Dokument 16 (2015–2016)

Dokument 16 (2015–2016) Rapport til Stortinget fra Evalueringsutvalget for Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)

En evaluering av EOS-utvalgets kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste

E JØM RKE IL T M

0 7 0 7 Xp 5 ress - 241

Trykk: 07 Xpress AS - 2016 www.stortinget.no Dokument 16 (2015–2016) Rapport til Stortinget fra Evalueringsutvalget for Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)

Til Stortingets presidentskap

Utvalget som ble satt ned for å evaluere EOS-utvalget, ble oppnevnt 27. mars 2014. Utvalget avlegger med dette sin rapport.

Oslo 29. februar 2016

Bjørn Solbakken leder

Grethe Fossli Torgeir Hagen Ellen Katrine O. Hætta

Eva Jarbekk Lodve Solholm Ingvild Bruce Vegard Valther Hansen Marianne Aasland Kortner Bjørn Arne Steine

Innhold

Side Side 1. Sammendrag ...... 9 18. EOS-utvalgets kontroll av Politiets 2. Summary in English ...... 13 sikkerhetstjeneste ...... 62 18.1. Om Politiets sikkerhetstjeneste ...... 62 I Om evalueringen ...... 18 18.2. Kontrolloppgaven ...... 64 1. Bakgrunnen for evalueringen ...... 18 18.3. Kontroll av arkiver og registre ...... 64 2. Evalueringsutvalgets mandat og 18.4. Kontroll av forebyggings- og etter- sammensetning ...... 19 forskningssaker ...... 64 3. Evalueringsutvalgets forståelse av 18.5. Begjæringer om avgradering og mandatet ...... 21 innsyn ...... 66 4. Utgangspunkter, avgrensninger og 18.6. Informasjonsutveksling med nasjonale fremgangsmåte ...... 23 etater ...... 66 4.1. Evalueringsteoretiske utgangspunkter .. 23 18.7. Informasjonsutveksling med 4.2. Evalueringsgjenstand ...... 23 utenlandske tjenester ...... 66 4.3. Evalueringsformål ...... 24 19. EOS-utvalgets kontroll av 4.4. Evalueringstema og -spørsmål ...... 24 Etterretningstjenesten ...... 67 4.5. Fremgangsmåte ...... 30 19.1. Om Etterretningstjenesten ...... 67 19.2. Kontrolloppgaven ...... 68 II Grunnnleggende idealer og rammer 19.3. Kontroll av tjenestens informasjons- for EOS-utvalgets kontroll ...... 32 innhenting ...... 70 5. Generelt ...... 32 19.4. Kontroll av tjenestens arkiver og 6. Nasjonal sikkerhet ...... 33 registre ...... 70 7. Individuelle rettigheter og samfunns- 19.5. Informasjonsutveksling med messige interesser ...... 33 utenlandske tjenester ...... 71 8. Samfunnets kontrollbehov ...... 34 20. EOS-utvalgets kontroll av Nasjonal 9. Menneskerettslige krav til kontroll og sikkerhetsmyndighet ...... 71 andre internasjonale standarder ...... 34 20.1. Om Nasjonal sikkerhetsmyndighet ...... 71 10. Konstitusjonelle rammer ...... 37 20.2. Kontrolloppgaven ...... 73 20.3. Kontroll av sikkerhetsklareringssaker .. 73 III Relevante utviklingstrekk ...... 39 20.4. Kontroll av NSMs tekniske 11. Generelt ...... 39 virksomhet ...... 74 12. Det globale trusselbildet ...... 39 21. EOS-utvalgets kontroll av Forsvarets 13. Det nasjonale trusselbildet ...... 40 sikkerhetsavdeling ...... 74 14. EOS-tjenestenes virksomhet ...... 41 21.1. Om Forsvarets sikkerhetsavdeling ...... 74 15. Betydning for EOS-utvalget ...... 43 21.2. Kontrolloppgaven ...... 75 21.3. Kontroll av sikkerhetsklareringssaker .. 75 IV Kontrollen av EOS-tjenestene ...... 44 21.4. Kontroll av sikkerhetsundersøkelser og 16. Begrepet EOS-tjenestene ...... 44 militær kontraetterretning mv...... 75 17. EOS-utvalgets kontroll generelt ...... 45 22. EOS-utvalgets kontroll av 17.1. Historikk ...... 45 samarbeidet mellom EOS-tjenestene ... 76 17.2. Regelverk ...... 48 22.1. Samarbeidet mellom tjenestene ...... 76 17.3. Kontrollområde ...... 48 22.2. EOS-utvalgets kontroll av samarbeidet 77 17.4. Kontrollformål ...... 49 23. EOS-utvalgets kontroll av annen 17.5. Kontrolloppgaver ...... 51 EOS-tjeneste ...... 78 17.6. Kontrollverktøy ...... 51 24. Det samlede kontrollsystemet for 17.7. Kontrollformer ...... 53 EOS-tjenestene ...... 80 17.8. Oppnevning, sammensetning og 24.1. Generelt ...... 80 organisering av utvalget ...... 59 24.2. PST ...... 80 17.9. Rapportering og forhold til Stortinget .. 61 24.3. Etterretningstjenesten ...... 82 Side Side 24.4. NSM ...... 83 35.1. Temabasert kontrollmetodikk ...... 147 24.5. FSA ...... 84 35.2. Reduksjon av kravene til antall 24.6. Andre eksterne kontrollmekanismer ..... 84 inspeksjoner ...... 149 25. Andre lands kontrollmekanismer ...... 85 35.3. Automatisert kontroll ...... 152 25.1. Sverige ...... 85 35.4. Krav til behandling av klagesaker ...... 152 25.2. Nederland ...... 90 35.5. Strategisk orientering ...... 153 25.3. Kort om Danmark og Tyskland ...... 93 36. Kontrollverktøy ...... 154 37. Oppnevning, sammensetning og V Resultatene av evalueringen ...... 95 organisering ...... 154 26. Innledning ...... 95 37.1. Generelt ...... 154 27. Måloppnåelse ...... 96 37.2. Oppnevning av medlemmer ...... 155 27.1. Kontrollformer og metodikk ...... 96 37.3. Sammensetning av utvalget ...... 155 27.2. Ivaretakelse av individuelle 37.4. Vervsordningen ...... 158 rettigheter ...... 98 37.5. Adgangen til gjenoppnevnelse ...... 158 27.3. Kontrollens forebyggende effekt ...... 112 37.6. Sekretariatets sammensetning, 27.4. Ivaretakelse av samfunnsmessige størrelse og organisering ...... 159 interesser ...... 115 37.7. Forholdet mellom utvalget og 27.5. Kontrollens tillitsskapende effekt ...... 118 sekretariatet ...... 161 28. Om hensynet til rikets sikkerhet, 37.8. Utvalgsleders rolle ...... 162 forholdet til fremmede makter og 37.9. Bruk av bistandspersoner ...... 163 behovet for vern av kilder ...... 119 38. Taushetsplikt, rapportering og 29. Prinsippet om etterfølgende kontroll .... 122 offentlighet ...... 164 30. Effektivitet ...... 124 38.1. EOS-utvalgets taushetsplikt ...... 164 38.2. EOS-utvalgets meldinger ...... 164 VI Evalueringsutvalgets forslag og 38.3. Forholdet mellom årsmeldingen og vurderinger ...... 125 særskilte meldinger ...... 165 31. Kontrollmodellen ...... 125 38.4. EOS-tjenestenes rett til å uttale seg om 31.1. EOS-utvalget som stortingsoppnevnt EOS-utvalgets meldinger ...... 166 kontrollorgan ...... 125 38.5. EOS-tjenestenes rett til å beslutte 31.2. Utvalgsmodellen ...... 127 avgradering av opplysninger ...... 167 31.3. EOS-utvalget som del av det samlede 38.6. EOS-utvalgets uttalelser til klagere ..... 168 kontrollsystemet ...... 128 39. Regelverk ...... 168 31.4. Forholdet til Den europeiske 40. EOS-utvalgets innsynsrett ...... 168 menneskerettskonvensjon ...... 129 40.1. Bakgrunn ...... 168 32. Kontrollområdet ...... 129 40.2. Innsynsretten i departementenes 32.1. Generelt ...... 129 dokumenter ...... 169 32.2. Sikkerhetsklareringssaker som del av 40.3. Innsynretten i Etterretningstjenestens kontrollområdet ...... 130 «særlig sensitive informasjon» ...... 170 32.3. Påtalemyndighetens virksomhet som 41. Norsk demokratisk kontroll av del av kontrollområdet ...... 134 fremmede staters overvåking ...... 177 32.4. Kontrollen overfor personer som ikke 41.1. Bakgrunn ...... 177 er bosatt i riket mv...... 139 41.2. Andre lands overvåking av norske 32.5. Utvidelse av kontrollområdet ved borgere på deres territorium ...... 177 enkelthendelser ...... 139 41.3. Andre lands overvåking av norske 33. Kontrollformålene ...... 140 borgere på norsk territorium ...... 178 34. Kontrolloppgavene ...... 142 41.4. Utviklingen av internasjonalt 34.1. Generelt ...... 142 samarbeid mellom kontrollorgan ...... 181 34.2. Kontrollen av PST ...... 142 42. Bruk av kilder ...... 182 34.3. Kontrollen av Etterretningstjenesten .... 145 34.4. Kontrollen av NSM ...... 145 VII Forslag til lov- og instruksendringer 186 34.5. Kontrollen av FSA ...... 145 43. Forslag om opphevelse av 34.6. Kontroll av andre etterretningsenheter i EOS-kontrollinstruksen ...... 186 Forsvaret ...... 146 44. Forslag til endringer i 34.7. I kontrollen av samtlige tjenester ...... 147 EOS-kontrolloven og merknader til 35. Kontrollformer og -metodikk ...... 147 disse ...... 186 Side Side VIII Økonomiske og administrative Vedlegg 3 Innspill til evaluering av konsekvenser ...... 193 EOS-utvalget. Teknologiske 45. Økonomiske og administrative aspekter ...... 231 konsekvenser ...... 193 Vedlegg 4 Hvilke krav stiller Grunnloven og EMK til etterfølgende kontroll av Referanser og litteratur ...... 194 sikkerhets- og etterretningstjenestenes inngrep i menneskerettigheter? ...... 245 Vedlegg 1 Klagesaksundersøkelse ...... 198

Vedlegg 2 ET-saksundersøkelse ...... 216

Dokument 16 (2015–2016) Rapport til Stortinget fra Evalueringsutvalget for Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)

Rapport fra Evalueringsutvalget for Stortingets Evalueringen har også gitt en rekke eksempler på kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og at EOS-utvalgets kontroll har forebyggende effekt, sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) om evaluering det vil si får konsekvenser utover de enkelte krenkel- av EOS-utvalget sene som er avdekket i enkeltsaker. Evalueringen tyder på at tjenestene har en respekt for EOS-utvalgets kontroll, at EOS-utvalgets kontroll fungerer skjerpende på tjenestene, og at tjenestene tar konsekvenser og lærer av den kritikken utvalget kommer 1. Sammendrag med. Eksempler på dette er at tjenestene har foretatt Evalueringsutvalget har funnet at EOS-utvalgets endringer i liknende saker, endret praksis eller ruti- kontroll har fungert godt etter sin opprinnelige inten- ner, utviklet nye tekniske løsninger, eller utviklet nytt sjon. Over tid er det utviklet gjensidig respekt og for- eller endret gjeldende regelverk. ståelse mellom utvalget og tjenestene. Utvalget nyter Evalueringen har vist at EOS-utvalget bare har allmenn tillit og bidrar således til samfunnets aksept behandlet et fåtall saker som alene gjelder samfunns- av EOS-tjenestene. Tiden er likevel moden for messige interesser, men at utvalget uttaler seg om en enkelte endringer og justeringer i EOS-utvalgets rekke saker der individuelle interesser med stor samarbeid og rammebetingelser. funnsmessig betydning står sentralt. Blant disse fin- EOS-tjenestene er nødvendige samfunnsinstitu- nes det flere som gjelder forholdet til pressen, og som sjoner. På grunn av oppgavenes karakter må store setter fokus på hensynene til presse- og ytringsfrihet deler av arbeidet skje uten offentlig innsyn. Kravet og til kildevern, samt PSTs praktisering av forbudet om hemmelighold begrunner behovet for kontroll. mot behandling av opplysninger alene på bakgrunn Det er nødvendig med en profesjonell avstand mel- av personens etnisitet eller nasjonale bakgrunn, poli- lom EOS-utvalget og de kontrollerte EOS-tjenestene. tisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagfore- Evalueringsutvalgets hovedinntrykk er at EOS- ningstilhørighet eller opplysninger om helsemessige utvalget har gjort en god jobb og er en meget viktig eller seksuelle forhold. del av samfunnets samlede kontrollsystem med EOS- EOS-utvalget er en viktig del av det samlede kon- tjenestene. trollsystemet som EOS-tjenestene er underlagt, og Den norske modellen for demokratisk og parla- bidrar gjennom kvaliteten i den kontrollen som gjen- mentarisk forankret kontroll med EOS-tjenestene er nomføres til å styrke tilliten til tjenestenes virksom- internasjonalt anerkjent som god. het. Befolkningens tillit til EOS-tjenestene avhenger likevel først og fremst av at tjenestene selv avstår fra vesentlige krenkelser av individuelle eller samfunns- Måloppnåelse messige interesser, eller andre omfattende regel- Evalueringen har vist at EOS-utvalget anser det brudd. EOS-utvalget er tydelige på at de ikke kan som sin hovedoppgave å avdekke krenkelser av indi- garantere at det ikke skjer regelbrudd i tjenestene. viduelle rettigheter som eventuelt skjer i tjenestenes Etter Evalueringsutvalgets syn verken kan eller bør virksomhet, og bekreftet at EOS-utvalgets kontroll EOS-utvalget tillegges rollen som garantist for tje- har bidratt til å avdekke slike krenkelser i samtlige av nestenes virksomhet. Det konstitusjonelle og parla- EOS-tjenestenes virksomhet. mentariske ansvaret for at tjenestene overholder 10 Dokument 16 – 2015–2016 regelverket er det den ansvarlige statsråden som har, tjenesten har imidlertid blitt mer omfattende i senere og primært er det dennes ansvar å sørge for at det år, blant annet på grunn av det økte samarbeidet mel- samlede kontrollsystemet er tilstrekkelig til å sikre at lom Etterretningstjenesten og PST og økning i antal- tjenestene ivaretar sine oppgaver på en god måte og let nordmenn som overvåkes av tjenesten i utlandet.1 ikke misbruker sine fullmakter. EOS-utvalgets kontroll med Etterretningstjenesten Evalueringen har gitt et klart inntrykk av at for- fremstår for Evalueringsutvalget som relevant og holdet mellom EOS-utvalget og EOS-tjenestene i dag effektiv. Evalueringsutvalget har derfor foreslått at er preget av gjensidig respekt og tillit. Evalueringsut- EOS-utvalgets kontrolloppgaver overfor tjenesten valget har ikke fått informasjon om eller inntrykk av spesifiseres i tråd med dagens praksis. I lys av den at EOS-utvalget i for stor grad tar hensyn til rikets teknologiske utviklingen i tjenesten har Evaluerings- sikkerhet i kontrollvirksomheten eller at det er for utvalget også foreslått å styrke teknologisk kompe- stor grad av nærhet mellom utvalget og tjenestene. tanse både i utvalget og sekretariatet. Videre har det Enkelte av EOS-tjenestene har påpekt at utvalgets pekt på at dersom forslaget om å gi Etterretningstje- årsmeldinger i stor grad gir uttrykk for negative funn nesten aksess til kabelbåren informasjon, må dette få og kritikk, i liten grad presenterer EOS-tjenestenes store konsekvenser både for kontrollsystemet som synspunkter, og i liten grad vektlegger de positive helhet og EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. sidene ved tjenestenes virksomhet. Etter Evalue- EOS-utvalget fører en grundig kontroll med ringsutvalgets syn er det ikke EOS-utvalgets opp- Nasjonal sikkerhetsmyndighets (NSM) personellsik- gave å anerkjenne kvaliteten eller effektiviteten i kerhetsvirksomhet, og har i stor grad bidratt til å EOS-tjenestenes arbeid. Det er likevel viktig at EOS- avdekke krenkelser av enkeltpersoners prosessuelle utvalget formidler et helhetlig bilde av resultatene av rettigheter knyttet til klareringssaker. Evalueringsut- kontrollvirksomheten, herunder de delene av kon- valget foreslår likevel å ta saker om sikkerhetsklare- trollen som ikke avdekker kritikkverdige forhold. ring ut av EOS-utvalgets kontrollområde, se neden- Det er dessuten viktig at EOS-utvalget ikke blir ensi- for. EOS-utvalgets kontroll omfatter i dag de rele- dig i vektleggingen av hensynet til personvern og vante sidene ved NSMs tekniske virksomhet, likevel rettssikkerhet. Evalueringen tyder på at tjenestene de slik at denne delen av kontrollen er begrenset og senere årene i større grad har gått i dialog om og bærer preg av rapportering og orientering heller enn utfordret EOS-utvalgets synspunkter og kritikk. Etter aktive undersøkelser fra utvalgets side. Etter Evalue- Evalueringsutvalgets syn kan konstruktive diskusjo- ringsutvalget syn bør denne delen av NSMs virksom- ner bidra til kvalitet både i kontrollen og dens effek- het i fremtiden vies større oppmerksomhet fra EOS- ter på tjenestenes virksomhet. Det er likevel viktig at utvalgets side. Evalueringsutvalget har foreslått at diskusjoner føres på en ryddig og åpen måte, at tje- EOS-utvalgets kontrolloppgaver overfor NSM spesi- nestene er tydelige dersom de velger å la være å følge fiseres, blant annet med henvisning til kontroll med EOS-utvalgets anbefalinger og at eventuelle uav- myndighetens tekniske virksomhet. klarte spørsmål kommuniseres til Stortinget. Også i kontrollen av Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) er personellsikkerhetsvirksomheten De enkelte EOS-tjenestene hovedfokus, og forslaget om å ta sikkerhetsklare- Evalueringen har bekreftet at Politiets sikkerhets- ringssaker ut av kontrollområdet vil få betydning tjeneste er den EOS-tjenesten som er grundigst kon- også her. EOS-utvalget fører imidlertid også en rele- trollert av EOS-utvalget, og at EOS-utvalget gjen- vant og effektiv kontroll med den militære kontraet- nom kontroll med PST har avdekket en rekke kren- terretningstjenesten tilliggende FSA og avdelingens kelser av individuelle rettigheter og andre regel- undersøkelser av sikkerhetstruende virksomhet. brudd. Det er også påvist at utvalgets kontroll har ført Denne kontrollen foreslås opprettholdt. til forbedringer blant annet av tjenestens rutiner, interne retningslinjer og tekniske løsninger. Evalue- Kontrollmodellen ringsutvalget anbefaler at EOS-utvalget som et mini- Evalueringen har vist at EOS-utvalgets forank- mum opprettholder fokuset på kontroll av PST, men ring i Stortinget først og fremst er en styrke ved at utvalget gis mer frihet til selv å beslutte hvordan dagens kontrollmodell og utvalgets arbeid. Etter Eva- kontrollen skal gjennomføres, se nedenfor. Evalue- lueringsutvalgets syn er det åpenbart at ordningen ringsutvalgets foreslår også enkelte justeringer i med et stortingsoppnevnt kontrollorgan bør viderefø- beskrivelsen av kontrolloppgavene overfor PST, her- res. Kontrollorganets forankring i Stortinget gir det under at andre metoder for skjult informasjonsinn- en uavhengighet gjennom avstand til den utøvende henting skal kontrolleres på lik linje med bruken av makt, som et regjeringsoppnevnt kontrollorgan ikke skjulte tvangsmidler. EOS-utvalgets kontroll av Etterretningstjenesten 1. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 10 og var opprinnelig langt mindre intensiv enn kontrollen side 30. EOS-utvalgets årsmeldinger er digitalt tilgjengelige med for eksempel PST. Kontrollen av Etterretnings- på http://eos-utvalget.no/norsk/arsmeldinger/ Dokument 16 – 2015–2016 11 vil kunne oppnå. Evalueringen har også vist at EOS- somhet bør reguleres i et mer konkret og allment til- utvalgets kontroll bidrar til at Stortinget gjøres opp- gjengelig regelverk. Dessuten har evalueringen vist merksom på viktige problemstillinger knyttet til at EOS-utvalget i dag er alene om å føre faktisk kon- EOS-tjenestenes virksomhet, i tillegg til at kontrollen troll med EOS-tjenestenes tekniske systemer. Ende- går langt utover det Stortinget selv, eller en parla- lig er det tvilsomt om det samlede kontrollsystemet mentarisk komité, ville ha kapasitet og kompetanse med EOS-tjenestenes virksomhet tilfredsstiller de til. I tillegg ivaretar kontrollordningen behovet for å krav som følger av Den europeiske menneskeretts- holde sikkerhetsgradert informasjon innenfor en konvensjonen (EMK) artikkel 13 om tilgang til begrenset krets. EOS-utvalgets forankring i Stortin- effektivt rettsmiddel, se særlig utredningen av get medfører imidlertid også enkelte begrensninger i Grunnlovens og EMKs krav til etterfølgende kontroll kontrollen, blant annet at kontrollen skal være rent med etterretnings- og sikkerhetstjenester i vedlegg 4. kontrollerende, at utvalget ikke kan avsi bindende Evalueringsutvalget anbefaler derfor at det foretas en avgjørelser og at utvalget ikke skal kontrollere effek- bredere evaluering av om det samlede kontrollsyste- tiviteten av tjenestenes handlinger. met som EOS-tjenestene er underlagt er tilstrekkelig, Evalueringen har vist at EOS-utvalgets kapasitet, både til å tilfredsstille de krav som følger av våre innenfor dagens regelverk og utvalgets tilnærming til internasjonale forpliktelser og det kontrollbehov som kontrolloppgaven, er fullt utnyttet. Videre tilsier den følger av EOS-tjenestenes virksomhet i dag og frem- samfunnsmessige og teknologiske utviklingen at over. omfanget av og kompleksiteten i EOS-tjenestenes Evalueringsutvalget understreker også viktighe- virksomhet vil øke i tiden som kommer. Etter Eva- ten av at behovet for kontroll vurderes og integreres lueringsutvalgets syn bør derfor den stortingsopp- i eventuelle fremtidige prosesser knyttet til utvikling nevnte kontrollen med EOS-tjenestene styrkes. Eva- av EOS-tjenestenes fullmakter og virksomhet for lueringsutvalget har sett det som sin oppgave å fore- øvrig. Dette gjelder både på lovgivningsnivå, for slå endringer i den nåværende utvalgsmodellen som eksempel ved at tjenestenes regelverk tilrettelegger kan styrke EOS-utvalgets kapasitet og gjøre det for kontroll og at det samtidig vurderes om det er bedre rustet til å møte fremtidens utfordringer. Det er behov for endringer i EOS-utvalgets regelverk, og på imidlertid på det rene at utvalgsmodellen, og det fak- teknologisk nivå, ved at behov, muligheter og tilret- tum at utvalgsmedlemmene innehar verv som i telegging for kontroll må integreres i prosessene utgangspunktet skal ivaretas ved siden av fulltids knyttet til vurdering og implementering av nye meto- arbeid, begrenser EOS-utvalgets kapasitet. Det er der i tjenestene. vanskelig å se for seg at denne kontrollen kan utvides kraftig innenfor dagens utvalgsmodell. Evaluerings- Kontrollområdet utvalget har derfor pekt på at dersom den stortings- I lys av de store kapasitetsutfordringene EOS- oppnevnte kontrollen skal styrkes utover det Evalue- utvalget står overfor, er en vesentlig avgrensing av ringsutvalget har foreslått, kreves nytenkning knyttet kontrollområdet nødvendig for å opprettholde for- til kontrollmodellen som helhet. svarlig kontroll av de delene av EOS-tjenestenes Etter Evalueringsutvalgets syn tilsier både virksomhet der kontrollbehovet er størst. Det foreslås begrensningene som følger av EOS-utvalgets forank- derfor at sikkerhetsklareringssaker tas ut av EOS- ring i Stortinget og behovet for å styrke kontrollen utvalgets kontrollområde, og at det vurderes om slike med EOS-tjenestene at EOS-utvalgets kontroll vur- saker bør gjøres til gjenstand for kontroll av andre. deres som ett ledd i det samlede kontrollsystemet som Evalueringsutvalget anerkjenner at det finnes tungt- EOS-tjenestene er underlagt. Et velfungerende kon- veiende argumenter mot en slik løsning, men mener trollsystem er essensielt ikke bare for å verne indivi- at EOS-utvalgets arbeidsmengde krever at det gjøres duelle og kollektive interesser, men også for å sikre valg som ikke nødvendigvis er ideelle. Dette forsla- borgerne og allmennhetens tillit til den virksomheten get innebærer ikke at Evalueringsutvalget anser per- kontrollobjektet driver. Det har ikke vært Evalue- sonellsikkerhetstjenesten som mindre viktig enn tid- ringsutvalgets mandat å vurdere innholdet og kvalite- ligere, men at utviklingen på dette området har svek- ten i andre elementer i kontrollsystemet enn EOS- ket personellsikkerhetstjenestens preg av å være utvalget, men Evalueringsutvalget har pekt på EOS-tjeneste. I tillegg er det etablert andre rettssik- enkelte aspekter ved det helhetlige kontrollsystemet kerhetsmekanismer (enn EOS-utvalget) som bidrar som er tydeliggjort i evalueringsprosessen. Blant til å ivareta den enkeltes rettigheter. Den foreslåtte disse er det faktum at det i dag bare er PSTs bruk av løsningen vurderes derfor som både forsvarlig og skjulte tvangsmidler som krever forhåndstillatelse fra ønskelig. en uavhengig instans (domstolen), mens de øvrige EOS-utvalgets kontroll omfatter i dag ikke virk- tjenestenes metodebruk godkjennes internt eller av somheten til den overordnede påtalemyndigheten. På overordnede. Videre tilsier hensynet til EOS-utval- oppfordring fra Riksadvokaten har Evalueringsutval- gets kontrollmulighet at Etterretningstjenestens virk- get vurdert om også virksomheten til den integrerte 12 Dokument 16 – 2015–2016 påtalemyndigheten i PST burde unntas utvalgets stand til å sette både egen oppfølging og EOS-utval- kontroll. Evalueringsutvalgets flertall har imidlertid gets tilbakemeldinger i et bredere læringsperspektiv, kommet til at dette ikke bør gjøres, mens et mindre- og implementere læringen i egen organisasjon. tall bestående av utvalgsmedlem Hætta, mener den Etter Evalueringsutvalgets syn er det nødvendig å integrerte påtalemyndigheten i PST bør holdes uten- senke EOS-kontrollinstruksens minimumskrav til for EOS-utvalgets kontroll. Et samlet utvalg har antall inspeksjoner i enkelte av tjenestene, samt kra- kommet til at hensynet til en politisk uavhengig påta- vene til hva den enkelte inspeksjon skal inneholde. I lemyndighet tilsier at kontrollområdet ikke bør utvi- kombinasjon med forslagene om å ta saker om sik- des til å omfatte overordnet påtalemyndighet. kerhetsklarering ut av kontrollområdet og innføre en mer risiko- og temabasert kontrollmetodikk, vil Kontrollformer og -metodikk reduksjonen av antallet obligatoriske inspeksjoner gi EOS-utvalgets kontroll består i hovedsak av tre EOS-utvalget større frihet til å disponere egne kon- kontrollformer: inspeksjoner, klagesaker og saker trollressurser og bidra til å gjøre kontrollvirksomhe- som utvalget tar opp av eget tiltak. Evalueringsutval- ten mer målrettet. get har gjennomført systematiske undersøkelser av Til slutt vurderes det tvingende nødvendig at 100 av EOS-utvalgets klagesaker og 100 eget tiltak- EOS-utvalgets kontroll i fremtiden må kombinere saker. Resultatene av disse undersøkelsene fremgår manuell kontroll med automatisert maskinell kon- av vedlegg 1 og 2. troll. Det betyr at nye metoder eller tilgang til nye Kort oppsummert har evalueringen vist at inspek- datakilder for EOS-tjenestene må legge inn automa- sjonene er en viktig kilde for EOS-utvalget til kunn- tisert maskinell kontroll allerede ved design. Slik skap om tjenestenes virksomhet, og for utvalgets dia- automatisert kontroll vil være spesielt relevant der- log med tjenestene. Videre utgjør inspeksjonene en som tjenestene i større grad gis tilgang til store data- viktig plattform for den øvrige kontrollvirksomheten. mengder. Adgangen til å foreta uanmeldte inspeksjoner er prinsipielt viktig, men bør brukes med skjønnsomhet. Oppnevning, sammensetning og organisering Videre er det fremkommet at EOS-utvalget ope- Evalueringen har avdekket et behov for å styrke rerer med en lav terskel for å ta klagesaker til behand- EOS-utvalgets kompetanse, særlig på teknologi, men ling. Muligheten til å få klager på EOS-tjenestenes også på det EOS-faglige området. Videre er det virksomhet behandlet av EOS-utvalget er av stor påvist et behov for å styrke utvalgets kapasitet, og gi betydning for befolkningens tillit til både EOS-tje- rom for å etablere en mer målrettet kontrollmetodikk nestene og kontrollen av dem, og denne praksisen bør og sterkere strategisk orientering. På bakgrunn av etter Evalueringsutvalgets syn videreføres. dette foreslår Evalueringsutvalget for det første at EOS-utvalgets eget tiltak-saker, som ofte oppret- rekrutteringen av medlemmer til EOS-utvalget som tes på bakgrunn av funn på inspeksjoner, synes å utgangspunkt bør skje gjennom mer åpne prosesser, være den delen av EOS-utvalgets virksomhet som som sikrer at egnede kandidater med den riktige har størst betydning både for å avdekke krenkelser kompetansen fanges opp. Videre mener Evaluerings- mot enkeltpersoner og andre regelbrudd, og for kon- utvalget at EOS-utvalgets størrelse på syv medlem- trollens forebyggende effekt. mer bør fastholdes, og at bredden i den politiske Evalueringen tyder imidlertid på at EOS-utvalget, representasjonen er en styrke ved EOS-utvalgets både i inspeksjonsvirksomheten og i eget tiltak- sammensetning. Likevel bør antallet medlemmer sakene, har et sterkt fokus på tjenestenes behandling med politisk bakgrunn, etter Evalueringsutvalgets av eller opptreden i enkeltsaker. Evalueringsutvalget syn, reduseres til fire, for å gjøre plass til medlemmer anerkjenner at et visst fokus på enkeltsaker er nød- med henholdsvis sterk juridisk, teknologisk og EOS- vendig, blant annet for å avdekke strukturelle eller eller sikkerhetsfaglig innsikt. Det anbefales også at gjennomgående problemer i tjenestenes virksomhet, sekretariatets teknologiske og EOS-faglige kompe- og anbefaler at EOS-utvalget opprettholder en slik tanse styrkes. Evalueringsutvalget foreslår dessuten «grunnsikring» bestående av minstefrekvenser for at EOS-utvalgets leder engasjeres på heltid, for å inspeksjoner, stikkprøvekontroller og andre systema- styrke utvalgets kapasitet, ledelse og strategiske tiske repeterende aktiviteter. Utover dette anbefales arbeid. EOS-utvalget å legge større vekt på egne tiltak-saker og således utvikle en mer risikobasert kontrollmetodikk bestående av fokuserte og systematiske undersø- Rapportering, taushetsplikt og offentlighet kelser som har overordnede tema eller problemstil- EOS-utvalgets meldinger har en viktig funksjon, linger som utgangspunkt. Slike undersøkelser vil ved at de er hovedkanalen for synliggjøring av utval- være godt egnet til både å avdekke individuelle kren- gets kontroll med EOS-tjenestene. Meldingene må kelser, samt styrke den forebyggende effekten av imidlertid utformes og leses i lys av deres primærfor- utvalgets kontroll, ved at tjenestene settes bedre i mål, som er å orientere Stortinget, som utvalgets opp- Dokument 16 – 2015–2016 13 dragsgiver, om kontrollvirksomheten og dens resul- original intentions. Over time, a mutual respect and tater. Innenfor denne rammen tilsier hensynet til understanding has developed between the Committee andre potensielle lesergrupper som pressen og and the services. The Committee enjoys public con- befolkningen for øvrig at meldingene bør gi et så hel- fidence and is therefore helping to ensure that society hetlig og forståelig bilde av kontrollvirksomheten accepts the intelligence, surveillance and security som mulig. services (the EOS services). Nevertheless, the time Det beskyttelsesbehov som knytter seg til infor- has now come to make certain adjustments in the masjonen EOS-tjenestenes besitter gjør at EOS- work and framework conditions of the EOS Commi- utvalgets meldinger aldri vil kunne gi et fullstendig ttee. bilde av kontrollvirksomheten. Opprettelsen av et These services are essential societal institutions. stortingsoppnevnt kontrollorgan var nettopp en aner- Because of the nature of their duties, much of their kjennelse av at man befinner seg på et område der work must take place without public access. It is this verken Stortinget selv eller offentligheten kan gis requirement for secrecy that gives rise to the need for fullt innsyn. Som kompensasjon for dette ble et bredt oversight. It is essential for the EOS Committee to sammensatt utvalg gitt innsyn og i oppgave å kon- maintain a professional distance from the services trollere at tjenestene ikke misbruker sine fullmakter, that it is overseeing. på Stortingets og befolkningens vegne. The Evaluation Committee's main impression is Etter Evalueringsutvalgets syn bør EOS-utvalget that the EOS Committee has done a good job and is a i større grad enn i dag benytte særskilte meldinger til very important part of society's overall oversight Stortinget, slik at utvalgets årsmelding vil være mer system for the EOS services. av overordnet og generell karakter. Dette vil også The Norwegian model of democratic oversight of være en naturlig følge dersom EOS-utvalget følger the EOS services grounded in parliament is inter- Evalueringsutvalgets anbefaling om å anvende en nationally acknowledged as a good one. temabasert kontrollmetodikk. For at kontrollen skal bidra til å styrke tilliten til Goal achievement tjenestenes virksomhet, er det viktig at EOS-utvalget The evaluation has shown that the EOS Commit- formidler et helhetlig bilde av resultatene av kontroll- tee considers its main task to be to identify any viola- virksomheten. Også sider ved kontrollvirksomheten tions of the rights of individuals that may occur som ikke resulterer i kritikk av tjenestene, bør der- during the course of the services' activities. The eva- med fremgå av årsmeldingene. luation also confirmed that the EOS Committee's oversight has helped to identify such violations by all Øvrige spørsmål of the EOS services. Evalueringsutvalget anbefaler at EOS-utvalget In addition, it provided a number of examples gis en ubetinget rett til innsyn i Etterretningstjenes- showing that the EOS Committee's oversight has a ten, men at innsynsretten i særlig sensitiv informa- preventive effect, i.e. that it has consequences beyond sjon praktiseres slik at bare leder og nestleder utøver the violations identified in individual cases. The eva- denne retten. luation indicates that the services respect the over- Videre anbefaler Evalueringsutvalget at EOS- sight of the EOS Committee, that the oversight of the utvalget fører kontroll med EOS-tjenestenes bruk av EOS Committee has a constraining effect on the ser- kilder, og at utvalget gis tilgang til PSTs register for vices, and that the services take note of and learn kildeopplysninger, likevel slik at kilders identitet from the criticism put forward by the Committee. skjermes så langt som mulig. Examples of this include changes made by the servi- I tråd med internasjonale anbefalinger mener ces in similar cases, changes to procedures or Evalueringsutvalget at EOS-utvalget bør arbeide practice, the development of new technical systems, med kontrollorgan i land som de norske EOS-tjenes- regulatory amendments or the development of new tene samarbeider med, for å utvikle prosesser der regulations. kontrollorganene gjør hverandre oppmerksom på og The evaluation has shown that the EOS Commit- eventuelt anmoder hverandre om å undersøke tema tee has only considered a small number of cases av felles interesse. which concern only the interests of society, but that the Committee has given opinions on a number of cases in which the central factor is individual interests of major social significance. These cases 2. Summary in English include several that concern the relationship with the The Evaluation Committee has found that the press, and which focus on considerations of the oversight activities of the Norwegian Parliamentary freedom of the press, freedom of expression and Intelligence Oversight Committee (the EOS Com- protection of sources, as well as how the Norwegian mittee) have worked well in accordance with their Police Security Service (PST) practice the prohibi- 14 Dokument 16 – 2015–2016 tion on processing of information based solely on a ties. However, it is important for discussions to be person's ethnicity or national background, political, conducted in an orderly, open manner, for the servi- religious or philosophical conviction, trade union ces to make it clear if they decide not to follow the membership or information about health-related or recommendations of the EOS Committee, and for sexual matters. any unresolved issues to be communicated to the The EOS Committee is an important element of Storting. the overall oversight system to which the EOS services are subject, and, through the quality of its over- The individual EOS services sight activities, helps to increase confidence in the The evaluation has confirmed that the Norwegian activities of the services. However, the confidence of the populace in the EOS services primarily depends Police Security Service (PST) is the service which is on the services themselves refraining from signifi- subject to the most thorough oversight by the EOS cantly infringing individual or social interests or Committee, and that the EOS Committee has identi- committing other serious violations of regulations. fied a number of violations of individuals' rights and The EOS Committee is clear that it cannot guarantee other violations of regulations through its oversight that the services do not violate regulations. In the activities in relation to this service. It has also been Evaluation Committee's view, the EOS Committee demonstrated that the Committee's oversight has led neither can nor should be assigned the role of guaran- to improvements in aspects such as the service's pro- tor for the activities of the services. The constitutio- cedures, internal guidelines and technical systems. nal and parliamentary responsibility for ensuring that The Evaluation Committee recommends that, as a the services comply with the relevant regulations minimum, the EOS Committee maintains its focus on rests with the minister in charge of the services, and its oversight of PST, but that the Committee is given it is primarily this minister's responsibility to ensure more freedom to decide how to carry out its over- that the overall oversight system is sufficient to sight; see below. The Evaluation Committee also ensure that the services perform their duties in a satis- proposes some minor modifications to the descrip- factory manner and do not misuse their authority. tion of the EOS Committee's oversight duties in rela- The evaluation has given a clear impression that tion to PST, including the proposal that the various the relationship between the EOS Committee and the covert information collection methods should be sub- EOS services is currently characterised by mutual ject to oversight along the same lines as the use of respect and trust. The Evaluation Committee has covert coercive measures. found no information to indicate nor formed any The EOS Committee's oversight of the Norwe- impression that the EOS Committee has been taking gian Intelligence Service was originally much less too much account of national security in its oversight intensive than its oversight of, for example, PST. activities, or that the relationship between the Com- However, oversight of the Norwegian Intelligence mittee and the services is too close. Some of the EOS Service has become more extensive in recent years, services have pointed out that the Committee's partly due to the increased cooperation between the annual reports largely focus on criticism and negative Norwegian Intelligence Service and PST and the findings, do not present the EOS services' points of increase in the number of Norwegians abroad being view to any significant degree, and only to a limited monitored by the service.2 The EOS Committee's extent highlight the positive aspects of the services' oversight of the Norwegian Intelligence Service activities. In the Evaluation Committee's opinion, it appears to the Evaluation Committee to be relevant is not the task of the EOS Committee to acknowledge and effective. The Evaluation Committee has there- the quality or effectiveness of the EOS services' fore proposed that the EOS Committee's oversight work. However, it is important that the EOS Com- duties in relation to the service be specified in line mittee presents a complete picture of the results of its with current practice. In light of technological oversight activities, including the aspects of its over- developments in the service, the Evaluation Commit- sight that do not uncover matters that warrant criti- tee has also proposed that the technology expertise of cism. It is also important that the EOS Committee both the Committee and the Secretariat be strengthe- does not become one-sided in its emphasis on consi- ned. It has also been pointed out that an implementa- derations of data protection and due process protection of the proposal to give the Norwegian Intelli- tion. The evaluation indicates that, in recent years, gence Service access to cable-borne information the services have become more likely to enter into would have enormous consequences for the over- dialogue with the EOS Committee and to challenge its views and criticisms. In the Evaluation Commit- 2. See e.g. pages 10 and 30 of the EOS Committee's 2012 an- tee's view, constructive discussions can help to nual report. The EOS Committee's annual reports are avai- improve quality, both of the oversight activities lable in digital format at http://eos-utvalget.no/norsk/ars- themselves and of their effect on the services' activi- meldinger/ Dokument 16 – 2015–2016 15 sight system as a whole as well as for the EOS Com- only because the Committee cannot pronounce bin- mittee's oversight activities. ding decisions, and that the Committee is not to The EOS Committee keeps a close eye on the per- monitor the effectiveness of the services' actions. sonnel security activities of the Norwegian National The evaluation has shown that the EOS Commit- Security Authority (NSM), and has contributed to tee's capacity, within the current regulations and the uncovering violations of individuals' procedural Committee's approach to its oversight assignment, is rights in connection with security clearance cases. being fully utilised. Social and technological Nevertheless, the Evaluation Committee proposes developments also indicate that the scope and com- that security clearance cases be removed from the plexity of the EOS services' activities will increase in EOS Committee's area of oversight; see below. The the time ahead. In the Evaluation Committee's opi- EOS Committee's oversight currently covers the rele- nion, the Storting-appointed oversight of the EOS vant aspects of NSM's technical activities, however, services should therefore be strengthened. The Eva- such that this part of the oversight is limited and takes luation Committee has considered it one of its tasks the form of reporting and briefings rather than active to propose changes to the current committee model oversight activities on the part of the Committee. In that could help to increase the capacity of the EOS the Evaluation Committee's opinion, this aspect of Committee and make it better equipped to deal with NSM's activities should receive more attention from the challenges it will face in future. However, it is the EOS Committee in future. The Evaluation Com- clear that the committee model, and the fact that the mittee has proposed that the EOS Committee's over- committee members are intended to perform the sight activities in relation to NSM be specified, for duties of their office in addition to their ordinary full- example with reference to oversight of the authority's time jobs, limit the capacity of the EOS Committee. technical activities. It is difficult to envisage how the oversight could be Personnel security activities is also the main expanded much within the framework of the current focus of oversight activities relating to the Norwe- committee model. The Evaluation Committee has gian Defence Security Agency (FSA), and the propo- therefore pointed out that if the Storting-appointed sal to remove security clearance cases from the EOS oversight activities are to be increased to a greater Committee's oversight area will also have an impact degree than has been proposed by the Evaluation here. However, the Committee also exercises rele- Committee, innovative thinking is required in rela- vant and effective oversight of the military counter- tion to the oversight model as a whole. intelligence service affiliated to the FSA, and of the In the Evaluation Committee's opinion, the limi- agency's investigations into activities that pose a tations imposed by the fact that the EOS Committee threat to security. It is proposed that this oversight is appointed by the Storting and the need to strengt- remain unchanged. hen oversight of the EOS services both indicate that the EOS Committee's oversight should be seen as one Oversight model element in the overall system of oversight to which The evaluation has shown that the fact that the the EOS services are subject. A well-functioning sys- EOS Committee is appointed by the Storting is pri- tem of oversight is essential, not only to protect indi- marily an advantage to the work of the Committee vidual and collective interests, but also to ensure that and the current oversight model. In the Evaluation citizens and the general public continue to have con- Committee's view, it is obvious that the arrangement fidence in the activities performed by the services of an oversight body appointed by the Storting subject to oversight. It has not been part of the man- should continue. The fact that the oversight body is date of the Evaluation Committee to assess the con- appointed by the Storting and thereby operates at a tent and quality of elements of the oversight system distance from the executive branch of government other than the EOS Committee, but the Evaluation gives it an independence that a government-appoin- Committee has highlighted certain aspects of the ted body would not have. The evaluation has also overall oversight system that have become apparent shown that the EOS Committee's oversight helps to in the course of the evaluation process. One such make the Storting aware of important issues relating aspect is the fact that it is only PST's use of covert to the activities of the EOS services, and the over- coercive measures that requires prior authorisation sight far exceeds what the Storting itself, or a parlia- from an independent body (the courts), while the mentary committee, would have had the capacity and methods used by the other services are approved expertise to carry out. The oversight arrangement internally or by superiors. Furthermore, considera- also attends to the need to keep classified information tions for the EOS Committee's possibility to exercise within a restricted circle. However, the fact that the oversight indicates that the activities of the Intelli- EOS Committee is grounded in the Storting also gence Service should be regulated through more spe- imposes certain limitations on the oversight, for cific and generally available regulations. The evalua- example that its activities are limited to oversight tion has also shown that the EOS Committee is cur- 16 Dokument 16 – 2015–2016 rently the only body which is actually overseeing the The oversight area of the EOS Committee does technical systems of the EOS services. Finally, it is not currently cover the activities of the superior pro- doubtful whether the overall system for oversight of secuting authority. In response to a request from the the activities of the EOS services satisfies the requi- Director General of Public Prosecutions, the Evalua- rements that follow from the European Convention tion Committee has considered whether the activities on Human Rights (ECHR), Article 13 on the right to of the prosecuting authority integrated in PST should an effective remedy, cf. in particular the description be exempted from oversight by the Committee. provided in Appendix 4 of the requirements of the However, the majority of the Evaluation Committee Constitution and ECHR regarding subsequent over- has decided that they should not, while a minority, sight of the intelligence and security services. The consisting of committee member Hætta, believes that Evaluation Committee therefore recommends that a the prosecuting authority integrated in PST should be broader evaluation be carried out to determine exempted from oversight by the EOS Committee. whether the overall system of oversight to which the The Committee unanimously concluded that in order EOS services are subject is adequate, both in terms of to ensure the political independence of the prosecu- satisfying the requirements that follow from our ting authority, the area of oversight should not be international obligations and the oversight require- extended to include the superior prosecuting autho- ments resulting from the activities of the EOS servi- rity. ces today and in future. The Evaluation Committee also emphasises the Types and methods of oversight importance of ensuring that the need for oversight is The EOS Committee's oversight mainly consists also assessed and integrated in any future processes of three types of activities: inspections, complaint related to the development of the EOS services' aut- cases and cases raised by the Committee on its own hority and activities. This applies at a legislative initiative. The Evaluation Committee has systemati- level, for example ensuring that the services' regula- cally reviewed 100 of the EOS Committee's com- tory frameworks allow for oversight and evaluating plaint cases and 100 cases that the Committee raised whether there is a need to change the regulations that on its own initiative. The results of these reviews are govern the EOS Committee, and at a technological found in appendices 1 and 2. level, by ensuring that the needs and opportunities for To summarise, the evaluation has shown that the and facilitation of oversight are integrated in the pro- inspections are important to the EOS Committee as a cesses related to the services' evaluation and imple- source of knowledge about the activities of the servi- mentation of new methods. ces and as a basis for the Committee's dialogue with the services. The inspections also form an important Area of oversight basis for other types of oversight activities. The authority to make unannounced inspections is important In light of the great capacity challenges facing the in principle, but should be used judiciously. EOS Committee, a significant limitation of its area of It has also become apparent that the EOS Com- oversight is necessary if it is to maintain reasonable mittee has a low threshold for considering com- oversight of the parts of the EOS services' activities plaints. The opportunity to have complaints regar- that most needs such oversight. It is therefore propo- ding the activities of the EOS services considered by sed that security clearance cases be removed from the EOS Committee is important both to the confi- the EOS Committee's oversight area, and that an eva- dence of the populace in the EOS services and to the luation be carried out to determine whether these oversight of these services, and it is the Evaluation cases should be subject to oversight by another party. Committee's opinion that this practice should conti- The Evaluation Committee recognises that there are nue. weighty arguments against such a solution, but belie- The cases raised by the EOS Committee on its ves that the workload of the EOS Committee makes own initiative, which are often raised on the basis of it necessary to make some choices that are not neces- findings made during inspections, seems to be the sarily ideal. This proposal does not mean that the most important aspect of the EOS Committee's acti- Evaluation Committee considers personnel security vities when it comes to identifying violations against services to have become less important, but that individuals and other regulatory violations, as well as developments in this area mean that personnel secu- in terms of the preventive effect of the oversight. rity services are now regarded less as an EOS service. However, the evaluation indicates that the EOS Other due process protection mechanisms have also Committee, both in its inspection activities and in been established (in addition to the EOS Committee) connection with the cases it raises on its own initia- that contribute to safeguarding the rights of the indi- tive, has a strong focus on the services' handling of or vidual. The proposed solution is therefore deemed to course of action in individual cases. The Evaluation be both reasonable and desirable. Committee recognises that a certain focus on indivi- Dokument 16 – 2015–2016 17 dual cases is necessary, among other things in order should be retained, and that the broad range of politi- to identify structural or pervasive problems in the cal positions represented is an advantage. However, activities of the services, and recommends that the the Evaluation Committee is of the opinion that the EOS Committee maintain this kind of 'basic security', number of members from a political background involving a minimum frequency of inspections, spot should be reduced to four in order to make room for checks and other systematically repeated activities. members with greater expertise in the fields of law, In addition, it is recommended that the EOS Commit- technology and EOS/security matters. It is also tee focus more on cases raised on its own initiative, recommended that the Secretariat's technology and thereby developing a more risk-based oversight met- EOS expertise be strengthened. The Evaluation hod consisting of focused and systematic investiga- Committee also proposes making the Chair of the tions based on general topics or issues. Such investi- EOS Committee a full-time position in order to gations will be particularly well suited to identifying increase the Committee's capacity and strengthen its individual violations and improving the preventive management and strategic work. effect of the Committee's oversight by putting the services in a better position to put the results of their Reporting, duty of secrecy and public disclosure own follow-up and feedback from the EOS Commit- The EOS Committee's reports have an important tee into a broader learning perspective and to imple- function in that they are the main channel for high- ment learning in their own organisations. lighting the Committee's oversight of the EOS servi- In the Evaluation Committee's opinion, it is ces. However, these reports must be prepared and necessary to lower the minimum requirement regar- read in light of their primary purpose, which is to ding the number of inspections set out in the Direc- inform the Storting, as the Committee's client, of the tive relating to Oversight of the Intelligence, Sur- oversight activities and their results. Within this limi- veillance and Security Services for some of the servi- tation, consideration for the interests of other poten- ces, as well as the requirements as to what each tial groups of readers, such as the press and the gene- inspection should contain. Combined with the propo- ral public, indicate that the reports should provide as sals to remove security clearance cases from the area comprehensive and comprehensible a picture as pos- of oversight and introduce more risk-based and the- sible of the oversight activities. matic oversight methods, a reduction in the number The need to protect the information possessed by of compulsory inspections would give the EOS Com- the EOS services means that the EOS Committee's mittee greater freedom to control its oversight resour- reports can never provide a complete picture of its ces and help to make its oversight activities more tar- oversight activities. The creation of a Storting- geted. appointed oversight body was in fact an acknowled- Finally, it is deemed to be imperative that the gement that this is an area where neither the Storting EOS Committee combines manual oversight with nor the general public can be given full access. To automated electronic checks in its oversight activi- compensate for this, a broadly composed committee ties in future. This means that new methods or access was given access and tasked with ensuring, on behalf to new data sources for the EOS services must incor- of the Storting and the general public, that the servi- porate automated electronic checks already in the ces do not misuse their authority. design phase. Such automated checks will be particu- In the Evaluation Committee's opinion, the EOS larly relevant if the services are given more access to Committee should prepare more special reports to the large volumes of data. Storting and let the annual report be of a more general nature. This will also be a natural consequence if the Appointment, composition and organisation EOS Committee follows the Evaluation Committee's The evaluation has identified a need to strengthen recommendation to apply a thematic oversight met- the expertise of the EOS Committee, particularly in hod. terms of technology, but also in the field of intelli- In order to ensure that the oversight activities help gence, surveillance and security work. It has also to increase confidence in the activities of the servi- demonstrated a need to increase the capacity of the ces, it is important that the EOS Committee imparts a Committee, and to allow for the establishment of a comprehensive picture of the results of its oversight more targeted oversight method and improved strate- activities. This means that aspects of the oversight gic orientation. Based on the above, the Evaluation activities which do not result in criticism of the servi- Committee proposes that the members of the EOS ces should also be mentioned in the annual reports. Committee should, in principle, be recruited through more open processes in order to ensure that suitable Other issues candidates with the right expertise are identified. The The Evaluation Committee recommends that the Evaluation Committee is also of the opinion that the EOS Committee be given an unconditional right of size of the EOS Committee, i.e. seven members, access to information about the Intelligence Service, 18 Dokument 16 – 2015–2016 but that the right of access to particularly sensitive – Behovet for konkretisering av adgangen til uan- information should in practice be exercised only by meldte inspeksjoner. the Chair and Deputy Chair. – Bruk av sakkyndige. Furthermore, the Evaluation Committee recom- – EOS-utvalgets og sekretariatets sammensetning mends that the EOS Committee should oversee the og størrelse. EOS services' use of sources, and that the Committee should be given access to PST's register of source Etter dette har EOS-utvalget ikke vært gjenstand information, but in such a way that the identity of for noen helhetlig evaluering. I 2009 foreslo imidler- sources is protected to the greatest possible extent. tid utvalget selv flere endringer i EOS-loven og In line with international recommendations, the instruksen i et brev til Stortinget. De fleste av forsla- Evaluation Committee believes that the EOS Com- gene ble fulgt opp, se Innst. O. nr. 72 (2008–2009) mittee should cooperate with oversight bodies in (lovendringene) og Innst. S. nr. 228 (2008–2009) countries with which the EOS services cooperate to (instruksendringene). Endringene er nærmere omtalt develop processes whereby the oversight bodies i kapittel 17.2 om EOS-utvalgets kontroll generelt. make each other aware of topics of common interest, Selv om EOS-utvalgets kontroll med EOS-tjenes- and, if relevant, ask each other to investigate them. tene ikke tidligere har vært gjenstand for noen ekstern helhetlig evaluering, har utvalgets virksomhet likevel vært underlagt ulike former for vurdering I Om evalueringen i perioden etter opprettelsen i 1996. 1. Bakgrunnen for evalueringen EOS-utvalget har opplyst at de årlig gjennomfø- rer intern evaluering av sin årsplan for inspeksjoner, Behovet for systematisk evaluering av EOS- basert på egne erfaringer samt tilbakemeldinger fra loven ble påpekt allerede ved EOS-kontrollovens til- Stortinget. I tillegg foretar utvalget løpende vurderin- blivelse.3 ger av egne arbeidsmetoder, blant annet på grunnlag I årene 2000–2001 gjennomførte Stortinget en av utviklingen i tjenestenes arbeid og metoder, den evaluering som i stor grad var basert på en egeneva- teknologiske utviklingen samt endringer i de juri- luering utført av utvalget selv.4 EOS-utvalgets vurde- diske rammene for tjenestene. ringer ble forelagt kontroll- og konstitusjonskomiteen til uttalelse, og sammen med presidentskapets EOS-utvalgets årlige rapportering til Stortinget merknader ble utvalgets brev og komiteens uttalelse utgjør også en form for evaluering. Ved avlevering publisert i Innst. S. nr. 225 (2000–2001). Samtlige av årsmeldingen har utvalget møter med kontroll- og instanser konkluderte med at utvalgets kontroll med konstitusjonskomiteen og med stortingspresidenten. EOS-tjenestene, slik den var beskrevet i utvalgets Kontroll- og konstitusjonskomiteen kommer deretter årsmeldinger og evalueringsuttalelsen, måtte sies å med merknader til Stortinget som gir retningslinjer ha oppfylt de intensjoner Stortinget hadde da loven for utvalgets kontroll. Årsmeldingen debatteres i og instruksen ble vedtatt i 1995, og kontrollformåle- Stortinget i plenum. ne slik de er angitt i loven § 2. Stortingets president- Den første henvisningen i offentlige dokumenter skap så derfor ikke behov for materielle endringer i til denne evalueringen av EOS-utvalget finnes i måten utvalget arbeidet på eller i regelverket. På bak- Innst. 376 S (2012–2013), der kontroll- og konstitu- grunn av EOS-utvalgets egenevaluering ble følgende sjonskomiteen uttrykte følgende på side 3-4: problemstillinger særskilt drøftet, uten at drøftelsene førte til konkrete endringsforslag: «Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil for øvrig at en rekke punkter må gjennomgås og drøftes og vil sende brev til Stor- – Skillet mellom etterfølgende kontroll og innsyn i tingets presidentskap om dette. pågående saker. Områdene som flertallet ønsker det skal bli sett – EOS-utvalgets rett til innsyn i E-tjenesten. nærmere på, omfatter bl.a.: – Adgangen til å oversende gradert informasjon til Stortinget. – EOS-utvalget bør ha ubegrenset adgang til å – Avgrensningen av EOS-utvalgets kontrollområ- kreve innsyn i alle dokumenter utvalget måtte mene er relevante. de mot den overordnede påtalemyndighet. – At prinsippet om at etatene selv kan bestemme overfor utvalget hvorvidt dokumenter kan av- 3. Se NOU 1994:4, Kontrollen med «de hemmelige tjenester», eller nedgraderes, kan innebære en potensiell side 40 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994), Om lov om kontroll begrensning i EOS-utvalgets rapporteringsmu- med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, side ligheter. 12. – De hemmelige tjenestenes forhold til sivile infor- 4. Se brev 8. juni 2000 fra presidentskapet og svarbrev 29. no- manter, hva angår forhold som rutiner for hvem vember 2000 fra EOS-utvalget, gjengitt i Innst. S. nr. 225 som velges som slike informanter, hvordan de (2000–2001). velges. Dokument 16 – 2015–2016 19

– Bruk av personer som tidligere har virket i EOS- Bruk av personer som tidligere har virket i EOS- tjenestene og antas å kunne være bistandsperso- tjenestene som bistandspersoner. I dag er det begren- ner. singer på hvem EOS-utvalget kan benytte seg av i – At alle enheter i Forsvaret som driver med etter- kontrollen av de hemmelige tjenestene. Tidligere an- retning følger lovgrunnlaget som E-tjenesten for satte i de hemmelige tjenestene kan for eksempel øvrig forholder seg til, inkludert etterretningslo- ikke antas som bistandspersoner. Vi ber President- ven. skapet vurdere om dette fortsatt er en hensiktsmessig begrensing, eller om kontrollen av de hemmelige tje- Flertallet mener at presidentskapet på egnet måte nestene kan bli bedre om denne begrensingen opphe- må gjennomgå disse problemstillingene. Komiteens ves. medlemmer fra Fremskrittspartiet tar til orientering De hemmelige tjenestenes forhold til sivile infor- at flertallet vil henvende seg til Stortingets president- manter, hva angår forhold som rutiner for hvem som skap for å be presidentskapet gjennomgå enkelte for- velges som slike informanter, hvordan de velges mv. hold knyttet til EOS-utvalgets virksomhet og rammer De hemmelige tjenestenes bruk av sivile infor- for kontrollen. Disse medlemmer anser en slik hen- manter er i liten grad behandlet som selvstendig pro- vendelse for å være et anliggende for de involverte blemstilling i et kontrollperspektiv. Presidentskapet partigrupper og har ingen ytterligere kommentarer til bes å vurdere hvorvidt det bør utvikles bedre rutiner en slik henvendelse.» for kontroll av – og dermed grunnlag for – hvordan informanter velges, hva slags sikkerhet som gjelder for sivile informanter under og etter deres virke, hva Etter dette ba kontroll- og konstitusjonskomiteen slags kompensasjon de har rett til i arbeid, og hvilke i brev 3. juni 2013 til Stortingets presidentskap om en rettigheter som gjelder for informanter i ettertid.» gjennomgang av EOS-utvalget. I brevet ble følgende problemstillinger fremhevet: Denne prosessen ble fulgt opp av EOS-utvalget selv, som i brev 13. november 2013 til Stortingets «At EOS-utvalget bør ha ubegrenset adgang til å presidentskap ba om en vurdering av om det burde kreve innsyn i alle dokumenter utvalget måtte mene foretas en ekstern fremtidsrettet evaluering av utval- er relevante. I dag har EOS-utvalget ikke hjemmel til gets virksomhet. å kreve innsyn i departementenes interne dokumen- Også på internasjonalt nivå har behovet for eva- ter, selv om utvalget måtte mene at de er relevante for kontrollen. Dette innebærer en potensiell begrensing luering av kontrollen med etterretnings- og sikker- i EOS-utvalgets kontrollmulighet. Hvem skal foreta hetstjenestene vært fremhevet. Blant annet anbefalte den endelige vurderingen av i hvilken grad det er Europarådets menneskerettighetskommisær i 2014 at nødvendig med innsyn i slike opplysninger? Bør det, det rettslige og institusjonelle rammeverket for tilsyn i de tilfeller det oppstår tvil eller uenighet mellom ut- med etterretnings- og sikkerhetstjenestene bør eva- valget og tjenesten om utvalgets innsynsrett, for ek- lueres jevnlig, herunder tilsynsorganenes mandat, sempel gis EOS-utvalget en rett til å bringe spørsmå- let inn for Stortinget? effektivitet, undersøkelsesmetodikk, kompetanse og At prinsippet om at etatene selv kan bestemme verktøy for tilgang til gradert informasjon, evne til å overfor utvalget hvorvidt dokumenter kan av- eller beskytte informasjonen, betydningen av ny tekno- nedgraderes, kan innebære en potensiell begrensing i logi, relasjon til andre tilsynsmyndigheter og rappor- EOS-utvalgets rapporteringsmuligheter. Gjennom tering og kommunikasjon med offentligheten5. Eva- EOS-loven § 9 tredje ledd har EOS-utvalget mulighet lueringsutvalgets gjennomgang av det internasjonale til å be om av- eller nedgradering av dokumenter, men «[h]vis utvalget er i tvil om graderingen av opp- materialet på området tyder på at det bare er Belgia lysninger i uttalelse eller meldinger, eller mener at og Nederland som har publisert materiale som tilsier av- eller nedgradering bør skje, forelegger det spørs- at slike evalueringer er gjennomført. Den nederland- målet for vedkommende etat eller departement. For- ske evalueringen er omtalt i kapittel 25.2.3 om andre valtningens avgjørelse er bindende for utvalget». At lands kontrollsystemer. etatene selv kan bestemme overfor utvalget hvorvidt dokumenter kan av- eller nedgraderes, innebærer en potensiell begrensing i EOS-utvalgets kontrollmulighet, ved at det er etatene og ikke utvalget som har sis- 2. Evalueringsutvalgets mandat og te ord i en uenighet. sammensetning At alle enheter i Forsvaret som driver med etterretning følger lovgrunnlaget som E-tjenesten for øv- Ved vedtak i Stortingets presidentskap 27. mars rig forholder seg til, inkludert etterretningsloven. De 2014 ble følgende personer oppnevnt som medlem- ulike våpengrenene i Forsvaret har egne etterret- mer av et utvalg til evaluering av EOS-utvalget: ningsbataljoner, men har i praksis ikke vært underlagt samme kontroll som de ordinære hemmelige tje- – Leder: Bjørn Solbakken, daværende førstelag- nestene. Hærens etterretningsbataljon ble som kjent kontrollert etter et konkret tips, ikke etter regulære mann i Gulating lagmannsrett, Haugesund kontroller fra EOS-utvalget. Presidentskapet bør vurdere hvordan disse tjenestene bedre og mer rutine- 5. Europarådets menneskerettighetskommisær: Democratic messig kan innlemmes i den ordinære kontrollen av and effective oversight of national security services, 2015, de hemmelige tjenestene enn i dag. anbefaling nr. 23, side 14–15. 20 Dokument 16 – 2015–2016

