Stock holm Stock Stockholm – region i tillväxt Stock holm Planering och utveckling 1993-2003 – region i till växt Regionplanering har bedrivits i Stockholmsregionen kontinuerligt under mer än 50 år och är en unik företeelse i den svenska samhälls- Planering och ut veck ling 1993-2003 planeringen. Den senaste regionplanen, RUFS 2001, som lands- tinget godkände i maj 2002, utarbetades under en fl erårig plane- i till – region ringsprocess, som var speciell på fl era sätt. Dels anlägger RUFS ett Göran Johns on bredare perspektiv än tidigare regionplaner, dels har andra aktörer i regionen – kommunerna, regionala myndigheter och organisationer Bo Malm sten – involverats mer än tidigare. Därigenom har planen också fått en stark förankring i regionen. Boken beskriver ingående hur planeringsprocessen genomfördes. Arbetet inleddes när efterkrigstidens djupaste ekonomiska kris i Sverige och Stockholmsregionen närmade sig sin kulmen. För regionplaneringen nya frågor kom att hamna i fokus, frågor som växt ekonomisk tillväxt, kompetens och utbildning samt integration och sociala frågor. Fortfarande fi nns dock de fysiska planfrågorna – regionens struktur, trafi ken och bostadsbyggandet – givetvis med i planen. Trafi ken har alltid fått stor uppmärksamhet i regionplaneringen, Bo Malm sten Bo Malm Göran Johns och så var också fallet i RUFS-arbetet. I Stockholmsregionen fi nns sällan några helt nya planeringsfrågor. I boken beskrivs hur planfrå- gorna har behandlats tidigare och under RUFS-processen samt hur förslagen har mottagits sedan planen färdigställts. Den förre regionplanedirektören Bo Malmsten och projektle- on daren Göran Johnson, som skrivit boken, har båda lång erfarenhet av planering i Stockholmsregionen och var tillsammans huvudan- svariga för RUFS-processen. De redovisar också sina slutsatser och lärdomar av planeringsprocessen. Avsikten är att bringa förståelse för den komplexitet som präglar Stockholmsregionens planering. ISBN 91-86-57484-1 Stockholm – region i tillväxt Stockholm – region i tillväxt Planering och utveckling 1993-2003 Göran Johnson Bo Malmsten Förord När landstingsfullmäktige i maj 2002 antog Regional slutsatser. Bo Malmsten och Göran Johnson, som skri- utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen, RUFS vit boken, har båda lång erfarenhet av planering i 2001, avslutades en flerårig regionplaneprocess. RUFS Stockholmsregionen och var tillsammans huvudansva- 2001 och den process som ledde fram till den färdiga pla- riga för RUFS-processen. nen är unik på flera sätt. Landstingsfullmäktige gav vid Målgrupp är i första hand planerare, politiker och antagandet Regionplane- och trafikkontoret i uppdrag andra som är intresserade av planering på regional nivå att följa upp planen och inom några år ta fram underlag inom och utom regionen. Ett särskilt syfte är att ge un- för att pröva dess aktualitet. derlag inför den aktualitetsprövning som ska ske inom RUFS anlägger ett bredare perspektiv än tidigare ett par år. regionplaner. RUFS-processen har också inneburit att Vår förhoppning är att skriften ska bidra till att ytter- andra aktörer i regionen – kommunerna, regionala ligare utveckla regionplaneringen, dess metoder och myndigheter och organisationer – involverats mer än arbetsformer så att Stockholmsregionens utveckling där- tidigare. Därigenom har planen fått en stark förankring igenom blir så gynnsam som möjligt. bland regionens aktörer. Ett syfte bakom denna skrift är att sammanfatta hur Sven-Inge Nylund planeringsprocessen genomfördes och dra allmängiltiga Regionplanedirektör Innehåll Inledning 7 DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARNA Regionplaneringen i det svenska plansystemet 13 Stockholmsregionen i mitten av 1990-talet 27 DEL 2 – PROCESSEN Den osäkra framtiden 35 En regional strategi 43 Regional utvecklingsplan – samrådsunderlag 61 Från samrådsunderlag till RUFS 2001 85 DEL 3 – FORMERNA Förankringen 99 Det geografiska perspektivet 111 Regionplanens konsekvenser 125 Metoder och modeller 141 DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR Befolkningstillväxten 153 Bostadsbyggandet 161 Från ett regioncentrum till flerkärnighet 185 Trafikfrågorna 201 Getingmidjan – Stockholms pulsåder 227 Nord-sydliga vägförbindelser 239 Flygplatser 253 DEL 5 – RESULTATET Har regionen enats? 285 Regionens styrning 297 Tolv lärdomar för framtiden 309 Summary 315 Författarna 329 Noter 330 Referenser 337 Register 341 6 INLEDNING INLEDNING 7 Inledning EN UNIK PLANERINGSPROCESS planen som har antagits politiskt. De övriga var Region- Landstingsfullmäktige godkände i maj 2003 Regional plan 1958, Regionplan 1973, Regionplan 1978 och Re- utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen, RUFS gionplan 1991. 