgifter på biltrafiken. de kollektivtrafikandel. I sin reservation vid beslutet om utställningsutlåt- För det första kostar trängseln oerhört mycket. För andet i mars 2002 ville socialdemokraterna få ett tillägg ett par år sedan beräknades vägträngseln i Stockholms till kontorets förslag till beslut med innebörden att nöd- län kosta samhället 3,7 miljarder kronor per år och för- vändiga utbyggnader av kollektivtrafiknätet för att an- seningarna inom kollektivtrafiken, såväl på spår som delen kollektivtrafikresenärer ska öka skulle redovisas. på väg, cirka 3 miljarder kronor. Således en samhälls- Reservationen bygger på föreställningen att enbart ut- kostnad på nästan 7 miljarder kronor per år, vilket mot- byggnader av kollektivtrafiken skulle kunna öka kollek- svarar 1,5 procent av länets bruttoregionprodukt eller tivtrafikens marknadsandel, bara de är tillräckligt stora. närmare 4 000 kronor per invånare och år. Vi är inte övertygade om att så är fallet. För att närma sig För det andra leder den låga hastigheten till att ut- målet skulle i vart fall kollektivtrafikutbyggnader be- släppen från bilarna blir flera gånger högre än vad de höva ske med mycket låg samhällsnytta. annars skulle vara. Vi har under lång tid haft sjunkande kollektivtrafik- Därför behöver vägkapaciteten byggas ut. Framför- andelar i Stockholmstrafiken. Fortfarande sker dock allt behöver kapaciteten ökas över Saltsjö-Mälarsnittet. hela 70 procent av resorna mot innerstaden i maxtim- Men även med utbyggda vägar kommer kapaciteten att men med kollektivtrafik. Men det beror till stor del på vara begränsad. Vid vissa tidpunkter kommer ändå att kapaciteten på infarterna sedan länge är fullt utnytt- trängsel att uppstå på vissa platser. Det finns därför be- jad och att fler bilar därför inte får plats. I andra relatio- hov av ytterligare styrmedel. ner och vid andra tidpunkter, när framkomligheten för Ett effektivt styrmedel är att använda någon form av TRAFIKFRÅGORNA 203

bilavgifter, men för att det ska vara möjligt att införa av- ALLT MINDRE PENGAR TILL INFRASTRUKTUR gifter måste det också finnas en bred majoritet för detta De ekonomiska resurserna för att bygga trafikleder var och en sådan majoritet har saknats. Det måste också fin- som störst under 1960-talet. Under första hälften av nas acceptans bland trafikanterna, vilket förutsätter att 1960-talet erhöll Stockholmsregionen en dryg tredjedel alternativ finns. av de totala statsbidragen för vägbyggande. Under se- Ett annat styrmedel är parkeringspolitiken, det vill nare delen av 1960-talet minskade bidragen till vägar säga att reglera utbudet och prissättningen på parkering. men detta kompenserades under en tid av stora bidrag Det finns studier som visar att enbart en effektivare till byggande av tunnelbanor. Från omkring 1970 sjönk förmånsbeskattning av fri parkering på arbetsplatsen, anslagen till byggande av vägar i landet, och under se- skulle minska trängseln i samma storleksordning som nare delen av 1970-talet sjönk Stockholmsregionens an- 3 trängselavgifter . Ett ytterligare sätt att styra biltrafiken del totalt sett även om tunnelbanorna inräknades 4. De är genom trafikinformatik, det vill säga genom att med minskade anslagen kunde under 1970-talet motiveras trafiksignaler och information till trafikanterna effekti- med att Stockholmsregionens befolkningstillväxt stan- visera utnyttjandet av gatuutrymmet. nade av. Under 1970-talet ökade regionens befolkning Ökade kollektivtrafikandelar måste bygga på en hel- med endast 50 000 invånare, mindre än en fjärdedel av hetssyn på trafiksystemet och på en kombination av ökningen under 1960-talet. många olika åtgärder. I RUFS 2001 ingår en mycket stor Under 1980- och 1990-talen ökade regionens befolk- utbyggnad av kollektivtrafiken, främst genom ny spår- ningstillväxt igen, men utan att anslagen till infrastruk- trafik. Den leder till att kollektivtrafikens konkurrens- tur ökade. Under 1980-talet ökade befolkningen med kraft gentemot bilen kraftigt förbättras, men höjer inte 110 000 invånare och under 1990-talet med 180 000. kollektivtrafikens marknadsandel, eftersom den ekono- På grund av regionalpolitiska hänsyn prioriterades i miska tillväxten samtidigt ger fler och fler möjlighet stället utbyggnad av infrastruktur i andra delar av lan- både att skaffa bil och att också använda den. det. Under slutet av 1990-talet hade Stockholmsregio- Frågan är om det kommer att finnas ekonomiskt ut- nens andel av de statliga utgifterna för drift, underhåll rymme för att både finansiera investeringarna och för och byggande av infrastruktur med mera sjunkit till att också driva trafiken? Och även om så sker, kommer femton procent. I Stockholmsregionen står staten nu- en så omfattande utbyggnad att hinna genomföras på mera för drygt en fjärdedel av kostnaderna för det regio- 30 år med de långa planerings- och utbyggnadstider som nala trafiksystemet, medan kommuner och landsting numera råder? står för nästan tre fjärdedelar. I landet i övrigt är förhåll- En mer omfattande utbyggnad av kollektivtrafik än andet det omvända. Invånarna i Stockholmsregionen den som redan ingår i RUFS leder inte automatiskt till svarar själva genom kommunalskatt och landstingsskatt en i motsvarande grad högre kollektivtrafikandel, utan för huvuddelen av de offentliga kostnaderna för kom- till att alltfler tåg, spårvagnar och bussar går halv- munikationer. Det beror på den förda regionalpolitiken tomma. Kostnadseffektiviteten sjunker alltså. Vi tror och på att stockholmarna använder kollektivtrafik i så inte att det skulle gå att skapa ett ekonomiskt utrymme hög grad. för en mer omfattande kollektivtrafiksatsning än den De stora kapacitetsförstärkningarna på vägsidan mel- som redan ingår i RUFS. lan regionens norra och södra delar – det så kallade Salt- 204 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

sjö-Mälarsnittet – tillkom under 1960-talet med Ess- tare 1968. Han blev ordinarie ledamot i KSL:s region- ingeleden och Centralbron. Sedan dess har befolkning- planenämnd 1969. Centerpartiet gick starkt framåt i va- en ökat med cirka 400 000 invånare, utan ytterligare let 1970 och Paul Grabö (c) fick posten som gatu- kapacitetsförstärkning på vägsidan. Genom Dennis- borgarråd i Stockholms stad. paketet 1991–1992 kom ytterligare investeringar att ske, Kritiken mot stadsomvandlingen och trafikledsbygg- framförallt genom bygget av Södra länken. andet kulminerade i den allmänna debatten i samband Den stora utbyggnaden av kollektivtrafiken skedde med striden om almarna i Kungsträdgården i maj 1971. genom tunnelbanans utbyggnad som i huvudsak ägde Centerpartiet reserverade sig 1972 tillsammans med rum mellan 1950 och 1985. Genom Hörjelöverenskom- vänsterpartiet kommunisterna mot att anta förslaget till melsen 1964 beslutades att pendeltågstrafiken skulle in- Regionplan 1973 i landstingsfullmäktige i maj 1973. föras5 . Genom Strängöverenskommelsen 1983 förstärk- Vänsterpartiet kommunisterna fick sin första represen- tes järnvägsnätet ytterligare med dubbelspår samt nya tant i Regionplane- och näringslivsnämnden genom Jan och ombyggda stationer under 1980-talet. Ytterligare Strömdahl 1977. Miljöpartiet fick sin första represen- utbyggnader kom till stånd genom de investeringar i tant i Regionplane- och trafiknämnden med Thomas Dennispaketet från 1991–1992 som genomfördes. Wihman 1989. Sedan 1970-talet har således regionens infrastruktur- utbyggnad varit beroende av att särskilda överenskom- DENNISÖVERENSKOMMELSEN melser har kommit till stånd med jämna mellanrum. Det kanske bästa exemplet på koppling mellan region- Den ordinarie investeringsplaneringen har inte längre planering och genomförandeplanering utgör Dennis- räckt till. överenskommelsen som slutligt slöts den 29 september 1992. Regionplaneringen hade legat till grund för över- FRÅN SAMSYN TILL OENIGHET enskommelsen. Samtliga projekt i överenskommelsen Resursknappheten har varit en bidragande orsak till att kom sedan att ingå i Regionplan 1991. Det var alltså utbyggnaden av transportinfrastruktur inte har kunnat fråga om ett ömsesidigt växelspel. hålla en jämn takt med den växande befolkningen. Den Alltsedan mitten av 1980-talet hade trafikkontoret andra huvudorsaken var att opinionsläget förändrades i tillsammans med regionplanekontoret och andra intres- riktning mot en mer negativ inställning till bilism och senter tagit fram ett stort antal utredningar om trafik- trafikledsbyggande6 , samtidigt som oenigheten mellan och miljöfrågorna. Detta material blev ett viktigt under- de politiska blocken förstärktes. lag i samband med förhandlingarna om Dennisöverens- Från regionplaneringens början 1952 och fram till kommelsen. 1970-talet präglades planeringen av en stor samsyn över Dennisöverenskommelsen var den största överens- blockgränserna. Socialdemokraterna, folkpartiet och kommelse som gjorts i Sverige vad avser investeringar i högerpartiet, sedan moderaterna, delade på inflytandet. transportinfrastrukturen. Den omfattade investeringar Det relativa politiska samförståndet i den regionala pla- i vägar, kollektivtrafik och miljöåtgärder för cirka 36 neringen utsattes under slutet av 1960-talet för en väx- miljarder kronor. Bilavgifter skulle helt finansiera väg- ande kritik. Kritiken kom dels från centerhåll, dels från investeringarna medan utgifterna för investeringar i vänster. I regionplanenämnden fick centern första kollektivtrafiken skulle delas mellan staten och lands- gången representation genom Knut Nilsson som ersät- tinget. Överenskommelsen hade en mycket bred poli- TRAFIKFRÅGORNA 205

tisk förankring, bakom den stod socialdemokraterna, förs problemet med bilavgifter. moderaterna och folkpartiet. Även om det funnits tecken på svårigheter att poli- Enligt regeringsdirektiven skulle överenskommelsen tiskt hantera överenskommelsen kom upplösningen än- syfta till att förbättra miljön, öka framkomligheten samt dock som en överraskning för de flesta. Regeringens skapa goda förutsättningar för ekonomisk tillväxt i agerande utlöste givetvis en stark kritik från moderater- Stockholmsregionen. För att uppnå dessa mål kom för- na och folkpartiet, men även från ledande socialdemo- handlarna överens om att satsa på utbyggd kollektivtra- krater i Stockholmsregionen. Den politiska splittringen fik, en avlastande kringfartsled runt Stockholms inner- i trafikfrågor, som långt före Dennisöverenskommelsen stad samt en yttre tvärled som skulle binda samman de plågat Stockholmsregionen, blev åter akut. Motsätt- norra och södra delarna av regionen. ningarna ökade mellan de borgerliga partierna och socialdemokraterna. Vid valen året efter förlorade socialde- DENNISPAKETETS UPPLÖSNING mokraterna makten i stadshuset, i landstinget och i flera Genomförandet av Dennisöverenskommelsen blev mer av länets kommuner. Centern försvann från stadshuset, komplicerat än vad man hade förutsett. Givetvis fick liksom i landstinget. man räkna med att ett så omfattande paket skulle utsät- tas av kritik från olika ”särintressen”. Det främsta mot- DENNISPAKETET GENOMFÖRS DELVIS ståndet kom från miljörörelsen i nära samverkan med Även om Dennisöverenskommelsen upplöstes så hade vänsterpartiet, miljöpartiet och centerpartiet. Dessa an- en hel del projekt under tiden hunnit att genomföras och såg att paketet inte löste miljöproblemen och att över- flera var under genomförande. Det gällde på kollektiv- enskommelsen inte tillkommit i demokratisk ordning. trafiksidan utbyggnad av dubbelspår på Nynäsbanan Intressant är att idag notera att samma organisationer mellan Älvsjö och Västerhaninge samt dubbelspår mel- och partier som riktade kritik mot den demokratiska lan Kallhäll och Kungsängen. Det mest spektaktulära processen i Dennisöverenskommelsen inte ansett sig ha projektet var snabbspårvägen mellan Alvik och Gull- anledning att kritisera den bristande demokratiska för- marsplan och fortsättningen till Hammarby sjöstad. ankringen bakom beslutet om trängselavgifter. Ända- Snabbspårvägsprojektet hade mötts av stor skepsis från målet helgar medlen. flera håll, men visade sig bli en stor succé med mer än Men även inom de avtalsslutande Dennispartierna, dubbelt så många passagerare som prognosticerats. Nu- och framförallt inom Stockholms arbetarekommun, mera är alla angelägna att snarast möjligt bygga vidare fanns olika slag av missnöje. På riksplanet inledde soci- på snabbspårvägen från Nacka till Slussen och en gren aldemokraterna ett samarbete med det Dennisfientliga från Alvik och norröver. centerpartiet kring den ekonomiska politiken. Detta När det gäller vägarna i Dennispaketet blev motor- samarbete bidrog också till att regeringen under ledning vägen på sträckan Söderhall-Rösa den första som bygg- av statsminister Göran Persson i februari 1997 beslöt att des. Därefter färdigställdes etappen mellan Fors och ensidigt upplösa Dennisöverenskommelsen. Oenighet Jordbro på väg 73 liksom delar av Södertörnsleden. Vad inom Stockholms arbetarekommun, bland annat om avser ringen runt Stockholms innerstad var avsikten bilavgifterna, kom att bidra till detta. Det kan synas att först bygga Norra länken. Genom ett utslag av märkligt att i regeringens motivering för att upplösa regeringsrätten blev denna utbyggnad flera år försenad Dennisöverenskommelsen i riksdagspropositionen fram- och ska påbörjas 2005. I stället byggdes Södra länken, 206 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

som blir klar 2004. Under perioden 1999–2002 kunde Stockholmspar- Det kan konstateras att i stort sett samtliga projekt i tiet med några få mandat i Stockholms kommunfull- Dennisöverenskommelsen har blivit genomförda eller mäktige som stödparti till den borgerliga majoriteten förbereds för ett genomförande. Flera av projekten har blockera planeringen och utbyggnaden av Norra länken blivit avsevärt försenade. Det kan också konstateras att i flera år, trots att en bred majoritet i fullmäktige egent- samtliga projekt som ännu inte genomförts finns med i ligen ville få utbyggnaden till stånd. Stockholmsberedningens förslag. Dennisöverenskom- Efter valet 2002 har socialdemokraterna på nytt ma- melsen genomförs i sin helhet, men onödigt försenad till joritet i såväl Stockholms stad som i landstinget med nackdel för trafikförhållandena och miljön. stöd av miljöpartiet och vänsterpartiet. I Stockholms stad ingår det kontroversiella försöket med trängsel- EFTER DENNIS avgifter i majoritetsplattformen. Under hela 1990-talet har svaga majoriteter försvårat planering och utbyggnad av trafikinfrastrukturen. Trots RUFSPROCESSEN INLEDS att det i grunden funnits en bred samsyn om trafik- Trafikfrågorna var centrala genom hela Rufsprocessen. politiken och den regionala utvecklingen mellan social- Redan 1995 i slutsatserna efter scenarioarbetet ”Den demokraterna och moderaterna har inte dessa frågor osäkra framtiden” konstaterades att det borde vara an- betraktats som tillräckligt viktiga för att bilda grund för geläget att hålla öppet for en kraftigt minskad bil- politiska majoriteter. I stället har trafikfrågorna offrats användning, samt att utveckla kollektivtrafiken och att för att nå bräckliga majoriteter kring de traditionella anpassa bebyggelsen till de krav som denna ställer. höger-vänsterfrågorna. Centerpartiet, miljöpartiet, I samrådsförslaget till regional strategi, ”Stockholms- vänsterpartiet och Stockholmspartiet har kunnat ställa regionens framtid”, angavs 1997 en strategisk punkt ultimativa krav om trafikfrågorna för att acceptera som berör trafiken – Främja rörlighet och tillgänglighet. koalitionsuppgörelserna. Trängselsituationen i trafiken redovisades i strategin, Under perioden 1992–1994 hade de borgerliga parti- men utan att lyftas fram särskilt. Under samrådet lyftes erna majoritet i såväl Stockholms stad som i landstinget. dock problemen med bristande framkomlighet och I landstinget var den borgerliga majoriteten beroende trängsel däremot fram av aktörerna i regionen på ett på- av centerpartiet. I Stockholms stad vilade de borgerliga tagligt sätt. Sedan regeringen hade löst upp Dennis- partiernas majoritet på stöd av det lokala Stockholms- paketet fanns inte heller någon etablerad framtidsvision partiet. Stockholmspartiet och centerpartiet motarbe- för trafikens infrastruktur. Osäkerheten om det fram- tade det pågående arbetet med att implementera Dennis- tida trafiknätet i regionen var en bidragande anledning paketet. till att trafikfrågorna prioriterades. Under perioden 1995–1998 hade socialdemokraterna majoritet i såväl Stockholms stad som landstinget med TRAFIKFRÅGORNA FÅR PRIORITET stöd av miljöpartiet och vänsterpartiet. Samarbetet I den regionala strategin, som antogs av landstings- mellan dessa partier skapade fortsatta problem för im- fullmäktige med bred majoritet efter samrådet7 , peka- plementeringen av Dennispaketet. Inga utredningar om des transporterna ut som en av de fem prioriterade frå- Österleden kunde heller göras i Stockholms stad under gorna. Rubriken var ”Öka tillgängligheten och förbättra den perioden. kommunikationerna”. Där slogs fast att transportnätet i TRAFIKFRÅGORNA 207

regionen skulle utformas så att det är ekonomiskt, eko- uppföljningen av Dennispaketet i oktober 1996 avsåg logiskt och socialt uthålligt. Trafikplaneringen borde endast år 2010. Vi hade därför ännu bara vaga föreställ- vara inriktad på att effektivisera transporterna och reningar om vilka behov som skulle komma fram under ducera deras negativa effekter. Trafikökningen skulle det kommande planarbetet. Att kapacitetsbehovet över komma att ställa krav på utökad kapacitet i väg-, järn- Saltsjö-Mälarsnittet behövde förstärkas var emellertid vägs-, tunnelbane- och lokaltågsnäten samt i hamnar tydligt även med de redan gjorda analyserna. I själva ver- och på flygplatser. Särskilt angavs den bristande kapaci- ket borde de ha varit genomförda redan med dagens tra- teten i Saltsjö-Mälarsnittet. Behovet av brett förankrade fikmängder. lösningar poängterades också. Under arbetet med samrådsunderlaget till RUFS Inriktningen i den regionala strategin präglade det prövades alternativa trafiknät med fler vägar och spår fortsatta arbetet med RUFS. Från början hade vi tänkt över Saltsjö-Mälarsnittet, men också med fler tvär- oss att en särskild plan för trafikfrågorna, Trafikplan förbindelser. Fler vägar innebär att biltrafiken får möj- 2000, skulle tas fram och antas i särskild ordning, dock lighet att växa, men detta skulle också kunna vara fören- utan att formellt tillhöra regionplanen. Redan under ligt med ett miljöanpassat och resurssnålt trafiksystem. programarbetet beslöts dock att integrera trafikplanen i Möjligheter skulle nämligen enligt programmet också regionplanen – den regionala utvecklingsplanen RUFS redovisas att utveckla finansieringssystemet så att bättre 2001. balans uppnås mellan utbud och efterfrågan. Ett sådant Arbetet med trafikfrågorna fokuserades inlednings- finansieringssystem måste naturligtvis innebära att bil- vis på frågor om att effektivisera transportnätet, trafik- trafiken på ett eller annat sätt beläggs med avgifter. informatik och prissättning, om att minska behovet av Även om motivet för detta helt och hållet skulle vara fi- rörlighet samt om trafikens negativa effekter. Behovet nansieringen av infrastrukturen skulle ju effekterna att bygga ut trafiksystemets kapacitet fokuserades starkt samtidigt vara att biltrafikens tillväxt skulle kunna be- på Saltsjö-Mälarsnittet för både väg- och järnvägstrafik. gränsas. Samtidigt menade vi att utvecklingen skulle leda till att resandet skulle spridas över en större del av dygnet. Det ALTERNATIVA TRAFIKNÄT skulle innebära att behovet av ytterligare vägutbygg- Vi ansåg det önskvärt att flera alternativa transportnät nader förutom dem som nu var aktuella skulle minska, borde föras fram under samrådet, eftersom det skulle ge dock utan att det totala trafikarbetet för den skull skulle bättre underlag för diskussionen. För kollektivtrafiken minska. byggde samrådsunderlaget på att utveckla tåg- och tun- Vid den här tidpunkten hade vi ännu inte gjort några nelbanetrafiken i de centrala delarna av regionen, alter- analyser av de resbehov som skulle bli följden av en be- nativt att i högre grad utveckla tåg- och spårvägstrafiken tydande befolkningstillväxt ända fram till år 2030. De i ytterområdena. Olika alternativ prövades för väg- analyser som gjorts tidigare avsåg en långsammare be- trafiken, som omfattade såväl Yttre tvärleden inklusive folkningstillväxt och andra tidpunkter. I samband med Västerleden, Ringen inklusive Österleden och Norra Regionplan 1991 gjordes analyser till 2020, men med länken samt en del andra vägutbyggnader. Som alterna- befolkningsantaganden som senare visade sig vara kraf- tiv till Yttre tvärleden prövades Inre tvärleden och som tigt underskattade. De mest aktuella trafikanalyserna alternativ till en pendeltågstunnel prövades Tredje spå- som gjordes inför kontrollstationen i samband med ret i kombination med Kungsholmenbanan. 208 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

remissinstanserna mycket eniga. Dessutom fanns det stöd för att en pendeltågslinje borde avgrenas till Täby och att en tunnelbana på lång sikt behövdes mellan Kungsträdgården och Nacka. Något stöd i nämnden för att föreslå bilavgifter fanns inte, varken som källa för att finansiera infrastruktur eller kollektivtrafik, eller som styrmedel för bättre miljö och framkomlighet. I samrådsunderlaget redovisades endast ett räkneexempel med effekterna av ett eventuellt avgiftssystem. Under samrådet kunde vi också konstatera att det inte heller bland remissinstanserna fanns någon politisk majoritet för att införa bilavgifter. Utvecklingen av ny drivmedelsteknik borde däremot ses som en av de viktigaste förutsättningarna för att komma tillrätta med de olägenheter som dagens fordon orsakar. På sikt är det nödvändigt att öka kraven på fordonen för att klara olika typer av miljömål. Därför är detta det utan jämförelse viktigaste kravet på längre sikt, om inte regionens möjligheter till en långsiktigt hållbar Karta över investeringar i kollektivtrafiken enligt RUFS 2001. utveckling ska hämmas. Fordonsåtgärder har dessutom en mångdubbelt större potential i miljöförbättring än Under processens gång fördes dock tvivel fram om alla typer av avgiftssystem, i varje fall med avseende på lämpligheten av att redovisa den Inre tvärleden och utsläppen. Kungsholmenbanan i samrådsförslaget. Vi borde inte En signal om den enighet som nu nåtts i regionen ut- ”lansera” förslag som skulle riskera att kullkasta den gjorde det delbetänkande som den av regeringen till- enighet som ändå var på väg att uppnås kring det Tredje satta parlamentariska Stockholmsberedningen lade spåret respektive Yttre tvärleden. Diskussionerna ut- fram vid utställningens slutskede8 . Beredningen hade mynnade i att endast redovisa ett vägnät i samrådet. Inre uppdraget att se över trafikfrågorna i Stockholm-Mälar- tvärleden skulle utgå ur samrådsunderlaget. Däremot dalen. De trafikobjekt som beredningen med bred majo- redovisades alternativa kollektivtrafiknät. ritet prioriterade inom Stockholmsregionen utgjorde i allt väsentligt objekt som också ingick i RUFS. Med det NY ENIGHET NÅS rikhaltiga utredningsunderlag som tagits fram inom ra- Under den sex månader långa samrådsprocessen, och se- men för arbetet med RUFS och som funnits tillgängligt nare under utställningen av den färdiga planen, fram- för utredningen var detta heller inte särskilt konstigt. kom att det fanns ett starkt stöd för huvudtankarna i Regionplane- och trafiknämnden godkände förslaget RUFS. Det redovisade vägnätet fick starkt stöd och till Regional utvecklingsplan 2001 för Stockholms- förstärkningen av spårkapaciteten i Getingmidjan borde regionen i mars 2002, och planen antogs av landstings- ske med en pendeltågstunnel genom City. Om detta var fullmäktige i maj samma år. Några av ändringarna i den TRAFIKFRÅGORNA 209

antagna planen handlade om projekt, där Stockholms- beredningen hade tagit ställning i sitt betänkande, till exempel en pendeltågsgren mot nordost, som landstinget nu ställde sig bakom. Därmed uppstod nästan total överensstämmelse mellan investeringsförslagen i transportsystemet inom länet mellan Stockholmsbe- redningens betänkande och RUFS 2001.

VARFÖR TILLSATTES STOCKHOLMSBEREDNINGEN? Att något måste göras för att lösa de allt besvärligare trafikproblemen i Stockholmsregionen blev i slutet av 1990-talet uppenbart för alla. Högkonjunkturen i för- ening med den snabba befolkningsökningen gav ökad trafik, som visade kapacitetsbristerna i trafiksystemet både vad gällde vägar och kollektivtrafik. Sedan Dennisöverenskommelsen upplöstes av regeringen våren 1997 rådde stor osäkerhet om vad som skulle hända med trafikfrågorna i Stockholmsregionen. Trots betydande frustration insåg alla att ett nytt försök till politisk samling borde göras. Vad som behövdes var Karta över investeringar i vägtrafiken enligt RUFS 2001. inte nya utredningar utan beslut om projekt och åtgär- knuten till regeringen, det vill säga samma organisato- der samt givetvis pengar. Inte minst regeringen var riska modell som valdes för försvarsberedningen. Allt- medveten om situationens allvar och var ju i hög grad eftersom beredningen kom fram till förslag kunde ansvarig för krisen. Det var därför inte direkt förvån- dessa vidareföras till regeringen. Beredningen höll sitt ande att regeringen i december 2000 beslöt att tillsätta första sammanträde i april 2001. den så kallade Stockholmsberedningen med uppgift att Som ny ordförande efter Bosse Sundling, som avgick i lämna förslag på insatser som förbättrar transportsyste- november 2002 efter att ha blivit stadsdirektör i Stock- met i Stockholmsregionen men också transportmöjlig- holms stad, utsåg regeringen i december den vänster- heterna mellan Stockholm och övriga Mälardalen, öv- partistiske riksdagsmannan Kenneth Kvist. Utnäm- riga landet samt internationellt. ningen blev en stor överraskning och möttes av kritik Stockholmsberedningen fick som ordförande Bosse från borgerligt håll. Sundling. Huvudsekreterare var Ragnvald Paulsson och biträdande sekreterare Marianne Möller. Bo Malmsten DIREKTIV OCH PROCESS fungerade som expert till och med 2002. Enligt direktiven skulle Stockholmsberedningen föreslå Beredningen var parlamentariskt sammansatt och insatser för att uppnå: innehöll sålunda representanter för alla i riksdagen representerade partier. Stockholmsberedningen var inte • ökad samordning mellan de olika trafikslagen och en traditionell statlig utredning utan en beredning ökad effektivitet i det befintliga transportsystemet 210 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

• en tillräcklig spårkapacitet genom centrala Stock- I direktiven framhölls vidare att det fanns mycket holm, för att uppnå en hög kollektivtrafikstandard, skiftande uppfattningar mellan de olika trafikaktörerna såväl ur ett lokalt och regionalt som ett interregio- och mellan kommunerna i regionen om vilka lösningar nalt perspektiv som var lämpliga för att förbättra dagens transport- • ökad satsning på den övriga kollektivtrafiken i problem. övrigt i samverkan med trafikhuvudmannen i Det konstaterades vidare att nuvarande situation i Stockholms län men eventuellt även i övriga Stockholmsregionen innebär en utveckling bort från de Mälardalen i syfte att öka transportsystemets transportpolitiska målen inom samtliga trafikslag. Den miljöanpassning och att stärka kollektivresandets väntade befolkningsutvecklingen med följande behov attraktionskraft av resor och en förväntat stor ökning av antalet bilar i • en tillräcklig vägkapacitet mellan norra och södra regionen bedömdes också förvärra den negativa utveck- Stockholm i syfte att undvika att transporttiderna lingen. Stockholmsregionen kännetecknades enligt re- blir så långa att regionen funktionellt delas i två geringen av en transportmarknad där utbudet inte delar kunde svara upp mot efterfrågan. Regionen riskerade ••minskade negativa effekter av biltrafiken därför att komma i större obalans i framtiden om inga ••att fler områden inom Stockholms län blir så åtgärder vidtogs. lättillgängliga att de kan utvecklas till intressanta I direktiven noterades att man inom Stockholms län etableringsplatser för näringslivet och som attrak- under en längre tid hade planerat att bygga ut kollektiv- tiva bostadsområden samt trafiken och vägsystemet. För kollektivtrafiken hade yt- • en tillräcklig flygplatskapacitet i Mälardalen, där terligare spårkapacitet genom centrala Stockholm och hänsyn också tas till ett väl fungerande allmänflyg. komplettering av spårvägar och tunnelbanan varit aktuellt. Inom vägsystemet har en utbyggd ringled runt den Det underströks i direktiven att det ligger i hela Sveriges centrala staden och en yttre tvärled med förbifarts- intresse att Stockholmsregionen och övriga Mälardalen funktion samt vägtullar tidigare varit aktuella. Även utnyttjar sina produktionsförutsättningar så bra som utökad flygplatskapacitet har diskuterats. Hittills har möjligt och att ett väl fungerande transportsystem är av dock flera av dessa planer inte genomförts. stor betydelse för detta. Befolkningsökningen och de Goda möjligheter till internationella kontakter är krav som denna ställer på en väl fungerande bostads- avgörande för näringslivets konkurrenskraft och ut- marknad framhölls i direktiven som en viktig utgångs- veckling. När det gäller flygplatskapaciteten i Stock- punkt för arbetet. Goda kommunikationer inom Stock- holmsregionen konstaterade regeringen att den mycket holmsregionen var enligt direktiven också av stor bety- begränsade konkurrensen på flygmarknaden bidrar till delse för att man ska kunna öka bostadsbyggandet och den brist som finns i Stockholm i dag. Det bidrar också göra mark i mer perifera eller svårtillgängliga områden till att priserna på flygresor ökar. lättare att nå och mer intressanta att planlägga för be- Regeringen konstaterade också att en ny flygplats i byggelse. En god tillgänglighet till Stockholm även för de södra delarna av Stockholms län skulle leda till be- transporter från utlandet är av stor vikt för landets tydande ingrepp i natur- och kulturmiljön, få negativ näringsliv. inverkan på Arlandas roll som nav för inrikesflyget och för övriga flygplatsers utvecklingsmöjligheter. Av dessa TRAFIKFRÅGORNA 211

skäl var en ny flygplats i den södra delen av Stockholms län enligt regeringen inte möjlig. Stockholmsberedningens uppdrag var alltså att lämna förslag till regeringen på insatser för att förbättra transportsystemet inom Stockholms län men också för att förbättra transportmöjligheterna mellan Stockholm och övriga Mälardalen, övriga landet samt internationellt. Med utgångspunkt från den beslutade transport- politiken skulle arbetet syfta till att transportsystemet kan utvecklas på ett för regionen och hela landet miljö- Många anser att Stockholmstrafiken är nära en trafikinfarkt. mässigt, socialt och samhällsekonomiskt långsiktigt hållbart sätt. Beredningen skulle kunna diskutera och gärder som borde vidtas för att skapa ett bättre fung- lämna förslag till förbättringsåtgärder för all slags trafik. erande transportsystem. Dessutom lämnade beredning- Beredningen skulle inledningsvis göra en problemen i juni 2001 en skrivelse till regeringen med förslag till analys av transportsituationen. Den skulle också utar- åtgärder som borde kunna vidtas i ”närtid”, det vill säga beta en målbild som skulle ligga till grund för en lång- under åren 2002 och 2003. siktig utvecklingsstrategi. Med utgångspunkt i utveck- I januari 2002 lämnade beredningen sitt andra del- 10 lingsstrategin skulle kommittén därefter lämna förslag betänkande med en långsiktig utvecklingsstrategi som till åtgärder i transportsystemet. omfattade en period på 25–30 år. Där redovisades också Beredningen skulle enligt direktiven föreslå lämplig förslag till investeringar i infrastruktur och rullande ma- finansiering för sina förslag och därvid även söka möj- teriel, vilka skulle vara möjliga att arbeta in i kommande ligheter till samfinansiering med regionens kommuner. omgång av långsiktiga investeringsplaner. Beredningen skulle eftersträva att lämna så väl för- De trafikobjekt som beredningen med bred majoritet ankrade förslag att de kan vara hållbara över flera man- prioriterade inom Stockholmsregionen utgjorde i allt datperioder. Kommittén skulle därför driva arbetet i ett väsentligt objekt som också ingick i RUFS 2001. Det var nära samråd med berörda kommuner, andra lokala, re- onekligen en styrka att den statliga utredningen bekräf- gionala och centrala myndigheter, organisationer och tade de behov som slagits fast i regionplaneringen. intresseföreningar. Den skulle vidare följa upp proces- I RUFS redovisades behov av vägutbyggnader och sen kring och genomförandet av de föreslagna åtgärd- kollektivtrafikutbyggnader om tillsammans cirka 40 mil- erna, men också vid behov lämna eventuella nya förslag. jarder kr under planperioden 2000–2030. Stockholms- Resultaten av beredningens arbete skulle regelbundet beredningen redovisade i sitt betänkande behov i länet redovisas till regeringen. av investeringar i järnvägar, spårvägar, tunnelbanor och i vägar för 66 miljarder kr redan fram till år 2015, således STOCKHOLMSBEREDNINGENS FÖRSLAG bara halva tiden. Däremot redovisade inte beredningen Stockholmsberedningens första delbetänkande 9 läm- hur finansieringen av förslagen skulle ske. nades till regeringen i juni 2001. I detta redovisades i STOCKHOLMSBEREDNINGENS TILLÄGGSDIREKTIV politisk enighet beredningens syn på problemen och de mål som skulle vara vägledande för de olika konkreta åt- Beredningen har erhållit två tilläggsdirektiv, dels om flyg- 212 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

platskapaciteten i Stockholmsregionen, dels om trängsel- vägar och kollektivtrafikprojekt som fanns i Dennis, och avgifter. Vid regeringssammanträdet den 1 mars 2001 ännu inte hunnit genomföras, återfanns nu i Stock- fick beredningen i uppdrag att ge förslag på hur flyg- holmsberedningens betänkande. platskapaciteten i Stockholmsregionen kan tillgodoses När man jämför de olika planer i vilka trafikprojekten vid befintliga flygplatser. En särskild förhandlare skulle ingår från början av 1990-talet till början av 2000-talet utses inom kommittén med uppdrag att finna en god är det påfallande vilken kontinuitet som framträder. hantering av det civilrättsliga avtal om framtida utbygg- Om vi jämför Dennisöverenskommelsen, Regionplan nad av Stockholm-Arlanda flygplats som ingåtts mellan 1991, RUFS 2001, Stockholmsberedningens förslag och staten och Sigtuna kommun. Regeringen uppdrog åt förslagen till länsplan för Stockholms län, nationell den moderata riksdagsledamoten Catharina Elmsäter- banhållningsplan och nationell väghållningsplan, för- Svärd att förhandla med Sigtuna kommun om avtalet. stärks bilden. Avsikten var att det avtal som staten via Luftfartsver- Såväl tillsättandet av Stockholmsberedningen som ket hade ingått 1991 med Sigtuna kommun om Sigtunas Mats Hellströms bostadsuppdrag kan ses som en kopp- ”vetomöjligheter” vad gällde byggandet av fler rullba- ling till RUFS-arbetet. I mycket är dessa uppdrag en nor på Arlanda skulle ”förhandlas bort”. Sedan rege- fortsättning, ett genomförande, av de förslag som tagits ringen sagt nej till en ny flygplats på Södertörn var det fram i RUFS. Detsamma gällde på sin tid för Dennis- enda realistiska alternativet en fortsatt utbyggnad av en överenskommelsen som i huvudsak baserades på re- fjärde och på sikt femte landningsbana på Arlanda. gionplaneringen. Vid regeringssammanträdet den 14 mars 2002 gavs Stockholmsberedningen i uppdrag att utreda frågan om FÖRVÄNTNINGAR PÅ STOCKHOLMSBEREDNINGEN hur användningen av trängselavgifter i trafiken kunde ge- Det fanns från många håll stora förväntningar när nomföras. Uppdraget skulle redovisas senast den 1 juni Stockholmsberedningen tillsattes. Alla insåg att den 2003. En delredovisning skulle lämnas den 31 december handlingsförlamning som länge rått vad gäller trafik- 2002. beslut i Stockholmsregionen måste brytas och nödvän- diga, i många fall kontroversiella, beslut måste tas. SKILLNADER MELLAN DENNIS Men en del, till exempel moderaten Elwe Nilsson, OCH STOCKHOLMSBEREDNINGEN? trodde att det rörde sig om en ”förseningsberedning” Det finns betydande likheter mellan Dennisöverens- som inte skulle kunna lösa problemen utan snarare för- kommelsen och Stockholmsberedningens förslag om dröja dem. Denna uppfattning ändrade han snabbt när man studerar vilka projekt som ingick i de båda ”över- han blev ledamot i beredningen. Samarbetet mellan enskommelserna”. Men det finns också skillnader som honom och ordföranden Bosse Sundling blev mycket till exempel att Stockholmsberedningen förslag inte fruktbart. bara omfattar Stockholms län utan hela Mälardalen. I samband med att beredningen överlämnade sitt för- Finansieringen var inte heller avklarad i Stockholms- sta delbetänkande till näringsministern i juni 2001 ut- beredningens förslag, men skulle redovisas senare. tryckte såväl ordföranden Bosse Sundling som närings- Om man ser till de förslag som Stockholmsbered- minister Björn Rosengren sin stora belåtenhet över att ningen lagt fram kan man konstatera att det fanns en det var en enig beredning som stod bakom. Att nå enig- betydande kontinuitet från Dennispaketet. Samtliga de het om problemanalysen och målbilden var givetvis TRAFIKFRÅGORNA 213

värdefullt i sig, men det är när det gäller de konkreta åt- gav i mars 2002 utarbetade Vägverket, Banverket och gärderna och de olika projekten som den verkliga testen Länsstyrelsen i Stockholms län förslag till planer 11 för på enighet skulle komma. Och ett sådant tillfälle uppen- statliga investeringar i transportinfrastrukturen för barade sig redan veckan därefter då beredningen skulle åren 2004–2015. Förslagen till väghållningsplan, ban- avsända en skrivelse till regeringen om förslag till åtgär- hållningsplan och länsplan remitterades våren 2003 till der som kunde vidtas under de närmaste åren. myndigheter, organisationer och andra intressenter. Men i det nästa betänkandet, som överlämnades till I förslagen avsattes till investeringar i Stockholms län regeringen i januari 2002, ”Långsiktig utvecklings- 10,4 miljarder kr för spår och bidrag till tåg samt strategi för transportsystemet i Stockholm-Mälardals- 15,4 miljarder kr till vägar och väganknutna åtgärder. regionen”, framträdde åter de gamla politiska motsätt- Det motsvarade 15 procent av den nationella ramen ningarna från Dennisförhandlingarna och dessa kunde trots att regionens befolkningsandel är 20 procent. inte lösas upp trots ordförandens ansträngningar. På Tyvärr svarade de presenterade planförslagen endast i ena sidan stod socialdemokraterna, moderaterna, folk- mycket begränsad omfattning mot de behov som regio- partiet och kristdemokraterna, på den andra vänster- nen redovisat för att klara målen. Gapet mellan regio- partiet, miljöpartiet och centerpartiet. Intet nytt under nens behov, såsom de redovisas i RUFS 2001 och av solen, om någon hade väntat det. Stockholmsberedningen, och förslagen till investerings- När det gällde kollektivtrafiken fanns dock inga me- planer var mycket stort. Vi tvingades konstatera att de ningsskiljaktigheter. I frågan om en pendeltågstunneln investeringar som redovisades i planerna inte påtagligt från Stockholm södra genom Stockholms centrala delar skulle förbättra vare sig tillgängligheten eller miljön i kunde ordföranden få hela beredningen bakom sig. Här regionen. Investeringarna var också långt ifrån tillräck- hade under senare tid vänsterpartiet och i viss mån även liga för att åstadkomma en positiv regional utveckling miljöpartiet vacklat och förordat alternativet med ett med ett ökat bostadsbyggande. tredje spår, vilket kan synas underligt då man tidigare Regionplane- och trafiknämnden och länsstyrelsen varit emot denna lösning. ansåg båda i sina remissvar att planerna i väsentliga av- Representanterna för vänsterpartiet, miljöpartiet och seenden borde förändras. En lång rad angelägna projekt centerpartiet reserverade sig mot förslagen i betänkan- måste tidigareläggas, till exempel Nynäsbanan, Svea- det vad gäller vägutbyggnader och förordade i stället att landsbanan, Mälarbanan Tomteboda-Kallhäll, Ostlänk- trängselavgifter införs. Andres Käärik (fp) framhöll i ett en Järna-Norrköping, en del av Tvärbana Norr, tun- särskilt yttrande att såväl en komplett ring runt Stock- nelbanorna Odenplan-Karolinska och Hagsätra-Älvsjö, holms innerstad som Yttre tvärleden borde byggas. Men spårförbindelser Kista-Barkarby och Älvsjö-Fruängen- om det i ett senare skede skulle visa sig att dessa två leder Skärholmen-Kungens kurva-Masmo-Flemingsberg, ställs mot varandra ansåg folkpartiet att Ringleden ny pendeltågsgren Solna station-Täby C-Arninge, E18 borde prioriteras före en västlig förbifart eftersom Ring- sträckan Hjulsta-Ulriksdal, nord-sydliga förbindelser i en både skapar en ny kringfart och avlastar innerstan. Stockholmsområdet samt breddningar av E4 och E18. Det som var positivt var att pengar ändå avsattes för INFRASTRUKTURPLANERINGEN Citybanan, det projekt som framhållits som det mest Utifrån den inriktning som riksdagen lade fast i decem- angelägna för regionens utveckling. Det som var mindre ber 2001 för trafikpolitiken och de direktiv regeringen positivt var att regionen nu förutsattes vara med och 214 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

TRÄNGSELAVGIFTER Få frågor har givit upphov till så starka politiska me- ningsmotsättningar som förslaget om att införa träng- selavgifter i Stockholm stad. Förutom sakfrågan har hela ärendets initiering och handläggning vållat stark kritik i hela Stockholmsregionen. Inte bara de borgerliga partierna utan även socialdemokrater i länet är ytterst kritiska. Frågan om att införa trängselavgifter i Stockholms stad var uppe i 2002 års valrörelse. Vänsterpartiet, mil- jöpartiet, Stockholmspartiet och centerpartiet uttalade sig för trängselavgifter. Övriga partier, det vill säga socialdemokraterna, folkpartiet, moderaterna och kristdemokraterna var emot. Hur går betalningen till? Ledaren för socialdemokraterna, Annika Billström,

1. När fordonet passerar avgiftsportalen läser var mycket tydlig i sitt uttalande: ”Mitt besked till systemet av om fordonet har bricka eller ej. Stockholms väljare är att det blir inga avgifter nästa 2. Om bricka inte finns fotograferas fordonets mandatperiod. Och det är ett vallöfte från oss.” registreringsskylt (enligt samma princip som i London). Men efter valet slöt socialdemokraterna en överens- kommelse med vänsterpartiet och miljöpartiet i Stock- Om bricka finns: holms stad om att införa trängselavgifter i Stockholm - Systemets avläsare hämtar fordonsdata från brickan, som sitter innanför bilens framruta. under den kommande mandatperioden. Alltså stick i - Informationen bearbetas utifrån aktuell tidpunkt stäv mot vad socialdemokraterna sagt i valrörelsen. Om- och den zon som passeras. Avgiftsnivån bestäms. svängningen skedde genom partiorder från högre ort. - Betalningen registreras i en central databas och För att den socialdemokratiska regeringen skulle få med avgiften dras från konto kopplat till brickan. sig miljöpartiet som regeringsunderlag krävdes att

Miljöavgiftskansliet i Stockholm visar på sin hemsida hur trängselavgifter skulle införas i Stockholms stad. An- betalningen är tänkt att ske vid olika betalningsstationer nika Billströms heder fick offras. runt innerstan. AVGIFTER INGEN NY FRÅGA finansiera 25 procent av utbyggnaden trots att detta ob- Trafikkontoret utredde redan i slutet på 1970-talet, till- jekt redan enligt direktiven var utpekat av regeringen sammans med SL och Stockholms stad, tänkbara styr- och skulle inrymmas i planerna. medel för att kunna begränsa biltrafiken till innersta- Förslaget till investeringsplaner var således en mycket den 12. Bakgrunden var att Stockholms stad beslutat att stor besvikelse för regionen. De låg långt under behoven biltrafiken till innerstaden skulle minskas med 20 pro- enligt RUFS och ännu längre ifrån dem som Stock- cent baserat på 1976 års nivå. I landstinget hade centern holmsberedningen lyft fram. Regeringens beslut om de 1977 tagit ett liknande initiativ. slutliga investeringsplanerna kom först under våren 2003. TRAFIKFRÅGORNA 215

Resultatet av styrmedelsutredningen var att inget en- lämplig utformning av en lagstiftning om vägtullar i skilt styrmedel skulle vara tillräckligt för att åstadkom- Stockholmsregionen 15. Lagförslaget lämnades till riks- ma detta, utan att en minskning måste ske genom dagen och behandlades i lagrådet. Det ledde emellertid många olika samverkande åtgärder. En ytterligare slut- inte till någon proposition i ärendet, eftersom rege- sats var att ett sådant paket av åtgärder också måste ringen i februari 1997 upplöste Dennisöverenskom- innehålla någon form av avgifter på biltrafiken, efter- melsen, varefter riksdagen upphävde sitt tidigare beslut. som de skulle få betydande effekt. År 1997 presenterade Kommunikationskommittén Utredningen sändes på remiss i maj 1979. Fyra femte- (Komkom) sitt slutbetänkande 16. Komkom föreslog ett delar av remissinstanserna var negativa till biltullar. system med differentierade bilavgifter. Om bilavgiften Inget beslut om bilavgifter fattades dock, beroende på skulle spegla de externa kostnaderna skulle den genom- att trafikmängderna ändå tenderade att sjunka under de snittliga avgiften bli 1,40 kr per fordonskilometer under första åren på 1980-talet, främst på grund av en svag morgonens högtrafikperiod i Stockholm. I innerstaden konjunkturutveckling. När trafikutvecklingen åter vän- skulle det vara motiverat med 6 kr per timme under de uppåt 1983 hade frågan fallit bort från den politiska högtrafiktid, mot 2,50 kr per timme under lågtrafik. dagordningen. Socialdemokraterna, som då var i majo- Komkom baserade sina förslag på underlagsrappor- ritet, ville inte längre driva frågan. ter som Transek hade tagit fram på uppdrag av SIKA 17 Storstadstrafikkommittén (STORK) redovisade 1989 och Vägverket 18, för att belysa hur höga avgifterna borde hur bilavgifter skulle kunna införas 13. Förslaget innebar vara för att de skulle motsvara vägtrafikens externa kost- att en kommun, eller flera kommuner tillsammans, nader för avgaser, trafikolyckor och trängsel. skulle få ta ut en avgift för att köra på det allmänna gatu- År 1999 avlämnades betänkandet Miljöstyrande av- och vägnätet inom ett visst område, för att reducera gifter i tätort 19, med förslag om lagstiftning om miljö- olägenheterna med trafiken. Det primära syftet fick inte styrande avgifter på biltrafiken i tätorter. Sådana avgif- vara att finansiera infrastrukturen. STORK föreslog en ter skulle enligt utredningen kunna införas efter beslut i områdesavgift, som med en nivå på 25 kr/dag beräkna- en kommun. Tre fjärdedelar av intäkterna borde enligt des reducera trafiken i innerstaden med cirka 15 pro- förslaget gå tillbaka till kommunen eller kommunerna. cent. Naturvårdsverket presenterade i november 2001 ett Enligt Dennisöverenskommelsen 1991 och 1992 system för trängselavgifter 20, utarbetat av konsult- skulle de nya trafiklederna i paketet helt finansieras med företaget Transek. Enligt det föreslagna systemet skulle avgifter på biltrafiken, utformade som biltullar. Försla- trängseln på Stockholms vägar försvinna nästan full- get ledde till att regeringen presenterade en promemo- ständigt, även med 2015 års trafiknivåer, om man in- ria14 om vägtullar i Stockholm i januari 1994. Riksdagen förde en avgift i rusningstid på 4 kr per kilometer i in- godkände i princip finansieringen med vägtullar. nerstaden och 2 kr per kilometer i ytterstaden. Syftet var Svenska Naturskyddsföreningen föreslog 1994 ett att visa hur trängselavgifter skulle kunna ersätta nya vä- system med avgifter i tio innerstadszoner. Syftet var att gar. Trots de höga avgifterna skulle dock vissa fram- styra trafiken så att nya vägar inte skulle behöva byggas. komlighetsproblem bestå på delar av Essingeleden i rus- Avgifterna sattes för att minska trafiken i innerstaden ningstid. med cirka 35 procent. Frågan har således varit mer eller mindre aktuell vid En särskild utredare tillkallades för att föreslå en ett flertal tillfällen under de senaste 25 åren utan att 216 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

några avgifter har införts. Att framgångsrikt tackla frå- MILJÖ- ELLER TRÄNGSELAVGIFT? gan på nytt borde förutsätta viss ödmjukhet. Enligt den överenskommelse som slöts efter valet i ok- I RUFS 2001 finns inte några förslag om att införa tober 2002 mellan den socialdemokratiska regeringen några miljö- eller trängselavgifter. Budskapen i RUFS och vänsterpartiet samt miljöpartiet ska trängselavgif- och Stockholmsberedningen är entydiga: För att komma ter införas i Stockholm. Enligt beslutet i Stockholms tillrätta med trafikens trängsel- och miljöproblem måste stadsfullmäktige i juni 2003 ska försöket enligt ärende- kapaciteten kraftigt byggas ut såväl vad gäller kollektiv- beskrivningen avse miljöavgifter/trängselavgifter. Beslu- trafiken som vägsystemet. Dessutom måste varje av- tet innebär dock att ett försök med miljöavgifter ska ge- giftssystem bygga på acceptans hos dem som berörs. nomföras. Benämningen glider således redan från bör- jan. STOCKHOLMSBEREDNINGEN FÅR NYTT UPPDRAG Motiven för att införa någon form av bilavgifter va- Stockholmsberedningen fick redan på våren 2002 i upp- rierar. Det kan antingen röra sig om att försöka styra bil- drag av regeringen att utreda frågan om hur en använd- trafiken med hänsyn till framkomligheten och miljön, ning av trängselavgifter i trafiken skulle kunna genom- för att finansiera olika trafikåtgärder eller en kombina- föras. Uppdraget skulle redovisas senast den 1 juni 2003. tion av dessa olika syften. I Norge har avgifter införts I uppdraget ingick att belysa vilka förutsättningar som endast med motiveringen att dessa ska finansiera ut- ska vara uppfyllda för att det ska vara möjligt att införa byggnad av vägar och senare delvis även kollektivtrafik. ett avgiftssystem. En förutsättning för att avgifter ska I Dennisöverenskommelsen ingick bilavgifter som ett komma i fråga måste enligt regeringens mening vara att viktigt finansieringsinstrument. Efter mycken vånda aktuella kommuner eller regioner själva vill införa så- accepterade moderaterna bilavgifter, men då under för- dana. utsättning att intäkterna endast skulle gå till utbyggnad Bakgrunden till att Stockholmsberedningen erhöll av vägsystemet. uppdraget var att den socialdemokratiska regeringen De argument som anhängarna till trängselavgifter för för att tillförsäkra sig vänsterpartiets stöd för 2001 års fram är att avgifterna ska minska miljöbelastningen i budgetproposition fick gå med på att frågan om träng- innerstan och minska trängsel och proppar i rusnings- selavgifter skulle utredas. trafiken. Att använda bilavgifter som styrinstrument för Stockholmsberedningens uppdrag vad gäller träng- att skapa bättre framkomlighet och miljö har främst lan- 21 selavgifter redovisades i juni 2003 i ett delbetänkande . serats av miljögrupper, som därigenom velat förhindra Det var ingen enig beredning som stod bakom betänk- utbyggnader av vägar. Man har ansett att genom träng- andet. Reservationer anfördes av Andres Käärik (fp), selavgifter kan transportefterfrågan reduceras och där- Margareta Olofsson (v) och Bengt Cedrenius (mp). Sär- igenom behovet av att bygga ut vägkapaciteten. skilda yttranden avgavs av Annika Billström (s), Cat- Stockholms stad har angivit följande syften för de harina Elmsäter-Svärd och Elwe Nilsson (m), Bengt trängselavgifter som ska införas försöksvis senast vår- Cedrenius (mp), sakkunnige Per Anders Lindgren samt en 2005: experterna Fredrik Fällman, Tove Friberg och Gabriella 1. utnyttja vägsystemet effektivare genom att minska Loman. trängseln TRAFIKFRÅGORNA 217

2. reducera flaskhalsar och höja trafikens medel- ska landstingsrådet i Stockholms läns landsting, Bengt hastighet Cedrenius, tillika ledamot av Stockholmsberedningen, 3. förbättra stadsmiljön genom att minska miljö- ansåg att en del av intäkterna bör kunna gå till utbygg- skadliga utsläpp och buller och därmed nad av vägnätet i övriga landet. I en artikel 22 skrev han: 4. möjliggöra bostadsbyggande ”Trängselavgifterna skulle ge Stockholms län 2,5–3 5. nå ytterligare miljöförbättringar genom att (på sikt) miljarder kronor om året i nettointäkter. Detta skulle stimulera till en omställning till bättre fordon och göra det möjligt och helt rimligt att 08:orna avstår från bränslen. lite av de statliga investeringsmedlen och istället låter dessa användas till välbehövliga satsningar ute i landet. I en av konsultföretaget Transek på uppdrag av Vägver- Av de 97 miljarder kronor som Stockholmsberedningen ket gjord sammanställning över forskning om trängsel- vill investera i Stockholm borde det vara en baggis att avgifter framgår att trängselavgifter inte reducerar det avstå mindre än 3 procent till förmån för glesbygdens totala bilresandet, men att rusningstrafiken i inner- eftersatta vägnät. Allt som behövs är att riksdagen äntli- städerna kan minska med upp till 30 procent. Vidare gen ger klartecken för trängselavgifter!” visar rapporten att effekten på miljön blir begränsad, Detta uttalande bör relateras till de mycket stora krav utsläppen minskar endast med 2–3 procent. på ökade statsbidrag som alla kommuner i Stockholms

SKATT ELLER AVGIFT län och landstinget redovisade i de senaste diskussionerna om de statliga planerna för trafiksystemet. Att trängselavgifter är att betrakta som en skatt fastslogs Enligt Stockholmsberedningen ska intäkterna an- av Stockholmsberedningen. En avgift för att utnyttja ett vändas till åtgärder som är av godo för trafikanterna i befintligt vägnät utgör en skatt. Det innebär att beslut den berörda regionen. Men beslut om detta ska fattas i om trängselavgifter måste fattas av riksdagen, liksom budgetprocessen eftersom det är frågan om en statlig beslut om avgiftsnivåerna eller justeringar av dessa samt skatt. Beredningens förhoppning är att detta inte ska omfattningen av det avgiftsbelagda området. Däremot leda till att de statliga infrastrukturanslagen som regio- är enligt väglagen en avgift som tas upp för att nyttja en nen annars skulle ha tilldelats sänks. ny väg inte att betrakta som skatt. Men detta är knappast något mer än en from för-