– Torgeir Hagen, tidligere sjef for Etterretningstje- I brev 4. juni 2014 fra Stortingets presidentskap nesten, Hamar ble Evalueringsutvalget gjort oppmerksom på at kon- – Eva Jarbekk, advokat og leder for Personvern- troll- og konstitusjonskomiteen hadde uttalt følgende nemnda, Oslo i Innst. 159 S (2013–2014): – Ellen Katrine Hætta, politimester i Øst-Finn- mark, Kirkenes «Komiteen ber om at det nye utvalget som skal evaluere EOS-utvalget blir gitt i oppgave å drøfte føl- – Grethe Fossli, avdelingsleder i LO, Oslo gende forhold: – Lodve Solholm, fylkesmann i Møre og Romsdal, Ålesund – Gjennomgang av EOS-utvalgets mandat og verk- tøy – Struktur for samarbeidet mellom EOS-utvalget Evalueringsutvalget ble gitt følgende mandat: og de hemmelige tjenestene – Norges mulighet for kontroll av de hemmelige «Lov om kontroll med etterretnings-, overvå- tjenesters forvaltning av personvernet, og kings- og sikkerhetstjenesten (EOS-loven) med tilhø- næringslivets data- og informasjonssikkerhet rende instruks trådte i kraft i 1995. I samsvar med lo- – Hvordan sikre norsk demokratisk kontroll av vens § 1 ble det samtidig opprettet et EOS-utvalg til fremmede staters overvåking av norske borgere» å kontrollere etterretnings-, overvåkings og sikkerhetstjeneste som utføres av den offentlige forvaltning eller under styring av eller på oppdrag fra denne. I ti- Om dette uttalte presidentskapet at: den etter 1995 er det foretatt enkelte justeringer i EOS-regelverket, men det er nå ønskelig med en bre- «Presidentskapet mener mandatet som ble fastsatt dere evaluering og fremtidsrettet vurdering av EOS- 27. mars 2014 i det alt vesentlige dekker de fleste for- utvalgets arbeid og rammebetingelser. hold komiteen her har pekt på, og at det derfor ikke Formålet med EOS-utvalgets arbeid er angitt i er påkrevd med noen formell utvidelse av mandatet. EOS-loven § 2. Utvalget bes om å undersøke om den Presidentskapet finner det likevel naturlig å gjøre ut- etablerte kontrollmodellen har fungert på en slik må- valget oppmerksom på komiteens innstilling. Når det te at målene er oppnådd. I den utstrekning målene gjelder siste punkt i komiteens merknad antar presi- helt eller delvis ikke er oppnådd, bes utvalget komme dentskapet at den ikke bør omfattes av mandatet for med forslag til hvordan målene i større grad kan nås. evalueringsutvalget.» Uavhengig av måloppnåelse, bes det foretatt en vurdering av behovet for en forbedring av regelverket. Ved beslutning 27. november 2014 kom presi- Herunder bes utvalget komme med forslag til endrin- dentskapet med følgende tilføyelse til Evalueringsut- ger som kan øke kvaliteten og/eller effektiviteten til valgets mandat: EOS-utvalgets arbeid og som samtidig tar høyde for den samfunnsmessige og teknologiske utviklingen. «For så vidt gjelder taushetsplikt og tilgang til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite avga taushetsbelagt informasjon fra EOS-tjenestene for sommeren 2013 innstilling om EOS-utvalgets års- evalueringsutvalgets og dets sekretariat, gjelder de melding for 2012, se Innst. 376 S (2012–2013). I inn- samme rettslige rammer for evalueringsutvalget og stillingen har komiteens flertall pekt på behovet for å sekretariatet som for EOS-utvalget. se nærmere på fem konkrete problemstillinger knyt- Det legges herunder til grunn at utvalget i sitt ar- tet til EOS-utvalgets arbeid: beid ikke har behov for innsyn i særlig sensitiv informasjon mottatt fra samarbeidende tjenester, opplys- – I hvilke grad har begrensningen i EOS-utvalgets ninger om norske eller utenlandske kilder, informa- adgang til å kreve innsyn i dokumenter og for- sjon om sensitiv metodebruk og sensitiv valtningens rett til å ta den endelige avgjørelsen operasjonsinformasjon. Slik informasjon er derfor om innsyn representert et hinder for utvalgets unntatt innsyn for utvalgets medlemmer. Dersom ut- arbeid, og eventuelt på hvilken måte? valget mener det er behov for slik informasjon skal – Er det etterretningsenheter i Forsvaret som i stør- en anmodning forelegges Justis- og beredskapsde- re grad bør underlegges en ordinær kontroll av partementet eller Forsvarsdepartementet. EOS-utvalget? Hvordan kan dette i så fall skje? Evalueringsutvalgets ferdige arbeid skal fremstil- – I hvilken utstrekning bør EOS-utvalget uhindret les slik at det i sin helhet kan gjøres offentlig. Før rap- kunne benytte personer som tidligere har virket i porten offentliggjøres, skal utvalget konsultere tje- EOS-tjenesten som kilder? nestene dersom det er tvil om deler av rapporten – Er det behov for særlige regler om sivile infor- inneholder sikkerhets gradert informasjon.» manter, herunder hvordan sivile informanter benyttes og hvordan EOS-utvalget kan kontrol- Ved lov 13. februar 2015 nr. 10 (i kraft samme lere denne bruken? dag) ble det presisert at Evalueringsutvalget «har rett til å innhente opplysninger uten hinder av taushets- Alle forslag som går ut på endring av EOS-loven plikten i lov 3. februar 1995 nr. 7 om kontroll med eller EOS-instruksen bes begrunnet med konkrete forslag til regelendringer. etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste § 9 Større endringsforslag bør også inneholde en første ledd», se loven § 1. Av § 2 fremgår det at drøftelse av de økonomiske og administrative «medlemmene av evalueringsutvalget og enhver som konsekvenser.» utfører tjeneste eller arbeid for utvalget, har taushets- Dokument 16 – 2015–2016 21 plikt», men at «taushetsplikten er ikke til hinder for 3. Evalueringsutvalgets forståelse av at utvalget avgir en ugradert evalueringsrapport til mandatet Stortinget». Loven er nærmere omtalt i Innst. 134 L Etter Evalueringsutvalgets oppfatning forutsetter (2014–2015). det mandatet som er gjengitt ovenfor at EOS-utvalget I brev 19. februar 2015 fra Stortingets president- som parlamentarisk oppnevnt kontrollorgan skal skap til Evalueringsutvalget opplyste presidentskapet bestå, og fortsatt drive en uavhengig og etterfølgende at det var blitt oppmerksom på at det var reist spørs- legalitetskontroll. Med dette som utgangspunkt har mål om hvorvidt temaet «hvordan sikre norsk demo- utvalget følgende forståelse av mandatet og det opp- kratisk kontroll av fremmede staters overvåking av draget som er gitt. norske borgere» likevel burde inngå i Evalueringsut- valgets mandat. Presidentskapet ga uttrykk for at det Mandatet innledes med en kort redegjørelse for ikke hadde noen innvendinger mot at mandatet sup- vedtakelsen av EOS-kontrolloven i 1995 og den pleres med nevnte tema, og ba om Evalueringsutval- etterfølgende etableringen av EOS-utvalget. Deretter gets synspunkter på dette – herunder en eventuell påpekes det at det, siden den gang, er foretatt enkelte hensiktsmessig presisering av temaet. Evalueringsut- justeringer i EOS-regelverket, men at det nå er valget svarte følgende i brev 24. februar 2015 til pre- ønskelig med sidentskapet: «en bredere evaluering og fremtidsrettet vurde- «Evalueringsutvalget har fått i oppdrag å evaluere ring av EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser». EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser, samt belyse enkelte konkrete problemstillinger knyttet til Dette utsagnet inneholder, etter Evalueringsutval- EOS-utvalgets arbeidsområder. Evalueringsutvalget gets oppfatning, to viktige presiseringer. For det før- er videre bedt om å ta høyde for den samfunnsmessi- ste defineres gjenstanden for utvalgets evaluering ge og teknologiske utviklingen i sitt arbeid. Et sen- som EOS-utvalgets «arbeid» og «rammebetingel- tralt tema for Evalueringsutvalget vil dermed bli å vurdere hvilke konsekvenser de senere års utvikling ser». Evalueringsutvalget legger til grunn at EOS- av nye muligheter for overvåking, og intensivering utvalgets «arbeid» omfatter de delene av kontroll- av EOS-tjenestenes samarbeid med hverandre og virksomheten som utvalget selv styrer, det vil si blant med utenlandske tjenester, bør få for EOS-utvalgets annet utvalgets metodikk, interne organisering og arbeid og rammebetingelser. På denne bakgrunn fin- disponering av tildelte ressurser. Som «rammebetin- ner Evalueringsutvalget det naturlig å behandle de gelser» definerer Evalueringsutvalget eksterne fakto- aspekter ved det ovennevnte temaet som har en naturlig tilknytning til EOS-utvalgets mandat og kontroll- rer med betydning for kontrollvirksomheten, som område, evt. til spørsmål om det bør gjøres endringer EOS-utvalget ikke selv rår over.6 Dette er for eksem- i dette.» pel lov- og instruksverk som utvalget er bundet av, budsjettrammer og andre føringer eller begrensnin- Evalueringsutvalgets sekretærer har vært jurist og ger satt av Stortinget som oppdragsgiver. politiadvokat Ingvild Bruce (i 50 prosent stilling For det andre gir utsagnet Evalueringsutvalget to frem til 31.08.15 og deretter i 100 prosent stilling selvstendige oppgaver (som henger nært sammen): frem til 31.12.15), seniorrådgiver Vegard Valther det skal foreta henholdsvis en «evaluering» og en Hansen (i 50 prosent stilling frem til 31.12.15), jurist «fremtidsrettet vurdering». Denne delingen reflekte- og seniorrådgiver Marianne Aasland Kortner (i 100 res også i mandatets videre beskrivelse av Evalue- prosent stilling fra 01.05.15 til 31.08.15 og deretter i ringsutvalgets oppdrag, der det blant annet heter: 50 prosent stilling frem til 01.03.16) og seniorrådgi- ver Bjørn Arne Steine (utlånt fra Stortinget i perioden «Utvalget bes undersøke om den etablerte kon- 01.10.15 til 01.03.16). Sekretariatet har også hatt trollmodellen har fungert på en slik måte at målene [i bistand fra statsviter Lars Sutterud i forbindelse med EOS-loven § 2] er oppnådd. I den utstrekning målene gjennomgangen av saker hos EOS-utvalget, presen- helt eller delvis ikke er oppnådd, bes utvalget komme tert i vedlegg 1 og 2. med forslag til hvordan målene i større grad kan nås.» Evalueringsutvalgets teknisk sakkyndige har vært avdelingsleder Einar Lunde, som har avgitt rapporten Den første setningen relaterer seg til evaluerings- publisert som vedlegg 3. delen av oppdraget, og legger opp til en tilbake- Videre har professor Erling Johannes Husabø skuende undersøkelse av om EOS-utvalgets arbeid utredet spørsmål om forholdet mellom EOS-utval- og rammebetingelser har ført til at målene i EOS- gets kontroll og Norges menneskerettslige forpliktel- kontrolloven § 2 er nådd. Den andre setningen relate- ser, og hans utredning er publisert som vedlegg 4. rer seg til den fremtidsrettede vurderingen mandatet etterspør, og ber utvalget komme med forslag til end-

6. Mandatet fremhever behovet for en selvstendig evaluering av regelverket som gjelder for EOS-utvalget, og dette anses altså som en del av EOS-utvalgets rammebetingelser. 22 Dokument 16 – 2015–2016 ringer som gjør at målsettingene eventuelt i større menter i den fremtidige vurderingen. Utsagnet for- grad kan nås. Utvalget anser som nevnt dette som to stås dermed som en særlig oppfordring til å komme selvstendige deler av oppdraget og mener at en ren med forslag som kan øke kvaliteten og/eller effekti- evaluering av om målene med et så vidt betydnings- viteten i EOS-utvalgets arbeid. Dette medfører at den fullt, omfattende og kostnadskrevende tiltak som tilbakeskuende evalueringen også må ha et visst opprettelsen av EOS-utvalget er nådd, har samfunns- fokus på kvalitet og effektivitet, for slik å kunne messig verdi i seg selv. Den viktigste hensikten med avdekke et eventuelt forbedringspotensial. evalueringsdelen av oppdraget er likevel, etter Eva- Ifølge mandatet skal forslagene om endringer lueringsutvalgets oppfatning, å etablere et grunnlag som kan øke kvaliteten og/eller effektiviteten i EOS- for den fremtidsrettede vurderingen av om og even- utvalgets arbeid også ta tuelt hvilke endringer som bør gjøres i EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser for at utvalget skal «…høyde for den samfunnsmessige og teknolo- kunne oppfylle kontrolloppgavene i tiden som kom- giske utviklingen». mer. Evalueringsutvalgets mandat ber om en evalue- Utvalget har fulgt denne oppfordringen ikke bare ring og ikke en gransking. Dette innebærer at utval- i forbindelse med vurderingen av kvalitet og effekti- get ikke har vurdert konkrete saks-, årsaks- eller vitet, men også på generelt grunnlag. Den samfunns- ansvarsforhold,7 men foretatt en helhetlig kartleg- messige og teknologiske utviklingen som har funnet ging, analyse og vurdering av EOS-utvalgets arbeid i sted siden EOS-utvalget ble etablert, bør få konsek- 8 venser for EOS-utvalgets arbeid og rammebetingel- lys av målsettingene i EOS-kontrolloven § 2. 9 Mandatet angir ikke noe konkret formål med Eva- ser. lueringsutvalgets oppdrag, men i lys av de ovenfor Som redegjort for i kapittel 2, ba kontroll- og kon- siterte formuleringer legger Evalueringsutvalget til stitusjonskomiteen i juni 2014 om at også følgende problemstillinger skulle behandles av Evalueringsut- grunn at det overordnede formålet med evalueringen 10 er å bidra til at EOS-utvalgets kontroll blir best valget: mulig, det vil si i størst mulig grad fører til realisering av de målsettingene som er satt i EOS-loven § 2. I – Gjennomgang av EOS-utvalgets mandat og verk- tvilsspørsmål har Evalueringsutvalget lagt dette for- tøy målet til grunn ved tolkningen av mandatet. – Struktur for samarbeidet mellom EOS-utvalget Den resterende delen av Evalueringsutvalgets og de hemmelige tjenestene mandat relaterer seg i hovedsak til den fremtidsret- – Norges mulighet for kontroll av de hemmelige tede vurderingen utvalget er bedt om å foreta. Det tjenesters forvaltning av personvernet, og presiseres at: næringslivets data- og informasjonssikkerhet – Hvordan sikre norsk demokratisk kontroll av «Uavhengig av måloppnåelse, bes det foretatt en fremmede staters overvåking av norske borgere vurdering av behovet for en forbedring av regelverket.» Evalueringsutvalget er enig med Stortingets pre- Dette forstås slik at vurderingen av EOS-regel- sidentskap i at de tre første punktene i det vesentlige verket ikke bare skal knyttes til det forbedringsbeho- dekkes av Evalueringsutvalgets opprinnelige man- vet som evalueringen eventuelt avdekker, men at dat. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til å endringer også kan foreslås på annet grunnlag. fokusere særskilt på næringslivets data- og informa- Deretter heter det i mandatet: sjonssikkerhet, eller «de hemmelige tjenesters» forvaltning av denne, men har gått grundig inn i EOS- «Herunder bes utvalget komme med forslag til utvalgets kontroll med NSMs virksomhet, herunder endringer som kan øke kvaliteten og/eller effektivite- den delen av virksomheten som tar sikte på å beskytte ten til EOS-utvalgets arbeid…» norsk næringsliv. Etter en dialog med presidentskapet ble det Sett i sammenheng med setningen foran, kan besluttet at Evalueringsutvalget skulle behandle de denne formuleringen tilsi at vurderingen av om kva- aspekter ved problemstillingen nevnt i fjerde punkt liteten og effektiviteten i EOS-utvalgets arbeid kan «som har en naturlig tilknytning til EOS-utvalgets økes, bare skal resultere i forslag om regelverksend- mandat og kontrollområde, eventuelt til spørsmål om ringer. Utvalget finner det imidlertid like naturlig å det bør gjøres endringer i dette». Problemstillingen er anse kvalitet og effektivitet som selvstendige ele- 9. Se også Europarådets menneskerettighetskommisær: Demo- 7. For mer om granskingsbegrepet, se NOU 2009:9, Lov om cratic and effective oversight of national security services, offentlige undersøkelseskommisjoner, kapittel 17. 2015, anbefaling nr. 18 og 19, side 14. 8. For mer om evalueringer, se Finansdepartementet: «Veileder 10. Se Innst. 159 S (2013–2014) og brev 4. juni 2014 fra Stor- til gjennomføring av evalueringer» (2005). tingets presidentskap til Evalueringsutvalget. Dokument 16 – 2015–2016 23 derfor analysert, og utvalgets vurderinger fremgår av Videre bør det formuleres ett eller flere sett med kapittel 41. evalueringsspørsmål som ytterligere klargjør og ope- Til spørsmålet om Evalueringsutvalgets rett til rasjonaliserer det som skal undersøkes og hvordan innsyn, som foranlediget presidentskapets tillegg til undersøkelsen skal gjennomføres. Evalueringsspørs- utvalgets mandat 27. november 2014 og særloven 13. målene bør være presise, entydige og mulige å februar 2015 nr. 10,11 har Evalueringsutvalgets besvare med tilgjengelige data, og skal samlet dekke standpunkt siden oppstarten av utvalgets arbeid vært hele formålet med evalueringen. Ved utforming av at utvalget måtte gis fullstendig innsyn i EOS-utval- evalueringsspørsmål kan det være hensiktsmessig å gets virksomhet, og dermed ha den samme retten til angi mulige årsaker eller hypoteser som evalueringen innsyn i gradert informasjon som det EOS-utvalget kan avkrefte eller bekrefte. Spørsmålene bør ikke har. Etter Evalueringsutvalgets syn er dette det være for mange, man bør unngå overlappinger, og samme som nå følger av nevnte tillegg til mandatet prioritere de viktigste. Det kan gjerne fremgå av eva- og av særloven. lueringsspørsmålene hvilke variabler som skal undersøkes. Dersom det er viktig for bruken av resul- 4. Utgangspunkter, avgrensninger og tatene, bør det også fremgå hvilken form som ønskes fremgangsmåte på resultatene (kvalitative eller kvantitative). Videre kan det være viktig å si noe om hvilken målestokk 4.1. Evalueringsteoretiske utgangspunkter eller hvilke standarder resultatene vil bli holdt opp Alle offentlige tiltak og virksomheter er underlagt mot, og dessuten hvor strenge krav som stilles til evalueringsplikt.12 På bakgrunn av dette ga Finansde- datakvalitet. partementet i 2005 ut en «Veileder til gjennomføring Når evalueringsspørsmålene er formulert, bør det av evalueringer», og i 2009 ga Justisdepartementet ut foretas en kartlegging av indikatorer og databehov. veilederen «Evaluering av lover». Verken evalue- Indikatorer er typer av opplysninger som er egnet til ringsplikten eller veilederne gjelder direkte for denne å belyse evalueringsspørsmålene, for eksempel fakta evalueringen av det stortingsoppnevnte EOS-utval- som kan si noe om EOS-utvalgets kontroll har bidratt get, men de har gitt nyttig informasjon om evalue- til å trygge enkeltpersoners rettssikkerhet. De indika- ringsteknikk generelt og lovevalueringer spesielt. torene man velger å bruke vil deretter fremtvinge et En evaluering kan defineres som «en systematisk behov for data, for eksempel om det antallet saker der datainnsamling, analyse og vurdering av en planlagt, EOS-utvalget har kritisert tjenestene for deres pågående eller avsluttet aktivitet».13 Evalueringer behandling av personopplysninger og hvordan tje- skiller seg dermed fra såkalte «granskinger», som har nestene har fulgt opp kritikken. som formål å utrede saksforhold med sikte på å klar- Når planleggingsfasen er avsluttet, bør evaluato- legge hendelsesforløp, ta stilling til årsaksforhold og ren selv konkretisere og gjennomføre datainnsamlin- eventuelt foreslå endringer.14 gen, foreta analysen av de innhentede dataene og til slutt presentere resultatene. I teorien deles evalueringer inn i en planleggings- Evalueringsutvalgets mandat gir et godt grunnlag fase og en gjennomføringsfase, der planleggingsfa- for å peke ut denne evalueringens gjenstand, formål sen gjennomføres av den som bestiller evalueringen, og delvis også ulike evalueringstema, se nedenfor mens gjennomføringsfasen utføres av et kompetent kapitlene 4.2, 4.3 og 4.4. Det inneholder imidlertid organ eller en person som bestilleren har utpekt. ingen spesifikke evalueringsspørsmål, og sier heller I planleggingsfasen bør bestilleren definere ikke noe om hvilke datainnhentingsmetoder eller indikatorer som skal eller kan brukes. Utvalget har –en evalueringsgjenstand (hva skal evalueres) derfor selv oppstilt slike spørsmål, og valgt en meto- –et evalueringsformål (hensikten med evaluerin- disk tilnærming, se kapitlene 4.4 til 4.5 nedenfor. gen, hvilke beslutninger den skal være med og understøtte) og 4.2. Evalueringsgjenstand –et evalueringstema (de sentrale synsvinklene på I mandatet oppgis det at det nå er «ønskelig med evalueringsgjenstanden, ofte hvorvidt de målset- en bredere evaluering og fremtidsrettet vurdering av tinger som ble satt ved igangsettelsen av et tiltak/ EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser». Dette vedtakelsen av et regelverk er nådd). gjør det naturlig å definere evalueringens gjenstand som EOS-utvalgets

11. Se kapittel 2 om Evalueringsutvalgets mandat og sammen- – arbeid og setning for mer om disse. 12. Se Reglement for økonomistyring i staten § 16. – rammebetingelser 13. Finansdepartementets «Veileder til gjennomføring av evalueringer» (2005) side 8. Evalueringsutvalget legger som nevnt til grunn at 14. NOU 2009:9, kapittel 17. EOS-utvalgets «arbeid» omfatter de delene av kon- 24 Dokument 16 – 2015–2016 trollvirksomheten som utvalget selv styrer, det vil si Som nevnt har utvalget, i henhold til mandatet, blant annet utvalgets metodikk, interne organisering delt oppdraget i en «bred evaluering» av om den og disponering av tildelte ressurser. etablerte kontrollmodellen har ført til at målsettinge- Som «rammebetingelser» definerer utvalget ne i EOS-loven § 2 er nådd, og en «fremtidsrettet vur- eksterne faktorer med betydning for kontrollvirk- dering» av om det kan gjøres endringer for å øke somheten, som utvalget ikke selv rår over.15 Dette er måloppnåelsen. På bakgrunn av denne inndelingen er for eksempel lov- og instruksverk som utvalget er det naturlig å definere ett formål med undersøkelsene bundet av, budsjettrammer og andre føringer eller som å kontrollere om disse målsettingene er nådd. En begrensninger satt av Stortinget som oppdragsgiver. kontroll av om målene med et betydningsfullt, omfat- EOS-utvalgets sammensetning, arbeid og ramme- tende og kostnadskrevende tiltak er nådd kan ha sam- betingelser har endret seg siden utvalget startet sin funnsmessig verdi i seg selv, og vil være en forutset- virksomhet i april 1996. Ettersom Evalueringsutval- ning for å avdekke forbedringspotensial og gi læring gets oppgave er å foreta «en fremtidsrettet vurde- som danner grunnlag for forslag om endringer. Der- ring», tar evalueringen utgangspunkt i EOS-utvalgets nest er det naturlig å definere det som et formål med undersøkelsene å foreslå justeringer i EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser slik de foreligger i dag, arbeid og rammebetingelser, som vil gi økt målopp- og tettest mulig opp mot ferdigstillelsen av evalue- nåelse, kvalitet og effektivitet i kontrollvirksomhe- ringsrapporten. Videre legger mandatets oppfordring ten. Ettersom behovet for en vurdering av om det bør om å ta høyde for den samfunnsmessige og teknolo- foretas forbedringer i regelverket er særlig fremhevet giske utviklingen premisser for de vurderinger og i mandatet, er det naturlig også å definere dette som forslag som presenteres. Den historiske bakgrunnen et eget formål med evalueringen. og Stortingets begrunnelse for og målsettinger med Evalueringsformålene kan dermed oppsummeres opprettelsen av utvalget er likevel sentrale elementer slik: i evalueringen. Et visst tilbakeskuende fokus på utvalgets virksomhet hittil er også nødvendig for å vurdere om målsettingene med opprettelsen av utval- (1) Å kontrollere om EOS-utvalgets arbeid og ram- get er nådd, og for å vurdere behovet for endringer i mebetingelser har ført til at målsettingene med fremtiden. etableringen av EOS-utvalget er nådd. (2) Å foreslå justeringer i EOS-utvalgets arbeid og 4.3. Evalueringsformål rammebetingelser slik at måloppnåelsen, effektiviteten og kvaliteten i utvalgets arbeid kan økes Mandatet angir ikke noe eksplisitt formål med ytterligere. evalueringsoppdraget, men det fremgår at utvalget (3) Å kontrollere om det er behov for regelendringer, skal undersøke «om den etablerte kontrollmodellen og eventuelt foreslå slike. har fungert på en slik måte at målene [i EOS-kontrolloven § 2] er oppnådd». I den utstrekning målene helt eller delvis ikke er oppnådd, bes Evalueringsutvalget 4.4. Evalueringstema og -spørsmål komme med «forslag til hvordan målene i større grad 4.4.1. MÅLOPPNÅELSE kan nås». Uavhengig av måloppnåelse bes det om en vurdering av «behovet for en forbedring av regelver- Det følger av både Evalueringsutvalgets mandat ket», og utvalget bes komme med «forslag til endrin- og de ovennevnte evalueringsformålene at spørsmå- ger som kan øke kvaliteten og/eller effektiviteten til let om måloppnåelse er sentralt for evalueringen. EOS-utvalgets arbeid og som samtidig tar høyde for Ifølge mandatet skal vurderingen av måloppnåelse ta den samfunnsmessige og teknologiske utviklingen». utgangspunkt i de formålene med EOS-utvalgets kontroll som er angitt i EOS-loven § 2. Dette fordrer På bakgrunn av dette legger Evalueringsutvalget en analyse av denne bestemmelsen. til grunn at det overordnede formålet med evaluerin- EOS-loven § 2 første ledd lyder: gen er å bidra til at EOS-utvalgets kontroll i størst mulig grad fører til realisering av de målsettingene «Formålet med kontrollen er: som er satt i § 2. Som ledd i sin metodiske tilnærming har Evalue- 1) Å klarlegge om og forebygge at det øves urett ringsutvalget imidlertid valgt å konkretisere formålet mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende midler enn det som er nødvendig et- med evalueringen ytterligere. Når evalueringsformål ter forholdene, og at tjenestene respekterer men- skal defineres, skilles det ofte mellom motivene kon- neskerettighetene, troll, læring og styring/justering.16 2) Å påse at virksomheten ikke utilbørlig skader samfunnslivet, 15. Mandatet fremhever behovet for en selvstendig evaluering av regelverket som gjelder for EOS-utvalget, og dette anses 16. Justis- og politidepartementet: «Veileder. Evaluering av lo- altså som en del av EOS-utvalgets rammebetingelser. ver», 2009, side 7. Dokument 16 – 2015–2016 25

3) Å påse at virksomheten holdes innen rammen av EOS-tjenestenes virksomhet er i tråd med lover og lov, administrative eller militære direktiver og regler må anses som et sentralt formål med EOS- ulovfestet rett» utvalgets kontroll. Et viktig element i evalueringen blir dermed hvorvidt EOS-utvalgets kontroll bidrar Ved opprettelsen av EOS-utvalget uttalte Justis- til å skape slik tillit. Dette er også fremhevet i et eget departementet at formålet angitt i § 2 første ledd nr. 1 evalueringstema. var «hovedformålet med utvalgets kontroll», og inne- På bakgrunn av dette har Evalueringsutvalget bar at utvalget skulle «ivareta den enkeltes rettssik- 17 oppstilt følgende evalueringstemaer knyttet til kerhet». Ifølge lovens ordlyd skal dette for det før- måloppnåelse: ste skje ved at EOS-utvalget skal «klarlegge om» det øves urett mot noen, noe som innebærer at utvalget skal avdekke eventuelle rettighetskrenkelser. EOS- Evalueringstema nr. 1: Om EOS-utvalgets arbeid utvalget skal imidlertid også «forebygge at» det og rammebetingelser sørger for begås urett mot noen. Utvalgets kontroll er dermed ment å ha en preventiv funksjon, ved at muligheten – å klarlegge om krenkelser av individuelle rettig- for at rettighetskrenkelser oppdages er ment å føre til heter finner sted, at slike hendelser unnlates eller unngås.18 Vurderin- – å forebygge at krenkelser av individuelle rettig- gen av om EOS-utvalgets kontroll bidrar til å klar- heter finner sted, legge om det begås urett mot noen, er vesensforskjel- – å påse at samfunnsmessige interesser som lig fra vurderingen av om den bidrar til å forebygge menings-, ytrings- og religionsfrihet ikke utsettes slik urett. Derfor er disse to spørsmålene skilt ut i for utilbørlig skade, ulike deler av evalueringstemaet, se nedenfor. – å påse at regelbrudd ikke finner sted, og deri- Ved lovendring i 2009 ble det presisert at utvalget gjennom skape tillit til EOS-tjenestenes virksom- også skal påse at tjenestene respekterer menneskeret- het 19 tighetene. Evalueringsutvalget anser denne oppga- herunder å vurdere om og ev. hvordan disse ven som en del av ivaretakelsen av den enkeltes ret- målene kan nås i større grad. tigheter, og dermed dekket av evalueringstemaet nedenfor. Ifølge EOS-loven § 2 første ledd nr. 2 skal EOS- EOS-utvalgets arbeid har utvilsomt i noen grad utvalget påse at EOS-tjenestenes virksomhet «ikke bidratt til å klarlegge om individuelle rettigheter utilbørlig skader samfunnslivet». Forarbeidene frem- krenkes som ledd i tjenestenes virksomhet. Samtlige hevet særlig hensynet til den alminnelige menings- av utvalgets årsrapporter inneholder kritikk mot én og ytringsfrihet som beskyttelsesverdige verdier,20 eller flere av tjenestene, knyttet til deres behandling og viste til at forbrytelser mot rikets sikkerhet ofte vil av enkeltsaker. På den annen side fremgår det av for- være rettet mot det politiske miljø, og at overvåkings- arbeidene til EOS-loven at det ikke var noen ambi- tjenestene derfor ofte vil måtte operere i nærheten av sjon at utvalget skulle avdekke alle tilfelle av regel- slike miljø. I dag er det naturlig å nevne hensynet til brudd eller urett.23 Noen garanti for dette er EOS- religionsfrihet i samme åndedrag. Disse hensynene er utvalget selv tydelig på at det ikke kan utstede.24 derfor eksplisitt nevnt i evalueringstemaet som er Hvor stor andel av de rettighetskrenkelsene som angitt nedenfor. eventuelt finner sted utvalget faktisk fanger opp, er Ifølge EOS-loven § 2 første ledd nr. 3 skal EOS- det også vanskelig å si noe om, uten å foreta en mer utvalget «påse at virksomheten holdes innen rammen inngående kontroll av tjenestenes virksomhet enn det av lov, administrative eller militære direktiver og EOS-utvalget allerede gjør. Dette anses ikke å være ulovfestet rett», altså at tjenestene ikke bryter noen evalueringsutvalgets oppgave. av de regler de er underlagt i sin virksomhet. Ifølge Derimot har Evalueringsutvalget valgt å foreta en forarbeidene er dette et mer allment behov, utover helhetlig gjennomgang av utvalgets arbeidsmåter, hensynet til de som rammes av det konkrete regel- organisasjon og rammebetingelser, med sikte på å bruddet.21 Formålet rommer også «hensynet til å avdekke eventuelle svakheter og forbedringspoten- skape tillit til at virksomhet som den alminnelige opi- sial. Evalueringsspørsmålene som er oppstilt neden- nion ikke har fullt innsyn i, holdes innen rammen av fastsatte grenser».22 Å skape tillit i befolkningen til at 23. Se NOU 1994:4, side 39, der Skauge-utvalget uttalte følgen- de: «Tilsyn kan aldri avdekke enhver tenkelig uregelmessighet eller ethvert tvilsomt spørsmål straks etter at de har opp- 17. Ot.prp. nr.83 (1993–1994), side 3. 18. stått. Verdien ligger i at det i det lange løp er påreknelig at NOU 1994:4, side 39. slike forhold kommer fram i dagen og i den forebyggende 19. Se lov 19. juni 2009 nr. 87, som trådte i kraft 1. juli 2009. virkning som følger av det.» 20. Ot.prp. nr.83 (1993–1994), side 21. 24. Løwer, Eldbjørg: «Kontrollen med de hemmelige tjenestene 21. NOU 1994:4, side 61. – det demokratiske dilemma» Hvem skal vokte vokterne?, 22. NOU 1994:4, side 52. foredrag 28. oktober 2013 i Oslo militære samfund. 26 Dokument 16 – 2015–2016 for tar sikte på å fange opp dette. Videre har Evalue- tjenestenes respekt for, eller ønske om å unngå kri- ringsutvalget undersøkt EOS-utvalgets kontrollvirk- tikk fra, utvalget. En eventuell forebyggende effekt somhet konkret, ved å opprette underprosjekter knyt- på ubevisste krenkelser fra tjenestenes side vil i stor tet til de ulike formene for kontroll EOS-utvalget dri- grad bero på utvalgets evne til å formidle sin kritikk ver: klagesaksbehandling, inspeksjoner og såkalte på en konstruktiv og fremtidsrettet måte, tjenestenes eget tiltak-saker, og latt de overordnede evaluerings- evne til å lære av og innrette sin virksomhet etter temaene og -spørsmålene være retningsgivende for utvalgets kritikk, utvalgets oppfølging av tjenestenes prosjektenes innhold. Se kapittel 4.5.5 til 4.5.7 for tilpasning og eventuelle andre mekanismer for erfa- mer om dette. Gjennom disse undersøkelsene har ringslæring. Nedenfor er det oppstilt evaluerings- Evalueringsutvalget skaffet grunnlag for å si noe om spørsmål for å avdekke om utvalgets og tjenestenes hvordan og i hvilken grad kontrollen klarlegger om arbeid tar høyde for dette. Kontrollens forebyggende krenkelser av individuelle rettigheter finner sted. effekt vil være et sentralt punkt i evalueringen gene- Om EOS-utvalget i sin kontroll «påser» at sam- relt og i de konkrete undersøkelsene av kontrollfor- funnsmessige hensyn ikke utilbørlig skades som ledd mene. i tjenestenes virksomhet, er ikke like åpenbart som at EOS-utvalgets kontroll med at tjenestene holder det bidrar til å kartlegge om det gjøres urett mot noen. seg innenfor lover og regler skal, som nevnt, bidra til Om dette er tilfellet, vil bero på hvor ofte slike hen- å sikre og opprettholde befolkningens tillit til EOS- syn er relevante i utvalgets kontrollvirksomhet, om tjenestene. Hvorvidt dette er tilfellet, reiser for det utvalget er gode nok til å «se» disse hensynene og første spørsmål om EOS-utvalgets funksjon er til- hvordan hensynene påvirkes av tjenestenes virksom- strekkelig kjent til å bidra til å skape slik tillit. For det het. Dessuten vil det avhenge av hvordan utvalget andre vil det bero på hvilket inntrykk allmennheten vekter hensynene for eksempel der de står i konflikt har av det arbeidet utvalget gjør – om kontrollen har med individuelle hensyn eller de hensyn som tjenes- tilstrekkelig legitimitet i befolkningen. Dette er der- tene er satt til å beskytte. Evalueringsspørsmålene for fremhevet i et eget evalueringsspørsmål nedenfor. som er oppstilt nedenfor tar sikte på å fange opp Hvilket inntrykk befolkningen har av EOS-utvalget dette. Spørsmålene vil følges opp i evalueringen vil i stor grad avhenge av hvor ofte og hvordan de generelt og i undersøkelsene av de konkrete kontroll- omtales i media. EOS-utvalgets mediekommunika- formene. sjon og den øvrige omtalen av utvalget i media vil EOS-utvalgets kontroll tar, som nevnt, sikte på å dermed også være av betydning for utvalgets tillits- ha en forebyggende effekt, og denne kan rette seg skapende virksomhet, og er dermed skilt ut i et eget både mot bevisste og ubevisste krenkelser fra tjenes- spørsmål. tenes side. I hvilken grad kontrollen forebygger På denne bakgrunn kan følgende evaluerings- bevisste rettighetskrenkelser fra tjenestenes side, må spørsmål knyttet til måloppnåelse oppstilles: antas å bero blant annet på oppdagelsesrisikoen og

Evalueringstema Arbeid Rammebetingelser Alle kontrollformålene Er omfanget av utvalgets kontroll tilstrekkelig; Er kontrollområdet riktig defi- - samlet nert? - i forhold til den enkelte tjeneste Er intensiteten og grundigheten i utvalgets kon- Er reglene om omfanget av kontroll tilstrekkelig i forhold til den enkelte tjeneste trollvirksomheten hensiktsmes- og i den enkelte sak? sige? Er kontrollformålene hensiktsmessig definert?

Er utvalgets kontrollmetodikk egnet? Har utvalget tilstrekkelig med rettslige kontrollverktøy? Har utvalget og sekretariatet tilstrekkelig/ riktig Har utvalget tilstrekkelig faktisk teknologisk utstyr? tilgang til tjenestenes virksomhet? Har utvalget tilstrekkelig innsynsrett i tjenestenes virksomhet? Dokument 16 – 2015–2016 27

Evalueringstema Arbeid Rammebetingelser Har sekretariatet tilstrekkelig kapasitet og riktig Har utvalget tilstrekkelig kapasi- kompetanse? tet og kompetanse? Er utvalgets og sekretariatets arbeid hensikts- Er instruksens regler om arbeids- messig organisert? fordelingen mellom sekretariat Er arbeidsfordelingen mellom utvalg og sekreta- og utvalg hensiktsmessige? riat god? Individuelle rettigheter Bidrar utvalgets kontroll til å klarlegge om krenkelser av individuelle rettigheter finner sted? Samfunnsinteresser Sikres det at saker der hensynene til ytrings-, menings- og religionsfrihet er sentrale, fanges opp?

Lovmessighet/ tillit Styrker kontrollen befolkningens tillit til EOS- tjenestene? Forebyggende effekt/ Kommuniserer utvalget godt med offentligheten Har utvalget tilstrekkelig adgang erfaringslæring/ oppføl- og media, herunder praktiserer utvalget tilstrek- til å kommunisere åpent? ging kelig åpenhet? Kommuniserer utvalget sin kritikk av tjenestene på en konstruktiv måte som gir grunnlag for erfa- ringslæring? Har tjenestene respekt for utvalgets arbeid og kritikk? Følger tjenestene opp utvalgets kritikk på en måte som er egnet til å forebygge nye krenkelser/ har tjenestene egnede systemer for erfaringslæring? Har utvalget en tydelig/ fremtidsrettet strategi for Har Stortinget (som oppdrags- sitt arbeid? giver) tydelige forventninger til utvalget? Samarbeider utvalget godt med Stortinget? Samarbeider Stortinget godt med utvalget?

4.4.2. HENSYNET TIL RIKETS SIKKERHET MV. annet ledd, der det heter at EOS-utvalget «skal iaktta Evalueringsutvalget er også bedt om å komme med forholdet til rikets sikkerhet og fremmede makter». Pålegget er ment å hindre ensidig vektlegging av kon- forslag til endringer som kan øke kvaliteten i EOS- 25 utvalgets arbeid. Mandatet konkretiserer ikke hva som trollformålene under kontrollen, og sørge for at utvalgets standpunkter tas etter en avveining som menes med kvalitet, eller hvordan dette ønskes målt. 26 Ofte vil det være naturlig å si at en virksomhet med inkluderer de hensyn tjenestene er satt til å ivareta. høy grad av måloppnåelse også er av høy kvalitet. Det samme prinsippet kommer til uttrykk i EOS- Samtidig er det andre aspekter enn rettighetsvern, vern instruksen § 5 første ledd, der det fremgår at utvalget av samfunnets interesser og lovmessighet som kan si ikke skal «søke et mer omfattende innsyn i graderte noe om kvaliteten i EOS-utvalgets kontroll. opplysninger enn det som er nødvendig ut fra kontroll- Ved vurderingen av kvaliteten har utvalget også formålene», og at det så vidt mulig skal «iaktta hensy- funnet det naturlig å ta utgangspunkt i andre formål net til kildevern og vern av opplysninger mottatt fra og forutsetninger Stortinget hadde for EOS-utvalgets utlandet». Dessuten følger det av instruksen § 4 annet arbeid ved opprettelsen, enn de som er presisert i ledd at «kontrollen bør innrettes slik at den er til minst lovens § 2 første ledd, i tillegg til eventuelle føringer mulig ulempe for tjenestenes løpende virksomhet». eller forventninger Stortinget har gitt uttrykk for i Dette kan oppsummeres i følgende evalueringstema: løpet av EOS-utvalgets funksjonsperiode. Evalue- Evalueringstema nr. 2: Om EOS-utvalgets arbeid ringsutvalget har derfor kartlagt lovgivers målsettin- og rammebetingelser ivaretar de hensyn EOS-tjenes- ger med etableringen av EOS-utvalget, og eventuelt tene er satt til å beskytte, og er minst mulig til ulempe hvordan disse målsettingene er utviklet og justert i for tjenestenes arbeid. løpet av utvalgets funksjonstid. På bakgrunn av dette kan følgende evaluerings- Evalueringsutvalget har særlig merket seg to sen- spørsmål oppstilles: trale forutsetninger for EOS-utvalgets arbeid som bør inngå i evalueringen av kontrollens kvalitet. Den før- 25. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994), side 21. ste kommer blant annet til uttrykk i EOS-loven § 2 26. NOU 1994:4, side 61. Tema Arbeid Rammebetingelser 28 Dokument 16 – 2015–2016

Tema Arbeid Rammebetingelser Hensynet til rikets Iakttas hensynet til rikets sikkerhet? Bør de rettslige eller faktiske sikkerhet og tjenestenes Iakttas forholdet til fremmede makter? rammene for utvalgets kontroll arbeid Iakttas behovet for vern av kilder/informanter? innsnevres av hensyn til rikets Blir tjenestene hørt, og hensyntas deres ønsker i sikkerhet? gjennomføringen av kontrollen? Gis tjenestene tilstrekkelige muligheter til Sikrer regelverket tjenestenes rett kontradiksjon? til kontradiksjon? Krever utvalget innsyn i mer enn kontrollbehovet tilsier? Er tjenestenes bruk av ressurser på oppfølging av utvalgets kontroll forholdsmessig?

4.4.3. KRAVET OM ETTERFØLGENDE KONTROLL ikke måtte utvikle seg til å bli et styre som legitimerer En annen sentral forutsetning ved etableringen av tjenestenes disposisjoner. I sin egenevaluering fra EOS-utvalget kommer til uttrykk i § 2 tredje ledd, der 2001 pekte EOS-utvalget selv på at balansen mellom kravet til at kontrollen skal være etterfølgende og ret- det heter at formålet med kontrollen er «rent kontrol- 28 lerende», og at utvalget ikke kan «instruere de kon- ten til å uttale seg om pågående saker, er krevende, trollerte organer, eller nyttes av disse til konsultasjo- uten at det ble gjort noen formelle endringer som føl- ner». Både Skauge-utvalget, Justisdepartementet og ge av dette. I lys av dette er følgende evalueringstema Stortinget var opptatt av at utvalgets kontroll skulle oppstilt: være etterfølgende, herunder at utvalget ikke skulle ha noen styringsfunksjoner.27 Med dette siktet de for Evalueringstema nr. 3: Om EOS-utvalgets kon- det første til at kontrollen ikke måtte bli så inngri- troll oppfyller kravene om å være «etterfølgende» og pende at regjeringens og fagdepartementets styrings- «rent kontrollerende». mulighet og -ansvar ble vesentlig svekket. For det andre ble det pekt på at kontrollen måtte organiseres På bakgrunn av dette kan følgende evaluerings- slik at Stortingets etterfølgende handlefrihet ble opp- spørsmål oppstilles: rettholdt. Til sist var de opptatt av at kontrollorganet

Tema Arbeid Rammebetingelser Etterfølgende kontroll Virker utvalgets kontroll styrende på tjenestenes Bør utvalgets innsyn i, kontroll virksomhet? med eller adgang til å uttale seg Brukes utvalget til konsultasjoner av tjenestene? om løpende saker begrenses? Bidrar utvalget til å legitimere tjenestenes handlinger? Medfører utvalgets kontroll at regjeringen/departementenes styringsmulighet og -ansvar svekkes? Medfører utvalgets kontroll at Stortingets etter- følgende handlefrihet begrenses?

4.4.4. EFFEKTIVITET være et utgangspunkt for vurderingen av utvalgets Evalueringsutvalget er videre bedt om å komme effektivitet. Hvorvidt en virksomhet er effektiv, vil med forslag til endringer som kan øke effektiviteten bero både på bevisste prioriteringer av hvor mye tid i EOS-utvalgets arbeid. og kapasitet man velger å bruke på ulike oppgaver og I et samfunnsperspektiv handler effektivitet van- på ubevisst tidsspille knyttet til både overordnede ligvis om hvorvidt man klarer å utnytte de ressursene prosesser og konkret oppgaveutførelse. Dersom det som legges inn i et tiltak (tid, kostnader, arbeidskraft) legges til grunn at utvalgets kapasitet er konstant, vil på en god måte. Forholdet mellom EOS-utvalgets lav effektivitet lede til mindre kontroll. bruk av tid, penger og arbeidskraft på den ene siden I et rettssikkerhetsperspektiv vil imidlertid effek- og måloppnåelse og kvalitet på den andre kan dermed tivitet også være et spørsmål om saksbehandlingstid,

27. Se NOU 1994:6, side 34–36, Ot.prp. nr. 83 (1993–1994), side 11 og Innst. O. nr. 11 (1994–1995), side 8. 28. Innst. O. nr. 225 (2000–2001), side 1 og 6–7. Dokument 16 – 2015–2016 29 der idealet er en så kort saksbehandlingstid som 4) Om utvalgets kontroll er så effektiv som hensy- mulig, samtidig som det gis rom for forsvarlig opp- net til en forsvarlig saksbehandling tillater. lysning av saken og saksbehandling for øvrig. Også Enkelte spørsmål knyttet til effektivitet overlap- av hensyn til tjenestene bør EOS-utvalgets arbeid per med spørsmål som er stilt under punktet om være så effektivt som hensynet til en forsvarlig saks- måloppnåelse (for eksempel spørsmål om utvalgets behandling tillater. På bakgrunn av dette er følgende metodikk, kontrollintensitet og øvrige prioriterin- evalueringstema oppstilt: ger). Evalueringsspørsmålene nedenfor fokuserer derfor på effektivitet knyttet til saksbehandlingstid og ressursutnyttelse.

Tema Arbeid Rammebetingelser Effektivitet Hvor lang er saksbehandlingstiden i de ulike Er reglene for utvalgets saks- sakstypene? behandling egnede? Brukes utvalgets økonomiske ressurser riktig? Har utvalget tilstrekkelig med budsjettmidler? Brukes utvalgets personelle ressurser riktig?

4.4.5. SAMFUNNSMESSIGE OG TEKNOLOGISKE 5) Om det er trekk ved den samfunnsmessige eller UTVIKLINGSTREKK teknologiske utviklingen som tilsier endringer i EOS- Siden etableringen av EOS-utvalget har det utvalgets arbeid eller rammebetingelser. skjedd en voldsom utvikling, både i det trusselbildet tjenestene står overfor og i måten tjenestene arbeider Nedenfor er det oppstilt flere evalueringsspørs- på for å motvirke at truslene realiserer seg. Disse mål knyttet til dette temaet. Etter en innledende vur- utviklingstrekkene medfører både utfordringer og dering fant Evalueringsutvalget særlig grunn til å muligheter for kontrollen av tjenestene. I Evalue- fremheve globaliseringen i dagens trusselbilde, det ringsutvalgets mandat er det fremhevet at utvalget økte samarbeidet mellom tjenestene og den teknolo- skal ta høyde for den samfunnsmessige og teknologiske utviklingen (både av de trusler tjenestene står giske utviklingen. I lys av dette er det naturlig også å overfor og av de verktøy tjenestene har tilgjengelig oppstille følgende evalueringstema: for å bekjempe truslene).

Tema Arbeid Rammebetingelser Utviklingstrekk Tilsier globaliseringen av de truslene tjenestene Tilsier globaliseringen av de trus- står overfor endringer i utvalgets arbeid? lene tjenestene står overfor endringer i utvalgets rammebetingelser? Tilsier intensiveringen av samarbeidet mellom Tilsier intensiveringen av samar- PST og E-tjenesten endringer i utvalgets arbeid? beidet mellom PST og E-tjenesten endringer i utvalgets rammebetingelser?