2001. Därmed avslutades en regionplaneprocess som Därutöver har många diskussionsunderlag och plan- hade inletts nästan tio år tidigare. Arbetet bedrevs i flera förslag tagits fram som inte har godkänts politiskt. Det steg som inkluderade användningen av scenarier och kanske mest kända – Skiss 66 – kom att få mycket stor strategier. betydelse även om det aldrig blev antaget som en for- Arbetet inleddes när efterkrigstidens djupaste ekono- mell regionplan. Redan i Skiss 66 målades visionen om miska kris i Sverige och Stockholmsregionen närmade den framtida Mälardalsregionen upp, som nu mer än sig sin kulmen och för regionplaneringen nya frågor trettio år senare håller på att bli verklighet. kom att hamna i fokus, frågor som ekonomisk tillväxt, RUFS 2001 och den process som ledde fram till den kompetens och utbildning samt integration och sociala färdiga planen är unik på flera sätt. För första gången frågor. Fortfarande finns dock de fysiska planfrågorna – används benämningen ”regional utvecklingsplan”, vil- regionens struktur, trafiken och bostadsbyggandet – gi- ket både understyrker det bredare perspektivet i RUFS vetvis med i planen. jämfört med tidigare regionplaner, och att planen är av- Regionplaneringen i Stockholmsregionen är en unik sedd att ligga till grund för ett genomförande och på så företeelse i den svenska samhällsplaneringen. Under sätt bidra till att regionen utvecklas. 50 års tid har planering bedrivits på regional nivå. Ge- RUFS-processen har också inneburit att andra ak- nom decennierna har en stor kunskapsbank byggts upp törer i regionen – kommunerna, regionala myndighe- om regionala frågor. RUFS 2001 är den femte region- ter och organisationer – involverats mer än tidigare. 8 INLEDNING Genom hela processen har en dialog förts kring inrikt- BOKENS UPPLÄGGNING ningen i den kommande utvecklingsplanen. Därigenom Boken delas in i fem huvuddelar. I första delen redovisas har planen fått en stark förankring bland regionens ak- planeringsförutsättningar i två avseenden. Dels beskrivs törer. regionplaneringens ställning i det svenska plansys- temet. Brister och ofullkomligheter i vårt plansystem DOKUMENTATION OCH ERFARENHETSÅTERFÖRING och den regionala nivåns svaghet kommenteras, liksom Ett syfte bakom denna skrift har därför varit att medan att den nationella politiken traditionellt inte fokuserats processen ännu finns i färskt minne sammanfatta vad på förhållanden i Stockholm och andra storstadsre- som hände och dra mer allmängiltiga slutsatser av detta. gioner. Vidare redogörs för den mycket besvärliga situa- Boken kan därigenom bidra till utvärderingen av tionen i Stockholmsregionen och landet vid mitten av RUFS-processen och förmedla erfarenheter till andra. 1990-talet då planprocessen inleddes. Många kanske Målgruppen är i första hand planerare, politiker och idag redan har glömt hur djup den ekonomiska krisen andra som är intresserade av planering på regional nivå faktiskt var, men bristen på bostäder och problemen inom och utom regionen. Eftersom förhållandena i med trafiksystemet känns fortfarande minst lika aktu- Stockholmsregionen i många avseenden skiljer sig från ella. resten av landet borde en annan viktig målgrupp vara I den andra delen av boken beskrivs planeringspro- aktörer på det nationella planet. cessen kronologiskt från scenarioskriften ”Den osäkra Regionplaneringen i Sverige och i Stockholmsregio- framtiden” till den färdiga utvecklingsplanens godkän- nen har hittills varit dåligt dokumenterad. När Region- nande i maj 2002. Planerarna mötte olika typer av pro- plane- och trafikkontoret fyllde 50 år 2002 utgavs en blem under processens gång. Den mest kritiska fasen i 1 jubileumsskrift , en antologi där en del av planerings- arbetet var kanske arbetet med den regionala strategin. historiken återgavs av några av dem som medverkat Dels tog arbetet med samrådsunderlaget lång tid. Svå- genom åren. righeterna handlade om att finna rätt inriktning och Ingen av de tidigare planeringsomgångarna som lett angreppssätt i samrådsunderlaget. Dels tog den poli- fram till de fyra tidigare regionplanerna har dock doku- tiska behandlingen nästan lika lång tid som själva arbe- menterats. Ingen process är den andra lik. Många har tet på grund av det politiska majoritetsskifte som ägde efterfrågat en redovisning av planeringsförutsättningar, rum i landstinget. Successivt växte enigheten i regionen vilka överväganden och vägval som skett under arbetets fram om huvuddragen i regionens utveckling, som de gång samt vilka faktorer som varit avgörande för ett beskrivs i den färdiga planen, RUFS 2001. framgångsrikt resultat. Den tredje delen av boken behandlar planerings- Landstingsfullmäktige gav vid antagandet Region- former och arbetssätt. Det gäller först och främst det plane- och trafikkontoret i uppdrag att följa upp planen intensiva arbetet med att förankra planeringsfrågorna och inom några år ta fram underlag för att pröva dess i regionen genom att använda styr-