VAD SKA INTÄKTERNA ANVÄNDAS TILL hoppning. Det finns ingen som helst garanti för detta. Utan en direkt koppling mellan avgifter och de infra- Intäkterna från trängselavgifterna kommer, givetvis be- strukturåtgärder som ska finansieras, är det vår överty- roende på avgiftsnivån, att uppgå till betydande belopp. gelse att det inte går att få acceptans för någon form av Avgifterna måste sättas relativt högt om de ska ge någon bilavgifter. avvisningseffekt. Det har i debatten nämnts intäkter per år om 2–3 miljarder kronor. FÖRDELNINGSEFFEKTER Vad ska då intäkterna användas till? I direktiven till Trängselavgifter, som ger stora intäkter, får betydande Stockholmsberedningen preciseras inte detta. Det sägs fördelningseffekter. Per definition är det de bilister som bara att avgiftsintäkterna exempelvis kan användas till har sämst betalningsförmåga som trängs bort. Men kan att finansiera kapacitetsförstärkningar inom kollektiv- dessa bortträngda kompenseras på något sätt och vad trafiken i den aktuella regionen. Men det miljöpartisti- blir i så fall styrningsresultatet? Om man kompenseras 218 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

för att betalningsförmågan uteblir eller i varje fall redu- inga av dessa förutsättningar kommer att finnas på lång ceras, reduceras väl också styrningseffekten? tid. Redan idag får många passagerare stå och trängas på Det kan synas som en paradox att vänsterpartiet och pendeltågen, i tunnelbanan och bussarna. miljöpartiet är de som förordar att trafikens trängsel- Den största flaskhalsen på vägsidan är Essingeleden, och miljöproblem skall lösas genom betalningsförmå- som kommer att få ökad trafikbelastning genom träng- gan hos bilisterna. Det borde snarare vara moderaterna selavgifterna. Som en följd av landstingets dåliga eko- som förespråkar trängselavgifter, som ju är en utpräglad nomi har SL-taxan höjts, vilket kommer att leda till att marknadsekonomisk lösning på ett fördelningsproblem. trafikanter går över från kollektivtrafik till bil, i varje fall I den tidigare nämnda rapporten från Transek fram- i ytterområden som inte påverkas av trängselavgifterna. går att en majoritet av bilisterna får det sämre. För mer- Det kommer att ytterligare öka trängseln på Essinge- parten av bilisterna blir avgifterna högre än värdet av leden. Resultatet riskerar att leda till att delningen mel- tidsvinsten. I rapporten har bilisterna uppdelats i fyra lan regionens norra och södra delar förstärks. grupper: VAR FINNS ERFARENHETER FRÅN TRÄNGSELAVGIFTER? 1. Bilister som byter väg eller färdmedel då de anser Erfarenheterna av trängselavgifter är mycket begrän- att avgiften är för hög. Dessa tvingas att välja ett sade. Bristen på empiri gör att kalkyler och effektberäk- sämre alternativ. ningar till stor del måste bli teoretiska och modell- 2. Bilister som kör samma väg och erlägger avgiften, baserade. Trängselavgifter har hittills endast funnits i men inte tycker att tidsvinsten är värd avgiften. Singapore och de har nyligen införts i London. Förhåll- 3. Bilister som anser att avgiften är värd sitt pris. andena i Singapore är mycket speciella och kan svårligen Gäller framförallt yrkestrafik och tjänsteresenärer. jämföras med dem i till exempel Stockholm. Styrelse- Detta är den enda grupp som vinner på trängsel- skicket i Singapore kan inte betecknas som demokra- avgifter. tiskt. Trafikpolitiken uppvisar många ytterst speciella 4. Trafikanter som inte berörs, det vill säga kollektiv- drag, som inte finns i Stockholm eller i andra storstäder. resenärer och bilister som kör på avgiftsfria vägar. I London har den nya borgmästaren Ken Livingstone Enligt rapporten är det fler höginkomsttagare som infört trängselavgifter i citykärnan. Erfarenheterna från drabbas, av det enkla skälet att dessa utgör en större del London är hittills positiva. Biltrafiken har minskat och av dem, som kör bil i innerstan under rusningstrafik. framkomligheten för busstrafiken förbättrats. Intäkter- Även om låginkomsttagarna utgör en mindre del är av- na har dock blivit mindre än beräknade. Förhållandena gifterna givetvis mest kännbara för denna grupp. i London är inte direkt jämförbara med Stockholm. I London bor nästan lika många människor som i hela VAR FINNS ALTERNATIVEN FÖR DE UNDANTRÄNGDA? Sverige. Trängselavgifterna där berör endast City, vilket Om man skulle införa trängselavgifter måste det givet- kan jämföras med om avgifter skulle införas i Gamla vis finnas några alternativ för dem som genom avgifter- stan i Stockholm. Det finns gott om alternativa färd- na inte har möjlighet att färdas som man annars skulle vägar utanför avgiftszonen i London. ha gjort. Det gäller att tillhandahålla alternativa vägar Den viktigaste skillnaden är dock att systemet i Lon- och en kapacitetsstark kollektivtrafik. Det är risk för att don var demokratiskt förankrat i ett val före införan- det, och att lagstiftningen redan fanns klar. Dessutom TRAFIKFRÅGORNA 219

ägnades betydligt längre tid att implementera systemet Upphandlingsunderlag för avgiftssystem m.m. måste där jämfört med vad som blir möjligt i Stockholm. tas fram samt bygglovshandlingar. Transek AB har av staden fått i uppdrag att ta fram ”FULLSKALEFÖRSÖK MED TRÄNGSELAVGIFTER” underlag för försökets genomförande. Till uppdraget Inför fullskaleförsöket med trängselavgifter, som enligt hör att lämna förslag på teknisk lösning och utformning planerna ska påbörjas våren 2005 och pågå till 2006, av avgiftssystemet, att bedöma effekterna av detta sys- måste ett stort antal förberedelser vidtas. temförslag samt att föreslå en genomförandeplan. Flera politiska organ och myndigheter berörs. Det I Transeks uppdrag ingår vidare att föreslå hur for- gäller förutom Stockholms stad länets övriga 25 kom- muleringen av målen med försöket kan konkretiseras muner. Landstinget som huvudman för kollektivtrafik- ytterligare. Denna ytterligare konkretion behövs även en är en viktig aktör, liksom givetvis regering och riks- som utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att ut- dag, som ska ta fram nödvändig lagstiftning med Stock- forma själva systemet. Transek har tillsammans med holmsberedningen som beredande organ. uppdragsgivaren formulerat följande förslag till mål: För Stockholmsberedningen, som enligt direktiven • Antalet fordon över innerstadssnittet under mor- avlämnade sitt betänkande om trängselavgifter i juni gonens och eftermiddagens maxtimmar ska minska 2003, gällde det att ta fram förslag till lagstiftning som med 10–15 procent. möjliggör införande av trängselavgifter. Där ingår bland • Antalet fordon totalt över innerstadssnittet per dygn annat frågan om hur beslut om avgifterna ska fattas. ska minska med 5–10 procent. Vidare skulle Stockholmsberedningen belysa de fördel- ••Medelhastigheten på de värsta flaskhalsarna i Stock- ningspolitiska effekterna, acceptansproblem, integritets- holms vägnät (medelhastighet under 35 procent av aspekterna och effekterna för näringslivet samt ange skyltad hastighet) ska minst fördubblas. tänkbara användningsområden för intäkterna från av- ••Medelhastigheten på övriga flaskhalsar i Stockholms gifterna. vägnät (medelhastighet under 50 procent av skyltad Stockholmsberedningen ska samverka med Stock- hastighet) ska öka med minst 50 procent. holms stad kring det tänkta försöksprojektet. Staden, • Utsläppen av koldioxid ska minska i innerstaden. som har ansvaret för införandet av trängselavgifterna, ••Halterna av kväveoxider och partiklar bör minska har direkt under stadsdirektören Bosse Sundling kapat i innerstaden. en arbetsgrupp som svarar för förberedelserna. I arbets- ••Invånare i länet ska uppleva förbättringar av miljön gruppen ingår tjänstemän från berörda förvaltningar. i innerstaden, genom att köer och trafik minskar. Ett kansli för försöket med trängselavgifter har upprät- ••Kollektivtrafiken ska erhålla en väsentlig resursför- tats med Magnus Carle som chef. stärkning genom intäkter från försöket. Bland arbetsgruppens uppgifter har ingått att definiera det geografiska området för avgiftsupptagning, MÖJLIGA AVGIFTSSYSTEM det vill säga att avgränsa begreppet ”innerstad”. Vidare Det finns ett antal möjliga tekniska system för att ta upp att klargöra vad som avses med ett ”fullskaligt försök” trängselavgifter. Ett sträckbaserat system innebär att liksom målen för ”minskad miljöbelastning” och ”min- man får betala per körd km i ett visst område. En variant dre trängsel/proppar”. Dessutom att klara ut vad som på detta är ett vistelsebaserat system, där man får betala ska ingå i den ”kontrollstation”, som ska avhållas 2006. 220 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

när man rör sig inom ett visst område (områdesavgift). trafiktillgängligheten för (långa) resor mellan södra och En passagebaserad avgift innebär att man betalar en av- norra regionhalvan är relativt dålig. Essingeleden är en gift när man passerar en tullstation. statlig väg, varför Stockholms stad inte har formell makt Olika tekniska lösningar för betalningen som kan bli över leden. En mycket stor del av trafiken på Essinge- aktuella är antingen fordonsdosa eller videoregistre- leden utgörs av trafik till och från andra kommuner. ring. Tekniken med en fordonsdosa innebär att man sät- Såväl Stockholmsberedningen som Stockholms stads- ter en dosa (en så kallade transponder) i vindrutan som fullmäktige förordar att Essingeleden ska befrias från kommunicerar med en antenn vid en betalstation. När avgifter. fordonet passerar betalstationen dras avgiften från ett konto knutet till dosans elektroniska identitet. INVESTERINGS- OCH DRIFTKOSTNADER Videoregistrering bygger på att man betalar i förskott Totalt uppskattas kostnaden för hela försöket till 800– när man ska köra omkring i avgiftsbelagd zon under av- 900 miljoner kr. Intäkterna beräknas till omkring giftsbelagd tid. Betalningen registreras i en databas. 1,2 miljarder kr per år. Övervakning att fordonet betalt sker med videokame- Annika Billström framförde i ett brev avsänt till infra- ror, och fordon som kör i avgiftszonen utan att ha beta- strukturminister Ulrica Messing i januari 2003 att sta- lat får erlägga en straffavgift. ten borde svara för kostnaderna för försöket med träng- Transek förordar en teknisk lösning som innebär att selavgifter. I brevet säger Billström bland annat: fordonen utrustas med en elektronisk dosa som kopplas ”I samband med regeringsförhandlingarna efter valet till ett konto. Avgiften dras automatiskt från angivet gjorde företrädare för regeringen upp med miljöpartiet konto vid passage av zongräns. Kontroll av fordon som om att införa ett system med miljöavgifter för trafiken i inte har någon dosa eller inga pengar på kontot sker ge- Stockholm. Överenskommelsen var i detta avseende en nom kameraövervakning vid en avgiftsportal. Tillfälliga eftergift till miljöpartiet. Jag uppskattade då inte denna besökare erbjuds möjlighet att per telefon köpa ett inblandning i det som jag uppfattar som Stockholms ”dagstillstånd” (som kontrolleras genom kameraöver- inre angelägenheter. — Beslutet är en följd av en upp- vakningen). görelse på riksnivå och det är därför också naturligt att Avgiftsstationer ska finnas vid alla infarter till inner- man från statligt håll meddelar hur man vill medverka stan, det vill säga vid samtliga tullar såsom Skanstull, i investeringarna.” Norrtull och Danvikstull. En speciell fråga är om Es- singeleden bör avgiftsbeläggas eller inte. Avgifter på tra- AVGIFTER I BÄGGE RIKTNINGAR OCH BARRIÄREFFEKTER fik i innerstaden gör att en del av den trafik som tidigare Det kommer att bli avgifter i bägge riktningarna, det vill gick igenom innerstaden ”pressas ut” till Essingeleden. säga även avgift på trafik som går ut från staden på mor- Därmed kommer trängseln på Essingeleden att förvär- gonen och in till staden på eftermiddagen. Skälen för ras. detta är att om man till exempel tar betalt endast under Essingeleden är den huvudsakliga förbindelsen mel- morgonrusningen och in mot staden frånhänder man lan södra och norra regionhalvan. Det finns inga alter- sig möjligheten att minska belastningen under efter- nativa (avgiftsfria) vägar som trafiken kan ta mellan re- middagsrusningen (ut från staden). gionhalvorna. En stor del av trafiken kan inte ske med Trafiken består inte huvudsakligen av bilar som kör andra färdmedel eller destinationer, eftersom kollektiv- ”in på morgonen och ut på kvällen”. Trafiken som går åt TRAFIKFRÅGORNA 221

”fel” håll har även den utpräglade toppar, om än lägre. Huvuddelen av den trafik som går ut ur staden på morgonen har först färdats en sträcka inne i staden och inne i själva staden råder betydande trängselproblem. Stockholms speciella geografi och det faktum att ”av- giftssnitt” måste användas gör att avgifterna orsakar Den fråga som kan ställas är hur hela genomförande- barriäreffekter mellan delar av staden. Barriärer uppstår processen skall kunna klaras av på knappt ett och ett i olika hög grad på ett antal ställen. Det tydligaste är vid halvt år. Bara att ta fram den nödvändiga lagstiftningen Lidingö. Orsaken är att Lidingös enda markförbindelse har av departementstjänstemän uppskattats ta 1,5 år. med övriga landet går via innerstaden. Det betyder att Tiden för att implementera ett fordonsbaserat system lidingöborna får betala avgift vart de än ska. För att nå- beräknas till 18 månader. Dessutom krävs en fas för got begränsa de negativa konsekvenserna för lidingö- förberedelser och upphandling som bedöms uppgå till borna föreslås en viss reducering av den dubbla avgiften. minst 9–12 månader. Man kan utgå ifrån att det kommer att bli överklag- EFFEKTER PÅ TRAFIKEN anden där sådana överhuvudtaget är möjliga. Miljö- Transek har gjort vissa preliminära modellberäkningar organisationer med flera har i många sammanhang visat av vilka effekter det föreslagna avgiftssystemet skulle få. att sådana metoder är effektiva för att stoppa eller vä- Antalet fordon över innerstadssnittet under maxtim- sentligt fördröja projekt som man inte vill ha. marna bedöms minska med cirka 15 procent. Antalet fordon över innerstadssnittet under ett vardagsdygn VEM SKA FATTA BESLUT OM TRÄNGSELAVGIFTER? bedöms minska med 5–10 procent. Antalet trafikanter Avsikten är, enligt överenskommelsen mellan sam- med kollektivtrafik till och från innerstaden under max- arbetspartierna, att Stockholms stadsfullmäktige ska timmarna beräknas öka med cirka 3 procent. Utsläppen fatta beslutet om införande av trängselavgifter. Detta från trafiken bedöms minska ungefär lika mycket som har väckt stark opposition från företrädare för länets trafikarbetet. Minskningen av trafikarbetet beräknas övriga 25 kommuner. Dessa anser att det är helt orimligt till 5–10 procent i innerstaden. att Stockholms stad ensamt fattar beslut om en så omfattande åtgärd som påverkar inte bara Stockholms IMPLEMENTERINGEN stads invånare utan i hög grad medborgarna i hela Stock- Försöket ska inledas i slutet av 2004 och en kontroll- holmsregionen. Protesterna kommer både från borger- station ska hållas kring årsskiftet 2005/2006. Intäk- liga och socialdemokratiska politiker. terna förutsätts tillfalla Stockholmsregionen. Rimligtvis borde ett eventuellt beslut om trängsel- Det blir inga avgifter på Essingeleden, vilket innebär avgifter fattas av ett organ som representerar hela länet, en väsentligt ökad trafik på denna. Medan miljöpartiet det vill säga landstinget. Detta inte minst på grund av att och vänsterpartiet vill att Essingeleden skulle avgifts- Stockholms län är en gemensam bostads- och arbets- beläggas drev socialdemokraterna att den skulle vara av- marknad. Ungefär 10–15 procent av arbetsresorna be- giftsfri, vilket också tycks bli utgångspunkten vid inför- rörs av det föreslagna avgiftssystemet. Denna andel är andet av trängselavgifter. Antalet avgiftzoner i staden ungefär densamma för de flesta kommuner i Stock- kommer att bli två. holms län. Preliminära resultat tyder i själva verket på 222 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

att andelen arbetsresor som berörs är något högre för framförallt mot sådana vars syfte är att ”reglera bort” kranskommunerna än för Stockholms stad. biltrafiken. Motståndet är mindre när det gäller ”finan- sierande” bilavgifter, det vill säga avgifter som direkt ska FRÅN BETYDANDE TILL ENKEL MAJORITET bekosta en utbyggnad av vägsystemet och i vissa fall Den demokratiska legitimiteten för att införa trängsel- även kollektivtrafiken. avgifter har successivt devalverats ifrån att ett sådant I en demokrati är det självklart att viktiga åtgärder beslut skulle kräva en betydande majoritet till att det och reformer ska ha en folklig förankring. Denna sker i räcker med en enkel majoritet. I 2002 års budgetpro- de allmänna valen, där medborgarna genom sin röst- position och i direktiven till Stockholmsberedningen ning på de olika partierna och deras program säger sin sägs: mening. ”Om kommuner eller regioner efter beslut av en be- Om en viktig fråga av någon anledning inte tagits upp tydande majoritet gör framställan om att införa trängsel- i valrörelsen eller ett parti ändrat uppfattning efter valet avgifter som ett led i en bredare strategi för att komma (vilket socialdemokraterna uppenbart gjorde beträff- till rätta med trafikens trängsel och miljöproblem kom- ande trängselavgifter) kan den under mandatperioden mer regeringen att bereda frågan.” söka en demokratisk förankring och legitimitet genom Efter valet blev trängselavgifter en viktig förutsätt- en folkomröstning. På riksplanet kan nyval utlysas, ning för den överenskommelse som slöts i oktober 2002 detta är dock ej möjligt i kommuner och landsting. mellan den socialdemokratiska regeringen och vänster- Medan Stockholms arbetarekommun före valet inte partiet samt miljöpartiet 23). På denna punkt sägs: hade tagit ställning till ett eventuellt införande av träng- ”Vi är beredda att pröva möjligheten att låta de kom- selavgifter hade länets socialdemokratiska partidistrikt muner/regioner som så önskar införa trängselavgifter (som omfattar övriga 25 kommuner) klart tagit avstånd. med enkel majoritet. Detta måste ske i en samlad bedöm- På distriktskongressen våren 2002 gick sålunda kon- ning av trafiksituationen i den aktuella regionen. Om gressen emot en enskild motion i vilken föreslogs in- någon kommun eller region ansöker om att få införa förandet av trängselavgifter. Distriktskongressen utta- trängselavgifter så kommer regeringen att medverka till lade: en överenskommelse mellan staten och den berörda ”Motionären vill att kongressen skall besluta att kommunen/regionen. distriktsstyrelsen skall verka för införandet av trängsel- Trängselavgifter i Stockholm förutsätter en överens- avgifter. Vi ser ingen möjlighet till detta under nästa kommelse i Stockholm mellan socialdemokraterna, mandatperiod. Ett införande av trängselavgifter skulle vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna. Ett flerårigt endast innebära att de som idag av olika anledning be- fullskaligt försök med trängselavgifter införs i Stock- höver använda sin bil tvingas betala mer och att bara de holms innerstad. En kontrollstation skall hållas årsskif- med stor plånbok kommer kunna välja.” tet 2005/06.” Det var därför inte underligt att partidistriktets ord- förande, riksdagsman Tommy Waidelich, efter valet ACCEPTANS OCH DEMOKRATI starkt kritiserade regeringens uppgörelse med miljöpar- Många opinionsundersökningar, både i Stockholms- tiet och vänsterpartiet om trängselavgifter. regionen och i andra länder, visar på ett mycket starkt Vid en uppvaktning av en delegation från partidis- motstånd mot att införa någon form av bilavgifter, men triktet den 17 december 2002 hos biträdande närings- TRAFIKFRÅGORNA 223

minister Ulrica Messing krävdes att en folkomröstning måste ta ställning till frågan. Det innebär däremot inte om trängselavgifter ska ske i länets alla kommuner och att fullmäktige måste besluta att anordna en folkom- inte bara i Stockholms stad. röstning. Den rödgröna majoriteten i stadshuset beslöt i Det parti som programmatiskt och i praktisk politik maj 2003 att inte ha någon folkomröstning innan för- genom åren hårdast drivit kraven på kommunala folk- söket med trängselavgifter. omröstningar, miljöpartiet, har hamnat i en situation Däremot anordnade fjorton kommuner i Stockholms som man har svårt att hantera. När krav på folkomröst- län en folkomröstning om trängselavgifter i samband ning om trängselavgifter initieras av andra, skulle detta med folkomröstningen om euron i september 2003. Av kunna drabba miljöpartiets hjärtefråga. Man kan givet- de röstande sade 82 procent nej till trängselavgifter. vis inte säga nej till principen om folkomröstning. Men Även i kommuner utan folkomröstning har opinions- istället vill partiet först genomföra åtgärden, det vill undersökningar visat att opinionen är negativ. I Han- säga införa trängselavgifter, och därefter folkomrösta, inge sade 57 procent nej och 31 procent ja till trängsel- en minst sagt ovanlig tågordning. avgifter. Motsvarande siffror för Norrtälje var 45 pro- Om man i en folkomröstning, sedan trängselavgifter cent för nej och 31 procent för ja. Det bör noteras att införts, säger nej till dessa, har uppskattningsvis 800– endast 10 procent av Norrtäljeborna gör dagliga resor 900 miljoner kronor kastats ut i onödan till investe- till Stockholm. ringar i system för kontroll med korthållskommunika- Vilken påverkan denna starka opinionsyttring mot tion med transponder i bilarna och videoövervakning. avgifterna kan ha på regeringens och Stockholms stads Det blir alltså en ”förgävesinvestering”, som dessutom ställningstaganden återstår att se. Stockholms stad riskerar att få betala. Att trängsel- Även LO-tidningens chefredaktör Martin Lindblom avgiftsprojektet är ett ”högriskprojekt” är uppenbart. framförde på ett tidigt stadium (2002-10-11) krav på en folkomröstning: MOTSTÅND MOT AVGIFTER ”Slutförhandlingarna i riksdagen mellan socialdemo- Krav på folkomröstning om trängselavgifter väcktes så- kraterna Göran Persson och Bo Ringholm och miljö- väl i Stockholms stad efter valet 2002 som i landstinget partiets Peter Eriksson har retat gallfeber på många av och i ett antal kommuner. En ”Vägrarfront – biltullar” Stockholms socialdemokrater. har bildats av 14 borgerligt styrda kommuner för att Helt plötsligt kom trion överens om att införa ett samordna motståndet mot trängselavgifter. Den bor- treårigt fullskaleförsök med trängselavgifter på bilismen gerliga ”vägrarfronten” består av Täby, Danderyd, Sol- i Stockholm. Stockholms s-borgarråd Annika Billström lentuna, Ekerö, Salem, Nykvarn, Norrtälje, Vallentuna, hamnade i en pinsam situation. Hon hade under valrö- Österåker, Vaxholm, Lidingö, Nacka, Tyresö och Solna. relsen lovat att inte införa bilavgifter om socialdemo- Men även ifrån de socialdemokratiskt styrda kom- kraterna vann valet. Hon ville nöja sig med att utreda munerna kom protester mot trängselavgifterna och krav frågan för att eventuellt aktualisera den inför nästa val. I om att folkomröstning skulle ske i samtliga kommuner. sak delar jag Annika Billströms uppfattning. En så stor Direkt efter valet 2002 startade Motormännen (M) fråga som införande av biltullar bör vara noga utredd en namninsamling med krav på en folkomröstning. In- och genomdiskuterad med väljarna innan man tar be- samlingen resulterade i tillräckligt många underskrifter slut. För de tre herrarna spelade dock inte Annika Bill- (minst 30 372) för att Stockholms stadsfullmäktige ströms politiska heder någon roll. Och Bo Ringholm 224 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

glömde i hastigheten bort att han är s-ordförande i tiv utveckling till mötes behövs i Stockholmsregionen Stockholm. en rejäl utbyggnad av trafikinfrastrukturen, såväl vad Tänker regeringen ta över trafikplaneringen i landets gäller vägar som kollektivtrafik. Stockholmsberedningen övriga städer? Ska Peter Eriksson bli lapplisa för hela ri- konstaterar att det finns risk för att regionens sociala ket? Nu finns förstås ett för enkelt sätt för socialdemo- och ekonomiska integration motverkas av trängsel- kraterna i Stockholm att ta sig ur dilemmat. Och det är avgifter. En slutsats borde vara att först och främst sätta att föreslå en kommunal folkomröstning om bilavgif- in krafterna på att skapa resurser för att bygga ut den ter.” 24 otillräckliga transportkapaciteten i Stockholmsregio- nen. AVGIFTER LÖSER INTE DE LÅNGSIKTIGA PROBLEMEN Det har visat sig att en betydande majoritet bestående Med tanke på att motsättningarna finns inte bara mel- av socialdemokraterna, moderaterna, folkpartiet och lan de borgerliga partierna och den röd-gröna majori- kristdemokraterna har en gemensam grundsyn för hur teten i Stadshuset utan även mellan Stockholms stad trafik- och miljöproblemen ska lösas i regionen. Det och övriga kommuner i länet har givetvis frågan om visade sig inte minst i Stockholmsberedningen, i RUFS trängsel avgifter starkt försvårat möjligheterna till sam- och i remissvaren över de statliga infrastrukturplanerna. syn om trafiken i Stockholmsregionen. En långsiktig överenskommelse mellan dessa partier är Ekonomiska styrmedel som trängselavgifter löser inte nödvändig för att ge långsiktig stadga åt trafikpolitiken de långsiktiga kapacitetsproblemen. För att gå en posi- i regionen. TRAFIKFRÅGORNA 225 Getingmidjan vid Riddarholmen. 4.5

Getingmidjan – Stockholms pulsåder

En segsliten trafikfråga som kanske fått sin lösning i så kallade Kungsholmenbanan. När arbetet med RUFS samband med RUFS-processen är behovet av ökad järn- inleddes var frågan helt öppen. vägskapacitet genom centrala Stockholm, den så kallade Getingmidjan. I nuläget finns en bred majoritet för att SAMMANBINDNINGSBANAN BYGGS 1871 bygga en ny spårtunnel för pendeltågen från Södra Alternativa sätt att lösa spårkapacitetsfrågorna har station och under Riddarfjärden till en ny underjordisk emellertid diskuterats under mycket lång tid. För att för- station i City och vidare till en station vid Odenplan. stå svårigheterna med att finna en lösning behöver man Därefter dras tunneln vidare mot Tomteboda där den därför först rekapitulera den långa planeringshistoriken. ansluter till Västerås- och Uppsalabanorna. Projektet är Sammanbindningsbanan öppnades med två spår mycket omfattande och komplicerat och om det är den mellan Södra station och Stockholms central 1871 i un- slutgiltiga lösningen återstår att se. Banverket har ge- gefär det läge som tunnelbanespåren nu har mellan nomfört en förstudie för projektet och förbereder nu en Slussen och Gamla stan. Redan då hade det funnits an- järnvägsutredning enligt den nya planeringsgången. dra förslag på järnvägssträckningar, men det var Nils I Regionplan 1991 föreslogs ett tredje spår förbi Rid- Ericsons förslag som vann stöd både i staden och i riks- darholmen för att förbättra kapaciteten på kort sikt. dagen. Järnvägsbron hade en mycket begränsad fri höjd Detta var huvudalternativ fram till 1995, då regeringen och en öppningsbar del för sjöfarten som passerade Slus- underkände detaljplaneförslaget. På lång sikt redovisa- sen. Årstaviken passerades vid Liljeholmen på en bank. des i regionplanen ett reservat för en ny järnväg från Älv- Antalet broöppningar kunde dock minskas sedan den sjö via Liljeholmen och Fridhemsplan till Karlberg, den nya Hammarbyleden hade öppnats och den nya Årsta- bron färdigställts 1929. 228 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

I en liten skrift om Sammanbindningsbanan då den var ny 1871 omtalas det att det tagit hela 15 år att förverkliga det stora järnvägsprojekt som förband södra delen av Stockholm med den norra.

I sexton tablåer illustreras hela sträckningen från Södra stationen till Centralen.

SMEDSUDDSLINJEN tunnelbanan byggdes i ungefär det läge som järnvägs- Frågan om järnvägstrafiken i Stockholm var livligt dis- bron tidigare hade haft. Planerna utarbetades 1945. Den kuterad under lång tid. En alternativ sträckning som fö- nya järnvägsbron öppnades 1953. Centralbron byggdes reslogs redan 1903 var den så kallade Smedsuddslinjen över Söderström 1959 och över Norrström 1967. Dessa som via Långholmen och Smedsudden skulle föra järn- utbyggnader var från stadsbildssynpunkt givetvis för- vägstrafiken till en ny centralstation vid Fridhemsplan, ödande. De allvarligaste ingreppen utgjordes av Cen- alternativt in mot Centralstation från väster. I 1923 års tralbron och den breda sluttande tunnelbanebron. Ka- bangårdsavtal mellan staten och Stockholms stad beslu- nalen mellan Riddarholmen och Gamla stan som tidi- tades också att hålla ett reservat öppet för detta alterna- gare varit omgiven av kajer och lummiga träd täcktes till tiv. Redan i 1928 års generalplan avvisades dock detta al- stor del över av trafiklederna. Flyttningen av järnvägen ternativ eftersom den restidskänsliga lokaltrafiken inte innebar att spåren passerar Riddarholmen i en kort tun- gärna kunde tåla omläggningen. Även godstrafiken nel under det Hessensteinska huset från 1630. mellan rangerbangårdarna och hamnarna var betyd- Inom Järnvägsstyrelsen ansågs att det behövdes hög- ande. Detta motiverade att sammanbindningsbanan re kapacitet för den växande förortstrafiken efter kriget. skulle få ligga kvar genom stadens centrum ”ännu en Därför ville man bygga ytterligare två spår mellan Sö- tid”. Lokaltrafiken borde dock enligt generalplanen se- dertälje och Centralen. År 1947 fick man därför enligt pareras från SJ:s trafik och få egna spår i tunnel under avtal med staden rätt att bygga ytterligare ett tredje och Södermalm, bro över Söderström och tunnel under ett fjärde spår i ett läge väster om tunnelbanan och Cen- Norrström. Därmed kunde man enligt generalplanen tralbron. Spåren skulle passera längre in under Hessens- för all framtid undvika att bygga ut något tredje spår. teinska huset, men dessutom innebära allvarliga in- Diskussionerna ledde så småningom fram till beslutet grepp i Hebbeska huset vid Riddarholmens södra del att bygga tunnelbanan. samt Riksarkivet och Norstedts i dess norra del. Efter- som avtalet väckte viss uppståndelse försågs det 1949 TUNNELBANAN BYGGS med ett tillägg om att staden inom 15 år inte fick förhin- Tunnelbaneplaneringen ledde efter kriget till att järn- dra de nya spåren och kom alltså att formellt gälla till vägen fick en ny bro längre västerut och en ny bro för 1964. Under 1950- och 1960-talen ökade bilismen kraftigt. GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER 229

På den tiden gick det ett tiotal tåg varje dag på de två spåren. Idag passerar cirka 500 tåg varje dygn på samma spår!

Järnvägen betraktades mer och mer som ett olönsamt detaljerad överenskommelse slöts 1966, det så kallade och föråldrat trafikslag. I började på 1970-talet stag- pendeltågsavtalet. Vid mitten av 1970-talet var det in- nerade dessutom Stockholmsregionens befolkningsut- vesteringsprogram som ingick i Hörjelöverenskommel- veckling. Den planerade kapacitetshöjningen över Salt- sen och pendeltågsavtalet i stort sett genomförda 1. sjö-Mälarsnittet ansågs därför inte längre nödvändig. SJ Under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet lät de gamla avtalen om fler spår rinna ut. I regionplan- ökade befolkningen mycket kraftigt. En stor del av till- erna från 1973 och 1978 kortades tidsperspektivet ned växten ägde rum i kranskommunerna som försörjdes och kapacitetsförstärkningarna ansågs inte heller där med pendeltågstrafiken. Behoven av en utökad pendel- nödvändiga. tågstrafik ökade för att klara de växande resbehoven. Landstinget krävde en förstärkning av pendeltågstrafik- HÖRJEL- OCH STRÄNGÖVERENSKOMMELSERNA en av SJ, och erbjöd sig att medverka i utökningen av Trots detta växte lokaltrafiken. I december 1963 utsåg vagnparken och delta i den ombyggnad av Stockholms regeringen en särskild förhandlings- och utrednings- Central som SJ hävdade skulle vara nödvändig. SJ man, statssekreteraren i kommunikationsdepartemen- krävde också en utökning av spårkapaciteten mellan tet Nils Hörjel, för den kollektiva närtrafikens ordnande Älvsjö och Flemingsberg och söderut samt mellan Karl- i Stockholmsområdet. Förhandlingar inleddes med berg och Ulriksdal. Som ett alternativ till utökad tågtra- Stockholms läns landsting, Stockholms stad och Sta- fik fanns en parallell direktbusstrafik till innerstaden. tens Järnvägar. I december 1964 träffades den så kallade Eftersom landstinget och SJ inte kunde komma över- Hörjelöverenskommelsen som innebar att Stockholms ens om villkoren tillsatte regeringen 1982 en särskild stad och Stockholms läns landsting bildade ett kommu- förhandlingsman, f.d. finansminister Gunnar Sträng. nalförbund, KSL, som genom ett helägt dotterbolag, I september 1983 godkände parterna slutligen den så Storstockholms Lokaltrafik, skulle vara huvudman för kallade Strängöverenskommelsen. I överenskommelsen kollektivtrafiken. KSL ersattes 1971 av det så kallade ingick investeringar i utökad spårkapacitet, Flemings- Storlandstinget. bergs station, upprustning av stationer, nya motor- Pendeltågstrafik skulle enligt avtalet vara i drift i full vagnar med mera. Kapaciteten för pendeltågstrafiken skala våren 1968 på sträckan Märsta-Södertälje och från skulle som en följd av överenskommelsen kunna utökas 1970 på sträckan Kungsängen-Västerhaninge. En mer med 30 procent. 230 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

TREDJE SPÅRET ELLER KUNGSHOLMENBANAN? mellan Älvsjö och Karlberg via Kungsholmen. Anlägg- Mot slutet av 1980-talet ökade Stockholmsregionens ningskostnaden beräknades bli betydligt högre än för befolkningstillväxt åter. Regionplanekontoret tog fram Tredje spåret. Däremot skulle den ge restidsvinster och Skiss 85 med en snabbare befolkningstillväxt och ett minska koncentrationen till Centralen. I samrådsför- längre tidsperspektiv än i de senaste regionplanerna. SJ slaget till Regionplan 1990 föreslogs därför att den så påbörjade 1988 en förstudie om alternativa spårdrag- kallade Kungsholmenbanan borde byggas. Vid remiss- ningar genom centrala Stockholm som presenterades behandlingen av regionplaneförslaget prioriterades dock året därpå. Huvudalternativet var ett tredje spår mellan en breddning i nuvarande läge av såväl Banverket som Centralen och Södra station, samt två nya spår på en ny SJ. Även om Stockholms stad var tveksam till det tredje Årstabro vid sidan om den befintliga. Förslaget, som spåret gav remissbehandlingen inget starkt stöd för att innebar en ny tunnel bredvid den befintliga under det gå vidare med Kungsholmenbanan som huvudalterna- Hessensteinska huset på Riddarholmen, skulle medföra tiv. viss inverkan på den kulturhistoriska miljön. Ett annat I mars 1990 utsåg regeringen Bengt Dennis till statlig alternativ var en ny spårtunnel Tomteboda-Centralen- förhandlingsman. I samband med Dennisförhandling- Älvsjö i olika sträckningar genom innerstaden. arna lyftes kapacitetsförstärkningen i Getingmidjan in i Stockholms stad ville ha en spårtunnel men var inte paketet. I överenskommelsen sades att objektet helt beredd att skjuta till mer pengar än nödvändigt och skulle finansieras med statliga medel. Ytalternativet accepterade därför även ytalternativet. Regionplane- ansågs vara bäst från kollektivtrafiksynpunkt, medan och trafiknämnden förespråkade däremot i enlighet miljö-, stadsbilds- och kulturhistoriska skäl talade för en med kontorets förslag ett alternativ med en pendeltågs- tunnel. Vilket alternativ som staten skulle välja var ännu tunnel Älvsjö-Liljeholmen-Fridhemsplan-Karlberg, den oklart, men det gjordes klart att regionen inte skulle så kallade Kungsholmenbanan. Vi ansåg att ett tredje skjuta till pengar för att få en tunnel. spår förbi Riddarholmen borde undvikas av kulturhis- Stadsbyggnadskontoret remitterade i december 1991 toriska och stadsbildsmässiga skäl. Tanken bakom detta förslag till detaljplaner för utbyggnaden av det Tredje alternativ var att samtidigt som man åstadkommer en spåret förbi Riddarholmen samt två nya spår mellan större kapacitetsförstärkning minska trycket på City. Södra station och Årsta i enlighet med Dennisöver- De nya stationerna i Liljeholmen och Fridhemsplan enskommelsen. Regionplane- och trafiknämnden kon- skulle sprida tillväxten till nya områden väster om City. staterade nu att vid en sammanvägning av olika mot- En del av pendeltågstrafiken skulle dock även framöver stående intressen borde detaljplaneförslagen tillstyrkas. trafikera Centralen. SJ ansåg dock att uppdelningen av TREDJE SPÅRET OCH KUNGSHOLMENBANAN? pendeltågstrafiken var olycklig och att all pendeltågs- trafik under överskådlig tid måste passera City. I Regionplan 1991 redovisades därför på kort sikt en utbyggnad av det så kallade Tredje spåret och på längre NY SPÅRTRAFIK sikt Kungsholmenbanan. Regionplane- och trafikkontoret och AB Storstock- Regeringen beslöt i oktober 1992 att Stockholms stad holms Lokaltrafik gjorde 1989 i utredningen Ny spår- skulle redovisa hur kommunen i sin planering enligt trafik 2 en studie av förutsättningarna för alternativet PBL för stambanans breddning avsåg att tillgodose intressen som rörde hushållningen med naturresurser. Vi- GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER 231

I förstudien för Citybanan redovisades tre utbyggnadsprinciper: Tredje spåret, Befintliga spår Tredje spåret Pendeltågstunneln via Stockholms city Kungsholmenbanan och Kungsholmenbanan. Pendeltågstunneln dare borde Stockholm och Solna i samråd med Ban- City-Liljeholmen till Älvsjö. Regionplane- och trafik- verket och landstinget klarlägga hur ett fjärde spår nämnden avvisade i sitt yttrande de olika tunnelalter- kunde lokaliseras utan att beröra Riddarholmen och hur nativen och förordade att tredje spåret borde byggas en lämplig stationsstruktur kunde utformas. förbi Riddarholmen. Bland annat ansågs det djupa sta- I utredningen ”Spårlösningar i Stockholm 3” presen- tionsläget i City – 40 meter under markytan – ge dålig terade Banverket 1992 fem nya varianter på såväl det standard för trafikanterna. Dessutom bedömdes det Tredje spåret, pendeltågstunnlar förbi Stockholms Cen- tredje spåret ge tillräcklig kapacitet för de behov som tral och Kungsholmenbanan. Banverket hade nu be- kunde överblickas, det vill säga fram till år 2020. Skulle gränsat påverkan på de kulturhistoriska miljöerna på ytterligare kapacitet behövas förordade kontoret fort- Riddarholmen genom att ersätta den befintliga tunneln farande Kungsholmenbanan, men vi kunde ännu inte med en trespårstunnel. Banverket rekommenderade visa att det var nödvändigt med högre kapacitet. dock fortfarande att det tredje spåret skulle genomföras. Det var inte med någon större entusiasm som konto- Det nya förslaget om tredje spåret väckte ändå starkt ret kom fram till att trots allt förorda det tredje spåret. motstånd bland olika organisationer men också hos till Vi gjorde i vårt utlåtande en längre betraktelse om hur exempel Riksantikvarieämbetet och Byggnadsstyrelsen. man i stället skulle kunna se på hur detta stadsområde Våren 1993 lade Stockholms stad fram ett förslag till kunde utvecklas i ett mycket långsiktigt perspektiv. Vi planprogram för de olika alternativen med tunnel tog utgångspunkten i hur de olika besluten under Tomteboda-Centralen-Liljeholmen-Älvsjö som alter- hundra års tid successivt förvanskat Stockholms stads- nativ till tredje spåret. Stadsbyggnadskontoret för- bild. Varje gång hade olika delbeslut fattats där ingrepp ordade ett alternativ från Tomteboda via Odenplan- skett – från sammanbindningsbanan som öppnades 232 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

1871 till Centralbron 1967 – av på kort sikt motiverade dagen. I maj 1995 beslöt regeringen att upphäva detalj- intressen utan helhetssyn på området. planen. Samtidigt fick Banverket klartecken att gå vi- Jämfört med den sneda, låga och breda tunnelbane- dare med den nya Årstabron. bron, den sexfiliga Centralbron och de två befintliga Från saklig synpunkt var regeringens beslut märkligt. järnvägsspåren skulle det tredje spåret i sig knappast Dels var staten själv mer eller mindre beställare av göra vare sig till eller ifrån. Ville man på allvar återskapa detaljplanen genom riksdagens anslag till utbyggnaden. stadsbilden i ett av Stockholms vackraste partier med en Ingreppen på Riddarholmen var mycket begränsade obruten vattenspegel och med Riddarholmskanalen in- samtidigt som biltrafikens kapacitet minskades. Genom takt krävdes det större beslut. Det räckte inte att lägga klartecknet till Årstabron låste man ändå fast sig vid en järnvägsspåren i tunnel utan att även Centralbron och kapacitetsutbyggnad i Getingmidjan i stället för andra tunnelbanan borde förläggas i tunnel. Det skulle vara stråk utan att någon klar bild fanns om och hur den meningsfullt att inleda en sådan ytterst långsiktig stra- kunde lösas. De två ansvariga statsråden som skulle an- tegi med en järnvägstunnel som första steg. Nämnden svara för planärendet var miljöminister Anna Lindh och föredrog dock att inte ta med något av detta resonemang kulturminister Margot Wallström. Man kan ana att i sitt beslut. beslutet var en kompromiss mellan de olika delarna av Vid samma tid föreslog byggföretaget Skanska en an- regeringen. passning av Tredje spåret. Genom att bredda den nuvarande tvåspårstunneln vid Riddarholmen till tre spår och RIDDARHOLMSKOMMITTÉN genom en förskjutning av tunneln så nära Centralbron Regeringen tillsatte 1995 också en kommitté, Riddar- som möjligt, kunde det tredje spåret enligt Skanska byg- holmskommittén, under ledning av förra statsrådet gas med väsentligt mindre inverkan på de kulturhisto- Gertrud Sigurdsen, för att utvärdera alternativa järn- riskt värdefulla byggnaderna på Riddarholmen än enligt vägslösningar mellan Södra station och Centralen. tidigare förslag. Att bredda nuvarande tunnel med pågå- Kommittén utredde med Banverkets hjälp olika alterna- ende trafik skulle naturligtvis bli svårare att genomföra, tiv för att höja spårkapaciteten. Såväl tunnlar för fjärr- men det bedömdes ändå vara fullt möjligt. tågen som för pendeltågen utreddes liksom nya varianter av det Tredje spåret i utredningen ”Nya spår genom REGERINGEN STOPPAR TREDJE SPÅRET Stockholm 4” 1996. I augusti 1996 lade Riddarholms- Nya modifierade förslag utarbetades av Banverket 1994 kommittén fram sitt betänkande 5, med förslag om ut- som begränsade ingreppen på Riddarholmen så gott byggnad av det tredje spåret i kombination med nya som helt. I stället skulle ett körfält på Centralbron tas i tunnlar för vägtrafiken och tunnelbanan. Kommitténs anspråk för spårutbyggnaden. Riksdagen, som då hade betänkande var en mycket välskriven vision av en lös- borgerlig majoritet, anslog pengar till det tredje spåret ning som borde tilltala alla. Dock saknades förslag om och Stockholms stad som också hade borgerlig majoritet finansiering av det mycket omfattande paketet liksom upprättade en detaljplan för det Tredje spåret i en modi- mer ingående tekniska utredningar. fierad version som antogs av kommunfullmäktige i juni I februari 1997 tillkännagav regeringen att Dennis- 1994. Detaljplanen överklagades emellertid till rege- paketet var upplöst. Dock skulle fortfarande kapaci- ringen. I september 1994 segrade socialdemokraterna i tetsförstärkningen i Getingmidjan genomföras. Cen- valen till såväl Stockholms stad, landstinget som riks- tralbron skulle ersättas av en tunnel för att ge plats åt ett GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER 233

tredje spår mellan Södermalm och Stockholms Central. citetsförstärkning förbi Riddarholmen i ytläge respek- Regeringen tillsatte i augusti 1997 en förhandlingsman, tive i tunnel. De två alternativen fick därmed ingå i de statssekreteraren Magnus Persson, för att träffa en över- två regionplanealternativen. I alternativ K redovisades enskommelse mellan staten och Stockholms stad om pendeltågstunneln med två nya spår under Stockholms villkoren för en helhetslösning för väg- och järnvägs- innerstad, med en station i ytligt tunnelläge under Cen- trafiken genom Stockholm. I december 1997 kom man tralen och en ny station vid Odenplan med omstig- fram till att Årstabron skulle byggas med gemensam fi- ningsmöjlighet till tunnelbanan. nansiering av staten och regionen. Överenskommelsen I alternativ P redovisades i stället det tredje spåret i innebar också att det tredje spåret skulle byggas i ytläge ytläge. Eftersom det tredje spåret inte gav samma kapa- förbi Riddarholmen vilket förutsatte en vägtunnel som citetsförstärkning för spårtrafiken som en pendeltågs- ersättning för Centralbron. tunnel, kombinerades det tredje spåret i samrådsunder- lagets alternativ P med en utbyggnad av Kungsholmen- JÄRNVÄGSTUNNEL OCH VÄGTUNNEL banan på längre sikt. Det antogs bli konsekvensen av att Eftersom underlaget till Riddarholmskommitténs för- välja det tredje spåret. Det var alltså en ny inställning slag om en Centraltunnel ansågs vara bristfälligt, gav re- jämfört med tidigare då vi bedömt att ett tredje spår geringen 1998 Banverket och Vägverket i uppdrag att borde räcka kapacitetsmässigt. Nu visade befolknings- genomföra en ny utredning. I rapporten ”Järnvägsspår scenarierna på snabbare tillväxt än tidigare. Dessutom och vägförbindelser genom Centrala Stockholm” redo- hade vi flyttat blicken till 2030 i stället för 2020. Här ser visades 1999 två alternativ. Ett tredje spår kombinerat man betydelsen av långsiktighet. Ibland borde man med en Centraltunnel som ersättning för Centralbron blicka längre än 30 år framåt. Hur ser kapacitetsbehoven och en pendeltågstunnel kombinerad med nuvarande ut om 50 år? Centralbron. Två kompletterande utredningar presen- Om Centralbron skulle förläggas i tunnel eller ej dis- terades av Banverket under år 2000. I januari presente- kuterades inte i samrådsunderlaget. Någon förändrad rades en utredning om förbättrad kapacitet i pendel- kapacitet för biltrafiken skulle en vägtunnel i varje fall tågstunnlar och i september en studie som redovisade inte innebära. Dessutom kunde vi utgå ifrån att det inte möjligheten att samförlägga en pendeltågstunnel och en skulle tilltala majoriteten av landstingspolitikerna att Centraltunnel vid Riddarholmen. Det viktigaste var att föreslå ett sådant alternativ. Hittills hade det framförallt man kunde visa att ett beslut om en pendeltågstunneln framstått som ett intresse för Stockholms stad. nu inte behövde hindra ett eventuellt framtida beslut om en Centraltunnel. Frågorna kunde alltså behandlas PENDELTÅGSTUNNELN FÖRORDAS var för sig. Resultatet av samrådet var entydigt. Banverkets färska utredningar belyste innebörden av de olika alternativen TVÅ ALTERNATIV I REGIONPLANEN för remissinstanserna. Ett mycket brett stöd framfördes Regionplane- och trafikkontoret inledde arbetet med en för att snarast utöka järnvägskapaciteten genom Stock- ny regionplan i augusti 1998, sedan nämnden hade god- holm. Flertalet remissinstanser förordade pendeltågs- känt programmet. Under den tid, från augusti 1998 till tunneln via City och Odenplan. Ett fåtal förordade maj 2000, som samrådsförslaget Regionplan 2000 ut- Tredje spåret i ytläge i kombination med biltunnel som arbetades, hade Banverket således alternativen för kapa- skulle ersätta Centralbron. Kungsholmsbanan fick åter 234 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

ett tämligen begränsat stöd. Något märkligt föresprå- I januari 2002 presenterade Banverket den förstudie kade SJ och Banverket – samma remissinstanser som som enligt lagen om byggande av järnväg inleder pla- tidigare avvisat Kungsholmenbanan och förordat Tredje neringsprocessen. Lagen kräver nämligen att en ny för- spåret – denna gång någon form av spårförbindelse över studie ska inledas, trots att olika järnvägsalternativ re- Mälaren ännu längre västerut än via Kungsholmen! dan utretts i tolv år och parallellt med att en region- Kontoret drog i sitt tjänsteutlåtande i mars 2001 slut- planeprocess äger rum. satsen att remissinstanserna delade kontorets uppfatt- Den förstudie, som Banverket presenterade i januari ning att kapacitetsförstärkning över Saltsjö-Mälar- 2002, ”Citybanan i Stockholm” 7, innehöll en noggrann snittet var den viktigaste åtgärden i kollektivtrafiknätet. redovisning av alla alternativ som studerats eller förts En pendeltågstunnel genom City som ger separering fram av olika aktörer genom åren. Inte mindre än arton och kraftig kapacitetshöjning för pendeltåg fick kraft- olika spåralternativ som avförts redovisades översikt- fullt stöd och borde därför vara huvudalternativet i den ligt. Dessutom redovisades elva trafikeringsförslag som regionala utvecklingsplanen. Kontoret bedömde att den avförts från vidare utredning. Kvar fanns sex alternativ skulle ge tillräcklig kapacitet under planperioden. Nämn- som utretts mer ingående, nämligen två alternativ med den gav i sina direktiv i juni 2001 kontoret i uppdrag att pendeltågstunneln, två alternativ för Kungsholmen- utarbeta utställningsförslaget med denna lösning. banan och två alternativ för det tredje spåret. Banver- Utställningsförslaget till RUFS 2001, som presente- kets slutsats var att de enda alternativ som uppfyller de rades i oktober 2001, innehöll således endast ett förslag mål som ställts upp, och därför borde föras vidare i pla- till pendeltågstunnel. Inte ens reservat angavs längre, var- neringsprocessen, var de två alternativen för pendel- ken för Kungsholmenbanan eller för det tredje spåret. tågstunneln. Tredje spåret skulle lösa problemen på kort År 2000 hade regeringen också tillsatt Stockholms- men inte på lång sikt. Kungsholmenbanan skulle vara beredningen, med uppdrag att föreslå insatser för att ett ineffektivt och otillräckligt alternativ som medförde förbättra transportsystemet inom Stockholms län samt nackdelar för trafikanterna på både kort och lång sikt. mellan Stockholm och Mälardalen. I sitt delbetänkande Banverkets studie stödde den slutsats som Region- i januari 2002 prioriterades en spårutbyggnad mellan plane- och trafikkontoret gjorde i samrådsunderlaget Södra station och Stockholms Central. Beredningen Regionplan 2000, det vill säga att Tredje spåret inte föreslog enhälligt att en pendeltågstunnel skulle byggas skulle vara tillräckligt utan kräva en utbyggnad av Kungs- via Stockholms city. Beredningen motiverade inte valet holmenbanan på sikt. Men dessa objekt skulle tillsam- av alternativ närmare. Frågor om finansieringen läm- mans kosta cirka 8 miljarder kr, medan pendeltågstun- nade beredningen därhän. nelns kostnader stannade vid cirka 6–7 miljarder.