Tilsier økt samarbeid mellom de norske tjenestene Tilsier økt samarbeid mellom de og andre lands tjenester endringer i utvalgets arbeid? norske tjenestene og andre lands Tilsier trekk ved den teknologiske utviklingen tjenester endringer i utvalgets endringer i utvalgets arbeid? rammebetingelser? Tilsier trekk ved den teknologiske utviklingen endringer i utvalgets rammebetingelser? Er det andre utviklingstrekk i det norske samfun- Er det andre utviklingstrekk i det net som tilsier endringer i utvalgets arbeid? norske samfunnet som tilsier endringer i utvalgets rammebetingelser? Er det andre utviklingstrekk som tilsier endringer Er det andre utviklingstrekk som i utvalgets arbeid? tilsier endringer i utvalgets rammebetingelser? 30 Dokument 16 – 2015–2016

4.4.6. REGELVERKSGJENNOMGANG sestyper som ble vurdert, men valgt bort, var blant Til sist er evalueringsutvalget bedt om å foreta en annet spørreundersøkelser rettet mot befolkningen vurdering av behovet for forbedring av regelverket eller involverte aktører, medieundersøkelser og del- for EOS-utvalgets kontroll. Enkelte særskilte prob- takende observasjon. Sistnevnte ble også vurdert som lemstillinger er løftet frem i mandatet. Oppgaven for- for inngripende i forhold til EOS-utvalgets løpende drer en problemorientert gjennomgang av EOS-loven kontroll av tjenestene. og -instruksen, med fokus på om reglenes innhold er Det har vært viktig for Evalueringsutvalget å la tilpasset dagens kontrollvirksomhet og den teknolo- alle aktører med tilknytning til EOS-utvalgets kon- giske og samfunnsmessige utviklingen. Hvis regel- trollvirksomhet komme til orde med synspunkter på verket anses som en del av EOS-utvalgets rammebe- og innspill til de problemstillinger mandatet reiser. tingelser, er det ikke strengt nødvendig å fremheve Dernest har Evalueringsutvalget fokusert på å skaffe vurderingen av dette i et eget evalueringstema. Den seg grundig kunnskap om hvordan kontrollvirksom- store plassen oppgaven har i evalueringsutvalgets heten faktisk foregår og hvilke utfordringer den står mandat, tilsier imidlertid at dette gjøres. På denne overfor i fremtiden. bakgrunn er følgende evalueringstema oppstilt: Gjennom en kombinasjon av møter og samtaler med relevante aktører og undersøkelser av skriftlig 6) Om det er behov for endringer i EOS-loven og materiale har Evalueringsutvalget opparbeidet seg et -instruksen, herunder hvordan de særskilte problem- godt grunnlag for å besvare de evalueringsspørsmå- stillingene som fremgår av mandatet, skal løses. lene som er oppstilt. Evalueringsutvalget har gjen- nomført 18 møter, over 36 møtedager. Hvilke møter og undersøkelser som er gjennomført, er beskrevet Evalueringsutvalget har som nevnt ansett behovet nedenfor. for regelverksendringer som et spørsmål om rammebetingelser, og under punktene ovenfor er en rekke 4.5.2. MØTER MED RELEVANTE AKTØRER evalueringsspørsmål knyttet til regelverket oppstilt. I tillegg kommer de konkrete problemstillingene som Evalueringsutvalget har avholdt en rekke møter er nevnt i mandatet: med aktører som har tilknytning til EOS-utvalgets kontrollarbeid, for å få oversikt over fagområdene, – I hvilke grad har begrensningen i EOS-utvalgets sentrale problemstillinger og de ulike aktørenes grunnleggende syn på EOS-utvalgets kontrollvirk- adgang til å kreve innsyn i dokumenter og forvaltningens rett til å ta den endelige avgjørelsen somhet. Det har vært viktig for utvalget å sikre at alle om innsyn representert et hinder for utvalgets relevante aktører fikk komme til orde og at alle relevante innspill ble fanget opp. arbeid, og eventuelt på hvilken måte? – Er det etterretningsenheter i Forsvaret som i stør- Særlig viktig har det vært å høre EOS-utvalgets re grad bør underlegges en ordinær kontroll av egne erfaringer og synspunkter, og det har derfor EOS-utvalget? Hvordan kan dette i så fall skje? vært avholdt fem møter der hele eller deler av utvalget har vært til stede. I fire av møtene har også repre- – I hvilken utstrekning bør EOS-utvalget uhindret sentanter for sekretariatet deltatt, mens ett av møtene kunne benytte personer som tidligere har virket i var med EOS-utvalget alene. I tillegg har det vært EOS-tjenesten som kilder? avholdt ett møte med sekretariatet alene. Evalue- – Er det behov for særlige regler om sivile infor- ringsutvalget har også gjennomført samtaler med alle manter, herunder hvordan sivile informanter de nåværende medlemmene av utvalget enkeltvis, se benyttes og hvordan EOS-utvalget kan kontrol- kapittel 4.5.3. Evalueringsutvalget har også møtt lere denne bruken? EOS-utvalgets teknisk sakkyndige Kjetil Otter Olsen. Til sist har utvalget møtt tidligere medlem og 4.5. Fremgangsmåte leder av EOS-utvalget Helga Hernes, som også var medlem av Skauge-utvalget. 4.5.1. INNLEDNING Evalueringsutvalget har vært opptatt av å høre For å kunne besvare evalueringsspørsmålene EOS-tjenestenes erfaringer med og synspunkter på oppstilt i kapittel 4.4, har Evalueringsutvalget måttet EOS-utvalgets kontrollarbeid. Det har vært avholdt opparbeide seg god kunnskap om og forståelse for ett møte hos hver av tjenestene som er underlagt obli- EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser. gatorisk kontroll (PST, Etterretningstjenesten, NSM Utvalget har vurdert en rekke metoder for data- og FSA). Videre ble det avholdt møter på Stortinget innsamling, og prioritert metoder som det antok ville med representanter for de respektive tjenestene der kunne belyse flere av evalueringsspørsmålene. Det det ble fokusert på den samfunnsmessige og teknolo- har dermed måttet bortprioritere enkelte metoder giske utviklingen innenfor tjenestenes virksomhets- som ville medført en ressursbruk som ikke sto i for- områder, og betydningen av denne for EOS-utvalgets hold til det antatte informasjonsutbyttet. Undersøkel- kontroll. Rammene for PSTs møte på Stortinget ble Dokument 16 – 2015–2016 31 utvidet til også å omfatte enkelte andre tema. I tillegg siviløkonom Helge Lurås, leder for Senter for inter- har Evalueringsutvalgets sekretariat hatt et møte hos nasjonal og strategisk analyse, forsker Ståle Ulrik- Etterretningstjenesten med fokus på tjenestens sen, Norsk utenrikspolitisk institutt, forskningssjef behandling av særlig sensitiv informasjon. For å kart- Jan Ivar Botnan, Forsvarets forskningsinstitutt, legge hvorvidt det er etterretningsenheter i Forsvaret seniorforsker Thomas Hegghammer, leder TERRA som bør underlegges ordinær kontroll av EOS-utval- (forskningsprogram på internasjonal terrorisme og get, ble det også avholdt møter med Hærens etterret- politisk vold), Forsvarets forskningsinstitutt og pro- ningsbataljon og Forsvarets spesialstyrker. fessor Tore Bjørgo, Politihøgskolen. I møtet om tek- Det har vært viktig for Evalueringsutvalget å vur- nologiske utviklingstrekk holdt følgende personer dere EOS-utvalgets kontroll som ett av flere element presentasjoner: avdelingsdirektør Einar Lunde, i det samlede kontrollsystemet som EOS-tjenestene Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (som i ettertid er underlagt. Utvalget har derfor møtt tjenestenes ble engasjert som Evalueringsutvalgets tekniske sak- overordnede fra henholdsvis Justis- og beredskaps- kyndige), forskningsdirektør Morten Irgens, Høg- departementet, Riksadvokaten og Forsvarsdeparte- skolen i Oslo og Akershus og professor Dag Wiese mentet. I etterkant av disse møtene har Evaluerings- Schartum, Senter for rettsinformatikk, Det juridiske utvalget også gjennomgått utvalgte rapporter fra hen- fakultet, Universitetet i Oslo. holdsvis Justis- og beredskapsdepartementets og den Dessuten har Evalueringsutvalget besøkt Sverige høyere påtalemyndighets inspeksjoner av PST. og Nederland for å kartlegge andre lands kontrollsys- Utvalget har videre avholdt et samlet møte med andre temer. I Sverige besøkte utvalget Statens Inspektion kontrollorgan med tilgrensende kontrollområder, för Försvarsunderrättelseverksamheten (SIUN) og Riksrevisjonen, Datatilsynet og Likestillings- og Säkerhets- og integritetsskyddsnämnden (SIN) og diskrimineringsombudet, samt hatt et eget møte med møtte professor og medlem i Veneziakommisjonen Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilom- Iain Cameron ved Universitetet i Uppsala. I Neder- budsmannen). land besøkte utvalget det nederlandske kontrollorga- Evalueringsutvalget har møtt kontroll- og konsti- net Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en tusjonskomiteen for å få synspunkter fra EOS-utval- Veiligheidsdiensten (CTIVD), og møtte den såkalte gets oppdragsgiver og mottaker av utvalgets meldin- Dessens-kommisjonen, som evaluerte den neder- ger. landske loven om sikkerhets- og etterretningstjeneste Utvalget har også møtt tidligere leder av kontroll- samt professor Cyrille Fijnaut ved Universitetet i og konstitusjonskomiteen og justiskomiteen, for- Tillburg, som blant annet har evaluert CTIVD. Eva- svarsminister, stortingspresident og riksrevisor Jør- lueringsutvalget hadde også et møte med Eva Joly, gen Kosmo. medlem av EU-parlamentet og LIBE-komiteen, og Evalueringsutvalget har avholdt et møte med den østerrikske parlamentarikeren Dr. Peter Pilz ved- representanter for arbeidstaker- og interesseorganisa- rørende internasjonal kommunikasjonsovervåking. sjonene Juristforbundet, Den norske advokatforening (heretter Advokatforeningen) og Den internasjonale 4.5.3. SAMTALER MED EOS-UTVALGETS juristkommisjonen Norge. Det har videre møtt Pres- MEDLEMMER ENKELTVIS sens offentlighetsutvalg, ved representanter for pres- I tillegg til møtene med EOS-utvalget samlet har seorganisasjonene Norsk Presseforbund og Redak- Evalueringsutvalget gjennomført samtaler med hvert tørforeningen, samt journalist Hans Petter Aass som av de nåværende medlemmene av EOS-utvalget tidligere har klaget til EOS-utvalget. I tillegg har enkeltvis. Denne fremgangsmåten ble valgt for å Evalueringsutvalgets sekretariat møtt representanter sikre at alle medlemmene av EOS-utvalget var blitt for Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO). hørt og gitt anledning til å komme med sine syns- Før ovennevnte møter fikk deltakerne oversendt punkter på de spørsmål som Evalueringsutvalgets en invitasjon med ulike tema Evalueringsutvalget mandat reiser. Medlemmene ble på forhånd over- ønsket deres syn på. Møtene har vært søkt gjennom- sendt en beskrivelse av rammene for samtalen, hvilke ført ved at den møtende parten innledningsvis ble gitt tema Evalueringsutvalget ønsket å ta opp og informa- anledning til å reflektere relativt fritt over sterke og sjon om hvordan opplysningene fra samtalen ville bli svake sider ved EOS-utvalgets kontroll, de utfordrin- brukt i etterkant. Medlemmene ble også oppfordret ger utvalget står overfor og det utviklingspotensialet til å komme med andre merknader til Evalueringsut- utvalgets kontroll har. Deretter har konkrete spørs- valgets oppgaver og arbeid. Det var satt av én time til mål knyttet til aktørenes rolle og forhold til EOS- hver samtale, og EOS-utvalgsmedlemmene ble først utvalget vært drøftet. gitt 30 minutter til fritt å reflektere over de temaene Evalueringsutvalget har også avholdt temamøter som var oppgitt. Deretter var det satt av 30 minutter om henholdsvis samfunnsmessige og teknologiske til spørsmål og svar. Som opplyst til medlemmene, er utviklingstrekk. I møtet om samfunnsmessige utvik- deler av innholdet i samtalene gjengitt i Evaluerings- lingstrekk holdt følgende personer presentasjoner: utvalgets rapport, i hovedsak som oppsummeringer 32 Dokument 16 – 2015–2016 av det hovedinntrykk som tegnet seg i relasjon til de klagesaksbehandlingen. Saksopplysninger ble regist- ulike temaene som ble tatt opp. rert i et skjema som fremgår av vedlegg 1 til denne rapporten. Opplysningene ble analysert og gitt et sta- 4.5.4. GJENNOMGANG AV OFFENTLIG tistisk format av en statsviter på oppdrag fra utvalget. INFORMASJON OM EOS-UTVALGETS Resultatene av undersøkelsen er nærmere omtalt i KONTROLL kapittel 17.7.2 og vedlegg 1. Resultatene av undersø- kelsen er også en viktig del av grunnlaget for Eva- Evalueringsutvalget har gjennomgått alle EOS- lueringsutvalgets vurderinger av blant annet EOS- utvalgets årsmeldinger og særskilte meldinger (for utvalgets måloppnåelse, kontrollmetodikk og priori- årene 1996–2014). Formålet har vært å kartlegge teringer. utviklingen av kontrollvirksomheten, omfanget av og innholdet i kontrollen, graden av åpenhet som utvises 4.5.7. UNDERSØKELSE AV EGET TILTAK-SAKENE i meldingene og eventuelle prinsipielle og praktiske problemstillinger som EOS-utvalget har funnet En ansatt i Evalueringsutvalgets sekretariat har grunn til å orientere Stortinget om. gjennomgått og registrert opplysninger fra 100 eget Også kontroll- og konstitusjonskomiteens innstil- tiltak-saker behandlet av EOS-utvalget i perioden linger avgitt ved behandlingen av EOS-utvalgets 2008 til 2014. Formålet med undersøkelsen var blant meldinger er gjennomgått. Formålet med dette har annet å kartlegge hva som kjennetegner de sakene primært vært å kartlegge dialogen mellom EOS- EOS-utvalget tar opp av eget tiltak, hvordan sakene utvalget og Stortinget, komiteens respons på utval- behandles og hva som er utfallene eller resultatene av gets funn og eventuelle pålegg fra komiteen om opp- sakene. På samme måte som for klagesakene ble følging fra henholdsvis utvalget eller regjeringen. saksopplysninger registrert i et skjema som fremgår Sistnevnte har vært relevant for å kartlegge virknin- av vedlegg 2 til denne rapporten, og analysert og gitt gene og den forebyggende effekten av EOS-utvalgets et statistisk format av en statsviter på oppdrag fra kontroll. utvalget. Resultatene av undersøkelsen er nærmere omtalt i kapittel 17.7.3 og vedlegg 2. Resultatene av 4.5.5. UNDERSØKELSE AV undersøkelsen er også en viktig del av grunnlaget for INSPEKSJONSVIRKSOMHETEN Evalueringsutvalgets vurderinger av blant annet EOS-utvalgets måloppnåelse, kontrollmetodikk og Ettersom inspeksjonsvirksomheten utgjør den prioriteringer. mest tidkrevende delen av EOS-utvalgets kontroll, ble ett av møtene med EOS-utvalget i sin helhet viet denne virksomheten, generelt og i den enkelte tjeneste. Videre har Evalueringsutvalget fått seg fore- II Grunnnleggende idealer og rammer lagt eksempler på EOS-utvalgets års- og virksom- for EOS-utvalgets kontroll hetsplaner, og interne retningslinjer for innretningen 5. Generelt av kontrollvirksomheten mv. Evalueringsutvalget EOS-tjenestenes eksistens er en konsekvens av har også gjennomgått alt skriftlig materiale fra to samfunnets overordnede behov for trygghet for seg utvalgte inspeksjoner gjennomført i 2014. Den ene og borgerne. Disse tjenestenes aktiviteter kan imid- inspeksjonen ble valgt ut av EOS-utvalget som et lertid gripe inn i, eller oppfattes å gripe inn i, indivi- egnet eksempel på inspeksjonsvirksomheten gene- duelle rettigheter og idealer som er viktige både for relt, mens den andre var tilfeldig valgt av Evalue- enkeltpersoner og samfunnet som helhet. Blant disse ringsutvalget selv. I tillegg har inspeksjonene vært et er personvernet, herunder enkeltpersoners rett til pri- viktig tema i møtene med tjenestene. Resultatene av vatliv. Andre berørte samfunnsmessige idealer kan Evalueringsutvalgets undersøkelser er presentert i være ytringsfriheten, hensynet til deltagelse i politisk form av detaljerte beskrivelser av EOS-utvalgets arbeid eller religionsfrihet. inspeksjonsvirksomhet generelt og i den enkelte tjeneste i rapportens kapittel 18-22. Behovet for å beskytte disse grunnleggende idealene krever at det settes grenser for EOS-tjenestenes virksomhet. Dette reguleres både av nasjonal lovgiv- 4.5.6. UNDERSØKELSE AV ning og av internasjonale menneskerettskonvensjo- KLAGESAKSBEHANDLINGEN ner. EOS-tjenestene underlegges kontroll for å gi En ansatt i Evalueringsutvalgets sekretariat har borgerne sikkerhet for at tjenestenes aktiviteter hol- gjennomgått og registrert opplysninger fra samtlige des innenfor de rammene som er satt. klagesaker mottatt av EOS-utvalget i perioden 2010 Kontrollen med EOS-tjenestene er blant samfun- til 2014, totalt 100 saker. Formålet med undersøkel- nets viktigste redskaper for å sikre den riktige balansen var blant annet å kartlegge hva som kjennetegner sen mellom disse hensynene. Det handler om å sikre de klagene EOS-utvalget mottar, hvordan klagene samfunnets behov for sikkerhet, samtidig som indivi- behandles og hva som er utfallene eller resultatene av duelle rettigheter ivaretas på en så god måte at det Dokument 16 – 2015–2016 33 ikke går ut over den tilliten mellom myndighetene og om opplysninger om tjenestenes kapasitet, organisa- befolkningen som er en forutsetning for et funge- sjon og metodebruk, om personene som er involvert rende demokrati og samfunn. EOS-utvalgets opp- i arbeidet med å beskytte rikets sikkerhet, om viktig gave er å kontrollere at EOS-tjenestene ikke krenker sivil infrastruktur og sikringen av den, om politiske disse rettighetene, eller går ut over de fullmakter de prosesser og vurderinger og annen informasjon som har i henhold til loven.29 kan tenkes å misbrukes.

6. Nasjonal sikkerhet 7. Individuelle rettigheter og samfunnsmessige interesser En av statens viktigste plikter i et moderne samfunn er å beskytte seg og sine borgere, og verne om Det norske samfunnet bygger på idealer som er sikkerheten i samfunnet. Statlige myndigheters evne ansett som avgjørende for opprettholdelse av vårt til å beskytte borgerne er avgjørende for en stabil demokratiske system. Disse idealene er gitt et særlig samfunnsorden og for demokratiet. EOS-tjenestene vern, blant annet gjennom Grunnloven og en rekke er ett av statens verktøy for å ivareta rikets og borger- av de internasjonale menneskerettskonvensjonene nes sikkerhet. Samtidig er det nødvendig å peke på at Norge har sluttet seg til. verken myndighetene generelt, eller EOS-tjenestene De mest sentrale menneskerettighetskonvensjo- spesielt, kan garantere innbyggerne absolutt sikker- ner som Norge har sluttet seg til, er gjeldende norsk het. Det kan heller ikke være målet for EOS-tjeneste- lov.31 I tillegg ble menneskerettigheter gitt et sterkere nes virksomhet. vern enn de hadde gjennom innføringen av et eget Rikets eller nasjonens sikkerhet omfatter flere menneskerettighetskapittel og flere nye menneske- felt. For det første nasjonal suverenitet og herredøm- rettighetsbestemmelser i Grunnloven i mai 2014. me over landets territorium til lands, til sjøs og i luf- Grunnloven § 92 slår nå fast at «statens myndigheter ten. Et annet viktig felt er vern av det politiske styre- skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de settet, altså Norges demokratiske system og institu- er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende sjoner. I tillegg kommer beskyttelse av andre viktige traktater om menneskerettigheter.» Se også vedlegg fysiske og digitale samfunnsstrukturer.30 Disse 4 til denne rapporten. Grunnloven og menneskeret- beskyttelsesverdige interessene er blant annet vernet tighetskonvensjonene har vært beskrevet som «’dør- voktere’ for statens adgang til å gripe inn i befolknin- gjennom straffelovens bestemmelser om vern av 32 Norges selvstendighet og andre grunnleggende gens og enkeltindividenes rettigheter og friheter. nasjonale interesser, samt bestemmelsene om straff Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) for terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. er den av menneskerettighetskonvensjonene som Hvor de alvorligste truslene mot samfunnets sik- Norge er tilsluttet som har størst betydning i Norge, kerhet kommer fra, varierer over tid. Det henger og som de nye grunnlovsbestemmelsene er avstemt sammen med både globale utviklingstrekk og sam- mot. Ved siden av artikkel 8, som berører krenkelser funnsutviklingen i Norge, se kapittel 11-13 om rele- mot personvernet, er artikkel 9, om religionsfrihet, vante utviklingstrekk for mer om dette. Trusler mot artikkel 10, om ytringsfriheten og artikkel 11, som rikets sikkerhet kan både komme fra personer, grup- berører forsamlingsfriheten, de viktigste i denne per og stater utenfor Norge, og fra personer og grup- sammenhengen. Om forholdet mellom disse og norsk peringer i landet. Fordelingen av ansvar og myndig- lovgivning, se vedlegg 4. hetsoppgaver for de ulike tjenestene er nærmere Dette vernet er ikke absolutt, men det rettslige omtalt i kapittel 18-21. rammeverket oppstiller strenge krav for inngrep i disse grunnleggende idealene. Som angitt i forrige For å kunne utføre sitt oppdrag er EOS-tjenestene kapittel, er samtlige EOS-tjenester, i ulik grad, gitt gitt fullmakter til å gripe inn i individuelle rettigheter adgang til å foreta slike inngrep, noe som igjen og andre samfunnsmessige verdier. Alvoret ved disse begrunner det særskilte kontrollsystemet som tjenes- inngrepene skjerpes ved at de skjer i det skjulte, uten tene er underlagt. EOS-utvalget er dermed av betyd- å kunne kontrolleres av de som rammes eller offent- ning for samfunnets evne til å balansere disse idea- ligheten for øvrig. Behovet for hemmelighold skyl- lene opp mot samfunnets behov for trygghet og sik- des blant annet at effektiviteten av EOS-tjenestenes kerhet. virksomhet avhenger av at ulike former for informa- Personvernet er ett av de grunnleggende idealene sjon holdes skjult for personer og grupperinger som som i høyest grad utfordres av EOS-tjenestenes virk- utgjør potensielle trusler. Det dreier seg for eksempel somhet. Alle enkeltmennesker har behov for en privat sfære, et «eget rom», der man kan være i fred for 29. Lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikker- innblanding fra utenforstående, det være seg myndig- hetstjeneste (EOS-kontrolloven). LOV-1995-02-03-7, § 2. 30. Synstnes, Hans Morten: «Den innerste sirkel. Den militære sikkerhetstjenesten 1945-2002», doktoravhandling Univer- 31. Menneskerettsloven 1999. sitetet i Oslo, 2015, side 19. 32. NOU 2015:13. Digital sårbarhet – sikkert samfunn, side 25. 34 Dokument 16 – 2015–2016 hetene eller andre enkeltmennesker.33 Behovet for en 8. Samfunnets kontrollbehov slik privat sfære er den sentrale begrunnelsen for per- Det norske samfunnet er i utgangspunktet åpent sonvernet. Personvernet bygger imidlertid ikke bare og tillitsbasert. Gjennomgående hersker det høy grad på et behov for å være i fred fra andre, men innebærer av tillit mellom norske borgere, og borgernes tillit til også en rett til å ha kontroll over opplysninger om en myndighetene er høy.37 Både EOS-tjenestene selv, selv, særlig opplysninger som oppleves som person- 34 og samfunnslivet for øvrig, er avhengige av at lige. befolkningen har tillit til at EOS-tjenestene ikke Disse grunnleggende hensynene er også bakgrun- ulovlig krenker individers rettigheter, eller andre nen for at den private sfæren er gitt et utstrakt vern i samfunnsmessige hensyn. både internasjonal og nasjonal lovgivning. Retten til Offentlig innsyn i EOS-tjenestenes arbeid må privatliv, hjem og korrespondanse er vernet av EMK være begrenset. Derfor er det særlig viktig at kontrol- artikkel 8, og personvernet er også tema for flere EU- len med EOS-tjenestene foregår på en slik måte at rettslige instrumenter. befolkningen har tillit til at uregelmessigheter blir Personvernet er tatt inn i Grunnloven etter grunn- oppdaget og tatt hånd om. Det innebærer at kontrol- lovsendringene i mai 2014. Den nye Grunnloven len er, og oppfattes som, reell, og at den er av så god §102 bestemmer at «enhver har rett til respekt for sitt kvalitet at eventuelle kritikkverdige forhold faktisk privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunika- kan bli oppdaget og fulgt opp. Befolkningen må føle sjon», at husransakelse ikke må finne sted, «unntatt i trygghet for at EOS-tjenestene er under kontroll, og kriminelle tilfeller», og at «statens myndigheter skal 35 at de ikke går ut over sine fullmakter. sikre et vern om den personlige integritet». Også i En ytterligere kompliserende side ved kontrollen øvrig norsk lovgivning finnes en rekke bestemmelser er den høyt spesialiserte karakteren til EOS-tjeneste- som tar sikte på å beskytte personvernet, retten til pri- 36 nes arbeid. Ved at dette både foregår utenfor offent- vatliv og ikke minst verne om personopplysninger. lighetens umiddelbare påsyn, og ved hjelp av meto- Hvorvidt et tiltak utgjør et personverninngrep, even- der som det krever kunnskap og innsikt å forstå, øker tuelt hvor sterkt inngrepet er, påvirkes for det første den potensielle risikoen for at det kan utvikle seg av om tiltaket skjer skjult. uønskede og uheldige praksiser. I tillegg til personvernet må hensynet til samfun- Samfunnet er avhengig av velfungerende EOS- nets sikkerhet balanseres mot andre samfunnsmes- tjenester med gode arbeidsvilkår. Samtidig er de sige hensyn, av avgjørende demokratisk betydning. potensielle skadevirkningene for enkeltindivider, og Det helt grunnleggende er ivaretakelse av samfunns- for samfunnet som helhet, forbundet med EOS-tje- messig åpenhet, demokrati og privat og offentlig nestenes virksomhet, store. Nettopp derfor er sam- meningsbrytning. Ytringsfriheten og forenings- og funnets behov for å føre en helhetlig og tillitvek- forsamlingsfriheten er dermed blant de samfunns- kende kontroll med dem tilsvarende stort. messige og demokratiske idealene som kan tenkes å komme under press dersom EOS-tjenestene skulle gå 9. Menneskerettslige krav til kontroll og ut over sine fullmakter. Det samme kan under gitte andre internasjonale standarder omstendigheter tenkes å gjelde religionsfrihet. Flere internasjonale instrumenter setter krav til eller adresserer nasjonalt tilsyn med etterretnings- og sikkerhetstjenester. Blant disse er et fåtall bindende rettslige instrumenter, mens flertallet er ikke-bindende prinsipper eller anbefalinger angående tilsynet 33. Den følgende beskrivelsen av personvernet bygger i stor med tjenestene. grad på fremstillingen i Bruce, Ingvild og Geir Sunde Haug- land: Skjulte tvangsmidler, 2014, side 22–26. Blant de bindende rettslige instrumentene er flere 34. NOU 1997:19. Et bedre personvern , side 21. internasjonale og regionale konvensjoner og avtaler. 35. Også før 2014 ble Grunnloven § 102 ansett å gi et visst vern Ingen av disse regulerer kontroll av etterretnings- og av privatlivet i form av vern om «boligens ukrenkelighet», sikkerhetstjenester direkte, men både FNs konven- se Andenæs, Johs. og Arne Fliflet: Statsforfatningen i Nor- sjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konven- ge, 10. utgave, 2006, side 407. For mer om denne bestem- sjon mot tortur, umenneskelig og nedverdigende melsen og hvilke begrensninger den medfører, se Husabø, Erling Johannes: «Grunnlova § 102 og bruk av enkelte behandling og Den europeiske menneskerettskon- tvangsmidlar for å førebyggja eller avverja straffbare handlingar», vedlegg 2 til NOU 2009:15. Skjult informasjon – 37. Det finnes flere undersøkelser som viser til relativt høy grad åpen kontroll og Høgberg, Alf Petter og Marius Stub, «Er av tillit mellom enkeltmennesker i Norge, og mellom be- reglene om bruk av tvangsmidler i avvergende og forebyg- folkningen og myndighetene. Se Norges forskningsråd: rap- gende øyemed forenelige med forbudet mot husinkvisisjo- porten «Sosial kapital», 2005, side 29. I 2015 offentliggjor- ner i Grunnloven § 102», vedlegg 3 til NOU 2009:15. de Norsk samfunnsvitenskapelige datatjeneste tall som viser 36. Se for eksempel straffeloven (lov 20. mai 2005 nr. 28) at norske borgeres tillit til myndighetene har økt, også etter §§ 205 og 267, personopplysningsloven (lov 14. april 2000 2011. «Nordmenn har fått økt tro på politikerne,» NTB, nr. 31) og politiregisterloven (lov 28. mai 2010 nr. 16). 30.09.2015. Dokument 16 – 2015–2016 35 vensjonen (EMK) har bestemmelser som er relevante av dem må holdes hemmelig, så kan eventuelle retts- for signatarstatenes forpliktelser knyttet til slik kon- midler bare være så effektive som omstendighetene troll. Norge, og alle andre medlemmer i Europarådet, tillater.41 Domstolen har imidlertid påpekt at selv om er bundet av disse konvensjonene. enkeltpersoner ikke kan informeres om hvorvidt de De mest detaljerte, bindende føringene for Norge er eller har vært under overvåking, bør de kunne følger av EMK og praksis fra Den europeiske men- klage til kontrollorganer. Organet bør i tilfelle kunne neskerettsdomstolen (EMD). En rekke avgjørelser undersøke om slik eventuell overvåking er i tråd med knyttet til EMK artikkel 8 om retten til respekt for regelverket, uten å informere klageren om resulta- privat- og familieliv har satt minimumskrav til kon- tet.42 Hvis det er kjent for en enkeltperson at vedkom- troll med inngrep i denne rettigheten som foretas for mende er eller har vært overvåket, enten som et resul- å beskytte nasjonal sikkerhet, og angitt momenter tat av en plikt til å underrette vedkommende eller på som er relevante i en vurdering av om kontrollen annen måte, så må vedkommende ha tilgang til et totalt sett er tilstrekkelig. Domstolen har understreket rettsmiddel som er effektivt, ikke bare i teorien, men behovet for ekstern kontroll, og pekt på at slik kon- også i praksis.43 For å være et «effektivt rettsmiddel», troll kan skje både før, undervegs og etter at et tiltak må et tilsynsorgan ha tilstrekkelig kompetanse og er iverksatt. I tilknytning til systemer for etterkontroll tilby tilstrekkelige prosessuelle rettssikkerhetsgaran- har domstolen uttalt at det kan utgjøre en krenkelse tier til å sikre slik effektivitet.44 Relevant i denne av artikkel 8 dersom det ikke finnes noe uavhengig sammenhengen er hvorvidt organet har kompetanse organ som er involvert i slik kontroll av overvåkings- til å avsi avgjørelser som er bindende for tjenestene, tiltak, samt oppbevaring og sletting av innsamlede samt pålegge dem å slette materiale eller opplysnin- personopplysninger.38 Videre har domstolen stilt ger. Avgjørelsen av om et lands forpliktelser etter krav til et tydelig rettslig grunnlag for hvordan kon- artikkel 13 er oppfylt, kan ta hensyn til den samlede trollen utføres,39 og angitt en rekke andre momenter effekten av flere tilgjengelige rettsmidler.45 Også som relevante for hvorvidt en slik etterkontroll kan disse kravene er redegjort for i utredningen i vedlegg anses tilstrekkelig. Blant disse momentene er hvor- 4. vidt kontrollorganet har tilgang til all relevant infor- De ikke-bindende instrumentene omfatter anbefa- masjon (herunder graderte opplysninger), hvorvidt linger, resolusjoner og rapporter fra blant annet FN’s det avgir offentlige kontrollrapporter, hvorvidt orga- institusjoner, Europarådsinstitusjoner, EU46 og sivil- net har kompetanse til å omgjøre beslutninger om 40 samfunnsinitiativer. De mest sentrale instrumentene overvåking eller kreve innhentet materiale slettet. av mer generell art er blant annet: Disse kravene er utdypet og analysert i forhold til det norske kontrollsystemet i utredningen av Grunnlo- – FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme vens og EMKs krav til etterfølgende kontroll av sik- av menneskerettigheter i terrorbekjempelse: kerhets- og etterretningstjenestenes inngrep i men- «Compilation of good practices on legal and neskerettigheter i vedlegg 4 til denne rapporten. institutional frameworks and measures that Også EMDs tolkning av EMK artikkel 13 om ret- ensure respect for human rights by intelligence ten til effektivt rettsmiddel er av betydning for utfor- agencies while countering terrorism, including mingen av nasjonal kontroll med etterretnings- og on their oversight» (2010). sikkerhetstjenester. Domstolen har krevd at ett organ eller en kombinasjon av organer med ansvar for kon- – Europarådets «Commission for democracy troll med etterretnings- og sikkerhetstjenestene må through law» (Veneziakommisjonen): «Report kunne undersøke anklager om menneskerettighets- on the democratic oversight of the Security Ser- krenkelser og sikre at eventuelle ofre har tilgang til et effektivt rettsmiddel. Domstolen anerkjenner imid- 41. EMDs dom 6. september 1978 Klass m.fl. mot Tyskland lertid også at man ved vurderingen av om det forelig- (69). 42. EMDs dom 28. juni 2007 Association for European Integra- ger tilgang til «effektivt rettsmiddel» i forbindelse tion and Human Rights and Ekimdzhiev mot Bulgaria (100). med bruk av inngripende skjulte overvåkingstiltak, 43. EMDs dom 6. juni 2006 Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sveri- må ta hensyn til at effektiviteten av slike tiltak beror ge (117). på at de holdes hemmelig for de som utsettes for dem. 44. EMDs dom 6. september 1978 Klass m.fl. mot Tyskland Den har derfor akseptert at, så lenge bruken av slike (67), EMDs dom 6. juni 2006 Segerstedt-Wiberg m.fl. mot tiltak pågår eller det er legitime grunner til at bruken Sverige (117) og EMDs dom 26. mars 1987 Leander mot Sverige (83). 45. EMDs dom 6. september 1978 Klass m.fl. mot Tyskland 38. Association for European Integration and Human Rights (72) og EMDs dom 26. mars 1987 Leander mot Sverige and Ekimdzhiev mot Bulgaria (85–87). (77). 39. EMDs dom 10. februar 2009 Iordachi m.fl. mot Moldova 46. Nasjonal sikkerhet og virksomheten til etterretnings- og sik- (49). kerhetstjenester faller i hovedsak utenfor EU-rettens virke- 40. EMDs dom 18. mai 2010 Kennedy mot Storbritannia (166– område, se Europarådet: Democratic and effective oversight 167). of national security services, 2015, side 31. 36 Dokument 16 – 2015–2016

vices» (2007) og «Update on the 2007 report on til å engasjere uavhengige spesialister med rele- the democratic oversight of the Security Services vant kompetanse.54 and report on the democratic oversight of signals – At tilsynsorganet bør avlegge offentlige rappor- intelligence agencies» (2015). ter om egen virksomhet, samt funn som er gjort – Europarådets menneskerettighetskommisær: som ledd i tilsynet med etterretnings- og sikker- «Democratic and effective oversight of national hetstjenestene.55 security services» (2015) – At det knyttes bånd mellom det eksterne tilsyns- – «Open Society Justice Initiative»:47 The Global organet og parlamentet, for eksempel ved at en Principles on National Security and the Right to parlamentarisk komité har ansvaret for å opp- Information (Tshwane-prinsippene) (2013) nevne medlemmer av tilsynsorganet, ved at par- – lamentet kan gi organet i oppdrag å undersøke De anbefalingene som går igjen i flere av doku- enkeltsaker og ved at tilsynsorganene rapporterer mentene, kan oppsummeres slik: til og deltar i høringer i parlamentet eller en parlamentarisk komité.56 – At etterretnings- og sikkerhetstjenester gjøres til – gjenstand for en kombinasjon av intern kontroll, I tillegg kan det være verdt å merke seg at Euro- kontroll fra overordnede myndigheter, rettslig og 48 parådets menneskerettskommisær har anbefalt at til- parlamentarisk kontroll. synet med tjenestene ikke bare bør fokusere på lov- – At det etableres minst ett tilsynsorgan som er ligheten av aktiviteter som begrenser retten til privat- fullstendig uavhengig av tjenestene selv og den liv, men også andre sentrale menneskerettigheter. utøvende makt, med mandat til å føre tilsyn med Retten til ytringsfrihet, forenings- og forsamlingsfri- alle aspekter ved og faser av tjenestenes virksom- 49 het og religions-, tanke- og samvittighetsfrihet frem- het. heves særskilt. – At tilsynsorganenes mandat omfatter etterret- Enkelte av de internasjonale instrumentene omta- nings- og sikkerhetstjenestens samarbeid med ler det norske EOS-utvalget konkret. I Veneziakom- andre lands myndigheter, herunder utveksling av misjonens rapport fra 2007 klassifiseres EOS-utval- informasjon.50 get som en hybridløsning mellom parlamentarisk – At tilsynsorganene gis tilgang til all informasjon, kontroll og et såkalt ekspertorgan.57 I omtalen av par- uavhengig av gradering, som organet anser rele- lamentarisk kontroll fremheves at slik kontroll vil ha vant for ivaretakelse av tilsynsoppgaven,51 samti- sterk legitimitet og kunne sørge for at sikkerhetstje- dig som tilsynsorganet må ha plikt til å utøve nesten ikke tjener snevre politiske interesser, men kontrolloppgaven, herunder søke innsyn i og nasjonen som helhet.58 Som ulemper påpekes at kon- behandle gradert informasjon, profesjonelt og i tråd med sine lovpålagte oppgaver.52 trollen vil kunne bli gjenstand for «politisk spill», at den vil nedprioriteres til fordel for mer dagsaktuelle – At etterretnings- og sikkerhetstjenestene bør pålegges plikt til å være åpne og å samarbeide tema og kunne skape fare for kompromittering av med tilsynsorganet.53 sensitiv informasjon. I omtalen av ekspertorganer – At tilsynsorganene har tilstrekkelig med perso- fremheves den fordel at de åpner for mer spesialkom- nelle og økonomiske ressurser, samt kompetanse petanse og grundigere, mer tidkrevende kontroll enn kontrollorganer som består av aktive parlamentsmed-

47. lemmer. Det anses også som en fordel om medlem- Et sivilsamfunnsinitiativ basert på anbefalinger fra mer enn 59 500 eksperter fra hele verden. mene kan oppnevnes for mer enn én valgperiode. 48. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av mennes- Som en ulempe fremheves at ekspertorganer ikke vil kerettighetene i terrorbekjempelse anbefaling nr. 6, Venezia- ha samme legitimitet som et parlamentarisk kontroll- kommisjonen (2007) avsnitt 259. organ, men at det finnes ulike måter legitimitet like- 49. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av mennes- vel kan oppnås på.60 Det pekes blant annet på betyd- kerettighetene i terrorbekjempelse anbefaling nr. 6, Europa- rådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 1 og 54. Tshwane-prinsippene nr. 31. Europarådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 50. Europarådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 18, Tshwane-prinsippene nr. 33 bokstav c. 55. 5, Veneziakommisjonen (2007) avsnitt 116–120 og 183– Veneziakommisjonen (2007) avsnitt 228–229, Tshwane- 189. prinsippene nr. 34 bokstav b. 56. 51. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av mennes- FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av menneskerettighetene i terrorbekjempelse anbefaling nr. 7, Europa- kerettighetene i terrorbekjempelse anbefaling nr. 8, Europa- rådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 14 og rådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 13 og Tshwane-prinsippene nr. 6 og 32. Veneziakommisjonen (2007) avsnitt 228. 57. 52. Europarådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 164. 15 og Tshwane-prinsippene nr. 35 bokstav a. 58. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 150. 53. Europarådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 59. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 219. 15, Tshwane-prinsippene nr. 33 bokstav d. 60. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 227–231. Dokument 16 – 2015–2016 37 ningen av at tilsynsorganet offentliggjør så mye som ved disse instrumentene i sine vurderinger og forslag, mulig av begrunnelsen for sine vurderinger, at parla- og vil understreke at deres betydning kan bli langt mentet involveres i prosessene rundt oppnevnelse og større dersom EOS-tjenestenes adgang til overvå- rapportering, samt at tilsynsorganet for øvrig får ope- king, innsamling og lagring av digital kommunika- rere uavhengig av ekstern påvirkning. Videre pekes sjon utvides, for eksempel ved etableringen av et det på betydningen av en god dialog med parlamen- såkalt digitalt grenseforsvar. tet, fortrinnsvis via en parlamentarisk fagkomité.61 Dette vil bidra til å styrke både parlamentet og offent- 10. Konstitusjonelle rammer lighetens tillit til at ekspertorganet har forståelse for Som det fremgikk av forrige kapittel, finnes det politisk utvikling og utfører tilsynsoppgaven tilfreds- en rekke mulige måter å innrette kontrollen med stillende. Rapporten er positiv til at parlamentet gis etterretnings- og sikkerhetstjenester på. Et viktig mulighet til å be tilsynsorganet foreta konkrete 62 spørsmål knyttet til samfunnets kontrollregime over- undersøkelser. for EOS-tjenestene er hvorvidt kontrollen skal være De senere årene har flere internasjonale instru- underlagt den utøvende makt, som også er ansvarlig menter og rapporter adressert bruken av såkalt «stra- for tjenestene, eller om kontrollen skal tilligge en av tegisk overvåking». I denne sammenheng er det spe- de andre statsmaktene. De konstitusjonelle rammene sielt «bulk-collection» av metadata som har blitt for kontrollen fastsettes av hvilken løsning eller omtalt. Denne type etterretningsaktiviteter refererer hvilke løsninger man velger. Det samlede norske til overvåking og/eller datainnsamling/-lagring som kontrollsystemet bygger på kontrollelementer innen- ikke nødvendigvis er rettet mot identifiserte enkelt- for alle statsmaktene.67 Det parlamentarisk opp- personer som er mistenkt for å være involvert i sik- nevnte EOS-utvalget utgjør likevel en svært viktig kerhetstruende virksomhet, men mot store mengder komponent i kontrollsystemet. informasjon som formidles for eksempel gjennom Kontroll er en parlamentarisk kjernefunksjon, og tele- eller kabelnett. I Europa fikk signaletterretning en av Stortingets viktigste oppgaver etter Grunnlo- første gang allmenn offentlig oppmerksomhet i for- ven. Stortingets kontroll kan defineres som «all etter- bindelse med avdekkingen av det såkalte Echelon- 63 følgende parlamentarisk gransking, vurdering og systemet på begynnelsen av 2000-tallet. Deretter sanksjonering av vedtak, handlinger eller unnlatelser kom tematikken på nytt på dagsordenen som følge av i regjering og forvaltning».68 Dette i motsetning til avsløringene til amerikanske Edward Snowdon fra Stortingets styring av regjeringen og forvaltningen og med sommeren 2013. Avsløringene førte til iverk- gjennom lov eller instruks, eller ved løpende konsul- settelse av flere granskinger fra europeiske lands tasjon om saker som regjeringen har til behandling. myndigheter samt utarbeidelse av rapporter og anbe- 64 Den parlamentariske kontrollen bidrar til at Stor- falinger fra ulike europeiske organisasjoner. I tingets vedtak og forutsetninger etterleves, til å hin- senere år er kontrollen med signaletterretningsvirk- dre maktmisbruk og til å rette opp feil og mangler i somhet også adressert på generelt grunnlag.65 Særlig 66 forvaltningen. Konstitusjonelt har kontrollen en sen- grundig er Veneziakommisjonens rapport fra 2015. tral funksjon, ved at den sikrer at regjeringen står Evalueringsutvalget har tatt høyde for relevante sider ansvarlig overfor de folkevalgte, ettersom statsråde- nes parlamentariske ansvar overfor Stortinget bare 61. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 232. lar seg realisere gjennom en løpende kontroll fra 62. Veneziakommisjonens rapport (2007) avsnitt 234. Stortingets side. Parlamentarisk kontroll bidrar også 63. Europaparlamentet: «Report on the existence of a global system for the interception of private and commercial com- til å skape åpenhet og legitimitet, fordi Stortinget munications (ECHELON interception system)» (2001). etter sin art er en mer åpen og gjennomsiktig arena 64. Se for eksempel Europarlamentets resolusjon 4. juli 2013 enn regjering og forvaltning. Denne kontrollen er «on the US National Security Agency surveillance pro- dermed en demokratisk garanti, som sikrer det folke- gramme, surveillance bodies in various member states and

their impact on EU citizens’ privacy (2013/2683(RSP)), Eu- 65. ropaparlamentets Committee on Civil Liberties, Justice and Se for eksempel FNs spesialrapportør for beskyttelse og Home Affairs’ rapport 21. februar 2014 «on the US NSA fremme av menneskerettighetene i terrorbekjempelse års- surveillance programme, surveillance bodies in various rapport for 2014 side 58–63, Europarådets menneskerettig- Member States and their impact on EU citizens’ fundamen- hetskommisær: «Democratic and effective oversight of nati- tal rights and on transatlantic cooperation in Justice and onal security services» (2015), side 22. 66. Home Affairs» (2014), Europaparlamentets rapport «Report Veneziakommisjonen: «Update on the 2007 report on the on the US NSA surveillance programme, surveillance democratic oversight of the Security Services and report on bodies in various Member States and their impact on EU the democratic oversight of signals intelligence agencies» citizens’ fundamental rights and on transatlantic coopera- (2015). tion in Justice and Home Affairs (2014), A7-0139/2014, Eu- 67. Se kapittel 24 om det samlede kontrollsystemet for EOS-tje- roparådets parlamentarikerforsamlings resolusjon 2045 av- nestene. snitt 3 og 10 og Europarådets menneskerettighetskom- 68. Dokument nr. 14 (2002–2003). Rapport til Stortinget fra ut- misærs anbefaling nr. 6. valget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, side 16. 38 Dokument 16 – 2015–2016 valgte Stortingets stilling i forhold til regjering og råden og derigjennom den politiske ledelse. I den for- embetsverk. bindelse uttalte det følgende om de eksterne kontroll- Det er vanlig å skille mellom den direkte parla- organene: mentariske kontrollen, som Stortinget selv utøver, og den kontrollen som er forankret i Stortinget (parla- «Argumenter mot direkte kontroll av den under- mentarisk forankret kontroll), ved at den utøves på liggende forvaltningen gjelder ikke i samme grad for vegne av Stortinget gjennom eksterne stortingsopp- Stortingets eksterne kontrollorganer. Tvert imot er nevnte organer. Det sistnevnte omfatter Riksrevisjo- hovedprinsippet at de skal fokusere på forvaltningen, og ikke på statsrådenes forhold. Disse organene er nen, Sivilombudsmannen, Ombudsmannen for For- politisk nøytrale, og har en helt annen kapasitet og svaret og de sivile tjenestepliktige og EOS-utvalget, mulighet enn Stortinget til å foreta forsvarlige vurde- i tillegg til granskingskommisjoner i enkeltsaker. ringer av administrative forhold. Gjennom deres rap- EOS-utvalgets forankring i Stortinget er avgjø- porter vil Stortinget få utstrakt innsikt i interne for- rende for å forstå utvalgets rolle, oppgaver og hand- valtningsforhold. Det avgjørende her må etter utval- lingsrom. Konstitusjonelt har det som konsekvens at gets mening være at rapportene brukes som grunnlag for å rette opp feil og mangler i forvaltningen, ikke til utvalget er reelt uavhengig av de tjenestene det kon- å ansvarliggjøre navngitte embets- og tjeneste- trollerer. På den annen side begrenser det utvalgets menn.»71 myndighet overfor tjenestene, blant annet ved at det kan påpeke og kritisere kritikkverdige forhold, men Utvalget pekte også på at kjernen i Stortingets ikke instruere tjenestene, eller fungere som rådgiver direkte parlamentariske kontroll er og bør være en for dem. skjønnskontroll. Begrunnelsen var at det er slik kon- Eksterne kontrollorganer som EOS-utvalget skal troll de politisk valgte representantene har forutset- for det første fungere som «hjelpeorganer» for Stor- ninger for å foreta, og som ingen andre organer fullt tinget. De legger grunnlaget for videre politisk ut kan foreta i stedet.72 En konsekvens som ligger i behandling av kontrollsaker gjennom gransking og forlengelsen av dette er at for eksempel EOS-utvalget rapportering. For det andre driver EOS-utvalget, i i motsetning til dette skal utvise forsiktighet ved prø- likhet med de andre organene (i noe ulik grad), selv- ving av EOS-tjenestenes skjønnsutøvelse. stendig kontrollvirksomhet ut over det Stortinget har Ekspertutvalget foretok videre en inngående ana- kompetanse og ressurser til. Et viktig poeng er at de lyse av Riksrevisjonens funksjon som ledd i Stortin- eksterne organenes kontroll i mindre grad enn Stor- gets kontroll med forvaltningen.73 Enkelte av vurde- tingets direkte parlamentariske kontroll er rettet mot ringene er også relevante for EOS-utvalget, og tenkes statsrådenes handlinger og ansvar, og i større grad overført også til vurderingene av EOS-utvalgets virk- mot den underliggende forvaltningen. somhet. I 2002 ble Stortingets kontrollfunksjon gjennom- For eksempel drøftet utvalget Riksrevisjonens gått og analysert av et ekspertutvalg. Utvalget vurderte ikke EOS-utvalget konkret, men kom likevel veilederrolle overfor forvaltningen. Den anerkjente med en rekke påpekninger og anbefalinger som også at veiledningen kan være egnet til å forebygge frem- er av betydning for EOS-utvalget.69 Utvalget pekte tidige feil og mangler, men påpekte samtidig at det er blant annet på at den parlamentariske kontrollen bør en grunnleggende forskjell mellom etterfølgende være så omfattende at den kan avdekke alvorlige feil kontroll og fremtidsrettet styring, og understrekte og mangler, men ikke så omfattende at den hemmer forvaltningens selvstendige ansvar for sine egne vei- regjeringens effektive styring, og at omfanget må til- valg, uavhengig av revisjonens veiledning. Den passes Stortingets kapasitet og ressurser, slik at den påpekte også at det alltid vil kunne være en fare for at ikke går ut over andre viktige oppgaver.70 Utvalget veiledningen reelt, om enn ikke formelt, binder opp viste til at ren rutinekontroll og større granskinger i Riksrevisjonens vurderinger. Det kan i verste fall hovedsak bør foretas av de eksterne stortingsopp- føre til at det senere blir vanskeligere å fremme beret- nevnte kontrollorganene, slik at Stortinget gjennom tiget kritikk, dersom noe likevel går galt. På den deres rapporter kan velge ut de sakene som berettiger måten kan også Stortingets kontrollvurderinger reelt parlamentarisk oppfølging, og primært konsentrere sett risikere å bli bundet opp gjennom slik veiledning seg om de spørsmål som angår statsrådenes ansvars- underveis. Avslutningsvis uttalte utvalget at veiled- områder. ningen primært bør være av generell karakter, og at Utvalget pekte videre på en rekke argumenter mot det under ingen omstendighet må bli slik at forvalt- at Stortinget selv fører direkte kontroll med den ningen reelt sett kan søke forhåndsklarering fra Riks- underliggende forvaltning, i motsetning til bare stats- revisjonen i kontroversielle enkeltsaker.

69. Dokument nr. 14 (2002–2003). Rapport til Stortinget fra ut- 71. Dokument nr. 14 (2002–2003), side 27. valget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. 72. Dokument nr. 14 (2002–2003), side 27. 70. Dokument nr. 14 (2002–2003), side 20. 73. Dokument nr. 14 (2002–2003), side 60ff. Dokument 16 – 2015–2016 39

Lignende betraktninger vil kunne gjøres gjel- Disse utviklingstrekkene påvirker EOS-tjeneste- dende overfor EOS-utvalgets kontroll med EOS-tjenes virksomhet. Tjenestene har vokst, de har fått et nestene. Heller ikke EOS-utvalget skal gå inn i en videre virkefelt, samtidig som kravene til blant annet veilederrolle, eller forhåndsklarere tjenestenes bruk deres teknologiske virkemidler og kompetanse er av metoder eller andre sider ved deres arbeid. EOS- skjerpet. utvalgets kontroll skal være etterfølgende. Se for EOS-tjenestenes utvikling har allerede fått stor øvrig kapittel 29 om prinsippet om etterfølgende betydning for EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. kontroll, og kapittel 31 om utvalgets vurdering av Evalueringsutvalget er derfor bedt om å ta høyde for kontrollmodellen. den samfunnsmessige og teknologiske utviklingen i sine forslag til endringer av EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser. I det videre redegjøres det derfor for sentrale utviklingstrekk ved den globale og nasjo- III Relevante utviklingstrekk nale trusselsituasjonen, og hvilken betydning disse 11. Generelt har fått og kan få for EOS-tjenestenes virksomhet. Avslutningsvis sies det noe om hvilke utfordringer EOS-utvalget ble opprettet mens vår del av ver- disse utviklingstrekkene stiller EOS-utvalget over- den gjennomgikk en sikkerhetspolitisk reorientering for, og hvordan disse har påvirket Evalueringsutval- etter den kalde krigen, se kapittel 17.1 om EOS- gets vurderinger. utvalgets historikk. I løpet av de 20 årene som har gått, har det skjedd store endringer på flere områder 12. Det globale trusselbildet av betydning for utvalgets arbeid. På et allment samfunnsmessig nivå har de siste Da de norske EOS-tjenestene ble bygget opp, tiårene vært preget av en voldsom teknologisk utvik- utgjorde den kalde krigen det sikkerhetspolitiske ling. Særlig har utbredelse av informasjonsteknologi bakteppet. Trusselen kom primært fra Sovjetunionen ført til at produksjonen og spredningen av informa- og dens allierte i Øst-Europa. Ved opprettelsen av sjon nå skjer raskere og i mengder som få kunne fore- EOS-utvalget var erindringen om den kalde krigen fortsatt fremtredende. I dag er situasjonen annerledes stille seg for 25 år siden.74 Det betyr at personvern har på mange områder, selv om enkelte av problemstil- blitt et enda viktigere tema enn det var tidligere. Sam- lingene fra den kalde krigen fortsatt er aktuelle. tidig har det ført til mer frivillig og ufrivillig åpenhet Mens man under den kalde krigen grovt sett fra både offentlige og private aktørers side. Informa- kunne snakke om en global situasjon der spennin- sjon og kunnskap om myndigheter, organisasjoner og gene gikk mellom to blokker, som var dominert av virksomheter deles og spres i større omfang og tempo hver sin supermakt, er dagens sikkerhetspolitiske enn før. Verden oppleves som mindre enn før, og situasjon preget av at flere ulike maktsentra konkur- geografiske grenser og skillelinjer gjør seg gjeldende rerer med hverandre.76 i mindre grad. Dette forsterkes blant annet av migra- Samtidig er verden tettere sammenvevet på flere sjon, som bidrar til at et større antall mennesker har områder enn tidligere, både teknologisk, politisk, tilhørighet og interesser i flere deler av verden. økonomisk og finansielt, sosialt og kulturelt. Infor- Undersøkelser viser at det i våre dager er færre masjon spres raskere og i et helt annet omfang enn mennesker enn tidligere som dør i væpnede konflik- tidligere gjennom nye digitale kommunikasjonska- ter.75 Samtidig har truslene blitt mer globale og kom- naler. Både samfunnet og enkeltpersoner er i stor plekse. Ett trekk ved denne situasjonen er at konflik- grad avhengige av digitale hjelpemidler, og det er ter på ulike kanter av kloden i større grad nå påvirker blitt langt vanskeligere å stå utenfor den digitale ver- trusselbildet andre steder. Det har skjedd en dreining den. Kapital, varer og tjenester flyter friere mellom i retning av at trusler oftere oppstår med utgangs- ulike land og regioner, og virksomheter og organisa- punkt i nettverksbaserte og transnasjonale organisasjoner er i høyere grad enn tidligere transnasjonale. sjoner og løsere sammenslutninger. Dette har igjen Tilsvarende flytter mennesker på seg i større omfang konsekvenser for den nasjonale trusselsituasjonen i enn tidligere. Migrasjonsbølger skaper mer sammen- Norge. Trusler mot vårt samfunn kommer i dag fra satte befolkningsgrupper i samfunn som tidligere var flere hold enn tidligere. relativt homogene. Sikkerhetspolitisk pågår det flere endringsproses- 74. Se NOU 2015:13 «Digital sårbarhet – sikkert samfunn. Be- ser som påvirker det allmenne trusselbildet. I Asia skytte enkeltmennesker og samfunn i en digitalisert ver- har Kina etablert seg som en betydelig økonomisk og den», særlig side 43–51, for en mer detaljert fremstilling av militær stormakt, med interesser på flere kontinenter. viktige sider ved denne utviklingen. I Europa har Russland de siste årene igjen vist vilje 75. Se for eksempel http://ourworldindata.org/data/war-peace/ til å føre en aggressiv utenrikspolitikk, også ved hjelp war-and-peace-after-1945/ og diskusjonen på PRIOs nettsider: https://www.prio.org/Data/Armed-Conflict/Battle- Deaths/ 76. For eksempel Lurås, Helge: Hva truer Norge nå?, side 75. 40 Dokument 16 – 2015–2016 av militærmakt.77 Det er usikkert hvordan den videre Et utviklingstrekk ved internasjonal terrorisme utviklingen vil bli i et Russland som er økonomisk har de seneste årene vært en glidning i retning av svekket, og samtidig gjennomgår en negativ demo- aksjoner som har vært utført av én eller få utøvere, kratisk utvikling. Den politiske situasjonen er ustabil heller enn store og omfattende aksjoner som involve- i flere andre regioner som også påvirker Europa og rer mange personer, organisering og forberedelser. I Norge, ikke minst Midtøsten og Nord-Afrika. nyere tid har terroranslag i økende grad vært utført av Politisk, økonomisk og militært er situasjonen enkeltpersoner med håndvåpen, kniver eller andre 82 uavklart flere steder, og det er derfor vanskelig å for- lettere tilgjengelige våpen. utse hvilken retning utviklingen vil ta i tiden som Et annet utviklingstrekk er knyttet til Internetts kommer. Det som synes å være sikkert, er at utviklin- betydning for ulike ekstreme grupperinger og poten- gen vil fortsette i retning av et enda mer komplekst sielle terrorister. Deler av Internett fungerer som trusselbilde. Få av de kjente potensielle truslene kan propagandakanal, som kanal for å rekruttere og radi- avskrives i overskuelig fremtid, men nye vil dukke kalisere tilhengere og medlemmer og som kommuni- opp. Hvis utviklingen skulle vise seg å gå i retning av kasjonskanal for allerede etablerte terrorgrupper. 83 en ny kald krig, vil det ikke reversere den allmenne Denne virksomheten skjer på tvers av landegrenser. globaliseringen.78 Det er videre tenkelig at enkelte eksisterende Samtidig har både ulovlig etterretningsarbeid og utfordringer knyttet til befolkningsvekst, kamp om energikilder og andre ressurser vil bli forsterket i annen sikkerhetstruende virksomhet i økende grad 84 blitt knyttet til datateknologi. For det første kan fremtiden som kommer. Dette vil også påvirke Norge. mede etterretningstjenester og kriminelle skaffe seg Det samme gjelder problemstillinger knyttet til store informasjon gjennom innbrudd i staters, organisasjo- migrasjonsbølger til Europa. Dette er fenomener som ners og bedrifters datasystemer. For det andre er kan øke konfliktnivået mellom land og regioner, og i de enkelte samfunn, i takt med at presset mot vel- disse datasystemene i krisetid sårbare for angrep, noe 85 som kan ramme både militære og sivile aktiviteter. ferdsordninger og ressurser øker. Store stater, først og fremst Russland og Kina, er betydelige aktører innenfor digital etterretning rettet 13. Det nasjonale trusselbildet mot Norge. Også kriminelle nettverk og andre ikke- Det nasjonale trusselbildet i Norge gjenspeiler i statlige aktører er imidlertid i ferd med å bygge opp hovedsak de globale endringene som er vist ovenfor, kompetanse på dette området.79 og slik vil det trolig også være fremover. Det viktig- Den viktigste nye fysiske trusselen mot interna- ste utviklingstrekket, også i Norge, er at trusselbildet sjonal sikkerhet er fremveksten av terrororganisasjo- er mer mangefasettert enn det var tidligere. Mye ner som opererer på tvers av landegrenser, og som tyder også på at innvandringen til Norge vil fortsette utfører aksjoner på flere kontinenter. Terrorismens å ligge på et høyt nivå, med en mer sammensatt bakmenn har varierende ideologisk orientering, men befolkning som konsekvens. ulike militante islamistbevegelser er de mest aktive, Geopolitisk er Norges situasjon fortsatt preget av og de som utgjør den tydeligste trusselen, også i Ves- naboskapet med Russland. Utviklingen i russisk poli- ten. Islamistbevegelsene har fått næring fra konflik- tikk vil påvirke Norge også i fremtiden. Russland ter i flere regioner, som Afghanistan, Irak, Syria, utgjør fortsatt en betydelig potensiell trussel mot nor- andre deler av Midtøsten og Afrika.80 ske interesser.86 Flere av disse, som al-Qaida, har utført vold- En viktig side ved trusselbildet mot Norge er somme terroraksjoner også mot mål utenfor sine knyttet til digital etterretningsvirksomhet mot norske egne regioner. Etableringen av Den islamske staten Irak og Levanten (ISIL) har forsterket trusselen fra 81. Nylige eksempler er angrepene mot det jødiske museet i internasjonal militant islamisme. Ved å fremstille seg Brussel i mai 2014, satirebladet Charlie Hebdo i Paris i januar 2015, angrepene mot den jødiske synagogen og et de- som en statsdannelse har ISIL både virket mobilise- battmøte i København i februar 2015 og angrepene i Paris i rende i regionen og styrket rekrutteringen til mili- november 2015. Se også Etterretningstjenestens vurdering tante islamistmiljøer i Europa. Grupper og enkeltter- Fokus 2015, side 72–73. rorister som identifiserer seg med ISIL har utført vol- 82. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 72; PST delige aksjoner i flere europeiske land.81 Åpen trusselvurdering 2015, side [10]. De koordinerte angrepene i Paris i november 2015 viste imidlertid at også denne typen omfattende terroranslag vil fortsette å være en trus- 77. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 4–17 og sel i tiden som kommer. 54–61. 83. PST Åpen trusselvurdering 2015, side [9] og [13]. 78. Beadle, Alexander William og Sverre Diesen: Globale tren- 84. NSM peker blant annet på at konflikten mellom Russland og der mot 2040 – implikasjoner for Forsvarets rolle og rele- Ukraina, som skaper usikkerhet rundt gassleveranser til Eu- vans, Oslo 2015, side 13. ropa, øker den sikkerhetspolitiske verdien av norsk gass. 79. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 82. (NSM: Risiko 2015, side 4) 80. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015. 85. Lurås 2015:243–262 Dokument 16 – 2015–2016 41 myndigheter og private aktører. NSM rapporterer om og høyreekstreme miljøer kan også føre til fremvekst flere «alvorlige dataangrep» mot Norge. Digital spio- av mer aktivistisk venstreekstremisme.95 Erfaringen nasje truer sensitiv informasjon, ikke bare militært, fra 22. juli 2011 demonstrerte at terrortrusler mot men også sivilt og privat, som for eksempel industri- Norge ikke nødvendigvis kommer fra islamistiske spionasje. Det åpner også for mulig sabotasje, som miljøer, at de ikke trenger å ha utgangspunkt i et kan ramme både militære og sivile mål, inkludert organisert miljø og at enkeltpersoner kan forvolde sentrale samfunnsfunksjoner som strømleveranser store ødeleggelser på egen hånd.96 eller vannforsyning.87 Enkelte sektorer, for eksempel Dette illustrerer et annet utviklingstrekk av betyd- olje- og gassektoren, er særlig utsatt. NSM forventer ning for trusselbildet i Norge, som i resten av verden: økning i antall angrep mot norsk næringsliv og Individer, miljøer og organisasjoner som utgjør offentlig virksomhet i tiden som kommer.88 potensielle sikkerhetstrusler har vide kontaktnett, og Dessuten har nye trusler kommet til og økt i er ikke begrenset av nasjonale grenser. Enkeltperso- styrke. Norge er påvirket av den internasjonale trus- ner i nettverkene er mobile, samtidig som det krever selen fra islamistiske terrorbevegelser.89 Truslene mindre organisering å utføre angrep. Ideologisk radi- kommer dels fra utenlandske terrororganisasjoner kalisering, inkludert utvikling av vilje til å bruke som opererer utenfor Norge. Slike organisasjoner har vold, rekruttering til ekstreme organisasjoner og opp- uttrykt ambisjoner om å angripe vestlige land, inklu- læring i bruk av voldsmidler foregår i høy grad i digi- dert Norge, og antas å være i stand til å gjøre det. De tale kanaler. Det stiller nye krav til overvåkingstje- vil også kunne angripe norske mål i utlandet.90 Sam- nestenes virksomhet. tidig har det over tid vokst frem islamistiske miljøer Erfaringen tilsier at dagens trusler ikke vil kunne og organisasjoner i Norge. Disse støtter opp om inter- avskrives i overskuelig fremtid, selv om intensiteten nasjonale islamistbevegelser, særlig ISIL, og oppfat- i dem muligens vil variere noe over tid. Basert på ter seg som en del av den kampen disse utkjemper utviklingen de seneste 20 årene, kan vi si at heller enn andre steder i verden.91 Et betydelig antall norske at eksisterende trusler blir borte, blir bildet mer kom- borgere har reist til Syria for å slutte seg til ISIL.92 plekst. Et eksempel er Russlands mer offensive uten- PSTs vurdering er at de vil utgjøre en potensiell trus- rikspolitikk de senere årene, som viser at trusselbil- sel når de eventuelt returnerer til Norge. Bekymrin- det ikke har gjennomgått et rent linjeskift fra situa- gen knytter seg til at de kan ha utviklet ønsker om å sjonen under den kalde krigen. bruke vold også her, i tillegg til at de har fått opplæ- ring i bruk av våpen og eksplosiver. Det antas også at 14. EOS-tjenestenes virksomhet de vil kunne bidra til en ytterligere radikalisering av 93 EOS-tjenestenes virksomhet påvirkes nødvendig- norske miljøer. vis av den utviklingen som er skissert ovenfor. Den Også andre miljøer kan på sikt kan tenkes å utgjø- mer komplekse globale trusselsituasjonen, den tek- re en trussel mot Norge. Det gjelder særlig de høyre- nologiske utviklingen og dreiningen i retning av trus- ekstreme, som har et relativt høyt aktivitetsnivå på ler med utgangspunkt i nettverksbaserte og transna- Internett i kontakt med både norske og utenlandske sjonale organisasjoner og løsere sammenslutninger, likesinnede. Høyreekstremistiske og antiislamske har ført til bredere spekter i tjenestenes oppgaver. I miljøer kan også bli styrket på grunn av trusselen fra forlengelsen av mer omfattende oppgaver har tjenes- islamisme.94 Eskalerende radikalisering i islamistiske tene også vokst i størrelse. Fra 2012 har Politidirek- toratet offentliggjort antall ansatte i PST. I 4. kvartal 86. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015; Rapport fra 2012 var tallet 409, mens det i 2. kvartal 2015 ble Ekspertgruppen for forsvaret av Norge, Et felles løft, side oppgitt til 512.97 16–22; Etterretningssjef Kjell Grandhagen: «Trusler og risi- Antall ansatte i Etterretningstjenesten er ikke koer for Norge i et endret sikkerhetsbilde,» foredrag Oslo Militære Samfund 16.3.2015. offentlig tilgjengelig, men en betydelig økning i stør- 87. Dette er et viktig tema i Sårbarhetsutvalgets rapport, NOU relsen på tjenesten kan trolig leses ut av at dens 2015:13. Digital sårbarhet – sikkert samfunn. Se også Etter- offentlige budsjett er nær tredoblet siden 199698. retningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 82–84; For alle tjenestene gjelder at deres ansvarsområ- 88. Sommeren 2014 registrerte NSM det det til nå største data- der overlapper i større grad enn tidligere, blant annet angrepet mot Norge. Det var rettet mot olje- og energisekto- fordi også truslene mot nasjonenes sikkerhet på en ren. NSM: Risiko 2015, side 3. 89. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 79; PST annen måte enn tidligere er grenseoverskridende. En Åpen trusselvurdering 2015, side [8–10]. 90. Etterretningstjenestens vurdering Fokus 2015, side 78–79. 94. PST Åpen trusselvurdering 2015, side [11–13]. 91. PST Åpen trusselvurdering 2015, side [8–9]. 95. PST Åpen trusselvurdering 2015, side [13–14]. 92. Pr. desember 2014 oppga PST antallet fremmedkrigere som 96. NOU 2012:14. Rapport fra 22. juli-kommisjonen, side 341– enten hadde vært eller fortsatt var i Syria til 70, men sa også 362. at det antagelig er betydelige mørketall. PST Åpen trussel- 97. «Bemanning 2. kvartal 2015», hentet fra https://www.poli- vurdering 2015, side [9]. ti.no/strategier_og_analyser/statistikker_og_analyser/ 93. PST Åpen trusselvurdering 2015, side [8]. bemanning_i_politiet/tema_1986.xhtml 42 Dokument 16 – 2015–2016 konsekvens av det er tettere og mer omfattende sam- Selv om PST også tradisjonelt har hatt en fore- arbeid mellom de ulike norske tjenestene. Tilsva- byggende funksjon, har det siste tiåret vært preget av rende har samarbeidet med andre lands EOS-tjenes- et økende fokus på tjenestens oppgave med å gripe ter blitt viktigere.99 inn og forebygge alvorlige straffbare handlinger før For alle tjenestene gjelder at de er sterkt påvirket de finner sted. Dette har for det første kommet til av den teknologiske utviklingen. Den teknologiske uttrykk ved en kraftig utvidelse av den straffelovgiv- ningen som gjelder på tjenestens område gjennom utviklingen byr på muligheter for tjenestene, men 102 den skaper samtidig nye utfordringer. Ny teknologi såkalt pre-aktiv kriminalisering, det vil si krimina- har generert nye former og arenaer for kriminalitet og lisering av handlinger som foretas som ledd i forbe- sikkerhetstruende virksomhet. Dette stiller krav til redelsen av alvorlige straffbare handlinger. For det tjenestenes evne til å tilpasse seg de digitale truslene, andre ble fokuset på og muligheten til slik forebyg- og deres tilstedeværelse på de digitale arenaene. For ging styrket gjennom innføringen i 2005 av tjenestens adgang til å benytte skjulte tvangsmidler for å eksempel fordrer Internetts rolle som propaganda- og forebygge de mest alvorlige straffbare handlingene rekrutteringskanal for terrorister at tjenestene er til innenfor tjenestens ansvarsområde. Sett i sammen- stede i det digitale rom. Videre har både trusselaktø- heng også med den teknologiske utviklingen, åpner rene og tjenestene som skal bekjempe dem, fått nye dette for at PST kan drive en langt mer aktiv og inn- verktøy. På den ene siden gjør dette det teknisk mulig gripende overvåking av enkeltpersoner på et svært for tjenestene å skaffe seg tilgang til mer informasjon tidlig stadium av det som kan være forberedelser av om folks kommunikasjon og bevegelser enn tidli- alvorlige angrep på rikets sikkerhet. gere. For eksempel vil avlytting av kommunikasjon I tillegg stiller en mer kompleks trusselsituasjon, innad i ekstreme grupper og mellom potensielle ter- som blant annet er preget av en mer sammensatt rorister som foregår gjennom digitale kanaler, kunne befolkning og mindre synlige nettverk og organisa- gjøre tjenestene i stand til å stanse trusler som er sjoner, nye krav til PSTs arbeid. Når straffbare hand- under oppseiling. På den annen side skaper de linger begås av lukkede miljøer, eller av miljøer som enorme informasjonsmengdene som genereres hver er så ensartede at det er vanskelig for PST å infiltrere eneste dag en utfordring for tjenestene, fordi den dem, eller få kontakt med kilder, kan det hevdes at relevante informasjonen for tjenestene utgjør en for- behovet for andre metoder for informasjonsinnhen- svinnende liten del av den totale informasjonsmeng- ting øker. den. Dette skaper igjen et behov for ny kompetanse Videre har økt bruk av kryptering ført til at deler og teknologi, som gjør at tjenestene kan identifisere av den informasjonen PST tidligere kunne få tilgang og nyttiggjøre seg relevant informasjon. En mulig til gjennom kommunikasjonskontroll eller ransaking konsekvens er at EOS-tjenestene vil ønske en større av digitale enheter, ikke lenger er tilgjengelig for tje- grad av strategisk overvåking gjennom bulkaksess og nesten.103 -innsamling av store datamengder, som deretter må Utviklingen har ført til at PST har bedt regjerin- analyseres. Hvorvidt slik overvåking skal tillates, er gen om å få ta i bruk flere nye tekniske metoder for å et politisk spørsmål.100 samle inn, bearbeide og analysere informasjon, blant annet dataavlesning og innsamling og analyse av En vesentlig endring som gjelder alle EOS-tjenes- 104 tene, er at det siden 1996 har kommet til mer detaljert stordata fra Internett. regelverk som regulerer virksomhetene. I tillegg er Etterretningstjenesten fikk sitt virkeområde fast- menneskerettighetenes stilling i norsk rett styrket satt da etterretningsloven kom i 1998. Loven fastslo gjennom vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999 skranker mot at Etterretningstjenesten overvåker norske borgere i Norge.105 Den åpnet også for overvå- og inkorporering av enkelte sentrale rettigheter i 101 king av norske borgere i utlandet. Den siden av Etter- Grunnloven i 2014. retningstjenestens virksomhet har blitt viktigere etter 1998, selv om det fortsatt utgjør en begrenset del av 98. Etterretningstjenesten ble bevilget kr. 387.748.000 over statsbudsjettet for 1996. Omregnet til 2014-kroner tilsvarer 101. det kr. 557.006.308 (omregnet med SSBs konsumpriskalku- Om utviklingen av lovverket og konsekvensen for EOS-tje- lator). I statsbudsjettet for 2016 har regjeringen foreslått å nestene og kontrollen med dem, se EOS-utvalgets årsmel- bevilge kr. 1.552.401.000 til Etterretningstjenesten. ding 2011, side 10–11. 102. 99. Se EOS-utvalgets årsmelding 2011, side 11; EOS-utvalgets Husabø, Erling Johannes (2003): «Pre-aktiv strafferett», årsmelding 2013, side 40–42. Tidsskrift for rettsvitenskap nr. 1/2003 side 96–107. 103. 100. Se mer detaljert fremstilling av disse problemstillingene i At bruken av kryptering har økt er blant annet lagt til grunn vedlegg 3, Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS-ut- i NOU 2009:15 side 241 og i rapporten fra Evalueringsut- valget. Teknologiske aspekter», side 18–20. Se også Ven- valgets teknisk sakkyndige, vedlegg 3 side 8. eziakommisjonens rapport «Update on the 2007 report on 104. Se mer detaljert fremstilling i vedlegg 3, Einar Lunde: «Inn- the democratic oversight of the Security Services and report spill til evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspek- on the democratic oversight of signals intelligence agenter», side 16–17. cies» (2015). 105. Etterretningsloven 1998 § 4. Dokument 16 – 2015–2016 43 tjenestens samlede virksomhet. For det første skyldes av NSM. NorCERTs hovedoppgave er å håndtere det at truslenes mot Norges sikkerhet har fått en mer alvorlige dataangrep mot samfunnskritisk infrastruk- transnasjonal karakter, ved at truslene i større grad er tur og informasjon.111 Sjef NSM har nylig anmodet knyttet til nettverk og miljøer som ikke forholder seg om ytterligere styrking av NorCERTs kapasitet, krav til landegrenser. Det gjelder fysisk så vel som i det om obligatorisk tilknytning til deler av NorCERTs digitale rom. For det andre skyldes det den seneste virksomhet for samfunnsviktige funksjoner mv. og tidens økende antall norske fremmedkrigere som rei- en rekke andre tiltak for å styrke samfunnssikkerhe- ser utenlands for å delta i krig. For Etterretningstje- ten i Norge.112 nesten er det en prioritert oppgave å følge med på Også oppgavene knyttet til sikkerhetsklarering og disse så lenge de oppholder seg utenfor landet.106 personkontroll er en stadig mer omfattende side ved Etterretningstjenestens arbeid er i høy grad knyt- NSMs virksomhet, ettersom personellsikkerhet har tet til teknologi, og teknologisk utvikling. På samme blitt viktigere i en rekke samfunnssektorer. Flere av måte som i PSTs overvåking av potensielle trusler de samme faktorene som fører til større behov for innenlands, er elektronisk kommunikasjon en svært sikkerhetsklarering, kompliserer også arbeidet med viktig kilde for Etterretningstjenesten. Endringer i slike saker. En faktor er globaliseringen, med mer folks kommunikasjonsmønstre og utviklingen innen- åpne grenser, økt migrasjon og tettere internasjonale for kommunikasjonsteknologi vil over tid kreve at nettverk, mobilitet og bindinger. For det første fører den tekniske kompetansen i Etterretningstjenesten dette til at en større andel av dem som skal gjennom videreutvikles, og at tjenesten kan få behov for nye en sikkerhetsklarering, har forbindelser til andre metoder.107 En utvidelse av Etterretningstjenestens land. Den fører dessuten til mindre oversiktlige for- fullmakter som har vært diskutert, er å gi adgang til å hold, som i sin tur skaper større problemer med å overvåke den datatrafikken som går via kabler ut og kartlegge enkeltpersoners bindinger og lojalitet. Det inn av Norge.108 Dersom dette forslaget tas til følge, kan gjelde bånd til andre land, men også til virksom- vil det åpne for innhenting av data i svært store meng- heter og miljøer i og utenfor Norge. En konsekvens der, som også vil kunne ramme norske borgere som av dette er at den mengden bakgrunnsinformasjon oppholder seg i Norge. Dette vil stille krav til både som bør innhentes for å gjennomføre en forsvarlig kontrollmetodikk, regelverk og kontrollmekanismer, personkontroll, blir mer omfattende enn den var for herunder EOS-utvalget, se nedenfor.109 bare få år siden. I sitt arbeid med personkontroll blir NSM har sine oppgaver på felt der både teknolo- derfor NSM i økende grad avhengig av å støtte seg på gisk utvikling, migrasjon og andre globale utvik- informasjon fra samarbeidende tjenester. lingstrender gjør seg sterkt gjeldende. Kravene til FSA, som i dag er landets desidert største klare- NSM har økt i takt med samfunnets avhengighet av ringsmyndighet, står overfor mange av de samme fungerende datasystemer og digitale løsninger, ikke problemstillingene som NSM i arbeidet med sikker- minst knyttet til moderne kommunikasjonsteknologi, hetsklarering. Også for FSA vil de nevnte komplise- og forekomsten av dataangrep og annen sikkerhets- rende faktorene knyttet til globalisering, migrasjon truende virksomhet. NSMs ressurstilgang er blitt og mer sammensatte samfunn gjøre seg gjeldende. kraftig styrket i senere år, og det er mye som tyder på Utover dette står FSA overfor utfordringer når det at myndighetens rolle overfor sivil sektor vil bli langt gjelder å opprettholde et oppdatert bilde over trusler mot det norske forsvaret, utvikle informasjonsut- viktigere i årene som kommer.110 vekslingen med de øvrige EOS-tjenestene og etab- Den største utviklingen de senere årene har vært lere en rask reaksjonsevne for å kunne avverge sik- knyttet til NSMs arbeid med sikring mot datainn- kerhetstruende hendelser.113 brudd eller sabotasje mot elektronisk infrastruktur. I 2006 ble NorCERT etablert, som den operative delen 15. Betydning for EOS-utvalget