FÖRSTUDIE INLEDS EFTER TOLV ÅRS UTREDANDE! TRE ALTERNATIV I RUFS? I december 2000 hade Banverket fått i uppdrag att pla- I de remissvar som kom in med synpunkter på det ut- nera för en utbyggnad av spårkapaciteten genom cen- ställda förslaget till regional utvecklingsplan fanns ett trala Stockholm. Arbetet inleddes med ett så kallat tidigt överväldigande stöd för att bygga ut en pendeltågs- samråd 6. Ett sådant samråd ska enligt lagen betraktas tunnel i Getingmidjan genom centrala Stockholm. En- som tidigt oavsett hur många utredningar som föregått ligt Länsstyrelsens granskningsyttrande borde dock ut- samrådet! över pendeltågstunneln även tredje spåret och Kungs- GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER 235

holmenbanan redovisas i regionplanen till dess att fråg- Därmed hade med stor majoritet beslutats att den lös- an om utökad spårkapacitet genom centrala Stockholm ning av spårkapacitetsfrågan som lagts fast i Regionplan slutligt avgjorts. 1991, det vill säga ett tredje spår på kort sikt och en Vi såg Länsstyrelsens synpunkt att alternativ till en Kungsholmenbana på lång sikt, i den nya regionplanen pendeltågstunnel och till Yttre tvärleden borde redovi- skulle ersättas med en pendeltågstunnel genom City. sas i regionplanen som en principiell fråga. Å ena sidan fanns det ett mycket betydande stöd för de huvudalter- JÄRNVÄGSUTREDNING FÖR CITYBANAN nativ som redovisas i RUFS, något som redan framgick I maj 2003 presenterade Banverket järnvägsutredningen vid samrådet. Länsstyrelsen motiverade sitt ställnings- för Citybanan – Pendeltågstunneln 8. Den ställdes ut un- tagande med att dessa alternativ nu prövades i de förstu- der sommaren 2003 för att få in synpunkter från allmän- dier som pågick enligt järnvägs- och väglagen. Vi hade heten, myndigheter och organisationer. I järnvägsut- förståelse för att länsstyrelsen framförde synpunkten. redningen ingick en miljökonsekvensbeskrivning, som Många av de övriga infrastrukturobjekten i RUFS skulle godkänts av Länsstyrelsen. dock framöver komma att bli föremål för liknande för- Banverkets slutsats var att järnvägstunneln skulle ut- studier med alternativprövningar. I konsekvensens formas med fyrspårsstationer vid Odenplan, i Stock- namn borde då de tänkbara alternativen redovisas även holms city och på Södermalm. I en första etapp kunde för dessa, även om de kan bedömas vara hypotetiska. dock två spår byggas vid Odenplan och på Södermalm. Vi ansåg inte att detta var rimligt. Under region- Ytterligare spår kunde byggas senare, när behov av hög- planearbetet och i andra sammanhang hade åtskilliga re kapacitet uppstod. Två lägen redovisades för station- alternativ prövats. Några av dessa hade också funnits en på Södermalm, dels Stockholms södra, dels Slussen. med under samrådet. Syftet med regionplaneprocessen Efter utställningen avsåg Banverket att slutföra järn- var ju att begränsa antalet tänkbara alternativ, inte att vägsutredningen. Stockholms Lokaltrafik (SL) och Re- hålla alla handlingsalternativ öppna. Regionplanepro- gionplane- och trafiknämnden förordade båda stations- cessen och samrådet hade för de aktuella objekten lett läget Stockholms södra, medan till exempel Nacka, fram till en betydande samsyn i regionen. Kontorets för- Handelskammaren och Riksantikvarieämbetet förorda- slag var därför att på plankarta och i objektsförteckning de Slussen. Motiv för att välja stationsläget Stockholms endast redovisa huvudalternativ. För de objekt, där för- södra var lägre anläggningskostnader och bättre sam- studier pågick, borde dock texten i RUFS kunna redo- hällsekonomiskt utbyte. Det är också en attraktiv och visa de alternativ som också prövades samt det faktiska väl fungerande station idag, som skulle bli överflödig beslutsläget. För andra objekt borde där det var aktuellt om stationsläget Slussen valdes. Slussenlägets fördelar anges att endast översiktliga studier ännu förelåg och var framförallt bättre omstigningsmöjligheter till tun- att andra alternativ också måste prövas i genomförandet. nelbana och annan kollektivtrafik, men till priset av I enlighet med kontorets grundinställning borde där- restidsförlängningar för många resenärer. för på plankarta och i objektsförteckning endast detta I september 2003 tog Banverket ställning 9 till sta- huvudalternativ redovisas. I texten redovisas vilka alter- tionsalternativen till förmån för Stockholms södra. Ban- nativ som också prövas i förstudie liksom hur besluts- verket skulle endast föra detta alternativ vidare från läget är beträffande dessa. Detta blev också nämndens järnvägsutredningen. beslut i mars 2002. Under 2004 kan regeringens tillåtlighetsprövning 236 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

därefter ske enligt Miljöbalken. Om regeringen ger sitt andelar från biltrafiken betraktas som en av de mest an- godkännande till Citybanan kan den inte hindras av an- gelägna åtgärderna från miljösynpunkt. Den maximalt dra myndighetsbeslut, bara modifieras. utnyttjade järnvägskapaciteten i Getingmidjan är den Järnvägsplanen, det sista skedet i processen där järn- största begränsningen för större satsningar på lokal- vägens utformning klarläggs i detalj, kan vara klar 2005. tågs- och regionaltågstrafiken. Ändå har den nödvän- Även järnvägsplanen ska innehålla en miljökonsekvens- diga kapacitetsförstärkningen försenats med 15–20 år beskrivning som ska godkännas av Länsstyrelsen. på grund av just miljöaspekterna i samband med en ut- Parallellt med detta sker detaljplanearbetet i Stock- byggnad. holms stad under 2003–2005. Projektering och upphandling tar ett år sedan järnvägsplanen är klar. Bygg- LÄRDOMAR start kan då ske vid årsskiftet 2005/2006 och tunneln Vilka lärdomar bör man dra av svårigheterna att få till vara färdig 2011. stånd en lösning? Hade något kunnat göras annor- Fortfarande är dock inte finansieringen klar. City- lunda? banan var redan utpekad av regeringen i direktiven för Naturligtvis hade historien kunnat se annorlunda ut. investeringsplaneringen för perioden 2004–2015 och Om landstinget och SJ till exempel gemensamt hade för- skulle inrymmas i planerna. I förslaget till nationell ban- ordat Kungsholmenbanan 1989 hade den kunnat vara hållningsplan anges endast en ram om 5,1 miljarder kro- byggd idag. Det är svårt att se att den skulle kunna ifrå- nor för Citybanan med byggstart under perioden 2004 gasättas av en opinion av miljöskäl på liknande sätt som –2007, motsvarande statens 75-procentiga andel. Åter- skett för tredje spåret. Å andra sidan hade den inte gett stående del förutsätts bekostas av regionen. Detta har samma avlastning av Stockholms Central som pendel- avvisats av såväl Stockholms stad som av landstinget. tågstunneln eftersom en del pendeltåg ändå måste gå via Centralen. Med facit i hand – tolv års utredningar 23 ÅRS PLANERINGSTID – kan man nog dra slutsatsen att Kungsholmenbanan Pendeltågstunneln kommer att kunna tas i bruk tidigast inte hade varit den bästa lösningen. Det hade varit 2011, förutsatt att inte ytterligare utredningar nu kom- bättre om redan Regionplan 1991 hade förordat en mer att krävas, eller att komplikationer dyker upp. Den pendeltågstunnel. Det regionala perspektivet fick för ena utredningen efter den andra har fördröjt lösningen mycket skymma behovet av att få en kapacitetsförbätt- av den kanske allra viktigaste trafikfrågan i Stockholm ring till stånd. Här hade landstinget kunnat agera an- med mer än ett decennium. Befolkningen har ökat med norlunda. Men det var inte Kungsholmenbanan som då 150 000 invånare, bara mellan de två regionplanerna. var alternativet utan det tredje spåret. Det är alltså inte Från det att spårutredandet började på allvar 1988 till säkert att ett annat agerande hade ändrat utgången. dess att tunneln eventuellt kan tas i bruk går det 23 år, Det är också troligt att det tredje spåret hade kunnat nästan ett kvartssekel. Under den tiden hinner befolk- vara i drift idag om inte regeringen upphävt detalj- ningen i regionen öka med 300 000 personer, utan att planen 1995. Det är dock inte säkert att spåret kunnat det går att sätta in tillräckligt med tåg förbi Centralen! byggas ut även om detaljplanen hade vunnit laga kraft. Sällan har väl konflikterna mellan olika miljömål va- Det kan inte helt uteslutas att en liknande situation hade rit tydligare än exemplet Getingmidjan. En utbyggnad inträffat som vid almarna i Kungsträdgården 1971. Vi av kollektivtrafiken i syfte att kunna vinna marknads- är dock övertygade om att de kulturhistoriska värdena GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER 237

hade fått en fullständigt godtagbar behandling med traltunnel) jämfört med 6,1–6,7 för pendeltågstunneln. de modifierade förslag som fanns. Det tredje spåret hade Till detta kom att alternativet upplevdes besvärande för inte gett samma kapacitetsförbättring som nu sker trafikanter på grund av djupt liggande stationer. Den se- med pendeltågstunneln. Dessutom hade kapaciteten på nare invändningen har mer eller mindre fallit sedan de Centralbron begränsats. Den begränsningen hade varit nyare varianterna förordat ett ytligare stationsläge i acceptabel, förutsatt att Österleden byggts ut för att av- City. Regionen kunde inte betala den högre kostnaden. lasta innerstaden från trafik. Det kunde bara staten göra. Tredje spåret hade troligen varit en godtagbar hel- En borgerlig majoritet i riksdagen prioriterade 1994 hetslösning med den kunskap som fanns i mitten på det tredje spåret, medan en socialdemokratisk majoritet 1990-talet. Vad som hänt därefter är ju att behov har året därpå upphävde detaljplanen för det tredje spåret. uppkommit om en mer omfattande pendeltågs- och Om överenskommelser hade kunnat nås över block- regionaltågstrafik än som då förutsågs. Delvis beror det gränserna vid denna tidpunkt hade sannolikt en mer på att regionplaneringen har förlängt tidsperspektivet hållbar lösning kunnat väljas. Men tiden var kanske inte till 2030, men framförallt på att befolkningstillväxten i mogen? de nya scenarierna enligt RUFS är snabbare än enligt Hade riksdagen redan 1994 kunnat prioritera en Regionplan 1991. Beslutet hade varit försvarbart, fast pendeltågstunnel? Åren 1994–1995 utgjorde botten i det hade blivit fel. Det var regionen som stod bakom lågkonjunkturen under 1990-talet. Statens ekonomiska Tredje spåret, medan regeringen gick emot det. läge var så besvärligt att det var svårt att prioritera dyra På många sätt är det alltså en bättre lösning som man infrastrukturåtgärder. Dessutom fanns det motstånd nu enats om. Men hade man inte kunnat välja den lös- mot en pendeltågstunnel bland dem som prioriterade ningen tidigare? Alternativet fanns ju i princip redan en tunnel för vägtrafiken. Först genom utredningen med i utredningen från 1989 och i modifierad form i år 2000 klargjordes att de båda tunnlarna var förenliga flera utredningar därefter. Om kontoret hade gjort mer med varandra. Det hade varit svårt att få majoritet för en långsiktiga analyser redan i början på 1990-talet är det pendeltågstunnel redan 1994. möjligt att den begränsade kapaciteten för det tredje Genom infrastrukturpropositionen 2001 stod det spåret uppmärksammats redan då. Också pendeltågs- klart att betydande investeringar skulle ske i järnvägs- tunneln hade faktiskt kunnat vara genomförd om den nätet. Eftersom det finns få nationella järnvägsobjekt valts redan 1989. som är så motiverade som Getingmidjan i Stockholm är De viktigaste invändningarna mot pendeltågstun- det rimligt att tro att staten nu kommer att skapa finan- neln var främst den högre kostnaden. Enligt utredning- sieringsutrymme. en från 2002 är kostnaden 2,4 miljarder kr (exkl Cen- Regionplan 58. Skiss 66. Regionplan 70.

Regionplan 73. Regionplan 78. Regionplan 1991.

Vägtrafikstrukturer i regionplanerna. Antalet nord-sydliga vägförbindelser har varierat i de tidigare regionplanerna. 73 och 78 har minst i antal. 4.6

Nord-sydliga vägförbindelser

Skärningspunkten i Gamla stan mellan de öst-västliga över 100 000 bilar per dygn över de båda huvudför- vattenvägarna och de nord-sydliga landförbindelserna bindelserna har kapaciteten utnyttjats fullt ut, och den är själva grunden för uppkomsten av staden Stockholm. borde ha utökats redan idag. Genom att måla om Es- I takt med att kommunikationerna till lands blivit allt singeleden så att vägbredden utnyttjas för fyra smalare viktigare har Mälaren och Saltsjön mer och mer kommit körfält i stället för tre har Vägverket tillfälligt lyckats att åtskilja stadens olika delar, i stället för att knyta dem mildra den flaskhals som vägförbindelserna över Salt- samman. Idag har den funktionella Stockholmsregio- sjö-Mälarsnittet utgör. Den åtgärden kan inte upprepas. nen en region med drygt två miljoner invånare – en mil- Om regionen växer med 600 000 invånare under de när- jon på vardera sidan om det åtskiljande vattnet. maste 30 åren blir behoven än tydligare. Ända fram till 1930-talet fanns de enda fasta förbin- Den begränsade kapaciteten för vägtrafiken över det delserna över Gamla Stan. Under 1900-talet har nya så kallade Saltsjö-Mälarsnittet har liksom för spårtra- förbindelser tillkommit, Västerbron 1936, Centralbron fiken varit en av de mest centrala frågorna för region- och Essingeleden 1967. Sedan slutet på 1960-talet har planeringen. Den nygamla lösning som pekas ut i RUFS befolkningen vuxit med omkring 450 000 personer. – Förbifart Stockholm väster om regioncentrum samt Bilinnehavet har nästan fördubblats från omkring 250 Österleden öster därom – har fått betydande stöd under till omkring 400 bilar per 1 000 invånare. Det totala an- planeringsprocessen. talet bilar i regionen har därigenom mer än fördubblats Planeringsprocessen har varit framgångsrik eftersom från omkring 350 000 till omkring 750 000. det nu finns betydande enighet i en fråga som syntes Genom strukturomvandlingen har resbehovet ökat mycket oklar fem år tidigare. Både Österleden och För- än snabbare utan att fler förbindelser tillkommit. Med bifart Stockholm – då kallad Västerleden – ingick också 240 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

i Dennispaketet och i Regionplan 1991. När regeringen i februari 1997 upplöste Dennispaketet uttalades att Österleden inte skulle byggas och att Västerleden skulle finansieras genom ordinarie väganslag, vilket var detsamma som att skjuta leden mycket långt in i framtiden. Stockholmsberedningen har nu, med RUFS-arbetet som grund, prioriterat Förbifart Stockholm mycket högt och med tidigaste byggstart angiven redan till år 2006. Beredningen har dessutom prioriterat Öster- leden, om än något lägre, och med tidigaste byggstart Västerbron. år 2008. Därmed förefaller åtminstone uppfattningen i regionen vara tydlig. Båda vägarna behövs på sikt. främst att reglera infartslederna mellan Stockholm och Erfarenheten säger dock att det är långtifrån säkert dess förortskommuner samt mellan dessa inbördes. Be- att det sista ordet därmed är sagt i denna fråga. Frågan hovet av ytterligare förbindelser över Saltsjö-Mälar- om nya vägförbindelser över Saltsjö-Mälarsnittet har snittet uppfattades snarast som en fråga för Stockholms nämligen prövats i alla regionplaner alltsedan Region- stad. I vart fall behandlades inte några nya förbindelser i plan 1958, och i många andra planer, dock med lite olika regionplanen. ställningstaganden genom åren. Men frågan har utretts I Stockholms Generalplan 1952 skulle stenstaden ännu längre. Under ett helt sekel har frågan om förstärk- omslutas av en trafikledsring, där den västra delen ut- ning av vägförbindelserna utretts. gjordes av Västerbron och den östra av Österleden i un- gefär samma läge som i 1928 års generalplan. De nord- VÄSTERBRON, CENTRALBRON OCH ÖSTERBRON sydliga förbindelserna skulle alltså vara tre – Västerbron, Under åren 1910–1930 utreddes ett trettiotal olika alter- Centralbron med kopplingarna till Söderleden och nativ till en ny nordsydlig broförbindelse utöver sluss- Klarastrandsleden samt Österleden. Tillsammans med broarna vid Gamla stan. I Stockholms generalplan från esplanaderna från Lindhagenplanen på 1860-talet, Val- 1928 – stadsplanedirektör Albert Lilienbergs general- hallavägen och Ringvägen skulle ringen slutas. plan – redovisades nya broar – Söderbroarna – över strömmarna väster om Vasabron och förbi Gamla stan. ESSINGELEDEN Centralbron byggdes först 30–40 år senare. Vidare redo- Redan i den första stadsplanen för Stora Essingen från visades en bro från Skeppsbron över Blasieholmen och 1923 förutsattes broförbindelser till såväl Gröndal som Nybroviken till Strandvägen, den så kallade Blasie- till Bromma och till Lilla Essingen och vidare till Kungs- holmsbron, som aldrig kom till utförande. holmen. En större trafikled, Essingeleden, föreslogs Som mer perifera förbindelser skisserade Lilienberg 1949. Den ingick i Generalplan 1952 med huvudsaklig Västerbron samt en Österbro mellan Tegelviken och funktion att förbinda Söderort och Västerort. Den enda Strandvägen över Beckholmen och Djurgården. Väster- sträckning som redovisades var alltså den gren som se- bron invigdes redan 1935, medan Österbron sköts på nare kommit att kallas Essingeledens Brommagren, framtiden. men som aldrig kommit att byggas ut. I den regionplan som upprättades 1936 var syftet Principbeslutet att bygga Essingeleden fattades 1952. NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER 241

tan på ytterligare utredningar” redovisad från Sickla i stället för från Södermalm och över Djurgården till La- dugårdsgärde. Ringen hade i den södra delen alltså flyttats utanför innerstaden, medan den i norra delen fortfarande anslöt till Valhallavägen. Däremot fanns inte någon led i Västerledens sträck- ning i Regionplan 1958. I stället redovisades Essinge- ledens Brommagren, som en sekundär vägförbindelse mellan Essingeleden och Bromma. Samma vägar ingick i Stockholms stads Trafikledsplan 1960. Dessutom fanns i Regionplan 1958 en förbindelse från Södertälje över Ekerö till Drottningholmsvägen och en vägförbindelse från Ekerö via Färingsö till Upp- lands-Bro. Denna led kallades Mälaröleden. En sådan Essingeleden från Gröndal till Karolinska. Stora Essingen, förbindelse skulle kunna ta hand om en del förbifarts- Lilla Essingen, Pampas. trafik som inte hade regioncentrum som mål. Däremot skulle den inte fylla den viktiga rollen att hålla ihop I samband med detta konstaterade stadskollegiet att alla storstadsområdet, det skulle ske via Ringen. västligare sträckningar – en bro mellan Ålsten och Mä- I Skiss 66 hade flera nya förbindelser tillkommit väs- larhöjden samt en led från västliga Bromma över Kärs- ter om regioncentrum jämfört med Regionplan 1958. ön-Fågelön hade studerats – skulle få avsevärt mindre Ringen hade till att börja med flyttats ut från inner- trafikbetydelse än en Essingeled mellan Brännkyrka och staden även i norr och drogs nu i en båge förbi Värtan- Bromma1 . Samma uppfattning anslöt sig Regionplane- Frihamnen mellan Roslagstull och Djurgården, alltså nämnden till året därpå, och menade att alla förslag om inte via Valhallavägen. Brommagrenen fanns fortfa- västligare förbindelser borde avföras från diskussionen. rande med. Genom trafikprognoser som gjordes 1956 insåg planerarna att trafiken in mot innerstaden skulle bli så stor, INRE OCH YTTRE TVÄRLEDER att en sådan förbindelse måste få hög kapacitet. Under I Skiss 66 fanns det både en inre tvärled, Ålstensleden de närmaste åren utarbetades därför planer för en Es- mellan Mälarhöjden och Ålsten, och en yttre tvärled singeled med infartsfunktion, och planerna på Ringen mellan Skärholmen och Hässelby över Kungshatt och konkretiserades. En generalplan för Essingeleden an- Lovön, Västerleden eller Kungshattsleden som den då togs 1959. Leden kunde öppnas för trafik provisoriskt kallades. Vidare ingick Mälaröleden mellan Södertälje 1966 och var helt färdigställd efter högertrafikomlägg- och Upplands-Bro med en mer direkt sträckning jäm- ningen 1967. fört med i Regionplan 1958. I den s.k. AIT 80, en promemoria som togs fram 1968 RINGEN I OLIKA SKEPNADER angående investeringar i trafikanläggningar i Stock- Redan i Regionplan 1958 redovisades Ringen fullt ut- holm fram till 1980, prioriterades bland annat Bromma- byggd med Essingeleden och med en Österled ”i avvak- grenen, Kungshattsleden och Österleden. Skiss 66 vida- 242 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

reutvecklades till det förslag till Regionplan 1970, som sjö-Mälarsnittet. Inte heller Stockholms stads Trafik- aldrig kom att antas. Perspektivplanen för år 2000 hade plan 1977 räknade med några nya vägförbindelser över ungefär samma vägnät som i Skiss 66, medan markreser- Saltsjö-Mälarsnittet. vationsplanen för 1985 endast redovisade Bromma- grenen, Kungshattsleden och Österleden. Ålstensleden VÄSTERLEDEN OCH ÖSTERLEDEN IN OCH UT IGEN och Mälaröleden fick av resursskäl skjutas fram i tiden. När regionplanearbetet fortsatte med Skiss 85 var tids- Skiss 66 och Regionplan 1970 utgick från mycket perspektivet på nytt mera långsiktigt, till 2020. Befolk- höga tillväxtantaganden – som det visade sig orealistiskt ningstillväxten ökade också och behovet av att förstärka höga – för utvecklingen till år 2000. Den regionplan kapaciteten över Saltsjö-Mälarsnittet uppmärksamma- som senare antogs, Regionplan 1973, behandlade endast des på nytt. I de båda planalternativen ingick Österle- perioden fram till 1985. Både den och nästa plan, Regi- den, respektive Västerleden. Kontoret ansåg varken att onplan 1978, utgick från en mycket måttlig befolknings- det var motiverat eller ekonomiskt möjligt att räkna tillväxt. med båda vägarna. I det mer koncentrerade planalternativet, Trend, ingick Österleden, med huvudfunktio- TVÄRLEDERNA LYFTS UT nen att minska trafiktrycket i innerstaden. I Skissalter- I Regionplan 1973 saknades nya vägförbindelser över nativet var huvudtanken att utveckla områden längre Saltsjö-Mälarsnittet. Regionplan 1973 angav visserligen ut, till exempel Flemingsberg. Där skulle Västerleden fortfarande att man skulle ”hålla möjligheter öppna för” vara mer funktionell. Brommagrenen, Västerleden och Österleden. För Väs- I samrådsunderlaget Regionplan 90 redovisades terleden angavs att de lägen som hittills studerats i re- Västerleden för utbyggnad på sikt, men även reservat för gionplanearbetet skulle undersökas ingående, liksom en eventuell utbyggnad av Österleden. Sträckningen för varianter av dessa lägen och de lägen som anges i den så den västliga förbifarten var dock inte självklar. En rad kallade ”VITOM-planen 2”. På en karta redovisades olika alternativa sträckningar prövades i planarbetet i samtliga lägen från Regionplan 1958, Skiss 66 och Re- lägen från ett läge över Kärsön och Fågelön i öster till ett gionplan 1970. Dessutom redovisades några ytterligare läge över Färingsö till Järfälla i väster. Flera olika sträck- lägen, bland annat över Kärsön och Fågelön, mellan ningar över Lovön prövades, liksom sträckningar från Vårby Gård och Gällstaö, mellan Slagsta och Ekerö samt såväl Slagsta som över Kungshatt. Som de två huvud- över Färingsö till Järfälla. alternativen utkristalliserades dock en sträckning från I Stockholms trafikprogram från 1973 och Trafikplan Skärholmen över Kungshatt och en sträckning från 1975 tonades behovet av nyinvesteringar ned ytter- Slagsta över Gällstaö. Alla alternativ redovisades dock i ligare. I Trafikplan 1977 med 15 års perspektiv, var även den utställda regionplanen. Flertalet alternativ hade re- Brommagrenen borta. dan pekats ut i Regionplan 1973 som lägen som borde I Regionplan 1978 hade lederna försvunnit helt –för utredas vidare. Jämfört med Regionplan 1973 redovisa- alltid trodde man. Inte heller några reservat för att hålla des dock varken Ålstensleden eller Mälaröleden och inte möjligheterna öppna angavs, varken för Bromma- heller Brommagrenen. Inget av dessa alternativ skulle grenen, Västerleden eller Österleden. Regionplan 1978 nämligen fylla den regionala funktion som var avsikten föreslog i stället en breddad Klarastrandsled, vilken med en västlig förbifart. dock inte skulle erbjuda någon ökad kapacitet över Salt- I den plan som sedan kom att antas, Regionplan 1991, NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER 243

ingick både Öster- och Västerleden, den senare med läge Österleden och den västliga förbifarten pågick fram till över Kungshatt. Båda vägarna kom med i planen som ett början av 1997. När regeringen i februari 1997 upplöste resultat av Dennisförhandlingarna. Ekerö kommun Dennispaketet uttalades att Österleden inte skulle byg- hade dock inte med Västerleden i sin antagna översikts- gas och att Västerleden skulle finansieras genom ordina- plan och det fanns en bred majoritet i kommunen för rie väganslag. Det var detsamma som att skjuta leden detta. I Stockholms Översiktsplan 1990 ingick båda vä- mycket långt in i framtiden. Därmed var frågan tillbaka garna liksom Essingeledens Brommagren och en bred- till ruta ett igen. dad Klarastrandsled. Även Översiktsplan 1999 innehöll reservat för båda vägarna. Reservatet för Österleden VÄSTER- OCH ÖSTERLEDEN PÅ NYTT kom dock att vålla strid. Det fanns med i samrådsförsla- Regionplan 1991 räknade med en befolkning på 2,0 mil- get, togs bort i det utställda förslaget, men lades in igen joner invånare år 2020. Redan i mitten på 1990-talet vi- i den politiska slutbehandlingen i fullmäktige 3. sade sig befolkningsantagandena tilltagna i underkant. Riddarholmskommittén, som tillsattes 1995 för att Med den takt som befolkningen ökade under 1990-talet utvärdera alternativa järnvägslösningar mellan Södra skulle den befolkningsnivån nås redan år 2010. I RUFS- station och Centralen, lade i augusti 1996 fram sitt be- scenarierna räknade vi med upp till 2,4 miljoner in- tänkande, med förslag om utbyggnad av det Tredje spå- vånare tio år senare, alltså 400 000 invånare fler. Ana- ret i kombination med nya tunnlar för vägtrafiken och lyserna visade att det med den betydligt större befolk- tunnelbanan. Att ersätta Centralbron med en tunnel för ningen skulle vara fullt motiverat att räkna med två nya vägtrafiken skulle bli mycket kostsamt, utan att för den huvudförbindelser över Saltsjö-Mälarsnittet inom en skull tillskapa ökad vägkapacitet över Saltsjö-Mälar- 30-årsperiod. snittet. Alla tänkbara alternativ hade någon gång genom åren Även andra alternativ för nya nord-sydliga förbindel- utretts, de flesta flera gånger. Med tiden hade ytalter- ser har förts fram från gång till annan. Ett sådant alternativ ersatts med tunnelalternativ med samma funk- nativ var en centralled, en vägtunnel under hela inner- tion, men med mindre negativa miljöeffekter och högre staden från Södermalm öster om Gamla stan till cen- kostnader. Såväl Västerleden som Österleden var väl ut- trum. Jämfört med Österleden skulle fördelen vara en redda vägalternativ som visat sig fylla de funktionella kortare tunnelsträckning. Svagheten med alla tunnel- kraven på ett tillfredsställande sätt. Österleden skulle alternativ under den centrala staden är dock svårigheten framförallt få två funktioner. Dels skulle den avlasta in- att ansluta dem till det lokala gatunätet på ett funktio- nerstaden från trafik, vilket den skulle göra bättre än nellt och stadsmiljöanpassat sätt. Såväl Centraltunneln något annat vägalternativ. Dels skulle den bidra till att som alternativa tunnelförslag under innerstaden kan fördela trafiken från de kraftigt växande regiondelarna beskrivas som miljömässigt och funktionellt sämre al- öster och nordöst om staden på ett bättre sätt. För ternativ till Österleden. Nacka-Värmdösektorn sågs den rent av som en nödvän- Andra alternativ som diskuterades för att öka spår- dig förutsättning för att sektorn skulle kunna fortsätta kapaciteten i Getingmidjan skulle minska vägkapaci- att växa på sikt. Något rimligt alternativ till Österleden teten genom att ta delar av Centralbron i anspråk för fanns inte som vi såg det. Något annat alternativ hade nya spår. inte sedan länge förekommit i diskussionerna. Arbetet med att genomföra Dennispaketet inklusive För en västlig förbifart hade dock olika möjligheter 244 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

utretts tidigare. Brommagrenen var den förbindelse som oftast diskuterats som alternativ till Västerleden. För att motivera Essingeledens Brommagren skulle betydande kapacitetsförstärkningar behöva ske också på Essingeleden och på infarterna. Fördelen med Bromma- grenen skulle vara en lägre kostnad och att den skulle dra till sig mer trafik. Även Brommagrenen skulle avlasta innerstaden från trafik. Tiden talade dock allt mindre till Brommagrenens fördel. När regionens befolkning växer och tyngdpunkten flyttas längre ut i regionen får en yttre tvärled i Västerledens läge allt större fördelar. Att diskutera olika alternativ för Västerleden, med marginellt olika sträckningar skulle knappast vara av centralt intresse för regionplaneringen. I den nya regionplanen skulle också den flerkärniga strukturen få en central roll. De nya yttre kärnor som diskuterades låg nästan alla i omedelbar närhet till Yttre tvärleden. För att stärka utvecklingen av de yttre kär- norna, kanske särskilt för Flemingsberg och Haninge, Skanstullsbron. var förbättrad tillgänglighet i tvärled en nödvändig för- utsättning. gionen i en nordlig och en sydlig del skulle därmed för- En utbyggnad av infarterna och Essingeledens Brom- stärkas även om kollektivtrafikens kapacitet ökade. magren skulle däremot direkt stärka regionkärnan på I de första trafikanalyserna som redovisades i Skiss 99 de yttre kärnornas bekostnad. Även från miljösynpunkt fanns det bara ett alternativ för utbyggnad av vägnätet, skulle det vara negativt att dra in mer biltrafik i region- där såväl Västerleden som Österleden ingick. För mark- centrum. Redan nu är problemen tydliga, med överskri- användningen och för kollektivtrafiken redovisades två danden av miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i in- alternativ, K, med en mer koncentrerad fördelning av nerstaden och på infarterna. Vi såg alltså inte Bromma- bebyggelsen, och P, med en mer perifer fördelning. De grenen som ett realistiskt alternativ för den nya region- fortsatta analyserna skulle visa om det var motiverat att planen. variera vägnätet beroende på markanvändningsalter- Under våren 1999 utfördes ett antal översiktliga nativ eller ej. Den måttliga skillnaden i markanvänd- trafikanalyser med de nya scenarioantagandena om ut- ningen var inte avgörande för om det ena eller andra veckling av befolkning och bebyggelse. Resultatet av trafiknätet är lämpligast. Om olika trafiknät skall disku- analyserna visade att efterfrågan på bilresande skulle bli teras måste det också finnas andra motiv för detta. avsevärt större än vad nuvarande kapacitet medgav. Utan vägutbyggnad över Saltsjö-Mälarsnittet och utan INRE TVÄRLEDEN PÅ NYTT? vägavgifter skulle det uppstå mycket stor trängsel och Under hösten 1999 gav vi ett uppdrag till en konsult- extremt långa restider. Tendensen till splittring av re- grupp som förutsättningslöst skulle belysa förutsätt- NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER 245

kommit fram tveksamhet om trafiknätsalternativen. Den politiska majoriteten i Täby hade nyligen ändrat uppfattning om Norrortsleden. Numera krävde samtliga sex nordostkommuner en snar utbyggnad av Norr- ortsleden, som en del av Yttre tvärleden. Någon diskussion om Inre tvärleden hade inte förts på många år. Om vi skulle föra fram det alternativet nu, skulle vi riskera att en mångårig diskussion skulle fördröja nödvändig vägutbyggnad i många år. Den bräckliga enighet som nåtts kunde på nytt raseras. När de mer detaljerade förslagen och resultaten av trafikanalyserna redovisades i styrgruppen för regionplanen den 25 november 1999 fördes också starka tvivel fram om lämpligheten av att redovisa den Inre tvärleden i samrådsförslaget. Vi borde inte ”lansera” förslag som skulle riskera att kullkasta den enighet som ändå var på väg att uppnås kring Tredje spåret respektive Yttre tvär- leden. I början på december 1999 beslöts att Inre tvär- Centralbron i rusningstrafik. leden skulle utgå ur samrådsunderlaget. Båda samråds- alternativen skulle därför ha samma vägnät med Yttre ningarna för att uppnå ett miljömässigt uthålligt trans- tvärleden. portsystem. Gruppen redovisade successivt sina resultat under hösten. Gruppen rekommenderade ett antal åt- REGIONPLAN 2000 UTAN VÄGALTERNATIV gärder som tillsammans skulle kunna klara den ambi- I samrådsunderlaget till Regionplan 2000 redovisades tionsnivå som formulerats, bland annat en inre tvärled i således ett enda alternativ för vägnätet. Där ingick För- Ålstensledens läge i stället för en yttre. Ålstensleden bifart Stockholm mellan E4 vid Häggvik och E4 vid hade introducerats i Skiss 66. Men redan i Regionplan Kungens kurva via Lovön samt Österleden. 1970 gavs den lägre prioritet än Västerleden. I Region- En ny väg väster om Essingeleden motiverades av plan 1973 hade den helt avförts, eftersom den inte be- flera skäl. Den skulle öka sammanhållningen mellan de dömdes motsvara de mål som ställdes. Den ligger helt norra och södra regiondelarna, stödja utvecklingen av enkelt för centralt i regionen. en flerkärnig region och ge förbifartstrafiken ett alterna- Om tydliga alternativ var önskvärda skulle Ålstens- tiv till trängseln i regioncentrum. Vägens funktion som leden bäst passa det koncentrerade markanvändnings- förbifart gällde inte i första hand för trafiken som passe- alternativet K. Vi beslöt därför att pröva Inre tvärleden i rade genom länet, som var relativt liten, utan för trafik det alternativet. Det skulle kunna stimulera diskussio- mellan norra och södra regiondelen förbi de centrala nen under samrådet. Vi bedömde den inte som ett helt delarna kring Stockholms innerstad. realistiskt alternativ. Essingeledens Brommagren avfärdades i samråds- Vid besök i kommuner i nordostsektorn hade det underlaget som alternativ till Förbifart Stockholm efter- 246 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

som den förutsatte en kapacitetsförstärkning av Es- 45–50 000 fordon per dygn. Prognoserna för 2015 in- singeleden åtminstone mellan Stora Essingen och Tele- nebar en ökning till 95 000 fordon per dygn om leden fonplan. Det skulle sannolikt inte gå att uppnå samma skulle byggas utan att avgifter infördes. Kostnaden för kapacitetsökning genom att bredda Essingeleden som att bygga leden uppskattades till mellan 7,8 och 11,2 mil- med en ny väg. Den skulle inte heller ge förbifartstra- jarder kronor i 2000 års penningvärde. Detta var en fiken en möjlighet att slippa trängas med den täta tra- kraftig ökning från Dennisöverenskommelsens 6,2 mil- fiken i regionens centrala delar. Essingeledens Brom- jarder i 1995 års penningvärde. Fördyringen berodde magren sågs därför endast som en temporär, kortsiktig dels på att man nu räknade med tunnel inte bara genom lösning på förbifartsproblemen. Skärholmen och under Lovön, utan även förbi Väl- Ålstensleden nämndes också i samrådsunderlaget lingby, dels att man nu räknade med att tre körfält skulle som en del av Inre tvärleden. Den skulle kunna medföra krävas i vardera riktningen. Alternativa förslag utgick större avlastning av Essingeleden, och kanske därmed av från att vägen kunde byggas på markytan på vissa sträck- innerstan, än en led längre västerut. Inre tvärleden av- or och att vägen kunde finansieras genom avgifter. färdades dock i samrådsunderlaget eftersom den inte skulle ge samma stöd åt utvecklingen av en flerkärnig SAMRÅDET GER STÖD – OCH KRITIK region och inte heller ge förbifartstrafiken samma möj- Som resultat av samrådet kunde vi konstatera att det lighet att undvika de hårt belastade vägarna i region- rådde stor enighet bland remissinstanserna om att tra- centrum. fiksituationen i Stockholmsregionen skulle kräva stora Alternativet med Ålstensleden diskuterades trots allt insatser. Synpunkterna följde i huvudsak två linjer. offentligt på ett öppet seminarium som kontoret ar- Merparten anslöt sig till de förslag som presenterades i rangerade. Då presenterades det diskussionsunderlag RUFS. Ett flertal remissinstanser framhöll att det var som konsultgruppen för ett miljömässigt uthålligt tra- angeläget att de föreslagna vägobjekten skulle komma fiksystem hade utarbetat på kontorets uppdrag 4. Under till så snart som möjligt då regionens nuvarande vägtra- samrådet kom flera miljöorganisationer att hårt kriti- fiknät var otillräckligt. Ett flertal kommuner framhöll sera det faktum att endast ett alternativ fanns för vägnä- att också Ringen inklusive Österleden behövdes. tet. De hade velat se konsultrapporten som ett alternativ Ett tjugotal kommuner i länet uttryckte att Yttre tvär- i samrådet. leden helt eller delvis måste byggas ut. Ekerö undvek att Under våren 2000 gjorde Vägverket en översyn av tige Yttre tvärleden något direkt stöd och konstaterade digare utredningar om Förbifart Stockholm. Syftet var diplomatiskt ”att kommunen tagit ställning mot Väs- att ge en aktuell bild av förutsättningarna och bedöma terleden och att något nytt ställningstagande inte skett”. dess konsekvenser och kostnader. Avsikten var inte att Man gjorde alltså inte något nytt ställningstagande. Så föreslå en bestämd lösning utan att peka på olika alter- långt kunde man gå i den känsliga frågan utan att det nativ. Analyserna som gjordes för 2015 byggde på re- skulle bli politisk oenighet i kommunen. För dem som gionplanealternativ K och Scenario Hög. önskade se Förbifart Stockholm genomförd kunde det Den analys som hade gjorts för Dennispaketet hade till och med uppfattas som ett motvilligt medgivande. förutskickat att Västerleden skulle få 55 000 fordon per För regionens skull kunde kommunen låta sig bli över- dygn år 2010. Vägverkets analyser visade nu att leden, körd. om den funnits redan år 2000, skulle ha attraherat NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER 247

En grupp bland remissinstanserna ifrågasatte, främst Enligt beredningen skulle Förbifarten syfta till att av miljöskäl, de föreslagna vägobjekten. Som vanligt öka sammanhållningen mellan norra och södra region- ville de i stället lösa vägtrafikens kapacitetsproblem på delarna, stödja utvecklingen av en flerkärnig region, ge annat sätt än genom utbyggnad av nya vägar. förbifartstrafiken ett alternativ till trängseln i centrum Bland dem som var emot Förbifart Stockholm fanns samt förbättra framkomlighet och miljö. Naturskyddsföreningen och andra miljöorganisationer. Beredningen prioriterade även Österleden om än Några av dem ansåg att Essingeledens Brommagren något lägre, och med tidigaste byggstart år 2008. Den kunde utgöra ett alternativ. Länsstyrelsen ville ännu skulle kunna öppnas för trafik tidigast 2014. Enligt be- inte ta ställning mellan Essingeledens Brommagren och redningen skulle Österleden syfta till förbättrad miljö Förbifart Stockholm. Ett fåtal remissinstanser ville ha och trafiksäkerhet genom att genomfartstrafiken flytta- en förbifart längre västerut än i förslaget. Endast ett litet des ut från innerstadens gatunät, att tillgängligheten antal remissinstanser ifrågasatte Österleden. Inte en inom regionen förbättrades samt att det blev bättre möj- enda remissinstans förordade en inre tvärled i stället för ligheter för regional utveckling. en yttre. Detta trots att en sådan hade diskuterats i Under våren 2003 skickades förslagen till investe- samrådsunderlaget liksom Brommagrenen och trots att ringsplaner för perioden 2004–2015 på remiss till myn- miljöorganisationerna hårt hade kritiserat kontoret för digheter, organisationer och andra intressenter. Av den att inte MUT-alternativet med den Inre tvärleden hade nationella ramen på 39,0 miljarder kronor skulle enligt förts fram i samrådet. Ett mer uttryckligt avståndsta- väghållningsplanen endast 7,8 miljarder investeras i gande från Inre tvärleden var svårt att se. Stockholms län. I förslaget ingick 200 miljoner kronor Vi ansåg att utslaget av samrådet var mycket tydligt. till planarbete för förbättrad vägkapacitet över Saltsjö- Totalt sett var det ett mycket brett stöd för de föreslagna Mälarsnittet under perioden 2012–2015. Vägen skulle förbindelserna över Saltsjö-Mälarsnittet. Enligt konto- således inte kunna mer än möjligen påbörjas i slutet av rets uppfattning borde det föreslagna vägnätet i RUFS planperioden. därför läggas till grund för det kommande utställnings- Regionplane- och trafiknämnden yttrade sig över för- förslaget. Det var också de direktiv som nämnden gav slaget i mars 2003. Bland annat ansåg nämnden att ut- för utarbetande av utställningsförslaget i juni 2001. byggnaden av den nord-sydliga förbindelsen i Stock- Utställningsförslaget till RUFS 2001 innehöll därför holmsområdet skulle behöva tidigareläggas. såväl Förbifart Stockholm som Österleden. Efter remissbehandlingen utarbetade Vägverket sitt slutliga förslag till nationell väghållningsplan. Något ut- STOCKHOLMSBEREDNINGEN PRIORITERAR FÖRBIFARTEN rymme för att tidigarelägga Förbifart Stockholm kunde Stockholmsberedningen lämnade sitt betänkande i ja- dock inte Vägverket skapa. Stockholmsberedningen nuari 2002. Beredningens arbete byggde i väsentliga lämnade i september 2003 sin rapport till regeringen delar på de analyser och de förslag som tagits fram i med anledning av förslaget 5. Beredningen konstaterade regionplanearbetet. Stockholmsberedningen priorite- att de föreslagna infrastruktursatsningarna var klart rade Förbifart Stockholm mycket högt och med tidi- otillräckliga. Risken var enligt beredningen mycket stor gaste byggstart angiven redan till år 2006. Med drygt att problemen ytterligare skulle förvärras under plan- fem års byggtid skulle vägen kunna öppnas för trafik perioden. Om projektet skulle finansieras anslagsvägen tidigast 2012. riskerade projektet att skjutas mycket långt fram i tiden 248 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

med oförändrade anslagsnivåer. Stockholmsberedning- erleden, och de slutsatser som dras om Österleden skulle en föreslog därför att möjligheter till alternativ finansie- även gälla för en sådan led. ring av en västlig, nord-sydlig vägförbindelse över Salt- Vägverkets slutsatser av förstudien var att alterna- sjö-Mälarsnittet borde övervägas. tiva åtgärder kan utgöra en del av lösningen, men inte ersätta en ny vägförbindelse. VÄGVERKETS FÖRSTUDIE 2001 Bedömningen av de olika vägalternativen innebar att Miljöbalkens införande 1999 och de förändringar som Förbifart Stockholm skulle ge ett trafiksystem med god därvid skedde i väglagen innebar nya krav på planerings- tillgänglighet och bra förutsättningar att klara en ökad processen för nya vägar. Vägverket inledde därför våren trafikefterfrågan. Brommagrenen skulle bli överlastad 2001 med ett så kallat ”tidigt samråd” om nord-sydliga redan 2015 samtidigt som infartslederna även fortsätt- förbindelser i Stockholmsområdet. Samrådet omfattade ningsvis skulle vara överlastade. Förbifartstrafiken skulle öppna möten och möten med Länsstyrelsen, kommuner fortsätta att blandas med infartstrafiken. Även Ålstens- och organisationer. leden skulle med fyra körfält bara delvis klara de re- I december 2001 redovisade Vägverket en förstudie gionala trafikuppgifterna samtidigt som den skulle bli för effektivare nord-sydliga förbindelser i Stockholms- överlastad redan 2015. I stället skulle sex körfält behöva området 6 som ”ett första steg” i planeringsprocessen. prövas, eventuellt med en delvis annan sträckning. Öst- Syftet var att ge ett förutsättningslöst underlag för hur erleden, slutligen, skulle avlasta det centrala stråket och planeringsprocessen kunde gå vidare. I förstudien redo- innerstaden mest, men inte minska trycket på infart- visades det utställda regionplaneförslaget och den tra- erna och inte lösa förbifartsproblematiken på E4. fikanalys som skett i regionplanearbetet. Alla alternativ skulle medföra konsekvenser i andra I förstudien presenterades olika tänkbara sätt att avseenden, effekter på framkomlighet och tillgänglig- lösa kapacitets- och tillgänglighetsproblemet i Saltsjö- het, på miljö. Förbifart Stockholm skull ges mest påver- Mälarsnittet, dels genom vägutbyggnader, dels genom kan på tysta och rekreationsattraktiva områden, medan andra åtgärder, till exempel genom bilavgifter och ut- Brommagrenen och Ålstensleden skulle ge störst påver- byggd kollektivtrafik. De vägalternativ som redovisades kan på redan bebyggda områden. Efter att ha bedömt var Förbifart Stockholm (över Kungshatt), Ålstensled- förstudien beslutade länsstyrelsen i mars 2002 att väg- en med tunnel eller bro över Mälaren, Essingeledens sträckan som det heter ”ska antas ge betydande miljö- Brommagren samt Österleden. påverkan enligt Miljöbalken”. I samråden hade även ett par andra förslag väckts, men som inte analyserades mer ingående i förstudien. REGIONPLANEUTSTÄLLNINGEN Ett sådant var en väg från Södertälje över Färingsö förbi Länsstyrelsen framförde i sitt granskningsyttrande över Stäket till Riksväg 77. Således en variant av den så kal- den utställda regionplanen RUFS 2001 att även Essinge- lade Mälaröleden från Regionplan 1958 och Skiss 66. ledens Brommagren och Ålstensleden borde redovisas i Den bedömdes dock ligga för långt västerut för att ut- regionplanen utöver Yttre tvärleden, tills dess att de göra ett intressant alternativ för den omfattande regio- nord-sydliga vägförbindelserna slutligt avgjorts. Läns- nala trafiken mellan norra och södra regionhalvan. Ett styrelsen motiverade sitt ställningstagande med att annat sådant förslag var en vägtunnel från Skanstull till dessa alternativ nu prövades i den förstudie som pågick Norrtull. Den skulle främst utgöra ett alternativ till Öst- enligt väglagen. Kontoret framhöll i sitt utlåtande över NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER 249

utställningssynpunkterna att det fanns ett betydande riksintresset Förbifart Stockholm redovisades ju i re- stöd för de huvudalternativ som redovisas i RUFS, gionplanen med den sträckning som Vägverket angett. något som redan framgick vid samrådet. Detta borde därför inte föranleda ett påpekande från Många av de övriga infrastrukturobjekten i RUFS länsstyrelsen. skulle framöver bli föremål för liknande förstudier med Men länsstyrelsen har också en annan roll, en roll i alternativprövningar. I konsekvensens namn borde då vägplaneringen enligt Miljöbalken och väglagen. Enligt de tänkbara alternativen redovisas även för dessa även den beslutsprocess som föregår byggande av vägar som om de kan bedömas vara hypotetiska, något som skulle regeras i väglagen ska olika steg genomföras från för- te sig orimligt. Under regionplanearbetet och i andra studie, vägutredning och eventuell tillåtlighetsprövning sammanhang har åtskilliga alternativ prövats. Några av av regeringen enligt Miljöbalken till arbetsplan. Nor- dessa har också funnits med under samrådet. Att till ex- malt krävs också tillstånd enligt Miljöbalken för den här empel redovisa ett alternativt reservat för Ålstensleden typen av objekt. Efter tidigt samråd ska länsstyrelsen be- enligt länsstyrelsens förslag, som inte på allvar diskute- sluta om åtgärden antas medföra en betydande miljö- rats i regionen sedan 1970 och som inte en enda remiss- påverkan. I så fall ska ett förfarande med miljökonse- instans förordat under varken samråd eller utställning kvensbedömning genomföras där en redovisning av skulle göra hela regionplaneprocessen nästintill me- alternativ krävs. Som underlag för att kunna utvärdera ningslös. Syftet med regionplaneprocessen är ju att be- och välja alternativ ska vägutredningen innehålla en gränsa antalet tänkbara alternativ, inte att hålla alla miljökonsekvensbeskrivning som godkänts av länssty- handlingsalternativ öppna. relsen. Slutligen fastställs den detaljerade sträckningen Regionplaneprocessen och samrådet hade för de ak- i en arbetsplan. Också arbetsplanen ska innehålla en tuella objekten lett fram till en betydande samsyn i re- miljökonsekvensbeskrivning som ska godkännas av gionen. Kontorets förslag var därför att på plankarta och länsstyrelsen. Vägverket fastställer centralt arbetspla- i objektsförteckning endast redovisa huvudalternativ. nen efter samråd med länsstyrelsen. Länsstyrelsen kom- För objekt där förstudier pågick borde dock i text redo- mer alltså in vid flera tillfällen i processen. visas de alternativ som prövas samt det faktiska besluts- Länsstyrelsen hävdade inte att regionplanen inte läget. För andra objekt borde där det är aktuellt anges att hade behandlat riksintresset Förbifart Stockholm till- endast översiktliga studier ännu förelåg och att andra fredsställande. Länsstyrelsen åberopade i stället den alternativ också måste prövas i genomförandet. Så långt omfattande utredningsprocessen, som förutsätter en men inte längre ansåg vi det möjligt att gå. Det blev bred analys av alternativa lösningar, och ansåg att hand- också nämndens och landstingsfullmäktiges beslut. lingsfriheten för olika alternativa väglösningar borde finnas kvar till dess att frågorna var slutligt avgjorda. LÄNSSTYRELSENS OLIKA ROLLER Men var det verkligen länsstyrelsen uppgift att göra detta Frågan är om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande i granskningsyttrandet enligt Plan- och bygglagen? blandade ihop sina olika roller i planeringsprocessen. Enligt Plan- och bygglagen ska länsstyrelsen i sitt gransk- VÄGUTREDNING 2002–2003 ningsyttrande ange om regionplaneförslaget på ett till- Vägverket bedrev under 2002–2003 en vägutredning för fredsställande sätt behandlat riksintressen. Påpekandet tre tänkbara korridorer, nämligen Förbifart Stockholm, om Förbifart Stockholm gällde också riksintresset. Men Ålstensleden och Brommagrenen. Successivt avsågs 250 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

antalet alternativ reduceras. I slutet av 2003 avsåg Väg- styrelsen i sitt granskningsyttrande framfört att hand- verket att rekommendera att en av korridorerna byggdes lingsfriheten för alternativa väglösningar borde finnas ut samt gå vidare med regeringsprövning och vid till- kvar och behandlas i regionplanen. låtlighet även arbetsplan och övriga tillstånd. Om Vägverket, av något skäl, i strid med regionplan- Under våren 2003 presenterade Vägverket ytterligare en i stället skulle rekommendera ett av dessa alternativ, ett alternativ, Diagonal Ulvsunda, som innebar en för- kan en besvärlig situation uppstå, speciellt om lands- bindelse under Mälaren med anslutningar såväl mot tinget med regionplanen som grund fortsätter att hävda Södra länken som mot E4 söderut och norrut. Avsikten att det är Förbifart Stockholm som bör byggas. Läns- var att ställa detta alternativ mot Ålstensleden och en- styrelsen borde då på grund av bristande mellankom- dast låta ett av dem ingå i den kommande vägutred- munal samordning med regionplanen som grund av- ningen och där ställas mot Förbifart Stockholm. Enligt styrka Vägverkets förslag. Men med granskningsyttran- Vägverkets bedömning visade Diagonal Ulvsunda sam- det som grund har länsstyrelsen möjligheten kvar att mantaget något bättre måluppfyllelse än Ålstensleden. acceptera något av de andra alternativen. År 2007 kan vägen börja byggas och stå färdig tidigast 2013 eller 2014 enligt projektledaren Johan Söderman FYRA RESERVAT FÖR NORD-SYDLIGA FÖRBINDELSER på Vägverket. Det vill säga om vägen kan finansieras. I I praktiken finns det alltså fyra reservat i regionplanen december 2002 kunde man läsa i pressen att protesterna för nord-sydliga förbindelser – Förbifart Stockholm, i Bromma och Hägersten börjat höras, sedan Vägverket Ålstensleden och Brommagrenen samt Österleden. Dia- börjat informera allmänheten. Invånarna började oroa gonal Ulvsunda förefaller snarast vara en variant av Ål- sig för alternativ, som aldrig skulle ha tagits fram om stensleden. Samtliga leder har funnits med i planering- inte väglagen krävde det. Alternativ som ingen egent- en i decennier – Österleden sedan 1928 och Bromma- ligen tror kommer att förverkligas utan bara kommer grenen sedan 1949. Förbifart Stockholm och Ålstens- stanna på utredningsstadiet. leden har diskuterats sedan 1966. På grund av brist på Mot bakgrund av den kunskap som efter många års investeringsmedel och politisk oenighet har inte någon utredande redan finns om effekterna av de olika alterna- av lederna byggts. Trots mångårigt utredande och sam- tiven, vore det synnerligen förvånande om Vägverket råd har antalet alternativ inte kunnat reduceras. För skulle rekommendera något annat alternativ än För- regionplaneringens trovärdighet är detta att beklaga. bifart Stockholm, som också är det enda alternativ som Den utredning som ska se över plan- och bygglag- redovisas i den nyligen antagna regionplanen. För Ål- stiftningen borde överväga om inte en regionplan sedan stensleden framkom inget som helst stöd i regionen den vunnit laga kraft inte bara ska tjäna till ledning för under samrådet, och mycket obetydligt för Bromma- beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdes- grenen, och i vissa fall endast som komplement till bestämmelser utan också för vägutredningar. Dessutom Förbifart Stockholm. borde länsstyrelsens roll förtydligas. Annars kan man En regionplan ska, sedan den vunnit laga kraft, tjäna ifrågasätta meningsfullheten med regionplaneringen. till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner Den viktigaste förutsättningen är naturligtvis att det och områdesbestämmelser. För Ålstensleden och för finns en långsiktig och stabil politisk vilja på alla nivåer. Brommagrenen finns inte några reservat. Dock har läns- NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER 251

Vägtrafikstrukturen i RUFS 2001. Första nattpostmaskinen startar från Barkarby flygfält 1929. Planet, en Junkers F 13, lastades med 100 kg post till olika delar av Europa.

Bromma flygplats 1947.

Arlanda flygplats från luften 1994 med Sky City och terminalerna 2–5. 4.7

Flygplatser

Tillräcklig flygplatskapacitet är en av de viktigaste loka- ling av flygtrafiken fram till 2030. Regionens flygplats- liseringsfaktorerna för företag. Många myndigheter och kapacitet skulle därför sannolikt behöva utökas med institutioner med centrala förvaltningar är också bero- ännu en rullbana till omkring år 2010 och med ytter- ende av goda flygförbindelser. Även företag i andra delar ligare en fram till 2030. Den förra regionplaneomgång- av landet behöver en internationell flygplats som Ar- en hade misslyckats med att lösa denna fråga trots att landa. Förbättrad flygplatskapacitet är därför helt avgö- mycket ansträngning hade lagts ned på detta. Det skulle rande för att Stockholmsregionen ska kunna konkurrera därför bli en av huvudfrågorna även i det arbete som låg som etableringsområde och utvecklas som mötesplats. framför oss. Detta har blivit allt tydligare i takt med att Stockholms näringsliv utvecklats med den nya ekonomin. FLYGPLATSSTRUKTUREN I RUFS 2001 Inför arbetet med RUFS kunde vi konstatera att det Den antagna regionplanen RUFS 2001 innebär att var brist på flygplatskapacitet i regionen, vilket bidrog Arlanda flygplats ska kunna byggas ut till ett parallellt till att begränsa konkurrensen på flygmarknaden och fyrbanesystem samt att Bromma flygplats ska vara kvar ledde till högre flygpriser än nödvändigt. Regionens till 2030. Dessutom finns det ett riksintresse för en flygplatser hade inte heller utrymme för resor till ett till- flygplats i den södra regiondelen. Det innebär i prak- räckligt antal destinationer på attraktiva tidpunkter. tiken ett reservat, om än inte preciserat till sitt läge. Dessutom hotade en nedläggning av flera av de befint- Resultatet av RUFS-processen är i detta avseende mer liga flygplatserna i regionen. ett uttryck för vad som har varit möjligt att uppnå än Flygtrafiken ökade såväl internationellt som natio- vad som hade varit önskvärt. Varken fortsatt utbygg- nellt 1. Luftfartsverkets prognos pekade på en fördubb- nad på Arlanda eller att bibehålla Bromma efter 2011 254 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

kan garanteras genom de avtal som föreligger. Stockholms första sjöflyghamn anlades vid Lindar- Att behålla Bromma och att bebygga Tullinge/F18 ängen vid Stora Värtan på 1920-talet av ett privat bolag. med bostäder, vilket nu tycks ske, är från nästan alla Staden förvärvade anläggningen 1923 för att tillgodose tänkbara synpunkter en avsevärt sämre lösning än tvärt- behovet av sjöflygplats. Därifrån startades 1924 trafik om. Flyg på Bromma stör många fler människor än på till Finland av ABA. Lindarängen blev under drygt tio år Tullinge samtidigt som läget från bostadsmarknads- Stockholms internationella flygplats med förbindelser synpunkt är avsevärt bättre. till Finland och Estland. Att Bromma flygplats med hänsyn till omgivande bo- År 1926 tillsattes en ny utredning med representanter stadsområden borde ersättas av en ny trafikflygplats har för staten och Stockholms stad för att utreda behovet av varit en ambition ända sedan Regionplan 1958. Under flygstationer för sjö- och landflygplan. Som ett resultat 45 år har dock ansträngningarna att finna ett sådant av detta beslutade Stockholms stadsfullmäktige 1929 att läge trots åtskilliga utredningar misslyckats. Att Stock- reservera ett område i Riksby, sex kilometer väster om holmsregionen behöver (minst) två trafikflygplatser har Stockholms centrum för flygplatsändamål. Det skulle slagits fast i alla utredningar. För att förstå svårigheterna vara fördelaktigare än Skarpnäck från såväl ekonomisk med att lösa frågan i RUFS behöver också de tidigare som flygteknisk synpunkt. Utbyggnaden påbörjades misslyckandena lyftas fram och analyseras. 1933 och Bromma flygplats invigdes 1936. Såväl land- ningsbanorna som stationsbyggnaden utökades succes- BROMMA FLYGPLATS ANLÄGGS sivt under 1930- och 1940-talen. Idag har Bromma en Den första flygningen i Sverige ägde rum 1909 på Ladu- asfaltbelagd huvudbana med cirka 1 668 meters längd gårdsgärde i Stockholm. Ladugårdsgärde kom sedan att medan den tvärgående banan inte längre används. användas för ett flera flyguppvisningar under 1910- Förhandlingar mellan staten och Stockholm ledde talet. En av dem som flög på Gärdet, dr Enoch Thulin fram till att staten övertog huvudmannaskapet för från Landskrona, skrev redan 1918 till Stockholms Bromma för att kunna utveckla flygtrafiken i landet. Ett stadsfullmäktige och begärde att staden skulle utreda avtal tecknades den 30 december 1946, som innebar att frågan om att anlägga av en kommunal flygplats för Stockholms stad upplät nyttjanderätten till flygplatsen landflygplan i närheten av Stockholm 2. Skrivelsen fick till staten på 50 år, räknat från den 1 januari 1947, det vill ett positivt mottagande av Stockholms stad, men det säga till och med år 1996. Detta avtal förlängdes i juni skulle ta 18 år innan frågan fick sin lösning. Staden me- 1994 i 15 år till att gälla till och med år 2011. Om staten nade att staten borde utreda frågan och att såväl beho- skulle lägga ned flygplatsen dessförinnan skulle nytt- ven för landflygplan som sjöflygplan borde behandlas. janderätten upphöra. I gengäld upplät staten under Staden var villig att medverka. motsvarande tid ett område vid Ladugårdsgärde som Utredningsarbetet inleddes 1920. I slutbetänkandet friluftsområde. året därpå föreslogs dels ett område vid Skarpnäck för en Under 1960-talet flyttades utrikestrafiken från Brom- landflygplats, dels ett område vid Lilla Skuggan för en ma till Arlanda. 1972 fick Linjeflyg tillstånd att flyga sjöflygplats. Stockholms stad köpte 1922 in Skarpnäck, med jetplan av typ Fokker 28 på Bromma. På grund av för att reservera ett gärde för flygändamål. Först 1940 miljöhänsyn beslutades att all jettrafik på Bromma iordningsställdes ett flygfält där av beredskapsskäl. Det skulle upphöra hösten 1982. Därmed flyttade Linjeflyg kom sedan att användas för bland annat segelflyg. från 1983 all sin trafik till Arlanda. FLYGPLATSER 255

Med åren har Bromma flygplats blivit alltmer kring- Väsby. Mot bakgrund av oenigheten fortsatte utred- byggd med bostäder och verksamheter. Frågan om att andet och i januari 1946 föreslog en enig utredning i lägga ned flygplatsen har diskuterats under lång tid och stället ett läge vid Halmsjön 42 km norr om Stockholm. under flera mandatperioder har det också funnits majo- Riksdagen beslöt 1946 att den nya storflygplatsen skulle ritet för att göra detta, när gällande avtalsperiod löpt ut byggas vid Halmsjön. Den nya flygplatsen invigdes på eller tidigare. I stället skulle flygplatsen användas för bo- grund av lågkonjunktur för flyget inte förrän 1954, och stadsbebyggelse. Eftersom flygplatsen ”ändå ska läggas kom av ekonomiska skäl att få påtagliga lutningsförhåll- ned” har ny bebyggelse accepterats, kanske alltför nära anden, som gjorde den oanvändbar för de nya flygplans- flygplatsen. typerna. Den fick benämningen ”Puckelbanan” och kom endast att användas sporadiskt. 1944 ÅRS FLYGPLATSUTREDNING – ARLANDA BYGGS Luftfartsstyrelsen lade i januari 1956 i en skrivelse till Mot bakgrund av planerna på att inrätta flyglinjer till regeringen fram alternativa förslag till storflygplats, dels Nordamerika tillsatte regeringen 1943 en utredning, vid Halmsjön, dels vid Jordbro. Läget i Jordbro rekom- med f.d. kommunikationsministern A.B. Gärde som menderades eftersom avståndet till Stockholm var en- ordförande, för att undersöka alternativa lägen för ett dast 24 kilometer. Utan att invänta någon reaktion från Atlantflygfält. Utredningen – 1944 års flygplatsutred- regeringen påbörjades kartering och markundersök- ning, som den kom att kallas3 – föreslog 1946 ett läge vid ningar i Jordbro. Frågan om ny sträckning av väg 73 och Grillby, nära åtta mil väster om Stockholm. Även Skå- tunnelförläggning av Nynäsbanan utreddes. Men re- Edeby och Väsby undersöktes, men rekommenderades missbehandlingen visade att såväl de militära myndig- inte av utredningen. Stockholms stad, som var huvud- heterna som Västerhaninge kommun och Länsstyrelsen man och ägare till Bromma flygplats, förordade dock var negativa till förslaget. I april 1956 tillsatte regeringen därför en ny utredning, storflygplatsutredningen, med statssekreterare Grafström som ordförande, som studerade de två alternativa lägena för den nya storflygplatsen, dels Halmsjön och dels Jordbro. Utredningen förordade en fortsatt utbyggnad vid Halmsjön, eftersom Jordbroläget var mili- tärt känsligt, bland annat med hänsyn till närheten till såväl Tullinge som Berga. Luftfartsverket och flygbolagen motsatte sig dock detta eftersom flygplatsen ansågs ligga för långt bort från Stockholm. Kommunikationsministern tillsatte dock i oktober samma år en ny utredning, för att utreda ett annat alternativ till Halmsjön, främst Skå-Edeby. I kommittén ingick representanter för Luftfartsstyrel- sen, flygbolagen och Flygvapnet, samt regionplane- direktören C-F Ahlberg. Ordförande var Vattenfalls generaldirektör Åke Rusck. Utredningen 4 rekommen- 256 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

flygplatsen, som fick namnet Arlanda, öppnades för trafik i januari 1960. Två år senare flyttade all utrikestrafik med jetplan från Bromma till Arlanda. Den kvarvarande utrikestrafiken flyttade dit fem år senare. Arlanda fick två korsande banor med en längd av 3 300 respektive 2 500 m. År 2003 har en tredje bana om 2 500 m, parallell med den befintliga nord-sydliga banan, färdigställts och tagits i bruk.

MILITÄRA FLYGFÄLT – TULLINGE OCH BARKARBY De militära flygfälten har successivt, när den militära verksamheten minskat, kommit att utgöra en tillgång även för det civila flyget. Stockholms militära luftför- svar har disponerat tre flygbaser, sjöflygstationen F2, derade i sitt betänkande i januari 1957 Skå-Edeby, som Kungliga Roslagens Flygflottilj vid Hägernäs, som in- bedömdes vara överlägset Halmsjön på flera sätt. Kom- rättades för marinens flygväsende 1919, samt de land- mittén hade än en gång gått igenom ett 15-tal alternativ baserade baserna F8 vid Barkarby och F18 vid Tullinge. som redovisats i tidigare sammanhang samt något ytter- De senare flygfälten har båda diskuterats att användas ligare läge. för civilflyg. I april 1957, medan januariförslaget var under re- Flygfältet vid Barkarby anlades redan 1918 för Flyg- missbehandling, tillsattes ytterligare en kommitté, med kompaniet. Det var sedan ända fram till 1936 Stock- dir. E. Nelander som ordförande för att studera mark- holms enda flygfält, och användes även för visst postflyg och grundförhållanden vid Skå-Edeby och Halmsjön. till kontinenten. En jaktflottilj sattes upp där 1938, Markförhållandena i Skå-Edeby visade sig inte vara främst avsedd för försvar av Stockholm. Flottiljen be- lämpliga på grund av tjocka lerlager. nämndes F8 – Kungliga Svea Flygflottilj. F8 lades ned år SAS hade beställt en serie DC-8:or som skulle börja 1963. Därefter fanns annan flygvapenverksamhet sta- levereras i slutet av 1959. Från flygets synpunkt var det tionerad där i form av Kungliga Svea Flygkår fram till därför ett starkt önskemål att den nya flygplatsen skulle 1973. Flygfältet användes därefter endast som krigsbas kunna öppnas 1960, och tiden började nu rinna ut. SAS med ett par övningar om året fram till dess att Järfälla föreslog att Bromma skulle byggas ut som ett proviso- kommun köpte marken av staten under 1990-talet för rium medan ÖB förde fram att Tullinge eller Barkarby att bygga bostäder. I avvaktan på att så sker används eventuellt skulle kunna byggas ut för trafik med DC-8. I flygfältet dock för visst allmänflyg. Flygfältet har en as- oktober 1957 ändrade Luftfartsverket uppfattning och faltbelagd bana om 2 000 m, varav flygklubben dispo- förordade Halmsjöalternativet. En dryg vecka senare nerar 990 m. lade regeringen fram proposition till riksdagen, som re- Flygfältet vid Riksten, nära Tullinge söder om Stock- dan i december 1957 beslutade att den nya storflygplats- holm, anlades 1943 som krigsflygfält. Jaktflygflottiljen en skulle byggas vid Halmsjön. F18 – Kungliga Södertörns Flygflottilj – sattes upp där Den tidigare anlagda banan byggdes om och den nya 1946 enligt 1942 års försvarsbeslut, och lades ned på FLYGPLATSER 257

1980-talet. Den militära verksamheten begränsades därefter till övningar cirka 10 dagar per år. Flygfältet har två korsande banor om 1 140 m, respektive 1 100 m längd. Flygfältet har sedan dess använts i viss utsträck- ning för allmänflyg. Botkyrka flygklubb, som hyr marken av statliga Vasallen AB, är uppsagda , men har över- klagat uppsägningen. På något längre avstånd från Stockholm bildades flygflottiljerna F1 år 1929 i Viksäng utanför Västerås. Två år senare byggdes ett flygfält för F1 vid Hässlö. Flottiljen lades ned 1983. Vid Hässlö finns en belagd bana om 2 500 m, som bland annat används för viss re- guljär inrikes- och utrikestrafik. Flottiljen F11 inrättades år 1940 vid Skavsta utanför Nyköping och lades ned 1979. Där finns två belagda ba- annat vid Skå-Edeby i Ekerö kommun (två banor om nor om 2 039 m respektive 2 978 m med tillstånd att 650 och 800 m), Vallentuna (en bana om 700 m), Lind- bygga ut ytterligare. På Skavsta bedrivs en ökande verk- holmen (en bana om 600 m), norr om Rimbo (en bana samhet med bland annat lågprisflyg som Ryan Air. om 800 m), i Trosa (en bana om 730 m), i Långtora norr Flygflottiljen F16 inrättades år 1943 vid Ärna utanför om Enköping (två banor om 670, respektive 720 m) Uppsala. Där finns idag två belagda banor om 1 930 res- samt i Vängsö i Gnesta (två banor om 620 respektive pektive 2 000 m. Enligt det försvarspolitiska beslutet 630 m). ska F16 läggas ned och flygskolan flyttas till Malmen utanför Linköping. F16 kommer dock fortsätta att fung- FLYGPLATSER I REGIONPLAN 1958 era som en militär flygbas. Det militära flygfältet Kjula i I Regionplan 1958 redovisades fyra civila flygfält, näm- Eskilstuna med en belagd bana om 1 886 m, tillhör orga- ligen vid Bromma, Skå-Edeby, Halmsjön och Norrtälje. nisatoriskt flygbasen F7 Såtenäs, men ska efter det för- Endast Halmsjön och Bromma avsågs att användas för svarspolitiska beslutet år 2000 kopplas till F16 i Upp- reguljär luftfart. För Halmsjöfältet redovisades ett mark- sala. Där bedrivs viss civil flygverksamhet, bland annat reservat för att möjliggöra en utbyggnad av den plane- fraktflyg. Även i Strängnäs finns en militärflygplats med rade flygplatsen för interkontinental trafik. obetydlig verksamhet men med en belagd bana om Redan i Regionplan 1958 uttrycktes behovet av ett 2 000 m. nytt flygfält som skulle kunna överta all trafik från Bromma, så att detta i stället kunde användas för bo- ÖVRIGA MINDRE FLYGPLATSER stadsbebyggelse. Halmsjön bedömdes dock vara otill- Det finns också en rad mindre flygfält i Stockholm- räckligt för att ta emot hela den växande luftfarten. För Mälarregionen som framförallt används för allmänflyg. 1960 räknade man med 900 000 passagerare och för Vid Mellingeholm i Norrtälje finns en asfaltbelagd bana 1970 1 800 000 passagerare enligt Luftfartsverkets om 650 m. Dessutom finns ett antal flygfält med gräs- prognos. Med hänsyn till den växande inrikestrafiken, banor och i flertalet fall obetydlig flygverksamhet, bland för vilken avståndet till Halmsjön var för långt, var det 258 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

platser skulle behövas, varav en kvalificerad. Barkarby skulle genom sitt centrala läge bli en idealisk sådan flygplats. Eftersom Skarpnäck kunde komma att läggas ned behövde mark därför reserveras för två allmänflyg- platser.

KSL-UTREDNINGEN 1971 – INGA MÖJLIGA ALTERNATIV Vid det trafikpolitiska beslutet 1967 bestämdes att staten skulle driva flygplatser för linjefart medan flygplatser för allmänflyget var en angelägenhet för kommun, landsting eller enskild intressent. År 1983 konstaterade Luftfartsverket i skrivelse till regeringen att vad som 1967 kallades linjefart numera motsvarades av inrikesflyg primärtrafik med jetflygplan. Med denna tolkning dock från statsmakternas sida angeläget att behålla var flygplatser med enbart sekundärtrafik samt affärs- Bromma. och privatflyg fortfarande inte en angelägenhet för sta- I Regionplan 1958 fördes även resonemang om ett ten. eventuellt behov av fler flygplatser i regionen på längre Hösten 1968 nekades SAS av regeringen att bedriva sikt. I regionplanen redovisades dock inte något reservat trafik med DC-9 på Bromma. Med anledning av riks- för en tredje trafikflygplats. De två alternativa lägen som dagsmotioner i frågan, konstaterade riksdagens trafik- i regionplanen bedömdes vara tänkbara var Skå-Edeby, utskott samma år att det var en angelägen fråga att ut- med en befintlig flygplats med gräsbana, och Jordbro. reda flygplatsbehovet i Stockholmsregionen, men att För Jordbro ingick en ny samhällsbildning i Jordbro, den frågan borde ankomma på det organ som ansvarade medan områdena kring Skå-Edeby skulle hållas så fria för regionens markanvändningsplanering. som möjligt för att i framtiden inte hindra en eventuell Detta ansvar låg för tillfället, i mellanfasen mellan trafikflygplats där. regionplaneförbundet och landstinget, på dåvarande Tanken var att Arlanda endast skulle användas för in- KSL, förbundet för Stockholms stads och läns regionala terkontinental trafik. Eftersom SAS av ekonomiska skäl frågor, som då var huvudman för regionplanekontoret. inte kunde splittra sin internationella trafik flyttades all Landstinget blev huvudman för regionplanringen reguljär utrikestrafik dit 1962, medan inrikesflyget tills 1 januari 1971. KSL tillsatte i januari 1969 en parlamen- vidare stannade kvar på Bromma. tarisk utredning för att studera alternativ till Bromma för såväl inrikes- som utrikesflyg och godsflyg. Den SKISS 66 – TVÅ NYA ALLMÄNFLYGPLATSER BEHÖVS skulle också kunna fungera som alternativflygplats till I Skiss 66 gjordes bedömningen att Bromma och Ar- Arlanda och även ta emot interkontinentalt flyg. Ord- landa inte skulle räcka till på lång sikt, utan att ytter- förande i utredningen var från 1971 landstingsrådet ligare en flygplats skulle kunna behövas. Mark för en så- Gunnar Hjerne (fp). dan borde därför reserveras i regionplanen. För allmän- Utredningsarbetet genomfördes av en expertgrupp flygets del räknade man med att ytterligare 1–2 flyg- med representanter för Regionplanekontoret, Luft- FLYGPLATSER 259

Prognos 1965–2000 för antalet flygpassagerare (miljoner passagerare) på Stockholms flygplatser jämfört med den faktiska utvecklingen. Den till synes träffsäkra prognosen var resultatet av att befolkningsutvecklingen överskattades samtidigt som flygets potential underskattades.

fartsverket, Linjeflyg, SAS, och Flygvapnet. Utgångs- linjefart och kvalificerat allmänflyg alternativt helt av- punkten var att en ny flygplats för i huvudsak inrikesflyg veckla flygplatsen borde också utredas i samråd med måste ligga närmare Stockholm än Arlanda. Med en Stockholm. datamodell genomsöktes genom Regionplanekontoret all mark inom en cirkel med 36 kilometers radie med REGIONPLAN 1970 – OLIKA ALTERNATIV HÅLLS ÖPPNA centrum i Sergels Torg. Huvudsakliga kriterier var bul- Förslaget till Regionplan 1970 presenterades innan lerstörningar och schaktningskostnader. KSL-utredningen ännu hade lämnat sin slutrapport. Fyra med dessa kriterier möjliga lägen undersöktes Där redovisades Arlanda och Bromma som större civila närmare nämligen Rydbo, Skå-Edeby, Ekerö och Tull- flygfält samt Tullinge/F18 som militärt flygfält. Dess- inge (såväl F18 som ett område söder därom vid sjön utom angavs en sådan markanvändning att ett nytt Getaren). I slutrapporten i juli 1971 kunde man dock större flygfält kunde förläggas antingen söder om Tull- konstatera att inget av lägena kunde godtas 5. Rydbo an- inge vid Getaren eller på Ekerö vid Rastaholm. Dess- sågs vara det sämsta läget med hänsyn till luftvägarna utom hölls möjligheten öppen för ett mindre flygfält för till och från Arlanda, vilket dels skulle begränsa kapaci- allmänflyget vid Rydbo i Österåker. Kring alla dessa be- teten avsevärt, dels leda till bullerstörningar för de norra fintliga och eventuella flygfält som studerades av KSL- delarna av Stockholm. Av militära hänsyn kunde varken utredningen redovisades flygbullerstörda zoner 1985 Tullinge eller andra lägen på Södertörn komma ifråga. där ingen ytterligare bebyggelse borde komma till. Där- Markområdena på Ekerö var för små för att medge till- igenom föreslogs indirekt markreservat för nya flygplat- räckliga expansionsytor, samtidigt som konflikter med ser på dessa platser. Däremot inte vid Barkarby eller det militära flyget på Tullinge skulle uppstå. Skå-Edeby. Regionplan 1970 fördes dock aldrig fram till Utredningens rekommendationer blev därför att antagande. fortsätta utredningarna om en ny stor flygplats i regionen utanför den geografiska ram uppdraget omfattat, REGIONPLAN 1973 – RESERVAT ANGES särskilt områden väster om Södertälje. Vidare borde FÖR FLERA ALTERNATIV allmänflygets behov studeras med sikte på att öka an- Genom att regeringen 1972 tillsatte en ny utredning vändningen av Skå-Edeby, Vängsö och Norrtälje samt (ULF, se nedan), med syfte att slutligen avveckla Brom- att utnyttja de militära flygplatserna i Barkarby eller ma, var detta förutsättningen för den regionplan som Tullinge. Konsekvenserna av att behålla Bromma för kom att antas, Regionplan 1973. Behovet av och läget för 260 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

ytterligare flygplatser skulle kräva fortsatt utredning. detta kräva en ny bana där senast vid mitten av 1980-ta- Regionplanens markreservationer höll öppet möjlighe- let. Det skulle också vara nödvändigt att bygga en ny terna för ett större flygfält vid Tullinge/Getaren, vid flygplats, eventuellt Tullinge/Getaren, för allmänflygets Skå-Edeby eller på Ekerö. Tullinge, Barkarby, Norrtälje, behov vid Brommas nedläggning, det vill säga senast Skå-Edeby, Rydbo, Hägernäs och Ekerö pekades ut som 1979. Också om inrikesflyget skulle flyttas till Tullinge/ lägen för mindre allmänflygplatser. Flygbullerzoner re- Getaren skulle en ny flygplats behövas för allmänflyget dovisades liksom i Regionplan 1970 vid de befintliga någon gång under 1980-talet. Genom att rusta upp Skå- och eventuella lägena för de större flygplatserna samt Edeby kunde man skjuta upp byggandet av en ny all- för Berga helikopterbas. mänflygplats till 1990. Eventuellt kunde den nya all- mänflygplatsen byggas intill inrikesflygplatsen vid Tull- ULF-UTREDNINGEN 1974 PEKAR UT TULLINGE/GETAREN inge/Getaren. År 1972 gavs tillstånd att använda Fokker RF-28 på Botkyrka kommun ansåg att ett antal frågor behövde Bromma mot Stockholms stads avvikande uppfattning i utredas innan kommunen kunde ta ställning i frågan, frågan. Som skäl för att avslå de besvär som hade rests bland annat buller, trafikvolym och eventuella kom- mot tillståndet för Fokker anfördes den begränsade tid munala kostnader. Stockholms stad avstyrkte i princip som flygverksamheten skulle vara kvar på Bromma. Tullinge/Getarenalternativet. Luftfartsverket såg stora Samtidigt tillsatte regeringen en ny utredning om alter- fördelar i att samla trafiken på en flygplats men var nega- nativ till Bromma. Utredningen tog sig namnet Utred- tivt mot Tullinge/Getaren. Överbefälhavaren hade in- ningen för lokalisering av flygverksamheten i Stock- vändningar mot att det militära övningsområdet på holmsområdet, ULF. Generaldirektör Sven-Göran Ol- Södertörn inskränktes. hede var ordförande i utredningen där även representanter för Stockholms läns landsting och Stockholms SAU- OCH BRU-UTREDNINGARNA 1977 – BROMMA KVAR? stad ingick. Enligt direktiven skulle flygverksamheten År 1975 tillsatte regeringen Stockholmsregionens all- på Bromma avvecklas senast 1978. mänflygutredning (SAU), med generaldirektören Stig Under 1973 och 1974 avslog riksdagen motioner om Swanstein som ordförande, för att utreda den framtida tilläggsdirektiv till ULF att även pröva möjligheten att lokaliseringen av allmänflyget. I september 1976 för- behålla Bromma flygplats. Trafikutskottet förutsatte lorade socialdemokraterna riksdagsvalet och en borger- emellertid att den frågan skulle prövas under remiss- lig koalitionsregering tillträdde under ledning av stats- behandlingen av ULF. minister Thorbjörn Fälldin. I november samma år gav re- ULF-utredningen kom 1974 fram till att det fanns två geringen tilläggsdirektiv till SAU att även överväga om alternativ för inrikesflygets lokalisering om Bromma Bromma kunde vara ett alternativ för allmänflyget. skulle avvecklas senast 1978. Antingen kunde inrikesfly- Samtidigt fick JK Ingvar Gullnäs i uppdrag att utreda get flyttas till en ny flygplats vid sjön Getaren nära Tull- om Bromma flygplats i någon form kunde vara kvar. inge/F18, nära tre mil söder om Stockholm (Tullinge/ Utredningen gavs namnet Brommautredningen (BRU). Getaren) eller till Arlanda. För allmänflygets del före- Efter en genomgång av tänkbara lägen kom SAU i sitt slogs en fortsatt utredning så snart statsmakterna hade betänkande 1977 fram till att Barkarby, Bromma och tagit ställning till lokaliseringen av inrikesflyget 6. Tullinge/Getaren var huvudalternativen för allmänfly- Om inrikesflyget skulle flyttas till Arlanda skulle get 7. Tullinge/Getaren skulle kosta för mycket att an- FLYGPLATSER 261

lägga enbart för allmänflygets behov. Barkarby skulle villkor föreskrevs för verksamheten. Riksdagen beslu- innebära för stora konflikter med Arlanda. SAU kom tade mot bakgrund av detta i december 1980 att jet- därför fram till att det inte fanns något annat alternativ trafiken på Bromma skulle upphöra och överföras till än Bromma att rekommendera för allmänflyget. SAU Arlanda. Bromma borde emellertid behållas för allmän- kom dessutom in på behoven på längre sikt, det vill säga flygets behov och som reservflygplats. Riksdagen beslu- efter år 2000, och konstaterade att allt talade för att en tade 1982 att Bromma skulle behållas som flygplats tredje trafikflygplats då skulle behövas i regionen. Detta inom ramen för de miljökrav från 1980 som regeringen problem borde enligt SAU angripas utan tidsutdräkt. fastställt. Bromma borde förvaltas av Luftfartsverket i Övriga studerade alternativ, Skå-Edeby, Ekerö, Täby avvaktan på resultatet av överläggningar med berörda och Ytterenhörna avvisades av olika skäl som mindre intressenter i Stockholmsregionen. lämpliga lägen. Skarpnäck, som endast användes för segelflyg, beräknades vara nedlagt före 1990. Tullinge/F18 FÖRSTUDIE OM ALLMÄNFLYGET 1982 var inte något studerat alternativ eftersom flygplatsen År 1982 gjordes en förstudie om allmänflygets framtida behövdes för flygvapnet, medan Barkarby huvudsakli- lokalisering i Storstockholm av planeringsberedningens gen användes vid övningar. Vid sidan av behovet av kansli i Stockholms stad samt landstingets Regionpla- trafikflygplatser tittade utredningen även på behovet av nekontor och Trafikkontor. Studien mynnade ut i be- mindre flygplatser för bland annat skolflyg. dömningen att Brommas linjetrafik och linjetaxi borde BRU undersökte inte några andra alternativ för in- baseras på Arlanda för samordning med Arlandas inrikesflyget än Arlanda, Bromma och Tullinge/Getaren. och utrikestrafik. För det allmänflyg som av kapacitets- Utredningen konstaterade i sitt betänkande 1977 att skäl inte kunde baseras på Arlanda framstod Tullinge/ Arlanda inte ensamt kunde tillgodose behovet av trafik- F18 och Skå-Edeby som de mest framkomliga alterna- flygplatser i Stockholmsregionen 8. För Tullinge/Geta- tiven. ren talade i stort sett de något mindre miljöeffekterna medan kostnader och tillgänglighet talade för Bromma. LUFS 1 GÖR TULLINGE/F18 MÖJLIGT BRU förordade en upprustning av Bromma som inri- Enligt trafikutskottets mening var det inte möjligt att kes- och allmänflygplats med gällande bullerrestrik- avveckla Bromma som en statlig flygplats i avvaktan på tioner samt att förhandlingar mellan staten och Stock- en mera slutgiltig lösning av flygplatsfrågan för Stock- holms stad om en förlängning av nyttjanderättsavtalet holmsregionen. I januari 1983 fick Luftfartsverket där- skulle inledas. för i uppdrag av regeringen att – på nytt – utreda behovet av flygplatser i Stockholmsregionen. Utredningsarbetet REGIONPLAN 1978 – BROMMA OCH TULLINGE/GETAREN utfördes i samarbete med bland annat flygvapnet och I Regionplan 1978 redovisades de befintliga flygplats- landstinget, genom Birger Sjöberg. Utredningsresulta- erna vid Arlanda, Bromma, Barkarby, Tullinge/F18 (mi- tet presenterades i två rapporter som kom att kallas litär) samt ett reservat för Tullinge/Getaren med flyg- LUFS 1 och LUFS 2. bullerzoner. Allmänflygplatser redovisades inte. Utredningen bedömde att det inte skulle gå att finna Under åren 1980–1982 behandlades flygplatsfrågan i nya lägen med likvärdiga eller bättre förutsättningar än flera olika ärenden. Flygtrafiken på Bromma flygplats de tidigare föreslagna. Några helt nya lägen studerades prövades av Koncessionsnämnden för miljöskydd och därför inte, och utredningen baserades till stor del på 262 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

tidigare underlag. Av redan befintliga flygplatser eller LUFS 2 GER FÖRORD FÖR TULLINGE/F18 tidigare studerade lägen avvisade utredningen Barkar- I juni 1983 kom företrädare för kommunikationsdepar- by, Täby och Norrtälje. Flygplatserna i Vängsö (norr om tementet, Stockholms läns landsting och Stockholms Gnesta) och i Strängnäs samt flygplatsläget vid Ytteren- stad överens om fortsatt kompletterande utredningsar- hörna på 5–8 mils avstånd avvisades alla på grund av allt- bete med den hypotetiska förutsättningen att Bromma för stort avstånd. flygplats skulle upphöra med utgången av 1996. Ut- Därmed återstod Bromma, Skå-Edeby, Tullinge/F18, redningen genomfördes av Luftfartsverket i samarbete Tullinge/Getaren och Ekerö/Rastaborg. Vid Ekerö var med landstingets Regionplanekontor och Trafikkontor. markområdena otillräckliga. Även om markutrymmet Stockholms stad genomförde samtidigt en studie av de vid Skå-Edeby var större bedömde utredningen att kommunalekonomiska konsekvenserna av en exploa- inget av dessa relativt svårtillgängliga flygplatslägen var tering av Bromma för bebyggelseändamål. I den kom- att föredra framför Bromma eller Tullinge/Getaren. pletterande rapporten (LUFS 2) 10 konstaterades bland Tullinge/F18 hade tidigare avförts av huvudsakligen annat att markreservationen för Tullinge/Getaren i re- två skäl, dels konflikterna med det militära flyget, dels gionplanen torde kunna utgå, eftersom det var möjligt kostnaderna för att åstadkomma hinderfrihet enligt de att anlägga en lång bana för tung trafik vid Tullinge/F18 normer som skulle gälla för klass II och III. Förutsätt- för att på sikt avlasta Arlanda. Markreservat för regio- ningarna hade förändrats sedan riksdagen 1982 beslutat nens tredje bana för tung trafik måste emellertid tills vi- att jaktflygdivisionen vid F18 skulle avvecklas senast dare finnas både på Arlanda och Tullinge/F18. Ett tidigt 1985. Den militära verksamheten skulle i framtiden in- beslut vore angeläget även om flyttningen från Bromma skränkas till övningar cirka tio dagar per år. Ombygg- till Tullinge kunde dröja. nadskostnaden skulle eventuellt kunna begränsas genom tillämpning av nya flygplatsnormer. Tullinge/Ge- TULLINGEUTREDNINGEN 1986 taren hade lanserats av KSL-utredningen. Området I januari 1984 fick Luftfartsverket regeringens uppdrag hade av SAU-utredningen bedömts som det lämpligaste att förhandla med Stockholms läns landsting och Stock- läget i Stockholmsregionen. Några svårlösta anlägg- holms stad om den långsiktiga flygplatskapaciteten i ningsproblem bedömdes inte föreligga. Stockholmsregionen. En förhandlingsgrupp bildades Utredningen presenterade sin rapport redan i maj med representanter även för Botkyrka kommun. För- 1983 (LUFS 1). Man kom där fram till att det behövs två handlingarna ledde fram till ett avtal mellan Luftfarts- trafikflygplatser för Stockholmsregionen, att Bromma verket, Stockholms läns landsting samt kommunerna och Arlanda för överskådlig tid tillgodoser behovet och Stockholm, Botkyrka, Haninge, Nynäshamn, Salem, att Bromma ur luftfartens synpunkt bör behållas så Södertälje och Tyresö. Parterna kom överens om att 9 länge som möjligt . Dock innebar koncessionsvillkoren bilda ett flygplatsbolag, Tullinge Flygplats AB, med begränsningar för verksamheten på Bromma. kommunerna som ägare, för byggande och drift av en De militära restriktionerna på Södertörn och i den civil flygplats vid Tullinge/F18, som ersättning för södra skärgården skulle omöjliggöra en civil trafikflyg- Bromma flygplats och med möjligheter att trafikeras plats vid Tullinge/Getaren. Därför var Tullinge/F18 det med flyg i linjetrafik som alternativ till fortsatta utbygg- enda realistiska alternativet till Bromma som den andra nader på Arlanda. I juni 1984 förklarade sig Botkyrka trafikflygplatsen. FLYGPLATSER 263 264 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

kommun genom ett beslut i kommunfullmäktige posi- 2020. Samrådet kring Skiss 85 resulterade med bred tivt inställd till att en trafikflygplats etablerades på Tull- majoritet i att den kommande regionplanen borde ut- inge/F18 11. arbetas med SKISS-alternativet som grund. Fortfarande behövdes vissa frågor utredas vidare, Remissynpunkterna på Skiss 85 redovisades i okto- bland annat huvudmannaskapet, fågelförekomsten vid ber 1986. Flertalet Södertörnskommuner, däribland Sofielundstippen, en planerad förbränningsanläggning Botkyrka förordade en flygplats på Tullinge. Botkyrka och det militära restriktionsområdet. Flygplatsbolaget kunde dock inte acceptera ett reservat utan beslut måste påbörjade en kompletterande utredning i augusti 1985. fattas antingen om en flygplats eller om en annan mark- I slutrapporten året därpå konstaterades att nuvarande användning. Stockholm ansåg att Bromma borde beva- bana på grund av terrängförhållanden och militära krav ras men stödde ändå satsningen på Tullinge. endast kunde användas för allmänflyg i bra väder 12. Motståndarna mot en flygplats i Tullinge var främst En fullt utbyggd flygplats med en rullbana skulle dock av två slag. Det fanns dels dem som slog vakt om befint- kunna iordningsställas, medan en ytterligare bana bara liga flygplatser, bland annat Luftfartsverket, SAS och var möjlig om det militära restriktionsområdet in- Stockholms handelskammare. Dels var till exempel vpk skränktes. Även om flygplatsen skulle kunna iordning- och miljöpartiet samt lokala organisationer som Ak- ställas inom 3–4 år efter beslut vore en tidpunkt kring tionsgruppen mot flyg på F18 i Botkyrka (AMF) nega- 1995 mera lämplig. tiva från miljösynpunkt.

SKISS 85 – TULLINGE BÖR ERSÄTTA BROMMA CURT BOSTRÖMS UTREDNING Genom LFV-utredningarna och de genomförda för- Med Tullingeutredningen och Skiss 85 som grund gav handlingarna i regionen valdes också Tullinge/F18 som regeringen i uppdrag åt Norrbottens landshövding, tidi- ett tänkbart alternativ i regionplaneringen. Där utgick gare kommunikationsministern Curt Boström, att ut- man också från tanken att genom infrastruktursats- reda hur en ny storflygplats skulle kunna finansieras. ningar motverka den regionala obalansen och stärka I direktiven till utredningen sades att den tänkta flyg- den södra delen av regionen. platsen inte skulle betalas av statliga medel. Boström I Skiss 85 utgick man från att Bromma skulle stängas föreslog dock i sin utredning 1988 att staten skulle och bebyggas senast 1996, när det femtioåriga avtalet kunna gå in som delägare i den nya flygplatsen tillsam- löpte ut. Två alternativ redovisades för den framtida ut- mans med ABA, som då skulle få koncession för både vecklingen. I alternativet TREND skulle Arlanda byg- flygplatsdriften och trafiken till och från flygplatsen. gas ut med en tredje och en fjärde rullbana. Senare kom också ett besked från Stockholms läns I alternativ SKISS föreslogs i stället att en ny trafik- landsting, som gick ut på att man var beredd att täcka en flygplats för inrikesflyg och visst utrikesflyg samt re- del av förlusterna för flygplatsdriften. gionalflyg och affärsflyg först borde byggas ut vid den tidigare militära flygplatsen Tullinge/F18. Den skulle BOTKYRKA BYTER UPPFATTNING OM TULLINGE få förbindelse med Arlanda genom pendeltåg (Tull- Motståndet mot flygplatsen i Tullinge fick starkt stöd i inge-)Flemingsberg-Märsta-Arlanda. Därefter kunde den lokala opinionen. Det fick Aktionsgruppen mot flyg den tredje banan anläggas på Arlanda. Någon fjärde på F18, AMF, att ställa upp i kommunalvalet 1988 i Bot- bana skulle i så fall inte behövas, i varje fall inte före år kyrka kommun. Partiet fick 13 procent av rösterna och BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN 265 266 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

blev tredje största parti. Flygplatsmotståndarna vpk, februari 1989 i första hand ett läge i Taxinge, cirka 53 km centern, och miljöpartiet hade också stärkts, samtidigt från City och i andra hand Almnäs, cirka 42 km från som både folkpartister och moderater, som också varit City, båda nära den planerade Svealandsbanan väster positiva till en ny flygplats, började dra öronen åt sig. om Södertälje 14. Socialdemokraterna som hade drivit flygplatsprojektet P-O Wikström vid Regionplane- och trafikkontoret drabbades däremot av en stor tillbakagång. Under höst- jämförde både Taxingeförslaget med Tullinge/F18 och en 1988 tog flera partier som var representerade i kom- Hemfosa som också nämnts som ett alternativ till Tull- munfullmäktige ställning mot flygplatsen så att det inge i en förstudie 15 i februari 1989. Han drog slutsatsen kommunala stödet för flygplatsen alltmer försvagades. att Tullinge var ett bra läge, medan däremot inget av de Som en följd av valutslaget ändrade Botkyrka kom- andra lägena var så välbelägna i förhållande till den mun linje i flygplatsfrågan och var nu mot civil flygtrafik marknad flygplatsen skulle betjäna. Han rekommende- på Tullinge. Kommunens ändrade inställning bekräfta- rade därför en systematisk genomgång av andra tänk- des genom ett beslut i kommunfullmäktige i juni 1989. bara lägen innan fördjupade studier gjordes för något av Kommunen beslöt då att upphäva sitt beslut från 1984 dessa lägen. om inställningen till en trafikflygplats på Tullinge/F18. Kommunens fortsatta agerande i fråga om Tullinge/F18 STOCKHOLMS BROMMAUTREDNING skulle utgå från den förutsättningen att ”området inte Kommunstyrelsen i Stockholm uppdrog i början på ska användas för civilt trafikflyg”. Fullmäktige uttalade 1989 åt planeringsberedningens kansli och stadsbygg- vidare ”att kommunen bestämt motsätter sig att områ- nadskontoret att förutsättningslöst redovisa hur mar- det utläggs som reservat för en framtida trafikflygplats”. ken på Bromma flygplats kunde användas sedan avtalet Den fortsatta användningen av marken kring flygplats- med staten löpt ut 1996. Tre alternativ studerades, med området skulle avgöras inom ramen för pågående arbete flyget kvar i dåvarande omfattning, som cityflygplats i med översiktsplanen13 . kombination med bostäder och arbetsplatser samt som Bakom beslutet stod samtliga partier utom modera- bostadsområde. Man konstaterade att omkring 8 000 terna som kunde tänka sig ett reservat. Botkyrkas ställ- lägenheter skulle kunna byggas. Brommautredningen16 ningstagande avsåg således en trafikflygplats, men inte inventerade också alternativa flygplatser för Bromma- något uttryckligt ställningstagande till allmänflyg. flyget och konstaterade att det kunde fördelas på Ar- landa, Västerås, Nyköping, Skå-Edeby och Tullinge. SKANSKA FÖRESLÅR TAXINGE Dessutom ströks behovet under av en andra trafik- Hösten 1988 tog byggföretaget Skanska AB initiativ till flygplats i regionen, med Taxinge och Skavsta som tänk- en egen utredning i flygplatsfrågan. Bakgrunden var att bara alternativ. Tullinge bedömdes inte längre realis- Tullinge/F18 tedde sig högst osäkert som alternativ. Ut- tiskt på grund av att en lokal politisk förankring sakna- gångspunkten var att söka ett läge i den södra delen av des. Med hänsyn till de möjligheter till bostadsbyggande regionen som ligger längst bort från Arlanda och att som skulle öppna sig om Brommamarken blev tillgäng- undvika det militära skyddsområdet på Södertörn. Där- lig borde också Stockholms stad enligt utredningen för koncentrerades utredningen till elva lägen nära känna ett speciellt ansvar för att finna en långsiktig lös- kommunikationsstråken i sydväst upp till ett avstånd av ning. cirka 70 km från City. Utredningen rekommenderade i FLYGPLATSER 267 268 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

SAMRÅD OM REGIONPLAN 1990 OCH TULLINGE/F18 kommun sitt beslut i kommunfullmäktige om att upp- Vid valet 1988 övertog socialdemokraterna tillsammans häva sitt stöd för såväl en trafikflygplats på Tullinge/ med miljöpartiet och vänsterpartiet majoriteten i lands- F18, som reservat för en framtida trafikflygplats. tinget från de borgerliga. Ordförande i Regionplane- I samrådet kom endast måttligt stöd för en flygplats och trafiknämnden blev till att börja med Bosse Ring- i Tullinge men omfattande kritik emot den. Luftfarts- holm och senare Claes Ånstrand, som tidigare varit led- verket framhöll att det var ett oavvisligt krav från flyg- ande politiker i Botkyrka kommun. sektorn att gemensamt med landstinget och kom- I samrådsförslaget Regionplan 90 föreslogs trots allt munerna snabbt lösa frågan om regionens andra trafik- att såväl Arlanda som Tullinge/F18 skulle byggas ut. flygplats. Några var helt emot en andra flygplats eller Luftfartsverket hade också lämnat in en koncessions- i vart fall Tullinge. Botkyrka ville att reservatet för flyg- ansökan för en tredje bana. Med hänsyn till osäkerheten platsen borde utgå, men förordade att Regionplane- om Tullinge behövdes också möjligheterna hållas öppna och trafikkontoret utredde andra lägen i den södra delen för såväl en fjärde bana på Arlanda, som för andra lös- av regionen. Flertalet övriga Södertörnskommuner för- ningar, bland annat i närheten av Södertälje (Taxinge) ordade däremot Tullinge. Stockholms stad, Stor-Stock- samt på Färingsö. Tullinge flygplats föreslogs få spår- holms planeringsnämnd, Huddinge kommun, Natur- anknytning till Flemingsberg. I linje med detta föreslogs vårdsverket, Naturskyddsföreningen och Länsstyrelsen också att Bromma flygplats skulle läggas ned och bebyg- i Stockholms län med flera ansåg att Tullingealter- gas med bostäder. nativet inte var möjligt eller i vart fall olämpligt. Läns- Samrådsförslaget var en tjänstemannaprodukt som styrelsen framhöll dock att såväl Bromma som Tullinge skickades på samråd utan att nämnden tog ställning till tills vidare var av riksintresse för flyget till dess att innehållet. Dock gjorde partierna sina uttalanden i sam- flygplatsfrågan fått en godtagbar lösning. band med behandlingen i Regionplane- och trafik- Kritiken mot en ny flygplats på Södertörn var omfatt- nämnden den 19 juni 1989. Varken socialdemokraterna, ande. Det lokala politiska underlaget saknades för en centerpartiet, vänsterpartiet kommunisterna eller miljö- flygplats i regionplanen. Kontoret föreslog emellertid partiet de gröna ansåg att en flygplats vid Tullinge att även om en utbyggnad för närvarande inte var aktu- längre var aktuell. Miljöpartiets uttalande var i det sam- ell borde handlingsfriheten behållas för såväl Tullinge manhanget det tydligaste: som för Södertälje och Färingsö samt för Hemfosa. Inga ”Regionplane- och trafikkontoret föreslår, trots en åtgärder borde vidtas som kunde försvåra en eventuell massiv folkopinion från framförallt befolkningen på flygplats. Innan Bromma flygplats lades ned borde man Södertörn, reservat för en ny inrikesflygplats i Tullinge. också ha tagit ställning till lokaliseringen av en andra Den kommer att få förödande konsekvenser med flygplats i regionen förutom Arlanda. bland annat bullerstörningar och luftföroreningar. Dess- REGIONPLAN 1991 UTAN VARE SIG utom kommer den infrastruktur som måste byggas upp TULLINGE ELLER BROMMA kring en eventuell flygplats att förstöra djur- och växtliv. Miljöpartiet de gröna anser att förslaget om en ny flyg- I den utställda Regionplan 1991 ingick således ingen plats vid Tullinge måste tas bort ur Regionplan 90.” civil flygplats i Tullinge, men Bromma flygplats före- Två dagar senare, den 21 juni 1989, fattade Botkyrka slogs ändå läggas ned, för att bebyggas med bostäder. Vidare angavs att det var nödvändigt att regering, Luft- FLYGPLATSER 269 270 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

fartsverket och flygbolagen tydligt klargjorde behovet Genom valet 1994 förändrades nämligen den politiska av ytterligare flygplatskapacitet inom länet. Om ett så- majoriteten åter i Stockholms stad och i landstinget, så dant behov förelåg och om stöd fanns för en flygplats, att det på nytt fanns majoritet för att avveckla Bromma. borde den lokaliseras i södra länsdelen. Men något be- I den tryckta Regionplan 1991 angavs denna dubbla för- stämt läge angavs inte. Moderaterna hade invändningar ändring av förutsättningarna i en fotnot. Genom för- gentemot den föreslagna nedläggningen av Bromma längningen av avtalet hade dock avvecklingen skjutits flygplats och ville behålla flygplatsen för regionalflyg, på framtiden. taxi- och affärsflyg. Dessutom ansåg man att ytterligare flygplatskapacitet snart skulle behövas utöver Arlanda BARKARBY SOM CITYFLYGPLATS? och Bromma. I början på 1990-talet aktualiserades på nytt Barkarby, Vid utställningen hade Luftfartsverket invändningar som ett alternativ för civil luftfart. Bakgrunden var att mot att regionplanen inte tillgodosåg flygsektorns krav försvaret beslutat att avveckla flygfältet som krigsbas på två trafikflygplatser i regionen. Man framförde att och inledde förhandlingar med Järfälla kommun om ett möjligheterna att ersätta Bromma som regionens andra övertagande. Ett alternativ skulle då kunna vara Bar- trafikflygplats var mycket begränsade. Det var därför karby som en så kallad cityflygplats enligt modell från angeläget att beslut om nedläggning inte togs innan frå- London. Förutsättningen skulle vara att Bromma lades gan om ersättningsflygplats i Stockholmsområdet var ned och att flyget flyttades till Barkarby. löst. Regionplane- och trafikkontoret visade i en förstudie Efter valet hösten 1991 förändrades den politiska på uppdrag av Järfälla kommun att Barkarby relativt lätt majoriteten i såväl Stockholms stad som i landstings- skulle kunna ställas om för civil luftfart. Användningen fullmäktige. Den nya borgerliga majoriteten i Stock- skulle dock begränsas på grund av närheten till Arlanda. holms kommunfullmäktige fattade beslut om att be- Även om flyg på Barkarby skulle störa betydligt färre hålla Bromma flygplats. När regionplanen slutbehand- boende än på Bromma skulle värdet för en alternativ anlades i landstinget i oktober 1992 konstaterade den bor- vändning för bebyggelse med främst bostäder vara högt. gerliga majoriteten att förutsättningarna för att lägga Regionplane- och trafikkontoret ansåg därför att viktiga ned Bromma redan hade ändrats. Vid antagandet beslu- förutsättningar för Barkarby som cityflygplats sakna- tades att de förändrade förutsättningarna beträffande des. Inte heller för fraktflyg eller sportflyg var Barkarby Bromma skulle markeras i plantexten. Så skedde också. ett alternativ. Järfälla övertog senare marken i syfte att i stället använda den för bostadsbebyggelse. BROMMA FÅR VARA KVAR TILL 2011 År 1993 inleddes förhandlingar om att förlänga av- MARITA BENGTSSONS UTREDNING OM BROMMA talet mellan Stockholms stad och Luftfartsverket om År 1994 förlängdes som nämnts avtalet mellan den bor- Bromma flygplats. Förhandlingarna ledde i juni 1994 gerliga majoriteten i Stockholms stad och staten om fram till att avtalet förlängdes med femton år, det vill Bromma till och med utgången av år 2011. Detta gav en säga fram till och med utgången av år 2011. viss tidsfrist att i den regionala planeringen finna ett Eftersom det, på grund av regeringsprövningen, tog alternativt flygplatsläge. Samma höst vann dock social- ett par år innan Regionplan 1991 vann laga kraft och demokraterna på nytt majoritet i Stockholm. Den nya blev tryckt, blev anmärkningen i plantexten inaktuell. majoriteten hemställde att regeringen snarast skulle FLYGPLATSER 271 272 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

utse en förhandlingsdelegation rörande nedläggningen vad det skulle kosta att avveckla Bromma flygplats till år av flygverksamheten på Bromma. 2001, samma år som den tredje banan på Arlanda skulle Regeringen gav i april 1995 i uppdrag åt Göran Pers- tas i bruk. Utredningen borde enligt regeringen inriktas sons efterträdare som kommunalråd i Katrineholm, på att Stockholms stad skulle stå för kostnaderna om Marita Bengtsson, att tillsammans med Stockholms flygplatsen avvecklas i förtid. stad analysera möjligheterna till och konsekvenserna av Curt Persson redovisade sitt utredningsresultat i feb- att avveckla Bromma flygplats i förtid. Hon redovisade ruari 1998. Han kunde konstatera att Luftfartsverket sitt betänkande ett år senare, våren 1996. Hon föreslog 17 och Stockholms stad stod alltför långt från varandra för att Bromma skulle avvecklas när Arlandas tredje rull- att kunna enas. Persson menade att om Bromma flyg- bana var färdig, vilket beräknades ske år 2001. Detta plats skulle avvecklas redan 2001 var 700 miljoner en skulle emellertid förutsätta ytterligare överväganden skälig ersättning från Stockholms stad till Luftfarts- om flygplatskapaciteten i Stockholmsregionen på längre verket för att hysa Brommaflyget på Arlanda. Men ännu sikt. Flygplatserna Stockholm-Skavsta i Nyköping, bättre vore att vänta till 2006 då en helt ny flygplats Kjula i Eskilstuna och Hässlö i Västerås bedömdes ha skulle kunna ersätta Bromma. Stockholms gatu- och kapacitet och utrustning för att ta emot befintlig trafik fastighetsborgarråd Annika Billström, ansåg att det var vid Bromma, och även kapacitet för en ökning. Avstån- orealistiskt såväl att skjuta upp Brommanedläggningen det från Stockholms centrum, cirka 10 mil, bedömdes till 2006 som att Stockholm skulle betala de 700 miljon- dock vara för långt för att de flygplatserna skulle kunna erna det skulle kosta att lägga ned redan 2001 19. ersätta den del av flygtrafiken som var mest kopplad till Brommas lägesfördelar. FLYGKAPACITETSUTREDNINGEN Regeringen gav i februari 1997 också Luftfartsverket i CLAES ERIK NORRBOMS UTREDNING OM BROMMA uppdrag att utreda flygplatsfrågan i Stockholmsregion- I februari 1997 tillsatte regeringen en utredningsman, en på lång sikt. Arbetet skulle avslutas senast utgången Claes Erik Norrbom, med uppdrag att utreda konse- av 1998. Utredningen kom dock genom tilläggsdirektiv kvenserna av att avveckla Bromma år 2001 jämfört med att fortsätta ända till år 2000. fortsatt drift fram till år 2011 då markupplåtelseavtalet Luftfartsverket beslutade att genomföra uppdraget i skulle löpa ut. Han redovisade sitt uppdrag i maj 1997 samarbete med Regionplane- och trafikkontoret, i ett och kom därvid fram till att linjetrafiken kunde och gemensamt projekt. Tidplanen var väl koordinerad med borde flyttas till Arlanda vid tredje banans tillkomst, att regionplanearbetet. Den gemensamma utredningen affärsflyget kunde rymmas på Arlanda fram till år 2012, skulle fogas in i det övriga arbetet som var inriktat mot samt att en ny flygplats borde finnas tillgänglig då Brom- att ta fram ett samrådsförslag till regionplan under ma enligt gällande avtal skulle stängas för trafik 18. 1999. År 1996 motionerade Per-Eric Rosencrantz (fp) i CURT PERSSONS UTREDNING OM BROMMA landstingsfullmäktige att en alternativ flygplats skulle Regeringen tillsatte i oktober 1997 ytterligare en utred- utredas. Rosencrantz framförde Hemfosa som ett tänk- ningsman, förre ordföranden för Statsanställdas för- bart läge och menade att det militära skyddsområdet bund, Curt Persson, som i samarbete med bland andra som tidigare var det främsta hindret för Hemfosa inte Luftfartsverket och Stockholms stad, skulle undersöka längre var relevant. Kontoret yttrade sig i mars 1997 FLYGPLATSER 273

Fysiskt tänkbara flygplatslägen på Södertörn. Källa: LFV Flygkapacitetsutredningen.