106. Grandhagen «Trusler og risikoer for Norge i et endret sik- Redegjørelsen ovenfor viser at det er lite som kerhetsbilde», Oslo Militære Samfund 16.3.2015 tyder på at de truslene Norge står overfor vil bli færre 107. Grandhagen: «Trusler og risikoer for Norge i et endret sik- eller mindre komplekse i årene som kommer. Der- kerhetsbilde», Oslo Militære Samfund 16.3.2015. Rapport med bør det som et minimum legges til grunn at tje- fra Ekspertgruppen for forsvaret av Norge: Et felles løft, nestenes virksomhet vil fortsette på dagens nivå, 2015, side 75. både hva gjelder omfang og innhold. Det må også 108. Etableringen av et «digitalt grenseforsvar» var blant annet et av de viktigste forslagene til Ekspertgruppen for forsvaret av Norge. Se Ekspertgruppens rapport Et felles løft, 2015, side 111. CERT står for Computer Emergency Response Team. Nor- 75 og 85. CERT er knyttet til internasjonalt samarbeid på dette feltet. 109. Om dette, se også vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til eva- 112. For mer om dette, se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til luering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 19– evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 21. 13–14. 110. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS- 113. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS- utvalget. Teknologiske aspekter», side 13–14. utvalget. Teknologiske aspekter», side 11–15. 44 Dokument 16 – 2015–2016 legges til grunn at de teknologiske aspektene ved tje- eneste kontrollorganet som også kontrollerer de tek- nestenes virksomhet vil fortsette å utvikle seg i takt nologiske sidene ved EOS-tjenestenes virksomhet. med den teknologiske utviklingen i samfunnet for Det må vurderes om den teknologiske utviklingen til øvrig, noe som tilsier at den vil bli mer omfattende og nå, og slik den må forventes å bli i fremtiden, tilsier avansert enn i dag. Videre fremstår det som sannsyn- at det er behov for endringer i EOS-utvalgets tekno- lig at metodebruk og derav følgende lovgivning vil logiske kompetanse og kontrollmetodikk, Disse være under stadig vurdering. spørsmålene er grundig redegjort for og vurdert i den Disse utviklingstrekkene må nødvendigvis også vedlagte rapporten fra Evalueringsutvalgets teknisk få konsekvenser for EOS-utvalgets kontroll. EOS- sakkyndige (vedlegg 3). Som påpekt av den teknisk utvalget må kontinuerlig vurdere om utviklingen i sakkyndige, fordrer planer for fremtidig utvikling av tjenestene fordrer at også de justerer sin kontrollme- verktøykassen hos flere av EOS-tjenestene både mer todikk, for å sikre at de fanger opp eventuelle områ- effektiv kontroll og sannsynligvis også nye former der der det oppstår risiko for krenkelse av indivi- for kontroll, som vil måtte komme som et tillegg til duelle rettigheter eller samfunnsmessige interesser. dagens kontrollregime.114 Etter Evalueringsutvalgets Det er imidlertid ikke bare utviklingen innenfor syn er det avgjørende at konkrete vurderinger av tjenestene som tilsier at behovet for kontroll er i behov, muligheter og tilrettelegging for kontroll, utvikling. Økningen i enkeltpersoners bruk av kom- integreres i prosessene knyttet til vurdering og imple- munikasjonsteknologi gjør at enkeltpersoner etterla- mentering av nye metoder og kapasiteter i tjenestene. ter seg store mengder digitale spor og befinner seg på Behovet for slik integrering, og utviklingen av auto- mange av de samme arenaene som tjenestene gjør. matisert kontrollmetodikk, er nærmere omtalt i kapit- Dermed øker også risikoen for urettmessige inngrep tel 35.3. i enkeltpersoners rettigheter. Videre tilsier det økte samarbeidet både de norske Dersom man ønsker å beholde omfanget av og EOS-tjenestene imellom og mellom norske og uten- intensiteten i EOS-utvalgets kontroll i forhold til tje- landske tjenester at dette bør gis særlig oppmerksom- nestenes virksomhet på dagens nivå, tilsier de oven- het i EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. Det er vans- nevnte utfordringene at EOS-utvalgets kapasitet må kelig å si noe veldig konkret om hvordan kontrollen økes. Et spørsmål er om utviklingen vil medføre så av dette samarbeidet bør innrettes, ettersom samar- store endringer at det må få betydning for kontroll- beidet har svært ulike former. Videre er det tatt flere modellen som helhet. I kapittel 31.2 om utvalgsmo- initiativer til økt samarbeid mellom nasjonale orga- dellen har Evalueringsutvalget pekt på denne pro- ner for kontroll av etterretnings- og sikkerhetstjenester, se kapittel 41.4. om utviklingen av samarbeid blemstillingen, men redegjort for hvorfor utvalget mellom kontrollorgan. Evalueringsutvalget har i den har ansett det som utenfor sitt mandat å ta stilling til forbindelse anbefalt EOS-utvalget å arbeide med spørsmålet. I stedet har Evalueringsutvalget foretatt kontrollorgan i land som de norske EOS-tjenestene en helhetlig vurdering av den eksisterende kontroll- samarbeider med, for å utvikle prosesser der kon- modellen, og foreslått endringer som kan styrke trollorganene gjør hverandre oppmerksom på og EOS-utvalgets kapasitet og gjøre det bedre rustet til å eventuelt anmoder hverandre om å undersøke tema møte fremtidens utfordringer. av felles interesse. Uansett vil det faktum at EOS-tjenestenes metodebruk og virkefelt er i så sterk utvikling innebære at forventningene til hva som skal ligge i EOS-utvalgets kontroll, må revurderes. Etter Evalueringsutvalgets IV Kontrollen av EOS-tjenestene syn bør EOS-utvalgets kontroll sees som en del av 16. Begrepet EOS-tjenestene det samlede kontrollsystemet som gjelder for EOS- EOS-utvalgets kontrollområde er i EOS-kontrol- tjenestenes virksomhet. Selv om Evalueringsutvalget loven § 1 angitt som «etterretnings-, overvåkings- og ikke har foretatt noen vurdering av kvaliteten i de sikkerhetstjeneste som utføres av den offentlige for- øvrige delene av det samlede kontrollsystemet, har valtning eller under styring eller på oppdrag av utvalget likevel funnet grunn til å peke på betydnin- denne». Kontrollområdet er funksjonelt og ikke orga- gen av at også de øvrige delene er velfungerende, nisatorisk definert,115 noe som innebærer at EOS- oppdaterte og gitt nødvendig prioritet og ressurser, se utvalget kan kontrollere all utøvelse av slik tjeneste, kapittel 31.3 om EOS-utvalget som del av det sam- uavhengig av hvem som utfører den, så fremt den er lede kontrollsystemet. Etter Evalueringsutvalgets utført, under styring eller på oppdrag av det offent- syn er et velfungerende kontrollsystem totalt sett lige, og lovens formål tilsier det. avgjørende ikke bare for å verne individuelle og kollektive interesser, men også for å sikre befolkningens 114. Se vedlegg 3: Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS- tillit til den virksomhet EOS-tjenestene driver. utvalget. Teknologiske aspekter», side 22–23. På enkelte områder, særlig det teknologiske, går 115. Se NOU 1994:4 side 16–17 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) utviklingen svært raskt. EOS-utvalget er i dag det side 11 og 21. Dokument 16 – 2015–2016 45

Begrepet EOS-tjeneste ble introdusert av Skauge- hemmelige tjenestene siden 1960-tallet, men ingen utvalget i NOU 1994: 4.116 Utvalget foretrakk dette av disse var parlamentarisk forankret.117 Fra 1973 ble begrepet fremfor betegnelsen «de hemmelige tjenes- kontrollen satt i fastere system, med etableringen av tene», og pekte på at «de hemmelige tjenestene» ikke det regjeringsoppnevnte Kontrollutvalget for overvå- ble brukt i fagmiljøene, at begrepet kan misforstås kings- og sikkerhetstjenesten (Kontrollutvalget), dels fordi omfanget av hemmelighold varierer tjenes- som frem til 1996 var det viktigste kontrollorganet. tene imellom og dels fordi hemmelighold også er Kontrollutvalget hadde opprinnelig tre medlemmer, karakteristisk for andre deler av forsvars- og bered- men ble etter hvert utvidet til fem. Dets medlemmer skapsarbeidet. Bruken av begrepet «EOS-tjeneste» er var i hovedsak tidligere statsråder og stortingsrepre- adoptert i Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) og Innst. O. nr. sentanter, men også høyesterettsdommere og advo- 11 (1994–1995) og senere i EOS-kontrolloven og kater. Kontrollutvalget drev tilsyn med Politiets instruksen. Overvåkingstjeneste og Forsvarets sikkerhetstje- Selv om begrepet «EOS-tjeneste» er funksjonelt neste, og behandlet også klagesaker mot disse.118 heller enn organisatorisk definert, utgjør enkelte Bakgrunnen for at Stortinget gikk til det skritt å organisatoriske enheter kjernen i begrepet, fordi de er opprette et eget parlamentarisk forankret kontrollut- underlagt obligatorisk tilsyn fra EOS-utvalgets side. valg, var at det over tid hadde bygget seg opp betyde- Det følger av EOS-kontrollinstruksen § 11 at utvalget lig mistillit overfor EOS-tjenestene og den kontrollen plikter å føre tilsyn med Etterretningstjenesten, PST, regjeringen drev med sine egne tjenester. Denne mis- NSM og Forsvarets sikkerhetsavdeling. Disse tjenes- tilliten bunnet særlig i påstander om at Politiets Over- tene vil derfor bli grundig omtalt i kapitlene 18 til 21. våkingstjeneste (POT) drev ulovlig overvåking av Begrepet EOS-tjeneste er gjennom EOS-kon- enkeltpersoner, blant annet basert på politisk overbe- trolloven og EOS-utvalgets virksomhet godt innar- visning. Disse påstandene ble styrket gjennom flere beidet, og vil brukes av Evalueringsutvalget som en bøker og omfattende oppslag i mediene. Flere av betegnelse på etterretnings-, sikkerhets og overvå- sakene var høyt profilert, og ble gjenstand for betyde- kingstjeneste generelt. Videre vil «EOS-tjenestene» lig debatt i og utenfor Stortinget. De ble behandlet og brukes som en samlebetegnelse på de tjenestene som til dels kritisert av det daværende Kontrollutvalget. I er underlagt obligatorisk kontroll i henhold til EOS- 1989 kom den såkalte «Engen-saken» (eller «Edder- kontrollinstruksen § 11. Evalueringsutvalget har vur- koppsaken»), om koblinger mellom Arbeiderpartiet dert om andre organisatoriske enheter som driver og overvåkingstjenesten. I 1991 kom for det første etterretnings-, overvåkings- eller sikkerhetstjeneste «Mossad-saken», der det kom frem at POT hadde latt også bør underlegges obligatorisk kontroll av EOS- en representant for Mossad delta i avhør av pales- utvalget, og disse er nærmere omtalt i kapittel 23. tinske asylsøkere i Norge. Samme år ble «Løfsnes- saken» utløst av opplysninger om ulovlig overvåking 17. EOS-utvalgets kontroll generelt av SF-politikeren Knut Løfsnes fra tidlig 1970-tall og 119 17.1. Historikk fremover. Disse sakene ble ledsaget av sterk økning i antall klagesaker til Kontrollutvalget. Sam- Historien til EOS-utvalget og dets kontroll av tidig ble de mangeårige anklagene om ulovlig over- EOS-tjenestene kan oppsummeres i fire hovedlinjer. våking rettet mot den politiske venstresiden forster- Forholdet mellom utvalget og tjenestene har gått fra ket. i begynnelsen å være preget av mistillit og konfron- Disse sakene hadde til felles at de ble utløst av tasjon til i hovedsak å være basert på tillit og samar- kritiske journalister, ikke gjennom tjenestenes egne beid. Parallelt med dette har tjenestenes virksomhet kontrollrutiner eller Kontrollutvalgets arbeid.120 Den blitt lovregulert i en helt annen grad enn de var ved mer intense offentlige debatten om de hemmelige tje- EOS-utvalgets opprettelse. Det har ført til klarere rammer for både tjenestene og kontrollen med dem. 117. For fremstillinger av de tidligere kontrollordningene, se Samtidig har tjenestene selv åpnet opp for mer NOU 1994:4, «Kontrollen med ‘de hemmelige tjenester’», offentlig innsyn i sin virksomhet. Endelig har EOS- side 21–23; Bergh, Trond og Knut Einar Eriksen: Den hem- utvalgets ressurser blitt styrket, for at kontrollen skal melige krigen, bind 2, Oslo 1998, side 56–73; Sejersted, Fredrik: Kontroll og konstitusjon, Oslo 2002, side 288–289. kunne gjennomføres på en tidsmessig måte. 118. Opprettelsen av EOS-utvalget i 1996 innebar noe NOU 1994:4, side 22–23. 119. Disse sakene er mer detaljert beskrevet i St. meld. nr. 39 kvalitativt og konstitusjonelt nytt i kontrollen med de (1992–1993), «Om overvåkingstjenesten», side 10–12. hemmelige tjenester, blant annet ved at kontrollen 120. «Engen-saken» startet i NRK Dagsnytt 27.6.1989, og ble se- ble parlamentarisk forankret og utvidet til også å nere fulgt opp med Viggo Johansen og Pål T. Jørgensens bok omfatte Etterretningstjenesten. Det hadde riktig nok Edderkoppen (Oslo 1989). «Mossad-saken» begynte med vært innført ulike kontrollordninger rettet mot de avsløringer i Aftenposten 17.9.1991. Journalisten, Harald Stanghelle, fikk senere SKUP-prisen for sitt arbeid med saken. «Løfsnes-saken» hadde utgangspunkt i en artikkel i 116. Se NOU 1994:4 side 16–17. avisen Klassekampen 30.10.1991. 46 Dokument 16 – 2015–2016 nestene, det økende antallet klagesaker og den tilsy- menter eller opplysninger i dokumenter som var nelatende mangelfulle kontrollen, var bakgrunnen registrert om dem mellom 8. mai 1945 og frem til for at Stortingets justiskomité i 1993 gikk inn for å overvåkingsinstruksen av 25. november 1977. For opprette et nytt, parlamentarisk forankret, kontrollut- perioden fra 25. november 1977 til 8. mai 1996 ble valg for de hemmelige tjenestene.121 Hensikten med det gitt mer begrenset innsyn, betinget av at innhen- opprettelsen var å styrke de folkevalgtes mulighet til tingen, registreringen eller bruken av opplysningen å føre kontroll med en del av forvaltningen som er manglet hjemmel. Det ble oppnevnt et eget organ, 122 unndratt offentlighetens innsyn. innsynsutvalget, som behandlet søknadene om inn- Spørsmålet om opprettelse av et stortingsopp- syn og erstatning. Fristen for å søke om innsyn gikk nevnt kontrollorgan var imidlertid omstridt, og førte ut 1. januar 2003. Ved fristens utløp hadde det kom- til debatter både i media, justiskomiteen og stortings- met inn 12 764 søknader.127 salen. Det fremgår av justiskomiteens innstilling og I 2004 beklaget daværende justisminister Odd debatten i Stortinget at sentrale forutsetninger for Einar Dørum på vegne av Justisdepartementet den kontrollen skulle være at Etterretningstjenestens urettmessige overvåkingen enkeltpersoner hadde muligheter til internasjonalt samarbeid med andre vært utsatt for av POT. I 2005 stilte Stortinget seg lands tjenester ikke skulle skades og at ministrenes 128 konstitusjonelle ansvar og egne kontrollmuligheter bak Dørums beklagelse. ikke skulle reduseres.123 EOS-utvalget trådte i virksomhet i mars 1996. Justiskomiteens innstilling ble likevel fulgt opp Det skjedde altså i et klima av mistillit mellom det av Stortinget, som i enstemmig vedtak 18. juni 1993 politiske miljøet og de hemmelige tjenestene, og var besluttet å opprette et kontrollutvalg for de hemme- i hvert fall til en viss grad uttrykk for elementer av lige tjenestene, som skulle føre kontroll med den maktkamp mellom Stortinget og regjeringen.129 sivile overvåkingstjenesten og den militære etterret- Dette klimaet preget også utvalgets første år, som ningstjenesten og sikkerhetstjenesten. blant annet ble dominert av den såkalte «DDR- Deretter ble Skauge-utvalget oppnevnt 24. sep- saken», eller «Berge Furre-saken». Det kom frem at tember 1993, for å utrede og klargjøre de spørsmål POT hadde oppsøkt Stasi-arkivene i Tyskland, for å etableringen av et felles kontrollutvalg reiste, her- få vite hvilke dokumenter Lundkommisjonen hadde under instruks og eventuelle avgrensninger, og for- hatt tilgang til der. I tillegg hadde POT foretatt under- holdet mellom regjering og storting. Skauge-utvalget søkelser knyttet til et av Lundkommisjonens med- anså det som sitt oppdrag «å utarbeide en modell og lemmer, Berge Furre.130 EOS-utvalgets rapport rom- et regelverk for en parlamentarisk forankret kontroll met skarp kritikk av POT, og reiste samtidig spørs- 124 med de hemmelige tjenestene», og «å gjennomgå mål om Justisdepartementets rolle i, og kunnskap de ulike kontrollfunksjoner med sikte på å klarlegge om, saken. «DDR-saken» vakte stor oppsikt, både på hvilke typer kontroll man bør ha, og i hvilket 125 Stortinget og i offentligheten. Den fikk dramatiske omfang». Den leverte sin innstilling 7. februar parlamentariske konsekvenser. Olje- og energiminis- 1994. Skauge-utvalgets innstilling lå til grunn for ter Grete Faremo måtte gå av, fordi hun hadde vært Stortingets vedtak om å opprette EOS-utvalget 3. justisminister i den aktuelle perioden. Saken fikk februar 1995. også konsekvenser for Overvåkingstjenesten ved at Omtrent samtidig, 1. februar 1994, oppnevnte overvåkingssjefen måtte gå av.131 I etterkant av saken Stortinget Lundkommisjonen, som skulle granske ble det også nedsatt et utvalg, Danielsen-utvalget, påstandene om ulovlig overvåking av norske borgere som utredet behovet for å reformere POT.132 etter 1945. Lundkommisjonen leverte sin rapport våren 1996, og bekreftet på mange punkter ankla- 127. gene om at ulovlig politisk overvåking hadde funnet Innsynsutvalgets sluttrapport, 15.1.2008, side 11; Justis- og sted i Norge.126 Lundkommisjonens funn ble fulgt beredskapsdepartementet: «Informasjon om innsynsloven». 128. Et mindretall ønsket at Stortinget skulle komme med en opp med Midlertidig lov om innsyn i overvåkingspo- egen beklagelse, men forslaget fikk ikke flertall. Derimot litiets arkiver og registre (innsynsloven) av 4. mars stilte Stortinget seg altså bak justisministerens beklagelse. 1999. Innsynsloven ga norske borgere, og andre som (Stortingsforhandlinger 2004-2005. Forhandlinger i Stortin- var hjemmehørende i Norge, rett til innsyn i doku- get side 2286–2287 og 2322) 129. Se saksordfører Wenche Frogn Sellægs foredrag i Stortinget 18.6.1993 (Stortingsforhandlinger 1992–1993. Forhandlin- 121. Innst. S. nr. 246 (1992–1993). ger i Stortinget side 4905). 122. Innst. S. nr. 246 (1992–1993) side 21. 130. Se særmelding fra EOS-utvalget: Dok.nr.16 (1996–1997), 123. Innst. S. nr. 246 (1992–1993) side 20. «Melding fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, 124. NOU 1994:4 side 16. overvåkings- og sikkerhetstjeneste om Overvåkingstjenes- 125. NOU 1994:4 side 33. tens innhenting av opplysninger fra tidligere DDR.» 126. Dok. nr. 15 (1995–1996), «Rapport til Stortinget fra kommi- 131. Sejersted 2002, side 380–383. sjonen som ble oppnevnt av Stortinget for å granske påstan- 132. Se utvalgets rapport: NOU 1998:4 «Politiets Overvåkings- der om ulovlig overvåking av norske borgere». tjeneste». Dokument 16 – 2015–2016 47

EOS-utvalgets inngripen i saken om Stasi-arki- Med vedtakelsen av sikkerhetsloven og lov om vene ble på mange hold oppfattet som en bekreftelse etterretningstjenesten i mars 1998 ble både sikker- av det berettigede i å oppnevne et parlamentarisk for- hetstjenesten og Etterretningstjenesten gitt et tydeli- ankret kontrollutvalg. Utvalget fikk i all hovedsak gere rettslig grunnlag.137 Det samme skjedde da Poli- støtte for sin kritikk under Stortingets behandling av tiets overvåkingstjeneste 1. januar 2002 ble gitt et saken. eget kapittel i politiloven, samtidig med at tjenesten 138 Allerede i 1998 oppsto en ny konflikt mellom skiftet navn til Politiets sikkerhetstjeneste (PST). EOS-utvalget og en av tjenestene. Denne gangen Senere er det vedtatt en rekke andre lover og forskrif- gjaldt saken utvalgets rett til innsyn i Etterretnings- ter som gjelder tjenestenes virksomhet. Dette har hatt tjenestens dokumenter. Også denne saken vakte bety- betydning for EOS-utvalgets kontrollarbeid, ved at delig offentlig oppmerksomhet og debatt. EOS- utvalget har fått klarere og mer detaljerte regler å utvalget oppdaget at tidligere forsvarsminister Jørgen holde tjenestenes virksomhet opp mot. EOS-utvalget Kosmo hadde gitt Etterretningstjenesten adgang til å har også pekt på at lovreguleringen ser ut til å ha ført til sterkere orientering mot rettssikkerhet og person- nekte utvalget fullt innsyn. I den påfølgende behand- 139 lingen i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité vern innad i tjenestene. Det er imidlertid fremdeles støttet flertallet forsvarsministerens syn.133 Etter den stor forskjell på omfanget og detaljeringsgraden i den lovgivningen de ulike tjenestene er underlagt, noe omfattende debatten i Stortinget var det klart at stor- som påvirker både omfanget av utvalgets oppgaver tingsflertallet stilte seg på Etterretningstjenestens og intensiteten i utvalgets kontroll. For eksempel ble side. EOS-utvalgets kontrollarbeid overfor PST mer kre- Etter disse to tidlige sakene kom de første tegnene vende da tjenesten i 2005 fikk utvidede fullmakter til på at stemningen mellom EOS-utvalget og tjenestene å bruke tvangsmidler i avvergende og forebyggende var i ferd med å endre seg, og utviklingen synes raskt øyemed.140 å ha gått i retning av mindre konfrontasjon og mer Samtidig har altså tjenestene selv åpnet opp for velvillig samhandling mellom utvalget og tjenestene. større offentlig innsyn enn tidligere. De kommunise- I en egenevaluering av virksomheten fra 2001 slo rer mer åpent med omgivelsene, og informerer mer utvalget selv fast at det ikke hadde vært samarbeids- om sin egen virksomhet. Alle tjenestene har nå egne 134 problemer etter striden om innsyn i 1998. I senere hjemmesider på Internett, der de redegjør for arbeidet årsmeldinger har utvalget jevnlig lagt vekt på at sam- de utfører og rammene og reglene de opererer innen- arbeidet med tjenestene er preget av åpenhet og sam- for. De spiller dessuten en mer aktiv rolle i det offent- arbeidsvilje.135 I et tilbakeblikk over utvalgets første lige ordskiftet, blant annet gjennom å offentliggjøre 15 år slo utvalget selv fast at det over tid hadde vokst sine vurderinger av sikkerhetssituasjonen i Norge. frem en bedre gjensidig forståelse for hverandres rol- Denne utviklingen har også gjort det lettere for EOS- ler mellom EOS-utvalget og tjenestene. Utvalget utvalget å være åpen om sin kontroll av tjenestenes pekte også på at kommunikasjonen med tjenestene virksomhet. hadde blitt bedre, selv om det nødvendigvis vil være EOS-utvalget har, i likhet med tjenestene det kon- enkelte spenninger mellom et kontrollutvalg og de trollerer, gjennomgått betydelige endringer i løpet av hemmelige tjenestene det skal kontrollere.136 sin snart 20-årige historie. Blant annet er fagkompe- Denne utviklingen mot profesjonalisering og har- tansen i utvalget styrket, samtidig som den brede monisering av forholdet mellom EOS-utvalget og de politiske sammensetningen er i behold. I utgangs- hemmelige tjenestene har løpt parallelt med at tilliten punktet ble alle utvalgets medlemmer rekruttert fra til tjenestene også i offentligheten synes å være de politiske miljøene, men fra 1998 har utvalgsmed- høyere enn den var ved utvalgets etablering. Det hen- lemmer også blitt rekruttert på rent faglig grunnlag. ger dels sammen med den allmenne samfunnsmes- Blant de syv utvalgsmedlemmene er det i dag alltid sige utviklingen, se kapittel 11–13. I tillegg har det noen med juridisk kompetanse. skjedd enkelte endringer knyttet til tjenestene. For De største endringene knyttet til utvalget har like- det første har tjenestenes virksomhet i langt større vel skjedd i sekretariatet. I 1996 hadde EOS-utvalget grad blitt lovfestet og -regulert. For det andre har tje- en sekretær og en administrativt ansatt, begge på del- nestene selv tilstrebet en åpnere linje overfor offent- tid. Dette ble etter hvert for knapt. I 2005 fikk EOS- ligheten. utvalget etablert et selvstendig sekretariat, bestående av en sekretariatsleder og en juridisk sekretær i full stilling.141 Sekretariatet har senere blitt ytterligere 133. Innst. S. nr. 232 (1998–1999). 134. Innst. S. nr. 225 (2000–2001). 137. 135. I 2003 het det at samarbeidet var «godt og profesjonelt», se Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (Sikkerhetsloven) EOS-utvalgets årsmelding 2003. I 2004 ble tjenestenes og lov om Etterretningstjenesten, begge 20.3.1998. holdning til kontroll beskrevet som «konstruktiv», se EOS- 138. Lov om politiet (politiloven), kap. IIIa. utvalgets årsmelding 2004. 139. EOS-utvalgets årsmelding 2011, side 11. 136. EOS-utvalgets årsmelding 2011, side 12. 140. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 8–9. 48 Dokument 16 – 2015–2016 forsterket. I dag består det i tillegg til sekretariatsle- Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder deren av seks juridiske saksbehandlere, en samfunns- ikke for utvalgets virksomhet, med unntak av forvalt- vitenskapelig rådgiver og to administrative saksbe- ningslovens regler om ugildhet, se EOS-kontrolloven handlere. I tillegg er det utlyst en stilling for en per- § 1 tredje ledd. Heller ikke sikkerhetsloven gjelder son med teknisk kompetanse. Utvalget har også knyt- direkte for EOS-utvalgets virksomhet, men EOS- tet til seg en teknisk sakkyndig på timebasis. Kon- utvalget har opplyst at de i praksis følger sikkerhets- troll- og konstitusjonskomiteen har uttrykt at de lovens regler og har et nært samarbeid med NSM for senere års styrking av sekretariatet til EOS-utvalget å sikre oppfyllelse av disse. har ført til at inspeksjonene blir bedre forberedt, flere saker har blitt tatt opp på eget initiativ, uanmeldte 17.3. Kontrollområde inspeksjoner er tatt i bruk og utvalget har kunnet EOS-utvalgets kontrollområde er i EOS-kon- arbeide mer dyptgående med enkelte prosjekter – noe trolloven § 1 angitt som «etterretnings-, overvåkings- som blant annet har ført til flere særskilte meldinger og sikkerhetstjeneste som utføres av den offentlige til Stortinget.142 forvaltning eller under styring eller på oppdrag av EOS-utvalget har i senere år etablert samarbeid denne». Som redegjort for i kapittel 16 om begrepet med flere andre lands kontrollorganer. Hensikten EOS-tjeneste, er kontrollområdet funksjonelt og ikke med dette samarbeidet er å utveksle erfaringer på organisatorisk definert.143 Dette innebærer at EOS- kontrollfeltet. Det innebærer ikke utveksling av hem- utvalget kan kontrollere all utøvelse av de aktuelle melig informasjon. tjenestetypene, uavhengig av hvem som utfører den, Samlet sett har utviklingen på EOS-området siden så fremt den er utført av, under styring eller på opp- opprettelsen av utvalget i 1996 gått i retning av øken- drag av det offentlige og lovens formål tilsier det. de profesjonalisering, åpenhet og tydeligere lovgiv- Som et minimum skal kontrollen omfatte EOS-tje- ning. Dagens situasjon står i skarp kontrast til det kli- neste som utøves av Etterretningstjenesten, Nasjonal maet av gjensidig mistillit og motstand som preget Sikkerhetsmyndighet, PST og Forsvarets sikkerhets- både befolkningens forhold til tjenestene, og forhol- avdeling, se EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2. Av det mellom tjenestene og EOS-utvalget for 20 år samme bestemmelse følger det at utvalget årlig skal siden. inspisere minst fire lokale PST-enheter, to av Etter- retningstjenestens stasjoner og/eller sikkerhets- og 17.2. Regelverk etteretningsfunksjoner ved militære staber og avdelinger, og personellsikkerhetstjenesten ved minst to Lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- departementer/etater. og sikkerhetstjeneste (EOS-kontrolloven) ble vedtatt EOS-utvalgets kontrollområde omfatter også 3. februar 1995 og trådte i kraft samme dag. Loven EOS-tjeneste som utøves av andre deler av den bygger på NOU 1994: 4 Kontrollen med «de hemme- offentlige forvaltningen, og ifølge instruksen § 11 nr. lige tjenester», som ble avgitt av Skauge-utvalget. 2 bokstav f skal utvalget utføre inspeksjon av eget til- Utredningen ble sendt på høring 25. mars 1994, og tak av det øvrige politi og andre organer eller institu- høringsinstansenes syn og departementets forslag sjoner som bistår Politiets sikkerhetstjeneste. EOS- fremgår av Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) Om kontroll utvalget har flere ganger ført tilsyn med for eksempel med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstje- Kripos, ØKOKRIM og toll- og utlendingsmyndighe- neste. Justiskomiteens merknader fremgår av Innst. tene.144 O. nr. 11 (1994–1995). Ved lov 19. juni 2009 nr. 87, Kontrollområdet omfatter også statsrådene og som trådte i kraft 1. juli 2009, ble det gjort endringer departementene, men reglene om innsynsrett og for- i §§ 1, 2 og 9. Endringene er omtalt i Innst. O. nr. 72 klaringsplikt gjelder ikke for disse, se EOS-kon- (2008–2009). Ved lov 21. juni 2013 nr. 81 ble det trolloven § 6. gjort en tilføyelse i § 4 første ledd, se Innst. 371 L All EOS-tjeneste som er initiert av det offentlige (2012–2013) for mer om dette. omfattes av kontrollområdet, også der den utføres av Med hjemmel i loven § 1 vedtok Stortinget 30. private aktører. Eksempler på dette er tele- og inter- mai 1995 Instruks om kontroll med etterretnings-, nettilbyderes bistand til PST og aktører som tillegges overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-kontrollin- oppgaver etter sikkerhetsloven. I forarbeidene til struksen), som gir utfyllende regler for EOS-utval- EOS-kontrolloven er det imidlertid presisert at gets virksomhet. Instruksen er behandlet i Innst. S. nr. 150 (1994–1995). I 2009 ble det gjort endringer i 143. Se NOU 1994:4 side 16–17; Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side instruksen, og endringene er omtalt i Innst. S. nr. 228 11 og 21. (2008–2009). 144. For mer om EOS-utvalgets kontroll av det øvrige politiet, se EOS-utvalgets årsmelding 1998 side 5, for mer om forholdet til ØKOKRIM, se årsmeldingene for 2003 side 7 og 2004 141. EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 15. side 7, og for mer om kontrollen av Kripos, se årsmeldingen 142. Innst. 225 S (2013–2014) side 16. for 2012 side 33 og 2014 side 20. Dokument 16 – 2015–2016 49 næringslivets tiltak mot industrispionasje ikke skal Hvor langt utvalget burde gå i å forfølge slike side- kontrolleres av utvalget, selv om det offentlige gir spor, bør bero på en skjønnsmessig vurdering av råd og oppmuntrer bedrifter til å verne seg.145 For mer blant annet utvalgets kompetansemessige og arbeids- om EOS-utvalgets kontroll med annen EOS-tjeneste, messige forutsetninger. se kapittel 23. Kontrollområdet omfatter ikke dømmende virk- 17.4. Kontrollformål somhet, likevel slik at personellsikkerhetstjenesten Formålene med EOS-utvalgets kontroll er angitt i ved domstolene, det vil si den sikkerhetsmessige EOS-loven § 2. Bestemmelsens første ledd lyder: kontroll av personer som skal behandle eller ha adgang til graderte opplysninger, kan kontrolleres av «Formålet med kontrollen er: utvalget.146 1) Å klarlegge om og forebygge at det øves urett mot Kontrollområdet er videre eksplisitt avgrenset noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngri- mot «overordnet påtalemyndighet», se loven § 1 annet ledd. Som overordnet påtalemyndighet regnes pende midler enn det som er nødvendig etter for- statsadvokatene og Riksadvokaten,147 i motsetning til holdene, og at tjenestene respekterer menneske- den såkalte fremskutte, integrerte påtalemyndighet, rettighetene, som består av politijuristene i politiet. Avgrensnin- 2) Å påse at virksomheten ikke utilbørlig skader gen mot overordnet påtalemyndighet er begrunnet samfunnslivet, med at påtalemyndigheten skal være uavhengig av 3) Å påse at virksomheten holdes innen rammen av politisk påvirkning i behandlingen av straffesaker.148 lov, administrative eller militære direktiver og Evalueringsutvalget har drøftet om påtalemyndighe- ulovfestet rett.» ten fortsatt bør være en del av EOS-utvalgets kontrol- lområde i kapittel 32.3. Ved opprettelsen av EOS-utvalget uttalte Justis- Videre fremgår det av EOS-kontrollinstruksen § 4 departementet at det å klarlegge om og forebygge at at kontrollen ikke skal omfatte virksomhet som angår det øves urett mot noen var «hovedformålet med personer som ikke er bosatt i riket og organisasjoner utvalgets kontroll», og at formålet innebar at utvalget som ikke har tilhold her, eller som angår utlendinger skulle «ivareta den enkeltes rettssikkerhet».151 Ifølge hvis opphold er knyttet til tjeneste for fremmed stat, ordlyden skal dette for det første skje ved at EOS- med mindre særlige grunner tilsier det.149 Unntakene utvalget skal «klarlegge om» det øves urett mot noen, antas blant annet å få betydning for utvalgets kontroll noe som innebærer at utvalget skal avdekke even- med PSTs saker om utenlandsk etterretningsvirk- tuelle rettighetskrenkelser. EOS-utvalget skal også somhet i Norge. Videre innebærer avgrensningen at «forebygge at» det begås urett mot noen. Utvalgets Etterretningstjenestens informasjonsinnsamling om kontroll er dermed ment å ha en preventiv funksjon, utenlandske borgere ikke faller inn under EOS-utval- ved at muligheten for at rettighetskrenkelser oppda- gets kontrollområde. ges er ment å føre til at slike hendelser unnlates eller 152 Etter EOS-kontrolloven § 3 siste ledd kan EOS- unngås. utvalgets undersøkelser gå utover de rammer som Begrepet «noen» innebærer at krenkelser både følger av § 1 første ledd, jf. § 2 når det tjener til å klar- mot enkeltpersoner og organisasjoner skal klarlegges legge saker eller forhold som det undersøker i kraft og forebygges.153 Det innebærer at også utenlandske av sitt mandat. Ifølge forarbeidene åpner dette for at borgere kan omfattes, se likevel begrensningen i utvalget kan forfølge såkalte sidespor, det vil si for- EOS-kontrollinstruksen § 4 som er omtalt i kapittel hold som ikke er EOS-tjeneste funksjonelt sett, men 17.3. som står i så nær sammenheng med en sak utvalget Pålegget om å påse at menneskerettighetene res- behandler, at det er ønskelig å få dem undersøkt og pekteres ble inntatt ved lovendring i 2009.154 vurdert for at det skal bli kastet fullt lys over saken.150 Forslaget ble først fremmet i brev 13. januar 2009 fra EOS-utvalget til Stortinget, og utvalget viste til at 145. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. menneskerettighetenes betydning på tjenestenes 146. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. område er økende og at en presisering i kontrollregel- 147. Se NOU 1994:4 side 77 og Ot.prp. nr. 83. (1993–1994) side verket ville klargjøre ansvaret for å følge med på at 21. tjenestene respekterer menneskerettighetene.155 148. NOU 1994:4 side 50. Også Danielsen-utvalget drøftet om også overordnet påtalemyndighet burde omfattes av EOS- 150. Se NOU 1994:4 side 61 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side utvalgets kontrollområde, se NOU 1998:4 side 167–169. 21. 149. Én sak der bestemmelsen ble aktualisert, er den såkalte «La- 151. Ot.prp. nr.83 (1993–1994) side 3. mark-saken», som omhandlet PSTs bruk av en dobbeltagent 152. til å føre kontakt med fem russiske diplomater som til slutt NOU 1994:4 side 39. 153. ble utvist/erklært uønsket i Norge, se EOS-utvalgets årsmel- Ot.prp. nr.83 (1993–1994) side 21. ding 1998 side 6–7. I dette tilfellet valgte EOS-utvalget like- 154. Lov 19. juni 2009 nr. 87. vel å undersøke saken. 155. Innst. O. nr. 72 (2008–2009) side 4. 50 Dokument 16 – 2015–2016

Utvalget viste også til at en slik presisering kunne ivareta.161 Det samme prinsippet kommer til uttrykk i bidra til økt oppmerksomhet om rettsutviklingen og EOS-instruksen § 5 første ledd, der det fremgår at EMDs praksis i forbindelse med tjenestenes avvei- utvalget ikke skal «søke et mer omfattende innsyn i ninger av hensynet til individuelle rettigheter og graderte opplysninger enn det som er nødvendig ut nasjonale sikkerhetsinteresser. Videre viste utvalget fra kontrollformålene», og at det så vidt mulig skal til at forholdet til menneskerettighetene ble inntatt i «iaktta hensynet til kildevern og vern av opplysnin- sivilombudsmannsloven i 2004, ved en tilføyelse i ger mottatt fra utlandet». Dessuten følger det av formålsbestemmelsen i § 3. Kontroll- og konstitu- instruksen § 4 annet ledd at «kontrollen bør innrettes sjonskomiteen uttalte at slik formålsparagrafen i slik at den er til minst mulig ulempe for tjenestenes EOS-kontrolloven er utformet, burde denne rent for- løpende virksomhet». melt være dekkende også for dette formålet, men at En sentral forutsetning ved etableringen av EOS- en bestemmelse om at kontrollen eksplisitt skal utvalget kommer til uttrykk i § 2 tredje ledd, der det omfatte spørsmålet om menneskerettighetene blir heter at formålet med kontrollen er «rent kontrolle- respektert, likevel ville være en nyttig presisering av rende», og at utvalget ikke kan «instruere de kontrol- tjenestenes ansvar på dette feltet.156 Komiteen beslut- lerte organer, eller nyttes av disse til konsultasjoner». tet imidlertid at EOS-utvalget, i stedet for å «bidra I stedet kommer utvalget med anbefalinger eller til- til» at tjenestene respekterer menneskerettighetene, rådinger til tjenestene, og det er på det rene at tjenes- skal «påse at» dette skjer. Komiteen viste til at EOS- tene i all hovedsak følger opp utvalgets anbefalin- utvalgets oppgaver er av rent kontrollerende karakter ger.162 Utvalget kommuniserer også sine funn til og at utvalget verken kan instruere de kontrollerte departementene og Stortinget, som har henholdsvis organer eller nyttes av disse til konsultasjoner, og at instruksjonsrett og lovgivningskompetanse overfor uttrykket «å bidra til» kunne tolkes som om man tjenestene og således mulighet til å følge opp utval- åpner for en direkte inngripen i tjenestenes virksom- gets funn. Videre heter det i EOS-kontrollinstruksen het og derfor ville være uheldig. § 7 første ledd at utvalget skal følge prinsippet om Ifølge EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 2 skal etterfølgende kontroll, men likevel kan kreve innsyn EOS-utvalget «påse at virksomheten ikke utilbørlig i og uttale seg om løpende saker. Både Skauge-utval- skader samfunnslivet». Forarbeidene fremhevet sær- get, Justisdepartementet og Stortinget var ved oppret- lig hensynet til den alminnelige menings- og ytrings- telsen av utvalget opptatt av at kontrollen skulle være frihet som beskyttelsesverdige verdier,157 og viste til etterfølgende, herunder at utvalget ikke skulle ha 163 at forbrytelser mot rikets sikkerhet ofte vil være rettet noen styringsfunksjoner. Med dette siktet de for mot det politiske miljø, og at overvåkingstjenestene det første til at kontrollen ikke måtte bli så inngri- derfor ofte vil måtte operere i nærheten av slike mil- pende at regjeringens og fagdepartementets styrings- jø. mulighet og -ansvar ble vesentlig svekket. For det Etter EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 3 skal andre ble det pekt på at kontrollen måtte organiseres EOS-utvalget «påse at virksomheten holdes innen slik at Stortingets etterfølgende handlefrihet ble opp- rammen av lov, administrative eller militære direkti- rettholdt. Til sist var de opptatt av at kontrollorganet ver og ulovfestet rett», altså at tjenestene ikke bryter ikke måtte utvikle seg til å bli et styre som legitimerer noen av de regler de er underlagt i sin virksomhet. tjenestenes disposisjoner. Bestemmelsen i § 2 tredje ledd oppstiller derfor også et forbud rettet mot tjenes- Ifølge forarbeidene er dette et mer allment behov, 164 utover hensynet til de som rammes av det konkrete tene mot å bruke EOS-utvalget til konsultasjoner. I regelbruddet.158 Formålet rommer også «hensynet til sin egenevaluering fra 2001 pekte EOS-utvalget selv å skape tillit til at virksomhet som den alminnelige på at balansen mellom kravet til at kontrollen skal være etterfølgende og retten til å uttale seg om pågå- opinion ikke har fullt innsyn i, holdes innen rammen 165 av fastsatte grenser».159 ende saker er krevende, uten at det ble gjort noen formelle endringer som følge av dette. I utførelsen av kontrolloppgavene plikter EOS- utvalget også å «iaktta hensynet til rikets sikkerhet og Det følger videre av § 2 at EOS-utvalget forutset- forholdet til fremmede makter», se EOS-kon- tes å utøve en legalitetskontroll og ikke en kontroll av kvaliteten og effektiviteten i EOS-tjenestenes trolloven § 2 annet ledd. Pålegget er ment å hindre 166 ensidig vektlegging av kontrollformålene,160 og sørge arbeid. Derimot er effektivitet og kvalitet kjernen i for at utvalgets standpunkter tas etter en avveining 161. som inkluderer de hensyn tjenestene er satt til å NOU 1994:4 side 61. 162. Hernes, Helga: "EOS-utvalgets kontroll av ‘de hemmelige tjenester’" i Dag Wiese Schartum (red.) Overvåking i en 156. Innst. O. nr. 72 (2008–2009) side 7. rettsstat, 2010, side 320. 157. NOU 1994:4 side 52 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. 163. Se NOU 1994:6 side 34–36, Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 158. NOU 1994:4 side 61. 11 og Innst. O. nr. 11 (1994–1995) side 8. 159. NOU 1994:4 side 52. 164. Sejersted 2002, side 643. 160. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. 165. Innst. O. nr. 225 (2000–2001) side 1 og 6–7. Dokument 16 – 2015–2016 51 statsrådens politiske ansvar, som bare kan gjøres betydning i saken, så kan det gjøre tjenestene opp- gjeldende av Stortinget selv.167 merksom på det.