över Rosencrantz motion och hänvisade då till det nya Projektledare för utredningen var Håkan Jonforsen utredningsarbetet som bedrevs i samarbete med Luft- från Luftfartsverket. Från Regionplane- och trafik- fartsverket. kontoret medverkade bland annat Hans Brattström i Alltsedan Regionplan 1958 hade önskemålet funnits projektgruppen. I den så kallade beslutsgruppen ingick att ersätta Bromma med en ny trafikflygplats för att ledande länspolitiker, bland annat Regionplane- och bättre kunna utnyttja den centralt belägna marken och trafiknämndens ordförande Claes Ånstrand och KSL:s minska störningarna för kringliggande bebyggelse. ordförande Erik Langby. Gång på gång hade i utredning efter utredning behovet I den första etappen inriktades arbetet på att bedöma av ytterligare flygplatskapacitet utöver Arlanda konsta- hur efterfrågan på flygplatskapacitet skulle komma att terats. Olika lägen hade från gång till annan pekats ut, utvecklas, samt att redovisa principiella lösningar och men de politiska förutsättningarna för att genomföra ett troliga effekter. I en andra etapp skulle en mer detaljerad bygge av en ny flygplats hade inte varit tillräckliga. Inför lokaliseringsstudie genomföras i syfte att föreslå vilket arbetet med RUFS var flygplatsfrågan en verklig ut- alternativ som bäst tillgodoser behoven. maning att söka lösa, men 40 års misslyckanden kunde Enligt den senast tillgängliga statistiken var antalet avskräcka. En förutsättning för att lyckas var att utred- passagerare år 1996 nära 15 miljoner per år och beräkna- ningen lades upp på rätt sätt. des öka till mer än 30 miljoner år 2020. Baserat på den 274 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

prognosen bedömde utredningen att det skulle behövas Almnäs och Fors. Av dessa lägen skulle Tullinge och ny rullbanekapacitet senast år 2010, antingen genom en Hall utgöra de bästa alternativen, medan Almnäs var ett fjärde bana på Arlanda eller genom en kombination av något sämre alternativ. Fors bedömdes inte uppfylla Arlanda med ett trebanesystem och en ny trafikflyg- grundläggande krav på samhällsnytta. plats. Ånyo konstaterades att det behövs minst två tra- Tullinge Nord skulle kunna motsvara ett läge vid den fikflygplatser i Stockholms närområde. Befintliga flyg- befintliga banan på F18, eller ett som redovisats i en tidi- platser på cirka 100 km avstånd från Stockholms cen- gare Tullingeutredning, medan Tullinge Syd motsva- trum skulle inte uppfylla de närhetskrav som ställdes rade Tullinge/Getaren. även om kollektivtrafiken förbättrades. Utredningen utgick ifrån att dessa möjliga utbygg- De flesta utredningar sedan KSL-utredningen hade nadsalternativ kanske inte skulle finnas kvar i ett längre haft begränsade uppdrag och prövat ett eller flera av ti- perspektiv om ytterligare flygplatskapacitet först skapa- digare studerade lägen. Den nya utredningen gick mer des på Arlanda med hänsyn till den långsiktiga utveck- förutsättningslöst tillväga. Ett område cirka 40 km från lingen i kommunerna. På Arlanda borde reservat anges Stockholms centrum genomsöktes systematiskt för att för en fjärde och en femte rullbana. avgöra var det var möjligt att anlägga en flygplats med Flygkapacitetsutredningen lämnade sin första slut- hänsyn till vissa kriterier om buller, geologi, höjdpunk- rapport till regeringen i mars 1999. I maj 1999 gav rege- ter, natur- och kulturmiljöer och befintlig infrastruktur. ringen ett tilläggsuppdrag för fördjupad utredning av Analysen resulterade i 14 möjliga områden som sedan flygplatsalternativen på lång sikt. Enligt direktiven undersöktes mera ingående: skulle dock Tullinge inte vara något alternativ för regul- jär luftfart. ••Almnäs I januari 2000 presenterades den färdiga flygplats- ••Acksjön/Salem utredningen, där Hall förordades för den nya flygplat- ••Hall sen, men där Almnäs också var ett tänkbart om än något ••Tullinge Nord sämre alternativ. De skäl som Luftfartsverket angav för ••Tullinge Syd förstahandsalternativet, var ökad tillgänglighet och ökad ••Vedan konkurrens, samt att ersättning för Bromma var nöd- ••Tärnan vändig då avtalet om Bromma flygplats löpte ut år 2011. ••Tärnan 1 Bedömningen var att Arlandas roll som nav i flygtrafi- ••Fors ken inte skulle hotas, förutsatt att Arlanda också kunde • Stångarö byggas ut i takt med efterfrågan. ••Taxinge Nord Luftfartsverket hade också analyserat den framtida ••Taxinge Syd potentialen hos de befintliga flygplatserna i Västerås, • Borg Eskilstuna, och Nyköping. Slutsatsen var att de inte ••Ragnarök skulle utgöra fullgoda alternativ till utbyggnad på Ar- På det sättet kunde man således vaska fram ett antal landa eller en ny flygplats på Södertörn, även om snabb- helt nya lägen. Nya flygplatslokaliseringar i regionen tågsförbindelserna dit byggdes ut. som uppfyller marknadsmässiga förutsättningar skulle enligt utredningen kunna etableras i Tullinge, Hall, FLYGPLATSER 275

LOBBYING FRÅN OLIKA HÅLL manlands, Örebro och Östergötlands län ifrågasatte den Under hela utredningstiden bedrevs en intensiv kam- andra flygplatsen i Stockholmsregionen och förordade 20 panj mot en ny flygplats på Södertörn från skilda håll. i stället en satsning på flygplatserna i de egna länen. Det enda som förenade dessa grupper var i stort sett FLYGPLATSFRÅGAN I RUFS motståndet mot en ny flygplats på Södertörn. Dels fanns den lokala opinionen mot en ny flygplats. I den första regionplaneansatsen, Skiss 99, föreslogs en Den hade tidigare lett till att AMF bildats i Botkyrka. ny flygplats i Hall i Botkyrka på gränsen till Södertälje. Nu formerades motståndet där på nytt och FFS organi- Detta byggde på Luftfartsverkets första rapport och re- serades, Folkrörelsen mot flygplats på Södertörn. De geringens tilläggsdirektiv, där Tullinge uteslöts. fick stöd av de miljöintressen som brukar vara negativa Till samrådsunderlaget, Regionplan 2000, utarbeta- till flyget som sådant, till exempel Naturskyddsföre- des två olika alternativ till markanvändningsplan. I ningen, med uppfattningar som i den politiska sfären alternativ K redovisades en ny flygplats i Hall och i alter- delas av främst miljöpartiet och vänsterpartiet. nativ P i Almnäs. Luftfartsverkets utredning var på sam- En tredje stark lobbyinggrupp var kommuner och råd från januari till den 14 april år 2000. Samrådet kring flygplatser i Mälardalen i övrigt, framförallt Nyköpings regionplanen skulle ske från maj till november 2000, det kommun med Skavsta flygplats, den tidigare flygflot- vill säga under cirka sex månader. Under nästan hela tiljen F11 samt Västerås med Hässlö flygplats, tidigare året var således flygplatsfrågan föremål för samråd. F1. En ny flygplats på Södertörn skulle vara en kraft- GÖRAN PERSSON TAR STÄLLNING FÖR SKAVSTA full konkurrent till framförallt möjligheterna att utveckla Skavsta flygplats. Den hade nyligen förvärvats Redan när samrådshandlingarna för regionplanen var (till 90 procent) av det brittiska flygplatsbolaget TBI, under tryckning började förutsättningarna för att få och en ny konkurrent skulle naturligtvis innebära en stöd för något nytt flygplatsalternativ att svikta. Den ekonomisk risk för den investeringen. 6 april besökte statsminister Göran Persson konferens- En fjärde grupp var intressenterna i övriga landet, anläggningen Solbacka, utanför Stjärnhov i Gnesta framförallt i Norrland. De såg främst till det egna beho- kommun i Södermanland för att tala vid en ungdoms- vet av bra förbindelser till Stockholmsregionen, med en konferens om Östersjöregionen. Vid en improviserad enda flygplats vid Arlanda som det överlägsna alternati- presskonferens efteråt undrade en reporter från Söder- vet. Av regionalpolitiska skäl ansågs en uppdelning på manlands Nyheter om han såg Skavsta som ett realis- två flygplatser vara en nackdel för mindre orter med ett tiskt alternativ till en ny flygplats på Södertörn. Stats- svagt trafikantunderlag. ministern svarade: Inte minst socialdemokraterna var starkt splittrade i ”Jag är glad att du frågar. Det förvånar mig, men frågan. De flesta socialdemokrater i Stockholmsregion- ingen journalist har ställt den frågan till mig tidigare. Jo, en såg en ny flygplats på Södertörn som en positiv faktor Skavsta är definitivt ett realistiskt alternativ. Tullinge är för att utveckla nya jobb och stimulera utvecklingen på oerhört kontroversiellt och inget vi ska ge oss in i, slog 21 Södertörn. Den skulle också möjliggöra att Bromma Göran Persson fast.” lades ned. I övriga Mälardalen var synen den motsatta. Statsministern fortsatte med att utveckla de fördelar Socialdemokraterna i Uppsala, Södermanlands, Väst- han såg med Skavsta, bland annat de låga investeringar som krävdes för att bygga ut flygplatsen. Han gav också 276 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

positiva signaler om utbyggnad av den så kallade Ny- Socialdemokraterna i länet förordade en flygplats på köpingslänken, en ny höghastighetsjärnväg mellan Järna Södertörn. Om det i framtiden skulle bli svårare att resa och Norrköping, som skulle kunna ge Skavsta järnvägs- till och från Stockholmsregionen kunde företagen i anknytning. Statsministern var övertygad om att den större utsträckning söka sig utomlands och då kunde på skulle finnas med i infrastrukturpropositionen redan till sikt även välfärden hotas. Flygplatserna i Nyköping, hösten eller till våren 2001! Eskilstuna och Västerås skulle inte ens med en kraftig Statsministerns uttalande väckte mycket stort upp- utbyggnad av snabbtåg klara det ökande resandet. En seende. Flygplatsutredningen gjordes på regeringens flygplats på Södertörn skulle däremot, enligt socialde- uppdrag. Uttalandet en vecka före remisstidens utgång, mokraterna, innebära miljövinster för regionen genom desavouerade i stort sett hela den omfattande utred- kortare flygvägar, smidiga anslutningsresor med järn- ningen, något som närmast saknar motstycke. Göran väg och möjliggöra en nedläggning av Bromma flygplats. Persson ställde också Skavsta mot Tullinge, som ju re- Stefan Edman kritiserade debattinlägget och menade dan för ett år tidigare av regeringen själv hade avförts att Stockholms socialdemokrater mera ”lät som nylibe- som utredningsalternativ. Endast Hall och Almnäs åter- rala storföretagare”. Han trodde inte att det behövdes stod ju som alternativ, inte Tullinge! en ny storflygplats. Dels skulle Arlanda utarmas, dels Göran Persson fick i varje fall stöd av miljöminister vore det inte försvarbart att satsa på flyg från miljö- Kjell Larsson 22. Uttalandet kommenterades några dagar perspektiv. Man borde enligt Edman i stället satsa på ut- senare också av Stefan Edman, statsministerns rådgi- veckling av snabbtåg och bussar! Han åberopade också vare i miljöfrågor. Enligt Edman borde Luftfartsverkets egna restidsberäkningar, men utan förankring i verkliga utredning aldrig ha kommit till stånd. Det var enligt trafikanalyser 25. Edman en ”bisarr idé” från början. Edman skulle agera kraftfullt för att utredningen lades till handlingarna 23. FORTSATT KRITIK FRÅN HÖGSTA NIVÅ! Stockholms moderata finansborgarråd Carl Ceder- Göran Persson tvekade inte att än en gång uttrycka sitt schiöld beklagade statsministerns uttalande och tolkade stöd för Skavsta. Den 6 augusti samma år talade han i det som ett försök från regeringens sida att undergräva Björkviks Folkets park. ”Jag är väldigt skeptisk till de Stockholmsregionens möjligheter att konkurrera med miljöskador och störningar som en nyanlagd flygplats andra starka regioner i världen. söder om Stockholm skulle skapa, och den enorma pro- Göran Perssons uttalande väckte kritik också från cess som dras igång när en sådan anläggning ska anläg- socialdemokraterna i länet. I en debattartikel i Dagens gas.” 26 Ånyo underströk statsministern att flygplats- Nyheter 24 ansåg sju ledande socialdemokrater, Tommy frågan skulle avgöras i riksdagen under hösten, i ett sam- Waidelich, ordförande för socialdemokraterna i länet, manhang där både vägar och järnvägar skulle ingå. Lena Nyberg, ordförande i Stockholms arbetarekom- Näringsminister Björn Rosengren gav samma besked i mun, Anders Arnesson, kommunalråd i Botkyrka, An- början av augusti. Och i oktober bekräftade han att pla- ders Lago, kommunalråd i Södertälje, Ingela Nylund nerna på en ny flygplats vid Hall var avskrivna. Någon Watz, oppositionslandstingsråd i Stockholms läns lands- behandling av flygplatsfrågan i riksdagen kom dock inte ting, Annika Billström, oppositionsråd i Stockholms till stånd. stad samt Gun Eriksson, oppositionsråd i Sigtuna kom- Regeringen tillsatte i december år 2000 Stockholms- mun, att det var fel av statsministern att förorda Skavsta. beredningen. Vid sidan av att föreslå insatser för att för- FLYGPLATSER 277

Bromma flygplats, med influensområde för buller, enligt RUFS 2001.

bättra transportsystemet i Stockholms län och i Mälar- flesta ansåg att det var nödvändigt att utöka flygplats- dalen skulle kommittén också föreslå hur de långsiktiga kapaciteten. Meningarna var dock mycket delade när kapacitetsbehoven för flyget skulle lösas, där hänsyn det gällde var utbyggnaden i så fall borde ske. också skulle tas till ett väl fungerande allmänflyg. I di- Haninge, Nacka, Tyresö, Upplands Väsby, LO-dis- rektiven bekräftades regeringens uppfattning att en ut- triktet, Företagarnas riksorganisation och Handelskam- byggnad av en flygplats i södra delen av regionen inte maren ansåg fortfarande att en flygplats borde byggas på var möjlig. En ny flygplats i de södra delarna av Stock- Södertörn. Södertälje och Botkyrka var tveksamma eller holms län skulle enligt regeringen nämligen ”leda till negativa. Stockholm och en rad andra kommuner för- betydande ingrepp i natur- och kulturmiljön. En sådan ordade fortsatt utbyggnad på Arlanda och fortsatt trafik flygplats skulle dessutom få en negativ inverkan på på Bromma. Organ utanför länet var också negativa till Arlandas roll som nav för inrikesflyget och för övriga en utbyggnad på Södertörn och förordade i stället Skav- flygplatsers utvecklingsmöjligheter. Av dessa skäl är en sta eller möjligen Eskilstuna och Västerås. Miljöorga- ny flygplats i den södra delen av Stockholms län inte nisationerna var även negativa till fortsatt utbyggnad möjlig” 27. på Arlanda. Naturvårdsverket och Nutek efterlyste fler alternativ. UTSTÄLLNINGSFÖRSLAGET RUFS 2001 OCH ANTAGANDET Med det svaga stöd som en flygplats på Södertörn fått Trots att flygplatsfrågan redan var politiskt död genom i samrådet, inte minst av de närmast berörda kommu- statsministerns inhopp förde många remissinstanser nerna, fanns det inte någon möjlighet att ha kvar något fram synpunkter på de båda flygplatsalternativen vid av alternativen i den slutliga planen. Kontoret föreslog samrådet kring den regionala utvecklingsplanen maj- därför Regionplane- och trafiknämnden att utställnings- november 2000. Åsikterna var mycket splittrade. De förslaget RUFS 2001 skulle utarbetas utan reservat för 278 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

flygplats på Södertörn. Som en konsekvens av detta pekade att en fjärde rullbana på Arlanda borde vara klar skulle det behövas reservat för fortsatt utbyggnad på Ar- att tas i drift år 2015, men Sigtuna tog inte ställning till landa med inte bara den tredje rullbanan utan också en frågan om ytterligare bankapacitet där. fjärde och femte. I praktiken skulle detta innebära ett Länsstyrelsen framförde som väntat att såväl Arlanda parallellt nord-sydligt fyrbanesystem på lång sikt. Den som Bromma flygplatser var av riksintresse för luftfar- nuvarande öst-västliga banan skulle främst utgöra re- ten. Länsstyrelsen bekräftade i sitt granskningsyttrande serv. Bromma flygplats borde också finnas kvar även på att handlingsfriheten för en ny flygplats i södra läns- lång sikt, det vill säga efter 2011, för viss linjetrafik och delen tills vidare inte borde påtagligt begränsas. Lokali- för det så kallade kvalificerade allmänflyget. seringen av flygverksamheten måste enligt länsstyrelsen Den befintliga flygplatsen vid Tullinge/F18 skulle bedömas utifrån ett mycket långt tidsperspektiv och re- enligt regeringsdeklarationen hösten 2000 avvecklas servat för framtida utbyggnader därför säkras i mycket och bebyggas med 3 000 lägenheter. Dåvarande stats- god tid. Möjligheterna att utnyttja befintliga flygplatser sekreteraren i statsrådsberedningen och Göran Perssons borde enligt länsstyrelsen inte heller omöjliggöras in- närmaste man, Pär Nuder, var vd i Vasallen AB, det stat- nan frågan utretts av Stockholmsberedningen. liga bolag, som förvaltar Tullinge och annan militär Landstingsfullmäktige antog RUFS 2001 i maj 2002 mark, som skulle få annan markanvändning. utan ändring med avseende på flygplatsstrukturen. Samtidigt hävdade Luftfartsverket sedan länge som Dock skulle behovet av allmänflygplatser redovisas tyd- riksintresse för luftfarten ”en ny flygplats i Stockholms- ligare i planen, liksom vilka befintliga flygplatser som regionen, sannolikt i södra Stockholmsregionen där kunde komma i fråga. Den frågan hade Stockholms- Tullinge är ett intressant alternativ”. Detta hade inte beredningen fått i uppdrag att behandla. Socialdemo- förändrats genom regeringens agerande i flygplatsfrå- kraterna reserverade sig och föreslog att man borde av- gan. Kontoret ville undvika att ange några utbyggnader stå från att redovisa flygplatskapaciteten tills Stock- som skulle hota detta riksintresse. Dessutom bedömde holmsberedningen lämnat sina förslag om hur kapacite- kontoret att de marknadsmässiga förutsättningarna för ten borde förstärkas. Både vänsterpartiet och miljö- en omfattande bostadsutbyggnad i det perifera läget var partiet ansåg att Bromma flygplats borde läggas ned. utomordentligt små. Därför redovisades bebyggelse endast på den norra delen av flygplatsområdet. Själva OSTLÄNKEN OCH SKAVSTA huvudbanan låg alltså utanför bebyggelsezonen i plan- Under de senaste åren har olika alternativ utretts för förslaget. Inte heller skulle några andra bebyggelseom- Nyköpingslänken, eller Ostlänken som den numera kal- råden hindra till exempel en utbyggnad av Hall i fram- las, inklusive sådana som ger anslutning till Skavsta. tiden. Förslaget skulle därför inte innebära att hand- Nyköping-Östgötalänken AB utarbetade våren 2002 i lingsfriheten för en eventuell framtida flygplats i södra samråd med Banverket en utredning om tre alternativa länsdelen begränsades. sträckningar. Banverket avser att utgå från det arbetet i RUFS 2001 ställdes ut från oktober 2001 till januari kommande järnvägsutredning. 2002. De synpunkter som kom under utställningstiden Ett särskilt problem i sammanhanget är om den nya föranledde ingen ändring av den redovisade flygplats- järnvägen verkligen bör dras via flygplatsen, eftersom strukturen. Tyresö förordade som enda kommun fort- det är pendelresenärerna från Nyköpings stad, cirka farande en flygplats på Södertörn. Luftfartsverket på- 7 kilometer därifrån, som utgör det stora trafikant- FLYGPLATSER 279

Utvecklingen av antalet passagerare på Arlanda för perioden 1972–2030 enligt Luftfartsverkets beräkningar.

underlaget. En separat tåglinje enbart till Skavsta torde beredningen tilläggsdirektiv att lämna förslag på hur inte få tillräckligt underlag inom överskådlig tid. Det flygplatskapaciteten kunde tillgodoses på befintliga mest realistiska är att genomgående snabbtågslinjer kan flygplatser 28. göra uppehåll vid Skavsta först när underlaget är till- I mars 2003 lade Stockholmsberedningen, nu med räckligt. Regionplane- och trafiknämnden ansåg när de Kenneth Kvist som ny ordförande, fram sitt betänkande yttrade sig över utredningen hösten 2002 att banan i om flygplatsfrågan 29. Beredningen konstaterade att det första hand borde byggas ut så att tätortskärnorna får är av nationellt och regionalt intresse att Stockholm- goda spårförbindelser för snabb regionaltågstrafik. Mälardalsregionens flygtrafikutbud utvecklas så att en Det blev dock inte några pengar till Nyköpingslänk- hög nationell och internationell tillgänglighet kan uppen, varken hösten 2000 eller våren 2001. Inte heller när rätthållas. Konkurrensen på flygmarknaden var enligt förslaget till den nationella banhållningsplanen för in- beredningen viktig både vad gäller priser och trafik- vesteringar i järnvägsnätet för perioden 2004–2015 pre- utbud för resenärer i Stockholmsregionen och Sverige i senterades av Banverket i januari 2003 fanns det med övrigt. Enligt beredningens bedömning kommer en några pengar till Nyköpingslänken, som kunde korta fjärde rullbana på Arlanda att behövas omkring 2020– restiden mellan Stockholm och Skavsta från en och en 2025. För att säkra handlingsfriheten borde mark reser- halv timme till knappt 40 minuter. Om den skulle veras för ytterligare en bana, det vill säga totalt fem ba- komma med i nästa investeringsplan kan den tidigast nor, varav fyra parallella. Det var samma slutsats som vi vara klar omkring 2020. Skavsta visade sig alltså inte kommit fram till i RUFS och mark för dessa banor fanns vara något alternativ för Stockholmsregionens behov av också reserverade i den antagna regionplanen. flygplatser inom rimligt restidsavstånd för de närmaste För Bromma konstaterade Stockholmsberedningen 10–15 åren. att flygtransportarbetet där var av nationellt intresse och viktigt för konkurrensen. Brommas rullbanekapa- STOCKHOLMSBEREDNINGENS FLYGPLATSUPPDRAG citet är enligt beredningen av särskild betydelse under Den i december år 2000 tillsatta Stockholmbered- högtrafik. Näringslivsflyget på Bromma var av nationell ningen, med Bosse Sundling som ordförande, skulle fö- och internationell betydelse för landets och regionens reslå hur de långsiktiga kapacitetsbehoven för flyget näringsliv. Stockholmsberedningens direktiv att före- skulle lösas, där hänsyn också skulle tas till ett väl fung- slå tillräcklig flygplatskapacitet på befintliga flygplat- erande allmänflyg. Enligt direktiven var en ny flygplats i ser i Stockholmsregionen skulle inte kunna nås efter södra delen av regionen inte möjlig. I mars år 2001 fick 2011 om Bromma flygplats då läggs ner och Tullinge 280 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

bebyggts med bostäder, utan bara om Bromma får fort- son (m), Catharina Elmsäter-Svärd (m) och Cecilia sätta. Bromma kan enligt beredningen avvecklas bara Önfelt (c) anförde särskilda yttranden. om en alternativ citynära flygplats lokaliseras i södra Annika Billström var överens med majoriteten om delen av Stockholms län. I RUFS hade vi konstaterat att bedömningen av behovet av flygplatskapacitet men an- Bromma flygplats måste vara kvar även på sikt, eftersom såg att Bromma borde läggas ned och att en ny flygplats utredningen om en ny flygplats i den södra länsdelen borde etableras i de södra delarna av Stockholms län. inte lett till något resultat. Elwe Nilsson och Catharina Elmsäter-Svärd ansåg att Stockholmsberedningen föreslog därför att reger- den bästa lösningen vore om Bromma flygplats fick leva ingen med beaktande av frågans nationella och regio- vidare, medan Cecilia Önfelt ansåg att Bromma borde nala näringspolitiska betydelse, uppdrar åt en för upp- läggas ned. giften särskilt utsedd kommission att ta fram förslag till Såväl Margareta Olofsson som Bengt Cedrenius an- en citynära flygplats som kan hantera huvuddelen av såg att Bromma borde läggas ned och att trots detta ny det flyg som idag trafikerar Bromma. Arbetet borde be- kapacitet varken behövdes på Arlanda eller i den södra drivas i nära kontakt med berörda kommuner och med delen av regionen. skyndsamhet så att flygplatsen kunde tas i bruk före ut- gången av 2016. INTERNATIONELL TRAFIK PÅ BROMMA Socialdemokraterna i Stockholms stad hade i valrörel- ÄNNU EN KOMMISSION? sen 2002 utlovat att om de vann valet skulle de inleda Stockholmsberedningen konstaterade också att övriga förhandlingar om att snarast möjligt lägga ned Bromma flygplatser i Mälardalen utgör en viktig resurs och be- flygplats. Det tycks dock inte vara så lätt att åstadkom- döms tillgodose behov och krav på flygplatskapacitet. ma detta, i varje fall så länge regeringen inte har tänkt sig Däremot kommer det inom kort sannolikt att finnas en nedläggning. Då gäller avtalet fram till 2011. brist på kapacitet för allmänflyget i Stockholmsområ- Om trenden under de två senaste decennierna håller i det. Bromma, Tullinge och Barkarby, som tillsammans sig med majoritetsbyte vid varje val i Stockholm kom- svarar för cirka 75 procent av allmänflygrörelserna i re- mer det åter att vara borgerlig majoritet i Stockholm gionen, hotas ju alla av nedläggning. Stockholmsbered- under perioden 2007–2010. Om en sådan majoritet ningen ansåg att det är ett riksintresse med ett fung- fortfarande har en positiv inställning till flyg på Brom- erande näringslivsflyg och att staten, tillsammans med ma finns möjlighet att ytterligare förlänga avtalet. An- regionala och lokala företrädare, borde ta ansvar för nars kommer sannolikt flygplatsen att avvecklas 2011. näringslivsflygets behov i Stockholmsområdet. Förbudet mot utrikestrafik på Bromma strider mot Man kan konstatera att Stockholmsberedningen på EU:s regler om konkurrensfrihet vilket påpekats av EU- varje punkt gett stöd för den syn på flygets behov som kommissionen. För att undvika att Sverige dras inför redovisats i RUFS. EU-domstolen beslöt regeringen därför i februari 2003 Bakom utredningens förslag stod en bred majoritet att tillåta utrikesflyg på Bromma inom EU samt till med åtta av beredningens elva ledamöter. Reservationer Norge, Island och Schweiz. I stället för nedläggning kan lades av borgarråden i Stockholm Annika Billström (s) resultatet i stället bli ökad trafik på Bromma, i varje fall och Margareta Olofsson (v) samt av landstingsrådet på kort sikt. Linjefarten växer på allmänflygets bekost- Bengt Cedrenius (mp), medan ledamöterna Elwe Nils- nad inom ramen för gällande miljövillkor. FLYGPLATSER 281

STATUS QUO FÖR FLYGET – OCH FÖR STOCKHOLM Det finns inte något formellt reservat för en flygplats Både avvecklingen av Bromma och en ny flygplats på på Södertörn i regionplanen. Ändå finns det indirekt ett Södertörn har diskuterats under mer än 30 års tid. Alla sådant reservat genom länsstyrelsens uttalande i gransk- utredningar har varit överens om att Stockholmsre- ningsyttrandet, som hör till planen. Detta reservat är gionen behöver två trafikflygplatser och att flygplatser dock varken preciserat till läge eller omfattning. Det är på tio mils avstånd inte kan utgöra ett sådant alternativ. inte ens klart vilka kommuner som berörs av detta. Det Åtminstone femton olika utredningar har gjorts för att innebär att kommunerna riskerar att drabbas av en finna alternativ till Bromma för en andra trafikflygplats större inskränkning av handlingsfriheten än om ett geo- i Stockholmsregionen. Politisk oenighet har förlamat grafiskt preciserat reservat angetts. handlingsförmågan. Täta och regelbundna byten av ma- BOSTÄDER PÅ TULLINGE ELLER BROMMA? joriteter har förhindrat långsiktiga lösningar att komma till stånd, när i stället långsiktiga överenskommelser Det tog 18 år, från 1918 till 1936, att hitta ett läge för den mellan kommuner och mellan partier över blockgräns- första flygplatsen, Bromma, innan den kunde invigas. erna skulle behövas. Det tog 17 år, från 1943 till 1960, att hitta ett läge för den Trots att ett mycket omfattande utredande av flyg- andra flygplatsen Arlanda innan den kunde tas i an- platsfrågorna har inte heller under den senaste region- språk. Under 35 år, sedan 1968 har otaliga utredningar planeprocessen några framsteg skett beträffande synen sysslat med att finna alternativ till Bromma utan att på regionens framtida flygplatskapacitet jämfört med lyckas. Lika många gånger har behovet av en andra flyg- Regionplan 1991. Läget är till och med sämre, jämfört plats slagits fast. Det tycks vara nästintill omöjligt att med tidigare regionplaner. Reservat för en ny flygplats finna lägen för nya flygplatser som kan få tillräckligt vid Tullinge/Getaren, som lanserades i Regionplan stöd. Desto viktigare borde det vara att behålla redan be- 1970, redovisades i såväl Regionplan 1973 som Region- fintliga flygplatser och inte lägga ned dem. plan 1978. Under 1980-talet och 1990-talet har först Den antagna RUFS 2001 anger fortsatt flygtrafik på Tullinge/F18 och därefter andra lägen i Botkyrka varit Bromma och att Tullinge åtminstone till viss del kan be- aktuella och prövats, men inga reservat har kunnat byggas med bostäder och lokaler för olika verksamheter. anges. En enig Regionplane- och trafiknämnd har dock kon- Visserligen redovisas nu i RUFS 2001 att Bromma staterat att åtminstone vad gäller planerna för Tullinge flygplats bör behållas på lång sikt, men det finns inget borde Stockholmsberedningens ställningstagande till avtal som garanterar flygplatsens fortbestånd efter år flygfrågorna inväntas innan ytterligare planering och 2011. Stadens inställning till Brommas fortlevnad har beslut sker. Sedan Stockholmsberedningens betänk- ändrats vid varje val. Den majoritet som nu styr Stock- ande nu finns borde slutsatsen därmed vara att hand- holm sedan valet 2002 vill avveckla flygplatsen för att lingsfriheten på Tullinge ska behållas, och att någon ut- bygga bostäder där. byggnad inte borde få komma till stånd. Det finns inte heller någon garanti för att en fortsatt Att behålla Bromma för det kvalificerade allmän- utbyggnad på Arlanda är möjlig, eftersom detta i så fall flyget och för viss linjetrafik i enlighet med RUFS och måste godkännas av Sigtuna kommun på grund av ett bebygga Tullinge/F18 med bostäder är från nästan alla avtal mellan kommunen och Luftfartsverket. tänkbara synpunkter en avsevärt sämre lösning än att göra tvärtom. Flyget på Bromma stör många fler 282 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR

människor än på Tullinge, samtidigt som restriktio- projektet kallas. Kollektivtrafikandelen kommer enligt nerna för flyget är större. Osäkerheten om framtiden all erfarenhet att bli relativt låg. Bostadsområdet Rik- gör att investeringarna på Bromma dessutom måste be- sten blir därför i första hand en bilförsörjd stadsdel. Det gränsas. nu aktuella och mest sannolika scenariot är sämre med Ny bostadsbebyggelse på Bromma skulle kunna göras hänsyn till: tät och ges en mycket god trafikförsörjning med spår- ••bostadsförsörjningen förbindelse till närliggande tunnelbanor och pendel- ••befolkning som störs av buller från flyget tåg vid Alvik och Sundbyberg. Omkring 8–10 000 nya • utsläppen från biltrafiken lägenheter borde kunna byggas där. Med det centrala • flygverksamheten läget cirka sex kilometer från Stockholms city skulle det finnas stor efterfrågan även om kostnadsläget är högt. Ett dystrare men möjligen ett framtida scenario är att Området skulle kunna få en relativt sett hög kollektiv- såväl Bromma som Barkarby och Tullinge flygplatser trafikandel. alla avvecklas utan att någon utbyggnad av Arlanda Omkring 3 000 lägenheter på Tullinge, cirka 20 kilo- kommer till stånd. I så fall får inte bara allmänflyget meter från city, kommer att försörjas med buss till utan även den långsiktiga tillväxten av trafikflyget hän- Flemingsberg eller Tullinge stationer på 4–6 kilometers visas till flygplatser 10–12 mil från Stockholm. Scenariot avstånd. Efterfrågan på nya bostäder i Botkyrka kom- är negativt för all flygverksamhet. Det är inte heller bra mun är synnerligen låg, med de priser som erbjuds. för Stockholms och indirekt hela landets framtid och Utbyggnaden måste därför ske i takt med efterfrågan. ekonomiska utveckling. Det kan trots allt bli verklighet Utbyggnaden måste också inriktas på andra kvaliteter. om besluten mer påverkas av olika särintressen än av de En ”trädgårdsstad” med måttlig täthet och lång ut- utredningar som tas fram och av hänsynen till Stock- byggnadstakt är vad som nu diskuteras för Riksten, som holmsregionens och landets bästa. DEL 5 Resultatet Hammarby sjöstad vid färjeplatsen.

Bra kommunikationer och bostäder samt närhet till naturen är viktiga förutsättningar för Stockholmsregionens framtid. Trolsk natur i storstadens närhet.

Södra länken, som tas i bruk under 2004. 5.1

Har regionen enats?

UTVÄRDERING AV RUFS-PROCESSEN Den sistnämnda frågan syftade på en tidigare utvär- Sedan Regionplane- och trafikkontoret lämnat ifrån sig dering av kontoret som gjordes 1997. Den utvärde- den färdiga utvecklingsplanen för politisk slutbehand- ringen fokuserade på Regionplane- och trafikkontorets ling i landstinget tog vi initiativ till en utvärdering av sätt att fungera några år efter omorganisationen 1993. resultatet av processen. Vi ville framförallt belysa på vil- Det nya uppdraget gick till konsultföretaget FBA och ket sätt RUFS-processen under de senaste åren har mot- genomfördes av ett konsultteam under ledning av Peter tagits av aktörerna i regionen genom att belysa följande Kempinsky och Christina Johannesson. Uppdraget var frågor: inriktat på den planeringsprocess som kontoret hade utvecklat och genomfört för att ta fram den regionala ut- ••Hade planeringens inriktning fått genomslag hos vecklingsplanen. Ett centralt inslag i processen var den externa aktörer och i så fall på vilket sätt? breda och aktiva medverkan av externa aktörer, som syf- ••Hur hade de olika planeringsstegen och den slutliga tade till att resultaten skulle få genomslag i regionen. En planen motsvarat förväntningarna hos uppdrags- viktig del av utvärderingen rörde därför hur aktörerna givarna i Regionplane- och trafiknämnden, hos medverkat i processen. kontorets medarbetare samt hos externa aktörer? Inledningsvis granskade FBA skriftligt underlagsma- ••Hur hade relationerna och samarbetsklimatet terial, till exempel dokumentation av processen och in- mellan Regionplane- och trafikkontoret och externa komna remissynpunkter. Därefter intervjuades ett antal aktörer utvecklats? nyckelpersoner som hade valts i dialog med uppdrags- ••Hade lärdomarna från tidigare utvärdering utnytt- givaren och med en referensgrupp för uppdraget. jats på ett sätt som förbättrat arbetet? Totalt gjordes 49 intervjuer. Intervjuerna genomför- 286 DEL 5 – RESULTATET

des under april och maj 2002, det vill säga ungefär sam- som en bekräftelse på RUFS-processens genomslag av tidigt som utvecklingsplanen slutbehandlades politiskt i de intervjuade. landstinget. De intervjuade var tjänstemän och politiker RUFS-processen hade också bidragit till att skapa på statlig och kommunal nivå, forskare, konsulter och viktiga förutsättningar för att genomföra förslagen i företrädare för intresseorganisationer, som på olika sätt RUFS 2001. Samtidigt pekade de intervjuade på återstå- varit involverade i planeringsprocessen. Av de inter- ende hinder som måste hanteras för att förslagen skulle vjuade var 15 kvinnor och 34 män. Bland de intervjuade kunna genomföras. ingick även representanter för Regionplane- och trafik- Ett antal intervjuade framhöll på olika sätt att RUFS kontoret samt Regionplane- och trafiknämnden. Urva- bidragit till att öka intresset för regionala frågor. ”In- let av intervjupersoner hade dock ett tydligt externt per- tresset har ökat för regionala frågor. Vi börjar se oss mer som en spektiv, då endast fyra av de intervjuade representerade region. Förut var det Stockholms stad mot resten, eller vi på kontoret. Intervjuerna utgjorde utvärderingens huvud- norrsidan och vi på sydsidan”, sade en intervjuad politiker. sakliga underlag. Syftet med intervjuerna var att ge en ”Intresset för regionplanering har helt klart ökat, bland annat bred belysning av processen för den regionala utveck- genom att materialet har spridits i vida kretsar och på grund av lingsplanen. utvecklingen i sig i regionen, som är så pass uppseendeväckande som den är”, framhöll en annan politiker. ”Jag tror att RUFS-PROCESSEN FRAMGÅNGSRIK RUFS har bidragit till att öka diskussionen kring regionala FÖR SAMSYNEN I REGIONEN utvecklingsfrågor. Under det senaste året har det varit ett ökat FBA:s övergripande bedömning 1 av RUFS-processen engagemang för Stockholmsregionen. RUFS har varit en del i var att den hade varit framgångsrik vad gäller att skapa bakgrunden för detta”, menade en av de intervjuade tjäns- en arena för regional tillväxt och utveckling. Den hade temännen. både skapat samsyn på regionens förutsättningar och Av intervjuerna att döma formulerade RUFS aktö- möjligheter och samverkan mellan de regionala ak- rernas syn på de regionala utvecklingsfrågorna. ”RUFS törerna kring regional tillväxt och utveckling. är viktig att referera till, det är ett erkänt och viktigt dokument. Såväl de synsätt som hade genomsyrat arbetet – ett Det är där det viktiga resultatet i planeringsprocessen ligger. helhetsperspektiv med ekonomiska, sociala och miljö- Den har framtvingat en definiering av begrepp och har fått mässiga aspekter på utvecklingen – och det process- människor att tänka till kring begreppen”, betonade en av de orienterade arbetssättet, baserat på en bred aktörs- intervjuade politikerna. ”RUFS-dokumentet är bra och kan samverkan, framhölls som positivt av det stora flertalet användas i en mängd olika sammanhang. Vi har äntligen ett av de intervjuade personerna. dokument som visar att vi är eniga, särskilt viktigt om rege- Enligt konsulternas bedömning fanns det i regionen ringsnivån försöker säga motsatsen”, framhöll en av tjänste- nu mer av samsyn bland centrala aktörer kring frågor männen i utvärderingen. En av de intervjuade tjänste- och utgångspunkter av vikt för den regionala tillväxten männen, med överblick och lång erfarenhet från områ- och utvecklingen. RUFS hade haft en betydelse för eta- det, framhöll att man för första gången hade gjort en blerandet av denna samsyn. De intervjuade lyfte också utvecklingsplan för regionen och att den var allmänt fram den generella kunskapsbildning som Regionplane- uppskattad. Processen kring RUFS hade bidragit till att och trafikkontoret bidragit till genom rapporter och skapa uppslutning och en mer samlad syn på regional seminarier. Stockholmsberedningens arbete sågs också tillväxt. HAR REGIONEN ENATS? 287

Naturligtvis var inte alla intervjupersoner samstäm- avgörande för kontorets framtid och vilken roll och miga. Det fanns också kritiska röster. En av de inter- vilka förväntningar som kontoret hade att arbeta med. vjuade, med lång erfarenhet, menade att processen i sig RUFS hade baserats på en bred aktörssamverkan, hade varit konsensusskapande, men att det inte betydde något som var av stor betydelse för processens framgång att planen hade undanröjt alla konflikter. Redan nu och genomslag. För att genomföra RUFS och så små- fanns det enligt intervjupersonen flera exempel på att ningom revidera planen var det angeläget att se över ”krypskyttet” börjat vad gäller tolkningar och änd- vilka aktörer som skulle vara strategiska för dessa olika ringar. En av politikerna menade också att det inte ge- faser. En viktig fråga var enligt FBA också hur RUFS- nerellt fanns någon samlad syn i regionen på de perspek- processen på ett bättre och mer effektivt sätt kunde sam- tiv som finns i RUFS. På ett antal punkter kunde man se spela med andra processer för regionens tillväxt som olika ståndpunkter som hade att göra med var i regionen drevs på nationell och regional nivå. man befann sig. Trots att de intervjuade i stor utsträckning var nöjda med Regionplane- och trafikkontorets sätt att leda pro- ROLLEN SOM PROCESSLEDARE cessen var detta ett område där det också framkom be- Regionplane- och trafikkontorets sätt att hantera sin hov av utveckling. Konsulterna bedömde att det fanns roll som processledare för RUFS hade enligt FBA:s been risk för att ledningskompetensen inte skulle prägla dömning varit en viktig förutsättning för att processen hela kontoret. Kontorets kompetens- och erfarenhets- har kunnat genomföras på ett framgångsrikt sätt. Över- profil behövde enligt FBA bland annat breddas på miljö- lag var de intervjuade positiva till kontorets sätt att leda området. processen. Relationen till kontoret hade i många fall blivit öppnare och mer dialogorienterad än tidigare. ANONYM REGIONPLANE- OCH TRAFIKNÄMND Utvärderingen visade också att RUFS på olika sätt En fråga som återkom i intervjuerna, och som behandla- har kommit till användning och fått betydelse för arbe- des i utvärderingen utifrån olika infallsvinklar rörde det tet på lokal nivå. ”RUFS är integrerat i kommunen. Även vi politiska engagemanget och den regionala politiska har samma förändrade synsätt på regional planering och ut- beslutsförmågan. Enligt FBA:s bedömning av intervju- veckling som Regionplane- och trafikkontoret”, menade en av materialet var detta den kanske enskilt viktigaste kri- tjänstemännen. En av politikerna framhöll att det var tiska faktorn för att framgångsrikt genomföra RUFS ”första gången vi diskuterat brett kring dessa frågor i kom- förslag och åtgärder. munen. Tjänstemän och politiker från både ’hårda’ och Enligt utvärderingen hade Regionplane- och trafik- ’mjuka’ förvaltningar har varit engagerade. Haft RUFS som nämnden haft en relativt anonym roll i RUFS-proces- utgångspunkt för våra diskussioner, ej motsatsställning som sen. En kommunal tjänsteman och en politiker menade tidigare när vi fått underlag från Regionplane- och trafik- att mycket av det som var viktigt för RUFS framgång kontoret.” hade skett vid sidan om den formella processen. ”Diskus- Konsulterna pekade vidare på några vägval av bety- sioner i mer informella nätverk, exempelvis sådana som är delse för framtiden. Endast i begränsad utsträckning knutna till partierna, har haft större betydelse än nämndens ägde kontoret själv dessa frågor enligt FBA. Hur aktör- arbete”. En intervjuad politiker i Regionplane- och erna på regional nivå i framtiden valde att utveckla trafiknämnden framförde: ”Det blir inte bättre av att formerna för det regionala beslutsfattandet skulle bli Regionplane- och trafiknämnden beslutar. Regionplane- och 288 DEL 5 – RESULTATET

trafiknämnden kan inte göra någonting. Det är en marknad. mats har det dessutom inte sällan varit i kritiska ordalag. Regionplane- och trafiknämnden har ju ingen beslutanderätt. Inför samrådet fastställdes som mål för informa- Riksdagen och regeringen kan besluta men Regionplane- och tionsinsatserna att de i första hand skulle riktas mot in- trafiknämnden bör inte besluta. Regionen kan kanske sätta tressenterna och bara i andra hand till allmänheten. Vi kraft i en fråga. Idag är det länsstyrelsen. Regionplane- och bedömde att det skulle vara mycket svårt att mobilisera trafiknämnden kan se hur det går och varför ingenting hän- ett engagemang för de regionala planeringsfrågorna hos der? De kan vara spindeln i nätet för att få ihop folk med semi- en bredare allmänhet. För att ändå nå särskilt intresse- narier och diskussionsforum. Absolut inget mer.” rade skulle materialet finnas tillgängligt via Internet. Ytterligare en intervjuad hänvisade till bristande tid Dessutom såg vi regelmässigt till att allt material nådde hos många fritidspolitiker, som en förklaring till att pressen. Vid viktigare tillfällen gjordes särskilda press- Regionplane- och trafiknämnden inte alltid var den meddelanden, eller hölls presskonferenser. mest drivande aktören i processen. Regionplane- och trafiknämndens mer osynliga roll tycktes alltså mer eller ”HÄR SKA VÄGEN FRAM” mindre vara ett aktivt val. När den regionala utvecklingsplanens fem samråds- Med den formella beslutsprocessen kring regionens rapporter sändes ut på remiss i maj 2000 höll Region- utvecklingsplanering kunde detta vara negativt för kon- plane- och trafikkontoret en presskonferens som endast torets legitimitet som processledare. Även om Region- lockade två journalister, varav den ena kom från lands- plane- och trafikkontoret inte hade några problem att tingets egen tidning. Dagens Nyheter 2 gav materialet axla den mer självständiga roll man tilldelats så tydde mycket stort utrymme – men med vilken vinkling! För- utvärderingen på att aktörernas förväntningar på Re- stasidan dominerades av en bild på Lovö kyrka och gionplane- och trafiknämnden var högre. En ökad syn- grönskande ängar och en betande häst med rubriken: lighet för den politiska nämnden i RUFS-processen i Här ska vägen fram. En hel sida inne i tidningen ägnades samspel med kontoret och ledande aktörer i kommuner, åt ytterligare fyra bilder på de grönskande Mälaröarna näringsliv och riksdag var därför enligt FBA viktig för och en text som handlade om behovet av nya vägar och utvecklingen av processen. nya bostäder. I en ”analys” av DN-journalisten Lotta Samec – som GENOMSLAG I MEDIA? inte kommit till presskonferensen – beskrevs de förvän- Den regionala utvecklingsplanen hade således fått en tade effekterna av planen. En sexfilig motorväg skulle stark förankring bland kommunerna och regionala or- enligt DN byggas över den grönskande Lovön. Om tret- gan. Det fanns också en förankring i en stark politisk tio år skulle vi bli 600 000 fler människor som enligt majoritet och hos de planerare och andra tjänstemän Samec skulle ”klämma in sig i bussar och tunnelbanor och som deltagit i processen. Detta visade både utvärde- kommer att köra avgasdoftande bilar” kors och tvärs i stor- ringen och remissammanställningarna vid samråd och stan. Bittra strider kunde enligt Samec förväntas mellan utställning. ”de grupper i samhället som anser tillväxten nödvändig och de Däremot har RUFS genomslag hos allmänheten va- grupper som inte vill ha en ständigt svällande storstad med nya rit begränsat. I stort sett kan man nog säga att pressen trafikleder, förorter och köpcentrum som asfalterar naturen”. genomgående gett litet utrymme för de regionala plane- Den uppmärksamhet som Dagens Nyheter ägnade ringsfrågorna. När RUFS någon gång har uppmärksam- åt samrådsunderlaget kunde vi gott ha klarat oss utan. HAR REGIONEN ENATS? 289

Dagens Nyheter den 26/5 2000.

Beskrivningen av Förbifart Stockholm som skulle asfal- det, det vill säga raka motsatsen till de sju regionala kär- tera de delar av Lovön som DN visade på bild var förstås norna i RUFS. Dagens Nyheter konstaterade att Upp- genomfalsk eftersom leden planeras gå i tunnel. sala, Västerås, Strängnäs, Nyköping och Enköping var Några veckor senare spädde kolumnisten Göran Ro- vettigare regionala centra än Haninge och Täby. Dagens senberg på i samma tidning 3: ”Enklast vore naturligtvis att Nyheter kritiserade vidare föreslagna ringleder, ”efter- redan nu påbörja utdikningen av Mälaren och Saltsjön så att som de bara hjälper för den trafik som ska runt staden”, medan bilarna undan för undan kan passera lite här och var.” Under de flesta enligt DN ska in i eller ut från staden. Dagens samrådet refererades RUFS ytterligare ett fåtal gånger i Nyheter hade också lösningen: ”Bygg tunnlar under sta- DN, Svenska Dagbladet, Uppsala Nya Tidning och i den och tunnelbanor till Täby, Lidingö och Nacka.” Norrtälje tidning. När Dagens Nyheter intresserade sig för de regionala planeringsfrågorna på ledarplats var regionplanen efter ”…PLANERA MÄNSKLIGT LIV I DETALJ” flera års diskussioner redan antagen. Ledaren var dess- Två veckor efter det att landstinget antagit den regio- utom både ytlig och osaklig. Men DN var inte ensam om nala utvecklingsplanen, uppmärksammas den i en hu- den kritiken. Gratistidningen Metro 5 gav i januari 2002 vudledare i Dagens Nyheter 4. Planen hade enligt Da- stort utrymme åt idén med regionala kärnor. Förslaget i gens Nyheter många problem. Ett var att planerarna RUFS presenterades utförligt. Arkitekten Ola Anders- enligt DN ”lider av missuppfattningen att de kan planera son, som fick komma till tals i Metro var skeptisk mot de mänskligt liv, intill detaljer om var människor ska vilja gå på sju nya regionala kärnorna. ”Det vore bättre att komplettera restaurang på kvällarna”. Denna formulering var ett ut- den bebyggelse utanför innerstaden som redan har stadskänsla, tryck för en kritik mot tanken på regionala kärnor. som till exempel Sundbyberg”, ansåg Andersson. Även läns- Människorna ville enligt DN bo i centrum eller på lan- arkitekten Eva Gyllensvärd var kritisk. ”Vi tycker i stället 290 DEL 5 – RESULTATET

att hela Mälardalen bör vara en utgångspunkt för diskussio- projekt för att enligt inriktningen i den regionala ut- nen, med Strängnäs, Eskilstuna och Västerås”. vecklingsplanen göra en fördjupad kartläggning av de Ola Andersson fick utveckla sin kritik mot de re- sociala värdena för att kunna behålla och utveckla vär- gionala kärnorna i tidskriften Arkitektur, som ägnade det av den tätortsnära naturen. Det arbetet blev sedan huvuddelen av sitt aprilnummer 2002 åt Stockholms ett av underlagen för det förslag om skydd av drygt regionplan. 70 områden som Länsstyrelsen i samarbete med Re- gionplane- och trafikkontoret tog fram under 2002– ”VEM VÄRNAR TÄTORTERNAS NATUR?” 2003. De gröna frågorna i RUFS togs upp i Naturvårdsverkets Naturligtvis hade både Dagens Nyheter och andra tidskrift Miljöaktuellt i mars 2002 under rubriken ”Vem tidningar artiklar som också behandlade RUFS på ett värnar tätorternas natur?” Enligt Miljöaktuellt öppnar seriöst och sakligt sätt. Men med tanke på att så lite planen för ”en betydande exploatering i Stockholms skrevs totalt sett, är det lätt att särskilt minnas de ten- gröna kilar”. ”Den riktigt storskaliga exploateringen kom- densiösa och osakliga inslagen. mer förmodligen i nästa skede” skrev Miljöaktuellt i en stor Media brukar ju uppmärksamma när politiska opi- rubrik. nioner ställs mot varandra. Men de politiska partier som Ingen tidigare regionplan har så konsekvent som ställde sig bakom RUFS var mycket återhållsamma i de- RUFS 2001 drivit inriktningen att inte bebygga natur- batten. Ingen av de politiska grupperna i landstings- marken. I planen anges att den redan bebyggda marken huset gick till exempel ut med pressmeddelanden under bör återanvändas och få ett högre markutnyttjande, att processen, varken till stöd för eller mot RUFS. grönstrukturen bör värnas och att delar av den bör ges skydd enligt Miljöbalken. Hur kunde då Miljöaktuellt GENOMSLAG I ANDRA PROCESSER komma till den motsatta slutsatsen? Vilket genomslag har då RUFS 2001 och den pla- Miljöaktuellt byggde framförallt sina slutsatser på neringsprocess genom vilken den tillkommit fått på an- uppgifter från miljöpartiet och Naturskyddsföreningen. dra processer? Formellt ska enligt PBL en regionplan, Magnus Nilsson från Naturskyddsföreningen menade som ju RUFS 2001 är, ”tjäna till ledning för beslut om enligt tidskriften att syftet med de nya vägarna var att översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmel- öppna för storskalig exploatering och att regionplanen ser”. därför inte föreslog något skydd för de gröna kilarna. Redan nu kan man konstatera att kommunerna på Det som Miljöaktuellt saknade var alltså konkreta för- olika sätt arbetar med att förverkliga delar av RUFS: Ett slag om naturreservat. exempel är den flerkärniga strukturen, som alla berörda Regionplane- och trafikkontorets tidigare studier kommuner nu arbetar vidare med, delvis i mellan- hade definierat begreppet ”den regionala grönstruk- kommunalt samarbete. Vi tror också att den bredare turen” genom en lång rad rapporter som En skogsbacke utvecklingsplanering som RUFS 2001 representerar i handen (1985), Storstockholms gröna bälte (1990), kommer att inspirera många kommande översikts- Storstockholms gröna kilar (1992), Grönstrukturen i planer i länet under de närmaste åren. Man kan också Stockholms län (1996) och Upplevelsevärden, sociala konstatera att RUFS fått genomslag i en rad andra pro- kvaliteter i den regionala grönstrukturen (2001). Sam- cesser. tidigt som utställningsförslaget togs fram påbörjades ett HAR REGIONEN ENATS? 291

STOCKHOLMSBEREDNINGEN Stockholmsberedningen. Det var bara för dem att lyfta mate- Det första och tydligaste resultatet var nog det genom- rial, allt var färdigt”, betonade en av de intervjuade tjäns- slag som RUFS fick i Stockholmsberedningens arbete. temännen. ”Med stöd av RUFS har man kunnat föra fram Hur Stockholmsberedningens arbete bedrevs refereras regionens betydelse utan att det sker på Sveriges bekostnad”, mer ingående på annan plats i denna skrift. Här räcker menade en annan tjänsteman. det med att konstatera att i den del av Stockholms- Förslag till investeringsplaner för vägar och järnvägar beredningens prioritering av infrastrukturåtgärder, 2004–2015 togs fram i samarbete mellan Regionplane- som avser Stockholms län, fanns en nästan total samsyn och trafikkontoret, SL, länsstyrelsen, Vägverket och med utställningsförslaget till RUFS 2001. De fåtaliga Banverket. Även här var RUFS en naturlig utgångs- skillnaderna försvann genom de anpassningar som gjor- punkt för arbetet. Av regeringens direktiv för investe- des efter utställningen i landstingsfullmäktiges antag- ringsplaneringen framgick att planansvariga myndig- andebeslut. I regel handlade det inte om olika objekt heter skulle beakta Stockholmsberedningens förslag när utan om skillnader i den tidsmässiga prioriteringen. planerna för Stockholm-Mälarregionen utarbetades. Här manifesterades på ett mycket tydligt sätt den enig- Gapet mellan regionens behov, såsom de redovisades i het om den långsiktiga infrastrukturen som uppnåtts den regionala utvecklingsplanen och av Stockholms- genom RUFS-arbetet. beredningen samt de förslag till investeringsplaner som Den av regeringen tillsatta Stockholmsberedningen remitterades våren 2003 var trots detta mycket stort. redovisade i sitt betänkande i januari 2002 behov i länet Investeringarna var långt ifrån tillräckliga för att åstad- fram till år 2015 av investeringar i järnvägar, spårvägar komma den positiva regionala utveckling som efter- och tunnelbanor, i rullande materiel samt i vägar för till- strävades i RUFS. sammans 75 mdr kr. Stockholmsberedningens arbete REGIONALA TILLVÄXTPROGRAMMET sågs också av de intervjuade i FBA:s utvärdering som en bekräftelse på RUFS-processens genomslag. En inter- En annan process där RUFS fått genomslag var arbetet vjuad tjänsteman betonade att Stockholmsberedningen med det regionala tillväxtprogrammet 2004–2007. kom till eftersom RUFS satte fokus på problemen i re- Tillväxtprogrammen ska enligt regeringens uppdrag ut- gionen. vecklas av länsstyrelser och självstyrelseorgan. Tillväxt- Ungefär en tredjedel av de intervjuade i FBA:s utvär- programmet ska enligt regeringens riktlinjer vara ett dering framhöll kopplingen mellan RUFS och Stock- regionalt program för tillväxt och utveckling. De borde holmsberedningens arbete och förslag som ett viktigt enligt riktlinjerna baseras på ett omfattande partner- och tydligt exempel på att tankegångarna och målen i skap och vara förankrat i ett bredare utvecklingspro- RUFS har fått genomslag även i den nationella politiken gram för regionen. Tillväxtprogrammet för Stockholms 6 för Stockholmsregionens utveckling. ”Stockholmsbered- län baserades på den regionala utvecklingsplanen ningens arbete har varit bra och har gett oväntat snabba resul- RUFS 2001. tat och har fått regeringen att ’peka med hela handen’. Något ”RUFS har varit en stor kunskapskälla för oss i vårt arbete som aldrig har hänt förut. Stockholmsberedningen har tagit för att veta hur man kan påverka och som har gett tankar kring mycket av sitt underlag från RUFS”, framhöll en av de in- kommande tillväxtavtal. Oerhört användbar för oss och har tervjuade politikerna. ”RUFS har varit till stor nytta för gett en samlad baskunskap som varit bra”, framhöll en av de intervjuade i FBA:s utvärdering. 292 DEL 5 – RESULTATET

RTP-processen inleddes i oktober 2001 med en kon- gits fast i den regionala utvecklingsplanen RUFS 2001. ferens om regional tillväxt, där parterna tillsammans Den trafikinfrastruktur som behövdes för att klara det med länets kommuner, företrädare för näringslivet, ökande bostadsbyggandet fanns till stor del utpekad i regeringskansliet och andra intresserade behandlade RUFS. Landshövdingen eftersträvade att få in trafik- viktiga tillväxtfrågor. Arbetet fortsatte med mindre te- investeringar, som så långt möjligt stödjer utvecklingen matiska konferenser och flera aktörsgrupper bildades mot en sådan flerkärnig region som RUFS anger. med företag från olika branscher. I november 2002 dis- Mats Hellströms uppdrag var till stor del att genom- kuterades tillväxtmöjligheterna i ett internationellt per- föra RUFS vad gäller bostadsbyggandet. I det avseendet spektiv vid en uppföljningskonferens. var uppdraget också framgångsrikt. Kommunerna redo- Stockholms läns tillväxtprogram bygger på de styrke- visade tillsammans ambitioner som med omkring 50 positioner som identifierades i RUFS. Mest prioriterat procent översteg det årliga bostadstillskottet enligt bas- är att undanröja kapacitetshindren med brist på bostä- nivån i RUFS 2001 för perioden 2000–2015 och även der, kapacitetsbrist i kommunikationssystemen samt överskred den högre nivån med 15 procent. personal- och kompetensförsörjning. Det är med andra ord samma frågor som pekats ut i RUFS. Ur de inled- TÄTORTSNÄRA NATUR ande texterna 7 kan följande citeras: Länsstyrelsen i Stockholms län fick sommaren 2002 re- ”Stockholmsregionens RTP bygger på en betydande geringens uppdrag att ta fram ett program för varaktigt samsyn när det gäller förutsättningarna för tillväxt. skydd av de mest värdefulla naturområdena. Länsstyrel- Denna samsyn manifesteras i den regionala utvecklings- serna i Västra Götalands län och Skåne län fick motsvar- plan, RUFS 2001, som antogs av landstinget i maj 2002 ande uppdrag. Programmet, som skulle tas fram tillsam- och vann laga kraft i november 2002. Planen har vuxit mans med kommunerna, skulle innehålla de områden fram i en process som involverat ett stort antal aktörer som ska skyddas, vem som ska ansvara för genomföran- och breda samråd har genomförts vid flera tillfällen. det, förvaltare samt tidsplan. Programmet skulle rap- Stockholmsregionens regionala tillväxtprogram bygger porteras till regeringen senast den 1 oktober 2003. på RUFS mål, strategier och åtgärder.” I Stockholms län valde länsstyrelsen att ta fram programmet tillsammans med Regionplane- och trafik- MATS HELLSTRÖMS BOSTADSUPPDRAG kontoret samt 23 av länets kommuner, och bakom rap- I januari 2002 gav regeringen i uppdrag till landshöv- porten stod de båda regionala organisationerna tillsam- ding Mats Hellström att sluta överenskommelser med mans. Projektledare var Björn Carlberg, länsstyrelsen kommunerna i Stockholms län om ett ökat bostads- och i projektgruppen ingick dessutom Carin Wanbo och byggande. Uppdraget avrapporterades till regeringen Anna Dominkovic, länsstyrelsen, samt Bette Lundh den 11 april 2003 8. Resultatet av överläggningarna med Malmros, Regionplane- och trafikkontoret. kommunerna var att 56 000 bostäder skulle kunna byg- Regionplane- och trafikkontoret har under lång tid gas i länet under perioden 2003–2007. Uppdragets ge- arbetat med de regionala grönstrukturfrågorna, fram- nomförande refereras relativt utförligt i ett annat av- förallt från ett natur- och friluftslivsperspektiv. I rap- snitt i denna skrift. porten ”En skogsbacke i handen…” som togs fram 1985 Mats Hellström tog vid sina överläggningar utgångs- analyserade Regionplane- och trafikkontoret, med Eva punkten i det behov av ökat bostadsbyggande som sla- Asplund som projektledare, tillgången på rekreations- HAR REGIONEN ENATS? 293

områden på kortare och längre avstånd från bostaden. inom den regionala grönstrukturen ett varaktigt skydd Arbetet fortsattes med ”Storstockholms gröna bälte” med förordnanden enligt Miljöbalken. Länsstyrelsens 1990 och ”Storstockholms gröna kilar” 1992. De olika uppdrag låg således både i linje med RUFS och under- planeringsunderlagen låg bakom den regionala grön- laget fanns till stor del att hämta på Regionplane- och struktur som lades fast i Regionplan 1991. trafikkontoret. Rapporten om de gröna kilarna remissbehandlades I den rapport 11 som länsstyrelsen och Regionplane- bland länets kommuner och andra organisationer. Med och trafikkontoret tillsammans remitterade under 2003 Berit Pettersson som projektledare fördjupades och föreslogs att drygt 70 nya reservat skulle inrättas under sammanfattades de olika grönstrukturstudierna 1996 i de närmaste tio åren, varav ett 20-tal statliga och ett 50- rapporten ”Grönstrukturen i Stockholmsregionen” 9. tal kommunala. Uppdraget om tätortsnära natur är ett Den regionala grönstrukturen etablerades som be- bra exempel på att RUFS-arbetet fått ett snabbt genom- grepp genom Regionplane- och trafikkontorets arbete slag på ett angeläget område. och lades fast på nytt i RUFS 2001. En av slutsatserna i RUFS var att planeringsunderlaget som beskrev grön- REGIONALT MILJÖHANDLINGSPROGRAM strukturen ytterligare behövde fördjupas och förbättras, Många av de frågor som behandlas i den regionala för att grönstrukturens värden och funktioner skulle utvecklingsplaneringen har stark koppling till männi- kunna beaktas och bevaras tillfredsställande i planering- skors hälsa och livskvalitet, regionens miljö samt en en. Kajsa Bernergård på Regionplane- och trafikkon- långsiktig förvaltning av natur- och kulturresurser. toret tog därför initiativ till att fördjupa kunskaperna på Dessa behöver hanteras gemensamt över sektors- och grönstrukturens sociala värden. administrativa gränser inom länet och ur Mälardals- Arbetet som genomfördes med Bette Lundh Malm- och Östersjöperspektiv. Landstinget har som region- ros vid Regionplane- och trafikkontoret som projekt- planeorgan en viktig roll att, utifrån ett helhetsperspek- ledare inleddes redan under den pågående RUFS-pro- tiv, driva på, påverka och aktivt delta inom ramen för cessen. I rapporten ”Upplevelsevärden”10 lanserades en olika regionala genomförandeprocesser. Transporternas modell för att beskriva de sociala värdena i den regionala miljö- och hälsopåverkan, vatten- och avloppsfrågor, grönstrukturen. Rapporten följdes upp med att de tio den regionala grönstrukturens betydelse för välbefin- regionala grönkilarna ingående inventerades enligt den nande och hälsa, kust och skärgård samt luftkvalitet är utvecklade modellen. Det arbetet har ännu inte avslu- aktuella områden där regional samordning och samver- tats, men avsikten var att ge underlag för en mera ingå- kan sker på frivillig grund. ende sammanfattande beskrivning av den regionala Landstinget är en viktig part i det regionala miljö- grönstrukturen. Den ska kunna användas av kommuner- arbetet. Regionplane- och trafikkontoret arbetar med na i översikts- och detaljplaneringen, men också ge un- miljöfrågor kopplat till den regionala planeringen och derlag för en eventuell revidering av RUFS längre fram. deltar också aktivt i olika regionala uppdrag som lö- När länsstyrelsen fick uppdraget att peka ut skydds- pande riktas till länsstyrelsen från regeringen. värda områden inom de tätortsnära naturområdena Ett frivilligt, regionalt miljöhandlingsprogram för fanns det redan ett långt gånget planeringsunderlag på åren 2004–2008 tas fram i samarbete mellan lands- Regionplane- och trafikkontoret att tillgå. En inrikt- tinget genom Regionplane- och trafikkontoret, länssty- ning i RUFS var dessutom att ge värdefulla områden relsen och Kommunförbundet i Stockholms län (KSL). 294 DEL 5 – RESULTATET

Programmet är en fortsättning på det för de tre parterna Arbetet med att ta fram förslag till åtgärdsprogram gemensamma Miljövårdsprogram 2000. I programmet leddes av en styrgrupp med representanter för förutom kommer konkreta åtgärder att föreslås inom områdena länsstyrelsen även Stockholms stad, Vägverket, lands- transporternas miljö- och hälsopåverkan samt vatten tinget genom Regionplane- och trafikkontoret, samt och avlopp. Den regionala utvecklingsplanen utgör en KSL. Förslaget till åtgärdsprogram baserade sin redovis- ram och övergripande förutsättning för miljöhandlings- ning av regionala utvecklingsmål från mål och strategier programmet. Programmet är också en del i ett uppdate- i RUFS 2001. Vi befarade under arbetet att miljökvali- rat kunskapsunderlag inför aktualitetsprövningen av tetsnormerna – om reglerna tillämpades strikt – skulle RUFS. kunna hindra ny bebyggelse, särskilt i regionens centrala delar, det vill säga något som skulle stå i direkt strid FRISKARE LUFT med målen i RUFS. Det var emellertid en gemensam När Miljöbalken 1999 trädde i kraft introducerades strävan i arbetet att finna åtgärder som var förenliga också ett helt nytt begrepp – miljökvalitetsnormer – med den utveckling av regionen som anges i RUFS. i svensk lagstiftning. Miljökvalitetsnormer är föreskrif- ter om lägsta godtagbara miljökvalitet inom ett geogra- STORSTADSPOLITIK fiskt område, vilka utgår från EU-direktiv. Normer har Genom RUFS-arbetet stod det allt klarare att en positiv hittills införts för svaveldioxid, kvävedioxid, bly, partik- utveckling för landets storstadsregioner är viktig såväl lar, bensen samt kolmonoxid i omgivningsluft. Om en för nationen, som för de människor som bor i dem. Om miljökvalitetsnorm riskerar att överskridas ska ett åt- sociala, ekonomiska, miljömässiga och kulturella hinder gärdsprogram upprättas. för dessa regioners utveckling undanröjs vore det till I Stockholmsregionen riskerar normerna för kväve- stort gagn för hela landet. Sedan RUFS-arbetet avslu- dioxid och partiklar att överskridas på vissa platser. Re- tats påbörjade Regionplane- och trafikkontoret därför geringen gav i november 2001 länsstyrelsen i uppdrag på nämndens uppdrag ett arbete för att klarlägga hur att utarbeta ett åtgärdsprogram för att klara miljö- dessa hinder ser ut och vägar för att undanröja dem. kvalitetsnormen för kvävedioxid. Länsstyrelsen skulle i Det handlade om ingenting mindre än ett förslag till arbetet samråda med kommunerna i länet, Kommun- en nationell storstadspolitik. Det skulle vara någonting förbundet Stockholms län (KSL), Stockholms läns helt nytt för Sverige. Men även den regionalpolitiska landsting och Stockholmsberedningen samt med be- utredningen12 framhöll redan år 2000 att det krävs yt- rörda centrala och regionala myndigheter, till exempel terligare satsningar för att storstädernas fulla potential Vägverket, Banverket, Riksantikvarieämbetet, Natur- som tillväxtmotorer ska kunna utnyttjas till nytta för vårdsverket och Boverket. Uppdraget skulle redovisas hela landet. Utredningen ansåg att det behövs en för regeringen senast den 1 juni 2003. Motsvarande upp- ”urbanpolitik”. När riksdagen antog propositionen drag gavs också till Länsstyrelsen i Västra Götalands län. med anledning av utredningen hösten 2001, hade detta Ett år senare, i november 2002, fick länsstyrelsen perspektiv emellertid inte utvecklats. också i uppdrag att ta fram ett åtgärdsprogram för att En rapport presenterades våren 2003, ”En modern klara miljökvalitetsnormen för halten av partiklar i luf- nationell storstadspolitik”13, och sändes ut på remiss, ten. Detta uppdrag skulle slutredovisas för regeringen den här gången också till de andra storstadsregionerna först vid utgången av år 2003. och många statliga organ. I rapporten beskrevs vilka HAR REGIONEN ENATS? 295

regelsystem som fungerar bromsande och skulle behöva Men man ska också nämna de problem och hot som anpassas för storstadsregionernas speciella förhållan- finns. Inte mycket har ännu blivit genomfört av vad som den. Förslagen behandlade statliga strukturer, regel- förs fram i planen. Bostadsbyggandet och antalet hög- verk, institutioner och processer. De täcker politik- skoleplatser har ännu inte ökat. Det ser dystert ut när områden som är väsentliga för regionernas utvecklings- det gäller finansieringen av den nödvändiga transport- möjligheter – bostadspolitik, miljöpolitik, närings- infrastrukturen. Vi har nämnt misslyckandet i flygplats- livspolitik, arbetsmarknadspolitik, forskningspolitik, frågan tidigare i skriften. kulturpolitik, trafikpolitik, utbildningspolitik. Landstingets egen dåliga ekonomi, som kräver myc- Utgångspunkten var att storstäderna skiljer sig från ket stora besparingar i kombination med höjda taxor andra städer inte bara genom sin storlek utan också ge- och avgifter, inger farhågor på flera sätt. Dels kan den nom sin täthet och mångfald. De har unika förutsätt- nödvändiga utökningen av kollektivtrafiken utebli och ningar till utveckling, men också sina särskilda problem. de investeringar i nya kollektivtrafikanläggningar som Tankegångarna bygger på att ekonomisk utveckling inte pekas ut i RUFS skjutas på framtiden. Kollektivtrafik- är ett nollsummespel. Det finns ett ömsesidigt beroende andelen riskerar att sjunka ytterligare med försämring mellan regioner, och storstäder har förutsättningar att av miljön som följd. Dels kan avgifts- och skattehöj- fungera som motorer för nationen om de får goda ut- ningar ytterligare bromsa den redan ganska dystra ut- vecklingsmöjligheter. vecklingen av regionens ekonomiska tillväxt och för- Insikten ökar om att den nationella politiken i vissa sämra välfärden för hushållen. avseenden hindrar en utveckling i storstäderna, som Detta borde vara en varningssignal. Att inte satsa på skulle vara till hela landets nytta. Att regionalpolitiken Stockholmsregionen kan bli en nackdel för hela landet. måste förändras betonas också av Nutek: Om Stockholmsregionen i så stor utsträckning som nu ”Regionalpolitiken var från början en utpräglad ut- är fallet tvingas bidra till den mellankommunala skatte- jämningspolitik. Insikten om att det inte går att flytta utjämningen kommer detta att drabba regionens eko- tillväxten från en region till en annan genom politiska nomi allvarligt. Om Stockholmsregionen går dåligt eko- åtgärder har gjort att den traditionella regionalpolitiken nomiskt kommer hela Sverige att drabbas negativt. Så har vidgats under senare år. Den har alltmer kommit att ser de ekonomiska sambanden ut. integreras i en regional utvecklingspolitik för hela lan- Till sist kan också enigheten om regionens långsik- det med fokus på regional utvecklingskraft, tillväxt och tiga utveckling svikta, om inte de politiska partierna sysselsättning” 14. lyckas höja sig över de kortsiktiga dagspolitiska fråg- orna. Att skapa enighet mellan kommuner och över par- SMOLK I BÄGAREN tipolitiska blockgränser är en nödvändighet om regio- Vi har här refererat ett antal källor, från vilka man kan nen ska kunna utvecklas långsiktigt väl. För närvarande dra slutsatsen att RUFS-processen har varit mycket är det frågan om trängselavgifter som sätter enigheten framgångsrik. Den har både fått starkt stöd från deltag- på starka prov. Stockholms stad har lyckats komma i ande aktörer i processen och ett stort genomslag i andra konflikt med alla de andra kommunerna i denna fråga. processer. Själva planen godkändes i landstingsfull- Priset för trängselavgifterna riskerar att i många avseen- mäktige med i allt väsentligt brett stöd. Så långt är allt den bli högt. gott och väl.

5.2

Regionens styrning

STOCKHOLMS INKORPORERINGAR strativ helhet i någon form, eventuellt ett storlandsting. Under de sista decennierna på 1800-talet växte Stock- Förortskommunerna som 1949 bildat Stockholms för- holms stad mycket snabbt. Bebyggelsen på malmarna orters samarbetsnämnd motsatte sig detta och förslaget 1 växte enligt Lindhagens esplanadplan och det rutnäts- föll . I stället tvingades man välja att frivilligt samarbeta mönster som funnits alltsedan 1600-talet. Mer eller i form av ett regionplaneförbund. mindre oplanerade samhällen växte samtidigt upp som STOCKHOLMSTRAKTENS REGIONPLANEFÖRBUND förorter utanför stadsgränsen. Eftersom Stockholms stad ville skaffa sig kontroll över den fortsatta stadstill- Reglerna om regionplanering infördes första gången i växten inleddes under 1900-talets början en serie med 1947 års byggnadslag. I enlighet med dessa hemställde markinköp och inkorporeringar av grannkommuner. Stockholms stadsfullmäktige samma år hos överståthål- Brännkyrka införlivades med staden 1913 och Bromma larämbetet att detta skulle vidta förberedande åtgärder 1916, Hässelby-Spånga 1949 och Sätra-Vårby 1961. för att upprätta en regionplan för Stockholm med för- Inkorporeringarna väckte blandade känslor såväl i orter. Regeringen förordnade den 21 januari 1949 att en förortskommunerna som på den regionala nivån. Sta- regionplan skulle upprättas för ett område som innefatt- den sökte därför i stället få till stånd ett frivilligt sam- ade Stockholms stad och större delen av Stockholms län. arbete med sina grannar. Det visade sig emellertid svårt Från början omfattade området 90 kommuner, som och staden hemställde därför om regeringsingripande genom 1952 års kommunindelningsreform slogs sam- för att koordinera bebyggelseplaneringen och komman till 46. Stockholmstraktens regionplaneförbund munikationerna i Storstockholm och skapa en admini- fick sin förbundsordning 1951 och började arbeta den 1 april 1952. Regionplanekontoret inrättades 1952 med 298 DEL 5 – RESULTATET

C-F Ahlberg som sin första regionplanedirektör. ting – storlandstinget – trädde i funktion den 1 januari Regionplanekontoret drev aktivt utredningar om 1971. Förutom de sedvanliga landstingsuppgifterna bostadsbyggande, kommunikationer, teknisk infra- vård och omsorg övertog landstinget det upplösta struktur och annat, men utarbetade också generalplaner KSL:s uppgifter för kollektivtrafik och regionplanering. och stadsplaner på uppdrag av olika kommuner i länet. Men framförallt utarbetades förstås regionplaner. Un- LANDSTINGETS ROLL IFRÅGASÄTTS der perioden som kommunalförbund upprättades en I RUFS betonas vikten av att Stockholmsregionen, i lik- antagen regionplan – Regionplan 1958 – och flera för- het med övriga storstadslän, får ett auktoritativt organ slag, bland annat Skiss 66. som ges legitimitet att svara för regionens utvecklings- frågor och som kan vara talesman mot statsmakterna STORLANDSTINGET och andra aktörer i regionala frågor. Frågan om ett storlandsting väcktes första gången 1947, Alltsedan storlandstingets tillkomst 1971 har lands- genom en offentlig utredning som studerade förutsätt- tinget ensamt varit huvudman för regionplaneringen. ningarna att slå samman de landstingskommunala upp- Men det har genom åren inte saknats röster för att gifterna hos Stockholm med dem i länet. Det skulle dock huvudmannaskapet antingen skulle gå över till kom- enligt utredningen möta betydande svårigheter. I stället munerna eller att kommunerna och landstinget gemen- förordades en så kallad regionkommun med i första samt skulle svara för verksamheten. hand regionplaneuppgifter 2. Stockholms stadsfullmäk- Det som talat för att kommunerna bör ingå är att en tige avstyrkte dock enhälligt detta förslag. Staden föror- stor del av genomförandet av regionplanen åvilar dessa. dade i stället ett storlandsting som en bättre lösning. De som förespråkat landstingslösningen har bland an- Ingenting hände därefter förrän i början av 1960-talet. nat hänvisat till att landstinget är ett direktvalt region- Finansborgarrådet i Stockholm, Hjalmar Mehr, parlament som bör utvecklas till att få ett mer samlat väckte i december 1963 förslaget om att Stockholms ansvar inte bara för planeringen utan även för delar av stad, som dittills inte ingått i Stockholms län, nu skulle genomförandet. förena sig med länet i ett storlandsting, för att kunna Stockholms läns landsting har genom särskild lag- åstadkomma en bättre samordning med grannkom- stiftning ansvar för regionplanering, kollektivtrafik, munerna, vilket var nödvändig genom den snabba ut- inomregional skatteutjämning och möjlighet att om så byggnaden av huvudstadsregionen. En storlandstings- fordras handha frågor som annars är primärkommunala. kommitté bildades bestående av fem representanter var- Huvuddelen av de förutsättningar som ligger till grund dera för staden och landstinget för att på en rad områden för pågående försök med en vidgad regional självstyrelse utreda vilka uppgifter storlandstinget skulle ha. Frågan i Skåne och Västra Götaland finns i Stockholms län. om kollektivtrafiken fick sin lösning genom Hörjel- Länsstyrelsen i Stockholms län har dock fortfarande an- överenskommelsen 1964, som ledde till att KSL 3 blev svar för de statliga uppgifter som överförts till självsty- huvudman och övertog AB Stockholms Spårvägar och relseorganen i de båda övriga storstadslänen. en rad andra kollektivtrafikföretag i länet. Ett principbeslut att gå samman i ett storlandsting DISKUSSION OM BILDANDE AV REGIONFÖRBUND fattades av landstingsfullmäktige och stadsfullmäktige i Under det pågående regionplanearbetet inbjöd trafik- Stockholm i juni 1966. Det nya Stockholms läns lands- och planeringslandstingsrådet Elwe Nilsson i november REGIONENS STYRNING 299

1998 representanter för samtliga politiska partier till en De politiska partierna beslöt att tillsätta en politisk diskussion om att bilda ett organ för vissa gemensamma ledningsgrupp för det fortsatta arbetet. I gruppen ingick regionala frågor. I inbjudan föreslogs att Stockholms ledande representanter för socialdemokraterna, vän- läns landsting och länets samtliga 26 kommuner skulle sterpartiet, moderaterna, miljöpartiet, folkpartiet, krist- bilda ett regionförbund för utvecklings- och planerings- demokraterna och centern. En tjänstemannagrupp knu- frågor. Den formella organisationsformen skulle vara ten till ledningsgruppen utgjordes av Bo Malmsten, kommunalförbund. En utredningsorganisation ledd av Bernt Lindstenz, Klas Thorén och Börje Wredén. en politisk ledningsgrupp fick i uppdrag att utarbeta I mars 1999, föreslog Elwe Nilsson, sammankallande förslag till beslut. i den politiska ledningsgruppen, i skrivelse till de poli- Bildandet av ett regionförbund skulle syfta till att: tiska partierna i Stockholms stad och län att Stockholms läns landsting och länets samtliga 26 kommuner skulle ••Kraftsamla regionens folkvalda företrädare i ett bilda ett kommunalförbund för utvecklings- och plane- effektivt självstyrelseorgan. ringsfrågor. • Stärka demokratin och kommunernas inflytande Kommunalförbundet skulle ha särskilt viktiga upp- och ansvarstagande i regionala frågor. gifter inom tre områden: regionplanering, utbyggnad • Bidra till att skapa goda förutsättningar för att av trafikens infrastruktur och den högre utbildningen i långsiktigt hållbart utveckla regionen och främja regionen. Avsikten var att kommunalförbundet skulle goda och jämlika livsvillkor. ersätta Regionplane- och trafiknämnden, KSL och även • Stärka regionens internationella konkurrenskraft. ta över vissa uppgifter från länsstyrelsen. • Effektivt utnyttja regionens samlade resurser för I den fortsatta processen underströks behovet av för- planering och utveckling. ankring inte minst i partiorganisationerna. Målsätt- • Stärka regionens möjligheter att hävda sig i dialogen ningen var att regionförbundet skulle kunna bildas den med statsmakterna. 1 januari 2000. Som exempel på verksamhetsområden nämndes: I det förslag till avsiktsförklaring om en regional 1. Framtagande av strategi för länets långsiktiga kraftsamling, som togs fram av den politiska lednings- utveckling gruppen, underströks att företrädarna för de politiska 2. Regionplanering enligt PBL partierna i Stockholms län och stad var eniga om att en 3. Regional trafikplanering regional kraftsamling var nödvändig för att skapa förut- 4. Regionala bostadsförsörjningsfrågor sättningar för fortsatt välfärd och en långsiktigt hållbar 5. Regionala miljöfrågor utveckling av regionen. Grundläggande problem för 6. Regionala kommunaltekniska frågor Stockholmsregionen måste hanteras med största möj- 7. Högskolefrågor, forskning och utveckling liga öppenhet och med en grundläggande tillit mellan 8. Regionala tillväxtfrågor, marknadsföring partierna oaktat skilda politiska utgångspunkter. Vi- och information dare uttalades: 9. Omvärldsbevakning och internationell verksamhet ”Vi skall klara att fatta nödvändiga infrastruktur- inom förbundets uppgiftsområde beslut, förbättra kvalitet och kapacitet i den högre ut- 10. Allmänna utredningar och statistik rörande bildningen, hantera och på sikt lösa integrations- regionen. frågorna, öka regionens internationella konkurrens- 300 DEL 5 – RESULTATET

kraft, bygga goda relationer till statsmakten och skapa • genomföra långsiktig planering för trafikens en tydlig regional profil. infrastruktur och besluta om länstrafikplaner, Vi förordar att ett gemensamt organ för kommuner- ••medverka till att genomföra för regionen na och landstinget bildas för att utöva Stockholms läns väsentliga infrastrukturinvesteringar, landstings lagstadgade ansvar för regionplaneringen i • tillgodose medlemmarnas behov av statistik- länet och handha det regionala utvecklingsansvaret”. information och av inventeringar och prognoser om sociala, ekonomiska och fysiska förhållanden ÄNDAMÅL OCH ARBETSUPPGIFTER i regionen, Regionförbundets syfte skulle sålunda vara att samla ••medverka till att genomföra åtgärder som folkvalda företrädare i Stockholms län i ett effektivt främjar en god miljö och social integration självstyrelseorgan. Demokratin och kommunernas in- i regionen, flytande och ansvarstagande i regionala frågor skulle ••verka för att eftergymnasial utbildning samt stärkas. Ett regionalt organ skulle framstå som legitimt forskning och utveckling samordnas och anpassas och handlingskraftigt. Det skulle medverka till att över- till regionens behov, brygga inomregionala motsättningar mellan kom- • genomföra regionala näringspolitiska utvecklings- munerna. insatser i samverkan med länets kommuner, Regionförbundet skulle bidra till att skapa goda för- • ansvara för omvärldsbevakning, internationell utsättningar för att långsiktigt hållbart utveckla re- verksamhet, EU, marknadsföring och information gionen och främja goda och jämlika livsvillkor. Vidare inom förbundets uppgiftsområde, skulle regionens internationella konkurrenskraft och • ansvara för regional samordning och intressebevak- möjligheter att hävda sig i dialogen med statsmakterna ning av miljöfrågor, kommunaltekniska frågor, stärkas. Regionens samlade resurser för planering och bostadsförsörjningsfrågor, skärgårdsfrågor och utveckling skulle utnyttjas effektivt och närhetsprin- energifrågor, samt cipen vara vägledande. • ansvara för regionala tillväxtavtal och eventuella Det nya regionala organets uppgifter skulle vara så- andra regionala uppgifter som överförs från staten dana som i huvudsak överfördes från Stockholms läns eller som medlemmarna beslutar att tillföra förbun- landsting och KSL. Regionförbundet föreslogs överta det. ansvaret för regionplaneringen 4 från landstinget. Läns- styrelsens befogenhet att besluta om länstrafikplaner, OENIGHET OM REGIONFÖRBUNDET regionala tillväxtavtal och andra regionala utvecklings- Sedan den politiska ledningsgruppen avslutade sitt ar- frågor förutsattes vidare kunna överföras till organet. bete i februari 2000, åtog sig KSL att svara för förank- Det nya organets uppgifter skulle sålunda bli att: ring och remissbehandling av ett förslag som innebar att under en försöksperiod på fem år bilda ett kommunal- • agera som regionens företrädare inom uppgifts- förbund för regionala utvecklings- och planeringsfrågor. området, Bakom förslaget stod moderaterna och socialdemokra- ••besluta om en strategi för länets långsiktiga terna, medan övriga partier i styrelsen reserverade sig utveckling, mot beslutet om remissbehandling av förslaget 5. • genomföra regionplanering enligt PBL, Då samtliga kommuners remissvar inkommit i bör- REGIONENS STYRNING 301

jan av juni månad 2000 kunde konstateras att 20 kom- ren 2001, varvid ytterligare några kommuner uttalade muner ställt sig positiva till att bilda det föreslagna sitt stöd för att bilda ett kommunalförbund. Någon total kommunalförbundet, fem kommuner avvisat förslaget uppslutning bakom något av alternativen kunde dock och en kommun avstått från att yttra sig. I de kommuner inte uppnås. som sagt ja rörde det sig om majoritetsbeslut av mode- I samband med de två remisserna om den regionala raterna och socialdemokraterna, medan övriga partier organisationen kunde enighet inte nås vad gäller for- reserverade sig. men för ett nytt regionalt självstyrelseorgan. Stor enig- Samtidigt kunde dock konstateras att samtliga het har däremot funnits om att det finns ett behov av 26 kommuner framhållit behovet av regional samver- kraftsamling i regionen för att bättre kunna hävda re- kan. KSL:s styrelse beslöt den 20 juni 2000 att uppdra åt gionens intressen och åstadkomma en bättre regional styrelsens arbetsutskott att ”med beaktande av de olika samordning vad gäller en rad viktiga frågor av betydelse remissvaren ta fram minst två preciserade alternativa för regionens tillväxt och fortsatta utveckling. förslag till regional organisation”. KSL:s styrelse beslöt vid sitt sammanträde den 14 sep- OMBILDNING AV KSL TILL KOMMUNALFÖRBUND tember 2000 att fördjupa studierna vad gällde två alter- Med hänsyn till enigheten om behovet av en kraftsam- nativ: Antingen nuvarande landsting eller alternativt ling fortsatte KSL:s styrelse arbetet med den regionala ett kommunalförbund för Stockholms läns gemen- organisationen under hösten 2001 och kom då fram till samma frågor. att ett lämpligt första steg mot skapandet av en ny re- Med beaktande av de synpunkter som framkommit gional organisation var att ombilda KSL från en ideell under remissbehandlingen av det föregående förslaget förening till ett kommunalförbund. tillades följande: KSL, som juridiskt sett är en ideell förening, kan inte svara för myndighetsutövning. Statliga uppgifter av ••organet skall ha tydliga uppgifter och en tydlig myndighetskaraktär, till exempel fördelning av väg- avgränsning av ansvarsfördelningen och maktmedel eller uppgiften som regionplaneorgan kan inte befogenheter i förhållande till andra parter, överföras till en ideell förening. ••organisationen får inte bli en ytterligare administra- I förslaget till förbundsordning, där KSL föreslogs tiv överbyggnad med ökade kostnader och ökad ombildas till kommunalförbund i stället för att vara en byråkrati. ideell förening, förutsattes att kommunerna i länet Alternativen skulle bland annat bedömas utifrån förut- skulle bilda ett kommunalförbund och samtidigt av- sättningarna att bättre än nuvarande organ hantera och veckla nuvarande KSL den 1 januari 2003. Därefter medverka till lösningar av de problem regionen har och skulle förbundet ta ställning till frågan om landstinget står inför vad gäller trafik, miljö, bostadsbyggande och skulle erbjudas medlemskap i förbundet eller om för- högre utbildning liksom de ekonomiska och sociala pro- handlingar skulle tas upp om att överföra vissa lands- blem regionen har som storstads- och tillväxtområde. tingsuppgifter, som till exempel regionplaneringen, till Analysen av de två alternativen genomfördes under det nya förbundet. Detsamma gällde frågan om förbun- hösten 2000 och redovisades i promemorian ”Fortsatt det skulle göra en framställning till regeringen om att utveckling av det regionala samarbetet i Stockholms få bli ett samverkansorgan. Enligt regionpropositionen län”. Denna promemoria remissbehandlades under vå- ges samtliga län möjlighet att bilda så kallade samver- 302 DEL 5 – RESULTATET

kansorgan i form av kommunalförbund. Dessa ska organet ska vara ett direktvalt organ – regionalt parla- bland annat kunna ta över vissa uppgifter från länssty- ment – det vill säga landstinget, eller ett indirekt valt relserna. KSL:s styrelse rekommenderade i mars 2002 organ – regionförbund – det vill säga ett kommunal- kommunerna att godkänna att KSL från och med den förbund. Kommunalförbundet skulle i så fall bestå av 1 januari 2003 ombildades till ett kommunalförbund, länets 26 kommuner samt eventuellt landstinget. Kommunalförbundet Stockholms Län 6. Socialdemokraterna och moderaterna förordade ett Samtliga kommuner med undantag för Stockholm kommunalförbund. Ett direktvalt regionalt organ för- tillstyrkte att KSL:s stadgar ändrades för att möjliggöra ordades av folkpartiet, miljöpartiet, vänsterpartiet, cen- att ett kommunalförbund bildandes. Stockholms stad tern och kristdemokraterna. De motiv som anfördes var avvaktade med att besvara skrivelsen. främst demokratiska. Man ansåg att så stora och viktiga KSL:s styrelse beslöt den 3 oktober 2002 att uppdra frågor som det var tänkt att det regionala organet skulle åt arbetsutskottet att på styrelsens vägnar erbjuda hantera borde beslutas av ett direktvalt organ. Det Stockholms läns landsting medlemskap i förbundet och skulle garantera full demokratisk representation och att omedelbart ta upp överläggningar om villkoren för trygga de små partiernas intressen. landstingets anslutning till förbundet liksom om vilka Alla partier insåg dock att det kommer ta tid att verksamheter som inledningsvis skulle överföras till för- kunna skapa ett sådant organ och var därför beredda att bundet. diskutera alternativa samarbetsmodeller under en över- Enligt riksdagens beslut 7 får län där samtliga kom- gångstid fram till dess ett direktvalt regionalt organ muner är positiva bilda så kallade samverkansorgan i kunde skapas. kommunalförbundsform för att ta över vissa uppgifter Folkpartiet menade att kommunernas medverkan från länsstyrelsen. Det gäller bland annat regional ut- kunde fördjupas genom att ett antal kommunala före- vecklingsplanering, infrastrukturplanering och regio- trädare gavs plats i Regionplane- och trafiknämnden. nala tillväxtprogram. För att få bilda samverkansorgan Även kristdemokraterna var inne på liknande tanke- krävs formellt sett endast en anmälan till regeringen. gångar. Vänsterpartiet ansåg att en samarbetskommitté, KSL:s styrelse beslutade även att en sådan anmälan om vars ledamöter representerade kommunerna i länet, att det nya kommunalförbundet skulle utgöra samver- kunde knytas till Regionplane- och trafiknämnden. So- kansorgan från och med den 1 januari 2003 skulle göras cialdemokraterna såg ett kommunalförbund som ett till regeringen. första steg och menade att det på sikt kunde bli ett Slutligen skulle en framställan ske till regeringen om direktvalt regionalt parlament. Moderaterna däremot, att det nya kommunalförbundet skulle vara det organ i som har på sitt program att landstinget ska avskaffas, länet som beslutar om åtgärdsprogram för att klara kunde endast tänka sig kommunalförbundsalternativet. miljökvalitetsnormen för kväveoxid och andra miljö- kvalitetsnormer i fortsättningen. Uppdraget att upp- ALTERNATIVA MANDATFÖRDELNINGAR rätta åtgärdsprogram hade regeringen lämnat till läns- Vid sidan av organisationsformen var det redan från styrelsen. början frågan om principer för mandatfördelningen i det nya förbundet som väckte mest diskussion. För att DIREKTVALT ORGAN ELLER KOMMUNALFÖRBUND trygga en rimlig representation från landstinget, stora Den stora tvistefrågan har hela tiden varit om det nya och små kommuner samt från stora och små partier REGIONENS STYRNING 303

behövde fullmäktigeförsamlingen vara lika stor som Kommunfullmäktige beslöt i slutet av 2002, att inte landstingsfullmäktige, det vill säga 149 ledamöter. godkänna KSL:s hemställan om ombildning till kom- Docent Bengt Norrving presenterade olika möjliga munalförbund. Det enda parti som röstade för att KSL alternativ. Bland annat analyserades effekterna av att skulle ombildas till ett kommunalförbund var mode- minska antalet ledamöter i kommunalförbundets full- raterna. Folkpartiet, kristdemokraterna, liksom miljö- mäktige från 149 till 101. Norrving konstaterade att om partiet och vänsterpartiet hade egna yrkanden som alla varje medlem i ett kommunalförbund skulle ges repre- gick ut på avslag till att KSL skulle bli ett kommunalför- sentation i förhållande till sitt invånarantal skulle an- bund. talet fullmäktigeledamöter bli orimligt stort. Den valda Folkpartiet, kristdemokraterna, miljöpartiet och mandatfördelningen borde utformas så att den under vänsterpartiet var hela tiden emot ett indirekt valt re- överskådlig tid inte påverkades av förändringar i med- gionförbund. Moderaterna var för och socialdemokra- lemmarnas invånarantal. Alternativt borde regler för terna höll frågan öppen. Socialdemokraterna såg delvis ändrad mandatfördelning skrivas in i förbundets staden sådan lösning som en övergångsform till ett eventu- gar. ellt direktvalt organ. Moderaterna kunde endast tänka I förslaget till förbundsordning för KSL som kom- sig ett indirekt valt regionförbund. munalförbund skulle 101 mandat i fullmäktige fördelas Genom Stockholm stads nej har frågan om kom- mellan kommunerna efter invånarantalet. Utgångs- munalförbund tills vidare fallit. Frågan är vad som nu punkten var att alla invånare skulle ha samma värde kommer att ske. Det kan finnas tre scenarier för den oavsett kommunstorlek. De minsta kommunerna fick fortsatta utvecklingen: enligt dessa principer en ledamot och en ersättare. 1. Status quo. Landstinget fortsätter som huvudman Stockholms stad skulle, som den största kommunen, för regionplaneringen. Länsstyrelsen har formellt få 41 ledamöter och lika många ersättare. ansvar för den regionala utvecklingen. KSL är som hittills en intresseorganisation för kommunerna. STOCKHOLMS STAD SÄGER NEJ 2. Det bildas ett regionförbund under mandatperioden I sitt svar på KSL:s skrivelse om att godkänna att KSL som bland annat tar över ansvaret för regionplane- ombildades till ett kommunalförbund menade den nya ringen. majoritet som tillträdde i Stockholms stadshus efter 3. Ett arbete påbörjas med att skapa ett regionförbund 2002 års val (s, v och mp) att man inte var säker på att på basis av landstinget som ett regionalt parlament. kommunalförbundsmodellen var den riktiga lösningen. I utlåtandet 8 sade föredragande borgarrådet Annika Det sistnämnda alternativet skulle dock ej stödjas av Billström: moderaterna, medan övriga politiska partier torde vara ”Detta måste diskuteras vidare såväl inom respektive positiva. Frågan är om en organisationslösning där inte parti, som partierna emellan. Detta bör kunna göras un- moderaterna står bakom är politiskt möjlig. En sådan der våren 2003. … Under förutsättning att ett prin- lösning är dessutom tills vidare inte möjlig på grund cipiellt ställningstagande kan göras under 2003 bör i av riksdagens beslut med anledning av propositionen stället ett kommunalförbund kunna inrättas senare un- ”Regional samverkan och statlig länsförvaltning”. der 2003 eller om det är praktiskt omöjligt från och med Nuvarande landstingsmajoritet är dock inriktad på att 1 januari 2004.” landstingets roll behöver stärkas, eftersom regionför- 304 DEL 5 – RESULTATET

bundsfrågan, åtminstone tillfälligt, har fallit. niskor i dagens samhälle allt oftare fördelar boende, ar- Oavsett vilken organisation som väljs kvarstår beho- bete och fritid mellan olika kommuner. Dessutom sker vet av en regional kraftsamling. Det gäller bland annat detta inom allt större geografiska områden. Den ekono- att lösa trafikfrågorna, bostadsbyggandet, utbyggnaden miska tillväxtens mekanismer sammanfaller dock sällan av högskoleplatser samt frågan om skatteutjämnings- med de administrativa regionernas indelning. Det finns systemet. också exempel på gräns- och nivåövergripande samar- Att för varje stor samhällsfråga tillsätta en statlig bete, till exempel i vissa läns arbete med de regionala förhandlingsman (Mats Hellström för bostadsfrågorna) tillväxtavtalen, i strukturfondsarbetet, i olika former eller en beredning (Stockholmsberedningen för trafik- av länsövergripande kommunal samverkan samt i de lo- frågorna) är endast ad-hoc-lösningar som på något sätt kala utvecklingsavtalen inom storstadspolitiken. Sam- borde ersättas av en mer permanent sammanhållen re- mantaget konstaterar regeringen att behovet av sam- gional organisation. planering över de administrativa gränserna ökat inom många olika områden, till exempel bostäder, kommuni- ANSVARSUTREDNINGEN kationer, näringsliv och miljö. I januari 2003 presenterade regeringen direktiven till en Regeringen ställer i direktiven frågan hur väl den nu- statlig utredning som ska göra en förutsättningslös varande kommun- och länsindelningen är anpassad till översyn av strukturen och uppgiftsfördelningen inom de förändrade förutsättningarna. Vilka konsekvenser hela samhällsorganisationen. Som ordförande har ut- har indelningen för en effektiv samplanering när med- setts landshövding Mats Svegfors. Att göra en översyn borgarnas rörelsemönster förändras och bostads- och av hela den offentliga samhällsorganisationen är en gi- arbetsmarknadsregionerna blir allt större? Särskild upp- gantisk uppgift, som aldrig tidigare utförts. Den struk- märksamhet ska ägnas åt den regionala nivåns roll. tur och uppgiftsfördelning som finns mellan staten, Regionaliseringen har kommit i fokus genom de så kommunerna och landstingen har successivt vuxit fram kallade regionförsöken med överföring av vissa uppgif- under lång tid. Uppgiften kommer även att innefatta ter från länsstyrelsen till självstyrelseorganen i Skåne, frågor av grundläggande betydelse för den regionala Västra Götalands, Kalmar och Gotlands län. Kommit- utvecklingsplaneringen. tén ska ta del av erfarenheter från och följa utvecklingen Enligt direktiven 9 ska arbetet bedrivas i två etapper. i de län där det regionala utvecklingsansvaret överförts I den första etappen ska kommittén analysera de sam- från länsstyrelsen till regionala självstyrelseorgan eller hällsförändringar som skulle kunna föranleda föränd- till kommunala samverkansorgan. ringar av strukturen och uppgiftsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna. För den första REGIONPLANERING I ETT DEMOKRATISKT PERSPEKTIV etappen ska kommittén redovisa ett delbetänkande se- Regionplaneringen i Stockholmsregionen grundar sig nast den 15 december 2003. på de regler om regionplaneorgan och regionplan som I den andra etappen ska kommittén göra en fördju- anges i Plan- och bygglagen (PBL). Om flera kom- pad analys och där den finner det motiverat föreslå för- muners översiktliga planering behöver samordnas kan ändringar. Regeringen avser återkomma med tilläggs- regeringen utse ett regionplaneorgan, som ska ha hand direktiv för denna del av uppdraget. om denna verksamhet om berörda kommuner inte mot- Regeringen konstaterade vidare i direktiven att män- sätter sig detta. Vid sidan om den fysiska planeringen REGIONENS STYRNING 305

finns också behov av planering för regional utveckling. nya spår- och vägförbindelser i Mälardalen. Det går idag I Stockholmsregionen bedriver landstinget regional att arbetspendla med tåg på mindre än en timme från utvecklingsplanering, dock utan formellt mandat för städer som Uppsala, Eskilstuna och Västerås. Med fort- detta. satta förbättringar av infrastrukturen, som ingår i RUFS För att stärka den lokala och regionala konkurrens- och i Stockholmsberedningens förslag, kommer res- kraften har regeringen infört regionala tillväxtavtal tiderna att krympa ytterligare om några år. (RTA) och regionala tillväxtprogram (RTP). RTP ska Enligt alla bedömningar kommer regionförstoring- liksom RTA tas fram av ett regionalt partnerskap. De en att fortsätta. Om 30 år kan en stor del av Uppsala, pekar ut de insatsområden som ska prioriteras i den Södermanlands och Västmanlands län att ingå i den statliga utvecklingspolitiken. Regionala tillväxtprogram funktionella Stockholmsregionen. Den gemensamma ska grundas på regionala utvecklingsprogram (RUP). arbetsmarknadsregionen kan då ha ökat till närmare I Stockholms län är det regionala partnerskapet överens 3 miljoner invånare. om att RUFS 2001 motsvarar det regionala utvecklings- Behovet av planering och samordning över läns- programmet. gränserna ökar hela tiden. Hur ska bostadsbyggande, in- Till skillnad mot den fysiska planeringens stränga frastruktur och sjukvård organiseras i framtiden? Uni- lagreglering och demokratiska förankring bedrivs det versitet och högskolor i hela Mälarregionen kan erbjuda regionala utvecklingsarbetet i stor utsträckning oreg- ett bredare utbud av utbildningsmöjligheter än varje lerat av lagar och i en nätverksform som är mer proble- delregion för sig. För att utveckla flygplatser och ham- matisk från demokratisk synpunkt. Möjligheterna för nar behöver hela Mälarregionen beaktas. När res- medborgarna att utkräva politiskt ansvar för resultatet tiderna ligger på 40 minuter från Eskilstuna och Väs- av sådana processer kan vara begränsade. Mot den bak- terås till Stockholm kan bostadsbyggandet i ökad ut- grunden utgör överförandet av ansvaret för processerna sträckning och till lägre priser ske där, jämfört med i till direkt eller indirekt valda organ i regionen en tydlig Storstockholm. De gamla stadskärnorna runt Mälaren demokratisering. kan få en renässans i en större funktionell Mälarregion. Som attraktiva bostadsmiljöer kan de väl hävda sig när DET GEOGRAFISKA PLANERINGSOMRÅDET också arbetsmarknaden växer. Successivt har den funktionella regionen vuxit i Stock- holmsområdet. När landstinget i början av 1970-talet HUVUDMÄN FÖR FRAMTIDA REGIONPLANERING tog över ansvaret som regionplaneorgan bestod länet Landstinget har varit ansvarigt för arbetet med RUFS av flera arbetsmarknadsregioner. Norrtälje och Nynäs- 2001 och planen har antagits av landstingsfullmäktige. hamn utgjorde egna arbetsmarknader och Södertälje Behovet av utblickar mot Mälarregionen finns redan var ganska svagt integrerat med Storstockholmsområ- idag, bland annat när det gäller frågor som redan har det. nämnts. Förutsättningarna för att anta en plan för ett Idag består arbetsmarknadsregionen av hela länet större område har dock saknats, eftersom legitima före- och flertalet angränsande kommuner utanför länsgräns- trädare för angränsande områden inte funnits. Mälar- en, inklusive Uppsala. Befolkningen i länet är idag dalsrådet kan som ideell förening inte ha en sådan roll. 1,8 miljoner invånare, men i arbetsmarknadsregionen Många kommuner är inte heller medlemmar i rådet. hela 2,1 miljoner. Kommunikationerna förbättras med En möjlighet är naturligtvis att ombilda Mälardals- 306 DEL 5 – RESULTATET

rådet till ett kommunalförbund och att ansöka om att få organ och antas politiskt i de olika länen. Formellt kan bli regionplaneorgan. Några diskussioner i den rikt- de få ställning som regionplan för Stockholms län och de ningen har dock ännu inte förts. eventuella ytterligare län där regionplaneorgan finns. Förändrad länsindelning vore naturligtvis, i kombi- Landstinget ska pröva aktualiteten i RUFS 2001 nation med förändringar av regionplaneorganets an- under mandatperioden 2003–2006. Inriktningen är att svarsområde, ett sätt att förbättra förutsättningarna för det ska ske 2005. Ett ställningstagande till hur en even- en samplanering i den större funktionella regionen. tuell sådan gemensam planeringsprocess skulle bedrivas Ansvarsutredningen ska ju också titta på den frågan. skulle behöva tas inför aktualitetsprövningen. Med en ny huvudman i ett större län än idag skulle en ny Hur ett sådant förfarande skulle påverka vilka frågor regional utvecklingsplan kunna utarbetas och antas i en som behandlas och med vilken detaljeringsgrad har enhetlig organisation. Det finns dock för närvarande knappast diskuterats. Mellankommunal samordning knappast önskemål om en sådan administrativ föränd- handlar kanske om olika saker i olika delar av Mälar- ring. Förändringar i länsindelningen är dessutom ut- dalsregionen. En möjlighet är att planen består av olika omordentligt sällsynta i vårt land. Erfarenheterna från delar, där en del behandlar Mälardalsperspektivet och Västra Götaland och Skåne är inte heller odelat positiva. en annan länsperspektivet. Planlagstiftningen skulle Riksdagen beslöt 10 2002 att det ska vara möjligt att kanske behöva ses över för att medge en mer flexibel i samtliga län bilda kommunala samverkansorgan. Ett regionplanering, där fördjupade regionplaner också samverkansorgan utgörs av ett kommunalförbund där kunde utarbetas för delar av en region. samtliga kommuner i ett län är medlemmar och där även Flera parter som huvudmän för en gemensam plan- landstinget kan vara medlem. Nu pågår en utveckling process och ett större geografiskt område med 50 kom- där kommunala samverkansorgan bildas i grannlänen. muner skulle sannolikt innebära en ännu mer omfatt- Sådana samverkansorgan har bildats eller är under ande och tyngre process att driva än den som skett för bildande i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands RUFS. Hur detta påverkar tidplanen utan att plane- län. På sikt kan dessa också formellt bli regionplane- ringsprocessen blir orimligt utdragen är viktigt att över- organ. Detta ger nya förutsättningar för regionplane- väga. Å andra sidan kanske innehållet i planen kan ringen. Eventuellt kan också huvudmannaskapet för anpassas, så att vissa frågor behandlas i ett Mälardals- regionplaneringen i Stockholms län ändras från lands- perspektiv och andra i ett länsperspektiv. Program- tinget till ett sådant organ. frågorna för nästa RUFS kan i varje fall komma att kräva Med tänkbara nya huvudmän i grannlänen skulle en mer tid. I det avseendet är naturligtvis en enhetlig orga- ny regional utvecklingsplan i stället kunna utarbetas i nisation att föredra. samarbete mellan landstinget och olika samverkans- REGIONENS STYRNING 307

5.3

Tolv lärdomar för framtiden

Utifrån den genomförda planeringsprocessen drar vi var avgörande för att öka engagemanget hos många re- tolv lärdomar för Stockholmsregionens och landets pla- gionala och kommunala aktörer. Att integrera de nya nerare och politiker. frågorna med den traditionella fysiska regionplaneringen, där infrastrukturfrågorna utgör en central del, har visat sig vara mycket fruktbart. Regional utvecklingsplanering Den fortsatta regionplaneringen måste fortsätta att med helhetssyn utveckla detta arbetssätt. Det är i längden inte rimligt Såväl de synsätt som har genomsyrat arbe- att ha en fysisk regional planering och en separat re- tet – ett helhetsperspektiv med ekonomi- gional utvecklingsplanering med olika regelsystem och 1 ska, sociala och miljömässiga aspekter på skilda huvudmän. Den regionala utvecklingsplanen utvecklingen – och det processorienterade arbetssättet, borde likställas med ett regionalt utvecklingsprogram. baserat på en bred aktörssamverkan, har framhållits Nationell lagstiftning måste förändras så att den gör en som positivt av kommuner och andra aktörer som delta- framgångsrik regional utvecklingsplanering möjlig. git i planeringsprocessen. Fysisk planering och trafikplanering har till syfte att Brett perspektiv på hållbar utveckling skapa en hållbar regional utveckling. Öppningen mot nya områden med frågor som rör den ekonomiska ut- Begreppet ”hållbar utveckling” beskrevs av vecklingen, integrationen av invandrarna i arbetslivet, Brundtlandkommissionen som en utveck- 2 ling ”som tillfredsställer dagens behov utan viktiga kompetens- och FoU-frågor samt ett internationellt perspektiv på Stockholmsregionens utveckling att äventyra kommande generationers möjlighet att till- 310 DEL 5 – RESULTATET

fredställa sina behov”. Kommissionen betonade också ens enda formella betydelse. Kommunerna är dock inte att hållbar utveckling inbegriper såväl ekonomiska som tvungna att följa planen och PBL anger inte ens att ekologiska, sociala och kulturella aspekter. översikts- och detaljplaner ska beakta regionplanen. Re- Det krävs således både ett helhetsperspektiv och ett gionplanen har inte heller någon formell betydelse vid långsiktigt perspektiv på hållbar utveckling som inklu- regeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverk- derar miljömässiga, sociala och ekonomiska aspekter. ande verksamheter enligt Miljöbalkens 17 kap. Ett sätt Sektorsavgränsade miljöbedömningar liksom sociala el- att förnya den regionala och den översiktliga fysiska pla- ler ekonomiska konsekvensbeskrivningar har mer un- neringen vore att ge dessa planformer större betydelse derordnad betydelse. för genomförandet. En erfarenhet av regionplanearbetet var att det var Regionplanen har inte någon formell roll i besluts- svårt att i efterhand integrera de tre perspektiven. En processen inför byggande av järnvägar och vägar. Lag- slutsats är därför att de tre perspektiven i den fortsatta reglerna tar inte hänsyn till regionplanens roll att ge ett regionplaneringen redan från början bör integreras till tidigt ställningstagande till infrastrukturobjekten i pla- ett brett perspektiv på hållbar utveckling – sociala och neringsprocessen. Trots att regionplaneprocessen leder ekonomiska frågor samt miljöfrågor. Hållbarhetsper- fram till ställningstaganden för infrastrukturprojekt- spektivet bör finnas med under hela planeringspro- ens sträckning eller korridor måste ändå planerings- cessen för att bidra till tydliga ställningstaganden till processen börja om med ett nytt utredande av alla redan principiella och strategiska frågor, till exempel viktiga avförda alternativ. Ett sätt att förenkla genomförande- vägval, målkonflikter och målsamverkan. Hållbarhets- processen och samtidigt ge regionplanen större tyngd, perspektivet behöver också inriktas på planeringsrele- skulle därför vara att ge en antagen regionplan en roll vanta regionala frågor så att inte för mycket tid och re- vid genomförandet av större infrastrukturobjekt och vid surser ägnas åt sådant som inte påverkas av planen eller investeringsplaneringen. hanteras på den regionala nivån. Pragmatism i stället för utopism Regionplanering syftar till genomförande Under loppet av en regionplaneprocess sker Inriktningen på en genomförandeinriktad ofta majoritetsskiften. Regionplan 1978 ut- regionplanering i stället för som tidigare mer 4 arbetades enligt ett borgerligt program, men 3 av reservatstänkande – att hålla öppet för den färdiga planen antogs av en socialdemokratisk ma- osäkerheter – har varit en förutsättning för den regio- joritet. Huvuddelen av arbetet med Regionplan 1991 nala uppslutningen kring planen. Att förbereda sig för genomfördes under socialdemokratisk ledning, men alternativ som idag ter sig orealistiska, men kanske kan planen antogs i landstingsfullmäktige av en borgerlig bli en verklighet om några år, får inget gehör, när resur- majoritet. Programmet för RUFS godkändes av en soci- serna knappast räcker för att utreda det som ter sig allra aldemokratisk majoritet, men planen utarbetades och mest nödvändigt. antogs med borgerlig majoritet. Eftersom regionplane- En regionplan ska sedan den vunnit laga kraft tjäna ringen är långsiktig måste den i väsentliga delar bygga till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner på robusta förslag som har politiskt stöd även vid och områdesbestämmelser. Detta är regionplanering- majoritetsbyten. TOLV LÄRDOMAR FÖR FRAMTIDEN 311

Att utforma genomförbara förslag handlar till stor regionen årligen med cirka 20 000 invånare. del om att anlägga ett pragmatiskt förhållningssätt och Perioder med ekonomisk stagnation motiverar å an- förutsätter oftast kompromisser mellan motstridiga in- dra sidan regional utvecklingsplanering i syfte att stimu- tressen. Det finns ofta ett gap mellan den politiska lera den ekonomiska tillväxten. RUFS-processen före- retoriken å ena sidan och vad som går att åstadkomma i gicks av den svåraste ekonomiska depressionen under praktiken å den andra. Förväntningarna på de resultat efterkrigstiden, som orsakade en omfattande arbetslös- som planeringen kan åstadkomma riskerar därigenom het. att bli orealistiskt höga. Tidigare regionplanering har i regel utgått från ett Regionala mål och begrepp som hållbar utveckling är fördelningstänkande. Den beräknade tillväxten av be- viktiga drivkrafter för planeringen, men rymmer samti- folkning, arbetsplatser och bostäder ”fördelades” på digt inslag av utopiskt tänkande. Politisk retorik liksom olika delar av regionen, på ett sätt som skulle åstadkom- en del nyare lagstiftning på planeringsområdet utgår ma regional balans. Synsättet bortsåg såväl från mark- ofta från ett utopiskt tänkande. Utopia beskriver det nadskrafterna som den kommunala självstyrelsen. bästa samhället och har ofta påverkat samhällsplane- Under 1990-talet blev det uppenbart att detta synsätt ringen, men inte alltid till det bästa. Ordet utopi kommer var felaktigt. I och med den ökande marknadsoriente- av grekiskans ou (icke) och topos (plats), betyder ideal ringen blev det tydligt att varken bostäder eller arbets- som inte går att förverkliga. platser kunde styras på detta sätt. Verksamheter lokali- Utifrån en rationalistisk planeringsfilosofi borde pla- seras inte till en viss regiondel genom politiska beslut. neringen syfta till att hitta den från alla aspekter objek- Om lokaliseringsbetingelserna inte är de rätta kan till- tivt sett bästa lösningen på problemet. Vissa prövnings- växten i stället ske i en annan region inom eller utanför regler enligt planeringslagstiftningen utgår från samma landets gränser. Den regionala utvecklingsplaneringen synsätt. Föreställningen är att planerarna utifrån upp- är inte ett nollsummespel. Den syftar till att öka tillväxt- ställda mål analyserar alla tänkbara lösningar och där- en i regionen genom att stärka regionens tillgänglighet efter väljer det från alla utgångspunkter bästa alternativet. och innovationsmiljö. Detta är i praktiken en illusion. Antalet tänkbara al- På motsvarande sätt har också regionalpolitiken tidi- ternativ är obegränsat. Erfarenheten pekar på att plane- gare utgått från ett fördelningstänkande inom landet. ringen måste inriktas på att utforma alternativ som är Men det synsättet är lika felaktigt på nationell som på möjliga att genomföra och som det går att få hållbar po- regional nivå. Tillväxt kan inte flyttas från storstäderna litisk majoritet för. till de glesa regionerna. Däremot ger tillväxt i Stock- holm spridningseffekter till andra regioner i landet. Det Planering och tillväxt är därför en nackdel för hela landet om storstädernas utveckling bromsas eller hindras. Regionplaneringen Tillväxtfrågorna har på flera sätt kommit i måste därför syfta till att påverka den nationella politi- fokus i regionplaneringen. Dels motiverar ken så att Stockholmsregionen och andra storstads- 5 befolkningstillväxt och ekonomisk tillväxt regioner ges goda tillväxtbetingelser. Det går inte bättre långsiktig planering för att tillgodose de växande be- för andra delar av Sverige om det går sämre för Stock- hoven av bostäder, infrastruktur och samhällsservice. holm. Under 1990-talet växte befolkningen i Stockholms- 312 DEL 5 – RESULTATET

Behovet av ett regionalt organ Däremot är det inte givet att detta regionala organ först och främst måste ansvara för hälso- och sjukvår- Det finns tydliga regionala frågor som inte den. Det finns flera skäl att ifrågasätta detta. De mindre kan lösas av de enskilda kommunerna och landstingen är redan idag för små för att klara specialist- 6 som inte lämpar sig för att lösas på nationell sjukvården. Skatteutjämningssystemet får allt svårare nivå. Det kan gälla frågor som rör transportinfrastruk- att klara finansieringen. Det finns också goda motiv för turen och kollektivtrafiken, hamnar och flygplatser, att sjukförsäkringen, som idag är en statlig uppgift, högre utbildning, bebyggelsestrukturen, grönstruktu- borde ha samma huvudman som sjukvården. ren, bostads- och arbetsmarknaden, den tekniska infrastrukturen samt friluftsliv och kulturmiljöer. Vissa så- dana frågor kan hanteras av flera kommuner i samver- Förankring hos kommunerna nödvändigt kan medan det för andra behövs ett regionalt organ. I Regionplanen har i Sverige en svag formell storstadsregionerna är behoven av regional samordning ställning jämfört med i de flesta andra län- så stora att det behövs ett organ som ansvarar för den re- 7 der, eftersom den är vägledande och inte gionala utvecklingsplaneringen. bindande för kommunernas planering. En bakgrund är Regiongemensamma frågor borde beslutas av ett den starka ställning som kommunerna har i Sverige auktoritativt regionalt organ och inte spridas på många genom den kommunala självstyrelsen. Kommunerna olika aktörer. Ett direktvalt organ med full demokratisk måste därför medverka frivilligt i genomförandet av representation – regionalt parlament – det vill säga planeringen. Förslagen måste då vara förankrade i kom- landstinget, är att föredra från demokratisk synpunkt. munerna och ha deras stöd. Även andra aktörer med Det regionala organet behöver, för att finansiera sina ansvar för genomförandet måste involveras i arbetet. åtaganden, också ha egen beskattningsrätt. I RUFS-processen inleddes ett nytt utåtriktat arbets- Det regionala organet bör också ansvara för vissa sätt genom att förankra regionplaneringen bland kom- centrala regiongemensamma frågor. Dit hör först och muner och andra aktörer genom styr- och referens- främst den regionala väg- och kollektivtrafiken. Det grupperna. På det stora hela kunde vi konstatera att finns inga bärande skäl för att kollektivtrafiken ska vara dessa fyllt en viktig funktion när det gällt att förankra en regional fråga, medan vägtrafiken till stor del är ett RUFS-arbetet och få idéer och synpunkter på olika för- statligt ansvar. Därutöver skulle det regionala organet slag under arbetets gång. Styr- och referensgrupperna kunna ansvara för till exempel vissa frågor som gäller bidrog starkt till det goda mottagandet och den förank- högskolor och universitet, bostadsmarknaden, regio- ring som RUFS 2001 kom att få i regionen. nala kulturfrågor samt miljö- och skärgårdsfrågor. Den I den fortsatta utvecklingsplaneringen behöver for- regionala utvecklingsplaneringen innebär ett långsik- merna för aktörernas deltagande i processen fortlöp- tigt åtagande med bäring på hela regionens framtid och ande ses över och utvecklas i takt med att uppgiften ut- det regionala organet borde ha en roll för strategiska vidgas och breddas. Förankringsgrupperna måste alltid genomförandefrågor. Med erkänd legitimitet kan ett ha väsentliga uppgifter att behandla. regionalt organ också träffa överenskommelser med staten. TOLV LÄRDOMAR FÖR FRAMTIDEN 313

Det geografiska området bör vidgas medborgarnas intressen i Stockholmsregionen. De mycket svaga majoriteterna har genomgående varit be- Det blir mer och mer nödvändigt att beroende av småpartier med starka särintressen som haft handla ett större geografiskt område än länet en vågmästarroll. Den politiska splittringen och små- 8 i regionplaneringen. Formerna för hur detta partiernas oproportionerligt stora inflytande har givit ska ske är en fråga som kräver diskussion med parter i upphov till låsningar och politisk handlingsförlamning angränsande län. Behovet av att beakta utvecklingen i som skadat regionens utvecklingsförutsättningar. Mälarregionen finns redan idag för många frågor. Resultatet har blivit kortsiktighet och polarisering av Samarbetet utvecklas såväl mellan kommuner och politiken, osäkerhet om de långsiktiga målen och i landsting som mellan länsstyrelserna i Mälardalen. många fall en handlingsförlamning. Detta kan illustre- Detta samarbete är en förutsättning för att få något ge- ras inte minst inom trafikpolitiken. Det är givetvis en mensamt gjort, men det är också en styrka i kontakterna orimlig situation att trafikpolitiken i Stockholmsre- med statsmakterna att en region kan agera samfällt. gionen ska förändras efter varje val genom att småpar- Nästa regionala utvecklingsplan borde utarbetas för tier på flankerna ska diktera vilken politik som ska gälla. ett större geografiskt område antingen genom föränd- Den regionala handlingsförlamningen har också möj- rad länsindelning eller genom samarbete med regionala liggjort att Stockholms intressen lågprioriterats natio- samverkansorgan i grannlänen. Planen kan antas poli- nellt och varit negativ för den regionala tillväxten. tiskt i de formella regionala organ som finns. Formellt Det krävs nu stabila överenskommelser mellan de borde planen få ställning som regionplan för Stock- tillväxtvänliga partierna kring de långsiktiga infra- holms län och de eventuella ytterligare län där region- strukturfrågorna. En övergång till samlingsstyre över planeorgan införs. blockgränserna under några kommande mandatperioder kan vara ett sätt att nå enighet i regionen och lång- Dags för samlingsstyre? siktighet i beslutsfattandet.