17.5. Kontrolloppgaver 17.6. Kontrollverktøy EOS-utvalgets kontroll skal skje både ved regel- EOS-utvalgets viktigste kontrollverktøy er retten messig tilsyn (såkalte inspeksjoner) og undersøkelser til innsyn i og adgang til EOS-tjenestenes virksom- av klager fra enkeltpersoner og organisasjoner, se het. Etter EOS-kontrolloven § 4 første ledd kan utval- EOS-kontrolloven § 3. Etter samme bestemmelse get «kreve innsyn i og adgang til forvaltningens arki- skal utvalget av eget tiltak ta opp alle saker og for- ver og registre, lokaler, installasjoner og anlegg av hold som det ut fra formålet finner riktig å behandle, enhver art». Enhver som tjenestegjør i forvaltningen særlig slike som har vært gjenstand for offentlig kri- plikter på anmodning å tilveiebringe «alt materiale, tikk. Med forhold menes også regelverk, direktiver utstyr mv. som kan ha betydning for gjennomføring og praksis. De ulike kontrollformene er nærmere av kontrollen», se § 4 annet ledd. omtalt i kapittel 17.7. Innsyns- og adgangsretten omfatter også virk- Omfanget av og intensiteten i utvalgets tilsyns- somhet mv. som eies med mer enn en halvdel av det oppgave er utdypet i EOS-kontrollinstruksen § 11. offentlige og virksomheter som bistår ved utførelse Ordlyden viser at kontrollintensiteten er ment å være av etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, høyere overfor PST og NSM enn overfor Etterret- se § 4 første ledd annet og tredje punktum. Sistnevnte ningstjenesten, se mer om dette i kapittel 17.7.1. om alternativ ble inntatt i loven ved lovendring 21. juni inspeksjoner. 2013 nr. 81, som følge av et forslag fremsatt av EOS- Ved mottak av klager skal EOS-utvalget gjøre de utvalget.168 Bakgrunnen for forslaget var at EOS- undersøkelser i forvaltningen som klagen tilsier, se utvalget så behov for å inspisere private tele- og EOS-kontrollinstruksen § 8 første ledd. Utvalget internettilbydere som bistår PST i gjennomføringen avgjør selv om klagen gir tilstrekkelig grunn til ytter- av kommunikasjonskontroll, og at det i dag bare er ligere behandling før saken avsluttes. EOS-utvalgets Telenor av disse som eies med mer enn en halvdel av behandling av klager er nærmere omtalt i kapittel det offentlige. Kontroll- og konstitusjonskomiteen 17.7.2. påpekte at hvem som er selskapets hovedaksjonær Etter instruksen § 7 annet ledd skal EOS-utvalget, ikke kunne anses som saklig grunn til at utvalgets ved gjennomføringen av kontrollen og utformingen innsynsrett begrenses, men at det avgjørende bør av uttalelser, bygge på prinsippene i ombudsmanns- være at det foreligger et behov for å gi utvalget slikt loven § 10 første ledd, annet ledd første, tredje og innsyn.169 fjerde punktum og § 11. Dette innebærer for det før- I 2010 kom EOS-utvalget, på bakgrunn av erfar- ste at utvalget har rett til å uttale sin mening om for- inger i en konkret sak, med flere viktige presiseringer hold som omfattes av dets arbeidsområde. Motset- av utvalgets syn på innsynsrettens omfang.170 Det ningsvis er utvalgets uttalelser ikke bindende overfor klargjorde for det første at PST ikke kan holde tjenestene, se nedenfor. Henvisningen til ombuds- opplysninger utenfor utvalgets innsyn under henvis- mannsloven medfører videre at utvalget kan påpeke ning til at innsyn ikke er nødvendig ut fra kontroll- at det er gjort feil eller utvist forsømmelig forhold formålene, men at dette må være opp til utvalget selv innenfor sitt arbeidsområde, at dersom det kommer å avgjøre. Det ga også uttrykk for at prinsippet om at til at en avgjørelse må anses ugyldig eller klart urime- utvalgets kontroll er etterfølgende, ikke innebærer at lig, eller klart strider mot god forvaltningspraksis, kontroll med en sak først skal skje når etterforsknin- kan utvalget gi uttrykk for dette og at dersom utvalget gen er avsluttet, men at utvalget ut fra kontrollformå- mener at det knytter seg begrunnet tvil til forhold av lene i utgangspunktet har en ubetinget innsynsrett i pågående saker. Videre presiserte det at begrensnin- 166. Se også Sejersted 2002, side 168. gen i utvalgets kontrollområde i instruksen § 4 om 167. Dette fikk blant annet konsekvenser i EOS-utvalgets utenlandske borgere ikke får betydning for utvalgets undersøkelse av PSTs bruk av en bestemt person som innsynsrett. Utvalget påpekte derimot at innsyn er kilde, der utvalget uttalte at «Det faller utenfor utval- nødvendig for at det skal kunne vurdere om «særlige gets lovfestede mandat å foreta en vurdering av effek- grunner» foreligger, slik at saken likevel ligger tiviteten av det forebyggende arbeidet til tjenesten. innenfor utvalgets kontroll. Dette innebærer at utvalget ikke har tatt opp til be- Ved praktiseringen av innsynsretten, som i kon- handling hver eneste påstand som ble fremmet i Brennpunktprogrammet og i det offentlige ordskiftet trollvirksomheten generelt, skal utvalget iaktta hen- som fulgte.», se Særskilt melding fra Stortingets kon- synet til rikets sikkerhet og forholdet til fremmede trollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) om utvalgets undersøkel- 168. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 33–34. se av påstander om politisk overvåking og PSTs bruk 169. Innst. 371 L (2012–2013) side 2. av Christian Høibø som kilde, 2014, side 4. 170. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 10–11. 52 Dokument 16 – 2015–2016 makter, se § 2 annet ledd. Videre følger det av EOS- innsyn i Etterretningstjenestens opplysninger. For kontrollinstruksen § 5 at utvalget plikter ikke å søke mer om dette og Evalueringsutvalgets syn på om det mer omfattende innsyn i graderte opplysninger enn fortsatt bør være slik, se kapittel 40.3. det som er nødvendig ut fra kontrollformålene. Dess- Etter EOS-kontrolloven § 5 har alle møteplikt for uten plikter utvalget «så vidt mulig» å ta hensyn til utvalget. I forarbeidene ble det oppgitt at vurderingen kildevernet og vern av informasjon mottatt av utlan- av om noen har «gyldig forfall» skal være den samme det. Dernest heter det i instruksen § 5 annet ledd at som i prosesslovgivningen, og det ble vist til dom- mottatte opplysninger ikke skal meddeles annet auto- stolloven § 105.172 Paragrafen ble opphevet i 2007, risert personell eller andre offentlige organer som er men en bestemmelse med omtrent tilsvarende inn- ukjente med dem uten at det er tjenstlig behov for det, hold finnes nå i domstolloven § 90 annet ledd. En er nødvendig ut fra kontrollformålene eller nødven- bestemmelse om gyldig fravær finnes også i tvistelo- dig av hensyn til de regler som gjelder for utvalgets ven § 13-4. saksbehandling. Ved tvil bør avgiveren av opplysnin- Alle som er eller har vært i forvaltningens tjeneste gene forespørres. har i tillegg forklaringsplikt for utvalget om alt de har Ved eventuell uenighet om omfanget av innsyns- erfart i tjenesten, se EOS-kontrolloven § 5 tredje retten er det som hovedregel opp til utvalget å vur- ledd. dere om hensynene er tilstrekkelig tungtveiende til at Samtaler med privatpersoner skal skje i avhørs en tjeneste kan nekte innsyn i noe utvalget etterspør. 171 form, med mindre de er av orienterende art, se EOS- Dette er nedfelt i kontrollinstruksen § 6: kontrollinstruksen § 9 første ledd. Av samme bestemmelse følger det at samtaler med forvaltnin- «Utvalgets beslutninger om hva det skal søke innsyn i og om omfanget og utstrekningen av kontrollen gens personell skal skje i avhørs form når utvalget er bindende for forvaltningen. Mot slike beslutninger finner grunn til det eller tjenestemannen ber om det, kan det ansvarlige personell på vedkommende tje- men at i saker som kan munne ut i kritikk mot nestested kreve inntatt begrunnet protest i møteproto- bestemte tjenestemenn, bør avhørs form i alminnelig- kollen. Etterfølgende protest kan gis av sjefen for het nyttes. vedkommende tjeneste og av forsvarssjefen.» At en samtale skal skje «i avhørs form» innebærer Utvalget kan etter dette fatte bindende avgjørelse at den som avhøres skal gjøres kjent med sine retter om innsynsretten og om kontrollens utstrekning. og plikter, se EOS-kontrollinstruksen § 9 annet ledd Eventuell protest skal inntas i årsmeldingen, og det første punktum. Forklaringen skal oppleses til vedta- vil da være opp til Stortinget å mene noe om tvisten, kelse og undertegning, se instruksen § 9 annet ledd etter at innsyn er gitt som anmodet. Tjenestens even- siste punktum. Etter bestemmelsens fjerde ledd kan tuelle protester gis dermed i utgangspunktet ingen slike pliktmessig avgitte forklaringer ikke foreholdes oppsettende virkning, og utvalget har et ubetinget noen eller fremlegges i retten i straffesak mot avgive- krav på innsyn i de aktuelle opplysningene. ren uten dennes samtykke. Forklaringene kan likevel 173 Statsrådene og departementene faller inn under brukes på etterforskningsstadiet. EOS-utvalgets kontrollområde, men det følger av Klagere og andre privatpersoner i partsliknende EOS-loven § 6 at de er unntatt reglene om møte- og stilling kan på ethvert trinn i saken la seg bistå av forklaringsplikt og innsyn i §§ 4 og 5. Dette gjelder advokat eller annen fullmektig i den utstrekning det imidlertid ikke i forbindelse med klarering og autori- kan skje uten at graderte opplysninger derved blir sasjon av personer og bedrifter for behandling av gra- kjent for fullmektigen. Det fremgår imidlertid av for- derte opplysninger, men selv ikke i slike saker kan arbeidene at slike bistandspersoner vil kunne sikker- EOS-utvalget kreve innsyn i departementets interne hetsklareres i tråd med gjeldende regler.174 Samme dokumenter, se EOS-kontrollinstruksen § 10 første rett har ansatte og tidligere ansatte i forvaltningen i ledd. Dersom utvalget ønsker opplysninger eller utta- saker som kan munne ut i kritikk mot dem. I slike lelser fra et departement eller dets personell i andre saker har disse også rett til å la seg bistå av en tillits- saker enn slike som gjelder departementets befatning valgt som er autorisert etter sikkerhetsloven med formed klarering og autorisasjon av personer og bedrif- skrifter, se EOS-kontrollinstruksen § 9 annet ledd ter, innhentes disse skriftlig fra departementet. For annet punktum. mer om EOS-utvalgets manglende krav på innsyn i Personer som kan bli utsatt for kritikk fra utval- departementenes dokumenter, se kapittel 40.2. get, bør varsles om de ikke allerede kjenner til saken, I vedtak 15. juni 1999 kom Stortinget til at det se EOS-kontrollinstruksen § 9 tredje ledd. De har rett skulle gjelde en særlig prosedyre for uenighet om til å gjøre seg kjent med utvalgets ugraderte materiale

171. Bestemmelsen ble endret i 2009, ved at adgangen til å 172. NOU 1994:4 side 78 og Ot.prp. nr. 83 (1994–1995) side 22. protestere mot EOS-utvalgets avgjørelser utvidet fra 173. Ot.prp. nr. 83 (1994–1995) side 15 og Innst. O. nr. 11 (1994– kun å gjelde Sjef PST og Forsvarssjefen til også å gjel- 1995) side 5. de sjefene for de enkelte tjenestene i Forsvaret. 174. Ot.prp. nr. 83 (1994–1995) side 22. Dokument 16 – 2015–2016 53 og med gradert materiale som de er autorisert for, alt tenes virksomhet. EOS-utvalget har oppgitt at såframt det ikke vil skade undersøkelsene. Enhver inspeksjonene opptar cirka tre fjerdedeler av utval- som gir forklaring skal foreholdes bevis og påstander gets samlede tidsbruk. Funn ved inspeksjoner danner som ikke samsvarer med vedkommendes egne, grunnlag for et stort flertall av de saker utvalget tar til såframt de er ugradert eller vedkommende er autori- behandling av eget tiltak, enten det dreier seg om sert for dem. enkeltsaker eller mer overordnede problemstillinger. EOS-utvalget kan videre begjære bevisopptak Tilsynsoppgaven er nærmere behandlet i EOS- etter domstolloven § 43 annet ledd, og i slike tilfelle instruksen § 11, som regulerer innholdet i og omfan- gjelder ikke tvisteloven §§ 22-1 og 22-3. Rettsmøte- get av inspeksjonene. Etter EOS-kontrollinstruksen ne skal i så fall være lukket, og forhandlingene holdes § 11 nr. 2 skal EOS-utvalget gjennomføre minst 23 hemmelige, inntil utvalget eller vedkommende inspeksjoner hvert år. Disse skal fordeles mellom tje- departement bestemmer annet, se §§ 8 og 9. Dette er nestene slik det fremgår av den andre kolonnen i en konsekvens av at forhandlingene hovedsakelig vil tabellen under. Inspeksjonene av de respektive tje- 175 gjelde graderte forhold. nestene fordeles jevnt utover kalenderåret. EOS- På samme måte som retten til innsyn og adgang, utvalget har alltid overholdt minimumskravene og gjelder ikke møte- og forklaringsplikten for statsrå- har de senere årene gjennomført flere årlige inspek- dene, departementene og deres embets- og tjeneste- sjoner enn påkrevet. Tallet i den tredje kolonnen menn, se EOS-loven § 6, unntatt i forbindelse med viser det gjennomsnittlige antall inspeksjoner som er klarering og autorisasjon. gjennomført i den aktuelle tjenesten de siste fem åre- ne. Overfor Evalueringsutvalget har EOS-utvalget 17.7. Kontrollformer gitt uttrykk for at det neppe vil ha kapasitet til å øke 17.7.1. INSPEKSJONER antallet inspeksjoner ytterligere innenfor rammene av dagens kontrollmodell. 17.7.1.1. Generelt I tillegg følger det av EOS-instruksen § 11 nr. 2 Det rettslige grunnlaget for EOS-utvalgets bokstavene f) og g) at EOS-utvalget skal foreta inspeksjoner er EOS-loven § 3, der det heter at utval- «inspeksjon av eget tiltak av det øvrige politi og get regelmessig skal føre tilsyn med etterretnings-, andre organer eller institusjoner som bistår Politiets overvåkings- og sikkerhetstjeneste som utøves i den sikkerhetstjeneste» og «for øvrig slik inspeksjon som sivile og militære forvaltning. lovens formål tilsier». De kravene som gjelder Ifølge EOS-utvalget er inspeksjonene i dag det inspeksjonenes innhold, er redegjort for i punktene viktigste elementet i utvalgets kontroll av EOS-tje- om EOS-utvalgets kontroll av de respektive tjenes- nestene, og sentral for utvalgets kunnskap om tjenestene.

Minimumsantall Gjennomsnittsantall Inspeksjonsobjekt inspeksjoner 2009–2014 PST – den sentrale enhet 6 6 PSTs lokale enheter 4 4 E-tjenesten sentralt 2 3,8 E-tjenestens lokale enheter mv. 2 2 NSM 4 4 Andre klareringsmyndigheter 2 2,8 FSA 3 3 Andre instanser 1,6 Totalt 23 27,2

De siste årene har det totale antallet inspeksjoner per år vært følgende:176

År 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Antall 27 28 26 27 28 26 30 28 25

175. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 22. 176. Tallene er hentet fra EOS-utvalgets årsmeldinger for årene 2006–2014. 54 Dokument 16 – 2015–2016

17.7.1.2. Forberedelser 17.7.1.3. Gjennomføring Tidligere ble EOS-tjenestene varslet om EOS- EOS-utvalgets inspeksjoner i samtlige tjenester utvalgets inspeksjoner gjennom et brev, der det også inneholder for det første en orienteringsdel, nærmere ble redegjort for hvilke spørsmål utvalget ønsket bestemt et møte mellom EOS-utvalget, tjenestens besvart og hvilke undersøkelser de ville gjennomfø- ledelse og utvalgte medarbeidere. Orienteringsdelen re. innledes med en redegjørelse for tjenestens løpende I dag varsles de sentrale enhetene i EOS-tjenes- virksomhet, utvikling i saker som det tidligere har tene som hovedregel om inspeksjoner når utvalgets vært orientert om, eventuelle mediesaker knyttet til årsplan er utarbeidet, gjerne flere måneder i forveien. tjenestens virksomhet og eventuelt nytt regelverk på De lokale enhetene får kortere varsel, normalt cirka tjenestens område. I denne delen er tjenestene opp- seks uker, for i mindre grad å kunne innrette sin virk- fordret til å ta opp saker eller temaer som den mener somhet med tanke på kontrollen. at utvalget bør være orientert om. Deretter presente- I 2005–2006 ble det utarbeidet en rutine for res særskilte tema som utvalget har bedt belyst eller arbeidsdeling mellom sekretariat og utvalg som la som tjenesten har bedt om å få presentere. Det kan opp til mer omfattende forberedelser fra sekretaria- være enkeltsaker, sakskomplekser, regelverk eller arbeidet ved en utvalgt seksjon eller avdeling. Under tets side. Forberedelsen av hver inspeksjon innledes orienteringene er det aktiv dialog mellom utvalget og normalt ved at EOS-sekretariatet utarbeider et notat tjenesten. Utvalget har opplyst til Evalueringsutval- om formålet med inspeksjonen og hvordan den skal get at de søker å finne en balanse mellom å lytte, stille gjennomføres, samtidig som det sendes et brev til den spørsmål og bore dypt i enkeltspørsmål. aktuelle tjenesten. Deretter avholdes det et møte med EOS-utvalget har videre opplyst at det er bevisst utvalgets kontaktperson og eventuelt andre represen- på at det ikke skal brukes til konsultasjoner eller opp- tanter for tjenesten, der opplegget for inspeksjonen tre som rådgivere overfor tjenestene, og at det av og drøftes og eventuelle spørsmål avklares. I tillegg til bemerker at utvalget ikke skal ha noen styrende gjennomgår sekretariatet som ledd i forberedelsene rolle. Utvalget har heller ikke opplevd at tjenestene et utvalg av saker, foretar søk i tjenestenes arkiver og direkte har spurt utvalget til råds, for eksempel om registre og eventuelle andre kontroller, og velger ut hvordan deres interne kontrollrutiner bør være. Tje- saker som de mener bør forelegges utvalget. Siden nestene har derimot stilt spørsmål om gjennomførin- sekretariatet begynte med denne typen forberedelser gen av EOS-utvalgets kontroll, for eksempel hvordan i 2005/2006 har det utviklet søkemetodikken og utvalget ønsker å bli orientert. -kompetansen. Sekretariatets gjennomgang, søk og Selve inspeksjonsdelen innebærer at utvalget går utvelgelse skjer etter bestemte kriterier som kan være gjennom de sakene sekretariatet har plukket ut. I til- utarbeidet av utvalget eller sekretariatet selv. Det tas legg har utvalget mulighet til å foreta egne søk i tje- også tilfeldige stikkprøver. Prosessen dokumenteres nestenes systemer. Utvalget er opptatt av at de ikke ved at det skrives ned hvilke saker som gjennomgås, bare skal møte ledelsen i møterommet, men beveger hvilke søk som gjøres, hvor mange treff søkene gir og seg også rundt i tjenestenes lokaler og har kontakt hvor mange saker som forelegges utvalget. Innholdet med ansatte som forteller om arbeidet sitt. Dette opp- i de sakene som velges bort, dokumenteres ikke lever utvalget som nyttig og tillitsskapende. Tidligere utover at det registreres at det er gjort treff. Det lages ble orienteringsdelen gjennomført før selve inspek- en skriftlig oppsummering fra det forberedende sjonen, men for å unngå tidspress og sikre at ledelsen møtet, og deretter utarbeides det en «bestilling» som er til stede for å svare på spørsmål som oppstår under oversendes tjenestene. Det lages også en «håndbok» inspeksjonen, har utvalget flere ganger valgt å gjen- til utvalgsmedlemmene, med informasjon om bestil- nomføre selve inspeksjonen før orienteringsdelen. lingen, materiale knyttet til de tema som skal tas opp Inspeksjonenes varighet varierer fra to til fem og de sakene som utvalget er bedt om å vurdere. I timer. I de sentrale enhetene tar de som regel fire håndboken fordeles ofte ansvaret for særlige saker timer, mens to og en halv time ofte anses tilstrekkelig eller tema mellom utvalgsmedlemmene. Forbere- i de lokale enhetene. delse av en inspeksjon krever i gjennomsnitt 13,25 Før inspeksjonene avsluttes, har utvalget en dagsverk fra sekretariatets side. intern oppsummering. Av og til tilkalles representan- Kontroll- og konstitusjonskomiteen har uttalt at ter for tjenestene for å svare på oppfølgende spørsmål de senere års styrking av sekretariatet til EOS-utval- i den forbindelse. Som hovedregel stilles imidlertid get har ført til at inspeksjonene blir bedre forberedt, oppfølgende spørsmål skriftlig i ettertid. flere saker har blitt tatt opp på eget initiativ, uan- Reglene om hvor mange utvalgsmedlemmer som meldte inspeksjoner er tatt i bruk og utvalget har kun- må være til stede på inspeksjonene, er ikke klare. net arbeide mer dyptgående med enkelte prosjekter – Etter EOS-kontrollinstruksen § 2 første ledd første noe som blant annet har ført til flere særskilte meldinger til Stortinget.177 177. Innst. 225 S (2013–2014) side 16. Dokument 16 – 2015–2016 55 punktum er utvalget beslutningsdyktig når minst fem 17.7.1.4. Oppfølging medlemmer er til stede. I annet punktum heter det at Etter hver inspeksjon utarbeider sekretariatet utvalget som hovedregel skal opptre samlet, likevel utkast til et referat som godkjennes av utvalget. Refe- slik at det kan dele seg under inspeksjon av tjeneste- ratene er normalt relativt detaljerte og opp mot ti steder eller anlegg. Ved særlig omfattende undersø- sider. Referatene sendes ikke til gjennomlesning hos kelser kan innhenting av forklaringer, besiktigelser tjenestene, og utvalget gjennomgår ikke tjenestenes på stedet mv. overlates til sekretariatet og ett eller egne referater fra inspeksjonene. flere medlemmer. Det samme gjelder dersom slik Det lages videre en liste over saker som skal føl- innhenting ved det samlede utvalg vil kreve ufor- ges opp av sekretariatet og/eller utvalget. I tilknyt- holdsmessig arbeid eller kostnad, se § 2 annet ledd. ning til hver sak som skal følges opp, sendes det et Det er uklart om instruksen krever at utvalget må brev med spørsmål mv. til tjenestene, som underteg- være beslutningsdyktig på inspeksjoner, det vil si nes av sekretariatsleder. Dette brevet markerer etter representert ved minst fem personer. Ordlyden i § 2 innarbeidet praksis overgangen fra oppfølging av første ledd annet punktum kan enten forstås slik at inspeksjon til oppstarten av en eget tiltak-sak. utvalget i unntakstilfelle kan stille med færre enn fem medlemmer under inspeksjon av tjenestested eller 17.7.1.5. Lokale inspeksjoner anlegg, eller at utvalget må stille med minst fem per- Det følger av EOS-instruksen § 11 nr. 2 at EOS- soner til inspeksjonen, men kan dele seg i løpet av utvalget årlig skal inspisere fire lokale PST-enheter, («under») selve inspeksjonen. to av Etterretningstjenestens stasjoner eller etterret- I forbindelse med lovendringene som ble gjort i nings-/sikkerhetstjeneste ved militære staber og 2009, avviste kontroll- og konstitusjonskomiteen et avdelinger og personellsikkerhetstjenesten ved minst forslag fra EOS-utvalget om at utvalget skulle kunne to departementer eller etater. I tillegg kan utvalget av være beslutningsdyktige med færre medlemmer til eget tiltak inspisere øvrige politi og andre organer stede, og om at utvalget i større grad skulle kunne eller institusjoner som bistår Politiets sikkerhetstje- overlate inspeksjonsforberedelser, tekniske undersø- neste, og for øvrig gjennomføre slik inspeksjon som kelser og informasjonsinnhenting til sekretariatet, lovens formål tilsier. EOS-utvalget kan altså velge eventuelt i kombinasjon med en eller flere utvalgs- inspeksjonsobjekt ved seks av de 23 inspeksjonene medlemmer.178 utvalget skal gjennomføre hvert år, og det er ifølge Ifølge EOS-utvalget deltar i de fleste tilfelle minst utvalget opp mot 100 relevante objekter å velge mel- fem av utvalgets medlemmer på inspeksjonene. På lom. Inspeksjonsobjektene velges ut fra kriterier som inspeksjonene av de sentrale enhetene i PST og Etter- relevans, aktualitet og hvor lang tid det har gått siden retningstjenesten tilstreber utvalget å være fulltallige. siste inspeksjon. Utvalget fører en liste over de Det har imidlertid hendt at færre enn fem medlemmer objektene som har vært inspisert og når. For de lokale har deltatt på inspeksjoner i lokale EOS-enheter. PST-enhetenes del går det i gjennomsnitt syv år mel- Den teknisk sakkyndige som utvalget har enga- lom hver gang de inspiseres, mens det skjer oftere sjert, deltar på cirka en tredjedel av inspeksjonene. I hos de større enhetene. Lokale inspeksjoner innledes ved at sekretariatet tillegg til å delta i orienteringsdelen gjennomfører tar muntlig kontakt med tjenestestedet, direkte eller han fysiske undersøkelser av tjenestenes datasyste- via EOS-utvalgets kontaktperson i den aktuelle tje- mer og serverrom mv. Hans oppgave er blant annet å nesten. Dette skjer om lag seks uker før inspeksjonen kontrollere at de opplysningene utvalget får om tje- gjennomføres. Deretter sendes som regel et brev med nestenes tekniske virksomhet, stemmer med de fak- en «bestilling» av hva utvalget vil høre om og under- tiske realitetene. Det er flere eksempler på at utval- søke. Som et resultat av den økte kapasiteten i sekre- gets kontroll har avdekket feil ved tjenestenes tek- tariatet, gjennomføres i økende grad forberedelse på niske utstyr som har hatt betydning for enkeltperso- stedet også ved lokale inspeksjoner. Overfor Evalue- ners rettigheter, for eksempel feil i PSTs dataskript ringsutvalget har EOS-utvalget gitt uttrykk for at som sørger for at kravet til at lagrede opplysningers stedlige forberedelser kan være viktige for en effek- relevans og nødvendighet vurderes hvert femte år, tiv og grundig inspeksjon, for eksempel ved at det overholdes.179 EOS-utvalget har imidlertid understre- avdekkes praktiske problemer med tilgang til data- ket at kontrollen ikke må bli for nært knyttet til tje- systemer eller ved at de problemstillingene som nestenes tekniske løsninger, ettersom det er tjeneste- ønskes belyst, spisses eller utdypes. nes virksomhet og ikke systemene som skal kontrol- På samme måte som ved sentrale inspeksjoner leres. lager sekretariatet på forhånd en «håndbok» med alt materiale som er relevant for inspeksjonen, doku- 178. Innst. S. nr. 228 (2008–2009) side 10–11. menterer gjennomføringen av inspeksjonen og utfer- 179. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 14. diger et referat og en oppfølgingsliste i ettertid. 56 Dokument 16 – 2015–2016

Utvalget er ikke bestandig fulltallig ved lokale flere ganger etter dette lagt til grunn at utvalget har inspeksjoner, men møter som regel med fire til fem anledning til å gjennomføre uanmeldte inspeksjoner, medlemmer. Det brukes som utgangspunkt langt slik at adgangen ikke kan anses omtvistet.185 mindre ressurser på en lokal enn en sentral inspek- Det er først de siste årene adgangen til uanmeldte sjon. Enkelte sivile klareringsmyndigheter (som reg- inspeksjoner er brukt aktivt. I 2012 gjennomførte nes som lokale enheter) er store og krever en del res- utvalget en uanmeldt inspeksjon i Hærens etterret- surser. Videre er de lokale inspeksjonene krevende ningsbataljon i forbindelse med en klagesak,186 og i for utvalget fordi geografiske avstander gjør at det 2013 ble det gjennomført tre uanmeldte inspeksjoner som oftest bare kan gjennomføres én inspeksjon per av henholdsvis Etterretningstjenesten og etterret- dag. ningsbataljonen som ledd i oppfølging av undersø- Ifølge EOS-utvalget resulterer lokale inspeksjo- kelsen av etterretningsbataljonen i 2012,187 og av ner ofte i at saker tas opp av eget tiltak, og dette skjer Etterretningstjenesten i forbindelse med undersøkel- oftere overfor PSTs lokale enheter enn de øvrige tje- se av tjenestens kildearkiv188. nestene. EOS-utvalget har oppgitt at dette, i mange Undrer behandlingen av EOS-utvalgets årsmel- tilfelle, skyldes at PSTs sentrale enhet ikke alltid i til- ding for 2012 uttalte kontroll- og konstitusjonskomi- strekkelig grad formidler EOS-utvalgets kritikk og teen følgende om utvalgets bruk av uanmeldte forbedringspunkter i tidligere saker til de lokale inspeksjoner:189 enhetene. «Komiteen viser til at EOS-utvalget selv må vur- 17.7.1.6. Uanmeldte inspeksjoner dere hvordan kontrollene kan gjennomføres mest mulig effektivt, men mener at uvarslede kontroller i Det følger ikke av regelverket at tjenestene har enkelte sammenhenger kan være et nyttig verktøy for krav på forhåndsvarsel om EOS-utvalgets inspeksjo- utvalgets kontroll. Slike uvarslede kontroller kan og- ner. Spørsmålet om adgangen til å gjennomføre uan- så bygge opp om den tilliten kontrollsystemet skal meldte inspeksjoner burde tas inn i EOS-loven eller sikre utad.» instruksen, ble reist i forbindelse med den evalueringen av EOS-utvalget som ble gjennomført i 2000– 17.7.2. Klagesaksbehandling 2001. EOS-utvalget uttalte da at det tolket regelver- Alle personer eller organisasjoner som mener ket slik at uanmeldte inspeksjoner kan foretas, men at EOS-tjenestene har begått urett mot dem, kan klage det ville være en fordel om dette fulgte direkte av til EOS-utvalget. Utvalget behandler som utgangs- regelverket, slik at ordningen ble allment kjent for punkt alle mottatte klager som faller inn under deres tjenestene og ikke ville kunne oppfattes negativt.180 kontrollområde, slik dette er definert i EOS-kon- Kontroll- og konstitusjonskomiteen anbefalte deret- trolloven §§ 2 og 3 annet ledd. Klager fra personer ter presidentskapet å vurdere nærmere om uanmeldte som ikke er bosatt i Norge og organisasjoner som inspeksjoner skulle kunne finne sted, også hensett til ikke har tilhold her, eller utlendinger hvis opphold er om slike inspeksjoner kan medføre etterfølgende knyttet til tjeneste for fremmed stat, behandles bare protest fra overvåkingssjefen, se instruksens §§ 5 og dersom særlige grunner tilsier det, se EOS-kontroll- 6.181 Presidentskapet uttalte seg ikke eksplisitt om instruksen § 4 første ledd. Når en klage mottas, fore- adgangen til å foreta uanmeldte inspeksjoner, men tar utvalget de undersøkelser i tjenestene som klagen konstaterte at det ikke fant grunn til å foreslå at en tilsier, og avgjør deretter om klagen gir tilstrekkelig bestemmelse om dette ble inntatt i regelverket.182 grunn til ytterligere behandling før en eventuell utta- Under debatten i Stortinget uttalte stortingsrepresen- lelse i saken gis, se EOS-kontrollinstruksen § 8. tant for SV Kristin Halvorsen at hun forsto president- EOS-utvalget har opplyst til Evalueringsutvalget at skapet dithen at uanmeldte inspeksjoner ikke er ute- det har en lav terskel for å ta klager til behandling. lukket.183 Dette er i tråd med forutsetningene i forarbeidene.190 Deretter synes ikke spørsmålet å være drøftet før Siden 2006 har EOS-utvalget mottatt følgende EOS-utvalget selv, i årsmeldingen fra 2008, la til antall klager årlig: grunn at det har adgang til å foreta uanmeldte inspeksjoner.184 Både Stortinget og EOS-utvalget selv har 185. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 8, se Innst. 376 S 180. Brev 29. september 2000 fra EOS-utvalget til Stortingets (2012–2013) side 3 og EOS-utvalgets årsmelding 2013, se presidentskap gjengitt i Innst. S. nr. 225 (2000–2001) side Innst. 225 S (2013–2014) side 16. 5–9 på side 8. 186. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 34. 181. Brev 30. januar 2001 fra kontroll- og konstitusjonskomiteen 187. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 45. gjengitt i Innst. S. nr. 225 (2000–2001) side 10. 188. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 9 og Særskilt melding 182. Innst. S. nr. 225 (2000–2001) side 3. til Stortinget om undersøkelse av opplysninger om norske 183. Forhandlinger i Stortinget 14. mai 2001 nr. 199 sak nr. 5 side kilder mv. i Etterretningstjenesten 2014. 2986. 189. Innst. 376 S (2012–2013) side 3. 184. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 38. 190. NOU 1994:4 side 82. Dokument 16 – 2015–2016 57

År 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Antall 16 22 13 27 21 29 21 47 26

Evalueringsutvalget har undersøkt til sammen I 38 prosent av sakene som endte med kritikk, var 100 klagesaker som er behandlet av EOS-utvalget i klagen rettet mot NSM, mens i 25 prosent av sakene årene 2010 til 2014. Resultatene av undersøkelsene var klagen rettet mot PST, 21 prosent av sakene mot er publisert i vedlegg 1 til denne rapporten. FSA og 12 prosent mot Etterretningstjenesten. Dette Undersøkelsen viser at cirka 79 prosent av de som viser at NSM ble kritisert relativt ofte, tatt i betrakt- klaget til EOS-utvalget var norske statsborgere, mens ning at bare 15 prosent av det totale antallet klager cirka ti prosent av de øvrige var bosatt i Norge uten var rettet mot dem. at statsborgerskap fremkom av klagen, og to prosent I 14 av de 16 klagesakene som endte med kritikk var utenlandske statsborgere bosatt i Norge. Fem fra EOS-utvalget, fikk kritikken konsekvenser enten prosent av klagene kom fra et politisk parti eller en i eller utover den konkrete klagesaken. I syv av organisasjon og én klage kom fra journalister eller sakene dreide det seg om konsekvenser i den aktuelle representanter for media. I elleve av de 100 sakene saken, for eksempel ved at tjenesten vurderte saker hadde klager bistand fra advokat eller annen parts- om sikkerhetsklarering eller deler av sakene på nytt, representant. prioriterte saker som allerede hadde hatt for lang Det store flertallet av klagene (64 prosent) gjaldt saksbehandlingstid eller slettet opplysninger om kla- påståtte krenkelser av enkeltpersoners rettigheter, gerne. I syv andre saker fikk kritikken konsekvenser hovedsakelig retten til privatliv og anførsler om ulov- utover den aktuelle saken, for eksempel ved at tjenes- lig overvåking. tene omdisponerte personell og opprettet nye stillin- Et flertall av klagene var rettet mot PST (43 pro- ger for å bedre saksbehandlingskapasiteten, foretok sent), mens 17 prosent gjaldt Etterretningstjenesten, gjennomgang av rutiner, gjorde endringer i saksbe- 15 prosent gjaldt NSM og 13 prosent gjaldt FSA. Et handlingssystemer eller opplyste at de ville ha økt stort flertall av klagene som var rettet mot PST og fokus på et aktuelt område fremover. Etterretningstjenesten gjaldt krenkelser av enkeltper- Utvalgets undersøkelse viser at ingen av klagesa- soners rettigheter i form av ulovlig overvåking. kene resulterte i særskilt melding. Den viser imidler- I 34 av de 100 klagesakene ble det ikke iverksatt tid også at alle klagesakene som endte med kritikk av nærmere undersøkelser, det vil si at klagene ble tjenestene er omtalt i EOS-utvalgets årsmeldinger til avvist. De mest brukte begrunnelsene for avvisning Stortinget. var at klagen gjaldt forhold utenfor kontrollområdet, Det følger av EOS-kontrollinstruksen § 8 annet at klagen var for lite spesifikk og at EOS-utvalgets ledd at uttalelser til klagere bør være så fullstendige kontroll skal være etterfølgende. som mulig uten å gi graderte opplysninger. Samtidig I 66 av de 100 klagesakene iverksatte EOS-utval- oppgir instruksen at det, ved klager mot Politiets sik- get ytterligere undersøkelser. I de fleste tilfellene ret- kerhetstjeneste om overvåkingsmessig virksomhet, tet utvalget forespørsel til tjenestene om å gjøre søk etter klageren i tjenestenes arkiver og registre. Deret- bare skal uttales om klagen har gitt grunn til kritikk ter var andre spørsmål til tjenestene og gjennomfø- eller ikke. EOS-utvalget har imidlertid anledning til å ring av egne søk i registrene de mest brukte undersø- foreslå overfor departementet at klageren bør gis en kelsestypene. I 31 av de 66 sakene der det ble iverk- mer utfyllende begrunnelse. EOS-utvalget har opp- satt undersøkelser, ble det ikke funnet informasjon lyst at samme praksis følges ved behandling av kla- om klagerne hos tjenestene. Hvis man bygger på en ger rettet mot de andre EOS-tjenestene. antakelse om at det heller ikke fantes informasjon om Dersom en klage ikke gir grunn til kritikk, under- klagerne hos tjenestene i de sakene som ble avvist, rettes klageren som hovedregel bare om at EOS- innebærer dette at 65 (34 + 31) av de totalt 100 kla- utvalget har foretatt undersøkelser i den eller de tje- gerne ikke var registrert hos tjenestene. nestene som er påklaget, og at det ikke er avdekket I 16 prosent av det totale antallet klagesaker kom ulovlige eller kritikkverdige forhold. Der klagen gjel- EOS-utvalget med kritikk av tjenestene. I seks pro- der ulovlig overvåking eller behandling av person- sent av disse sakene gjaldt kritikken krenkelser av opplysninger gis det altså ikke noen bekreftelse eller enkeltpersoners rettigheter, mens i 56 prosent av avkreftelse av om klageren har vært gjenstand for tje- disse sakene gjaldt kritikken tjenestenes saksbehand- nestenes oppmerksomhet, men bare av at tjenestene ling. Dette viser at utvalget relativt ofte kritiserte tje- ikke har gjort noe ulovlig eller kritikkverdig. EOS- nestenes saksbehandling, og i langt større grad enn utvalget har opplyst til Evalueringsutvalget at det i det var påberopt av klagerne. Derimot kritiseres noen tilfelle kan være krevende ikke å kunne fortelle krenkelser av enkeltpersoners rettigheter langt sjeld- klagere at de ikke har vært overvåket av tjenestene. nere enn det påberopes av klagerne. Hvilken tilbakemelding og oppfølging for øvrig som 58 Dokument 16 – 2015–2016

EOS-utvalget bør gi slike klagere, er drøftet av Eva- begrunnelse. PST anførte imidlertid at klager bare lueringsutvalget i kapittel 35.4. burde ha krav på ytterligere begrunnelse dersom det Dersom en klage gir grunn til kritikk, underrettes var en sammenheng mellom det forhold det er klaget klageren som hovedregel bare om at klagen har gitt over og den eventuelle feil som er avdekket gjennom grunn til kritikk av den eller de aktuelle tjenestene, og utvalgets undersøkelser, og forela spørsmålet for ikke hva kritikken går ut på, se instruksen § 8 annet departementet. Departementet var derimot enig med ledd annet punktum. EOS-utvalget har, i flere års- EOS-utvalget, og PST utformet derfor et utkast til til- meldinger og overfor Evalueringsutvalget, gitt bakemelding som EOS-utvalget anså tilstrekkelig. uttrykk for at det kan være utfordrende ikke å kunne Ifølge utvalget ga saken viktige avklaringer for for- gi klagere noen begrunnelse for utvalgets kritikk av ståelsen av instruksen § 8 annet ledd og utvalgets tjenestene i klagesaker. I enkelte saker har imidlertid begrunnelse til klagere der det er rettet kritikk mot EOS-utvalget bedt tjenestene om å få gi klagere en PST. fyldigere begrunnelse av hva kritikken har gått ut på. Hvis en klage gir grunn til kritikk eller menings- I disse tilfellene er det tjenestene som, etter en kon- ytringer for øvrig, skal en begrunnet uttalelse rettes kret vurdering av saken, avgjør om en slik begrun- til sjefen for den tjeneste det gjelder eller vedkom- nelse skal gis og eventuelt foreslår utkast til formule- mende departement, se EOS-kontrollinstruksen § 8 ringer utvalget kan bruke. En illustrerende og prinsi- siste ledd. Også ellers skal uttalelser i klagesaker all- piell sak er omtalt i EOS-utvalgets årsmelding for 191 tid meddeles sjefen for den tjeneste klagen er rettet 2009. Saken gjaldt en klage på ulovlig overvåking mot. og spørsmålet om klageren kunne gis en utfyllende begrunnelse ved avslutningen av saken når utvalgets 17.7.3 EGET TILTAK-SAKER undersøkelser hadde avdekket andre og mindre kritikkverdige forhold enn de klagen opprinnelig rettet EOS-utvalget skal av eget tiltak ta opp alle saker seg mot. EOS-utvalget mente at klageren likevel og forhold som det ut fra formålet finner riktig å burde orienteres om kritikken i saken, blant annet for behandle, og særlig slike som har vært gjenstand for å hindre at klageren oppfattet kritikken som mer offentlig kritikk, se EOS-kontrolloven § 8 annet ledd alvorlig enn den i realiteten var, og ba PST om å fore- annet punktum. Med forhold menes også regelverk, slå hvilken tilbakemelding som kunne gis eller fore- direktiver og praksis. legge saken for Justis- og politidepartementet dersom Siden 2006 har EOS-utvalget tatt opp følgende tjenesten ikke ønsket å gi klageren en nærmere antall saker av eget tiltak hvert år:

År 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Antall 15 18 13 20 23 17 22 26 39

EOS-utvalgets eget tiltak-saker kan starte på ulike Deretter merkes saken med tanke på om den skal måter: omtales i årsmeldingen eller ikke. Evalueringsutvalget har undersøkt til sammen – Som ledd i konkret oppfølging av inspeksjoner. 100 eget tiltak-saker som er behandlet av EOS-utval- – På grunnlag av tips, mediesaker mv. get i årene 2008 til 2014. Resultatene av undersøkel- – På grunnlag av generelle erfaringer fra inspek- sene er publisert i vedlegg 2 til denne rapporten. sjonsvirksomheten. Undersøkelsen viser at det store flertallet av eget tiltak-sakene ble iverksatt på bakgrunn av funn på inspeksjoner. Åtte prosent av sakene ble opprettet på I etterkant av inspeksjoner beslutter utvalget, på bakgrunn av oppslag i media, mens klagesaker ledet grunnlag av interne notater fra sekretariatet og/eller til 2,8 prosent av sakene. et utkast til brev til den aktuelle tjenesten, om og Tjenestenes rutiner/saksbehandling og krenkelser eventuelt hvilke saker/punkter som skal følges opp av enkeltpersoners rettigheter var det vanligste av utvalget. Deretter sendes et brev med spørsmål til temaet i eget tiltak-sakene, henholdsvis 38 og 37 pro- tjenesten, og dette markerer oppstarten av en eget til- sent av sakene gjelder dette, mens lovmessighet var tak-sak. På grunnlag av tjenestens svar beslutter tema i 14 prosent av sakene. utvalget om saken skal følges opp ytterligere, eller Det fremgår av undersøkelsen at halvparten av om den kan avsluttes. Saken avsluttes ved at det sen- eget tiltak-sakene var rettet mot PST. De øvrige des et brev til tjenesten med utvalgets syn på saken, sakene var relativt jevnt fordelt på henholdsvis NSM, som undertegnes av utvalgsleder. Brevet er gradert. FSA og Etterretningstjenesten, mens fire av sakene

191. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 17. Dokument 16 – 2015–2016 59 var rettet mot henholdsvis annen EOS-tjeneste og til juridisk kompetanse og innsikt i EOS-tjenestenes Justisdepartementet. fag/arbeidsmetoder.192 Skauge-utvalget forutsatte Ifølge undersøkelsen skiller tre typer undersøkel- imidlertid at utvalget ikke skulle besettes med aktive ser seg ut som de utvalget oftest iverksatte i eget til- stortingsrepresentanter. For å oppnå den ønskede tak-sakene; innhenting av saksdokumenter (cirka 31 bredden i sammensetningen mente den at utvalget prosent), skriftlige spørsmål til tjenestene (cirka 30 burde bestå av syv medlemmer, at det burde ha til- prosent) og søk i tjenestens registre (cirka 25 pro- gang til et sekretariat og eventuelt til å anta bistand sent). dersom det ble behov for ytterligere fagkunnskap I underkant av halvparten av eget tiltak-sakene eller kapasitet. Det ble forutsatt at tjenestemenn som som EOS-utvalget iverksatte, 48 prosent, endte med hører til EOS-tjenestene ville være inhabile som kritikk av tjenestene sakene var rettet mot. En stor bistandspersoner, men foreslått inntatt i instruksen at overvekt av sakene endte med kritikk av tjenestenes dette også vil gjelde tidligere tjenestemenn.193 rutiner og/eller saksbehandling. NSM var den tjenes- Skauge-utvalget presiserte imidlertid at øvrig for- ten som oftest ble kritisert av EOS-utvalget, sett i svarspersonell og polititjenestemenn i og utenfor sammenheng med hvor mange saker som gjaldt myn- aktiv tjeneste, som ikke har hatt tilknytning til tjenes- dighetens virksomhet. tene, burde kunne brukes. For øvrig burde regelver- Undersøkelsen tyder på at tjenestene ofte (i 70 ket, ifølge utvalget, gi rom for fleksibilitet med hen- prosent av sakene) iverksatte tiltak som følge av syn til sammensetning av utvalg og sekretariat. utvalgets kritikk, som regel i form av praksisendrin- Ved behandlingen av Skauge-utvalgets forslag til ger eller sletting av opplysninger om én eller flere instruks for EOS-utvalget uttalte Kontroll og konsti- enkeltpersoner. Videre viser den at tjenestene ikke tusjonskomiteen følgende om utvalgets sammenset- motsatte seg eller problematiserte EOS-utvalgets ning mv.:194 innsyn i noen av de aktuelle sakene, og at de i hele 83 av de totalt 100 sakene uttrykte, eksplisitt eller impli- «Komiteen mener at sittende stortingsrepresen- sitt, enighet med utvalgets konklusjoner. tanter og vararepresentanter ikke bør velges som medlemmer av utvalget, og finner det naturlig at ut- Til sist viser undersøkelsen at 53 av de 100 sakene valgets leder ikke er et medlem som er foreslått av et ble omtalt i årsmeldingene, mens fire saker resulterte parti som er representert i Regjeringen. Selv om med- i særskilte meldinger. Samtlige tilfeller av alvorlig lemmene velges for et tidsrom på 5 år bør ikke det kritikk mot EOS-tjenestene ble med dette formidlet være til hinder for at utvalget kan skifte leder dersom til Stortinget. det forekommer endringer av Regjeringens partipolitiske sammensetning i løpet av perioden. Dersom lederen er medlem av et parti som blir med i Regjerin- 17.8. Oppnevning, sammensetning og gen, vil det være naturlig å la et annet valgt medlem organisering av utvalget av utvalget overta som leder. Komiteen vil for øvrig Det er Stortinget som velger medlemmer til EOS- bemerke at det vil være ønskelig å gi utvalget en bredest mulig partipolitisk sammensetning. utvalget, herunder leder og nestleder, se EOS-kon- Komiteen viser til instruksens § 2 som slår fast at trolloven § 1 første ledd. Videre følger det av EOS- tidligere tjenestemenn i EOS-tjenestene ikke kan kontrollinstruksen at utvalget skal ha sju medlem- brukes som bistandspersoner for utvalget. Det sam- mer, alle valgt for et tidsrom av inntil fem år, at det me bør nødvendigvis gjelde i forbindelse med utval- skal unngås at flere enn fire medlemmer skiftes ut gets sammensetning. Tidligere medlemmer av de samtidig og at medlemmer velges etter innstilling fra hemmelige tjenestene vil selv kunne komme i søke- Stortingets presidentskap. Etter instruksen annet ledd lyset gjennom utvalgets arbeid, og vil dessuten kunne ha kollegiale hensyn å ivareta på en måte som kan skal utvalgets medlemmer være sikkerhetsklarert og reise spørsmålstegn ved deres evne til uhildete vurde- autorisert for høyeste sikkerhetsgrad nasjonalt og ringer. Selv om komiteen ikke ønsker å mistenkelig- etter traktat Norge er tilsluttet. Utover dette finnes det gjøre tidligere medlemmer av EOS-tjenestene, og ingen formelle retningslinjer for utvelgelsen og opp- sette deres hederlighet i tvil, er det viktig å forhindre nevnelsen av medlemmer. Stortingets administrasjon at slike spørsmål kan reises av publikum. Komiteen har opplyst til Evalueringsutvalget at presidentska- regner utelukkelse av tidligere og nåværende EOS tjenestemenn som så selvfølgelig at det ikke er nød- pets innstilling til Stortinget utformes på bakgrunn av vendig å ta det med i instruksen.» drøftelser i presidentskapet. Som ledd i denne prosessen vil partigruppene bli konsultert, med anmodning Om EOS-utvalgets mulighet til å anta bistands- om å komme med forslag til kandidater. personer etter instruksen § 2, uttalte komiteen:195 Ved opprettelsen av EOS-utvalget pekte Skauge- utvalget på at utvalgets sammensetning ville bli 192. NOU 1994:4 side 56–57. avgjørende for Stortingets og samfunnets tillit til den 193. NOU 1994:4 side 80–81. kontroll det utfører, og at utvalget derfor burde 194. Innst. S. nr. 150 (1994–1995) kapittel 2. besitte rikspolitisk erfaring og tyngde, og ha tilgang 195. Innst. S. nr. 150 (1994–1995) kapittel 2. 60 Dokument 16 – 2015–2016

«Komiteen viser til at det i paragrafens siste ledd miljø kunne bidra til å svekke EOS-utvalget og de blir slått fast at tidligere tjenestemenn i EOS-tjenes- hemmelige tjenesters integritet og troverdighet i for- tene ikke kan brukes som bistandspersoner. Komite- hold til offentligheten og allierte lands tjenester. en vil understreke at dette ikke gjelder andre tjenestemenn i politiet eller Forsvaret i og utenfor aktiv tje- Komiteen sa seg enig i at EOS-utvalget ikke skal neste. Tvert imot vil forsvarspersonell og være eller bli oppfattet som et partipolitisk utvalg, og polititjenestemenn ofte inneha viktig faglig eksperti- påpekte at det er nødvendig at utvalget er bredt sam- se, eksempelvis i avhørsteknikk. Komiteen mener det mensatt for å sikre at utvalget har troverdighet og aller viktig at utvalget ikke blir avskåret fra å dra nytte menn tillit i befolkningen, så vel som i Stortinget og av denne kompetansen.» de hemmelige tjenestene. Komiteen anerkjente at De første årene etter EOS-utvalgets opprettelse representasjon fra andre samfunnsgrupper som opp- var det Stortingets valgkomité som innstilte medlem- fyller kravene til integritet og tillit, uavhengig av den mer til utvalget. I Innst. S. nr. 77 (1997–1998) politiske tilknytning, kunne være en fordel, men var behandlet kontroll- og konstitusjonskomiteen et av den oppfatning at tidligere politikere også burde representantforslag om at medlemmene i EOS-utval- være valgbare fordi dette best sikrer intensjonene om get ikke skulle ha noen bestemt partitilhørighet, men parlamentarisk erfaring. Den fant det derfor ikke rik- være personer med stor integritet og selvstendighet i tig å innføre en begrensning i forhold til partitilhørig- forhold til politiske partier og berørte miljøer. For å het, men besluttet å overføre kompetansen til å inn- sikre dette foreslo representantene å overføre oppga- stille medlemmer til Stortingets presidentskap. ven med å avgi innstilling om valg av medlemmer fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen har også i Stortingets valgkomité til presidentskapet. Bakgrun- nyere tid understreket behovet for at utvalget har en nen for forslaget var at over halvparten (fire) av slik sammensetning at hele befolkningen kan føle til- tro til at den jobben utvalget gjør er seriøs og trover- utvalgets medlemmer var skiftet ut siden sommeren 196 1996, som følge av arbeidssituasjonen eller overgang dig. til regjering. Representantene pekte på at dette svek- I perioden 1996 til 2015 har utvalget hatt følgende ket kontinuiteten i utvalget, samt at oppnevning av medlemmer: personer som var så aktive og sentrale i det politiske

Navn Stilling Bakgrunn Funksjonsperiode Per N. Hagen leder Politiker Sp 1996–1997 Helga Hernes medlem og leder Politiker Ap/ 1996 og 2006–2011 fra 2006 diplomat/ forsker John G. Bernander medlem Politiker H 1996 Rikard Olsvik leder fra 1998 Politiker Ap 1996–1999 Aud Inger Aure medlem Politiker Krf (jurist) 1996–1997 Stein Ørnhøi medlem Politiker SV 1996–2007 Svein Grønnern medlem Politiker H 1996– Elsa Eriksen medlem Politiker Ap 1996–2001 Oddrun Pettersen medlem Politiker Ap 1996–2002 Agnes Reiten medlem Politiker KrF 1998–2006 Kjersti Graver medlem Jurist 1998–2008 Leif Mevik leder Diplomat 1999–2005 Rolf Tamnes medlem Professor 2001–2003 Mary Kvidal medlem Politiker Ap 2002–2006 Trygve Harvold medlem Jurist 2003– Knut Hanselmann medlem Politiker FrP 2006–2011 Gunhild Øyangen medlem Politiker Ap 2006–2013 Theo Koritzinsky medlem Politiker SV 2007– Wenche Elisabeth Arntsen medlem Jurist 2009–2014 Hans J. Røsjorde medlem Politiker FrP 2011–2013

196. Innst. S. nr. 232 (1998–1999) side 6. Dokument 16 – 2015–2016 61

Navn Stilling Bakgrunn Funksjonsperiode Eldbjørg Løwer leder Politiker V 2011– Håkon Haugli medlem Politiker Ap 2014– Øyvind Vaksdal medlem Politiker FrP 2014– Inger Marie Sunde medlem Jurist 2014–

De siste årene har EOS-utvalget hatt fem med- mene av lov og instruks, utøver sitt verv selvstendig lemmer med partipolitisk bakgrunn, og to medlem- og uavhengig av Stortinget. Stortinget kan likevel mer med annen relevant kompetanse. Minimum ett ved flertallsvedtak pålegge utvalget å foreta nærmere av disse medlemmene har til enhver tid vært jurist, og definerte undersøkelser innenfor utvalgets kontroll- i dag har begge juristbakgrunn. mandat, og under iakttakelse av de regler og innen de Sekretariatsfunksjonen i EOS-utvalget har som rammer som for øvrig ligger til grunn for utvalgets nevnt utviklet seg kraftig siden opprettelsen i 1996. I virksomhet. årene 1997 til 2001 ble utvalget bistått av en assiste- Forholdet mellom utvalget og Stortinget ble drøf- rende kontorsjef ved Sivilombudsmannens kontor og tet i Skauge-utvalgets innstilling.204 Det ble trukket en administrativt ansatt på Stortinget, innledningsvis opp et skille mellom parlamentarisk kontroll, som på deltidsbasis og deretter i fulltids stilling.197 I 2002 bare Stortinget selv kan utøve, og parlamentarisk for- fikk utvalget bistand på deltid av ytterligere en rådgi- ankret ekstern kontroll, som EOS-utvalget er forut- ver fra Sivilombudsmannen.198 I 2005 ble ordningen satt å drive. Det fremgår at et stortingsoppnevnt med bistand fra Sivilombudsmannen avviklet og en eksternt kontrollorgan vil kunne være et hjelpemid- person ble ansatt i EOS-utvalget i fast stilling som del for å gjøre den parlamentariske kontrollen mer sekretariatsleder.199 I tillegg ble det ansatt en juridisk effektiv, men at den ikke bør legge bindinger på den rådgiver og en førstekonsulent med ansvar for admi- parlamentariske kontrollen. nistrative gjøremål.200 Fra 2005 til 2010 økte antall Utgangspunktet om at EOS-utvalget utøver sitt juridiske rådgivere til fire.201 I dag består sekretariatet verv selvstendig og uavhengig av Stortinget, ble lov- av sekretariatsleder, seks juridiske rådgivere, en sam- festet etter initiativ fra EOS-utvalget i 2009. Ifølge funnsfaglig rådgiver og to administrativt ansatte.202 I utvalget skyldtes forslaget ikke at forholdet til Stor- tillegg er det utlyst en stilling for en person med tek- tinget ble opplevd som problematisk, men at en slik nisk kompetanse. lovfesting ville markere utad at utvalget i dets løpen- Etter instruksen § 3 skal sekretariatet føre saks- de arbeid er frikoblet fra politiske prosesser og journal og møteprotokoll. Beslutninger og dissenser påvirkning.205 Utvalget anførte at dette ville ha en skal framgå av protokollen. Uttalelser og bemerknin- særlig verdi fordi hemmeligholdet rundt EOS-tjenes- ger som framkommer eller protokolleres under kon- tenes virksomhet lett skaper mistanke om styrte pro- troll, anses ikke avgitt uten at de er meddelt skriftlig. sesser og konspirasjoner. Kontroll- og konstitusjons- EOS-utvalget gjennomførte i 2005 en intern utred- komiteen sa seg enig i EOS-utvalgets forslag, og ning om arbeidsoppgaver og ressursbruk i utvalgets påpekte at det innebar en stadfesting av gjeldende sekretariat, og på grunnlag av denne ble det etablert praksis og ville bidra til å synliggjøre utvalgets uav- en fastere arbeidsordning for sekretariatet knyttet til hengige posisjon.206 Komiteen foreslo imidlertid forberedelse av og etterarbeid etter utvalgets inspek- også å lovfeste at Stortinget skal kunne instruere sjoner.203 For mer om sekretariatets arbeid i tilknyt- utvalget til å foreta undersøkelser i helt spesielle til- ning til kontrollvirksomheten, se kapittel 17.7.1.1.- feller, for å få klarhet i viktige spørsmål. Komiteen 17.7.1.4. om utvalgets kontroll. understreket at instruksjonsretten bør brukes med varsomhet, og på en måte som ikke kan reise tvil om 17.9. Rapportering og forhold til Stortinget EOS-utvalgets uavhengighet og integritet. Instruk- Det følger av EOS-kontrolloven § 1 første ledd at sjonsretten er hittil ikke brukt. EOS-utvalget velges av Stortinget. Av bestemmel- Etter EOS-kontrolloven § 8 nr. 2 skal utvalget sens siste ledd følger det at utvalget, innenfor ram- årlig avgi melding til Stortinget om sin virksomhet. Slik melding kan også gis hvis det er avdekket forhold som Stortinget straks bør kjenne til. Meldingene 197. EOS-utvalgets årsmelding 1997 side 3, 1998 side 4, 1999 side 7, 2000 side 8 og 2001 side 15. og deres vedlegg skal være ugraderte. Ved omtalen 198. EOS-utvalgets årsmelding 2002 side 15. av personer skal hensynet til personvernet iakttas, 199. EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 16. 200. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 18. 204. Se NOU 1994:4 side 46-51, særlig pkt. 4.5.4, og pkt. 4.6. 201. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 35. 205. Brev 13. januar 2009 fra EOS-utvalget til Stortinget, nær- 202. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 40. mere omtalt i Innst. O. nr. 72 (2008–2009). 203. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 17. 206. Innst. O. nr. 72 (2008–2009) punkt 3.2. 62 Dokument 16 – 2015–2016 både hva gjelder klagere og andre, se EOS-kontroll- – Særskilt melding 13. mars 2014 om undersøkelse instruksen § 13 nr. 1 og § 12 første ledd. av påstander om politisk overvåking og PSTs Årsmeldingen skal avgis innen 1. april hvert år, se bruk av Christian Høibø som kilde,213 EOS-kontrollinstruksen § 13 nr. 3. Etter samme – Særskilt melding 12. desember 2014 om utval- bestemmelse annet ledd bør årsmeldingen omfatte: gets taushetsplikt overfor evalueringsutvalget.214

– en oversikt over utvalgets sammensetning, møte- Hvis utvalget anser at hensynet til Stortingets virksomhet og utgifter, kontroll med forvaltningen tilsier at Stortinget bør – en redegjørelse for utført tilsyn og resultatet av gjøre seg kjent med graderte opplysninger i en sak det, eller et forhold det har undersøkt, skal det i særskilt melding eller i årsmeldingen gjøre Stortinget opp- – en oversikt over klagesaker fordelt etter art og merksom på det, se EOS-kontrollinstruksen § 13 nr. tjenestegren og med angivelse av hva klagene har 2. Det samme gjelder dersom det er behov for ytterli- resultert i, gere undersøkelser om forhold som utvalget selv ikke – en redegjørelse for saker og forhold som er tatt kan komme videre med. opp av eget tiltak, Det er Stortingets kontroll- og konstitusjonskomi- – en angivelse av eventuelle tiltak som er bedt té som er ansvarlig for saker som gjelder EOS-utval- iverksatt og hva det har ført til, get.215 I forbindelse med avgivelsen av årsmeldingen – en angivelse av eventuelle protester fra forvalt- har Evalueringsutvalget fått opplyst at det avholdes ningens side mot utvalgets beslutninger om å et møte mellom komiteen og EOS-utvalget, der kreve innsyn, utvalget orienterer om meldingens innhold, før års- – en omtale av saker eller forhold som bør behand- meldingen overleveres til stortingspresidenten. les av Stortinget, Stortingets presidentskap fastsetter godtgjørelse – utvalgets alminnelige erfaringer med kontrollen til utvalgets medlemmer, se EOS-kontrollinstruksen og regelverket og mulige behov for endringer. § 1 tredje ledd, samt tilsetter lederen for utvalgets sekretariat, se bestemmelsens annet ledd. Det øvrige EOS-utvalgets meldinger begrenses som personalet tilsettes av utvalget. utgangspunkt til å omtale de emner som har dannet Videre er presidentskapet også klareringsmyn- grunnlag for merknader fra utvalget.207 Dette begrun- dighet for utvalgets medlemmer, se EOS-kon- nes særlig med at opplysninger om lovpålagte oppga- trolloven § 9 annet ledd. Bestemmelsen ble innført i ver som tjenestene har utført innenfor regelverkets 2009, ettersom den tidligere ordningen der NSM, rammer, har et legitimt behov for beskyttelse. som en av de kontrollerte tjenestene, selv traff beslutning om sikkerhetsklarering av EOS-utvalgets med- EOS-utvalget har avgitt følgende syv særskilte lemmer ble vurdert som uheldig. NSM foretar frem- meldinger i perioden 1996–2015: deles personkontroll av utvalgets medlemmer.216

– Særskilt melding 13. desember 1996 om Overvå- 18. EOS-utvalgets kontroll av Politiets sikker- kingstjenestens innhenting av opplysninger fra hetstjeneste tidligere DDR,208 – Særskilt melding 7. januar 2011 om overvåking 18.1. Om Politiets sikkerhetstjeneste av norske borgere i Norge foretatt av gruppen Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er et særskilt Surveillance Detection Unit (SDU),209 organ i politiet med primæransvar for å forebygge og – Særskilt melding 7. juni 2011 om undersøkelse etterforske straffbare handlinger mot rikets sikkerhet av POTs metodebruk i Treholt-saken,210 og terrorisme. – Særskilt melding 4. juni 2013 om PSTs registre- PSTs virksomhet er regulert i lov 4. august 1995 ring av personer tilknyttet to muslimske miljø,211 nr. 53 om politiet (politiloven), særlig kapittel IIIa – Særskilt melding 16. desember 2013 om under- §§ 17a til 17f, og utdypet i forskrift 19. august 2005 søkelse av opplysninger om norske kilder mv. i nr. 920 (PST-instruksen). PSTs rett til å behandle personopplysninger som ledd i tjenestens forebyg- Etterretningstjenesten,212 gende og forvaltningsmessige virksomhet er regulert