Så kallad kommunal majoritetsparlamentarism infördes allmänt i kommuner och Regional finansiering av infrastruktur 9 landsting från början av 1970-talet. Det Infrastrukturen behöver byggas ut i regio- gällde också för det år 1971 nyinrättade storlandstinget nen både för vägtrafiken och för kollektiv- för Stockholms län. Det finns nu all anledning, med den 10 trafiken. Behoven är eftersatta sedan lång långa erfarenhet man har fått, att göra en utvärdering tid, och kollektivtrafikens marknadsandelar måste öka. om majoritetsparlamentarism är den styrelseform som Dessutom behöver kollektivtrafikens driftkostnader på bästa sätt tillgodoser medborgarnas krav på demo- öka för att möta kraven från den växande befolkningen. krati, insyn och effektivitet såväl i förvaltningen och Även om infrastrukturen byggs ut behöver åtgärder vid- serviceutbudet som i den långsiktiga utvecklingsplane- tas för att effektivisera utnyttjandet av trafiksystemet. ringen. Sedan 1970-talet har regionens andel av infrastruk- Såväl i landstinget som i Stockholms stad har den turinvesteringarna i landet varit alltför låg. Det har lett politiska majoriteten skiftats vid varje val sedan 1982. till att framkomligheten i länet successivt har minskat Dessa förändringar har inte i alla avseenden gynnat och att alltfler länkar utnyttjas nära eller över sitt kapa- 314 DEL 5 – RESULTATET

citetstak. I Stockholmsregionen står staten numera för om behovet av att kraftigt öka bostadsbyggandet. drygt en fjärdedel av kostnaderna för det regionala tra- Även om ansvaret för bostadsförsörjningen i första fiksystemet, medan kommuner och landsting står för hand ligger på kommunerna, finns nyckeln till ett ökat nästan tre fjärdedelar. I resten av landet är förhållandet bostadsbyggande hos staten. För att öka bostadsproduk- det omvända. tionen måste staten öka investeringsnivån i transport- Otillräcklig finansiering av infrastrukturåtgärder ser infrastrukturen, så att de nödvändiga trafikinvestering- ut att försvåra en långsiktigt god utveckling av regionen arna kan komma till stånd. Vidare måste villkoren för fi- och eventuellt ett genomförande av den bärande idén nansiering och byggande ändras så att det blir möjligt om flerkärnighet. Infrastrukturfrågorna borde i huvud- att bygga nya bostäder till sådana priser som breda be- sak föras över från den nationella nivån till den regio- folkningsgrupper har råd att efterfråga. nala nivån. Om regionen – eventuellt en större region än idag – fick behålla en rimlig del av sina egna skatte- Flygplatsfrågan i framtiden intäkter kunde regionen själv finansiera sina egna behov av infrastrukturinvesteringar, kanske helt utan stat- Att avveckla Bromma flygplats och i stället lig medverkan. En regional fastighetsskatt kan motive- etablera en ny flygplats på Södertörn är en ras på grund av sambanden mellan tillgänglighet och 12 fråga som har diskuterats i årtionden. Alla fastighetsvärden. Om bilavgifter eller andra finansie- utredningar har slagit fast att Stockholmsregionen be- ringsformer skulle ingå i en sådan finansiering skulle då höver två trafikflygplatser och att flygplatser på stora av- vara ett beslut för regionen själv att fatta. stånd inte är alternativ. Mängder av utredningar har gjorts för att finna alternativ till Bromma, men politisk Öka bostadsbyggandet oenighet har förlamat handlingsförmågan. Inte heller den senaste regionplaneprocessen har, Den svenska sociala bostadspolitiken som trots ett mycket omfattande utredande av flygplatsfråg- byggdes upp efter kriget är idag så gott som orna, lett till några framsteg beträffande synen på regio- 11 helt avvecklad. Den syftade till att ge breda nens framtida flygplatskapacitet. Att behålla Bromma grupper möjlighet att skaffa en god bostad. Den möjlig- och bebygga Tullinge/F18 med bostäder är från nästan heten är numera åter begränsad till en mindre del av be- alla tänkbara synpunkter en avsevärt sämre lösning än folkningen, i varje fall när det gäller nyproducerade lä- tvärtom. Ändå kommer sannolikt just detta att ske, om genheter. Från att ha varit en samhällssektor som kostat inte även Bromma avvecklas. Besluten har mer påver- skattebetalarna tiotals miljarder varje år, ger bostads- kats av olika särintressen än av de utredningar som tas sektorn idag stora inkomster till staten för andra ända- fram och av hänsynen till Stockholmsregionens och lan- mål. Resultatet blir en mer och mer segregerad befolk- dets bästa. ning, samtidigt som en alltför knapp bostadsproduktion Det finns troligen inte några politiska förutsätt- hämmar regionens tillväxtmöjligheter. ningar att för närvarande lösa flygplatsfrågan på ett Bostadsbristen utgör ett stort socialt problem i Stock- långsiktigt bra sätt. Därför borde man behålla så stor holmsregionen. Den är också ett hinder för en god eko- handlingsfrihet som möjligt och undvika att fatta beslut nomisk tillväxt. Detta har starkt understrukits i RUFS som begränsar möjligheterna att åstadkomma bra lös- och det finns en stor konsensus i samtliga kommuner ningar i framtiden. Summary

Part 1: The Underlying Assumptions the PBL, all municipalities must have a valid comprehensive plan, covering the entire surface area of the Regional Planning in the Swedish municipality. The detailed plan (development plan) Planning System is the legally binding planning instrument, which must Regional planning in the Stockholm Region is based on be in place prior to any development to ensure proper the rules for regional planning bodies and regional examination of suitable land use. planning laid down by the Planning and Building Act Issues concerning land use and water zones of con- (PBL). However, there are other legislative sectors which cern to more than one municipality are to be investi- are involved, the Environmental Code in particular. gated jointly or, if the comprehensive planning of seve- The physical planning provided for by law is supple- ral municipalities needs to be co-ordinated, the state mented by somewhat less regulated regional develop- should set up a regional planning body. The Stockholm ment planning, not least following Sweden’s EU acces- County Council is a regional planning body in accor- sion. All planning in this field is currently undergoing dance with special legislation. In contrast to the com- major developmental changes, and even the existing prehensive plan, establishing a regional plan is not obli- rules for physical planning are in a state of change. gatory. The content of a regional plan is not provided for Seen against an international perspective, Swedish by law; instead the regional planning body itself can municipalities hold a uniquely strong position in the decide which issues are to be dealt with. The form of the planning system. The municipalities have a planning regional plan, on the other hand, is provided for by law. monopoly and the planning system has been shaped primarily for the local government level. According to 316 SUMMARY

The Stockholm Region in the mid-1990s port for the immediate production in a traditional man- In 1994 the Office of Regional Planning and Urban ner of a new regional plan of the traditional type. In- Transportation began work on further regional plan- stead a more exploratory approach was attempted. The ning. Work commenced without a formal decision as work commenced when the Committee for Regional to what the final result of the process should be. No Planning and Urban Transportation decided, in No- decision was thus taken to establish a new regional plan, vember 1993, to compose scenarios for the Region’s to replace the 1991 Regional Plan, until 1998. long-term development as a first step in the process. When the new regional planning work got underway, the premises for regional planning had changed. In the three areas which traditionally formed the central focus Part 2: The Process of regional planning, population growth, employment and housing construction, the assumptions of the 1991 The Uncertain Future Regional Plan had proved to be substantially in error The Office of Regional Planning and Urban Trans- when compared to the actual developments. The eco- portation began work towards drafting a long-term nomic crisis drew attention to the high international strategy for the Stockholm Region in the autumn of dependency of Sweden and the Stockholm Region. The 1995 with the presentation of the scenario document fall of the Berlin Wall in 1989, the disintegration of the The Uncertain Future. Three very different future ima- Soviet Union in 1991 and Sweden’s EU accession in ges were presented for the Region in the long term. Both 1995 had a major impact on international relations in the publication and the new approach attracted a great the Baltic Sea Region. deal of interest. The economic crisis and immigration of refugees The scenario work began in the winter 1993–1994 accentuated the region’s large social distinctions. The under the right-wing County Council majority and un- overall unemployment rate in the region swelled to a der the direction of Ralph Lédel as committee chairman. double-digit figure for the first time since the 1930s; The work was introduced by studies in scenario work in some areas it rose to well over 50 per cent. and scenario techniques. It was especially important to The economic crisis also ended up affecting decision- analyse those forces and events which affect develop- making in transportation questions. This was partly ment in different areas. During 1994, a series of meet- because it became more difficult to finance the eco- ings were held with invited experts and critics, and nomic investments involved in the so-called “Dennis representatives from the committee, the municipalities Package”, and partly because the reduced economic and various organisations. activity in addition resulted in a reduction in traffic. The basic concerns which the Office regarded as most When the government unilaterally withdrew from the significant for regional planning and the development Dennis agreement in 1997, the result was high uncer- of the region were its economic, environmental and so- tainty concerning the future traffic infrastructure. cial development, population growth, political deci- In other words, in 1994 the premises for further re- sion-making mandate and the balance between collec- gional planning work were far from clear in a large tive vs. individual solutions. The three scenarios known number of areas. There was scarcely any political sup- as The Gap (Klyftan), Bridge-building (Brobygget) and SUMMARY 317

Cultivation (Odlingen) were built up on these aspects. The large majority of them were in support of the Three different, speculative portrayals of development direction taken in the proposal. in the Stockholm Region and surrounding area were This consultation version of “The Stockholm Re- written. gion’s Future” described ten tasks of strategic impor- After the elections of 1994, the Social Democrats, tance for the region’s future. Many of the comments and together with the Left and Green parties, held a major- opinions received pointed out the need to make these ity in the Committee for Regional Planning and Urban tasks more precise and prioritise them, in order to Transportation. The Uncertain Future was generally enable a concentration of effort. Although the ten stra- well received and a number of municipalities used it as a tegic tasks were regarded by most commentators as basis for their municipal planning. important, five of them were regarded as of greater significance than the others: economic growth and A Regional Strategy employment, competence and education, access and As a result of the discussions around the scenario docu- communications, the Baltic perspective and housing ment, the Committee decided in 1995 to have a long- provision and integration. Strategies in these areas term strategy drafted for the Stockholm Region. The needed to be made more precise and dealt with in more work was to focus especially on those areas of most depth. significance for the Region’s future. Three areas – eco- In August 1998, the Office presented for adoption a nomic development, the social situation and the envi- revised and expanded proposal for a long-term strategy ronment – were pinpointed as of major significance for for the region. The Committee for Regional Planning the future. and Urban Transportation examined the proposal on 18 In co-operation with representatives of a large num- August 1998. In September that same year, the Social ber of organisations, three sector strategies were com- Democrats lost their majority in the County Council piled during 1996, focusing on the environment, social and had to hand over power to a right-wing coalition situation and economic development respectively. The under the leadership of Elwe Nilsson (of the Moderate main directions were laid out for the follow-up work, Party) before the strategy had been finally approved by which would deal with the traditional regional planning the Council. It was not until November of 1999 that the and traffic issues, but in addition also be expanded to issue could be dealt with once more by the Committee include economic development, competence upgrading for Regional Planning and Urban Transportation. On and international issues, with emphasis on the Baltic 14 April 2000, “The Stockholm Region’s Future” was Sea Region. approved as a regional strategy for the Stockholm Re- Based on these sector strategies, the document “The gion. Stockholm Region’s Future – outline of a long-term The strategy lays down the main directions for the strategy”, was compiled in 1997. The outline strategy, follow-up work. It should deal with the traditional re- together with the three background reports, was distri- gional planning and traffic issues, but in addition also be buted for consultation and comments in the autumn of expanded to include economic development, compe- 1997. The comments and opinions received were re- tence upgrading and international issues, with emphasis viewed by the Committee during the spring of 1998. on the Baltic Sea Region. 318 SUMMARY

Regional Development Plan – a Consultation a central idea in both alternatives. To create this, a re- Document gional centre has to be complemented by sub-regional cores, which can attract businesses as well as offer a wide The Stockholm Region’s Future also included an out- selection of cultural activities and services to the various line programme for a new regional plan and a traffic parts of the region. The various alternatives differed plan. Building on the strategy work and comments with respect to the distribution of growth and number received, the Committee for Regional Planning and Ur- of sub-regional cores. In addition, two alternative tran- ban Transportation approved the programme for work sportation networks were sketched out, to support the on a new regional plan, and for work to support eco- different structural alternatives. nomic growth, renewal and integration in the region in The consultation brought forth a broad response and August 1998. In the course of 1999, the programme for the proposal generally received significant support. follow-up work on competence and R&D issues, as well Most of the comments returned were positive towards as on the Baltic perspective, was also approved. the broad perspective taken and the attempt to present During the spring months of 1999, a preliminary an overall vision of development. While the traffic planning outline, Sketch 99, based on municipal views issues aroused the greatest interest, this was also the area collected through a survey, was drawn up and the first where the possibility of achieving political unanimity preliminary analyses edited. Through on-going discus- was most clearly absent. Here as well there was broad sions in the steering and reference groups, the proposals support for the main elements of the proposal. The subsequently presented in the consultation document greatest support was given for the proposed resolution were formulated. of rail capacity shortage in the so-called “Wasp’s Waist” A consultation dossier comprised of five written passing by the island Riddarholmen and Gamla Stan, by documents was distributed for comments in the sum- building a commuter train tunnel under the inner city. mer and autumn of 2000. They dealt with the five different themes of the development plan. The approach of From Consultation Document to RUFS 2001 producing material for consultation in the form of – the 2001 Regional Development Plan for separate documents, which taken together would serve as a basis for a regional development plan, developed the Stockholm Region gradually. Using the views put forward during the consultations The plan was based on two population development as its point of departure, the Office proposed certain scenarios. In the High scenario, the population was changes and supplementing of the consultation docu- expected to increase from 1.8 to 2.4 million residents by ment to complete the proposal for a regional develop- the year 2030. Certain proposals concerning economic ment plan. The assignment of population and housing development or the educational sector could be imple- to the various municipalities was adapted as far as mented in the short term, while the physical structure possible to the indications given by the municipalities can only be changed slowly and with a longer-term themselves in their comments. In June 2001, the Com- perspective. mittee for Regional Planning and Urban Transporta- The consultation document included two alterna- tion decided on the emphases further work on RUFS tives for the physical structure. A polycentric region was should have, thereby ensuring political backing for the development plan. SUMMARY 319

There was strong support for the emphasis on a proposal then had to be anchored in the municipalities polycentric region, and for the proposed traffic network and their backing ensured. Other actors responsible for in general. The proposal for a new airport in Södertörn, the implementation also had to be involved in the work. however, was removed from the plan. The Committee The RUFS process introduced a new, outward-orien- also decided against drafting any regional retail trade ted approach, which involved anchoring the regional policy or including any proposals on automobile levies planning in the municipalities and other actors through in the plan. The regional development plan, revised steering and reference groups. The latter also fulfilled an according to these instructions, was then placed on pub- important function with regard to obtaining ideas and lic exhibition for three months, beginning in October perspectives on different proposals during the course of 2001. the work. The steering and reference groups contribu- Towards the end of the exhibition period, the Stock- ted to a high degree to the positive reception which holm Transport Commission (Stockholmsberedning- RUFS 2001 would meet in the region. en) submitted its comments concerning prioritising of urgent traffic measures in the Stockholm-Mälaren Re- Geography gion. This had a major impact on the final preparation of The functional region covers a larger area than the RUFS, since following the exhibition the plan was alte- county of Stockholm. With improved communications, red to accord with the Stockholm Transport Commis- it is not unlikely that in 25 to 30 years’ time the func- sion. Apart from this, changes made were only of margi- tional region will include large parts of the Stockholm nal significance. Mälaren Region, including the cities of Nyköping, RUFS 2001 was formally tabled in the Committee for Eskilstuna and Västerås. Regional Planning and Urban Transportation in March Despite the fact that the Mälardalen perspective is 2002 and approved by the county council represen- more prominent in RUFS than in earlier regional tatives on 14 May the same year. The Moderate Party, planning, RUFS does primarily deal with the situation Liberal Party and Christian Democrats supported the in Stockholm County. The Stockholm County Council proposal. The Social Democrats accepted practically all naturally cannot decide upon actions for the rest of the of the RUFS contents. Objections were expressed, as Mälaren Region. But in many respects the perspective expected, both from the Left and Green Parties, who taken concerns the entire Mälaren Region. This applies wished to send out the plan once more for comments, to what is clearly becoming a common housing and justifying this partly with environmental objectives. labour market and the consequences this will have, especially for the communications system. RUFS 2001 points out urgent infrastructure investments for the rest Part 3: The Form of the Mälaren Region, based on the priorities set by the Stockholm Transport Commission. There are nume- Anchoring rous indications that a future regional development plan Since the regional plan is only a guideline and is not bin- will include the entire Mälaren Region to a greater ding for the municipalities’ planning, the municipalities extent. had to be voluntarily involved in its preparation. The Although the Iron Curtain had been lifted, and communism been ousted in Eastern Europe by the time 320 SUMMARY

work on the 1991 Regional Plan came to a completion, premises and to contribute to an increased understand- the new geopolitical situation in the Baltic Sea Region ing of its effects, thereby improving the basis for a naturally could only be examined for the first time in decision which could lead to long-term sustainable more scope and depth in connection with RUFS work. development. The point of departure was that the ass- The transition of the former planned economies and essments should introduce important aspects at an early dictatorships to democratic, market economies is pro- stage in the planning process, contribute to illuminating ceeding rapidly. One of the points of departure in the different alternatives, point out conflicting objectives approved RUFS 2001 is the Stockholm Region’s de- and synergies, as well as increasing the transparency of velopment as a centre for the Baltic Sea Region. the planning process. The RUFS process has also given greater attention to After the consultations in the year 2000, it was the Archipelago than earlier regional planning. A stan- decided that the three impact assessments should be dard level is indicated for traffic in the Archipelago, integrated into a collective assessment, dealing with all focused on the needs of the resident population. This three dimensions of sustainable development. Social, work is currently being followed up and expanded with economic and environmental aspects are the three the preparation of a sub-regional plan for the Archi- perspectives which together describe the requirements pelago region. for long-term sustainable development. Prior to this there were few examples of similar descriptions at a re- From Environmental Assessment to gional level and with such a long-term perspective, and Sustainable Development thus the methods had to be developed while the work As early as 1997, as part of the regional planning pro- was in progress. cedure, work was begun on an environmental assessment of the regional plan. At the same time, work got Methods and Models underway on an assessment of the social and economic The Office of Regional Planning and Urban Trans- consequences of the plan. During 1999, a programme portation works on the region’s development in a long- was developed whereby strategic environmental assess- term perspective, often 15–30 years. There are a number ment would function as a guideline for the upcoming of more or less established methods, as well as more or work on impact assessment. The work required deve- less sophisticated forecasting and modelling tools to loping new methods, since this was the first time a stra- create these images of the future for us. These include, tegic environmental assessment of a regional plan had for instance, methods for forecasts and scenarios of po- been carried out. The methodological work was carried pulation development, settlement and traffic, as well as out in co-operation with the National Board of Hous- for socioeconomic analyses and impact analyses. ing, Building and Planning and the Swedish Environ- mental Protection Agency through the SAMS project (Social Planning with Environmental Objectives in Part 4: The Basic Issues Sweden). Both regional reference groups as well as expert groups were connected with the work. Population Growth The aim of the three impact assessments was to have Population growth is an important point of departure them together form a basis for assessing the plan’s SUMMARY 321

for regional planning. A growing population demands for which the municipalities are planning, is to a large more housing, public transportation, roads, educatio- extent dependent upon the necessary traffic invest- nal opportunities, health services etc. The Stockholm ments being made. Furthermore, the state can influence Region has by far the highest population growth in taxation equalisation, investment incentives, compe- Sweden. During the last 15 years, the county’s popula- tition regulations, the rules of the Environmental Code tion has increased by an average of one percent, or aro- on environmental quality standards and other legisla- und 16,000 inhabitants, annually. During these 15 years, tion, as well as on use of public land. It is the state which the population has increased by around 250,000 resi- plays a key role in boosting housing construction in the dents, or the equivalent of the total number of residents region and in other growing metropolitan regions. of the City of Malmö. The population in the county is currently around 1.8 million. From One Regional Centre to Polycentricity RUFS 2001 assumes that the population will increase The Stockholm Region has a dominant central core. The by between 400,000 and 600,000 residents over the density of settlement, which is greatest in central Stock- next 30 years, which means an annual growth of be- holm, drops steadily as the distance from the centre tween 12,000 and 20,000 residents. increases. Workplaces, higher education, various cultural activities, restaurants and entertainment are con- Housing Construction centrated in the region’s core. Although the Stockholm Region experienced rapid po- RUFS 2001 attempts to establish additional cores. pulation growth throughout the 1990s, housing con- The aim of this is to relieve the inner city, and to create struction has been at a very low level. There is currently living sub-regional cores offering a wide selection of a housing shortage in all the municipalities of Stock- workplaces, services and cultural events to increase the holm County. Ethnic and socioeconomic segregation diversity of sub-regions. If the region is to become truly has increased. attractive, settlement should be developed so that a Between the years 1990 to 2000, the population of number of areas acquire the character of a “real” city. In Stockholm County increased by 182,000 while around RUFS 2001, therefore, increasing the density of the ur- 60,000 new residences were built during the same pe- ban environment, and endowing it with the qualities of riod. Each year around 1,000 summer cottages are traditional European cities, is a guiding principle: den- converted to all-year residences. A major portion of this sity, rich variety, public and green spaces. conversion, 40%, occurred in Norrtälje and Värmdö. As preparation for work on RUFS, the theoretical According to RUFS 2001, an estimated 8,000 to 11,000 points of departure for work on the structure of the re- additional residences will needed to be built each year gion were developed. Rapid growth in the Stockholm during the entire 30-year period. During the next 15 Region will require that a large quantity of residential years, an additional 9,000 to 12,000 residences will be and commercial buildings be added primarily outside of needed annually. the region’s central core. Part of the new construction The housing shortage is a major social problem in the should be concentrated on the sub-regional cores. If the Stockholm Region. It is also an obstacle to good eco- outer cores are suitably located, a polycentric settlement nomic growth. The relatively extensive housing con- structure can provide greater welfare than a region struction, which is needed according to RUFS 2001 and which remains monocentric. 322 SUMMARY

Transportation Issues tion and clashes, not just between the centre and right Since the 1970s, the Stockholm Region’s relative share parties and the red-green coalition in City Hall, but also of the national investments in transportation has dec- between the City of Stockholm and other municipalities reased. Due to the shortage of resources, the growth in in the County, as well as between Social Democrats in capacity of the transportation network has not kept the County and in the City of Stockholm. pace with population growth. Since the government Of course, economic incentives such as congestion cancelled the Dennis Package in 1997, there has no charges do not solve the long-term capacity problems. longer been any established future vision of how the To move in the direction of positive development, the transport infrastructure should be developed. Stockholm Region needs a major expansion of its trans- Transportation is singled out in the regional strategy port infrastructure, both in terms of roads and public as a priority issue. According to the strategy, the increase transportation. To provide long-term stability for trans- in traffic will mean demands for increased capacity of port policy in the region requires a far-sighted consen- road, rail, underground and commuter train networks, sus across party lines. as well as harbours and airports. The undercapacity in The Wasp’s Waist – Stockholm’s Jugular Vein the Saltsjö-Mälaren section was noted especially During the course of preparing RUFS, alternative Two alternatives for expansion of the public transpor- transportation networks were examined with addi- tation system were examined in the RUFS consultation tional roads and train tracks across the Saltsjö-Mälaren process. New, heavy rail connections were proposed, for section, but also with additional cross-sector routes. instance, through the wasp’s waist. The new regional Following the consultations, a transportation network plan thus includes more public transportation measures was laid out which had received wide support during the than have been seen for several decades. Expanding the process. RUFS includes a very extensive expansion of capacity for increased rail traffic through the inner city public transportation, primarily through new rail con- has been delayed for many years. During the work on the nections, which will result in improving the compe- regional plan almost complete consensus was achie- titiveness of public transportation against private auto- ved on the solution – a new commuter train tunnel; this mobiles. is especially striking in view of the disagreement which The Stockholm Transport Commission, which was usually characterises transportation questions. Both the established by the national government, prioritised the so-called Kungsholmenbanan railway, which has been large majority of transportation initiatives included in around since the 1991 Regional Plan, as well as the RUFS. As a result there is widespread agreement be- proposed 3rd track over the island Riddarholmen, an tween the views of the Stockholm Transport Commis- planning proposal dating back even farther, could there- sion and RUFS 2001. fore be cancelled. Following the 2002 elections, the Social Democrats According to the County Council’s comments, how- reached an agreement with the Left and Green Parties in ever, in addition to the commuter train tunnel, the 3rd the City of Stockholm to introduce congestion charges track and the Kungsholmenbanan should be shown on in Stockholm during their next term in office. The pro- the regional plan in order that the question of increased posal for congestion charges met with strong opposi- track capacity through central Stockholm could be finally decided. In January 2002 the Swedish rail traffic SUMMARY 323

authority Banverket presented its preliminary study In the comments it submitted on the regional plan which, according to the law on railway construction, RUFS 2001 while it was on public exhibition, the must be the first stage in the planning process, despite County Council suggested that in addition the outer the fact that various rail transport alternatives had been Ring Road, the Bromma branch of the route Essinge- under examination for many years and regional plan- leden and the Ålstensleden route should be shown on ning had been in process. No less that 18 different rail the regional plan, in order that the north-south road alternatives suggested were dealt with in general terms, connections could be finally decided upon. In practice while six alternatives were examined more closely. A there are thus several areas reserved in the regional plan year and a half later, Banverket had reached the conclu- for north-south connections: Stockholm Bypass, Ål- sion that only the commuter train tunnel, with a station stensleden, Ulvsunda Diagonal and Bromma branch as in south Stockholm, should be proceeded with; in other well as the eastern route Österleden. Despite many years words, the same solution as proposed in RUFS. Con- of inquiries and consultations, it has not proved possible struction can commence at the end of 2005 and the tun- to reduce the number of alternatives. A regional plan nel be ready for service in 2011. The question of finan- should give direction for decisions on subsequent road cing, however, is not yet finally resolved. commissions.

North-South road connections Airports The limited road traffic capacity over the so-called Salt- One of the premises of RUFS work was the shortage of sjö-Mälaren section has, together with rail transport, airport capacity in the region, while at the same time been one of the most central issues for regional plan- closure of several of the existing airports is impending. ning. The solution indicated in RUFS – a Stockholm The region’s two existing public airports are Bromma, Bypass west of the regional centre as well as the eastern which was opened in 1936, and Arlanda, which opened route Österleden – has received significant support in 1960. With its three runways, Arlanda is the region’s during the planning process. One important motivation principal airport. The question of closing Bromma air- for developing bypass routes is the need to link up the port, and turning the airport land into a residential area, region’s southern and northern halves to form an has long been discussed. economic and social whole. There was a certain optimism as to the possibility of The introduction of the Environmental Code in 1999 also achieving a long-term solution to the airport ques- and the changes it made to the Roads Act meant new tion through RUFS work. A fair number of munici- demands of the planning process to include new roads. palities appeared to be ready to join in supporting the For this reason the Roads Administration introduced, in proposal for a new airport in Hall in Södertälje, near the the spring of 2001, so-called “early consultations” on edge of Botkyrka, which was launched by the Civil Avia- north-south road links in the Stockholm area. The tion Authority with a detailed investigation of various Roads Administration is currently examining possible conceivable alternatives. The country’s Prime Minister, routes for the Stockholm Bypass as well as such alter- however, made a solution impossible when he declared natives which have already been discarded from regional that this was not a good proposal at all. In RUFS no planning. Building the road can begin in 2007 and could space is reserved for a new airport. Instead, Bromma be completed at the earliest in 2013. must continue in use, and possibilities for further ex- 324 SUMMARY

pansion of Arlanda be utilised. According to RUFS Regional Direction continuing to use Bromma as an airport and building a Ever since the establishment of the Greater County residential area in Tullinge is clearly a less desirable solu- Council in 1971, the County Council has been the head tion than the opposite, and also results in greater nega- of regional planning. During work on RUFS, discus- tive environmental impact than other alternatives. sions began on forming a regional association for development and planning issues, comprised of representatives of the municipalities and County Council. The Part 5: The Result aim of the regional association would be to gather pop- ularly elected representatives in Stockholm County into Has the Region Been United? an effective governmental body which could address The assessment of the RUFS process, carried out by a issues on par with the national government. The re- consultancy firm, revealed that it had been successful in gional association would take over the responsibility for creating a new common vision of the region’s premises regional planning from the County Council together and potential and in achieving co-operation between re- with the County Administrative Board’s responsibility gional actors on regional growth and development. The for transportation planning in the county and regional RUFS process had also contributed to creating im- development issues. portant premises for implementing the proposals of Despite two rounds of soliciting comments on the RUFS 2001. At the same time, those interviewed poin- regional organisation, however, no consensus could be ted out the obstacles which remained and which had to achieved on what form a new regional governmental be dealt with in order to implement the proposals. body should take. After the new majority entering RUFS 2001 did not make especially large waves in the Stockholm’s city hall following the 2002 elections said mass media either. no, the question of a municipal association has been One expression of the unity which was achieved in the closed for the moment. region was the interim report submitted by the parlia- RUFS 2001 formally includes Stockholm County, but ment-appointed Stockholm Transport Commission. with an eye towards the Mälaren Region. Future regio- The transportation measures that the broad majority of nal planning will have to deal with the planning organi- the Commission prioritised were practically all mea- sation in a larger geographical perspective. Possible sures also included in RUFS. RUFS 2001 also serves as a alternatives include altered county boundaries, co-ope- point of departure for a number of other processes, e.g. ration between corresponding bodies in neighbouring work on the regional growth programme, the County counties or municipal unions in a larger geographical Governor’s task of increasing housing construction, the area within the framework of the current county boun- County Council’s task of pointing out natural areas daries. A decision on how a possible common planning deserving protection and work on the regional environ- process should be pursued would have to be taken before mental action programme. The unity is in danger of dis- the actual testing. solving, however, unless sufficient resources are also devoted towards implementing the actions highlighted in RUFS. SUMMARY 325

Lessons for the Future 7. Anchoring in the municipalities and with other On the basis of the now completed planning process, we actors is necessary to give the regional development plan have elicited twelve lessons for the planners and politi- legitimacy. The forms through which these actors cians of the Stockholm Region and the entire country: participate in the process should be continuously developed as the task is expanded and widened. 1. Regional development planning should be charac- terised by an overall approach, integrating questions of 8. The next regional development plan should be economic development with physical regional planning. prepared for a larger geographical area, either through National legislation needs to be amended to make this an altering of county borders or through co-operation possible. with the corresponding regional bodies in neighbouring counties. 2. A broad perspective should be taken towards sustainable development that includes economic as well as 9. Solid agreements between the parties are required ecological, social and cultural aspects. The sustainability concerning the long-term infrastructure issues. A change- perspective should be directed at issues affected by the over to joint control, across bloc boundaries, can be one plan and dealt with at the regional level. way of achieving consensus in the region and obtaining decisions with foresight. 3. Regional planning aimed at implementation pro- vides the premises for support for the plan in the region. 10. The infrastructure for road and public transpor- Regional planning should be given more influence on tation in the region needs to be developed more rapidly. implementation and financing. If the region were allowed to keep a larger share of its own tax revenues, it would be able to itself finance its 4. Planning should proceed from a pragmatic stand- own needs for infrastructure investment without state point instead of a utopian one. Alternatives must be assistance. practicable and robust enough to withstand changes in the political administration. 11. To increase housing production, the state must increase its level of investment in transport infrastruc- 5. Regional development planning is not a zero-sum ture, and also change the requirements for financing game, but rather is aimed at increasing growth in the re- construction to make it possible to build new housing gion by strengthening its accessibility and innovation for a wide spectrum of the population. environment. National policy should, in a similar man- ner, contribute to providing metropolitan regions with 12. Despite decades of committees and inquiries, good preconditions for growth – to the benefit of the there is no progress in the airport question, for which an entire country. optimal solution has yet to be found. The decision mak- ers should attempt to maintain their mandate to act and 6. A regional body, responsible for questions for avoid further limitations on the possibilities of reaching which solutions at municipal or national level are not good solutions in the future. suitable, is needed. The regional body should be responsible for regional development planning as well as for roads and public transportation. On the other hand, this body does not need to be responsible for health care.

Appendix 328 APPENDIX

Bokens författare Göran Johnson och Bo Malmsten framför utgåvorna i RUFS-serien. FÖRFATTARE 329

Författarna

göran johnson är arkitekt SAR/MSA och har bo malmsten är fil dr i statsvetenskap och var arbetat på Regionplane- och trafikkontoret sedan regionplandirektör från 1993 till hösten 2001, då den mitten av 1970-talet, under de senaste åren som regionala utvecklingsplanen var färdig att ställas ut. programområdesansvarig för regionplanering, trafik- Han var under 1970-talet kommunalråd i Haninge planering och hållbar utveckling. Han har deltagit i kommun och ersättare i Regionplane- och trafikarbetet med tre regionplaner och var projektledare för nämnden. Under 1980-talet var han trafikdirektör i arbetet med RUFS 2001. Han har under lång tid Stockholms läns landsting och huvudsekreterare i arbetat med frågor som rör bostadsförsörjningen och Dennisförhandlingarna. Sedan 2001 har han varit regionens bebyggelsestruktur och utvecklat idéerna sakkunnig i Stockholmsberedningen och i lands- bakom den flerkärniga regionstrukturen i RUFS. hövdingens bostadsuppdrag. 330 APPENDIX

Noter

Inledning 5. Stockholmsregionens framtid, Program och förslag 1, Regionplane- och trafikkontoret, 1997. 1. Stockholmsregionen, 50 år av regionplanering 1952–2002, Regionplane- och trafikkontoret 2002.

Kapitel 2.3

Kapitel 1.1 Regional utvecklingsplan – samrådsunderlag Regionplaneringen i det svenska plansystemet 1. Inför en ny regionplan. Projektorganisation och programarbete för Regionplan 2000 och Trafikplan 2000, 1. Förordningen 2003:595 om regionalt utvecklingsarbete. Regionplane- och trafikkontoret PM 5/1998. 2. Proposition 2001/02:7, Regional samverkan och statlig 2. Planera med miljömål! Sams-projektet, fallstudie länsförvaltning. Stockholmsregionen, Regionplane- och trafikkontoret, Boverket och SNV 2000. 3. Direktiv för program för Regionplan och Trafikplan Kapitel 2.1 2000, Regionplane- och trafikkontoret, 1998-05-14. Den osäkra framtiden 4. Program för Regionplan 2000, Program och Förslag 1, Regionplane- och trafikkontoret 1998. 1. 2022 – Fjorton essäer om Stockholms framtid, Stock 5. Program för arbetet att främja Ekonomisk tillväxt, holms stadsbyggnadskontor och Regionplane- och trafik- förnyelse och integration i Stockholmsregionen, Program kontoret 1994. och Förslag 1:99, Regionplane- och trafikkontoret. 2. Den osäkra framtiden, Regionplane- och trafikkontoret 6. Program för Kompetensutveckling och FoU i Stock- 1995. holmsregionen, Program och Förslag 2:99, Regionplane- och trafikkontoret 1999. 7. Regionplane- och trafikkontoret, PM 25:99. Kom- Kapitel 2.2 munerna och den ekonomiska utvecklingen – redovisning En regional strategi av enkätsvar. 1. Social strategi, Program och förslag 11, Regionplane- 8. År 2030. Omvärldsscenarier. Underlag för regional och trafikkontoret 1996. planering för Stockholms län. Regionplane- och trafik- 2. Miljöstrategi, Program och förslag 12, Regionplane- kontoret, PM 11/1999. och trafikkontoret,1996. 9. Regionplane- och trafikkontoret, PM 11:98 Kom- 3. En ekonomisk strategi, Program och förslag 10, munerna i regionplaneringen. Från strategi till region- Regionplane- och trafikkontoret 1996. plan. 4. Möt framtiden med öppna ögon, inför en strategi för 10. Regionplane- och trafikkontoret, PM 1:99 Kommuner- Stockholmsregionen, Program och förslag 9, nas syn på utvecklingen! Regionplane- och trafikkontoret 1996. 11. Bland annat rapporterna Blåstrukturen, Regionplane- och trafikkontoret, Rapport 3/2001, Vatten i Stockholms- NOTER 331

regionen, Regionplane- och trafikkontoret, rapport 7. Skrivelse 19 mars 2001 från Magnus Nilsson, ordförande 3/2000. i Naturskyddsföreningen i Stockholms län. 12. Skiss 99, Regionplane- och trafikkontoret, PM 18:99. 8. Kommunrunda 2001, Regionplane- och trafikkontoret 13. Se vidare avsnittet om metoder och modeller. PM 2/2002. 14. Skrivelse 3 september 1999 från Magnus Nilsson, 9. Skrivelse från Stiftelsen Stolta Stad den 27 maj 2002. ordförande i Naturskyddsföreningen i Stockholms län, 10. Dom i mål nr 10345-02 från Länsrätten i Stockholms län, till ledamöterna i Regionplane- och trafiknämnden. 2002-09-27. 15. Kan Stockholms trafiksystem bli miljömässigt uthålligt? Regionplane- och trafikkontoret APM 9/2000. 16. Miljömålet som försvann. Skrivelse från Magnus Nilsson Kapitel 3.1 21 februari 2000 till ledamöterna i Regionplane- och Förankringen trafiknämnden. 17. Se även Regioner, handel och tillväxt. Regionplane- 1. Se även avsnittet ”Har regionen enats?”. och trafikkontoret, Rapport 5/1998. 2. RUFS – en regional angelägenhet? Aktörernas syn på 18. Östersjöperspektivet. Regional utvecklingsplan för arbetet med en regional utvecklingsplan för Stockholms- Stockholms län 2000 – Samrådsunderlag. Regionplane- regionen, Regionplane- och trafikkontoret PM 37:2002. och trafikkontoret, Program och Förslag 7/2000.

Kapitel 3.2 Kapitel 2.4 Det geografiska perspektivet

Från samrådsunderlag till RUFS 2001 1. Strukturskisser för Mälarregionen. Mälardalsrådet, 1. Trafiken i Regionplan 2000 (förslag till regional utveck- Rapport 1993:2, Stockholm 1993. lingsplan för Stockholms län), Naturvårdsverket, yttrande 2. Mälardalen – en region? Regionplane- och trafikkontoret, 5 september 2000. Rapport 1/2002 och Mälardalsrådet, Rapport 7/2002. 2. Synpunkter på Regional utvecklingsplan för Stockholms 3. Stockholmsregionens samspel med sin nära omgivning, län, samrådsunderlag (RUFS), Naturskyddsföreningen i Regionplane- och trafikkontoret, Rapport 2/2003. Stockholms län, 14 september 2000. 3. Kan Stockholms trafiksystem bli miljömässigt uthål- ligt? Regionplane- och trafikkontoret arbetspromemoria Kapitel 3.3 9/2000. Regionplanens konsekvenser 4. Skrivelse den 19 september 2000 från Anna Wersäll, Stockholms Handelskammare till Naturvårdsverket, 1. Program för strategisk miljöbedömning i regionplanen, Generaldirektören. Regionplane- och trafikkontoret, PM 16/1999. 5. Skrivelse den 16 oktober 2000 från Lars-Erik Liljegren, 2. SAmhällsplanering med Miljömål i Sverige. Naturvårdsverket till Stockholms Handelskammare. 3. Regionplane- och trafikkontoret, SNV med flera, Sams- 6. Remissammanställningen, kontorets förslag till projektet: Planera med miljömål! Fallstudie Stockholms- ställningstaganden och Regionplane- och trafiknämndens regionen. direktiv för utställningsförslaget finns redovisade i RUFS 4. Sociala konsekvenser, analysmodell för Stockholms- 2001, Samrådsredogörelse, Regionplane- och trafik- regionen, Regionplane- och trafikkontoret, Rapport kontoret, Program och förslag 2/2001. 5/1997. 332 APPENDIX

5. Social atlas för Stockholmsregionen, Regionplane- Länsstyrelsen i Stockholms län, redovisning av regering- och trafikkontoret, Rapport 4/2000. ens uppdrag Dnr M2000/2458/R, M2000/58/. 6. Skiss 99 och välfärden, Regionplane- och trafikkontoret PM 18/1999. 7. Hälsokonsekvensanalyser på regional nivå, Regionplane- Kapitel 3.4 och trafikkontoret PM 2/2001. Metoder och modeller 8. Sociala konsekvenser för de äldre i Stockholms län, konsekvensanalys inom ramen för RUFS 2000, 1. Friskare luft, Förslag till åtgärdsprogram för att klara Regionplane- och trafikkontoret PM 1/2001. miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Stockholms län, 9. Ekonomiska konsekvensanalyser i regionplaneringen, Länsstyrelsen i Stockholms län 2003. Regionplane- och trafikkontoret APM 7/1999. 2. GIS står för Geografiska Informationssystem. 10. Konsekvensbedömning av Regionplan 2000. En kom- 3. Se till exempel Ekonomiska konsekvensanalyser i pletterande ansats. Regionplane- och trafikkontoret, regionplaneringen, Regionplane- och trafikkontoret, APM 4/2000. APM 7/1999. 11. Hållbar utveckling – tre dimensioner, konsekvens- 4. Eventuella samhällsekonomiska analyser som underlag bedömningar av Regionplan 2000, Regionplane- för regionplanen har granskats av Anders Karlström, i och trafikkontoret KPM 15/2000. Samhällsekonomiskt kalkylunderlag i regionplanen? 12. Regionplan 2000, samrådsunderlag, Regionplane- Landstingsrevisorerna, mars 2002. och trafikkontoret Program & förslag 3/2000. 5. Snabbspårvägen – resandet och samhällsekonomin, 13. Regiondelsbeskrivningar, Regionplane- och trafik- Regionplane- och trafikkontoret, PM 24/1996. kontoret PM 14/2000. 6. Se även resonemangen om osäkerheter i promemorian 14. Arbetet med strategisk miljöbedömning i Regionplan Ekonomiska konsekvensanalyser i regionplaneringen, 2000, Regionplane- och trafikkontoret APM 6/2000. Regionplane- och trafikkontoret, APM 7/1999. 15. Kan Stockholms trafiksystem bli miljömässigt uthålligt? 16. Trafiken i Regionplan 2000 (förslag till regional utvecklingsplan för Stockholms län), Naturvårdsverket, Kapitel 4.1 yttrande 5 september 2000. Befolkningstillväxten 17. Regional utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen, utställningsförslag, Regionplane- och trafikkontoret 1. Se till exempel rapporten Dämpad tillväxt? Perspektiv Program och förslag 1/2001, s. 110–121. på Stockholmsregionens befolkningsutveckling, 18. Konsekvensbeskrivning av RUFS 2001, ett hållbarhets- Regionplane- och trafikkontoret 1988. perspektiv, Regionplane- och trafikkontoret PM 15/2001. 2. Regionplan 1991 Bakgrund. Reviderade grund- 19. Regiondelsbeskrivningar för RUFS 2001, Regionplane- antaganden för Regionplan 1991, Regionplane- och trafikkontoret PM 14/2001. och trafikkontoret 1996. 20. Trafikanalyser RUFS 2001, Regionplane- och trafik- 3. Befolkning, hushåll och sysselsatta 1995–2030, kontoret PM 12/2001. Regionplane- och trafikkontoret, PM 31/1996. 21. Miljökvalitetsnormer i regional planering, Regionplane- 4. SOU 1995:4, Långtidsutredningen 1995. och trafikkontoret PM 13/2001. 5. SOU 1995:110, Omställning av energisystemet, Slut- 22. Friskare luft. Förslag till åtgärdsprogram för att klara betänkande av Energikommissionen. miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Stockholms län. 6. År 2030. Omvärldsscenarier. Underlag för regional NOTER 333

planering för Stockholms län, Regionplane- och trafik- möjligt att deras bostadsförhållanden på andra sätt hade kontoret PM 11/1999. försämrats. 7. Skiss 99, Regionplane- och trafikkontoret PM 18/1999. 7. Senare studier har visat att ungdomar faktiskt har fått det 8. Långtidsutredningen 1999/2000, SOU 2000:7 samt svårare att etablera sig på bostadsmarknaden, men det har bilaga 1 till denna Sveriges ekonomi – scenarier fram till alltså skett först sedan de outhyrda lägenheterna tagit slut år 2015 (Konjunkturinstitutet). och priserna ökat under flera år. 9. Sveriges framtida befolkning, framskrivning för åren 8. När socialdemokraterna väl kom till makten efter valet 1994–2050, SCB 1994. två år senare ville de i stället bygga mycket mer i Stock- 10. Regionalt Analys och Prognos System består av regionala holm. och flerregionala modeller, och ger detaljerade utdata för 9. Vägskäl för bostadsbristen. Trafikinfrastruktur öppnar för bland annat befolkning indelad efter ålder, utbildning, 56 000 bostäder i Stockholms län. Redovisning av Mats födelseland och kön. Hellströms bostadsuppdrag april 2003. 11. Scenarier för Stockholms län år 2030, indata till ISP 10. Regeringens direktiv till Mats Hellström den 24 januari 2000, Regionplane- och trafikkontoret PM 5/2001. 2002. 11. Skrivelse i november 2002, ”Ramöverenskommelse staten – Södertörnskommunerna” undertecknad av Kapitel 4.2 samtliga kommunstyrelseordföranden på Södertörn. Bostadsbyggandet 12. Det angivna bostadstillskottet i RUFS är inte helt jäm- förbart med bostadsbyggandet som det anges i landshöv- 1. En mer ingående beskrivning av de inomregionala dingens bostadsuppdrag. Dels avser RUFS en längre olikheterna finns i rapporten ”Regionala skillnader i tidsperiod, dels kan det erforderliga bostadstillskottet i Stockholms län”, Regionplane- och trafikkontoret, RUFS även tillgodoses genom permanentning av fritids- Rapport 5/1999. hus. I kommuner som Värmdö och Norrtälje har detta 2. Svensk bostadsmarknad i internationell belysning, påtaglig betydelse. Boverket, 1993. 13. Investeringsstöd till visst bostadsbyggande, Fi2002/4722. 3. Nio gånger i livet, Förstudie om flyttningar inom Stock- 14. Benchmarking av Stockholms bostadsmarknad, Tema- holms län, Regionplane- och trafikkontoret, Rapport plan 2003. 1/1997, i samarbete med Länsstyrelsen i Stockholms län, 15. Byggkommissionens betänkande ”Skärpning gubbar! Stockholms Stadsbyggnadskontor och Kommun- Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompe- förbundet Stockholms län. tensen i byggsektorn”, SOU 2002:115. 4. Lokala bostadsmarknader i Stockholms län 1998–2000, 16. Slutbetänkande från Kartellbekämpningsutredningen Regionplane- och trafikkontoret, Promemoria 6/2002. ”Kartellbekämpning 2 – övriga frågor” (SOU 2001:94). 5. Rörlighetens värde, flyttningar i Stockholms län, 17. Benchmarking av Stockholms bostadsmarknad, Tema- Regionplane- och trafikkontoret Rapport 1/1998 och plan 2003. Nio gånger i livet, Regionplane- och trafikkontoret Rapport 1/1997, i samarbete med Boverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Stockholms Stadsbyggnadskontor och Kapitel 4.3 Kommunförbundet Stockholms län. Från ett regioncentrum till flerkärnighet 6. I varje fall kunde detta inte konstateras utifrån ungdo- marnas mantalsskrivningsadresser. Det var mycket 1. Flera kärnor, Regionplane- och trafikkontoret, Rapport 1/2003. 334 APPENDIX

2. Se även Flerkärnig regionplanering, internationella länsstyrelsens Länsplan för regional infrastruktur i exempel, Regionplane- och trafikkontoret PM 2/2003, Stockholms län. samt Flygplatsrelaterade regionala kärnor, Regionplane- 12. Trafikpolitiska åtgärder för bättre innerstadsmiljö, och trafikkontoret PM 9/2003. Trafikkontoret, 1979. Utredningen var samordnad med Stockholms stads utredning ”Styrmedel för begränsning av biltrafiken i Stockholms innerstad”. Kapitel 4.4 13. STORK delbetänkande 3, Bilavgifter, SOU 1989:43. Trafikfrågorna 14. Lagen om vissa vägtullar i Stockholms län, Ds 1993:52, och Beskattning av bilförmån, Ds 1993:53. 1. Göran Persson: Den som är satt i skuld är icke fri, Atlas, 15. Vägtullar i Stockholmsregionen (SOU 1994:142). 1997. 16. Ny kurs i trafikpolitiken, SOU 1997:35. 2. Vänsterpartiet, reservation i Regionplane- och trafik- 17. Statens institut för kommunikationsanalys. nämnden vid beslutet om utställningsutlåtandet i mars 18. Road pricing – En utvärdering av differentierade väg- 2002. avgifter i större tätorter. Transek 16 januari 1997, samt 3. Se till exempel Minskad trängsel genom förändrad Transekrapporten ”Differentierade vägtullar”, 1997. parkeringspolitik, Regionplane- och trafikkontoret, 19. Miljöstyrande avgifter i tätort, SOU 1998:169. PM 15/2003. 20. System för bättre framkomlighet i Stockholmsregionen, 4. Rikard Skårfors: Stockholms trafikledsutbyggnad, Naturvårdsverket, Rapport 5165, 2001. Förändrade förutsättningar för beslut och implemente- 21. Trängselavgifter, SOU 2003:61. ring 1960–1975, Uppsala universitet, 2001. 22. Västerbottenskuriren 5 augusti 2002. 5. Gunnar Alexandersson: Pendeltågen i Stockholms län. 23. Hundratjugoen punkter för ett tryggare, rättvisare och Historisk bakgrund och utveckling 1957–2003. grönare Sverige. Överenskommelse den 4 oktober 2002 Regionplane- och trafikkontoret, arbetsmaterial. mellan den socialdemokratiska regeringen och Vänster- 6. Tom Miller, Ralph Österberg: Medborgarinflytande i partiet samt Miljöpartiet kommunal planering, Försök till utvärdering av trafik- 24. LO-tidningen den 11 oktober 2002. samrådet i Stockholm 1973–1974, Rapport R30:1977, Stockholm, Statens råd för byggnadsforskning. 7. Stockholmsregionens framtid, en långsiktig strategi, Kapitel 4.5 Regionplane- och trafikkontoret program och förslag Getingmidjan – Stockholms pulsåder 1/2000. 8. Långsiktig utvecklingsstrategi för transportsystemet i 1. Pendeltågen i Stockholms län. Historisk bakgrund och Stockholm-Mälardalsregionen, SOU 2002:11. utveckling 1957–2000, Gunnar Alexandersson, 9. Transportsystemet i Stockholmsregionen – problem- Marknadstekniskt Centrum/Handelshögskolan i analys och målbild för den framtida utvecklingen, Stockholm på uppdrag av Regionplane- och trafik- delbetänkande från Stockholmsberedningen, SOU kontoret, koncept 2000. 2001:51. 2. Ny spårtrafik. Regionplane- och trafikkontoret och 10. Långsiktig utvecklingsstrategi för transportsystemet i AB Storstockholms lokaltrafik, 1989. Stockholm-Mälardalsregionen, SOU 2002:11. 3. Spårlösningar i Stockholm, Banverket, november 1992. 11. Banverkets nationella banhållningsplan – Framtidsplan 4. Nya spår genom Stockholm, Banverket 1996. för järnvägen, Vägverkets nationella väghållningsplan 5. Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm, Riddar- – Nationell plan för vägtransportsystemet samt holmskommitténs betänkande SOU 1996:121. NOTER 335