207. i lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplys- Særskilt melding til Stortinget EOS-utvalgets undersøkelse ninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregister- av POTs metodebruk i Treholt-saken, Dokument 7:2 (2013– 2014) side 3. loven), se særlig kapittel 11 og forskrift 20. septem- 208. Dok. nr. 16 (1996–1997). 209. Dokument 7:1 S (2010–2011). 213. Dokument 7:2 (2013–2014). 210. Dokument 7:2 S (2010–2011). 214. Dokument 7:2 (2014–2015). 211. Dokument 7:2 (2012–2013). 215. Se Stortingets forretningsorden § 14 nr. 9 bokstav f. 212. Dokument 7:1 (2013–2014). 216. Innst. O. nr. 72 (2008–2009) side 9. Dokument 16 – 2015–2016 63 ber 2013 nr. 1097 om behandling av opplysninger i Innhenting, bearbeiding og analyse av informa- politiet og påtalemyndigheten (politiregisterforskrif- sjon er sentralt for alle PSTs oppgaver, enten det ten), se særlig del 6 og 7. En rekke føringer for PSTs dreier seg om forebyggings- eller etterforskningssa- virksomhet er også lagt i lov 20. mars 1998 nr. 10 om ker, eller trusselvurderinger, trygghetssamtaler, risi- forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven). kovurdering og -håndtering eller personkontroll. PSTs arbeid med straffesaker er regulert i lov 22. mai PST benytter en rekke informasjonsinnhentings- 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straf- metoder, herunder søk i åpne kilder, politiets egne feprosessloven) og forskrift 28. juni 1985 nr. 1679 eller andre offentlige registre og gjennomføring av (påtaleinstruksen).217 samtaler med enkeltpersoner. Etter politiloven § 17b er PSTs oppgaver å fore- Informasjonsinnhentingen kan også skje ved bygge og etterforske følgende straffbare handlinger: hjelp av ulovfestede politimetoder som spaning, bruk av kilder og informanter eller infiltrasjon. De ulike – Overtredelser av straffeloven kapittel 17 om vern innhentingsmetodene er regulert, for eksempel i av Norges selvstendighet og andre grunnleg- PSTs operative rutine for behandling av kilder.219 I gende nasjonale interesser og § 184 om ordens- tillegg fremgår enkelte regler i Sjef PSTs Direktiv for krenkelse av fremmed stat og sikkerhetsloven. tjenesten.220 – Ulovlig etterretningsvirksomhet. En annen viktig del av informasjonsinnhentingen – Spredning av masseødeleggelsesvåpen og utstyr, skjer gjennom samarbeid med de øvrige EOS-tjenes- materiale og teknologi for produksjon eller bruk tene, det alminnelige politiet, andre offentlige myn- av slike våpen. digheter som Tollvesenet, Utlendingsdirektoratet og – Overtredelser av bestemmelser i eller i medhold andre lands sikkerhets- og etterretningstjenester. av lov om kontroll med eksport av strategiske Samarbeidet med de andre EOS-tjenestene er nær- varer, tjenester og teknologi m.m. og lov til gjen- mere beskrevet i kapittel 22. nomføring av bindende vedtak av De forente PST kan også innhente informasjon ved bruk av nasjoners sikkerhetsråd eller annen lovgivning skjulte tvangsmidler. Dette er lovregulerte politime- om tilsvarende særlige tiltak. toder som brukes uten at den eller de metodebruken – Sabotasje og politiske motivert vold eller tvang, retter seg mot, har kunnskap om det, og som det kan eller overtredelser av straffeloven §§ 131 til 136 besluttes utsatt underretning om.221 Som skjulte a om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlin- tvangsmidler regnes blant annet ransaking, utleve- ger. Åpen etterforskning i slike saker foretas like- ringspålegg og beslag med utsatt underretning, skjult vel av det øvrige politiet, med mindre annet fjernsynsovervåking, kommunikasjonsavlytting og bestemmes av overordnet påtalemyndighet. annen kommunikasjonskontroll, og romavlytting. Som ledd i etterforskning kan PST bruke disse I tillegg utarbeider PST trusselvurderinger og metodene for å samle informasjon om straffbare analyser til bruk for politiske myndigheter, samarbei- handlinger som er begått eller er i ferd med å begås i der med norske og andre lands politimyndigheter og medhold av de alminnelige reglene i straffeprosess- sikkerhets- og etterretningstjenester, samt foretar loven kapittel IV eller for å avverge enkelte alvorlige personkontroll til bruk ved sikkerhetsundersøkelser, straffbare handlinger etter straffeprosessloven se politiloven § 17c. Tjenesten gir også råd om og § 222d. PST kan også, som eneste norske politiorgan, bistand til sikkerhetstiltak etter PST-instruksen § 6, bruke slike metoder utenfor etterforskning, for å og har nasjonalt ansvar for livvakttjeneste for norske forebygge straffbare handlinger innenfor tjenestens og utenlandske myndighetspersoner (med unntak av arbeidsområde, med hjemmel i politiloven § 17d. kongehuset), se instruksen § 9 annet ledd. Den overordnede ledelsen av PST er lagt til Den Både i lovgivningen og i PSTs praktiske arbeid sentrale enhet (DSE).222 Enheten har også ansvar for skilles det mellom forebyggende saker og etterforsk- tjenestens virksomhet i Oslo. Lokale enheter av PST ningssaker. En forebyggende sak kan opprettes der- finnes i alle landets politidistrikter utenom Oslo, der som det er «grunn til å undersøke om noen forbereder dette ansvaret er lagt til DSE. Med unntak av Oslo og et straffbart forhold» som omfattes av tjenestens Svalbard, er den lokale politimester ansvarlig for arbeidsområde. Dersom forberedelsene går så langt, PSTs virksomhet i sitt distrikt, under overordnet eller det for øvrig er «rimelig grunn til å undersøke ledelse av Sjef PST, se PST-instruksen § 3 tredje om det foreligger» et straffbart forhold, skal det opp- ledd. De lokale enhetene er også administrativt rettes en etterforskningssak.218 219. Rutinen er gradert begrenset, men vist til i Dokument 7:2 217. Ut over det som følger av lov og instruks, gir Justisdeparte- (2013–2014), side 5. mentet føringer for PSTs prioriteringer og arbeid i det årlige 220. Direktivet er gradert begrenset, men vist til i Dokument 7:2 tildelingsbrevet. For etterforskningen gjelder Riksadvoka- (2013–2014), side 5. tens årlige føringer. 221. Bruce og Haugland 2014, side 13. 218. Se straffeprosessloven § 224. 222. Se politiloven §§ 17a og 17c. 64 Dokument 16 – 2015–2016 underlagt den enkelte politimester som dermed er gang til. Sekretariatet gjennomgår treffene og gjør et ansvarlig for tildeling av enhetenes driftsmidler. En utvalg av saker som fremlegges for utvalget. Utval- mindre del av enhetenes budsjetter kommer fra DSE. get kan også foreta egne søk under inspeksjonene. EOS-utvalgets kontroll har særlig fokus på å kon- 18.2. Kontrolloppgaven trollere at PST følger reglene i politiregisterloven og EOS-utvalgets kontrolloppgave overfor PST er å forskriften, samt PSTs interne retningslinjer for føre kontroll med at tjenestens behandling av fore- behandling av informasjon. byggende saker og etterforskningssaker, dens bruk Med regelverket som utgangspunkt undersøkes av skjulte tvangsmidler, behandling av personopp- om alle registrerte opplysninger er nødvendige, rele- lysninger og utveksling av informasjon med innen- vante og av tilstrekkelig kvalitet til å bidra til løsnin- landske og utenlandske samarbeidspartnere, skjer gen av PSTs oppdrag. Utvalget kontrollerer også at etter det gjeldende regelverk og tilfredsstiller krav til PST foretar individuelle vurderinger av registrerings- gode rutiner, alt innen rammen av formålet i lovens grunnlaget, og at opplysninger slettes når vilkårene §2.223 for behandling av dem ikke (lenger) er til stede. Ifølge kontrollinstruksen skal EOS-utvalget årlig Utvalget er opptatt av at PST gir grundige skriftlige gjennomføre seks inspeksjoner i Den sentrale enhet begrunnelser for de registreringer som gjøres, etter- (DSE), og fire inspeksjoner i PST-enhetene i politi- som dette gir utvalget bedre forutsetninger for å vur- distriktene. Over en tredjedel av utvalgets obligato- dere om tjenesten har hatt tilstrekkelig grunnlag for å riske inspeksjoner er dermed rettet mot PST, noe som behandle opplysninger om enkeltpersoner.225 Videre innebærer at PST er den tjenesten som er underlagt kontrollerer utvalget at tjenesten praktiserer den den mest omfattende kontrollen fra utvalgets side. såkalte femårsregelen, som innebærer at arbeidsre- Inspeksjonene består for det første av en forbere- gistreringer som ikke er tilført nye opplysninger de dende fase som gjennomføres av sekretariatet, se siste fem årene skal gjennomgås og at opplysningene ovenfor. Forberedelsene innledes med et møte mel- skal slettes dersom de ikke lenger er nødvendige for lom sekretariatet og utvalgets kontaktperson i PST. formålet med behandlingen.226 Utvalget gjennomgår Deretter utfører sekretariatet selvstendige undersø- blant annet alle saker der PST har valgt å opprett- kelser, se nedenfor. I dag tar forberedelsene til én holde lagringen etter at femårsvurderingen er gjen- inspeksjon i PST to dager, og fire til fem av juristene nomført. Et annet sentralt punkt i kontrollen er hvor- i sekretariatet deltar. Overfor Evalueringsutvalget har EOS-utvalget anslått at sekretariatets arbeid med vidt tjenesten overholder kravet om at behandling av én inspeksjon av Den sentrale enhet i PST krever om personopplysninger om nasjonal eller etnisk bak- lag 20 dagsverk. grunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevis- Under selve inspeksjonen møter EOS-utvalget ning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger om den øverste ledelsen i PST samt leder og ansatte med helsemessige eller seksuelle forhold bare kan finne sted dersom det er strengt nødvendig ut fra formålet tilknytning til de temaene og sakene som skal presen- 227 teres. med behandlingen. For utvalgets oversikt fører sekretariatet også en Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg til liste over alle løpende saker i PST, med stikkord, utvalgets vurdering av at denne delen av virksomhe- problemstillinger og opplysninger om hvorvidt det ten må vies særskilt oppmerksomhet.228 har vært brukt skjulte tvangsmidler. 18.4. Kontroll av forebyggings- og etterforsknings- 18.3. Kontroll av arkiver og registre saker Ifølge EOS-utvalget utgjør kontrollen av PSTs Ved hver inspeksjon av PST gjennomgår EOS- arkiver og registre kjernen i den løpende inspeksjons- utvalget et antall av PSTs forebyggings- og virksomheten i PST. Kontrollen omfatter PSTs elek- etterforskningssaker. Både sekretariatet og utvalget troniske arbeidsregister SMART og tjenestens arkiv- kan foreta søk i de digitale mappestrukturene der system DocuLive. Utvalget kontrollerer også at PST saksdokumentene er lagret. Som redegjort for i kapit- ikke behandler personopplysninger utenfor de eta- tel 18.1. om PSTs virksomhet, har skillet mellom 224 blerte arkivene og registrene. forebyggings- og etterforskningssaker betydning Kontrollen er i dag i stor grad stikkprøvebasert, både for hvilke regelsett som gjelder og for hvilken og det foretas både tilfeldige stikkprøver og mer sys- del av PST som behandler saken. tematiserte søk. I forkant av hver inspeksjon foretar sekretariatet selvstendige søk i arbeidsregistret og i 225. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 12. andre systemer, som sekretariatet har fullstendig til- 226. Se politiregisterloven § 50, jf. politiregisterforskriften § 22-3 tredje ledd og Sjef PSTs direktiv § 16-7. 223. EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bokstav c. 227. Se politiregisterloven § 7. 224. Se EOS-utvalgets årsmelding 2012 og 2013 side 15–18. 228. Innst. S. nr. 177 (2004–2005) side 4. Dokument 16 – 2015–2016 65

Utvalget har et særlig fokus på regelmessig etter- informasjon enn hva retten har, herunder fullt innsyn følgende kontroll av PSTs bruk av skjulte tvangsmid- i etterretningsinformasjon mottatt fra samarbeidende ler, som kommunikasjonskontroll, skjult kamera- tjenester, både nasjonalt og internasjonalt. Utvalget overvåking, romavlytting, teknisk sporing og hem- fører også etterfølgende kontroll med at PST i praksis melig ransaking. PST kan bruke skjulte tvangsmidler har anvendt tvangsmidlene i samsvar med tillatelsene etter rettens tillatelse229 både som ledd i etterforsk- gitt av retten, for eksempel at tvangsmidlet ikke ning etter straffeprosessloven, og for å forebygge benyttes utover den tidsperioden retten har bestemt. I visse typer alvorlige straffbare handlinger som nevnt den forbindelse kontrollerer utvalget at PSTs begjæ- i politiloven § 17d. ringer til teletilbydere om bistand til gjennomføring Frem til 2005 kontrollerte EOS-utvalget PSTs av for eksempel kommunikasjonskontroll er i sam- bruk av kommunikasjonskontroll som ledd i etter- svar med rettens kjennelse. Utvalget undersøker forskning, blant annet ved å gjennomgå rettens kjen- blant annet om telefonnumre mv. som det begjæres nelser og kontrollere at det ikke var avlyttet telefoner kommunikasjonskontroll av, samt tidsperiodene for som det ikke var gitt tillatelse til.230 Frem til 1999 overvåkingen, stemmer overens med tillatelsene gitt hadde EOS-utvalget også adgang til «å påkjære retts- av retten. Når det gjelder romavlytting og skjult lige kjennelser og beslutninger om straffeprosessu- kameraovervåking, kontrollerer utvalget blant annet elle inngrep når siktede selv ikke er kjent med dem» at bruken er i samsvar med eventuelle spesielle vilkår etter EOS-kontrolloven § 7, men adgangen ble kun eller forutsetninger fastsatt av retten. Utvalget under- benyttet ved én anledning.231 I 1999 ble det innført en søker sakslogger for å kontrollere bruken av overvå- ordning med oppnevning av offentlig advokat for kingsutstyret, og foretar aktiv kontroll av om infor- mistenkte i saker om skjulte tvangsmidler, og som masjonen som gis til retten samsvarer med det som følge av dette ble utvalgets kjæremålsadgang opphe- faktisk overvåkes. Utvalget får fremlagt bildeutskrif- vet.232 Utvalget etablerte i 2001 et erfaringsarkiv for ter i saker der det er iverksatt skjult kameraovervå- advokater og dommere i slike saker.233 Arkivet ble king, og sammenholder disse med rettens kjennelser. imidlertid avviklet i 2006 på grunn av liten interesse EOS-utvalget følger også med på det totale fra advokater og dommere.234 I forbindelse med omfanget av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk. I 2006 avviklingen foretok EOS-utvalget en systematisk og 2007 år uttalte utvalget at bruken var økende, men gjennomgang av rettsavgjørelsene om skjult tvangs- likevel fremsto som «beskjeden».237 I 2008 og 2009 middelbruk, for å få et inntrykk av hvordan advokat- gikk bruken ifølge utvalget litt tilbake,238 mens i 2011 ordningen fungerte i praksis. Resultatene fremgår av var det tendenser til en økning i bruken av skjulte årsmeldingen for 2006.235 tvangsmidler sammenliknet med tidligere år, særlig i Da PST i 2005 ble gitt adgang til å bruke skjulte forebyggende saker. Utvalget uttalte at PST i deler av tvangsmidler i forebyggende øyemed, ble EOS- 2011 hadde benyttet metoder i forebyggende saker i utvalgets kontroll av PSTs bruk av skjulte tvangs- større omfang enn noen gang siden tjenesten fikk midler intensivert. I dag gjennomgår EOS-utvalget hjemmel til dette.239 Denne økningen fortsatte, ifølge på hver inspeksjon i PST alle nye og avsluttede saker EOS-utvalget, i 2012 og 2013.240 Ved behandlingen der skjulte tvangsmidler har vært brukt. Én gang i av årsmeldingen for 2012 uttalte kontroll- og konsti- halvåret gjennomgås alle saker med skjult tvangs- tusjonskomiteen at en slik økning er naturlig, sett i middelbruk. Utvalget fører særlig kontroll med at sammenheng med forventningene tjenesten lever PSTs begjæringer til retten er i samsvar med det sam- under og et visst økt bevilgningsnivå, som muliggjør lede informasjonsgrunnlaget som ligger til grunn for mer forebyggende arbeid for å hindre alvorlig krimi- begjæringen.236 Med andre ord kontrollerer utvalget nalitet.241 om tjenesten har gitt retten fullstendig beslutnings- EOS-utvalget kontrollerer også i noen grad tje- grunnlag. Utvalget vil som regel ha tilgang til mer nestens bruk av ulovfestede metoder for å innhente informasjon,242 slik som informantbehandling, infil- 229. Når det gjelder teknisk sporing besluttes teknisk peil på kjø- trasjon og provokasjon. Evalueringen tyder imidler- retøy av Sjef PST, mens kroppsnær peil besluttes av retten. tid på at denne kontrollen har vært knyttet til et 230. EOS-utvalgets årsmelding 1996 side 4, begrenset antall enkeltsaker. I årsmeldingen for 2014 231. EOS-utvalgets årsmelding 1998 side 5. opplyste EOS-utvalget imidlertid at kontrollen på 232. Lov 3. desember 1999 nr. 82. dette området vil intensiveres.243 Evalueringsutvalget 233. EOS-utvalgets årsmelding 1999 side 5, 2000 side 4 og 2001

side 6. 237. 234. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 7 og 2007 side 14. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 8. 238. 235. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 18 og 2009 side 14. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 8-9. Se også Skonnord, 239. Ingeborg: «En undersøkelse av advokatordningen etter EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 13. 240. straffeprosessloven § 100a i saker hvor PST begjærer bruk EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 11 og 2013 side 19. av skjulte tvangsmidler», Tidsskrift for strafferett 2008 side 241. Innst. 376 S (2012–2013) side 7. 179–187. 242. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 19. 236. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 19. 243. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23. 66 Dokument 16 – 2015–2016 har drøftet EOS-utvalgets kontroll av EOS-tjeneste- samt samarbeidet mellom PST og teletilbyderne i nes bruk av kilder i kapittel 42, herunder om utvalget forbindelse med gjennomføring av kommunikasjons- bør ha tilgang til PSTs elektroniske system for kontroll, se mer om dette ovenfor. behandling av informasjon om kilder. Eksempler på resultatene av EOS-utvalgets kontroll med PSTs samarbeid med nasjonale samar- 18.5. Begjæringer om avgradering og innsyn beidspartnere er gitt i kapittel 27.2.2. om resultatene av evalueringen. Verken politiregisterloven eller offentlighetsloven gir noen rett til innsyn i opplysninger som behandles av PST.244 Slike opplysninger er normalt 18.7. Informasjonsutveksling med utenlandske også gradert etter sikkerhetsloven eller underlagt tjenester annen lovbestemt taushetsplikt, slik at tjenesten som PST er pålagt å samarbeide med andre lands poli- utgangspunkt ikke har noen plikt til å vurdere merof- timyndigheter og sikkerhets- og etterretningstjenes- fentlighet for opplysningene. I lys av dette er EOS- ter, se politiloven § 17c nr. 2, og har adgang til å utle- utvalgets kontrolloppgave i konkrete saker begren- vere personopplysninger om norske og utenlandske set. borgere til utenlandske samarbeidende tjenester i EOS-utvalget har likevel, siden opprettelsen i medhold av politiregisterloven § 22 eller når dette 1996, behandlet en rekke klager fra enkeltpersoner følger av lov eller konvensjon eller avtale som er bin- over PSTs beslutninger om avgradering og innsyn, dende for Norge, eller av avtale inngått mellom nor- og også hatt fokus på praktiseringen av regelverket ske og andre nordiske myndigheter. Norges menne- om gradering av og innsyn i PSTs opplysninger skerettslige forpliktelser medfører imidlertid generelt. Temaet er redegjort for i samtlige årsmel- begrensninger for adgangen til informasjonsutveks- dinger for årene 2006 til 2014.245 Et viktig spørsmål ling med land som ikke respekterer menneskerettig- for EOS-utvalget de senere årene har vært om den hetene. enkelte bør gis en lovfestet mulighet til innsyn i even- EOS-utvalget kontrollerer at PST overholder tuelle opplysninger eldre enn 30 år som er registrert disse reglene og at tjenesten følger internasjonale om vedkommende hos PST, alternativt informasjon menneskerettighetsforpliktelser som Norge er bundet om at det ikke var registrert noe om vedkommende, av. Et viktig kontrollpunkt er å etterse at formålet så fremt dette ikke skader hensynet til rikets sikker- med utleveringen er i tråd med politiregisterloven het eller PSTs virksomhet. Dette er nærmere omtalt i § 22 og at utlevering er forholdsmessig i den kon- kapittel 27.4. om ivaretakelse av samfunnsmessige krete situasjonen. Ifølge EOS-utvalget må tjenesten interesser. vurdere konkret hvor viktige de aktuelle opplysningene er, hvem som er mottaker og hvilke konsekven- 18.6. Informasjonsutveksling med nasjonale etater ser utleveringen kan få for personene opplysningen gjelder.248 Opplysningenes art og kvalitet blir også EOS-utvalget fører en særlig kontroll med PSTs vurdert. samarbeid med nasjonale samarbeidspartnere.246 Et annet viktig kontrollpunkt er at opplysninger Blant disse er tollmyndighetene, og her har hoved- ikke utleveres til stater som unnlater å respektere spørsmålet for utvalget vært om PST har brukt toll- menneskerettighetene. Bakgrunnen for dette er at myndighetene, som har vidtgående adgang til å kon- Norge ikke direkte eller indirekte skal medvirke til trollere enkeltpersoner og kjøretøy som passerer den eventuelle brudd på menneskerettighetene. norske grensen, til å omgå rammene for og vilkårene Kontrollen gjennomføres ved at utvalget, ved i tjenestens eget regelverk.247 hver inspeksjon i PST, blir forelagt en oversikt over Utvalget har også hatt fokus på utveksling av hvilken informasjon som er utlevert siden siste informasjon mellom PST og utlendingsmyndighe- inspeksjon. I dette materialet tas stikkprøver, og alt tene, og utvalgets kontroll har blant annet bidratt til tilgjengelig underlagsmateriale som kan belyse bak- at det er utarbeidet skriftlige retningslinjer for samar- grunnen for den aktuelle utleveringen, blir fremlagt. beidet mellom henholdsvis utvalget og tollmyndig- I tillegg tas stikkprøver i form av søk på utleverte hetene og utlendingsmyndighetene. opplysninger som er journalført i det elektroniske EOS-utvalget kontrollerer også PSTs samarbeid journalføringssystemet til tjenesten.249 Stikkprøver med andre politiorganer som Kripos og ØKOKRIM, tas både fra den løpende informasjonsutvekslingen og den som skjer i enkeltsaker. Eksempler på resulta- 244. Se politiregisterloven § 66 første og annet ledd. tene av EOS-utvalgets kontroll med PSTs samarbeid 245. Se EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 4, 2007 side 8–9, med utenlandske tjenester er gitt i kapittel 27.2.2 om 2008 side 13–17, 2009 side 15–15, 2010 side 16-20, 2011 side 15–16, 2012 side 17–18, 2013 side 20–22 og 2014 side resultatene av evalueringen. 16. 246. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 12 og side 19–22. 248. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 13. 247. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 9–10. 249. EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 13. Dokument 16 – 2015–2016 67

19. EOS-utvalgets kontroll av Etterretnings- ser» avhenger av hvilke sikkerhetsutfordringer tjenesten Norge til enhver tid står overfor, se e-instruksen § 7. I dag er Etterretningstjenestens virksomhet 19.1. Om Etterretningstjenesten hovedsakelig konsentrert om følgende oppgaver: Etterretningstjenesten er Norges sivile og mili- tære utenlandsetterretningstjeneste, og er underlagt – Støtte til norsk utenriks-, sikkerhets- og forsvars- Forsvarssjefen. Mens PST har ansvar for rikets indre politikk sikkerhet, skal Etterretningstjenesten kartlegge og – Støtte til militære operasjoner motvirke ytre trusler mot rikets selvstendighet og sik- – Støtte til bekjempelse av transnasjonale trusler kerhet og andre viktige nasjonale interesser.250 E- som terrorisme og spredning av masseødeleggel- tjenesten jobber i hovedsak fra, men ikke på, norsk sesvåpen territorium, se nedenfor.251 Etterretningstjenestens overordnede oppgaver og I tillegg skal Etterretningstjenesten sikre evnen til virksomhet er regulert i lov 20. mars 1998 nr. 11 om å opprettholde etterretningskapasitet i et helt eller Etterretningstjenesten (e-loven).252 Loven er en full- delvis okkupert Norge gjennom den såkalte okkupa- maktslov som i stor grad overlater til regjeringen å sjonsberedskapen, se e-loven § 3 tredje ledd. regulere Etterretningstjenestens virksomhet, men Etterretningstjenesten har siden den ble etablert som likevel fastslår grunnleggende prinsipper og vik- bygget opp en rekke kapasiteter for å kunne utføre tige grenser for virksomheten. Loven er utdypet i pålagte oppdrag for norske myndigheter. Den har instruks 31. august 2001 nr. 1012 om Etterretnings- også utviklet et teoretisk og metodisk fundament for tjenesten (e-instruksen). Annet offentlig regelverk er hvordan kapasitetene kan nyttes og utvikles. instruks 13. oktober 2006 nr. 1151 om samarbeidet Et hovedskille for Etterretningstjenestens innhen- mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikker- tingsmetoder går mellom menneskebasert innhenting hetstjeneste, og Forsvarsdepartementets utfyllende (HUMINT) og teknisk innhenting. Begrepet bestemmelser for Etterretningstjenestens innsamling HUMINT brukes om etterretninger utledet av informasjon og data skaffet til veie gjennom interaksjon mot norske personer i utlandet samt for utlevering av med menneskelige kilder. Teknisk etterretning er en personopplysninger til utenlandske samarbeidende samlebetegnelse Etterretningstjenesten bruker på tjenester av 24. juni 2013. I tillegg er Etterretnings- etterretninger utledet av informasjon og data fra tek- tjenestens løpende oppgaver og prioriteringer regu- niske objekter; det være seg radar, kommunikasjons- lert i det årlige prioriteringsdokumentet fra Forsvars- bærer i det elektromagnetiske spektrum, akustikk departementet, som er gradert og som oppdateres 253 eller andre former for signaler og utstråling. Teknisk gjennom en løpende oppdragsdialog. innhenting inkluderer etterretningsdisipliner som Etter e-loven § 3 er det Etterretningstjenestens signaletterretning (SIGINT), bildeetterretning oppgave å «innhente, bearbeide og analysere infor- (IMINT), akustisk etterretning (ACINT), radaretter- masjon som angår norske interesser sett i forhold til retning (RADINT), åpne kilder etterretning fremmede stater, organisasjoner eller individer».254 (OSINT), geografisk etterretning (GEOINT) og På bakgrunn av dette skal tjenesten «utarbeide trus- Computer Network Exploitation (CNE). Uansett selanalyser og etterretningsvurderinger, i den hvilken innhentingsmetode som benyttes, vil alltid utstrekning det kan bidra til å sikre viktige nasjonale informasjonen ha sin opprinnelse i en kilde. Begrepet interesser», herunder en rekke interesser som er listet kilde benyttes av Etterretningstjenesten både i men- opp i e-loven § 3. Listen er imidlertid ikke uttømmen- neskebasert og tekniske innhentingsdisipliner og kan de, og hva som anses som «viktige nasjonale interes- defineres som en person eller et objekt som gir tilgang til informasjon eller data. 250. Se blant annet e-loven § 1 bokstav a. Etter e-loven § 3 annet ledd kan Etterretningstje- 251. Se blant annet e-instruksen § 9 og Ot.prp. nr. 50 (1996– nesten etablere og opprettholde etterretningssamar- 1997) side 9. beid med andre land. Utveksling av informasjon med 252. I loven brukes «etterretningstjeneste» som organisatorisk samarbeidende tjenester i utlandet er en forutsetning heller enn funksjonelt begrep, slik at den bare omfatter virk- for og en viktig del av slikt samarbeid.255 somhet som er organisert som en del av Etterretningstjenes- ten, se Ot.prp. nr. 50 (1996–1997) side 6. Dette i motsetning Det følger av e-loven § 4 at Etterretningstjenesten til EOS-loven som underlegger all etterretningsvirksomhet ikke skal overvåke eller på annen fordekt måte inn- EOS-utvalgets kontroll. hente informasjon om norske fysiske eller juridiske 253. Westgaard, Audun: «Etterretningstjenesten – oppgaver, personer på norsk territorium. Etter e-instruksen § 5 rettslige rammer og demokratisk kontroll» i Schartum, Dag har tjenesten imidlertid adgang til å innhente infor- Wiese (red): Overvåking i en rettsstat, 2010 side 299. masjon om utenlandsk etterretningsvirksomhet i 254. Etterretningstjenestens hovedoppgave er ytterligere presisert i e-instruksen kapittel 3, som blant annet skiller mellom oppgaver i freds- og krigstid. 255. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 41. 68 Dokument 16 – 2015–2016

Norge. Dette er hovedsakelig begrunnet med tjenes- informasjonen som deles med utenlandske samar- tens behov for å beskytte egen virksomhet mot slik beidspartnere, noe som for eksempel innebærer at det etterretning,256 og kan bare skje gjennom eller med ikke er anledning til å videreformidle rådata tjenesten samtykke fra PST. ikke kjenner innholdet av.262 Forbudet i § 4 mot informasjonsinnhenting om For øvrig skal Etterretningstjenestens oppgaver norske personer på norsk jord kan ikke tolkes motset- utføres innenfor rammen av den alminnelige lovgi- ningsvis, slik at tjenesten fritt kan samle informasjon ving, administrative og militære instrukser samt om norske borgere i utlandet eller utenlandske bor- ulovfestet rett.263 Tjenesten kan dermed for eksempel gere i Norge.257 For det første medfører legalitets- ikke bruke virkemidler som er i strid med norske prinsippet begrensninger, blant annet slik at inngri- strafferettslige regler. Dette gjelder imidlertid bare så pende metoder ikke kan tas i bruk overfor norske bor- langt de aktuelle straffebestemmelsene kommer til gere uten hjemmel i lov. Prinsippet gjelder også over- anvendelse i utlandet, eller det følger av bestem- for juridiske personer og utlendinger som oppholder melsen selv eller den generelle strafferettslige seg her i landet, og begrenser dermed Etterretnings- rettstridsreservasjonen at tjenestens virksomhet ikke tjenestens adgang til å bruke slike metoder til overvå- rammes.264 king av utlendinger i Norge, med mindre personen De internasjonale menneskerettighetskonvensjo- opptrer på vegne av (representerer) en fremmed nene Norge har sluttet seg til gjelder også for norske makt. Derimot kan Etterretningstjenesten benytte borgere i utlandet,265 og kan dermed utgjøre begrens- metoder for informasjonsinnsamling som ikke ram- ninger i Etterretningstjenestens handlefrihet i den mes av legalitetsprinsippet, for eksempel søk i åpne forbindelse.266 Menneskerettighetene kan også legge kilder eller observasjoner i det offentlige rom, mot føringer for tjenestens handlinger overfor andre lands utenlandske personer i Norge.258 Tjenesten kan også borgere, se kapittel 32.4 om kontrollen overfor perso- passivt motta informasjon om norske og utenlandske ner som ikke er bosatt i riket mv. for mer om dette. borgere som befinner seg på norsk territorium fra Etterretningsvirksomhet er i liten grad direkte personer som tar kontakt på eget initiativ.259 Dessuten regulert i folkeretten, men er etter fast praksis likevel kan tjenesten innhente informasjon på norsk territo- ikke å anse som suverenitetskrenkelser statene imel- rium for å kontrollere kilders troverdighet.260 All slik lom. virksomhet må imidlertid ligge innenfor e-loven og Etterretningstjenesten er en integrert del av For- -instruksens angivelse av tjenestens formål og opp- svarets organisasjon og virksomhet. Sjef E er direkte gaver, slik at disse også begrenser tjenestens virke- underlagt Forsvarssjefen, som er ansvarlig for tjenes- område. tens virksomhet. Tjenestens oppdrag gis av Forsvars- Etterretningstjenestens adgang til å lagre infor- departementet, gjennom Forsvarssjefen. Oppdrag fra masjon om norske personer er uttrykkelig regulert i og rapportering til instanser utenfor departementet og e-loven § 4 annet ledd, der det heter at Etterretnings- Forsvaret formidles gjennom departementet, eller tjenesten bare kan oppbevare informasjon som gjel- som departementet har bestemt. Departementet kan der norske fysiske eller juridiske personer dersom også opprette samarbeidsordninger som sikrer nød- informasjonen har direkte tilknytning til ivaretakel- vendig dialog og samarbeid med andre departemen- sen av Etterretningstjenestens oppgaver, eller er ter og instanser. Et eksempel på dette er samarbeidet direkte knyttet til en slik persons arbeid eller oppdrag med PST om Felles kontraterrorsenter. Departemen- for Etterretningstjenesten. I tillegg gjelder person- tet utøver også politisk styring og kontroll med tje- opplysningsloven for Etterretningstjenestens nesten, se e-instruksen § 3, for mer om dette se kapit- behandling og lagring av personopplysninger.261 tel 24.3. Etterretningstjenesten skal være under nasjonal kontroll, se e-instruksen § 4. Dette gjelder også den 19.2. Kontrolloppgaven At Etterretningstjenesten er underlagt EOS-utval- 256. Westgaard (2010) side 304. gets kontroll følger ikke bare av EOS-kontrolloven, 257. Ot.prp. nr. 50 (1996–1997) side 10. men kommer også eksplisitt til uttrykk i e-loven § 6. 258. Westgaard (2010) side 302. EOS-utvalgets kontrolloppgave overfor Etterret- 259. Ot.prp. nr. 50 (1996–1997) side 10-11 og Huus-Hansen, Ha- ningstjenesten er «å sikre at virksomheten holdes kon: «Kommentarer til e-loven» på Rettsdata (2012) note 9. EOS-utvalget har lagt til grunn at loven gjelder for etterret- 262. ningsbataljonen, se utvalgets årsmelding 2012 side 34. Westgaard (2010) side 303. 263. 260. Ot.prp. nr. 50 (1996–1997) side 11. Se e-loven § 6 annet ledd forutsetningsvis og Ot.prp. nr. 50 261. Behandling av personopplysninger som er nødvendig av (1996–1997) side 10. 264. hensynet til rikets sikkerhet eller de alliertes sikkerhet, for- Westgaard (2010) side 300. holdet til fremmede makter og andre vitale nasjonale sikker- 265. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 36. hetsinteresser, er imidlertid unntatt fra personopplysningslo- 266. Etterretningstjenesten har gjort evalueringsutvalget opp- ven § 44 første til tredje ledd, samt §§ 31 og 33, jf. person- merksom på at prinsippet kanskje gjelder med visse modifi- opplysningsforskriften § 1-2. kasjoner. Dokument 16 – 2015–2016 69 innen rammen av tjenestens fastlagte oppgaver og at EOS-utvalget fører bare kontroll med den delen det ikke øves urett mot noen».267 Denne beskrivelsen av tjenestens virksomhet som utgjør «etterretnings- er etter sin ordlyd mindre spesifikk og mer begrenset tjeneste». Tjenesten kan i tillegg få i oppdrag av For- enn utvalgets oppgave overfor PST. Skauge-utval- svarsdepartementet å utføre andre oppgaver, der for- gets begrunnelse for dette var at selv om også Etter- målet ikke er informasjonsinnhenting. Utvalget har retningstjenestens virksomhet er preget av hemme- imidlertid forutsatt at det må få regelmessig og ube- lighold og utradisjonelle metoder, var virksomheten tinget innsyn også i slik virksomhet, for å kunne vur- ikke rettet mot norske innbyggere,268 og kontrollbe- dere på hvilken måte kontrollen eventuelt skal hovet først og fremst knyttet til risikoen for at tjenes- avgrenses.275 ten overskrider sitt mandat, for eksempel i samarbei- I forkant av inspeksjonene i Etterretningstjenes- det med de øvrige EOS-tjenestene eller andre lands ten sentralt avholdes et forberedende møte mellom 269 tjenester. En gjennomgang av EOS-utvalgets års- representanter for ledelsen, utvalgets kontaktperson i meldinger viser at kontrollen av Etterretningstjenes- tjenesten og sekretariatet. Tidligere deltok også ten har utviklet seg kraftig, se kapittel 27.2.3. om utvalgsleder på dette møtet, men sluttet med dette resultatene av evalueringen for mer om dette. under henvisning til at tjenestene skulle behandles Ifølge EOS-instruksen skal EOS-utvalget gjen- likt, samt for å unngå at lederens uttalelser i de forbe- nomføre inspeksjoner i Etterretningstjenesten sen- redende møtene skulle tas til inntekt for eller sam- tralt hvert halvår, samt minst to inspeksjoner i året av menblandes med utvalgets generelle syn. Etterretningstjenestens stasjoner og/eller etterret- Deretter gjennomfører sekretariatet forberedelser nings- eller sikkerhetstjeneste ved militære staber og 270 av samme type som i PST, i form av søk i tjenestens avdelinger. De senere årene har EOS-utvalget like- systemer, arkiver og registre. I Etterretningstjenesten vel gjennomført fire inspeksjoner i året av Etterret- 271 tar sekretariatets forberedelser to dager per inspek- ningstjenesten sentralt. EOS-utvalget har blant sjon (som i PST) og det deltar bare tre juridiske saks- annet begrunnet dette med det økte samarbeidet mel- behandlere (mot fire til fem i PST). Etterretningstje- lom Etterretningstjenesten og PST og økning i antal- nestens systemer er mer teknisk krevende enn for let nordmenn som overvåkes av tjenesten i utlan- 272 eksempel PSTs. Sekretariatet følger derfor en mal det. som er utarbeidet i samarbeid med utvalgets teknisk EOS-utvalgets kontroll har i dag hovedfokus på sakkyndige. Det har også vært avholdt flere møter Etterretningstjenestens informasjonsinnhenting, mellom utvalgets sekretariat og teknisk sakkyndige arkiver og registre, informasjonsutveksling med og representanter for tjenesten.276 andre nasjonale organer og informasjonsutveksling EOS-utvalget har i dag et eget rom hos Etterret- med andre lands samarbeidende tjenester. Utvalget er ningstjenesten med ti datamaskiner der utvalget og imidlertid også opptatt av at alle saker «av særlig vik- sekretariatet kan søke alene. Både utvalget og sekre- tighet» forelegges Forsvarsdepartementet i tråd med tariatet har fra og med mai 2014 kunnet søke fritt i e-instruksen § 13.273 Ved hver inspeksjon i Etterret- tjenestens systemer, med unntak av i opplysninger ningstjenesten får utvalget fremlagt eventuelle saker som Etterretningstjenesten vurderer som «særlig sen- som har vært forelagt departementet. Dette kan for sitive». EOS-utvalgets tilgang til denne typen infor- eksempel være godkjenning av nye metoder eller masjon er nærmere omtalt i kapittel 40.3. om EOS- særskilte etterretningsoperasjoner.274 Utvalget har utvalgets innsynsrett. flere ganger presisert at det skal foreligge forsvarlige rutiner for notoritet og dokumentasjon av den poli- Under selve inspeksjonen avholdes et møte der tiske godkjenningsprosessen, slik at det i ettertid er Etterretningstjenesten stiller med representanter for mulig å se det faktiske grunnlaget for tjenestens den øverste ledelsen, utvalgte mellomledere og metoder og operasjoner og hvilke rettslige vurderin- ledere og ansatte med tilknytning til de sakene og ger som er fremlagt for departementet. temaene som skal presenteres. EOS-utvalget har, overfor Evalueringsutvalget, gitt uttrykk for at mel- lomledernes deltakelse gjør at Etterretningstjenesten 267. EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bokstav a. 268. NOU 1994:4 side 31 og 37. er i stand til å besvare detaljerte spørsmål fra utvalget 269. NOU 1994:4 side 36–37. direkte. I dette møtet blir utvalget orientert om tjenes- 270. EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 bokstav a. tens løpende virksomhet, blant annet tjenestens sam- 271. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 30, 2013 side 36 og arbeidssaker med andre EOS-tjenester, trusselsitua- 2012 side 29. I 2007 til 2011 var antallet tre, se EOS-utval- sjonen, saker som er forelagt Forsvarsdepartementet, gets årsmelding 2011 side 22, 2010 side 32, 2009 side 36, samt interne godkjenninger, se mer om dette neden- 2008 side 30 og 2007 side 25. 272. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 10 og for. side 30. 273. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 32. 275. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 36. 274. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 33. 276. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 30. 70 Dokument 16 – 2015–2016

Gjennomføringen av og fokus ved inspeksjoner handlinger.284 EOS-utvalget opplyste i 2012 at det av Etterretningstjenestens stasjoner varierer etter sta- hadde sett en «ikke ubetydelig økning» i antallet sjonens oppgaver mv. Ofte vil imidlertid utvalget nordmenn som overvåkes av Etterretningstjenesten i være særlig opptatt av at forbudet mot innhenting av utlandet, sammenliknet med tidligere.285 opplysninger mot norske borgere som oppholder seg Rettsstillingen til norske personer eller rettssub- i Norge ikke blir overtrådt.277 Et annet naturlig fokus jekter som oppholder seg i utlandet er ikke regulert i er kontroll med at Etterretningstjenestens virksomhet e-loven, men de er beskyttet av Den europeiske men- skal være underlagt full nasjonal kontroll, se e- neskerettskonvensjonen (EMK). I tillegg gjelder instruksen § 4.278 bestemmelser om innsamling av informasjon om norske personer utenfor norsk territorium, fastsatt av 19.3. Kontroll av tjenestens informasjons- Forsvarsdepartementet i 2013. Utvalget kontrollerer innhenting at disse bestemmelsene følges, herunder at all innsamling skjer som ledd i utførelsen av Etterretnings- Etterretningstjenesten har til oppgave å «inn- tjenestens lovpålagte oppgaver, at tjenesten har lov hente, bearbeide og analysere informasjon som angår til å oppbevare informasjonen etter e-loven § 4 annet norske interesser sett i forhold til fremmede stater, ledd og at innsamlingen anses forholdsmessig etter organisasjoner og individer, og på denne bakgrunn en avveining av hensynet til å sikre viktige nasjonale utarbeide trusselanalyser og etterretningsvurderin- interesser og konsekvensene for personen innsamlin- ger, i den utstrekning det kan bidra til å sikre viktige gen rettes mot. EOS-utvalget fører dessuten kontroll nasjonale interesser», se e-loven § 3. For å løse sine med at påkrevde godkjenninger for iverksetting av de lovpålagte oppgaver benytter tjenesten seg av ulike informasjonsinnhentingstiltakene foreligger, utstrakt informasjonsinnhenting ved hjelp av tek- det være seg fra interne eller eksterne beslutningsta- niske metoder, som nevnt ovenfor. EOS-utvalgets kere. Det kan for eksempel dreie seg om tillatelser inspeksjonsregime er rettet mot en kontroll av denne som gir Etterretningstjenesten tillatelse til å overvåke tekniske informasjonsinnhentingen.279 en nordmanns kommunikasjonsutstyr når personen EOS-utvalget er spesielt opptatt av at det lovfes- er i utlandet.286 tede forbudet mot å overvåke eller på annen fordekt I 2013 avga EOS-utvalget en særskilt melding til måte innhente informasjon om norske fysiske og juri- Stortinget om en undersøkelse av opplysninger om diske personer som oppholder seg på norsk territo- norske kilder mv. i Etterretningstjenesten.287 Utval- rium,280 overholdes.281 Dette skyldes blant annet at get hadde ikke tidligere fokusert på tjenestens bruk EOS-utvalgets kontrolloppgave ikke omfatter virk- av menneskebaserte innhentingsmetoder. I årsmel- somhet som angår personer som ikke er bosatt i riket dingen for 2014 uttalte EOS-utvalget at det ville forteller organisasjoner som ikke har tilhold her med sette blant annet å kontrollere Etterretningstjenestens mindre særlige grunner tilsier det.282 behandling av sensitive personopplysninger om kil- Forbudet medfører at Etterretningstjenestens tek- ders nærstående og andre tredjepersoner, der dette niske informasjonsinnhenting må innrettes slik at det finnes nødvendig.288 Det opplyste at Etterretningstje- blir fanget opp når innhentingen omfatter opplysnin- 283 nesten har nå lagt til rette for at utvalget kan føre en ger om norske personer. Når det er klarlagt at slik kontroll når som helst, uten at tjenesten først må objektet for innhentingen er norsk statsborger, skal fjerne informasjon som kan identifisere kildene, og at innhentingen stanses. På bakgrunn av dette har EOS- dette gjør kontrollarbeidet enklere. For mer om EOS- utvalgets kontroll særlig fokus på informasjon om utvalgets kontroll av EOS-tjenestenes bruk av kilder, norske mål eller norske selektorer (for eksempel tele- se kapittel 42. fonnumre) i utlandet. Videre fokuserer EOS-utvalget på transaksjoner eller kontakt mellom legitime uten- 19.4. Kontroll av tjenestens arkiver og registre landske mål og norske mål. Det foretas søk i ulike innsamlingskategorier og i tjenestens måldatabase For å kunne innhente, bearbeide, analysere og (database over legitime mål). produsere informasjon har Etterretningstjenesten I senere år har Etterretningstjenestens virksomhet behov for tilgang til omfattende datamengder og spe- i økende grad vært rettet mot norske borgere som har sielle verktøy. Etterretningstjenesten har en rekke reist til konfliktområder i utlandet for å delta i krigs- elektroniske og fysiske arkiver og registre/databaser. Et offentlig kjent eksempel er tjenestens kilderegister 277. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 32. (register over tjenestens menneskelige kilder). Med 278. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 18. 279. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 31. 284. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 39 280. E-loven § 4 første ledd. 285. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 30. 281. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 30. 286. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 30. 282. EOS-kontrollinstruksen § 4 første ledd. 287. Dokument 7:1 (2013–2014). 283. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 33. 288. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 31. Dokument 16 – 2015–2016 71 unntak av et arkiv organisert etter arkivlovens regler, ning er nødvendig og forholdsmessig i lys av hensy- er databaser/registre organisert systematisk, på en net til å sikre viktige nasjonale interesser og konse- måte som sikrer at informasjonen er gjenfinnbar ved kvensen for den det utleveres opplysninger om. hjelp av egnede søkeverktøy, samt med sikte på Videre kontrollerer utvalget at samarbeidet skjer i betryggende sikring, ivaretakelse av autorisasjons- riktige former og at det er notoritet rundt informa- skiller (differensierte tjenestelige behov for tilgang) sjonsutvekslingen.292 og hensynet til etterfølgende sporbarhet og kontroll. EOS-utvalget kontrollerer også eventuelle inn- Ifølge Etterretningstjenesten kan ikke en nærmere komne opplysninger fra utlandet om norske borgere, beskrivelse av tjenestens informasjonsbehandling, herunder om opplysningene slettes eller formidles til IKT-løsninger og omfang av lagrede data gis i en andre.293 EOS-utvalget er også opptatt av at samar- offentlig rapport. beidende tjenesters kapasiteter ikke benyttes til inn- EOS-utvalgets kontroll av Etterretningstjenesten samling av opplysninger Etterretningstjenesten ikke er, som nevnt, rettet mot tjenestens systemer for inn- selv har anledning til å behandle. samling av informasjon og lagring av personopplys- EOS-utvalget kontrollerer også at Etterretnings- ninger i saksbehandlingssystemer og arkiver. tjenesten opptrer i tråd med Norges menneskeretts- Slike undersøkelser skjer for det første i form av lige forpliktelser, herunder forbudet mot å bidra til stikkprøver og i forbindelse med klagesaker. Utval- andre lands krenkelser av menneskerettighetene. get gjennomfører søk i tjenestenes arkiver og registre Etterretningstjenesten utarbeidet i 2012 en instruks så snart som mulig etter at en klage over ulovlig over- som søker å redusere risikoen for at etterretningsper- våking er mottatt.289 I tillegg anmodes tjenestene ruti- sonell medvirker til tortur eller annen umenneskelig nemessig om å gjøre egne undersøkelser, både i elek- eller nedverdigende behandling i forbindelse med troniske og fysiske arkiver og registre, og om at even- Norges deltakelse i internasjonale operasjoner. tuelle dokumenter, registreringer eller andre nedteg- EOS-utvalget kontrollerer Etterretningstjenestens nelser blir oversendt utvalget. informasjonsutveksling med utlandet hovedsakelig ved å inspisere dens sambandssystem for informa- 19.5. Informasjonsutveksling med utenlandske sjonsutveksling med utenlandske samarbeidende tje- tjenester nester, samt ved å bli orientert om innholdet i tjenestens arkiver.294 Sambandssystemet er et dedikert nett- Etter e-loven § 3 annet ledd kan Etterretningstje- verk der tjenesten mottar og deler opplysninger med nesten etablere og opprettholde etterretningssamar- faste samarbeidspartnere innenfor spesifikke områ- beid med andre land. der. Meldinger som besvares eller utstedes av Etter- EOS-utvalgets rutinemessige kontroll av Etterret- retningstjenesten innenfor dette sambandssystemet ningstjenestens informasjonsutveksling med uten- og rapporter som tjenesten publiserer for samarbeids- landske samarbeidende tjenester ble etablert i 2006. partnerne her, kan kontrolleres av utvalget. Utvalget Før dette hadde utvalget unnlatt å kontrollere denne har også mottatt en oversikt over hvilke samarbeids- utvekslingen under henvisning til at det utgjør et sær- avtaler Etterretningstjenesten har med utenlandske lig sensitivt område der utvalget skal vise varsom- 290 tjenester, og gjennomgått en større andel av disse. het. Deretter utviklet kontrollen seg i takt med Utvalget er de senere årene også holdt oppdatert Etterretningstjenestens virksomhet, og er i dag et på samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og hovedpunkt i utvalgets kontroll av tjenesten. Infor- enkelte samarbeidspartnere om automatisk deling av masjon om identiteten til utenlandske tjenesters kil- visse typer metadata knyttet til bestemte områder, der, samt enkelte særlig sensitive utenlandsoperasjo- samt om det tekniske systemet som brukes i den sam- ner er fremdeles unntatt EOS-utvalgets innsyn, se menheng.295 Utvalget er i den forbindelse opptatt av kapittel 40.3. om EOS-utvalgets innsynsrett i Etter- at det er nasjonal kontroll på informasjon som deles retningstjenestens særlig sensitive informasjon for med samarbeidspartnere og at informasjonsutveks- mer om dette. lingen er i samsvar med regelverket. EOS-utvalget kontrollerer i dag tjenestens samarbeid med andre land, blant annet ved å sikre at infor- 20. EOS-utvalgets kontroll av Nasjonal sikker- masjonsutvekslingen med samarbeidspartnerne er i hetsmyndighet tråd med de utfyllende bestemmelsene om Etterret- ningstjenestens innsamling mot norske personer i 20.1. Om Nasjonal sikkerhetsmyndighet utlandet, samt utlevering av personopplysninger til Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er en for- utenlandske samarbeidende tjenester.291 Herunder valtningsmyndighet med allment og sektorovergi- kontrolleres det at utlevering av den enkelte opplys- 292. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 33. 289. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 32. 293. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 23. 290. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 17. 294. EOS-utvalgets årsmelding 213 side 41. 291. Fastsatt av Forsvarsdepartementet 24. august 2013. 295. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 42 og 2012 side 32. 72 Dokument 16 – 2015–2016 roende ansvar for å utøve forebyggende sikkerhets- sak regulert i sikkerhetslovens kapittel 6 om perso- tjeneste til beskyttelse av nasjonale sikkerhetsinteres- nellsikkerhet, og personellsikkerhetsforskriften gir ser.296 NSM er både et rådgivende organ og en til- utfyllende regler om vilkår for å få sikkerhetsklare- synsmyndighet innenfor sitt område. ring, krav til personkontroll, samt saksbehandlingen NSM ble etablert ved lov 20. mars 1998 nr. 10 om av klareringssaker og saker om autorisasjon av kla- forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven). rert personell. Fra og med 2003 ble tjenesten formelt gjort til et NSM har også et visst ansvar for objektsikkerhet sivilt direktorat administrativt underlagt Forsvarsde- etter sikkerhetsloven kapittel 5, og objektsikkerhets- partementet, men med en faglig rapporteringslinje til forskriften. Ansvaret for å utpeke skjermingsverdige Justis- og beredskapsdepartementet. Relevante for- objekter ligger hos det enkelte departement, men skrifter for NSMs virksomhet er: NSM har en rekke oppgaver knyttet til oversikt over og koordinering av skjermingsverdige objekter og 300 – forskrift om personellsikkerhet 29. juni 2001 nr. anvendelsen av regelverket på dette området. 722 (personellsikkerhetsforskriften), Sentralt i NSMs virksomhet står sikkerhet i gra- – forskrift om sikkerhetsadministrasjon 29. juni derte informasjonssystemer. NSM har et nasjonalt 2001 nr. 723, ansvar for å bidra til at informasjonssystemer som – forskrift om informasjonssikkerhet 1. juli 2001 behandler skjermingsverdig informasjon eller ivare- nr. 744 (informasjonssikkerhetsforskriften), tar samfunnskritiske funksjoner, er rustet mot dagens – forskrift om sikkerhetsgraderte anskaffelser 1. trusselbilde. NSM godkjenner konkrete informa- juli 2001 nr. 753, sjonssystemer som skal behandle, lagre eller trans- portere skjermingsverdig informasjon, og sertifiserer – forskrift om objektsikkerhet 22. oktober 2010 nr. eller typegodkjenner utstyr og programvare som skal 1362 benyttes i slike informasjonssystemer, se sikkerhetsloven § 13. NSM er gitt det nasjonale ansvaret for NSMs oppgaver og ansvar er også regulert i en kryptosikkerhetstjeneste og sentral forvaltning av egen instruks fra Forsvarsdepartementet til Sjef kryptomateriell.301 Kryptosikkerhet er sikring av NSM, som er gitt i samarbeid med Justis- og bered- 297 datasystemer mot innsyn og manipulasjon fra uved- skapsdepartementet. kommende. NSM har ansvar for «forebyggende sikkerhetstje- NSM har også ansvar for å varsle og koordinere neste» innenfor sikkerhetslovens virkeområde. Dette håndteringen av alvorlige dataangrep mot offentlige omfatter planlegging, tilrettelegging, gjennomføring og private virksomheter som har kritiske samfunns- og kontroll av sikkerhetstiltak som søker å fjerne funksjoner. Ansvaret ivaretas hovedsakelig av opera- eller redusere risiko som følge av sikkerhetstruende sjonssenteret for IKT-sikkerhet i Nasjonal sikker- virksomhet, se sikkerhetsloven § 3 første ledd nr. 1. hetsmyndighet, NorCERT (Norwegian Computer Som «sikkerhetstruende virksomhet» regnes spiona- Emergency Response Team). I tillegg driver NSM sje, sabotasje og terrorhandlinger, se § 3 første ledd ved NorCERT det såkalte varslingssystemet for digi- nr. 2. Forebyggende sikkerhetstjeneste er defensiv, tal infrastruktur (VDI), som er et nasjonalt nettverk ved at sikringstiltakene i prinsippet gjennomføres for av sensorer med en viss kapasitet til å avdekke og alt og alle i forebyggende hensikt, og uavhengig av varsle digitale angrep. Sensorene er for eksempel 298 konkrete mistanker om sikkerhetstrusler. Som ledd utplassert hos eiere av kritisk infrastruktur eller kri- i denne virksomheten skal den enkeltes rettssikkerhet tisk informasjon. ivaretas, se § 1 bokstav b, samtidig som tilliten til sik- Videre har NSM oppgaver i forbindelse med sikkerhetstjenesten skal trygges og grunnlaget for kon- kerhetsgraderte anskaffelser, som er regulert i sik- troll med den skal forenkles, se § 1 bokstav c. kerhetsloven kapittel 7 og forskrift om sikkerhetsgra- NSM har fag- og kontrollansvaret for personell- derte anskaffelser. NSM er klareringsmyndighet for sikkerhetstjenesten innenfor sikkerhetslovens virke- leverandører som skal ha tilgang til informasjon gra- område, det vil si alle myndigheter som utfører sik- dert konfidensielt eller høyere, se sikkerhetsloven kerhetsklarering.299 Ansvar og oppgaver er i hoved- § 28. Videre skal NSM godkjenne sikkerhetsavtaler med utenlandske leverandører, se loven § 27 første 296. Se note * i Kommentarer til sikkerhetsloven v/ Haakon ledd tredje punktum. Huus-Hansen, Gyldendal rettsdata. NSM skal etter loven også ivareta enkelte andre 297. Instruks 5. desember 2014. funksjoner, for eksempel ved å søke internasjonalt 298. Ot.prp. nr. 49 (1996–1997) punkt 5.1. samarbeid og være utøvende organ i forholdet til 299. Hvert enkelt departement er klareringsmyndighet for personell innen sitt myndighetsområde, se sikkerhetsloven § 23, men myndigheten kan delegeres og i sivil sektor er delega- 300. Se for eksempel forskriften §§ 2-1 tredje ledd, 2-4 annet og sjon gjennomført i betydelig omfang. Innen Forsvaret er kla- siste ledd og 4-3 første og annet ledd. reringsmyndigheten i hovedsak samlet i Forsvarets Sikker- 301. Disse oppgavene er utdypet i informasjonsikkerhetsforskrif- hetsavdeling (FSA). ten § 7-2 flg. Dokument 16 – 2015–2016 73 andre land og internasjonale organisasjoner. NSM NSM er administrativt underlagt Forsvarsdepar- har et utstrakt internasjonalt samarbeid gjennom bila- tementet, og rapporterer med faglig ansvarslinje til terale sikkerhetsavtaler med sikkerhetsmyndigheter i Forsvarsdepartementet for militær sektor og til Jus- rundt 30 land. Avtalene er fremforhandlet av For- tis- og politidepartementet om enkelthendelser og for svarsdepartementet med bistand fra NSM, og god- oppgaveløsning i sivil sektor. Sjef NSM er gitt en kjent av Utenriksdepartementet og Forsvarsdeparte- instruks av Forsvarsdepartementet, som er utarbeidet mentet. NSM leverer dessuten ukentlige sikkerhetsa- i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartemen- nalyser til Justis- og beredskapsdepartementet, For- tet.303 I instruksen redegjøres det for NSMs myndig- svarsdepartementet og flere andre samarbeidspart- hetsområde og sjef NSMs ansvar, myndighet, roller nere. I tillegg representerer NSM Norge i diverse og oppgaver. Det redegjøres også for intern styring arbeidsgrupper og komiteer i både EU, NATO og og ledelse av NSM samt for utadrettet virksomhet. European Space Agency. NSMs samarbeid med de nasjonale EOS-tjenes- 20.2. Kontrolloppgaven tene er omtalt i kapittel 22. Ifølge EOS-instruksen § 11 skal EOS-utvalget i NSM har også flere oppgaver som ikke er regulert kontrollen av NSM sikre at virksomheten holdes i sikkerhetsloven, men som følger av det øvrige innen rammen av tjenestens fastlagte oppgaver, regelverket som er beskrevet innledningsvis. NSM er føre kontroll med klareringssaker for personer og også fag- og tilsynsmyndighet, herunder vedtaks- bedrifter hvor klarering er nektet, tilbakekalt, ned- myndighet, for lov om forsvarsviktige oppfinnelser satt eller suspendert av klareringsmyndighetene og og den midlertidige loven om luftbårne sensorsyste- for øvrig påse at det ikke øves urett mot noen. EOS- mer, med tilhørende forskrifter. utvalget skal gjennomføre fire årlige inspeksjoner Etter sikkerhetsloven § 10 har NSM, så langt det hos NSM. De siste årene er det gjennomført tre er nødvendig for å gjennomføre kontrolloppgavene i inspeksjoner med fokus på personellsikkerhet og én eller i medhold av loven, inspeksjonsrett overfor med fokus på NorCERTs virksomhet. både forvaltningsorganer og private virksomheter Inspeksjonene følger samme mønster som i de som loven gjelder for, og det må antas at inspeksjons- øvrige tjenestene. I forkant av inspeksjonene avhol- retten gir adgang både til fysiske områder og nødven- des et forberedende møte mellom representanter for dig informasjon.302 Inspeksjoner kan skje uanmeldt. ledelsen, EOS-utvalgets kontaktperson i tjenesten og Videre kan NSM foreta såkalte tekniske sikker- utvalgets sekretariat. hetsundersøkelser (TSU) i medhold av sikkerhetslo- Både inspeksjonsforberedelsene og inspeksjo- ven § 16. Hensikten med slike undersøkelser er å nene er i stor grad rettet mot saker om sikkerhetskla- påvise sikkerhetsmessig sårbarhet, avdekke og mot- rering (kapittel 20.3.), men EOS-utvalget holder seg virke forsøk på uønsket avlytting og innsyn, og gi også orientert om og fører en viss kontroll med grunnlag for råd eller pålegg om hvordan slik sårbar- NSMs tekniske virksomhet (kapittel 20.4.). het kan reduseres eller fjernes, se loven § 16 første I tillegg kontrollerer EOS-utvalget at NSMs sam- ledd og informasjonssikkerhetsforskriften § 10-1. arbeid med de øvrige EOS-tjenestene er i samsvar Dette er i utgangspunktet en tjeneste direktoratet til- med regelverket. byr, men NSM kan også iverksette TSU på eget initiativ. 20.3. Kontroll av sikkerhetsklareringssaker NSM kan også foreta såkalt monitoring og inn- Inspeksjonene i NSM fokuserer særlig på tjenes- trengningstesting på anmodning av en virksomhet tens arbeid med personellsikkerhet.304 Som ledd i som er omfattet av sikkerhetsloven eller på eget ini- inspeksjonsforberedelsene gjennomgår sekretariatet tiativ, se sikkerhetsloven § 15 og informasjonssikker- alle klagesaker som er endelig avgjort av NSM som hetsforskriften kapittel 11. Monitoring er en form for klageinstans der sikkerhetsklarering er nektet, og alle forebyggende avlytting av informasjonssystemer, negative avgjørelser om sikkerhetsklarering fattet av med formål å kontrollere om vedkommende virk- direktoratet i førsteinstans som ikke er påklaget. I til- somhet lagrer, behandler eller transporterer skjer- legg tas det stikkprøver av saker der søknad om sik- mingsverdig informasjon uten at de er godkjent for kerhetsklarering er henlagt. I noen tilfelle er det også dette. Monitoring skal ikke i noe tilfelle omfatte pri- tatt stikkprøver av positive klareringsavgjørelser, vat kommunikasjon eller kommunikasjon som blir blant annet for å vurdere positive og negative avgjø- formidlet til eller fra andre enn virksomheter. Inn- relser opp mot hverandre ut fra prinsippet om likebe- trengingstesting foretas i informasjonssystemer, for å handling.305 avdekke om det finnes sikkerhetshull som kan utnyttes av ondsinnede aktører. 303. Instruks 9. desember 2009 for Nasjonal sikkerhetsmyndighet. 302. Se note 21 i Kommentarer til sikkerhetsloven v/ Haakon 304. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 26. Huus-Hansen, Gyldendal rettsdata. 305. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 20. 74 Dokument 16 – 2015–2016