6. Citybanan i Stockholm, Redogörelse för tidigt samråd, 2. Från Ladugårdsgärde till Arlanda, Stockholms flygplats- Banverket Rapport 2001:1. fråga 1910–1960, Bo Köhlmark, Kulturgeografiska 7. Citybanan i Stockholm, Förstudie, Banverket Rapport institutionen, Stockhoms universitet, 1991. 2002:8. 3. Utbyggnad av civila flygplatser med mera. Betänkande 8. Banverket: Citybanan i Stockholm – Pendeltågstunneln, avgivet av 1944 års flygplatsutredning, SOU 1946:58. Järnvägsutredning, utställelseversion maj 2003. 4. Storflygplatsens förläggning, Flygplatskommitténs 9. Citybanan i Stockholm, Ställningstagande till stations- betänkande, Stockholm, 1957. läget på Södermalm, Banverket 2003-09-18. 5. Stockholms läns landsting, flygfältskommittén, Ny flygplats i Stockholmsregionen, slutrapport, juli 1971. 6. Brommaflyget, betänkande avgivet av utredningen för Kapitel 4.6 lokalisering av flygverksamheten i Stockholmsområdet Nord-sydliga vägförbindelser (ULF), Ds K 1974:1. 7. Allmänflygplats – Stockholm, betänkande av Stock- 1. R Skårfors, Stockholms trafikledsutbyggnad, Uppsala holmsregionens allmänflygutredning, SOU 1977:33. 2001. 8. Inrikesflygplats – Stockholm, betänkande av Bromma 2. Ett alternativt regionplaneförslag utarbetat av Västerorts utredningen, SOU 1977:34. Intresseförening för Trafik och Miljö. 9. Utredning om behovet av trafikflygplatser i Stockholms- 3. På grund av detta överklagades fullmäktiges beslut. området, LFV rapport 1983:01. Planen har därför vunnit laga kraft med undantag för 10. Utredning om behovet av trafikflygplatser i Stockholms- reservatet för Österleden som ännu är under rättslig området, kompletterande studier till lfv rapport 1983:01, prövning. LFV rapport 1983:05. 4. Regionplane- och trafikkontoret, arbetspromemoria 11. Botkyrka kommunfullmäktige protokoll 1984-06-20, 9/2000. Kan Stockholms trafiksystem bli miljömässigt § 133. uthålligt? 12. Tullinge flygplats, huvudrapport, Tullinge Flygplats AB, 5. Rapport med anledning av Vägverkets, Banverkets och september 1986. berörda länsstyrelsers slutliga förslag till långsiktiga 13. Botkyrka kommunfullmäktige protokoll 1989-06-21, planer för transportinfrastrukturen i Stockholm- § 102. Mälardalen för perioden 2004–2015, Stockholms- 14. Södra Mälarregionens nya flygplats, inventering av beredningen 2003-09-24, N 2001:2/2003/92. möjliga lägen, Skanska AB 1989. 6. Effektivare nord-sydliga förbindelser i Stockholmsområ- 15. Förstudie över några diskuterade flygplatslägen i det, Förstudie-förslagshandling, Vägverket, december Stockholmsregionen, Stockholm februari 1989, 2001. P-O Wikström. 16. Bromma flygfält. En utredning om Brommafältets framtid, Stockholms stad, kommunstyrelsen, 1990. Kapitel 4.7 17. Förutsättningar för avveckling av Bromma flygplats, Flygplatser Ds 1996:12. 18. Vissa analyser av en förtida avveckling av Bromma 1. Efter terroristattackerna mot World Trade Center i New flygplats (Ds 1997:43). York och mot Pentagon den 11 september 2001 förändra- 19. Tidningarnas telegrambyrå, den 10 februari 1998. des utvecklingen för flyget radikalt, och prognoserna fick justeras. 336 APPENDIX

20. Skrivelse från de socialdemokratiska partidistrikten i 9. Grönstrukturen i Stockholmsregionen, Regionplane- CDUTE-länen den 23 februari 1999 till näringsminister och trafikkontoret Rapport 2/1996. Björn Rosengren. 10. Upplevelsevärden, sociala kvaliteter i den regionala 21. Södermanlands Nyheter den 7 april 2000. grönstrukturen, Regionplane- och trafikkontoret Rapport 22. Dagens Nyheter den 13 april 2000. 4/2001. 23. Dagens Nyheter den 15 april 2000. 11. Aldrig långt till naturen, Skydd av tätortsnära natur i 24. Dagens Nyheter, DN debatt den 17 april 2000. Stockholmsregionen, Länsstyrelsen i Stockholms län 25. Göteborgsposten den 18 april 2000. och Regionplane- och trafikkontoret, Remiss april 2003. 26. Södermanlands Nyheter den 7 augusti 2000. 12. Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, 27. Förbättring av transportsituationen i Stockholms- SOU 2000:87. regionen, direktiv 2000:96. Beslutade vid regeringssam- 13. En modern nationell storstadspolitik, Regionplane- manträde den 14 december 2000. och trafikkontoret, Storstadspolitik 5/2003. 28. Kommittédirektiv N 2001:02, tilläggsdirektiv till 14. Starka regioner: Människor och företag. NUTEK, 2000. kommittén om förbättrad transportsituation i Stockholmsregionen, beslutade av regeringen den 1 mars 2001. Kapitel 5.2 29. Tillräcklig flygplatskapacitet i Stockholm-Mälardalen, Regionens styrning SOU 2003:33. 1. Stockholmsregionen, 50 år av regionplanering 1952–2002, Regionplane- och trafikkontoret 2002. Kapitel 5.1 2. SOU 1947:30. 3. Kommunalförbundet för Stockholms stads och läns Har regionen enats? regionala frågor bildades som ett kommunalförbund 1. RUFS – en regional angelägenhet? Aktörernas syn på mellan staden och landstinget och fick från 1 april 1969 arbetet med en regional utvecklingsplan för Stockholms- även ansvar för regionplaneringen i länet. regionen, Regionplane- och trafikkontoret Promemoria 4. Enligt lagen om regionplanering för kommunerna 37/2002. i Stockholms län (1987:147). 2. Dagens Nyheter den 26 maj 2000. 5. I skrivelse till samtliga kommuner i Stockholms län 3. Dagens Nyheter 13 juni 2000. 2000-02-24 hemställde kommunförbundet Stockholms 4. Dagens Nyheter, ledare den 1 juni 2002. län (KSL), genom ordföranden Erik Langby, att kom- 5. Metro, den 14 januari 2002. munerna senast den 31 maj 2000 skulle inkomma med 6. Tillväxt Region Stockholm med utblick mot Mälar- remissyttrande över förslaget. regionen och övriga landet. Tillväxtprogram för Stock- 6. Skrivelse från KSL:s styrelse till länets kommuner holms län 2004-2007, koncept 2003-05-22. den 21 mars 2002. 7. Tillväxt Region Stockholm med utblick mot Mälar- 7. Proposition Regional samverkan och statlig läns- regionen och övriga landet, Tillväxtprogram för Stock- förvaltning (2001/02:7). holms län 2004-2007, koncept 2003-05-22. 8. Utlåtande 2002:RI. 8. Vägskäl för bostadsbristen. Trafikinfrastruktur öppnar för 9. Kommittédirektiv 2003-01-23, Översyn av strukturen och 56 000 bostäder i Stockholms län. Redovisning av Mats uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen. Hellströms bostadsuppdrag april 2003. 10. Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138) REFERENSER 337

Referenser

program och förslag från regionplane- 1997:5 Sociala konsekvenser, analysmodell för och trafikkontoret Stockholmsregionen. 1998:1 Rörlighetens värde, flyttningar i Stockholms 1996:9 Möt framtiden med öppna ögon, inför en län. strategi för Stockholmsregionen 1998:5 Regioner, handel och tillväxt. 1996:10 En ekonomisk strategi 1999:5 Regionala skillnader i Stockholms län. 1996:11 Social strategi 2000:3 Vatten i Stockholmsregionen. 1996:12 Miljöstrategi 2000:4 Social atlas för Stockholmsregionen. 1997:1 Stockholmsregionens framtid. 2001:3 Blåstrukturen Direktiv för program för Regionplan 2001:4 Upplevelsevärden, sociala kvaliteter i och Trafikplan 2000. den regionala grönstrukturen. 1998:1 Program för Regionplan 2000. 2002:1 Mälardalen – en region? 1999:1 Program för arbetet att främja Ekonomisk 2003:2 Stockholmsregionens samspel med sin nära tillväxt, förnyelse och integration i omgivning. Stockholmsregionen. 2003:1 Flera kärnor. 1999:2 Program för Kompetensutveckling och FoU i Stockholmsregionen. promemorior från regionplane- 2000:1 Stockholmsregionens framtid, en långsiktig och trafikkontoret strategi. 2000:3 Regionplan 2000, samrådsunderlag. 1996:24 Snabbspårvägen – resandet och samhälls- 2000:7 Östersjöperspektivet. Regional utvecklings- ekonomin plan för Stockholms län 2000 – Samråds- 1996:31 Befolkning, hushåll och sysselsatta underlag. 1995–2030. 2001:1 Regional utvecklingsplan 2001 för Stock- 1998:11 Kommunerna i regionplaneringen. holmsregionen, utställningsförslag. Från strategi tillregionplan. 2001:2 RUFS 2001, Samrådsredogörelse. 1998:5 Inför en ny regionplan. Projektorganisation och programarbete för Regionplan 2000 rapporter från regionplane- och Trafikplan 2000. och trafikkontoret 1999:1 Kommunernas syn på utvecklingen! 1999:11 År 2030. Omvärldsscenarier. Underlag för 1996:2 Grönstrukturen i Stockholmsregionen. regional planering för Stockholms län. 1997:1 Nio gånger i livet, Förstudie om flyttningar 1999:16 Program för strategisk miljöbedömning i inom Stockholms län. regionplanen. 338 APPENDIX

1999:18 Skiss 99 – Underlag för Regionplan 2000. övriga skrifter från regionplane- 1999:25 Kommunerna och den ekonomiska utveck- och trafikkontoret lingen – redovisning av enkätsvar. Dämpad tillväxt? Perspektiv på Stockholmsregionens 2000:14 Regiondelsbeskrivningar. befolkningsutveckling, RTK m.fl. 1988. 2000:15 Hållbar utveckling – tre dimensioner, konse- En modern nationell storstadspolitik – Remiss- kvensbedömningar av Regionplan 2000. handling, Storstadspolitik 5/2003, RTK 2003. 2001:1 Sociala konsekvenser för de äldre i Stock- holms län, konsekvensanalys inom ramen 2022 – Fjorton essäer om Stockholms framtid, Stock- för RUFS 2000. holms stadsbyggnadskontor och RTK 1994. 2001:2 Hälsokonsekvensanalyser på regional nivå. Den osäkra framtiden, RTK 1995. 2001:5 Scenarier för Stockholms län år 2030, indata Planera med miljömål! Sams-projektet, fallstudie. till ISP 2000. Stockholmsregionen, RTK, Boverket och SNV 2000. 2001:1 Trafikanalyser RUFS 2001. Regionplan 1991 Bakgrund. Reviderade grund- 2001:13 Miljökvalitetsnormer i regional planering. antaganden för Regionplan 1991, RTK 1996. 2001:14 Regiondelsbeskrivningar för RUFS 2001. 2001:15 Konsekvensbeskrivning av RUFS 2001, Stockholmsregionen, 50 år av regionplanering ett hållbarhetsperspektiv. 1952–2002, RTK 2002. 2002:2 Kommunrunda 2001. 2002:6 Lokala bostadsmarknader i Stockholms län statliga förordningar 1998–2000. Förordningen 2003:595 om regionalt utvecklings- 2002:37 RUFS – en regional angelägenhet? Aktörer- arbete. nas syn på arbetet med en regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen. statens offentliga utredningar 2003:2 Flerkärnig regionplanering, internationella exempel. SOU 1946:58 Utbyggnad av civila flygplatser med 2003:9 Flygplatsrelaterade regionala kärnor. mera. Betänkande avgivet av 1944 års flygplats- 2003:15 Minskad trängsel genom förändrad utredning. parkeringspolitik. SOU 1947:30 Betänkande med förslag till lag om regionkommuner m.m./avgivet av 1944 års APM 1999:7 Ekonomiska konsekvensanalyser kommitté för kommunal samverkan. i regionplaneringen. SOU 1977:33 Allmänflygplats – Stockholm, betänk- APM 2000:4 Konsekvensbedömning av ande av Stockholmsregionens allmänflygutredning. Regionplan 2000. SOU 1977:34 Inrikesflygplats – Stockholm, APM 2000:6 Arbetet med strategisk miljöbedömning i betänkande av Brommautredningen. Regionplan 2000. SOU 1989:43 STORK delbetänkande 3, Bilavgifter. APM 2000:9 Kan Stockholms trafiksystem bli SOU 1994:142 Vägtullar i Stockholmsregionen. miljömässigt uthålligt? REFERENSER 339

SOU 1995:4, Långtidsutredningen 1995. Banverkets nationella banhållningsplan – Framtids- SOU 1995:110, Omställning av energisystemet, plan för järnvägen 2003. Slutbetänkande av Energikommissionen. Benchmarking av Stockholms bostadsmarknad, SOU 1996:121 Spår, miljö och stadsbild i centrala Temaplan 2003. Stockholm, Riddarholmskommitténs betänkande. Brommaflyget, betänkande avgivet av utredningen SOU 1997:35 Ny kurs i trafikpolitiken. förlokalisering av flygverksamheten i Stockholms- området (ULF), Ds K 1974:1. SOU 1998:169 Miljöstyrande avgifter i tätort. Bromma flygfält. En utredning om Brommafältets SOU 2000:7 Långtidsutredningen 1999/2000 med framtid, Kommunstyrelsen Stockholms stad 1990. bilaga 1 till denna Sveriges ekonomi – scenarier fram till år 2015 (Konjunkturinstitutet). Citybanan i Stockholm, Redogörelse för tidigt samråd, Rapport 2001:1, Banverket 2001. SOU 2001:51 Transportsystemet i Stockholms- regionen – problemanalys och målbild för den Citybanan i Stockholm, Förstudie, Rapport 2002:8, framtida utvecklingen, delbetänkande från Stock- Banverket 2002. holmsberedningen. Citybanan i Stockholm, Ställningstagande till stations- SOU 2001:94 Slutbetänkande från Kartellbekämp- läget på Södermalm, Banverket 2003. ningsutredningen ”Kartellbekämpning 2 – övriga Citybanan i Stockholm – Pendeltågstunneln, Järnvägs- frågor”. utredning, utställelseversion, Banverket 2003. SOU 2002:11 Långsiktig utvecklingsstrategi för Effektivare nord-sydliga förbindelser i Stockholms- transportsystemet i Stockholm-Mälardalsregionen. området, Förstudie-förslagshandling, Vägverket 2001. SOU 2002:115 Byggkommissionens betänkande Friskare luft. Förslag till åtgärdsprogram för att klara ”Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Stockholms kostnaderna och kompetensen i byggsektorn”. län, Länsstyrelsen i Stockholms län 2003. SOU 2003:33 Tillräcklig flygplatskapacitet i Förutsättningar för avveckling av Bromma flygplats, Stockholm-Mälardalen. Ds 1996:12, Regeringskansliet 1996. SOU 2003:61 Trängselavgifter. Investeringsstöd till visst bostadsbyggande, Fi2002/4722. övriga skrifter och rapporter Kommittédirektiv 2003-01-23, Översyn av strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisa- Aldrig långt till naturen, Skydd av tätortsnära natur tionen. i Stockholmsregionen, Länsstyrelsen i Stockholms län 2003. Bo Köhlmark: Från Ladugårdsgärde till Arlanda, Stockholms flygplats fråga 1910–1960, Stockholms Gunnar Alexandersson, Marknadstekniskt Centrum/ universitet, Kulturgeografiska institutionen 1991. Handelshögskolan i Stockholm: Pendeltågen i Stockholms län. Historisk bakgrund och utveckling Lagen om regionplanering för kommunerna 1957–2003. Regionplane- och trafikkontoret, i Stockholms län (1987:147). arbetsmaterial. 340 APPENDIX

Länsplan för regional infrastruktur i Stockholms län Svensk bostadsmarknad i internationell belysning, 2003. Boverket 1993. Tom Miller, Ralph Österberg: Medborgarinflytande Sveriges framtida befolkning, framskrivning för åren i kommunal planering, Försök till utvärdering av 1994–2050, SCB 1994. trafiksamrådet i Stockholm 1973–1974, R30:1977, System för bättre framkomlighet i Stockholms- Statens råd för byggnadsforskning, Stockholm 1977. regionen, Rapport 5165, Naturvårdsverket 2001. Nya spår genom Stockholm, Banverket 1996. Södra Mälarregionens nya flygplats, inventering av Ny flygplats i Stockholmsregionen, slutrapport, möjliga lägen, Skanska AB 1989. Stockholms läns landsting, flygfältskommittén, 1971. Tillväxt Region Stockholm med utblick mot Mälar- Ny spårtrafik. Regionplane- och trafikkontoret regionen och övriga landet. Tillväxtprogram för och AB Storstockholms lokaltrafik, 1989. Stockholms län 2004–2007, koncept 2003-05-22. Göran Persson: Den som är satt i skuld är icke fri, Trafikpolitiska åtgärder för bättre innerstadsmiljö, Atlas 1997. Trafikkontoret, 1979. Utredningen var samordnad Rapport med anledning av Vägverkets, Banverkets med Stockholms stads utredning ”Styrmedel för och berörda länsstyrelsers slutliga förslag till begränsning av biltrafiken i Stockholms innerstad” långsiktiga planer för transportinfrastrukturen i Transekrapporten ”Differentierade vägtullar”, 1997. Stockholm-Mälardalen för perioden 2004–2015, Tullinge flygplats, huvudrapport, N 2001:2/2003/92, Stockholmsberedningen 2003. Tullinge Flygplats AB 1986. Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. Utredning om behovet av trafikflygplatser i Stock- 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138). holmsområdet, LFV rapport 1983:01, Luftfarts- Road pricing – En utvärdering av differentierade verket 1983. vägavgifter i större tätorter, Transek 1997. P-O Wikström: Förstudie över några diskuterade SAmhällsplanering med Miljömål i Sverige, flygplatslägen i Stockholmsregionen, Stockholm 1989. Boverket 2000. Vissa analyser av en förtida avveckling av Bromma Rikard Skårfors: Stockholms trafikledsutbyggnad, flygplats, Ds 1997:43, Regeringskansliet 1997. Förändrade förutsättningar för beslut och imple- Vägskäl för bostadsbristen. Trafikinfrastruktur öppnar mentering 1960–1975, Uppsala universitet 2001. för 56 000 bostäder i Stockholms län. Redovisning Spårlösningar i Stockholm, Banverket 1992. av Mats Hellströms bostadsuppdrag april 2003, Starka regioner: Människor och företag, Länsstyrelsen 2003. NUTEK 2000. Vägverkets nationella väghållningsplan – Nationell Storflygplatsens förläggning, Flygplatskommitténs plan för vägtransportsystemet 2003. betänkande, Stockholm 1957. Strukturskisser för Mälarregionen. Mälardalsrådet, rapport 1993:2, Stockholm 1993. SAKREGISTER 341

Sakregister

A Banverket 171, 173, 213, 227, C 230–235, 278–279, 291, 294 A-A Utvecklings AB 70 Barcelona 100 centerpartiet 205–206, 213–214, 268, ABA (Aktiebolaget Aerotransport) 254 Barkarby 173, 195–196, 199, 213, 299, 302 ABC-staden 187 252, 256, 258–261, 270, 280, 282 Centrala regionkärnan 199 ABC-stråket 115 Beckholmen 240 Centralbron 204, 228, 232–233, 237, ABC-åkarna 105 befolkningsprognoser 141, 154, 167 239, 240, 243, 245 Acksjön/Salem 274 Berga 255, 260 Centralen 228, 230–233, 236, 243 AIT 80 241 Berlin 118 Centralled 243 Aktionsgruppen mot flyg på F18 i Berlin-Brandenburg 118 Centraltunnel 233, 243 Botkyrka (AMF) 264, 275 bilavgifter 202, 204 Cerum 136 aktualitetsprövning 122, 147, 294, biltullar 38, 215, 223–224 City 65, 89, 193, 208, 218, 227, 306 Björkviks Folkets park 276 230–231, 233–237, 266 allmänflyg 210, 256–261, 264, 266, Blasieholmsbron 240 Citybanan 213, 231, 234–236 277–282 Borg 274 cityflygplats 266, 270 almarna i Kungsträdgården 204, 236 Botkyrka 161, 163, 166, 176, 257, Almnäs 266, 274–276 260, 262, 264, 266, 268, 275–277, D Ansvarsutredningen 304, 306 281–282 arbetsplan 127, 249–250 Boverket 62–63, 107, 126–127, 138, Dagens Nyheter 26, 40, 276, Arboga 114 163, 169, 175, 294 288–290 Arholma 121 Brobygget 120 Danderyd 134, 162, 166, 173, 176, Arkitektur, tidskriften 290 Bromma flygplats 38, 89, 90, 134, 223 Arlanda 188, 199, 210, 212, 252–256, 252–255, 260–262, 266, 268, 270, Danderydsberg 173 258–262, 264, 266, 268, 270, 272, 274, 276–281, 314 Danmark 18, 102, 118, 165 272–282 Brommagrenen 240–242, 244, Danvikstull 220 Arninge 175, 189, 195–196, 199, 213 247–250 Dennispaketet 27–29, 31, 39, 62, Atrax Energi AB 44 Brommautredningen (BRU) 260, 266 100, 106, 155, 204–207, 212, 232, Axelsberg 134 Brundtlandkommissionen 309 240, 243, 246 Brännkyrka 241 Dennisöverenskommelsen 27, 37, 155, B Byggforskningsrådet (BFR) 108 204–206, 209, 212, 215–216, 246 Byggkommissionen 180 Det Naturliga Steget 36 backcasting 143 Byggmästareföreningen 172 detaljplan 13–15, 17, 19–20, 164, banhållningsplan 172–173, 178, Byggnadsstyrelsen 231 227, 230, 232, 236–237, 250, 290, 212–213, 236, 279 293 342 APPENDIX

Diagonal Ulvsunda 250 flerkärnig struktur 72, 90, 186, GPF (gemensamma planerings- Djurgården 240–241 193–194 förutsättningar 64 Flygvapnet 255, 259 Greater London Plan 187 folkpartiet 27, 52, 56–57, 90, 94, gröna kilar 45, 66–67, 194, 290, 293 E 204–205, 213–214, 224, 299, grönstruktur 9, 45, 51, 54, 75, 79, E18 213 302–303 105–106, 127, 130–132, 290, 292–293 E4 138, 213, 245, 248, 250 Folkrörelsen mot flygplats Gullmarsplan 205 Ekerö 162, 165–166, 172, 176, 223, på Södertörn (FFS) 275 Gällstaö 242 241–243, 246, 257, 259–262 Folkuniversitetet 101 Göteborgsregionens kommunal- Ekonomisk tillväxt, förnyelse och Fors 205, 274 förbund 14 integration 67–68, 78–79, 103, 105 Fortifikationsverket 172, 179 Fridhemsplan 227–228, 230 Ekonomiska referensgruppen 48, 51, H 68, 99, 101–104 Frihamnen 241 Elevorganisationen 103 Friskare luft 294 habitatdirektiv 20 En delad värld 156–157 Fruängen 89, 134, 197, 213 Hagsätra 213 Energikommissionen 156 Fågelön 241–242 Hall 14, 74, 115, 274–276, 278 England 47, 186–187 Färingsö 241–242, 248, 268 Halland 14 Enköping 111, 257, 289 Förbifart Stockholm 87, 89, 173, Hallsberg 115 ERM Dynamo 129 239–240, 245–250, 289 Halmsjön 188, 255–257 Eskilstuna 111–112, 115–116, 257, Företagarnas Riksorganisation 101 Halmsjöstaden 188 272, 274, 276–277, 290 förstudie 20–21, 72, 227, 230–231, Hamburg 118 Essingeleden 60, 215, 218, 220–221, 234–235, 248–249, 261, 266, 270 Hammarbyleden 227 239–241, 243–248 försurning 31 Handelshögskolan i Stockholm 188 Essingeledens Brommagren 240–241, Försäkringskassan 103 Handelskammaren (Stockholms 243–245, 247–248 handelskammare) 86–87, 101, 103, Estland 81, 118–119, 254 G 105, 120, 169, 235, 264, 277 Eurofutures 91 Handikappföreningarnas samarbets- European Spatial Development Gamla stan 218, 227–228, 239–240, organ 103 Perspective (ESDP) 23, 64 243 Haninge 48, 70, 121, 161, 166, 176, Gdansk 119 189, 195–196, 223, 244, 262, 277, Generalplan 1952 187, 240 289 F geografiska informationssystem Haninge centrum 195–196 Farsta 134, 187 (GIS) 9 Hansta 189 Fastighetsägarna Sverige 181 Getingmidjan 89, 173–174, 208, Hebbeska huset 228 FBA 285–288, 291 226–227, 230, 232, 234, 236–237, Helenelund 134 FFNS 136 243 Helsingfors 118 Finland 18, 54, 118–119, 254 giltighetstid 17, 18 Hemfosa 266, 268, 272 Flemingsberg 89, 189, 195–196, 198, Gnesta 111, 257, 262, 275 Hessensteinska huset 228, 230 213, 229, 242, 244, 264, 268, 282 Gotland 14 Hjulsta 213 Holland 186 SAKREGISTER 343

Hornsgatan 138 J KSL (Kommunförbundet Stockholms Horstensleden 119 län) 52, 62, 72, 99–100, 103, HSB 172, 181 Jakobsberg 160, 195–196 105–106, 119–120, 137, 204, 229, HSN-staben 103 Jernhusen AB 172, 179 258–259, 262, 273–274, 293–294, hushållningsbestämmelser 18 Jordbro 189, 205, 255, 258 298–303 Huvudsta 30, 94, 102, 173 Järfälla 86, 99, 165–166, 176, 242, KSL-utredningen 258–259, 262, 274 Hyresgästernas Riksorganisation 181 256, 270 KTH (Kungliga Tekniska Högskolan) Hyresgästföreningen 54, 103, 172, 181 Järna 213, 276 44, 62, 108, 136 Håbo 111 järnvägsplan 20, 21, 236 kulturreservat 20 Hägernäs 256, 260 Järnvägsstyrelsen 228 Kungens kurva 134, 189, 195–197, Hägersten 250 järnvägsutredning 20–21, 227, 235, 199, 245 Häggvik 195–196, 245 278 Kungliga Roslagens Flygflottilj (F2) Hässelby 241 Järvafältet 188, 189 256 Hässlö 257, 272, 275 Kungliga Svea Flygflottilj (F8) 256 Högskolan i Blekinge 108 K Kungliga Svea Flygkår 256 Hörjelöverenskommelsen 229, 298 Kungliga Södertörns Flygflottilj (F18) Kallhäll 205, 213 256 Kalmar län 14, 22, 304 Kungsbacka 14 I Karlberg 227, 229, 230 Kungshatt 241, 242, 243, 248 IFHP (Internationa Federation for Karolinska sjukhuset 213, 241 Kungsholmenbanan 77, 207–208, Housing and Planning) 48, 51 Kartellbekämpningsutredningen 180 227, 230–231, 233–234, 236 IFS 103 Katrineholm 115, 201, 272 Kungsängen 205, 229 IMREL 75, 128, 147, 149 Kista 75, 115, 134, 195–196, 199, 213 kvävedioxid 19, 137–139, 143, 182, Inre tvärleden 77, 89, 133, 207–208, Kjula 257, 272 244, 294 244–247 Klarastrandsleden 240 Kymlinge 173 Inregia AB 44, 63, 69, 129–130, 146, Klimatkommittén 24 Kärsön 242 158 Klyftan 37–40, 120, 142 Köpenhamn 118 Institutet för bostadsforskning 44 Knivsta 111 Institutionen för infrastruktur kollektivtrafikandel 113, 282, 295 L och samhällsplanering 108 kommunalförbund 9, 14–15, 23, 229, Integrationsverket 103 298–299, 301–303, 306 Ladugårdsgärde 241, 254 Internationella handelshögskolan Kommunikationskommittén 134, 156, lagen om byggande av järnvägar 20 i Jönköping 108 215 Lagtolken 137 Interreg 119–120 Kompetens och FoU 68 Landskrona 254 invandrarsekretariatet 103 Koncessionsnämnden för miljöskydd Landsort 121 Island 280 261 Landstingskontoret 62, 99 ISP (Interactive Spatial Planning) konsekvensbedömningar 63, 73, Letchworth 186 144–147 77–78, 126–127, 130, 132, 135, 137 Lettland 81, 118–119 kristdemokraterna 56–57, 94, 213, Lidingö 162, 166, 176, 221, 223, 289 224, 302–303 Liljeholmen 227, 230–231 344 APPENDIX

Lilla Essingen 240 Miljöaktuellt 290 Natura 2000 20 Lindarängen 254 miljöavgifter 216, 220 Naturekonomihuset 44 Lindhagenplanen 240 Miljöbalken 13, 17–21, 25, 46, naturreservat 20, 189, 290 Linjeflyg 254, 259 72–73, 87, 92, 94, 135, 137–139, Naturresurslagen (NRL) 18 Linköping 257 146, 236, 248–249, 290, 293–294 Naturskyddsföreningen 66–67, 76– Linköpings universitet 36 miljöhälsorapport 106 78, 86–87, 89, 90, 128, 131, 158, Litauen 81, 118–119 miljökonsekvenser 19, 106, 126, 131, 215, 247, 268, 290 LO 101, 277 135 Naturvårdslagen (NVL) 18 LO-tidningen 223 miljökvalitetsnormer (MKN) 19, Naturvårdsverket 63, 86–90, 105, 107, London 186–187, 218, 270 137–139, 182, 294 126–127, 135–136, 138, 158, 215, Loudden 119 Miljömedicinska enheten 105 268, 277, 290, 294 Lovön 288–289 miljömålspropositionen 24 Nordiska triangeln 120 LRF 105 miljömålsscenariot 133–135, 143 Nordregio 103 LUFS 1 261–262 miljöpartiet 40, 56–57, 90, 94, Norge 118, 216, 280 LUFS 2 261–262 202, 205–206, 213–214, 216, 218, Norra länken 74, 205–207 luftfartslagen 20 220–223, 264, 266, 268, 275, 278, Norrköping 213, 276 Luftfartsverket 212, 253, 255–258, 299, 302–303 Norrmalm 90 260–262, 264, 268, 270, 272–276, Miljöreferensgruppen 66, 105, 106 Norrortsleden 67, 77, 245 278–279, 281 Miljöskyddslagen 18 Norrström 228 Långholmen 228 moderaterna 27, 51–52, 56–57, 90, Norrtull 220, 248 Långtidsutredningen (LU 1995) 158 120, 204–206, 213–214, 216, Norrtälje tidning 289 Långtora 257 218, 224, 270, 299, 300, 302–303 Norstedts 228 Länsarbetsnämnden 101 Motormännen (M) 105, 223 Norvik 119 länsplan 21, 171–172, 177–178, München 199 NSI skärgård 103 212–213 Mälarbanan 113–115, 174, 213 Nutek 22, 24, 136, 277, 295 Länsstyrelsen 14–23, 27, 43, 52, Mälarbanans intressenter (MIAB) 114 Ny spårtrafik 203, 230 92–93, 99–101, 103, 105–106, 127, Mäladalstrafik AB (Mälab) 115 Nykvarn 176, 223 137–139, 143, 170–173, 182, 213, Mälarhöjden 241 Nyköping 111, 115–116, 188, 257, 234–236, 247–250, 255, 268, 278, Mälarregionen 8, 38, 113–114, 266, 272, 274–276, 278–279, 289 281, 290, 292–294, 298 116–117, 257, 291 Nyköping-Östgötalänken AB 278 Mälartunneln 134, 248 Nynäsbanan 186, 205, 213, 255 Mälaröleden 241–242, 248 Nynäshamn 39, 67, 111, 121, 163, M Märsta 90, 188–189, 229, 264 166, 176, 178, 186, 192, 262 Malmen 257 näringslivsflyg 279–280 Näsby Slott 48, 50 Masmo 173, 213 N Mecklenburg-Vorpommern 118 mellankommunala frågor 15, 25 Nacka 60, 89–90, 101, 134, 166, O Mellingeholm 257 176–177, 205, 208, 223, 235, 243, Metro 289 277, 289 Odenplan 213, 227, 231, 233, 235 Milano 100 Nationella vägval 156–157 Odensala 189 SAKREGISTER 345

Odlingen 37–40, 120 regionala självstyrelseorgan 22, 304 Riksarkivet 228 områdesbestämmelser 17, 250, 310 regionala tillväxtavtal (RTA) 22, 305 Riksby 254 Ostlänken 174, 278 regionala tillväxtprogram (RTP) 22, riksintresse 17–19, 27, 93–94, 249, 24, 305 253, 268, 278, 280 regionala utvecklingsprogram (RUP) Riksten 173, 256, 282 P 22, 305 Riksväg 73 205, 255 partiklar 19, 137–138, 219, 294 regionalt miljöhandlingsprogram Riksväg 77 248 partnerskap 22–23, 193, 291, 305 293 Rimbo 257 PBL-kommittén 24, 178 Regionberedningen 48 Ringen 74, 89, 173, 207, 241, 246 pendeltågstunneln 173, 213, 231, Regioncentrum 185, 189–190, 192, Ringvägen 240 233–237 195–196, 239, 241, 244–246 Riokonferensen 55 Plan- och bygglagen (PBL) 13–19, regionförbund 9, 57–58, 298–300, Rissne 134 23–25, 27, 43, 46, 61, 69, 72–73, 302–303 Rosenön 77 137, 139, 230, 249, 299–300, 304 regionparlament 298 Roslagstull 241 Plan- och byggutredningen 24 Regionplan 1958 7, 141, 154, RVU (resvaneundersökningen) 145 planmonopol 13, 15, 24–25, 70, 122 187–188, 240–242, 248, 254, Ryan Air 257 Polen 54, 81, 118–120 257–258, 273, 298 Rydbo 259–260 Potsdam 23 Regionplan 1970 154, 159, 189, 242, Ryssland 81–82, 118–120 PRO 103 245, 259, 260, 281 Röda korset 103 Puckelbanan 255 Regionplan 1973 7, 154, 159, 189, Rösa 205 204, 242, 245, 259, 281 Regionplan 1978 7, 74, 154, 189, R 242, 261, 281, 310 S Regionplan 1991 16, 19, 27–30, Ragnarök 274 S:t Eriksgatan 138 35–36, 43–44, 55, 65, 74–75, 79, RAPS 144, 159 S:t Petersburg 39, 118–120 112, 147, 149, 154–156, 159, Rastaholm 259 SABO 103, 172, 181 189–190, 204, 207, 212, 227, 230, referensgrupp 8, 44–45, 47–48, 51, Salem 162–163, 166, 176, 223, 262, 235–237, 240, 242–243, 268, 270, 66, 68–69, 72–73, 78, 87, 99, 274 281, 293, 310 101–109, 127, 129, 131–132, 136, Saltsjö-Mälarsnittet 62, 66, 75, 185, Regionplan 2000 61, 63, 66–67, 71, 285, 312 202–203, 207, 229, 239–240, 73–75, 78–79, 85, 87, 92, 99–100, Region Skåne 14 242–244, 247–248 116, 121–122, 126–127, 129–130, regional samordning 15–16, 24–25, Saltsjöbaden 78, 100 131, 133, 168, 233–234, 245, 275 293, 300–301, 312 samhällsekonomiska analyser 147–149 regionplaneorgan 13–15, 17, 20, 22, regional samverkan 15, 16, 22, SAMS-projektet (SAmhällsplanering 24–25, 28, 73, 111, 301, 304–306 24–25, 117, 174, 301 med miljömål i Sverige) 63, 87, 107, regionplaneprogram 62–65 regional stadskärna 194–195 126–127, 132 Riddarholmen 90, 226–228, 230–233 regionala frågor 7, 14–16, 18, 43, SCB 44, 136, 156, 159 Riga 119, 120 125, 258, 286, 298–300, 310, 312 Schweiz 280 Riksantikvarieämbetet 137, 231, 235, regionala kärnor 74, 149, 185, 190, Sergels torg 259 294 194–197, 199, 289 Sickla 241 346 APPENDIX

SIF 36, 101 195–196, 199, 223 Stolta Stad, stifltelsen 94 Sigtuna 62, 101, 166, 176, 188, 212, Solna 86, 138, 162, 165–166, 168, Stora Essingen 240, 246 276, 278, 281 176–177, 213, 223, 231 Stora Ursvik 173 SIKA (Statens Institut för Kom- Sovjetunionen 30, 142 Stora Värtan 254 munikationsanalys) 157, 215 sportflyg 270 storlandsting 9, 51, 111, 297–298, 313 Singapore 218 SPREAD (Spatial Residence Automated storstadspolitik 102, 294, 304 SJ 115, 228–230, 234, 236 Distribution) 144, 146–147 Storstadstrafikkommittén (STORK) Skanska 232, 266 Spånga 134, 297 215 Skanstull 220, 244, 248 Spårlösningar i Stockholm 231 STOSEB 105 Skarpnäck 134, 254, 258, 261 SRF Stockholms och Gotlands län 103 strandskydd 20 Skavsta 257, 266, 272, 275–279 SSCO 101 Strandvägen 240 Skiss 66 7, 112, 154, 159, 188–190, Stjärnhov 275 Strategic Choice 47 241–242, 245, 248, 258, 298 Stockholm Information Service Strängnäs 111, 257, 262, 289–290 Skiss 85 55, 230, 242, 264 (SIS) 118 Strängöverenskommelsen 204, 229 Skiss 99 73–78, 128–129, 147, 157, Stockholm Konsult 132 styrgrupp 56, 63–64, 76–78, 99–101, 244, 275 Stockholm Nord 115, 197 106, 109, 245, 294 Skå-Edeby 255–262, 266 Stockholm Vatten AB 105 styrmedelsutredningen 215 Skåne 14, 22–24, 186, 292, 298, Stockholms arbetarekommun 205, 222 Stångarö 274 304, 306 Stockholms central 213, 227, 229, Stäket 248 Skärholmen 89, 195–196, 199, 213, 231, 233–234, 236 Sundbyberg 86, 162, 165–166, 168, 241–242, 246 Stockholms samarbetsnämnd 297 173, 176–177, 186, 282, 289 SL (AB Storstockholms lokaltrafik) Stockholms idrottsförbund 103 Svealandsbanan 113–114, 174, 266 18, 100, 148, 171, 173, 214, 218, 235 Stockholms läns bildningsförbund 103 Sweco FFNS 136 Slussen 124, 205, 227, 235 Stockholms stad 48, 75, 86–87, Sweco VBB Viak 136 Smedsudden 228 110–111, 115, 117–120, 134, 146, Svenska Arbetsgivarföreningen 101 Smedsuddslinjen 228 155, 162, 168, 174–175, 177, 187, Svenska Dagbladet 289 SMG (Sifo Management Group) 36, 204, 206, 209, 214, 216, 219–224, Systemekologiska institutionen 105 45, 130 228–233, 236, 240–242, 254–255, Såtenäs 257 SMG Consulting 69 258, 260–262, 266, 268, 270, 272, Sätra 297 snabbspårväg 205 276, 280, 286, 294–295, 297–299, Söderhall 205 Sociala referensgruppen 103 302–303, 313 Södermalm 83, 90, 185, 228, 233, socialdemokraterna 51–53, 56–57, Stockholmsberedningen 93, 114, 235, 241, 243 90, 120, 168, 202, 205–206, 170–173, 206, 208–209, 211–213, Södermanland 111–112, 114, 157, 213–214, 221–224, 232, 260, 268, 216– 217, 219–220, 222, 224, 234, 174, 186, 275, 305–306 270, 275–276, 299, 301–303 240, 247, 276, 278–279, 280–281, Söderström 228 Socialforskningsinstitutet 44 286, 291, 294, 304–305 Södertälje 39, 74, 81, 88, 100, 114, Socialstyrelsen 136 Stockholmsregionens allmänflyg- 121, 162, 166, 176, 178, 186, Sofielundstippen 264 utredning (SAU) 260–262 188–189, 192, 195–196, 228–229, Solbacka 275 Stockholmsregionens Europakommitté 241, 248, 259, 262, 266, 268, Sollentuna 86, 138, 166, 176, (SEU) 119 275–276, 277, 305 Stockholmspartiet 206, 214 SAKREGISTER 347

Södertörn 15, 28, 53, 62, 67, 71, 83, trängselavgifter 86, 143, 174, V 86, 89, 93, 174–175, 195, 199, 202–203, 205–206, 212–219, 205, 212, 256, 259–260, 262, 264, 221–224 Valhallavägen 240–241 266, 268, 273–278, 281, 314 Tullinge 255–256, 259–262, 264, Vallentuna 62, 162, 165–166, 176, Södertörns högskola 81, 108 266, 268, 274–276, 278–282, 314 223, 257 Södertörnskommunerna 28, 62, 71, Tullinge Flygplats AB 262 Valskog 114 86, 93, 174–175, 195 Tullinge/F18 254, 259–262, 264, Vasakronan AB 172 Södertörnsleden 67, 205 266, 268, 278, 281, 314 Vasallen AB 172, 179, 257, 278 Södra länken 37, 134, 204–205, Tullinge/Getaren 260–262, 274, 281 Vattenfall 255 250, 284 Tullingeutredningen 262, 264 Vaxholm 121, 162, 166, 176, 223 Södra station 227–228, 230, 232, Tveta 189 Vedan 274 234, 243 Tvärbanan 83, 196 Vega 173 Tyréns Infrakonsult 44, 131–132 Viksäng 257 Tyresö 121, 134, 161, 166, 176, 223, Villaägarnas riksförbund 103 T 262, 277–278 Vilnius 120 Vingåker 201 T/RIM (Transport/Residence Tyskland 118–119, 186 visioner 37, 142–143 Integrated Model) 144–148 Tåg i Mälardalen AB (TIM) 114 VITOM-planen 242 Tallinn 119–120 Täby 48, 77, 89–90, 162, 165–166, Vitryssland 118 Taxinge 266, 268, 274 176, 189, 195–196, 199, 208, 213, Vårby 242, 297 TBI 275 223, 245, 261–262, 289 väghållningsplan 172–173, 212–213, TCO 113 Täby centrum 195 247 Tegelviken 240 Tärnan 274 väglagen 19–20, 217, 235, 248–250 Temaplan AB 129–130, 166 Tätortsnära natur 292 vägtullar 210, 215 tillåtlighetsprövning 19–20, 235, 249, vägutredning 133 310 U vägutredningen 249 tobinskvot 179 Vägverket 21, 100, 133, 137, 148, Tomteboda 213, 227, 230–231 ULF-utredningen 260 171, 173, 213, 215, 233, 239, Trafik i Mälardalen AB (TiM) 115 Ulvsunda 196, 250 246–250, 291, 294 Trafikflyg 254, 258, 261–262, 264, UNO-kommunerna (Utvecklingsplan Vällingby 187, 246 266, 268, 270, 273–274, 281–282 Nordost) 86, 175 Vängsö 257, 259, 262 Trafikledsplan 1960 241 Upplands Väsby 62, 90, 162, 166, vänsterpartiet 36, 40, 56–58, 90, Trafikplan 2000 61–63, 65, 100, 207 176, 277 94, 201–202, 204–206, 213–214, Transek 91, 132, 215, 217–221 Upplands-Bro 162–163, 166, 176, 241 216, 218, 221–222, 268, 275, 278, transponder 220, 223 Uppsala 15, 111–112, 114–115, 157, 302–303 Transportgruppen 100 174, 186, 188, 227, 257, 275, 289, Världsmarknaden styr 156, 157 Tredje spåret 77, 207–208, 230–234, 305–306 Värmdö 121, 162–164, 166–167, 236–237, 243, 245 Uppsala Nya Tidning 289 176, 243 Triaden styr 156 urbanpolitik 102, 294 Värtan 241, 254 Trosa 111, 257 USA 157, 187 Västerbron 239–240 Utopia 311 Västerhaninge 205, 229, 255 348 APPENDIX

Västerleden 39, 74, 207, 239, Å Östersjöområdet 30, 52, 54–55, 58, 240–246 60, 71, 80–82, 86, 110, 112, Västertorp 134 Åboland 120 117–120 Västerås 111–112, 115–116, 188, Åland 120 Östersjöpaletten 60, 117, 119 227, 257, 266, 272, 274–277, Ålsten 241 Östersjöperspektivet 8, 54, 67–68, 289–290, 305 Ålstensleden 77, 133, 241–242, 78, 81, 92, 118, 120–121 Västeråsbanan 186 245–246, 248–250 Östersjöstaternas råd (CBSS – Com- Västkusten 201 Årsta 187, 227, 230, 232–233 mittee of Baltic Sea States) 119 Västmanland 112, 114, 174, 186, Årstabron 227, 232–233 Österåker 100, 121, 162, 166, 176, 275, 305–306 Årstaviken 227 223, 259 Västra Götaland 14, 22–24, 186, åtgärdsprogram 19, 137–139, 143, översiktsplan 13–19, 25, 89, 139, 292, 294, 298, 304, 306 182, 294, 302 147, 168, 173, 184, 243, 250, 266, växthuseffekt 31, 41 290, 310 Ä

W Älta 134 Warszawa 118, 120 Älvsjö 89, 134, 188, 197, 205, 213, Waxholms Ångfartygs AB 122 227, 229–231 Welwyn Garden City 186 Ärna 257 Ö

Y Örebro 108, 112–115, 174, 188, 275 Ytterenhörna 261 Öresundsregionen 118 yttre tvärled 210, 244 Österbro 240 Yttre tvärleden 74, 77, 87, 133, 138, Östergötland 275 192, 196, 205, 207–208, 213, 235, Österleden 39, 74, 138, 206–207, 241, 244–246, 248 237, 239–248, 250 PERSONREGISTER 349

Personregister

A C Fridén, Lennart 69 Fälldin, Thorbjörn 260 Abercrombie, Patrick 187 Carlberg, Björn 292 Fällman, Fredrik 216 Adelsohn, Ulf 36, 169–170, 182 Carle, Magnus 29, 44, 63, 76–77, Ahlberg, C-F 255, 298 92, 100, 219 Alfredsson, Björn 53, 88 Cars, Göran 44 G Almqvist, Måns 90 Cederschiöld, Carl 276 Grabö, Paul 204 Alvarsson, Anders 48, 70 Cedrenius, Bengt 90, 216–217, 280 Grafström, Erik 255 Alvehag, Ann-Charlotte 197 Gullnäs, Ingvar 260 Andersson, Ola 289–290 Gûstav, Anders 57, 72–73 Arnesson, Anders 276 D Gyllensvärd, Eva 170, 289 Asplund, Eva 292 Dennis, Bengt 230 Gärde, A.B. 255 Dominkovic, Anna 292 Dryselius, Mats 44 B H Beckman, Svante 36 Haglund, Peter 44–45, 47, 50, 56, 91 Bengtsson, Marita 270, 272 E Hammarlund, Claes 170 Berglund, Renée 101 Edman, Stefan 276 Hansson, Bo 99, 100, 170 Bergström, Hans 36 Egardt, Peter 101 Haraldsson, Per 101 Bern, Lars 36 Elander, Ingemar 107–108 Hede, Hans 81, 92 Bernergård, Kajsa 92, 105, 128, Elmsäter-Svärd, Catharina 280 Hedlund, Anders 131, 137 135–136, 293 Ericson, Nils 227 Hedman, Eje 70 Billström, Annika 214, 216, 220, Ericsson, Lars Eric 180 Hellström, Mats 169, 171–172, 175, 223–224, 272, 276, 280, 303 Eriksson, Gun 276 178–179, 181, 212, 292, 304 Bluhm, Gösta 129 Erikson, Robert 44 Henecke, Hans 100 Blücher, Gösta 107–108 Eriksson, Kjell 100 Heymowska, Maria 171 Boström, Curt 264 Eriksson, Peter 223–224 Hjerne, Gunnar 258 Boström, Mona 101 Howard, Ebenezer 186–187 Brandt, Elisabeth 101 Huledal, Peter 91, 171 Brattström, Hans 63, 273 F Huzell, Ulla 170 Broomé, Hans 29, 46, 51 Fehler, Katarina 105 Hårsman, Björn 48, 50, 130, 190 Forsberg, Gunnel 107–108 Hörjel, Nils 229 Francke, Ulrika 100 Friberg, Tove 216 350 APPENDIX

I Lindh, Ingela 101 Olofsson, Margareta 87, 216, 280 Lindhagen, Albert 297 Ingo, Susanne 48, 50, 63, 197 Lindstenz, Bernt 100, 299 Linnakivi, Tina 135 P J Linzie, Jan 117 Palm, Ulrika 63 Livingstone, Ken 218 Paulsson, Ragnvald 209 Janérus, Kaj 115 Loman, Gabriella 216 Pernebring, Marie 101 Johannesson, Christina 285 Lundh Malmros, Bette 292 Persson, Curt 272 Johansson, Börje 107–108 Lövdén, Lars-Eric 169 Persson, Göran 201, 205, 223, 272, Johansson, Kjell 101 275–276, 278 Johnson, Göran 10, 44, 47, 51, 56, M Persson, Magnus 233 63, 76, 92, 197, 329 Pettersson, Berit 44, 63, 105, 126, Jonforsen, Håkan 273 von Malmborg, Ragnar 168 128, 293 Jonsson, Stig 115 Malmsten, Bo 10, 48, 50–51, 55, 115, Pleiborn, Maria 166 170, 209, 299, 329 Putnam, Robert 51 Mehr, Hjalmar 298 K Meisaari-Polsa, Tuija 103, 107, 129 Karlsson, Kjell 99 Messing, Ulrica 220, 223 R Karlsson, Tuula 44, 103, 129 Möller, Marianne 209 Ringholm, Bosse 223, 268 Kempinsky, Peter 285 Rode, Hans 77, 100 Krausz, Elisabeth 45, 79, 92, 101 N Rosenberg, Göran 289 Kreitz, Per Arne 100 Rosencrantz, Per-Eric 272 Kristensson, Folke 188 Nelander, E. 256 Rosengren, Björn 213, 276 Kvist, Kenneth 209, 279 Nilsson, Elwe 57–58, 68, 212, 216, Rusck, Åke 255 Käärik, Andres 213, 216 280, 298–299 Nilsson, Knut 204 S L Nilsson, Magnus 66, 128, 131, 290 Norberg, Lena 49–50, 56, 69 Samec, Lotta 288 Lago, Anders 276 Nordfors, Lennart 69 Schéele, Siv 69 Langby, Erik 273 Norén, Dag 36 Sigurdsen, Gertrud 232 Larsson, Kjell 276 Norrbom, Claes Erik 115, 272 Sjöberg, Birger 261 Larsson, Peter 51–52, 55 Norrving, Bengt 48, 52, 303 Sjögren, Annick 107–108 Lédel, Ralph 35 Nuder, Pär 278 Skantze, Christina 100–101 Lerman, Peggy 137 Nyberg, Lars 99 Skärlund, Susanne 122 Levin, Bert 36 Nyberg, Lena 276 Snickars, Folke 108 Lilienberg, Albert 240 Nylund Watz, Ingela 276 Spörndly, Barbro 99 Liljelund, Lars-Erik 87 Sträng, Gunnar 229 Lindblom, Martin 223 O Strömdahl, Jan 204 Lindfors, Leif 101 Strömquist, Ulf 130, 166, 190 Lindgren, Per Anders 216 Olhede, Sven-Göran 260 PERSONREGISTER 351

Sundling, Bosse 209, 212–213, 219, Z 279 Swanstein, Stig 260 Zetterberg, Olle 99–101 Svegfors, Mats 304 Söderman, Johan 250 Sörman, Håkan 100 Å Ågren, Gunnar 56 Ånstrand, Claes 268, 273 T

Thorén, Klas 299 Thulin, Enoch 254 Ö Turner, Bengt 44 Öhman, Hans 100 Öijerholm, Rutger 170 Önfelt, Cecilia 280 U

Unwin, Raymond 186

Vogel, Joachim 44

Waidelich, Tommy 222, 276 Wanbo, Carin 292 Wersäll, Anna 87 Westerberg, Sten 36 Wihman, Thomas 204 Wikström, P-O 266 Wiman, Jan 53 Wredén, Börje 80, 92, 299 Stockholm – region i tillväxt Planering och utveckling 1993–2003

© Regionplane- och trafi kkontoret, 2004. författare Göran Johnson & Bo Malmsten redaktör Catharina Söderbergh kartansvarig Sara Webjörn grafi sk formgivning Fredrik Snellman, FS Bokform bildrepro Olssons Grafi ska AB bildbearbetning omslag Peter Rosén/Pixmix tryck Katarina Tryck AB, Stockholm 2004 bokbinderi Bengt Perssons Bokbinderi AB

Kartmaterial ur GSD Terrängkartan © Lantmäteriverket Gävle 2004. Med givan de M2004/2810. Luftfartsverket (s. 273); Mälardalsrådet (s. 60, 117).

Fotograﬁ er AstraZeneca (s. 81); Joakim Berglund/PrB (s. 198, 241); Frank Chmura/TIOFOTO (s. 152); Hans T Dahlskog/PrB (s. 97); Solveig Edlund (s. 33, 60:2, 68, 78, 83:2, 240, 329); ESA/Eurimage & Metria (s. 11); Peter Forslund (s. 214); Mats Husén (s. 72, 170, 181, 183:1–2); John Lif/Järfälla kommun (s. 252:1); Denny Lorentzen/PrB (s. 244); Klaus Luukhonen Gfk/f (s. 226); Sven-Gösta Johansson (s. 160:1); Lars Malm/KontrastFoto AB (s. 252:3); Maria Modig (s. 72); Nils-Johan Norenlind/TIOFO TO (s.151); Pressens Bild AB (252:2); Martin Runeborg (s. 83:3); Christer Sandquist (s. 60:1, 103, 121, 122, 124:3, 137, 160:3, 173, 175, 200, 211, 245, 283, 284:1–3); Kim Sawyer (s. 83:1); Bertil Stilling/PrB (s. 124:1); Stockholms läns museum (s. 160:2); Torleif Svensson/TIOFOTO (omslag, s. 308); Mikael Ullén (s. 284:4).

Illustrationer Ahlqvist & Almqvist Arkitekter AB (s. 231); Lars Berglund/RTK (s. 238:6, 251); Båveryd Produktion AB (s. 93); Euro pa press/Toles (s. 30); Peter Forslund (s. 214); Inregia AB (s. 184:1–3); Luftfartsverket (s. 259, 279); Nyréns Arkitektkontor AB (s. 124:2); SOYA (s. 193); RTK (s. 110, 144); Sara Webjörn/RTK (s.65, 154, 162, 164, 165, 196, 202, 238:1–5); POW, Per-Olof Wik ström (s. 12, 24, 34, 42, 95, 96, 98, 104, 106, 109, 140, 143, 221, 255–258, 263, 265, 267, 269, 271, 282, 296); Vägverket (s. 134); ÅWL Arkitekter AB (s. 198).

Boken är satt i Indigo Antiqua (brödtext), Rotis Sans (huvudrubriker) och Frutiger (mellanrubriker, sidhuvud). Omslag 150 gr Silverblade Art; inlaga 130 gr Silverblade Matt; för- och eftersätt 120 gr Tre Kronor mörkblå; kapitälband Zeta-Trade bordeaux.

För beställning av boken kontakta:

Regionplane- och traﬁ kkontoret Box 4414 102 69 Stockholm Tel: 08-737 25 00 Fax: 08-737 25 66 E-post: [email protected] www.rtk.sll.se

rtn 2004-0144

isbn 91-86-57484-1