De aller fleste klagesaker EOS-utvalget mottar 21. EOS-utvalgets kontroll av Forsvarets som er rettet mot NSM, gjelder saker om sikkerhets- sikkerhetsavdeling klarering. 21.1. Om Forsvarets sikkerhetsavdeling EOS-utvalget har over tid hatt sterkt fokus på NSMs lange saksbehandlingstid i saker om sikker- Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) har det overordnede ansvaret for forebyggende sikkerhets- hetsklarering, og kritisert direktoratet for dette.306 I tjeneste og operativ sikkerhet i Forsvaret. FSA skal årsmeldingen for 2014 ba EOS-utvalget Stortinget se til at Forvarets virksomhet innenfor dette feltet behandle spørsmålet, og vurdere snarlige tiltak for å 307 organiseres, utføres og revideres i samsvar med krav forbedre situasjonen. Utvalget uttalte at situasjo- fastsatt i lov om forebyggende sikkerhetstjeneste nen var forverret i 2014, pekte på at utvalget etter (sikkerhetsloven)311. FSAs hovedoppgaver fremgår EOS-kontrolloven ikke har noen instruks- eller sank- av instruks om sikkerhetstjeneste i Forsvaret § 4,312 sjonsmulighet og at stadige påpekninger i utvalgets der det er angitt at avdelingen blant annet skal årsmeldinger ikke hadde medført forbedringer. Ved behandlingen av årsmeldingen ba Stortinget For- – være en sentral stabsfunksjon for forebyggende svarsdepartementet om straks å iverksette nødvendi- sikkerhetstjeneste i Forsvaret, ge tiltak for å få forholdene brakt i orden.308 – holde oversikt over det sikkerhetsmessige risiko- Utvalget har også vært opptatt av bruken av såkal- bildet som omgir Forsvaret og norsk militær akti- te sikkerhetssamtaler, og blant annet påpekt at det vitet både hjemme og ute, og være forsvarssje- gjennomføres langt færre sikkerhetssamtaler hos fens og underlagte sjefers rådgiver innen fore- flere klareringsmyndigheter enn det loven legger opp byggende sikkerhet, til.309 – påse at det foreligger tilfredsstillende system for Både EOS-utvalget og sekretariatet har nå full til- internkontroll, gang til saksbehandlingssystemet for klareringssaker – være sentral klareringsmyndighet for personell i MIMIR, samt NSMs eget saksbehandlings- og arkiv- Forsvaret, med unntak av Etterretningstjenestens system. Utvalget får fremlagt hele saksmappen i personell, saker det finner grunn til å se nærmere på. Både – utøve militær kontraetterretning, herunder være sekretariatet og utvalget foretar egne søk i tjenestens norsk kontaktpunkt for militær kontraetterretning arkiver og registre. i NATO og i bilaterale samarbeidsforhold, – være overordnet fagmyndighet for vakt og sik- 20.4. Kontroll av NSMs tekniske virksomhet ring i Forsvaret, – representere forsvarssjefen i samarbeidet med EOS-utvalget har opplyst at det kontrollerer PST og NSM i sikkerhetssaker, NSMs gjennomføring av tekniske sikkerhetsunder- – representere forsvarssjefen i nasjonale og inter- søkelser (TSU), bruk av monitoring og inntrengings- nasjonale samarbeidsorganer innen sikkerhetstje- testing (se kapittel 20.1. om NSM for mer om meto- neste, dene). Kontrollen av monitoringen omfatter, ifølge utvalget, forbudet mot å avlytte privat kommunika- FSA skal bidra til at Forsvaret kan beskytte sin sjon og krav om å slette materiale etter fastsatte fris- operative evne ved å sikre informasjon, egen infra- ter. struktur, eget materiell og personell. FSA skal videre Under inspeksjonen av NSM NorCERT har utval- sørge for tilstrekkelig beskyttelse av skjermingsver- get utalt at det blant annet er opptatt av at samarbeidet dig informasjon, og hindre at denne blir kompromit- mellom avdelingen og andre EOS-tjenester skjer tert. innenfor de respektive tjenestenes rettslige ramme- FSA er sentral klareringsmyndighet i Forsvaret, verk, samt at personvernet ivaretas ved utøvelsen av og den største klareringsmyndigheten i Norge. Avde- NorCERTs virksomhet.310 lingen behandler over 60 prosent av alle klarerings- Kontrollen av den tekniske virksomheten synes i saker i Norge. Videre har avdelingen håndtert over 20 000 besøksanmodninger til og fra Norge per år de stor grad å være basert på orienteringer fra NSM, se siste årene. Innenfor sikkerhetslovens rammer har kapittel 27.2.4. om resultatene av evalueringen for NSM tilsynsmyndighet overfor FSA, og FSA rappor- mer om dette. terer til NSM i henhold til sikkerhetsloven med forskrifter. 306. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmeldinger 2011 side 17, Videre har FSA i oppgave å motvirke sikkerhets- 2012 side 20 og 2013 side 27–28. truende virksomhet mot Forsvaret, for eksempel 307. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 8–9, 24 og 28. 308. Innst. 289 S (2015–2016) side 18. ulovlig etterretning, sabotasje og terrorhandlinger. 309. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 20 og 2013 side 28 og 30. 311. Forsvaret: Forsvarets årsmelding 2013 310. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 27. 312. Forskrift 29. april 2010 nr. 695. Dokument 16 – 2015–2016 75

Som ledd i dette kan FSA drive militær kontraetter- av militær kontraetterretning og samarbeidet med retning, herunder identifisere og motvirke sikker- henholdsvis PST og NSM.316 hetstruende virksomhet på militært område eller i dets umiddelbare nærhet.313 PST har ansvar for kon- 21.3. Kontroll av sikkerhetsklareringssaker 314 traetterretning og kontraterror i Norge for øvrig, og Ettersom FSA er landets klart største klarerings- FSA skal i nødvendig utstrekning dele informasjon enhet, er avdelingens behandling av sikkerhetsklare- med PST og skal underrette PST når det foreligger ringssaker særlig viktig i EOS-utvalgets kontroll av mistanke om etterretningsvirksomhet, sabotasje mv. avdelingen.317 Som ledd i sekretariatets forberedelser PST skal holde FSA løpende orientert om forhold av gjennomgås alle avslag på sikkerhetsklarering som betydning for den militære sikkerhet og beredskap. ikke er påklaget, alle saker som omgjøres i klageom- I Norge i fredstid har FSA lovhjemmel til å foreta gangen, samt alle henlagte klareringssaker. Gjen- inngrep i den personlige rettssfære i medhold av sik- nomgangen dekker både saksmappen og den interne kerhetsloven med tilhørende forskrifter, se instruk- begrunnelsen for avslag/henleggelse. Alle henleggel- sen § 8 første ledd. Enkelte inngrepshjemler finnes 315 ser som ikke er begrunnet med at klareringsbehovet også i lov om militær politimyndighet med tilhø- er bortfalt, fremlegges for utvalget. Det tas også rende forskrifter. Innenfor disse rammene skal det stikkprøver av positive avgjørelser, blant annet for å særlig tas hensyn til personvern og den enkeltes retts- kontrollere at like tilfelle behandles likt. sikkerhet, se instruksen § 9 første ledd tredje punk- FSAs behandling av sikkerhetsklareringssaker tum. har flere ganger vært kritisert som ledd i EOS-utval- Denne delen av FSAs virksomhet har dermed gets fokus på den lange saksbehandlingstiden i slike enkelte likhetstrekk med virksomhetene til de øvrige saker. Også FSA var omfattet av utvalgets henven- EOS-tjenestene, likevel slik at FSA bare skal operere delse til Stortinget i 2014, der Stortinget ble bedt om innenfor Forsvaret. Avdelingen har heller ikke å behandle spørsmålet og vurdere snarlige tiltak for å adgang til å bruke inngripende metoder som avlyt- forbedre situasjonen, se kapittel 20.3. om kontrollen ting, ransaking eller liknende. av NSM for mer om dette.318 Utvalget har også kriti- FSA er en del av Forsvarets militære organisa- sert andre sider ved FSAs behandling av klarerings- sjon, og er direkte underlagt Forsvarsstaben. saker, se kapittel 27.2.5. om resultatene av evalueringen for mer om dette. 21.2. Kontrolloppgaven Overfor FSA skal EOS-utvalget føre kontroll med 21.4. Kontroll av sikkerhetsundersøkelser og at tjenestens utøvelse av personellsikkerhetstjeneste militær kontraetterretning mv. og annen sikkerhetstjeneste holdes innen rammen av Videre kontrollerer EOS-utvalget FSAs undersø- lov og forskriftsverk og tjenestens fastlagte oppga- kelser av sikkerhetstruende virksomhet rettet mot ver, og for øvrig påse at det ikke øves urett mot noen, Forsvaret, blant annet ved å foreta stikkprøver knyt- se EOS-instruksen § 11. EOS-utvalget skal gjennom- tet til undersøkelser av innrapporterte sikkerhets- føre minst tre årlige inspeksjoner i FSA. truende hendelser. EOS-utvalgets inspeksjoner i FSA følger samme Utvalget kontrollerer også operative saker utført mønster som i de øvrige tjenestene. Også her gjen- av FSA som ledd i avdelingens ansvar for militær nomfører utvalgets sekretariat forberedelser i tjenes- kontraetterretning i Norge i fredstid. Her ser utvalget ten. Tre juridiske saksbehandlere deltar på disse for- på nye hendelser, operasjoner og andre saker som har beredelsene. Utvalget har full tilgang til FSAs saks- vært til behandling siden forrige inspeksjon. behandlingssystemer, og kan søke i disse på egen FSAs behandling av personopplysninger er sen- hånd. tral i denne kontrollen, og utvalget har flere ganger I tillegg til de særskilte kontrollområdene som er adressert avdelingens rettslige grunnlag for og vurde- nevnt nedenfor, får EOS-utvalget regelmessige orien- ringer knyttet til behandlingen av personopplysnin- teringer om øvelser, hendelser, saker av viktighet og ger som ledd i denne virksomheten, se kapittel samarbeid med andre etater eller EOS-tjenester. 27.2.5. om resultatene av evalueringen for mer om EOS-utvalget har også holdt seg orientert om dette. regelverkssituasjonen knyttet til FSAs oppgaveløs- Utvalget har også fokus på samarbeidet mellom ning, for eksempel regelverket knyttet til utøvelsen FSA og PST, i lys av at PST har ansvar for kontraetterretning og kontraterror i Norge, mens FSA blant 313. Begrepet «militær kontraetterretning» er definert i instruks for sikkerhetstjeneste i Forsvaret § 2 sjette ledd, og FSAs 316. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 35, 2012 side 29 og oppgave i den forbindelse er nærmere regulert i § 4 første 2011 side 21. ledd bokstav g og § 28. 317. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 28, 314. Se politiloven § 17b. 2013 side 34, 2012 side 19, 315. Lov 20. mai 1988 nr. 33. 318. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 8–9, 24 og 28. 76 Dokument 16 – 2015–2016 annet kan drive militær kontraetterretning på militært hold innenfor Norges grenser, mens Etterretningstje- område eller i dets umiddelbare nærhet.319 Se kapittel nestens ansvarsområde gjelder forhold utenfor disse 22 for mer om kontrollen av samarbeidet mellom grensene. EOS-tjenestene. Det følger av e-instruksen § 5 at dersom Etterret- ningstjenesten mottar overskuddsinformasjon av 22. EOS-utvalgets kontroll av samarbeidet overvåkingsmessig eller annen interesse som ikke mellom EOS-tjenestene kan oppbevares av tjenesten, kan slik informasjon 22.1. Samarbeidet mellom tjenestene overbringes rette norske offentlige myndighet. Infor- masjon som angår norske borgere vil det være særlig EOS-tjenestene er i dag pålagt å samarbeide for å aktuelt å formidle til PST. Adgangen til informa- forebygge og bekjempe trusler mot Norges sikkerhet og å ivareta og sikre nasjonale interesser. Dette sam- sjonsutveksling er videre regulert i samarbeidsin- arbeidet har utviklet seg betydelig i senere år, og struksen § 9. dette gjelder spesielt samarbeidet mellom PST og På kontraterrorområdet er samarbeidet mellom Etterretningstjenesten.320 Etterretningstjenesten og PST særlig nært, gjennom Formål, fokus og rettslige rammer for samarbei- etableringen av Felles kontraterrorsenter. Senteret er det mellom PST og Etterretningstjenesten fremgår av en videreutvikling av Felles analyseenhet som ble Instruks om samarbeidet mellom Etterretningstjenes- opprettet i 2007, og representerer en styrking av sam- ten og Politiets sikkerhetstjeneste.321 Instruksen leg- arbeidet innen kontraterror slik for eksempel 22. juli- ger opp til samarbeid både på strategisk nivå og i kommisjonen anbefalte. Senteret har vært i drift konkrete saker. Ifølge instruksen § 3 er prioriterte siden februar 2014, og arbeider hovedsakelig med samarbeidsområder terrorisme, spredning av masse- problemstillinger som har både nasjonale og interna- ødeleggelsesvåpen, fremmed etterretningsvirksom- sjonale dimensjoner og hvor informasjonen fra begge het og eventuelle andre prioriterte forhold som berø- tjenestene er nødvendig for å danne et helhetlig rer viktige norske interesser. I tillegg er det vedtatt bilde.323 Hovedoppgavene er å ivareta rettidig og utfyllende rutiner for samarbeidet mellom tjenestene relevant informasjonsutveksling mellom tjenestene, 14. oktober 2009. Rutinene er unntatt offentlighet, koordinere og tilrettelegge for et effektivt operativt men er beskrevet på følgende måte i EOS-utvalgets samarbeid og utarbeide analyser av terrortrusler ret- årsmelding fra 2009:322 tet mot Norge og norske interesser. Senteret er loka- lisert ved hovedkontoret til PST i Oslo. Lederen av «Rutinene er hjemlet i samarbeidsinstruksen § 4 Felles kontraterrorsenter er fra PST og nestlederen er første ledd. Formålet med rutinene er først og fremst å presisere samarbeidet mellom tjenestene, blant an- fra Etterretningstjenesten. Senterets oppgaveporte- net når det gjelder forholdet til utenlandske samarbei- følje antas å ville utvides gradvis i takt med økt dende tjenester og myndigheter, bistand i konkrete bemanning. saker, informasjonsutveksling og analysesamarbeid. Også NSM samarbeider tett med de øvrige EOS- Rutinene skal primært regulere samarbeid mellom tjenestene. NSM, PST og Etterretningstjenesten sam- tjenestene som krever avklaring opp mot tjenestenes respektive rettsgrunnlag eller som er av prinsipiell arbeider for eksempel om håndteringen av informa- betydning. Tjenestene skal etablere en formell mø- sjon fra NSM NorCert om uønskede IKT-hendelser. testruktur for å sikre kontinuitet i samarbeidet, og ru- Dette skjer blant annet gjennom den såkalte Cyber- tinene skal sikre at utveksling av informasjon skjer koordineringsgruppen (CKG), som ledes av NSM, på en måte som vektlegger hensynet til notoritet og etterprøvbarhet. Videre regulerer rutinebeskrivelsene og som har som formål å sikre at alvorlige IKT-hen- hvordan tjenestene skal forholde seg ved samarbeid delser koordineres med PST og Etterretningstjenes- med utenlandske tjenester og myndigheter, samt ten. Det er utarbeidet en egen instruks for CKG-sam- hvordan tjenestene skal bistå hverandre i konkrete arbeidet, der det blant annet fremgår at CKG ved operasjoner og i enkeltsaker.» alvorlige cyberhendelser skal koordinere varsling, rådgivning og informasjonsutveksling innen sine Etter instruksen § 2 skal samarbeidet skje innen- 324 for rammen av de respektive rettsgrunnlag som gjel- fullmakter. der for tjenestene. Utgangspunktet for samarbeidet er NSM og PST samarbeider også ved at PST gjen- dermed at tjenestene kun kan drive informasjonsinn- nomfører personkontroll i egne registre i saker om samling etter egne regler og innenfor egne ansvars- sikkerhetsklarering, samt innhenter personkontroll- områder, slik at PSTs ansvarsområde omfatter for- informasjon fra utenlandske samarbeidende tjenester, på vegne av NSM. NSM kan også bistå PST ved 319. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 35– en etterforskning. PST kan videre gjennomføre tek- 36, 2012 side 29 og 2011 side 21. 320. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 7. 323. Informasjonen er hentet fra PSTs internettsider: http:// 321. Forskrift 13. oktober 2006 nr. 1151. www.pst.no/blogg/felles-kontraterrorsenter/ 322. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 38. 324. Se nærmere omtale i NOU 2015:13 side 68 og 254. Dokument 16 – 2015–2016 77 niske sikkerhetsundersøkelser (TSU) etter delega- nelse ved bruk av inngripende metoder, inneholder e- sjon fra NSM. loven få materielle og prosessuelle begrensninger for NSM samarbeider med samtlige EOS-tjenester E-tjenestens overvåking. E-tjenesten har både rett og plikt til å oversende til PST informasjon som er av in- om internsikkerheten i de respektive tjenestene i hen- teresse for tjenesten. Dette innebærer at PST, gjen- hold til sikkerhetsloven. Dette er det sentrale nom E-tjenesten, kan få tilgang til metoder som den utgangspunktet for samarbeidet mellom NSM og ikke hadde hatt anledning til å benytte overfor perso- FSA, i tillegg til at NSM har tilsynsmyndighet over- ner som reiser ut av Norge – for eksempel fordi me- for FSA og at FSA rapporterer til NSM i henhold til toden ikke er tillatt etter straffeprosessloven, eller fordi retten etter en helhetsvurdering kommer til at sikkerhetsloven med forskrifter. inngrepet vil være uforholdsmessig eller av andre FSA og PST samarbeider også, som følge av at grunner ikke bør tillates.» PST har ansvar for kontraetterretning og kontraterror i Norge, mens FSA blant annet kan drive militær kon- De senere årene er EOS-utvalget, som ledd i kontraetterretning på militært område eller i dets umid- trollen av både PST og Etterretningstjenesten, gitt delbare nærhet. Blant annet deles alle rapporter om presentasjoner av alle nye og avsluttede samarbeids- sikkerhetstruende hendelser som innhentes eller mot- saker mellom PST og Etterretningstjenesten, samt tas av FSA med PST.325 PST kan også dele informa- redegjørelser for status i pågående saker. I tillegg tas sjon med FSA, men har ikke plikt til dette, blant stikkprøver av informasjonsutvekslingen mellom de annet på grunn av skjermingsbehovet som kan være to tjenestene. Utvalget holdes også orientert om sam- knyttet til denne informasjonen. arbeidet generelt, blant annet om tjenestenes arbeid Videre kan FSA og Etterretningstjenesten med å identifisere juridiske skranker og muligheter, utveksle informasjon som de selv anser relevant og behov for regelverksendringer, utarbeidelse av lovlig, innenfor deres egne rettsgrunnlag, se instruks videre rutinebeskrivelse for samarbeidet, samt utvik- om sikkerhetstjeneste i Forsvaret § 13 første ledd. ling i sambandssystemet.330 Utvalget er i denne sammenhengen spesielt opp- 22.2. EOS-utvalgets kontroll av samarbeidet tatt av at tjenestene ikke går utover sine rettsgrunnlag Ifølge EOS-utvalget er EOS-tjenestenes samar- og ansvarsområder, og at samarbeidet for øvrig hol- beid med andre EOS-tjenester regelmessig tema des innenfor rammene som følger av samarbeidsin- under orienteringsdelen av utvalgets inspeksjoner, og struksen og de utfyllende rutinene for samarbeid mel- 326 lom de to tjenestene, se mer om disse i foregående et viktig kontrollpunkt for utvalget. 331 EOS-utvalget har siden 2006 hatt særlig fokus på punkt. kontroll av samarbeidet mellom PST og Etterret- EOS-utvalget fører også kontroll med overvåkin- ningstjenesten.327 Allerede i 2007 påpekte utvalget at gen av personer som forflytter seg mellom PSTs og internasjonaliseringen av både terrortrusselen og Etterretningstjenestens stedlige ansvarsområder, og informasjonsutvekslingen mellom tjenestene i den folks kommunikasjonsmønstre gjør at det lettere enn 332 før oppstår avgrensningsspørsmål mellom tjeneste- forbindelse. nes arbeidsområder.328 I årsmeldingen for 2012 og I Etterretningstjenesten kontrolleres dessuten 2013 opplyste utvalget at samarbeidet mellom tjenes- sambandssystemet mellom Etterretningstjenesten og tene er økende og av vesentlig større omfang enn andre tjenester og tjenestens korrespondanse med tidligere.329 PST og andre norske offentlige etater. I årsmeldingen for 2011 skrev EOS-utvalget føl- EOS-utvalget har i årsmeldingen for 2013 oppgitt gende om de rettslige utfordringene ved samarbeidet: at utvalget fremover vil følge med på problemstillingene som en delvis samlokalisering av tjenestenes «Utvalget mener at samarbeidet mellom PST og ressurser gjennom etableringen av Felles kontrater- E-tjenesten om personer som forflytter seg over lan- rorsenter reiser, «på bakgrunn av blant annet vesens- degrensene, er interessant på prinsipielt grunnlag. E- forskjellene mellom PSTs og E-tjenestens regelverk loven § 4 er ikke til hinder for at E-tjenesten kan og ansvarsområder, og at tjenestene kun har anled- overvåke eller på annen fordekt måte innhente opp- ning til å innhente informasjon i medhold av eget lysninger om personer som befinner seg utenfor ri- 333 kets grenser. Mens PST er avhengig av rettens kjen- rettsgrunnlag». Utvalget holdes også løpende orientert om samar-

325. beidet mellom FSA og PST, i lys av at PST har EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 29. ansvar for kontraetterretning og kontraterror i Norge, 326. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 12, 23 og 30. 327. Også før 2006 var samarbeidet gjenstand for en viss kon- 330. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 23, troll, se årsmeldingen for 2006 side 18, men i årsmeldingen 331. Sistnevnte er omtalt i EOS-utvalgets årsmelding 2009 på fra 2006 og frem til 2013 var kontrollen fremhevet i eget side 38. punkt. 332. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 40–41 og 2012 side 328. EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 27. 31–32. 329. EOS-utvalgets årsmeldinger 2012 side 32 og 2013 side 40. 333. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 40. 78 Dokument 16 – 2015–2016 mens FSA blant annet kan drive militær kontraetter- behandling av trafikk- og innholdsdata. Etter inspek- retning på militært område eller i dets umiddelbare sjonen gjennomgikk utvalget enkelte begjæringer om nærhet. I 2012 gjaldt dette i tillegg en konkret sak, opptak av innholdsdata. Gjennomgangen ga ikke som ble avsluttet uten kritikk.334 grunnlag for videre oppfølging. I kapittel 34.6. har Evalueringsutvalget vurdert om det som i dag kalles 23. EOS-utvalgets kontroll av annen Cyberforsvaret bør underlegges obligatorisk regel- EOS-tjeneste messig kontroll av EOS-utvalget. Som nevnt ovenfor, kan EOS-utvalget kontrollere I 2012 gjennomførte EOS-utvalget en inspeksjon av etterretnings- og sikkerhetsfunksjoner i Kystjeger- all «etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstje- 337 neste som utføres av den offentlige forvaltning eller kommandoen. Utvalget ble blant annet orientert under styring eller på oppdrag av denne» i medhold om etterretnings- og sikkerhetsarbeidet som utføres i av EOS-kontrolloven § 1. EOS-kontrollinstruksen avdelingen, herunder avdelingens innhentings- og skisserer enkelte typer EOS-tjeneste som skal eller analysekapasitet. Utover noen merknader til utval- kan inspiseres regelmessig. I tillegg til de EOS-tje- gets manglende tilgang til avdelingens personellsik- nestene som er omtalt ovenfor, gjelder dette etterret- kerhetsarkiv, ga inspeksjonen ikke grunnlag for opp- nings-/sikkerhetstjeneste ved militære staber og følging. avdelinger, og personellsikkerhetstjenesten ved Under EOS-utvalgets inspeksjon av Telemark departementer/etater etter § 11 nr. 2 bokstav e, samt bataljon i 2013 ble det orientert om bataljonens etter- politi og andre organer eller institusjoner som bistår retnings- og sikkerhetsfunksjoner, herunder innenfor 338 Politiets sikkerhetstjeneste etter bokstav f. Ellers skal objekt- og personellsikkerhet. Inspeksjonen ga utvalget foreta slik inspeksjon som lovens formål til- ikke grunnlag for oppfølging. sier etter samme bestemmelse bokstav g. Under EOS-utvalget inspeksjon av Forsvarets 339 I medhold av EOS-instruksen § 11 nr. 2 bokstav spesialkommando i 2013 ble utvalget orientert om e, har EOS-utvalget i årene 2010 til 2014 inspisert avdelingens organisasjon og oppdrag, herunder gjel- blant annet sikkerhets- og etterretningsfunksjonene i dende rutiner og regelverk for virksomheten. Utval- Marinejegerkommandoen, Avdeling for beskyttelse get ble også orientert om etterretnings- og sikker- av kritisk infrastruktur, Kystjegerkommandoen og hetsfunksjonene ved avdelingen, og inspiserte Rena leir. Sistnevnte omfatter i hovedsak Telemark fysiske og elektroniske arkiver knyttet til disse funk- bataljon og Forsvarets spesialkommando. sjonene. Inspeksjonen ga ikke grunnlag for oppføl- Ved inspeksjonen av Marinejegerkommandoen i ging. 2010 ble EOS-utvalget orientert om avdelingens Forsvarets spesialkommando og Marinejeger- etterretningsfunksjoner, herunder hvilke oppgaver kommandoen ble i januar 2014 innlemmet i en nye- den har i utenlandsoperasjoner og dens samarbeid tablert enhet som kalles Forsvarets spesialstyrker med EOS-tjenestene.335 Utvalget fikk også en rede- (FS), som i tillegg består av enheten FS Stab. I freds- gjørelse for sikkerhetstjenesten ved avdelingen, for tid er spesialstyrkene i beredskap for nasjonal krise- personellsikkerhetsarbeidet og hvordan denne infor- håndtering, primært i forbindelse med maritim kon- masjonen forvaltes. Utvalget gjennomførte stikk- traterror, for eksempel om bord i skip i åpent hav og prøvekontroller i avdelingens journaler, arkiver og komplekse offshore-installasjoner. I tillegg skal spe- registre tilknyttet Marinejegerkommandoens sikker- sialstyrkene være forberedt på å gi politiet bistand på hets- og etterretningsfunksjoner. Inspeksjonen ga land, samt til gisselredningsoperasjoner i utlandet. ikke grunnlag for oppfølging. Forsvarets spesialstyrker bidrar også til internasjonal Avdeling for beskyttelse av kritisk infrastruktur krisehåndtering som for eksempel ved oppdrag i Afg- ble inspisert av EOS-utvalget i 2011, mens daværen- hanistan. Spesialstyrkene deltar dessuten aktivt i de Senter for beskyttelse av kritisk infrastruktur ble internasjonalt samarbeid gjennom trening og øvelser. inspisert i 2009.336 Avdelingen omfatter såkalt Com- Avdelingene skal ikke drive egen innhenting i Norge puter Network Defence for de IKT-systemene der i fredstid, de får all etterretning via politiet. De har Forsvaret er systemeier. Formålet er blant annet å imidlertid en kapasitet til å drive spesiell rekognose- avdekke datanettverksangrep og etterretningstrusler ring og innhenting, de driver avansert taktisk innhen- mot eller i informasjonsinfrastrukturen. Under ting (både menneskelig og teknisk) i utenlandsopera- inspeksjonen var utvalget særlig oppmerksom på de sjoner i de områdene der de opererer. Forsvarets spe- tekniske kapasitetene og metodene for overvåking og sialkommando og Marinejegerkommandoen er de analysering av indikatorer på nettverksangrep, her- avdelingene i Forsvaret som har tettest samarbeid under prosedyrer og beslutninger om opptak og med Etterretningstjenesten. Forsvarets spesialstyrker

334. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 29 og 2013 side 35–36. 337. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 34. 335. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 34 flg. 338. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 44. 336. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 24. 339. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 44. Dokument 16 – 2015–2016 79 har ikke vært kontrollert av EOS-utvalget etter etab- sentrale enhet i PST,349 Departementenes servicesen- leringen. I kapittel 34.6. har Evalueringsutvalget vur- ter,350 Samferdselsdepartementet351 og Justis- og dert om Forsvarets spesialstyrker bør underlegges beredskapsdepartementet.352 I tillegg kontrolleres obligatorisk regelmessig kontroll av EOS-utvalget. vedtak fattet av flere klareringsmyndigheter gjennom Evalueringsutvalget har også vurdert om Hærens EOS-utvalgets kontroll av NSMs klagevedtak og etterretningsbataljon bør underlegges obligatorisk behandling av klager til utvalget. Eksempler på resul- regelmessig kontroll av EOS-utvalget, se kapittel tater av denne kontrollvirksomheten er omtalt i kapit- 34.6. Etterretningsbataljonen har som oppgave å inn- tel 27.2.4. om resultatene av evalueringen. hente og produsere pålitelig, tidsriktig og relevant EOS-utvalget har ved flere anledninger inspisert etterretning til støtte for militære operasjoner, i utlan- andre deler av politiet som samarbeider med PST. I det og hjemme i Norge. Etterretningsbataljonen skal 2012 gjaldt det seksjon for nasjonal kommunika- imidlertid ikke drive operasjoner innenfor norske sjonskontroll ved Kripos, som bistår blant annet PST grenser i fredstid. Bataljonens virksomhet er regulert i utførelsen av kommunikasjonskontroll.353 Inspek- i et eget direktiv fra Forsvarssjefen, og utøvelsen av sjonen ga ikke grunnlag for oppfølging overfor Kri- etterretningsvirksomhet er regulert i Forsvarssjefens pos. direktiv for etterretning i Forsvaret. Denne delen av EOS-utvalget har også inspisert andre myndighe- virksomheten kontrolleres av Etterretningstjenesten. ter som samarbeider med PST. I 2010 hadde utvalget I medhold av EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 oppmerksomheten rettet mot PSTs samarbeid med bokstav g, som åpner for at utvalget kan gjennomføre utlendingsmyndighetene, se kapittel 18.6. om EOS- «slik inspeksjon som lovens formål tilsier», avholdt utvalgets kontroll av PSTs samarbeid med andre EOS-utvalget i 2012 en uanmeldt inspeksjon av etter- nasjonale etater for mer om dette. I den forbindelse retningsbataljonen på bakgrunn av en klage fra to inspiserte utvalget Utlendingsdirektoratet, der det journalister. Utvalget kritiserte bataljonen for å ha blant annet ble orientert om samarbeidet med PST og behandlet opplysninger om både klagerne og syv foretatt stikkprøvekontroller av korrespondansen andre journalister uten rettslig grunnlag og i strid mellom tjenesten og direktoratet.354 Kontrollen ga med personopplysningsloven. På bakgrunn av infor- ikke grunnlag for oppfølging i etterkant. masjonen som ble gitt, fant ikke utvalget at avdelin- EOS-utvalget har de senere årene også inspisert gen hadde planlagt eller gjennomført noen former for kartlegging eller analyse av noen av journalistene. I politisvarsentrene i Telenor og NetCom, som bistår politiet og PST i forbindelse med blant annet kom- etterkant av denne saken mottok EOS-utvalget ytter- 355 ligere klager rettet mot etterretningsbataljonen, og munikasjonskontroll. Under inspeksjonen i Net- gjennomførte en ny uanmeldt inspeksjon av avdelin- Com tok utvalget stikkprøver fra kommunikasjons- gen i mai 2013.340 I tillegg gjennomførte sekretariatet kontroller som var iverksatt på vegne av PST, og i en uanmeldt inspeksjon i september 2013, samt at det etterkant gjennomførte utvalget undersøkelser i PST ble gjennomført en uanmeldt inspeksjon ved Etterret- i de samme sakene. Stikkprøvene viste ingen uover- ningstjenestens hovedkvarter i august 2013 på bak- ensstemmelser mellom tillatelsene fra retten og de grunn av opplysninger som var fremmet i en av kla- gjennomførte kommunikasjonskontrollene. Etter gene. Utvalget fant i sine undersøkelser ingen holde- inspeksjonen i Telenor tok EOS-utvalget opp spørs- punkter for at det var begått ytterligere ulovlige eller målet om personer som er direkte involvert i arbeid kritikkverdige forhold fra etterretningsbataljonen for selskap som bistår ved utførelse av EOS-tjeneste side og disse klagesakene ble avsluttet uten kritikk. bør sikkerhetsklareres. Kontroll- og konstitusjonsko- Etter EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 bokstav e miteen fulgte opp spørsmålet i sin innstilling, ved å skal EOS-utvalget årlig inspisere personellsikker- be regjeringen sikre dette. hetstjenesten ved minst to departementer eller etater. I årene 2010 til 2014 har utvalget blant annet inspi- 345. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 22 og EOS-utvalgets sert personellsikkerhetstjenesten i Forsvarsdeparte- årsmelding 2014 side 33. 341 342 346. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 8. mentet, Politidirektoratet, Fylkesmannen i Oslo 347. 343 344 EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 8. og Akershus, Utenriksdepartementet, Forsvars- 348. 345 346 EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 8. bygg (to ganger), Etterretningstjenesten, Fylkes- 349. 347 348 EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 32–33. mannen i Rogaland, Post- og teletilsynet, Den 350. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 8. 351. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 8. 340. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 40–41. 352. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 33–34. 341. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 21. 353. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 33. 342. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 21. 354. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 20. 343. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 8. 355. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 43–44 og 2012 side 344. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 8. 33–34. 80 Dokument 16 – 2015–2016

24. Det samlede kontrollsystemet for dette kan føre til ansvarsforskyvninger fra ett element EOS-tjenestene til et annet.359 24.1. Generelt Evalueringsutvalget vil i dette kapitlet redegjøre for de ulike kontrollelementene i det samlede kon- Kontrollen med EOS-tjenestene består av en trollsystemet som de enkelte EOS-tjenestene er rekke enkeltelementer (kontrollmekanismer), som underlagt. samlet utgjør det kontrollsystemet tjenestene er Det er viktig at ethvert kontrollsystem bør fange underlagt.356 Kontrollsystemet skal blant annet bidra opp og sikre mot svikt eller mangler på et så tidlig og til at tjenestenes faktiske handlemåte blir i samsvar lavt nivå som mulig. For at dette skal skje bør virk- med de rettslige normer som gjelder. Dette er viktig somhetens organinterne kontrollmekanismer være så for at enkeltindividers rettigheter ivaretas, men også solide som mulig. Først redegjøres det derfor for tje- for allmennhetens tillit til at det faktisk forholder seg nestenes internkontrollsystemer, slik disse er beskre- slik. vet for Evalueringsutvalget. Deretter redegjøres det Behovet for kontrollmekanismer påvirkes blant for overordnede organers ansvar for og kontroll av annet av hvilken risiko en virksomhet medfører for tjenestene. Til sist beskrives eventuelle eksterne kon- skade på enkeltpersoners eller samfunnets interesser. trollmekanismer tjenestene er underlagt. EOS-tjenestenes virksomheter medfører stor risiko I tillegg til de kontrollelementene som omtales for slik skade, se kapittel 7 om rammer og idealer for her, kommer EOS-utvalgets uavhengige og parla- mer om dette. I tillegg utfører tjenestene sine oppga- mentarisk forankrede kontroll. I kapittel 31.3. om ver med begrenset eksternt innsyn, og det er derfor EOS-utvalget som del av det samlede kontrollsyste- spesielt viktig med et godt kontrollsystem på dette met, har Evalueringsutvalget drøftet betydningen av området. de øvrige kontrollmekanismene på dette området. Et kontrollorgan er som regel bare én av flere kontrollmekanismer i det samlede kontrollsystemet 24.2. PST en virksomhet til enhver tid er underlagt.357 Øvrige På Evalueringsutvalgets forespørsel har PST gitt kontrollmekanismer kan være materielle og proses- følgende ugraderte skriftlige beskrivelse av sine suelle krav som følger av lov, interne kontrollrutiner internkontrollsystemer: og -funksjoner, kontroll fra overordnede organer, kontroll fra eksterne organer og kontroll gjennom «PST har et omfattende og vel etablert internkon- enkeltpersoners, medienes eller offentlighetens inn- trollsystem. Internkontrollsystemet omfatter alle virksomhetens kjerneområder og består av overord- syn i virksomheten. Det er summen av alle kontroll- net lov- , forskrifts- og instruksverk og Sjef PSTs di- systemets enkeltelementer som avgjør om EOS-tje- rektiv for tjenesten med underliggende rutiner. nestene ivaretar hensynet til personvern og rettssik- I Sjef PSTs direktiv for tjenesten er det fastsatt kerhet på en tilstrekkelig god måte. nærmere bestemmelser for tjenesten. Formålet med Betydningen av et solid samlet kontrollsystem er Sjef PSTs direktiv for tjenesten er å sikre at tjenestens samlede virksomhet er forankret i regelverk og understreket i flere av de internasjonale instrumen- rutiner med klare ansvarsforhold, notoritet i oppga- tene som adresserer kontroll med etterretnings- og veutførelsen, sikring av effektivitet og kvalitet samt sikkerhetstjenester, se kapittel 9 for mer om disse. ivaretakelse av enkeltpersoners rettssikkerhet og per- Blant annet understreker Veneziakommisjonens rap- sonvern. port fra 2007 at internkontroll er den primære garan- For å sikre at PST både sentralt og lokalt har tilfredsstillende implementering og oppfølging av di- tien mot maktmisbruk i sikkerhetstjenestene, og at rektivets bestemmelser er det utarbeidet rutiner. Hver dette må suppleres med effektiv kontroll fra overord- avdelingsdirektør/enhetsleder er ansvarlig for at annet myndighets side. Rapporten påpeker imidlertid at satte i egen avdeling er opplært i og følger de rutinene styrket kontroll fra overordnet myndighet øker risi- som gjelder for denne avdelingen. koen for politisk manipulasjon og misbruk og at kon- Implementering av rutiner skjer på ulike måter; både systemteknisk, som innbakte kontrollmekanis- troll fra overordnet myndighet dermed må suppleres mer i IT-systemet, samt gjennom opplæring og indi- med en eller flere former for ekstern og/eller parla- viduell oppfølging. Det er også etablert godkjen- mentarisk kontroll.358 Kommisjonen understreker at ningsmekanismer i organisasjonen for å sikre at krav ingen av elementene i et kontrollsystem kan stå i interne rutiner overholdes. alene, at de ulike elementene henger sammen, er Avvikshåndtering er en sentral del av PSTs in- komplementære og avhengige av hverandre, likevel ternkontrollsystem. Det er etablert et eget elektronisk avviksrapporteringssystem som skal sørge for regis- slik at flere svakt fungerende kontrollelementer kan trering og oppfølging av innmeldte avvik. Avvikene være verre enn ingen kontrollelementer, ettersom følges opp fortløpende. Det gjennomføres også interne kontroller etter 356. NOU 2009:15 side 130. fastsatt revisjonsplan. Kontrollene kan være både 357. NOU 2009:15 side 130–131. 358. Veneziakommisjonen (2007) avsnitt 16 og 77. 359. Veneziakommisjonen (2007) avsnitt 259. Dokument 16 – 2015–2016 81 større tematiske revisjoner samt stikkprøver. Tema er, etter det opplyste, et fast punkt på disse månedlige for kontrollene fastsettes etter en vurdering av hvor møtene. kritisk avvik på disse områdene vil være for virksom- Som nærmeste overordnet gjennomfører Justis- heten Tjenesten har i tillegg aktiv juridisk rådgivning i og beredskapsdepartementet også regelmessige til- forhold til spørsmål knyttet til juridiske avklaringer syn med PSTs forebyggende saker og øvrig virksom- og tolkninger for å sikre god legalkontroll, og funn het som ikke er underlagt overordnet påtalemyndig- ved interne og eksterne tilsyn følges systematisk opp. het. De siste årene er det ifølge departementet gjen- Sentralt i PSTs internkontrollsystem er ledelsens nomført fire tilsyn i året, to hos Den sentrale enhet og gjennomgang som gjennomføres årlig. Formålet med to lokalt. Tilsynene omfatter behandlingen av opp- ledelsens gjennomgang er å kontrollere og sikre im- lysninger generelt og i den enkelte sak,364 samt inn- plementeringen av pålagte krav, gjøre korrigerende syn i og kontroll av lokalt regelverk og arkiver og tiltak, vurdere oppfølgingen av korrigerende tiltak samt sørge for at PSTs internkontroll er hensiktsmes- registre. Hvert tilsyn resulterer i en rapport, som fore- sig, tilstrekkelig og effektiv, og tilfredsstiller lovmes- legges statsråden. sige krav.» I påtalespørsmål er PST underlagt overordnet påtalemyndighet, som består av statsadvokatene og Justisministeren er konstitusjonelt og parlamenta- riksadvokaten. Overordnet påtalemyndighet har tre risk ansvarlig overfor Stortinget for PSTs virksom- virksomhetsområder; straffesakshåndtering, fagle- het. PST er politifaglig og administrativt direkte delse og utadrettet virksomhet. Statsadvokatenes fag- underlagt Justis- og beredskapsdepartementets sty- lederrolle innebærer blant annet gjennomføring av ring og kontroll, etter instruks for Politiets sikker- inspeksjon og annet tilsyn med politiets virksomhet. hetstjeneste360 § 2 første ledd. Her skiller tjenesten Inspeksjonene er rettet mot resultatene i straffesaks- seg fra politiets øvrige særorganer, som primært er behandlingen og utvalgte enkeltsaker, og formålet er underlagt Politidirektoratet. både å kontrollere og å veilede. Kvalitetskontroll Justisdepartementets styringsrett og ansvar gjel- gjennomføres også på andre måter enn ved inspek- der imidlertid ikke PSTs etterforsknings- og påtale- sjon, for eksempel ved at statsadvokatene gjennom- messige virksomhet, som er underlagt overordnet går rutinebeskrivelser og utvalgte enkeltsaker. I påtalemyndighet, se PST-instruksen § 2 annet ledd. rundskriv nr. 4/2007 om PST understreker riksadvo- Sjefen for PST rapporterer til departementet om alle katen følgende om statsadvokatenes kontroll av 365 saker av viktighet, mens det kun orienteres om etter- PST: forskningssaker, se instruksen § 17. Justisdeparte- mentets myndighet og ansvar er negativt bestemt ved «Det har stor betydning for tilliten til PST at straffesaksbehandlingen holder høy kvalitet. Statsadvo- at når påtalemyndigheten koples ut, koples Justisde- katene bør derfor legge særlig vekt på oppfølging av partementet inn: Justisdepartementet har dermed kvaliteten på etterforskningen (både rutiner og en- ansvaret for alle forhold som overordnet påtalemyn- keltsaker). Ved inspeksjonene bør statsadvokaten dighet ikke har ansvar for.361 dessuten gjennomgå særskilt de saker hvor det benyttes romavlytting, kommunikasjonskontroll eller an- Kontakten mellom PST og departementet skjer dre ekstraordinære etterforskningsmetoder.» gjennom en overordnet styringsdialog om tjenestens målsettinger og prioriteringer, samt hyppige møter Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST) har 362 mellom departementet og tjenesten på ulike nivå. det overordnede påtalemessige ansvaret for saker Det utferdiges årlig et tildelingsbrev til PST med som blir etterforsket av Den sentrale enhet (DSE) i målsettinger knyttet blant annet til prioritering av de PST, og fører kontroll med tjenestens etterforsk- oppgavene som er gitt i politiloven. Videre har stats- ningsarbeid. De regionale statsadvokatembetene har råden, etter det opplyste, månedlige møter med Sjef ansvaret for og fører kontroll med PST-enhetene i de PST, samt at det gjennomføres faste etatsstyringsmø- respektive politidistriktene,366 og inspiserer PST- ter ledet av ekspedisjonssjefen. Det daglige samar- enhetene én gang i året. Også Riksadvokaten fører, beidet med departementet er forankret i Politiavde- gjennom sin overordnede ledelse av påtalemyndighe- lingen og det såkalte Sikkerhets- og bered- ten, en viss kontroll med PSTs etterforskningssaker. skapsteamet, som har ansvaret for styring av, og kon- Blant annet deltar Riksadvokaten på møter mellom troll av, PST.363 Politiavdelingen møter PST en gang NAST og PST cirka to ganger i året, og avholder årli- i måneden, og drøfter tjenestens behov og utvikling. ge dialogmøter med de lokale statsadvokatene, der Tilbakemeldinger tjenesten har fått fra EOS-utvalget blant annet inspeksjonen av de lokale PST-enhetene er tema. 360. Forskrift 19. august 2005 nr. 920. 361. NOU 1998:4 side 45. 364. Sælør 2010 side 294. 362. Rapport fra Traavikutvalget: «Ekstern gjennomgang av Po- 365. RA-2007-4 punkt III nr. 2. litiets sikkerhetstjeneste» (2012) side 17. 366. Riksadvokatens rundskriv 20. november 2007 (RA-2007-4) 363. Rapport fra Traavikutvalget side 17. punkt III. 82 Dokument 16 – 2015–2016

Spesialenheten for politisaker er en riksdekkende trollen kan særlig ta form av at godkjenning fra flere etterforsknings- og påtalemyndighet som har en kon- instanser i tjenesten er påkrevet før iverksettelse, el- trollfunksjon ved at den etterforsker «saker som gjel- ler ved særskilt periodisk rapportering og/eller gjennomgang av enkeltsaker for å sikre regelverksetterle- der spørsmålet om en ansatt i politiet eller påtale- velse. myndigheten har begått en straffbar handling i tjenes- Et eksempel på en slik mekanisme er at innhen- ten», se påtaleinstruksen § 34-1 første ledd. Spesial- ting av informasjon om norske rettssubjekter i utlan- enheten etterforsker også eventuelle straffbare hand- det eller deling av personopplysninger om slike per- linger begått av ansatte i PST, for eksempel saker om soner med samarbeidende tjenester i andre land fore- grov uforstand i tjenesten. Den etterforsker imidlertid legges ledelsesnivået i tjenesten i hvert enkelt tilfelle. Et annet eksempel er at det er etablert et eget ele- ikke mistanke mot PST-ansatte om handlinger som ment i tjenesten som utelukkende har til oppgave å faller innenfor PSTs eget arbeidsområde, se påtalein- sørge for intern legalitetskontroll i forhold til tjenes- struksen § 34-1 første ledd siste punktum, for eksem- tens tekniske innhentingsvirksomhet. pel ulovlig etterretningsvirksomhet.367 Spesialenhe- I tillegg kommer andre typer ordninger, blant an- tens virksomhet har en side til EOS-utvalgets kon- net opplæringstiltak samt særskilt rådgivning fra - og troll ved at utvalget kan avdekke mulig straffbare for- rapportering til - tjenestens personvernrådgiver og tjenestens juridiske enhet. Tjenesten legger stor vekt hold eller at utvalget kan bli bedt om eller velge å på preventive tiltak som opplæring av ansatte i gjel- undersøke forhold som er anmeldt til spesialenheten. dende regelverk og prosedyrer innen de ulike etter- Avdekking av straffbare forhold er imidlertid ikke retningsdisipliner. Dette gjøres rutinemessig for alle EOS-utvalgets oppgave, ettersom kontrollen skal nyansatte, samt på seksjons- og/eller avdelingsbasis være rettet mot EOS-virksomhetens konsekvenser bl.a. når det er gjort endringer i internt regelverk mv. 368 Det er i tjenesten etablert et system for avviksrap- for borgerne. Forholdet mellom EOS-utvalgets portering. Når et brudd avdekkes, foretas det rutinekontroll og eventuelle etterforskningssaker er ikke messig en etterfølgende vurdering av hvorvidt det regulert i EOS-kontrollregelverket, utover at forkla- dreier seg om systemsvikt eller et enkeltstående av- ringer avgitt av offentlig ansatte som følge av forkla- vik. Dette er styrende for tjenestens videre håndte- ringsplikten overfor utvalget ikke kan foreholdes ring av bruddet og for hvilke prosesser som iverkset- noen eller fremlegges i retten i straffesak mot avgive- tes i etterkant. Avviksrapporter forelegges rutinemessig for EOS-utvalget. Det er ikke avdekket ren uten dennes samtykke, se EOS-kontrolloven § 5 regelverksbrudd de senere år som tjenesten selv ikke fjerde punktum. har oppdaget og rapportert til EOS-utvalget. For øv- Videre er PSTs bruk av en rekke tvangsmidler rig nevnes at tjenesten har implementert en varslings- etter politiloven og straffeprosessloven underlagt mekanisme (varslingskanal) som tjenestens ansatte domstolskontroll, både ved første gangs iverksettelse bl.a. kan benytte til å innrapportere brudd på regelverk eller tjenestens etiske regler. Rapporteringen og eventuelle begjæringer om forlengelse. I de fleste kan skje anonymt. sakene oppnevnes også en offentlig advokat for å iva- Det interne regelverket og dertil knyttede intern- reta mistenktes interesser. I de tilfellene PSTs saker kontrollsystemer vurderes jevnlig med tanke på nød- resulterer i tiltale og hovedforhandling, utgjør også vendighet, tilstrekkelighet og effektivitet. For tjenes- domstolens behandling av saken og tiltaltes forsvarer ten er det vesentlig å ha en dynamisk tilnærming til kontrollelementer. internt regelverk mv, slik at rutiner og systemer på en forsvarlig måte kan tilpasses den kontinuerlige utviklingen innen bl.a. teknologi og operative forhold. In- 24.3. Etterretningstjenesten ternkontrollordningene drøftes rutinemessig med EOS-utvalget, og tilpasses så langt mulig også EOS- På Evalueringsutvalgets forespørsel har Etterret- utvalgets kontrollbehov.» ningstjenestens gitt følgende ugraderte skriftlige beskrivelse av sine internkontrollsystemer: Forsvarsministeren er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for Etterretningstjenestens virk- «Etterretningstjenesten har etablert internkon- somhet, og utøver styring og kontroll både gjennom trollfunksjoner for å sikre en lovlig og hensiktsmessig utøvelse av tjenestens virksomhet. Disse er av Forsvarssjefen og direkte overfor Etterretningstje- ulik karakter og i nødvendig utstrekning tilpasset dis- nesten. iplin og fagområde. Funksjonene er nedfelt i interne Sentralt for den politiske styringen og kontrollen bestemmelser, instrukser og retningslinjer. Intern- står Etterretningstjenestens foreleggelsesplikt over- kontrollfunksjonene er samlet sett ment å utgjøre et for Forsvarsdepartementet som følger av e-instruk- system som både er systematisk og helhetlig. sen § 13. Ifølge bestemmelsen skal enkelte sakstyper Tjenesten har bl.a. gjennom regelverk og prosedyrer pålagt seg selv en rekke interne godkjennings-, forelegges Forsvarsdepartementet. Dette gjelder (1) kontroll- og notoritetsmekanismer. Mekanismene er saker om etablering av samarbeid og avtaler med delvis automatiserte og delvis manuelle. Internkon- utenlandske tjenester og internasjonale organisasjoner, (2) organiseringen av og den løpende virksom- 367. Riksadvokatens rundskriv 6. september 2006 (RA-2006-3) heten i okkupasjonsberedskapen, (3) iverksettelse av punkt 1.3. særskilte etterretningsoperasjoner som kan reise poli- 368. NOU 1994:4 side 64. tiske problemstillinger og (4) andre saker av særlig Dokument 16 – 2015–2016 83 viktighet eller prinsipiell karakter. For eksempel vil vikle metoder og verktøy, samt å være pådriver til innføringen av nye innsamlingskapasiteter og iverk- forbedring og utvikling. Andre forsvarslinje intern- setting av nye former for etterretningsoperasjoner kontroll utøves også i andre stabsfunksjoner i forbin- 369 delse med HMS, økonomi, avvikshåndtering, sikker- være omfattet av foreleggelsesplikten. het m.m. I møte med Evalueringsutvalget opplyste For- Det er nedfelt tydelige retningslinjer og rutiner svarsdepartementet at det gjennomføres jevnlige for utøvelse av internkontroll både i første og andre møter på embetsnivå mellom departementet og Etter- forsvarslinje i NSM, med klare rolle- og ansvarsfor- retningstjenesten, samt møter på politisk nivå i spe- delinger, krav til dokumentasjon og etterprøvbarhet sielle saker. Det avholdes også ukentlige fagmøter samt løpende oppfølging og regelmessig rapportering. Kontroller foregår både på ledelses- og virk- mellom departementet og tjenesten. Forsvarsdeparte- somhetsnivå (analyser, overvåking og oppfølging, lementet har videre gitt flere utfyllende bestemmelser delsesinvolvering, fullmaktstruktur etc.), som manu- med hjemmel i e-instruksen, og departementet under- elle og IT-avhengige kontroller (kontroller i streket overfor Evalueringsutvalget at dette også er prosesser) og applikasjons-/IT-kontroller (systemut- en form for styring av tjenesten. vikling, IT-sikkerhet, tilgangskontroll). Tredje forsvarslinje ivaretas av NSMs internrevi- I møtene mellom Forsvarsdepartementet og tje- sjon (NSM IR), en uavhengig stabsenhet direkte un- nesten redegjør tjenesten, etter det opplyste, for even- derlagt direktør NSM, med faglig og administrativ tuelle bemerkninger den har fått fra EOS-utvalget rapportering til denne. NSM IR er direktør NSMs siden sist. Departementet har også understreket at verktøy for å få objektive og uavhengige bekreftel- årsmeldingene fra EOS-utvalget gjennomgås nøye ser, rådgivning og tilhørende anbefalinger innenfor og systematisk av departementet straks de offentlig- styring og kontroll. Direktør NSM godkjenner NSM IRs risikobaserte årsplan, og mottar blant annet års- gjøres, samt at det snarlig settes i gang eventuelle til- rapport fra NSM IR som inkluderer en overordnet uttak. talelse om kvaliteten på NSMs styring og kontroll. Videre utøver Forsvarsdepartementet sitt etats- NSM IR skal bidra til at organisasjonen oppnår sine styringsansvar overfor Forsvaret gjennom langtids- målsettinger ved å benytte en systematisk og struktu- planer, iverksettingsbrev og tildelingsbrev med mål- rert metode for å evaluere og forbedre effektiviteten og hensiktsmessigheten av organisasjonens prosesser og resultatkrav. for virksomhetsstyring, risikostyring og internkon- Generaladvokaten og krigsadvokatene utgjør Den troll. NSM IR forvalter også NSMs varslingskanal og militære påtalemyndighet. Embetet har en kontroll- forestår behandling av mottatte varsler. funksjon overfor ansatte i Forsvaret ved at den blant I tillegg revideres og kontrolleres NSM jevnlig av annet har er påtalemyndighet i straffesaker som angår eksterne aktører, herunder Forsvarsdepartementet, brudd på militær straffelov og rådgir militære sjefer i Riksrevisjonen, EOS-utvalget, NATO, EU m.fl.» disiplinærsaker. Andre lovbrudd begått av Forsvarets personell kan etter omstendighetene også etterfors- Justis- og beredskapsministeren har det overord- kes av den sivile politi- og påtalemyndigheten. nede ansvar for den forebyggende sikkerhetstjenesten i sivil sektor, tilsvarende forsvarsministerens ansvar innen militær sektor.370 24.4. NSM NSM som direktorat er administrativt underlagt På Evalueringsutvalgets forespørsel har NSM gitt Forsvarsdepartementet. Forsvarsdepartementet har følgende ugraderte skriftlige beskrivelse av sine dermed det formelle etatsstyringsansvaret for NSM, internkontrollsystemer: men Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for NSMs oppfølging av sikkerhetsloven i sivil «NSMs internkontrollsystem er en integrert del av Forsvarsdepartementets modell for kontroll- og sektor. Begge departement deltar i styringsdialogen tilsynsorganer, med tre forsvarslinjer i tillegg til ek- med NSM. Dette innebærer fem etatsstyringsmøter i stern revisjon. løpet av ett år, der de tertialvise rapportene, økonomi- Første forsvarslinje er operative kontrolltiltak styring og strategisk utvikling er tema. I tillegg arran- som ligger i linjen i NSM, og utføres av alle ledere og geres det Kontakt forum (K-forum) mellom styrings- medarbeidere. Løpende daglige kontroller relatert til elementet i departementene og NSM, flere ganger i drift og oppgaveutførelse ivaretas av seksjonene under avdelingsleders kontroll og oppfølging. Overord- året etter behov. net ansvar for internkontroll i virksomheten ligger Forsvarsdepartementet har opplyst til Evalue- hos, og utøves gjennom, direktør NSM. ringsutvalget at det avholdes ukentlige møter med Andre forsvarslinje omfatter ulike typer løpende NSM på embetsnivå, og i tillegg har departementet risikostyrings-, overvåkings- og kontrolltiltak som konsultasjoner og avklaringer i enkeltsaker. I møtene utføres av stab og kontrollfunksjoner. NSM har en dedikert ressurs på internkontroll, som skal støtte mellom Forsvarsdepartementet og tjenesten redegjør gjennomføring av risikostyrings- og internkontrol- tjenesten, etter det opplyste, for eventuelle bemerk- laktiviteter i virksomheten, herunder bidra til å vide- ninger den har fått fra EOS-utvalget siden sist. reutvikle rammeverk og styringsdokumentasjon, ut- Departementet gjennomfører også en årlig inspek-

369. Westgaard (2010) side 304. 370. Kronprinsregentens resolusjon av 4. juli 2003. 84 Dokument 16 – 2015–2016 sjon av NSM. Videre utøver Forsvarsdepartementet ger som kan knyttes til vedkommende. Datatilsynets sitt etatsstyringsansvar for NSM gjennom langtids- oppgave er blant annet å kontrollere at lover og for- planer, iverksettingsbrev og tildelingsbrev med mål- skrifter som gjelder for behandling av personopplys- og resultatkrav. ninger blir fulgt, og at feil eller mangler blir rettet.371 I møte med Evalueringsutvalget opplyste Justis- EOS-tjenestene behandler personopplysninger og og beredskapsdepartementet at NSM rapporterer til faller dermed i utgangspunktet under Datatilsynets departementene tre ganger i året, og at det gjennom- virksomhetsområde etter personopplysningsloven føres etatsstyringsmøter i forbindelse med dette. I til- § 3 første ledd. 372 Etter personopplysningsforskriften legg avholdes det møter i K-forum, der det avklares § 1-2 gjelder imidlertid enkelte av lovens regler en del spørsmål i forkant av etatsstyringsmøtene. I (§§ 44 første til tredje ledd, 31 og 33) ikke for disse møtene deltar både Justis- og beredskapsdepar- behandling av personopplysninger som er nødvendig tementet og Forsvarsdepartementet, og her vil typisk av hensynet til rikets sikkerhet eller de alliertes sik- saker fra EOS-utvalget tas opp. I tillegg til dette har kerhet, forholdet til fremmede makter og andre vitale statsråden kontaktmøter med ledelsen i NSM cirka nasjonale sikkerhetsinteresser. Dette er bestemmel- annen hver måned, der NSM går gjennom viktige ser som regulerer tilsynsmyndighetens tilgang til saker. opplysninger og behandlingsansvarliges meldeplikt og konsesjonsplikt. I møte med Evalueringsutvalget 24.5. FSA uttalte Datatilsynet at de har kontakt med enkelte av På Evalueringsutvalgets forespørsel har FSA gitt EOS-tjenestene, samt at det gjennomføres jevnlige følgende ugraderte skriftlige beskrivelse av sine møter mellom Datatilsynet og EOS-utvalget og EOS- internkontrollsystemer: utvalgets sekretariat, med fokus på erfaringer fra kontrollvirksomheten. «Internkontrollsystemer - Saker relatert til Kontor Stortingets parlamentariske kontroll er også et for personellsikkerhet/sikkerhetsklareringssaker: element i det samlede kontrollsystemet som EOS-tje- Alle negative avgjørelser i klareringssaker blir nestene er underlagt. Kontroll- og konstitusjonsko- kontrollert for å tilfredsstille gjeldende lovverk og ru- miteen har ansvaret for kontrollen med at regjeringen tiner. Disse blir innledningsvis kontrollert av jurist, deretter seksjonssjef før signatur av kontorsjef. og forvaltningen gjennomfører de vedtak Stortinget FSA behandler i tillegg gjennomsnittlig 40 klage- fatter, herunder oppfølgingen av EOS-utvalgets mel- saker pr år. Disse saksbehandles av jurister og kon- dinger. Kontroll- og konstitusjonskomiteen behand- trolleres av kontorsjef før saken signeres av sjef FSA. ler også saker der det skal avgjøres om statsrådenes I saker hvor det under saksbehandlingen er tvil konstitusjonelle ansvar skal gjøres gjeldende, det vil om utfallet av saken skrives en ISB (Intern Samtidig si saker som kan resultere i riksrett. Begrunnelse) som kontrolleres av jurist. Internkontrollsystemer – Saker relatert til Kontor Stortinget fører også kontroll med forvaltningen for aktivitet: gjennom de fire uavhengige parlamentarisk forank- All saksbehandling utføres iht Sikkerhetsloven og rede kontrollorganene EOS-utvalget, Riksrevisjo- de underliggende bestemmelser samt egen intern nen, Sivilombudsmannen og Ombudsmannen for FSA instruks.» Forsvaret. Riksrevisjonen skal bidra til at fellesskapets mid- Forsvarsdepartementet utøver styring og kontroll ler og verdier blir brukt og forvaltet slik Stortinget av FSA via Forsvarssjefen. Forsvarsdepartementet har bestemt, og dette gjøres gjennom revisjon, kon- utøver sitt etatsstyringsansvar for Forsvaret gjennom troll og veiledning. Riksrevisjonen reviderer ut fra tre langtidsplaner, iverksettingsbrev og tildelingsbrev revisjonstyper; regnskapsrevisjon, forvaltningsrevi- med mål- og resultatkrav. sjon og selskapskontroll, og Stortinget er mottakeren Departementet har i møte med Evalueringsutval- av Riksrevisjonens rapporter. Riksrevisjonen revide- get opplyst at det i tillegg har egne fora for nærmere rer blant annet departementene og de underliggende kontroll av FSA, for eksempel Tilsynsutvalget for etatene, herunder EOS-tjenestene. I møte med Eva- FSA (TFF) og Sikkerhetsforum hvor Forsvarsdepar- lueringsutvalget opplyste Riksrevisjonen at de også tementet har sekretariatsfunksjonen. saksbehandler EOS-utvalgets årsmeldinger og trek- For øvrig vises det til beskrivelsen av den sivile ker ut det som er relevant for Riksrevisjonen, men at og militære påtalemyndighetens rolle overfor ansatte de ikke kontrollerer innholdet i årsmeldingene. i Forsvaret i kapittel 24.3. Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivil- ombudsmannen) fører i utgangspunktet kontroll med 24.6. Andre eksterne kontrollmekanismer hele den offentlige forvaltningen. Kontrollen utføres Datatilsynet er et uavhengig forvaltningsorgan, administrativt underlagt Kommunal- og modernise- 371. Se Lov om behandling av personopplysninger (personopp- ringsdepartementet, som skal medvirke til at den lysningsloven) § 42 enkelte ikke blir krenket gjennom bruk av opplysnin- 372. Se også om dette i NOU 1994:4 side 25. Dokument 16 – 2015–2016 85 på grunnlag av klager fra borgerne om urett og feil 25. Andre lands kontrollmekanismer som måtte være begått av forvaltningen. Ombuds- 373 mannen kan i tillegg ta opp saker av eget tiltak. Etter 25.1. Sverige ombudsmannsloven § 3a er ombudsmannen også 25.1.1. ORGANISERINGEN AV SIKKERHETS- OG nasjonal forebyggende mekanisme som beskrevet i ETTERRETNINGSTJENESTENE FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umen- Sveriges interne sikkerhetstjeneste er Säkerhets- neskelig eller nedverdigende behandling eller straff. polisen (SÄPO), som ble etablert i sin nåværende Den nasjonale forebyggende mekanismen skal regel- form i 1989. Lenge var SÄPO et politiorgan under- messig besøke steder der personer er frihetsberøvet, lagt Rikspolisstyrelsen, men 1. januar 2015 ble tje- som fengsler og psykiatriske institusjoner. Stortinget nesten en selvstendig myndighet, skilt fra det øvrige er mottakeren av ombudsmannens årsmeldinger og politiet. Endringen er en konsekvens av at hele det særskilte meldinger. Det følger av ombudsmannsin- svenske politiet ble omorganisert. struksen § 2 at EOS-utvalgets virksomhet ikke skal anses som en del av offentlig forvaltning etter SÄPO har i oppgave å forebygge og avsløre for- ombudsmannsloven, og at ombudsmannen ikke skal brytelser mot rikets sikkerhet, nærmere bestemt spio- behandle klager på etterretnings-, overvåkings- og nasje, terrorisme, spredning av masseødeleggelses- sikkerhetstjenestene som EOS-utvalget har behand- våpen og ulovlig virksomhet mot statsforfatningen. let. SÄPO etterforsker ikke egne saker, men bistår poli- Ombudsmannen for Forsvaret er Stortingets til- tiet i etterforskning av handlinger som omfattes av synsorgan og ombudsmann for alt personell i Forsva- tjenestens arbeidsområde. Tjenesten har adgang til å ret. Ombudsmannens virksomhet inkluderer også bruke skjulte tvangsmidler. I tillegg driver tjenesten saker som vedrører pensjoner og veteraner. Ombuds- sikkerhetsarbeid opp mot andre myndigheter og sam- mannen skal blant annet foreta inspeksjoner og funnet, herunder undersøkelser i tilknytning til sik- undersøkelser. I tillegg kan ansatte, vernepliktige kerhetsklarering, samt personbeskyttelse av statsle- eller tidligere ansatte som mener seg uriktig, urettfer- delsen, kongefamilien mv. og ved hendelser som dig eller urimelig behandlet få sin sak undersøkt av statsbesøk og liknende. Tjenesten har drøyt 1000 Ombudsmannen for å avdekke om det er begått noen ansatte, hvorav de fleste er stasjonert i Stockholm, urett og i tilfelle få rettet på det som er galt. men den har også fem regionale enheter. Enkeltpersoners rett og adgang til å anlegge søks- Etterretningstjeneste i politiet utføres også av Kri- mål for domstolene er også en mekanisme for uav- minaletterretningstjenesten, som er etablert både på hengig kontroll med EOS-tjenestenes virksomhet. lokalt og regionalt nivå i de ulike politimyndighetene Retten er i dag grunnlovfestet i § 95 og følger av og i Rikspolisstyrelsen. EMK artikkel 13. Adgangen til å reise sak for dom- Ansvaret for utenlandsetterretning er i Sverige stolene er nærmere omtalt i utredningen av Grunnlo- delt mellom flere myndigheter, hvorav de mest sen- vens og EMKs krav til etterfølgende kontroll av sik- trale er Försvarsmakten og Forsvarets radioanstalt kerhets- og etterretningstjenestenes inngrep i men- (FRA). I tillegg driver Försvarets materielverk og neskerettigheter i vedlegg 4 til denne rapporten. Totalförsvarets forskningsinstitut ulike former for Utredningen viser blant annet at det gjelder flere etterretningsvirksomhet. begrensninger i domstolskontrollen på dette området, Innen Försvarsmakten er Den militære underrät- for eksempel som følge av at personer som overvåkes telse- og säkerhetstjänsten (MUST) det mest sentrale ikke nødvendigvis har krav på underretning om dette etterretningsorganet. Tjenesten driver informasjons- og som følge av bevisforbudet i tvisteloven § 22-1 for innhenting på oppdrag fra regjeringen og forsvarssje- opplysninger som holdes hemmelig av hensyn til fen til støtte for svensk forsvars-, sikkerhets- og uten- rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat. rikspolitikk, for å kartlegge trusler utenfra. Den dri- Etter Evalueringsutvalgets syn er det behov for en ver også militær sikkerhetstjeneste. utredning av om det bør gjøres endringer i norsk pro- FRA er en sivil myndighet under Forsvarsdepar- sesslovgivning eller det øvrige kontrollsystemet for tementet som driver signaletterretning rettet mot EOS-tjenestene, for å sørge for at EMKs krav på utenlandske forhold på oppdrag fra regjeringen, for- dette området tilfredsstilles, se kapittel 9 om forhol- svaret, SÄPO og den nasjonale operative avdelingen det til Den europeiske menneskerettskonvensjon for i Polismyndigheten. Formålet er å støtte svensk uten- mer om dette. riks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Signaletterret- ning går ut på å innhente informasjonsbærende signaler og data, og å bearbeide, analysere og rapportere

373. Evalueringsutvalget besøkte de svenske kontrollorganene SIN og SIUN i august 2015, og beskrivelsene av disse er basert på informasjon som fremkom under besøkene, i tillegg til de oppgitte kildene. 86 Dokument 16 – 2015–2016 etterretningsinformasjon på grunnlag av signalene. fra bare å gjelde sikkerhetspolitiets virksomhet til Det kan både dreie seg om radiosignaler og kabelbå- også å gjelde det alminnelige politiet, i forbindelse ren informasjon. Signaletterretningen er delt i to med at SIN ble utnevnt til kontrollmyndighet etter hovedområder: kommunikasjonsspaning og teknisk den nye polisdatalagen.380 signaletterretning. Kommunikasjonsspaning omfat- SINs virksomhet er regulert i Lag (2007:980) om ter blant annet telefoni og dataoverføringer, mens tilsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Ytter- teknisk signaletterretning rettes mot signaler med ligere bestemmelser finnes i Forordning andre formål enn kommunikasjon, for eksempel (2007:1141) med instruksjon for Säkerhets- och radar, navigering eller våpenrelaterte systemer. Virk- integritetsskyddsnämnden. Videre har nemnden selv somheten er regulert i Lag (2008:717) om signalspa- vedtatt «Arbetsordning for Säkerhets- och integri- ning i försvarsunderrättelseverksamhet (signalspa- tetsskyddsnämnden». ningslagen), som blant annet inneholder et eksplisitt Hovedformålet med SINs kontroll er å sikre at forbud mot å innhente signaler der både avsender og den kontrollerte virksomheten drives i samsvar med mottaker befinner seg i Sverige. lov og andre instrukser, se lovens § 1 siste ledd. Nemnden kan uttale seg om konstaterte forhold og 25.1.2. KONTROLLEN MED SIKKERHETS- OG om det er behov for forandringer i virksomheten. Den ETTERRETNINGSTJENESTENE374 skal jobbe for at svakheter i lov eller instruks utbed- res, se lovens § 2. Nemndens uttalelser er ikke bin- 25.1.2.1. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden dende for forvaltningen, men følges i all hovedsak Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (SIN) opp. Nemnden gransker ikke tjenestenes effektivitet. fører tilsyn med Sveriges kriminalitetsbekjempende Tilsynet skal utføres gjennom inspeksjoner og myndigheter, nærmere bestemt det alminnelige poli- andre undersøkelser, se lovens § 2. I praksis anvender tiet (herunder Kriminaletterretningstjenesten), nemnden ulike kontrollmetoder, fra inspeksjoner og Säkerhetspolisen, påtalemyndigheten, Ekobrotts- intervjuer til enkeltundersøkelser og såkalte skrive- myndigheten og tollvesenet.375 Innenfor disse orga- bordsgranskinger. Undersøkelsene av registre og nene kontrolleres personopplysningsbehandling, enkeltsaker gjennomføres hovedsakelig av sekreta- bruken av skjulte tvangsmidler og såkalte kvalifiserte riatet. skyddsidentiteter (fiktive personopplysninger som Nemnden anvender oftest en tematisk tilsynsme- gis offentlige tjenestemenn som deltar skjult politi- todikk. Etter nemndens oppfatning gir dette generelt eller etterretningsvirksomhet).376 sett best kvalitet.381 Temaene velges etter en vurde- Nemnden ble etablert i 2008. Bakgrunnen var ring av hvor i tjenestenes virksomhet risikoen for blant annet at en kraftig utvidelse av politiets adgang krenkelser av rettssikkerhet og vern og personlig til bruk av skjulte tvangsmidler nødvendiggjorde et integritet er størst. Ved vurderingen vektlegges mer omfattende kontrollregime.377 Videre var det av nemndens egne erfaringer fra inspeksjons- eller kla- betydning at Sverige ble domfelt i Den Europeiske gesaksvirksomheten, andre myndigheters observa- Menneskerettsdomstolen (EMD) i saken Segerstedt sjoner (for eksempel Datainspektionen), samt hvilke Wilberg m.fl. mot Sverige,378 fordi det svenske kon- områder som er juridisk krevende for de kontrollerte trollsystemet ikke ble ansett å oppfylle Den euro- organene. Regjeringens årlige oppdragsbrev med peiske menneskerettskonvensjonens (EMKs) krav angivelser av hva som bør være nemndens fokus hen- om tilgang til effektivt rettsmiddel. Etableringen av syntas, og nemnden kan innlede tilsyn på grunnlag av nemnden var ment å bidra til å tilfredsstille konven- forhold som får oppmerksomhet i media. sjonens krav.379 Kontrollområdet ble utvidet i 2012 Ved tematisk tilsyn analyseres først gjeldende lover, forskrifter og retningslinjer fra berørte myn- 374. I tillegg til de to kontrollorganene som er redegjort for her, digheter, før rutiner og praktisk anvendelse av disse kan den såkalte Justitiekanslern og Justitieombudsmannen i undersøkes. Slike tematiske undersøkelser kan være prinsippet føre kontroll med de svenske EOS-tjenestene. Vi- omfattende eller mer begrensede beroende på pro- dere har den svenske Riksrevisjonen og Datainspeksjonen blemstillingene som tas opp og hvilken virksomhet om lag tilsvarende roller som Riksrevisjonen og Datatilsy- net i Norge. som skal granskes. Eksempler på nylige granskinger 375. Det svenske tollvesenet har blant annet etterforskningskom- er sikkerhetspolitiets utlevering av personopplysnin- petanse i enkelte saker om grenseoverskridende kriminali- ger til etterretnings- og sikkerhetstjenester i andre tet. land, og behandlingen av sensitive personopplysnin- 376. Lovens forarbeider er SOU 2006:98 «Ytterligare rättsäker- ger i fasen før de eventuelt registreres i sentralregis- hetsgarantier vid användet av hemliga tvångsmedel m.m.», tret. Kontrollen med politiet og sikkerhetspolitiets lågrådsremiss 7. juni 2007 (Justitiedepartementet) samt Prop. 2006/07: 133. bruk av skjulte tvangsmidler var i 2013 særlig kon- 377. SOU 2013:42 «Tilsyn över polisen» side 181. 378. EMDs dom 6. juni 2006. 380. Lag 2010:361. 379. SOU 2013:42 «Tilsyn över polisen» side 83 og 182. 381. SIN årsmelding 2014 side 8–9. Dokument 16 – 2015–2016 87 sentrert om saker der påtalemyndigheten besluttet at heten og garantere befolkningens deltakelse i virk- underretning til den som hadde vært utsatt for tvangs- somheten.387 Nemnden er ment å gi riksdagen grunn- middelbruken skulle unnlates helt, spørsmål om slet- lag for å utøve effektiv parlamentarisk kontroll med ting av opptak og notater fra skjult tvangsmiddelbruk de hemmelige tjenestene.388 Nemnden rapporterer til og beslutninger om innhenting av opplysninger om regjeringen, og oversender alle sine uttalelser samt elektronisk kommunikasjon. I 2014 undersøkte en offentlig årsrapport dit. nemnden også håndteringen av overskuddsinforma- Nemndens ni medlemmer utnevnes for en sjon fra romavlytting. bestemt periode på maksimum fire år, men kan gjen- SIN behandler videre forespørsler fra enkeltper- oppnevnes. Ifølge loven § 5 skal medlemmene være soner om hvorvidt vedkommende har vært utsatt for egnet til oppdraget med hensyn til omdømme, lovly- skjult tvangsmiddelbruk eller fått sine personopplys- dighet, selvstendighet og andre omstendigheter. ninger behandlet av politiet, og om dette eventuelt er Leder og nestleder skal være eller ha vært dommere gjort på lovlig måte, se lovens § 3. I slike tilfelle eller ha tilsvarende juridisk erfaring, mens de øvrige undersøker nemnden om vedkommende er omhand- syv oppnevnes etter forslag fra de politiske partiene i let i de aktuelle myndighetenes arkiver, registre og Riksdagen. Nemnden er beslutningsdyktig når lede- saksbehandlingssystemer. Når kontrollen er gjen- ren og minst halvparten av medlemmene er til stede, nomført, underrettes vedkommende om dette, even- se forordningen § 6. Nemnden kan bestemme at lede- tuelt om undersøkelsene avdekket noe kritikkver- ren eller nestlederen kan fatte beslutninger av «enkel dig.382 I 2014 mottok SIN 1946 forespørsler fra beskaffenhet», men ikke i saker om klager fra enkelt- enkeltpersoner, mot 411 i 2013 og 49 i 2012.383 Årsa- personer, se forordningen § 7. Beslutninger som er ken til fjorårets høye antall antas å være at nemnden fattet av leder eller nestleder skal meldes til nemnden fikk stor oppmerksomhet da den kritiserte politiet i på den måte og det tidspunkt nemnden bestemmer. Skånes behandling av personopplysninger i det Nemndens beslutninger kan ikke påklages eller brin- såkalte «Kringresanderegisteret»,384 et ulovlig regis- ges inn for den allmenne forvaltningsdomstolen, se ter over romfolk. forordningen § 27. Nemnden har i prinsippet en ubetinget rett til inn- I 2013 og 2014 hadde nemnden 12 møtedager. syn i saksbehandlingssystemer, registre og arkiver, Ledelsen møttes i tillegg henholdsvis 18 og 13 gan- og både de kontrollerte virksomhetene og andre ger i løpet av året. Nemnden har et sekretariat offentlige myndigheter plikter å bistå nemnden med bestående av cirka 17 personer. Sekretariatet er delt i informasjon, se lovens § 4. Informasjon som er gra- en avdeling for skjulte tvangsmidler og skyddsiden- dert eller belagt med taushetsplikt hos de aktuelle titeter og en avdeling for behandling av personopp- myndighetene er også taushetsbelagt hos nemnden. lysninger. Arbeidsfordelingen mellom nemnden og Nemnden har opplyst til Evalueringsutvalget at inn- sekretariatet preges av at sekretariatet foreslår hvilke synsretten praktiseres med forsiktighet, og innenfor saker som skal tas til behandling, og nemnden beslut- kontrollformålene. ter hva som skal følges opp. Deretter forberedes Ifølge forordningen plikter nemnden å anmelde saken av sekretariatet og som hovedregel foretar forhold som kan være straffbare til påtalemyndighe- sekretariatet nødvendige inspeksjoner, før det legger ten eller annen passende myndighet, se § 20. I 2014 frem saken for nemnden, som beslutter hva som skal anmeldte SIN fem slike forhold.385 Om nemnden uttales. avdekker tilfelle der staten kan ha erstatningsansvar Under ledelse av nemnden er det også oppnevnt overfor fysisk eller juridisk person, skal den anmelde to særlige beslutningsorganer som behandler hen- dette til Justitiekanslern. I 2014 anmeldte SIN 914 holdsvis saker om personkontroll og sikkerhetsklare- slike forhold, hvorav 912 var knyttet til registrering i ring og saker om bruken av kvalifiserte skyddsiden- «Kringresanderegistret».386 Om nemnden finner for- titeter for politimenn, og sivilt ansatte i det svenske hold som Datainspeksjonen bør være oppmerksom sikkerhetspolitiet, se forordningen § 8. De to delega- på, skal den anmelde dem dit. sjonene har andre medlemmer enn nemnden, og er Nemnden oppnevnes av regjeringen, men er ansvarlig for egne beslutninger, se forordningen § 9. ansett som frittstående og selvstendig. Den har et Den såkalte Registerkontrolldelegasjonen prøver sterkt parlamentarisk innslag som følge av at syv av spørsmål om utlevering av opplysninger fra diverse ni medlemmer er anbefalt av partiene i Riksdagen. personopplysningsregistre i forbindelse med saker Disse medlemmene er ment å representere allmenn- om sikkerhetsklarering. Når opplysninger om en person som har søkt om klarering forefinnes i registrene, 382. SOU 2013:42 side 93. foretar den en vurdering av om opplysningene kan 383. SIN årsrapport 2014 side 15. antas å ha betydning for vedkommendes pålitelighet 384. SIN årsrapport 2014 side 16. 385. SIN årsrapport 2014 side 4. 387. SOU 2013:42 side 182. 386. SIN årsrapport 2014 side 16. 388. Prop. 2006/2007:133 side 69. 88 Dokument 16 – 2015–2016 ut fra et sikkerhetssynspunkt. Den opplysningene tion for forsvarsunderrättelseverksamheten. Forord- angår skal gis anledning til å uttale seg, så fremt taus- ningen har store likhetstrekk med den som gjelder for hetspliktsregler ikke er til hinder for det. Delegasjo- SIN. nen består av en leder og en nestleder med juridisk Siun kontrollerer den etterretningsvirksomheten erfaring, og tre medlemmer. Den møtes annenhver som drives av Försvarsmakten, FRA, Försvarets uke, og er beslutningsdyktig når lederen og minst to materielverk og Totalförsvarets forskningsinstitut. medlemmer er til stede. Mange av sakene er imidler- Begrepet «etterretningsvirksomhet» utgjør en mate- tid «av enkelt beskaffenhet» og kan avgjøres av leder riell heller enn organisatorisk begrensning, slik at eller nestleder alene, se forordningen § 22. Sekretær- Siun har anledning til å kontrollere slik virksomhet funksjonen for registerkontrolldelegasjonen ivaretas uavhengig av hvem som utøver den.389 Siun kontrol- av sikkerhetspolitiet, delegasjonen bruker sikker- lerer imidlertid ikke militær sikkerhetstjeneste som hetspolitiets lokaler til møter og kontorer. SIN fører ikke utgjør etterretningsvirksomhet. Derimot kon- ingen etterfølgende kontroll med sikkerhetsklare- trollerer den også behandlingen av personopplysnin- ringssaker. ger i Forsvarsmakten og FRA, herunder i den militæ- Den såkalte Skyddsregistreringsdelegasjonen re sikkerhetstjenesten. Denne kontrollen er et supple- behandler saker om kvalifiserte skyddsidentiteter ment til det svenske datatilsynets kontroll med (fiktive personopplysninger som gis tjenestemenn i behandlingen av personopplysninger.390 det alminnelige politiet og sikkerhetspolitiet som del- I kontrollvirksomheten skal Siun etter forordnin- tar i skjulte operasjoner). Søknader om slike identite- gen § 4: ter fremmes muntlig i delegasjonsmøtene. Delega- sjonen består av en leder, en nestleder og tre medlemmer, og møtes ved behov. Delegasjonen er beslut- – følge med på hvordan lov og forskrift om for- ningsdyktig når ledere og minst to av medlemmene svarsetterretningsvirksomhet anvendes, er til stede. Lederen kan i hastetilfelle fatte beslutning – granske om forsvarsetterretningsvirksomheten på egen hånd, som senere legges frem for delegasjo- drives innenfor rammene av regjeringens beslut- nen. Sekretariatet til Säkerhets- og integritetskydds- ninger om innretning av virksomheten, nemnden bistår delegasjonen. SIN fører i tillegg en – granske de virksomheter der teknisk og person- etterfølgende kontroll med bruken av kvalifiserte basert innhenting av etterretning drives med sær- skyddsidentiteter. skilte metoder, I SOU 2013: 42 «Tillsyn över polisen» foreslo – granske øvrige virkemidler og metoder for inn- den såkalte Polisorganisationskomiteen at det skulle henting av etterretning som anvendes, opprettes et nytt kontrollorgan for hele det svenske – granske prinsipper for rekruttering og utdanning politiet. Det ble foreslått at SIN skulle integreres i av personale, herunder at behovet for personer organisasjonen til det nye kontrollorganet, og at med kompetanse på menneskerettigheter og nemndsstrukturen i hovedsak skulle beholdes, men at integritetsbeskyttelse, samt bredde i rekrutterin- arbeidsoppgavene endres noe. Forslaget fikk sterk gen, ivaretas. kritikk i høringen, blant annet fra nemnden selv. Komiteen ble deretter gitt et tilleggsoppdrag, der det Siun kan komme med de synspunkter og forslag fremgikk at SIN bare skulle inkluderes i det nye kon- til avgjørelser som kontrollvirksomheten tilsier, se trollorganet dersom sterke grunner talte for det. I forordningen § 5. Nemnden avgir alltid sine «syns- SOU 2015:57 kom komiteen til at det ikke var til- punkter» direkte til den tjenesten det gjelder. Den strekkelig sterke grunner til å opprettholde forslaget. avgir som regel to til tre synspunkter i året. Myndig- hetene er ikke forpliktet til å følge synspunktene, 25.1.2.2 Statens inspektion för försvarsunder- men forarbeidene uttrykker en sterk oppfordring om rättelsesverksamhet å gjøre dette. Nemndens beslutningsmyndighet etter Statens inspektion för försvarsunderrättelsesverk- signalspaningslagen, se ovenfor, utgjør unntak fra samhet (Siun) er en nemndsmyndighet underlagt den dette utgangspunktet. Synspunkter kan formidles til svenske regjeringen, som kontrollerer om forsvarets media i ugradert form. Nemnden avgir også en etterretningsvirksomhet drives i samsvar med lover offentlig årsrapport til regjeringen. og forskrifter, og ellers ivaretar sitt ansvar. Siun har I henhold til forordningens § 5 skal Siun utøve eksistert siden 2009, men nemndens forgjenger For- kontroll gjennom inspeksjoner og andre undersøkel- svarets underrättelsesnemnd ble opprettet i 2000. ser. Nemnden har mulighet til å gjennomføre uan- Siun har kontrollansvar etter lag (2000:130) om meldte inspeksjoner, men har etter det opplyste aldri forsvarsunderrättelseverksamhet og lag (2008:717) benyttet seg av muligheten. Siun kontroller også på om signalspaning i forsvarsunderrättelseverksam- het. Nemndens oppgaver er nærmere regulert i För- 389. Siun årsmelding 2014 side 2–3. ordning (2009:969) med intruktion för Statens inpek- 390. Siun årsmelding 2014 side 9. Dokument 16 – 2015–2016 89 begjæring fra enkeltpersoner om vedkommendes prøve domstolens beslutninger, men kontrollerer at kommunikasjon er innhentet ved signaletterretning. man holder seg innenfor de rammer beslutningen set- Nemndens kontrollvirksomhet kan deles i tre ter. Siun har mandat til å avbryte innhenting eller typer: beordre sletting av opptak eller registreringer, dersom den finner at innhentingen er i strid med avgjø- – Overgripende gransking av en virksomhet, med relser fra Forsvarsetterretningsdomstolen. formål å få et overblikk over hvordan en virk- I 2014 gjennomførte Siun tre undersøkelser av somhet drives og dens forutsetning. Resultatet fra FRAs bruk av søkebegreper, hvorav én administrativ denne type gransking foranlediger sjelden kri- og to med fokus på henholdsvis fremmed etterret- tikk, men danner grunnlag for planleggingen av ningsvirksomhet mot svenske interesser og kartleg- den øvrige kontrollvirksomheten. ging av utvikling og spredning av masseødeleggel- – Administrativ gransking av styringsdokumenter, sesvåpen og krigsmateriell.395 Ingen av undersøkelse- rutiner og/eller interne regler for en virksomhet. ne resulterte i synspunkter eller forslag til FRA. I til- Slik kontroll kan danne grunnlag for synspunkter legg gjennomførte Siun i 2014 to detaljerte granskin- fra Siun, men også for planlegging av den øvrige ger av sletting av innsamlet materiale i FRA. Ingen kontrollvirksomheten. av disse foranlediget synspunkter. Siun gjennomførte – Detaljert gransking av etterretningsmyndighete- også tre kontroller av FRAs rapportering om innhen- nes virksomhet, for eksempel gjennom stikkprø- tingsvirksomheten, men fokus på ulike trusselområ- ver. Slik gransking kan danne grunnlag for syns- der.396 Heller ikke disse undersøkelsene resulterte i punkter på hvordan myndighetene konkret har synspunkter til FRA. Til sist har Siun såkalt «rådig- anvendt aktuelle regelverk. het over de signalene som operatørene overfører til samvirkingspunkter og skal sikre at signalspanings- myndigheten bare får tilgang til de signalbærerne Siun tilstreber å granske de deler av tjenestene der 397 risikoen for integritetskrenkelser er størst.391 Nemn- som omfattes av domstolens tillatelse». den søker også å spre sine undersøkelser utover orga- Som ledd i kontrollen av tjenestenes behandling nisasjonen, for å oppnå en overgripende kontroll som av personopplysninger gjennomførte Siun i 2014 to 398 ivaretar kontrollformålene. Den kan både kontrollere administrative granskinger av MUST. Nemnden enkeltsaker på individnivå og se på overordnede pro- innledet også en gransking av omfanget og den geo- blemstillinger, og har opplyst til Evalueringsutvalget grafiske plasseringen av behandlingen av personopp- at den anser det nødvendig å gå i dybden på enkeltsa- lysninger i Forsvarsmakten. Videre gransket Siun tre ker for å avdekke eventuelle mønstre, og å kunne gi aspekter ved FRAs behandling av personopplysnin- tjenestene konkrete tilbakemeldinger. ger. I 2014 gjennomførte Siun 28 undersøkelser og 10 Siun har som utgangspunkt en ubegrenset rett til kontroller på begjæring fra enkeltpersoner.392 De til- innsyn i tjenestenes etterretningsvirksomhet, her- svarende tallene for 2013 var henholdsvis 28 og under arkiver og registre og opplysninger mottatt fra 63.393 Kontrollvirksomheten i 2014 resulterte i tre andre lands tjenester. Nemndens medlemmer og såkalte «synspunkter» fra Siuns side, som var rettet sekretariat er underlagt samme taushetsplikt som tje- mot henholdsvis Forsvarsmakten og FRA. Den for- nestene selv. Til Evalueringsutvalget har nemnden anlediget ingen meddelelser til regjeringen. opplyst at den søker å begrense innsynet til den infor- Siuns fokusområder i 2014 var anvendelsen av masjonen som er nødvendig for kontrollvirksomhe- regelverket på utenlandssamarbeid, anvendelsen av ten. Etter det opplyste har nemnden en god dialog såkalte «kvalifiserte skyddsidentiteter» hos For- med tjenestene om dette, og innsynsretten har ikke svarsmakten og at forsvarsetterretningen var drevet i vært problematisert fra tjenestenes side. tråd med den innretning som var bestemt.394 Nemn- Siun kan anmelde saker til påtalemyndigheten, den gjennomførte ulike administrative og materielle Justitiekansleren og Datatilsynet. Nemnden har opp- undersøkelser av de ulike tjenestenes virksomhet lyst til Evalueringsutvalget at muligheten til å knyttet til disse temaene. anmelde saker til de to førstnevnte instansene aldri I kontrollen av FRA skal Siun ha særlig fokus på har vært benyttet, mens den har anmeldt én sak til bruken av søkebegreper i den kabelbårne informasjo- Datatilsynet. nen, samt sletting og rapportering. Forsvarsetterret- Nemnden oppnevnes av regjeringen og har syv ningsdomstolens tillatelser utgjør utgangspunktet for medlemmer, hvorav leder og nestleder skal være kontrollen med søkebegrep, og SIUN kan ikke over- jurister med erfaring som dommere. Fem av medlem-

391. Siun årsmelding 2014 side 2. 395. Siun årsmelding 2014 side 6. 392. Siun årsmelding 2014 side 3. 396. Siun årsmelding 2014 side 8. 393. Siun årsmelding 2013. 397. Siun årsmelding 2014 side 9. 394. Siun årsmelding 2014 side 11. 398. Siun årsmelding 2014 side 10. 90 Dokument 16 – 2015–2016 mene har politisk bakgrunn, og nomineres av par- har tilgang til et bredt spekter av metoder, som er tiene i riksdagen. Nemnden er beslutningsdyktig når detaljert regulert i loven om etterretnings- og sikker- lederen og minst halvparten av medlemmene er til hetstjeneste. Selv om informasjonsinnsamlingen i stede, se forordningen § 9. Nemnden kan bestemme hovedsak skjer på vegne av andre og mer operative at lederen eller nestlederen kan fatte beslutninger i organer, kan tjenesten selv også treffe enkelte fore- enkelte sakstyper, se forordningen § 7. Det skal opp- byggende tiltak, for eksempel gjennom samtaler med lyses til nemnden dersom slike beslutninger er tatt. enkeltpersoner, spredning av misvisende informa- Nemnden bistås av et sekretariat, som består av sjon mv. AIVD er imidlertid ikke en del av politiet og jurister, statsvitere og personer med administrativ har verken politimyndighet eller kompetanse til å kompetanse. Sekretariatet har, etter det opplyste, drive etterforskning av straffbare handlinger. Deri- ansatte som tidligere har arbeidet i tjenestene. Nemn- mot har tjenesten et nært samarbeid med påtalemyn- den gjør bruk av teknisk assistanse og rådgivning ved digheten. Det er oppnevnt en egen nasjonal statsad- behov. Sekretariatet har ingen beslutningskompe- vokat for AIVD, og gjennom denne kan tjenesten tanse, men forbereder inspeksjoner gjennom dialog samarbeide med og formidle informasjon til politiet. med tjenestene og ved at det foretas egne søk i tjenes- AIVD er en del av Innenriksdepartementet, og innen- tenes systemer. Sekretariatet gjør deretter et utvalg riksministeren har fullt ansvar for tjenestens opera- av saker, som forelegges nemnden, sammen med en tive virksomhet. I tillegg har statsministeren et begrunnelse for utvalget. ansvar for tjenestens operasjoner i utlandet, og utar- I 2015 gjennomførte den svenske Riksrevisjonen beider direktiver om dette i samarbeid med utenriks- en undersøkelse av Siuns virksomhet.399 Riksrevisjo- og forsvarsministrene. Videre er det opprettet et nen konkluderte med at nemnden oppfyller de fleste nasjonalt sikkerhetsråd, der alle ministrene med kriterier for en effektiv kontrollvirksomhet. Den ansvar for sikkerhets- og etterretningstjenestene uttalte også at de kontrollerte myndighetene tar Siuns møtes og drøfter tjenestenes virksomhet. Det er også synspunkter på alvor, og implementerer dem i sin utnevnt en nasjonal koordinator for etterretnings- og virksomhet. Den pekte imidlertid på at Siuns doku- sikkerhetstjenestene og en nasjonal koordinator med mentasjon av kontrollvirksomheten er sparsomme- særlig ansvar for terrorismebekjempelse. lig, noe som gjorde det vanskelig for revisjonen å Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst vurdere nemndens effektivitet, og den pekte på at (MIVD) er en etterretnings- og sikkerhetstjeneste i nemndens beslutninger kunne bli tydeligere. det nederlandske forsvaret. MIVDs virksomhet er også regulert i loven om etterretnings- og sikkerhets- 25.2. Nederland400 tjeneste, og det følger av denne at MIVDs oppgaver blant annet er knyttet til undersøkelser av andre lands 25.2.1. ORGANISERINGEN AV ETTERRETNINGS- OG 401 militære kapasitet og den internasjonale sikkerhetssi- SIKKERHETSTJENESTENE tuasjonen, trusler mot sikkerheten til det nederland- I Nederland skilles det mellom den sivile og den ske forsvaret generelt og i konkrete situasjoner, militære etterretnings- og sikkerhetstjenesten. Begge beskyttelse av gradert informasjon, sikkerhetsklare- tjenestenes virksomhet er regulert i lov 7. februar ring av enkeltpersoner og utarbeidelse av trusselvur- 2002 om etterretnings- og sikkerhetstjeneste. deringer. MIVD har tilgang til de samme metodene Algemente Inlichtingen- en Veiligheidsdienst som AIVD. De viktigste metodene for tjenesten er (AIVD) er en sivil etterretnings- og sikkerhetstje- OSINT og SIGINT. Tjenesten er underlagt forsvars- neste som har i hovedoppgave å identifisere og samle ministeren, men statsministeren koordinerer tjenes- informasjon om trusler mot nasjonal sikkerhet. Den tens rolle i terrorbekjempelsen. innsamlede informasjonen videreformidles i hovedsak til andre myndighetsorganer med kompetanse til 25.2.2. KONTROLLEN MED ETTERRETNINGS- OG å gjøre noe med trusselen. Tjenesten utfører i tillegg SIKKERHETSTJENESTENE402 undersøkelser i forbindelse med sikkerhetsklarering, Commissie van toezicht betreffende de Inlichtin- bistår i beskyttelsen av sensitiv informasjon og utar- gen- en veiligheidsdiensten (CTIVD) ble opprettet i beider trusselvurderinger. I 2002 fikk tjenesten også 2002, i medhold av loven om etterretning- og sikker- tillatelse til å drive etterretning i utlandet. Tjenesten hetstjeneste.403 CTIVD fører tilsyn med både den sivile og den 399. Rapport fra den svenske Riksrevisjonen, Kontrollen av för- svarsunderrättelsesverksamheten, RIR 2015:2. militære etterretnings- og sikkerhetstjenesten, samt 400. Evalueringsutvalget besøkte det nederlandske kontrollorganet CTIVD i september 2015, og beskrivelsen er basert på 402. Informasjonen er i hovedsak hentet fra loven om etterret- informasjon som fremkom under besøket, i tillegg til de nings- og sikkerhetstjeneste, CTIVDs nettsider og årsrap- oppgitte kildene. porter og rapporten fra den nederlandske kommisjonen som 401. Informasjonen er i hovedsak hentet fra Muller, E.R: Securi- evaluerte loven om etterretnings- og sikkerhetstjeneste. ty, safety and criminal justice in the Netherlands (2012). 403. Se loven §§ 74 til 77. Dokument 16 – 2015–2016 91 andre organisasjoner og personer i den grad de driver nes behandling av enkeltpersoner.410 Videre kan opp- virksomhet som faller innenfor kontrollområdet. slag i media føre til at CTIVD iverksetter undersøkel- Kontrollområdet omfatter også sikkerhetsundersø- ser. CTIVD kan også gis konkrete oppdrag fra regje- kelser som foretas i forbindelse med beslutninger om ringen eller parlamentet, og har i senere år undersøkt sikkerhetsklarering. Komiteens oppgave er å vurdere både etterretningstjenestenes opptreden i forbindelse lovligheten av tjenestenes virksomhet, den tar som med at flyet MH14 ble skutt ned over Ukraina,411 hovedregel ikke stilling til egnetheten eller effektivi- etterretningstjenestenes rolle ved evakuering av ned- teten av tjenestenes virksomhet. Som ledd i legali- erlandske borgere i Libya412 og AIVDs kjennskap til tetskontrollen kan imidlertid CTIVD i enkeltsaker ta og vurderinger av mannen bak drapet på den neder- stilling til om lovens krav om forholdsmessighet og landske filmskaperen Theo van Gogh.413 subsidaritet i tjenestens bruk av virkemidler er opp- CTIVD gjennomfører en årlig kartlegging av fylt, og dermed også komme innpå virkemidlenes utviklingstrekk og nye områder som det kan være egnethet.404 aktuelt å undersøke. Undersøkelsen av AIVDs bruk CTIVD består av tre medlemmer som oppnevnes av biologiske rettsmedisinske undersøkelsesmetoder, for seks år av gangen, og som kan gjenoppnevnes én som DNA og fingeravtrykk, er et eksempel på et gang. Det følger av loven at to av medlemmene skal tema som ble avdekket på denne måten. være jurister, og dette har tradisjonelt vært personer Hver undersøkelse ledes av ett av utvalgsmed- med omfattende dommererfaring. Utgangspunktet er lemmene og gjennomføres i samarbeid med (minst) at alle medlemmene skal jobbe fire dager i uken. en etterforsker. Medlemmet er ansvarlig for retning Lederen er i dag ansatt på heltid, mens ett medlem og fremdrift, mens etterforskeren innhenter informa- jobber fire dager i uken og ett medlem tre dager i sjon, utreder og skriver utkast til rapport. Et samlet uken. Tilsynsorganet har et sekretariat med en leder, utvalg drøfter imidlertid valg av undersøkelsens tema fem etterforskere og én administrativ ansatt. Alle og innretning, og de avsluttende konklusjonene. etterforskerne er i dag jurister. CTIVD har tilgang til all relevant informasjon Tematiske undersøkelser utgjør hoveddelen av som tjenestene besitter, herunder de høyeste graderte CTIVDs kontrollarbeid. Temaene velges basert på en opplysningene. CTIVD har egne kontorer i tjeneste- vurdering av hvilke deler av tjenestenes virksomhet nes lokaler, med såkalt «superbruker»-tilgang til tje- som representerer størst risiko for krenkelser av indi- nestenes digitale systemer. Rammene for og formålet viduelle rettigheter. Komiteen holder oversikt over med den enkelte undersøkelse er førende for hva det tjenestenes virksomhet gjennom jevnlige «scannin- søkes innsyn i, men ingen opplysninger holdes uten- ger» av virksomheten, herunder tjenestenes arkiver, for organets søkemuligheter og den endelige avgjø- registre og intranett. De fleste tematiske undersøkel- relsen om hva det søkes innsyn i treffes av CTIVD sene knytter seg til generelle overordnede tema som selv. Ifølge CTIVD har de ikke fått negative reaksjo- tjenestenes bruk av avlytting og signaletterretning,405 ner på dette fra tjenestene. tjenestenes samarbeid med andre lands sikkerhets- Tjenestene er forpliktet til å gi all nødvendig og etterretningstjenester,406 tjenestenes undersøkelser informasjon og bistand til CTIVD. Komiteen kan i sosiale media407 eller tjenestenes sikkerhetsundersø- avhøre alle tjenestenes ansatte. Videre har den rett til kelser knyttet til kandidater til politiske verv.408 De å avhøre vitner under ed, eller eksperter på ulike generelle undersøkelsene gjentas jevnlig eller dekker områder. Det har også tilgang til alle fysiske rom lengre tidsrom, slik at større deler av tjenestenes virk- (med unntak av private hjem) i den grad det anses somhet fanges opp. Hovedformålet med slike under- nødvendig for utføringen av den aktuelle undersøkel- søkelser er å avdekke systematiske ulovligheter eller sen. Ettersom CTIVD har egne kontorer hos tjenes- mangler ved tjenestenes praktisering av regelverket. tene, varsler de sjelden på forhånd at de kommer. CTIVD har opplyst at dersom de kommer over kren- Selv om CTIVD har fortløpende innsyn i tjenes- kelser av enkeltpersoners rettigheter som ikke er en tenes virksomhet, er kontrollen i stor grad etterføl- del av et generelt problem, vil de ta dette opp i et brev gende. Etter det opplyste uttaler de seg ikke om tolk- til ministeren eller i en egen rapport. ningen av regelverk mv. før dette er praktisert av tje- Tematiske undersøkelser kan også rette seg mot nestene, gir ikke råd og ønsker ikke å gi noen form mer konkrete forhold, som undersøkelser av enkelte for forhåndsgodkjenning av tjenestenes handlinger. langvarige agentoperasjoner i AIVD409 eller tjeneste- Ifølge CTIVD har de likevel en løpende og konstruktiv dialog med tjenestene, og drøfter for eksempel 404. Den nederlandske evalueringskommisjonen rapport side 63. utviklingstrekk ved tjenestenes arbeid. De kommuni-

405. Se for eksempel tilsynsrapport nr. 40 fra 2014. 410. Se for eksempel tilsynsrapport nr. 41 fra 2015 eller nr. 21 fra 406. Se for eksempel tilsynsrapport nr. 22b fra 2015. 2009. 407. Se for eksempel tilsynsrapport nr. 39 fra 2014. 411. Ikke avsluttet. 408. Se for eksempel tilsynsrapport 36 fra 2013. 412. Tilsynsrapport nr. 27 fra 2011. 409. Tilsynsrapport 37 fra 2014. 413. Tilsynsrapport nr. 17 fra 2008. 92 Dokument 16 – 2015–2016 serer med tjenestene via et elektronisk nett som er bindelse med avgivelse av rapportene, og gir en godkjent for gradert informasjon. orientering. Ifølge loven er CTIVD et uavhengig organ, og CTIVD mottar ikke klager på etterretnings- og slike organers uavhengighet er også beskyttet av den sikkerhetstjenestene. Slike klager må først fremmes nederlandske grunnloven. CTIVD har opplyst at de for den relevante ministeren, som kan be om komite- ser på seg selv som parlamentets «øyne og øre» i ens råd eller bistand. I de aller fleste tilfelle overføres etterretningstjenestene. Formelt utnevnes medlem- klagene til behandling hos CTIVD, som deretter gir mene av regjeringen ved Kongen, men dette skjer en anbefaling til ministeren. Klager kan avvises deretter en lengre prosess der stillingene først har vært som de er åpenbart ubegrunnede. Ministeren treffer utlyst, en egen komité har rangert søkerne etter kva- deretter sin beslutning, og denne kan klages inn til lifikasjoner og parlamentet har nominert en kandidat. den nasjonale ombudsmannen, som behandler klager Regjeringen har aldri utnevnt noen annen kandidat rettet mot den offentlige forvaltningen. Hvis noe enn den parlamentet har nominert. ulovlig avdekkes vil klageren bli underrettet om CTIVD har årlige møter med de ansvarlige dette, men hvor detaljert tilbakemelding som gis, vil ministrene og statsministeren. Hver tredje måned har variere. de møter med departementsrådene og løpende kon- For å sikre nødvendig kompetanse har CTIVD takt med rådgivere i departementene i konkrete nylig opprettet et kunnskapsnettverk av eksperter på saker. områder som teknologi og sikkerhetspolitikk, som de En oversikt over CTIVDs virksomhet publiseres i drøfter aktuelle tema og utviklingstrekk med. Nett- årsrapporter, som er offentlige. Disse avgis direkte til verket gis ikke tilgang til gradert informasjon. Komi- parlamentet, og er gjenstand for åpne debatter der. teen har også gode erfaringer med å gi utrednings- Resultatene av CTIVDs undersøkelser i enkeltsa- oppdrag til ulike fagmiljøer, og har løpende kontakt ker publiseres i egne rapporter, som kan bestå av en med andre offentlige myndigheter som ombudsman- offentlig og en gradert del. Komiteen kan ikke nen, datatilsynet mv. instruere ministeren, og anbefalinger trenger ikke tas CTIVD har over tid vært opptatt av å styrke åpen- til følge. Ifølge CTIVD har de en dialog med tjenes- heten rundt tjenestenes og eget arbeid, og har jevn- tene om innholdet i rapportene. Før offentliggjøring lige diskusjoner med tjenestene og regjeringen om sendes rapportene til den relevante ministeren, som dette. Selv om komiteens rapporter er den viktigste gis anledning til å påpeke om den offentlige delen av kommunikasjonskanalen til omverdenen, stiller den rapporten inneholder opplysninger som bør unntas jevnlig opp i media, er involvert i undervisning mv. offentlighet. Deretter returneres rapporten til CTIVD har også jevnlige møter med organisasjoner CTIVD, og vedtas der, før den sendes tilbake til og sivilsamfunnsgrupper som Amnesty og Privacy ministeren. Dersom CTIVD er uenig i at de aktuelle First for å informere og få innspill til kontrollarbei- opplysningene bør unntas offentlighet, kan ministe- det. ren «sladde» de aktuelle delene av rapporten, slik at CTIVD har lenge hatt et budsjett på én million det fremgår at dette er gjort. Ministeren videresender euro, men dette er i ferd med å bli økt og vil øke ytter- da rapporten til parlamentet innen seks uker, sammen ligere dersom organet gis nye oppgaver i forbindelse med regjeringens egne merknader og eventuelle til- med at tjenestenes fullmakter utvides. tak som er truffet på bakgrunn av rapporten. Den graderte delen sendes bare den parlamentariske komi- 25.2.3. MULIGE ENDRINGER AV DET teen for etterretnings- og sikkerhetstjenestene. I gjen- NEDERLANDSKE KONTROLLSYSTEMET nomsnitt avgir CTIVD fire særskilte rapporter hvert Nederlandske myndigheter ga i 2013 en kommi- år. sjon i oppdrag å evaluere loven om etterretnings- og De offentlige rapportene diskuteres som hovedre- sikkerhetstjenesten fra 2002. Evalueringskommisjo- gel i åpne høringer i det nederlandske parlamentet nens hovedfokus var på lovreguleringen av tjeneste- eller de relevante komiteene. De graderte rapportene nes virksomhet og balansen mellom tjenestenes vir- drøftes i parlamentets egen komité for etterretnings- kemidler og behovet for rettssikkerhet. Kommisjo- og sikkerhetstjenestene, der lederne av alle de poli- nen gjennomførte ikke noen helhetlig evaluering av tiske partiene er representert. Komiteens møter er CTIVD, men gjennom sine undersøkelser fikk den et lukkede. Medlemmene er ikke sikkerhetsklarerte, positivt inntrykk av CTIVDs kompetanse og men har streng taushetsplikt og kan straffes dersom arbeid.414 Den understreket viktigheten av CTIVDs denne overtres. Den strenge taushetsplikten i komi- uavhengighet, både i sin funksjon og ved oppnev- teen innebærer at regjeringen også kan rapportere hit nelse av medlemmer. Ifølge kommisjonen, ser tje- om de operasjonelle sidene ved tjenestenes virksom- nestene selv på CTIVD som en nyttig og unnværlig het. Tjenestene sender sine kvartalsrapporter til komiteen. Komiteen avgir selv en årlig rapport om 414. Den nederlandske evalueringskommisjonens rapport side sitt arbeid. CTIVD møter vanligvis i komiteen i for- 59. Dokument 16 – 2015–2016 93 del av tilsynet med etterretnings- og sikkerhetstjenes- retningstjeneste (PET) og Forsvarets Efterretnings- tene. tjeneste (FE). Evalueringskommisjonen gikk blant annet inn for PET er den nasjonale sikkerhets- og etterretnings- å gi etterretningstjenestene adgang til å overvåke tjenesten, og har ansvar for å identifisere, forebygge såkalt kabelbåren elektronisk informasjon. Som og hindre trusler mot Danmarks selvstendighet og kompensasjon for dette anbefalte den styrking av sikkerhet. Dette gjelder hovedsakelig trusler innenfor kontrollen med tjenestene. Blant annet foreslo den at landets grenser, men også forhold som kan true den CTIVDs uttalelser gis bindende virkning overfor internasjonale samfunnsorden. PET har videre en ministrene, for å sikre samsvar med EMKs krav til rolle som nasjonal sikkerhetsmyndighet, med blant effektivt rettsmiddel. Den drøftet også om CTIVD i annet ansvar for sikkerhetsklarering av sivile statsan- større grad burde drive en effektivitetskontroll av tje- satte og en rådgivende rolle for offentlige og private nestenes aktiviteter, i tillegg til den legalitetskontrol- institusjoner vedrørende forebyggende sikkerhet. len som allerede utføres.415 Den konkluderte med at PET huser også den nasjonale enheten for analyse og dette ikke burde skje, ettersom tjenestenes effektivi- vurdering av terrortrusler, Center for Terroranalyse tet i stor grad er et politisk spørsmål, som CTIVD (CTA). CTA er et såkalt fushionsenter, som ikke inn- ikke burde kunne pålegges et ansvar for. Derimot henter informasjon og etterretninger selv, men mottar understreket kommisjonen betydningen av direkte opplysninger fra de fire institusjoner som samarbei- parlamentarisk kontroll med tjenestenes effektivitet. der om senteret. En av hovedhensiktene med senteret Dette talte, etter deres syn, for en tettere og bedre dia- er å sikre rask og effektiv koordinering og utveksling log mellom CTIVD og Komiteen for etterretnings- av informasjon mellom danske myndigheter for å og sikkerhetstjenestene i parlamentet. Dessuten imøtegå trusler så tidlig som mulig. PETs virksomhet anbefalte evalueringskommisjonen en styrking av og metoder er regulert gjennom Lov om Politiets den nederlandske riksrevisjonens tilsyn med etterret- Efterretningstjeneste. nings- og sikkerhetstjenestene.416 Evalueringskom- FE er Danmarks militære utenlandsetterretnings- misjonen anbefalte også at det ble inntatt en bestem- tjeneste. Tjenestens oppgave er å samle, bearbeide og melse i loven om etterretnings- og sikkerhetstjenester formidle informasjon om forhold i utlandet av betyd- som påla regjeringen å foreta en jevnlig evaluering av ning for Danmarks sikkerhet, herunder for danske lovens effektivitet og praktiske effekter, samt en eva- militære enheter og andre som er på internasjonale oppdrag. Etterretningsvirksomheten omfatter trans- luering av effektiviteten av tjenestenes virksomhet. nasjonale forhold, især terror og spredning av masse- I etterkant av Evalueringskommisjonens arbeid ødeleggelsesvåpen, samt militære, politiske, økono- har den nederlandske regjeringen foreslått å gi etter- miske og teknisk-vitenskapelige forhold og informa- retningstjenestene adgang til å overvåke kabelbåren sjon av betydning for danske sikkerhetsinteresser. informasjon, samt grep for å styrke kontrollen. Den Informasjonen innhentes ved hjelp av blant annet har ikke foreslått at CTIVDs avgjørelser gis bindende menneskelige kilder og elektronisk innhenting, samt virkning generelt, men at ministeren gis en plikt til å omfattende samarbeid med internasjonale partnere. I revurdere praksiser som CTIVD mener er ulovlige. tillegg leder og kontrollerer FE den militære sikker- Det er også foreslått at CTIVD gis en selvstendig rett hetstjenesten og er nasjonal sikkerhetsmyndighet til å motta og behandle klager, og at komiteens avgjø- innen Forsvarsministerens ansvarsområde. De ivare- relser i klagesaker gis bindende virkning. Forslagene tar også funksjonen som nasjonal IT-sikkerhetsmyn- har nå vært på høring, men den parlamentariske dighet gjennom den militære varslingstjenesten for behandlingen forventes å ta lang tid, ettersom forsla- internettrusler (MILCERT) og som statlig varslings- get om kabeltilgang er kontroversielt både politisk og tjeneste for internettrusler (GovCERT). FE skal også i offentligheten. gi det etterretningsmessige grunnlaget for totalfor- svaret i Danmark. FEs virksomhet er regulert av lov 25.3. Kort om Danmark og Tyskland417 om Forsvarets Efterretningstjeneste. 25.3.1. DANMARK Ifølge PET- og FE-lovene skal et kontrollorgan, Tilsynet med Efterretningstjenesterne, føre kontroll De to mest sentrale etterretnings- og sikkerhets- med at PET og FE overholder loven. Tilsynet ble tjenestene i Danmark er henholdsvis Politiets Efter- opprettet 1. januar 2014, og erstattet det såkalte Wamberg-utvalget. 415. Den nederlandske evalueringskommisjonens rapport side Tilsynet er etablert som et uavhengig kontrollor- 62–65. 416. gan, og består av fem medlemmer, med en landsdom- Den nederlandske evalueringskommisjonens rapport side mer som leder. Medlemmene utnevnes av regjerin- 62–65. 417. Evalueringsutvalget har ikke besøkt kontrollorganene i disse gen, og det legges vekt på at utvalget og dets med- landene, og beskrivelsene er basert på undersøkelser av lemmer ikke skal ha andre relasjoner eller forbindel- skriftlige kilder gjort av Evalueringsutvalgets sekretariat. ser til tjenestene enn det kontrollvirksomheten med- 94 Dokument 16 – 2015–2016 fører. Tilsynets leder velges etter felles innstilling fra der for informasjonsinnhenting, herunder skjulte Østre og Vestre Landsret og de resterende medlem- tvangsmidler. mene blir valgt på bakgrunn av erfaring, uhildethet Bundesnachrichtdienst (BND) er en utenlands og personlig integritet. etterretningstjeneste, som samler både sivil og mili- I tillegg til å føre kontroll med tjenestenes oppbe- tær etterretning. Den driver omfattende informa- varing og håndtering av personsensitive opplysnin- sjonsinnsamling om trusler mot tysk sikkerhet som ger, kan tilsynet undersøke om tjenestene uberettiget stammer fra utlandet, og er åpne om at de anvender behandler opplysninger om fysiske og juridiske per- både HUMINT, OSINT, SIGINT og IMINT. Tjenes- soner hjemmehørende i Danmark. Tilsynet kan kreve ten rapporterer direkte til kanslerens kontor (Bun- innsyn i og tilgang til alle opplysninger og alt mate- deskanzleramt). riale som er av betydning for Tilsynets virksomhet. Militärischer Abschirmdienst (MAD) er en enhet Tilsynet skal avlevere en årlig offentlig redegjø- i det tyske forsvaret som samler informasjon om for- relse for sin virksomhet til henholdsvis justisministe- fatningsstridige aktiviteter innenfor det tyske forsva- ren og forsvarsministeren. ret. Den har som formål å drive kontraetterretning og De danske EOS-tjenestene er også underlagt par- avdekke spionasje og infiltrasjon fra ekstremister lamentarisk kontroll av Folketinget ved Udvalget internt i forsvaret. vedrørende Efterretningstjenesterne (Kontroludval- Tyskland har to parlamentariske organer som get).418 Kontroludvalget består av fem folketings- fører særlig kontroll med etterretnings- og sikker- medlemmer som velges av de fem største partiene i hetstjenestene.420 Folketinget. Kontroludvalget skal etter loven blant Den såkalte G10-kommisjonen er en uavhengig annet underrettes om innholdet i de retningslinjer og kommisjon oppkalt etter den bestemmelsen i den føringer som gis av regjeringen for etterretningstje- tyske grunnloven som verner om privatlivet. Kommi- nestenes virksomhet og spesielt hvis tjenestene gis sjonens hovedoppgave er å fatte beslutninger om nye oppgaver. Det skal også orienteres om vesentlige legitimiteten og nødvendigheten av etterretningstje- forhold av sikkerhetsmessig karakter eller utenriks- nestenes bruk av metoder som gjør inngrep i retten til politiske forhold som har betydning for tjenestenes privatliv og kommunikasjon. I tillegg kontrollerer virksomhet. Videre pålegges regjeringen å informere den om gjennomføringen av slike tiltak er i tråd med Kontroludvalget hvis en henstilling fra Tilsynet med lov og forskrift, herunder selve innhentingen og den Efterretningstjenesterne ikke følges av tjenestene. etterfølgende behandlingen og bruken av den infor- Når Kontroludvalget orienteres, skal det i henhold til masjonen som samles inn. Videre beslutter den om loven tas hensyn til de særskilte forhold som er gjel- enkeltpersoner som rammes skal underrettes om dende for etterretningsvirksomhet. Medlemmene har metodebruken. Kommisjonen og sekretariatet har i taushetsplikt som omfatter all gradert og sensitiv den forbindelse omfattende krav på informasjon fra informasjon de får gjennom sitt virke. tjenestene, til å inspisere all dokumentasjon knyttet til metodebruken, herunder de dataene som lagres og 25.3.2. TYSKLAND419 til tjenestenes lokaler. For eksempel informerer innenriksministeren kommisjonen på månedlig basis Tyskland har tre føderale etterretningstjenester: om den metodebruken ministeren har godkjent. Bundesamt für Vervassungsschutz (BfV), Bun- Kommisjonen består av en leder som må være kvali- desnachrichtdienst (BND) og der Militärischer fisert til å bli dommer, tre medlemmer og fire vara- Abschirmdienst (MAD). medlemmer. De behøver ikke være medlemmer av Bundesamt für Vervassungsschutz (BfV) er en parlamentet. Kommisjonen møtes minst en gang i nasjonal innenlands etterretnings- og sikkerhetstje- måneden, og er underlagt streng taushetsplikt. neste som samler informasjon om ekstremisme, ter- Det andre organet er Parlamentarisches Kontroll- rorisme, ulovlig etterretningsvirksomhet og andre gremium (PKGr), som består av ni parlamentsmed- trusler mot nasjonal sikkerhet. Tjenesten har søster- lemmer fra alle partigruppene. De velges for hver organisasjoner i hvert av bundesländene, de såkalte valgperiode, på samme måte som de øvrige komite- Landersämtern für Vervassungsschutz (LfV). Tje- ene i Bundestag. Komiteen er oppnevnt i henhold til nesten rapporterer direkte til innenriksministeren. grunnloven artikkel 45d, som pålegger parlamentet å BfV er ikke en del av politiet, og har ikke politimyn- oppnevne et panel til å føre kontroll med etterret- dighet eller mulighet til å bruke maktmidler som pågripelse bevæpning, men tilgang til diverse meto- 420. I tillegg kontrollerer det tyske datatilsynet at sikkerhets- og etterretningstjenestenes behandling av personopplysninger 418. Se lov nr. 378 af 6. juli 1988. er i samsvar med loven om beskyttelse av slike opplysnin- 419. Der ikke annet er sagt, er informasjonen hentet fra tjeneste- ger. Tjenestenes budsjett og regnskap kontrolleres av den nes nettsider: http://www.verfassungsschutz.de, http:// tyske riksrevisjonen og en budsjettkomité i parlamentet, www.bnd.bund.de og http://www.kommando.streitkraefte- mens individklager behandles av en egen parlamentarisk ko- basis.de/portal/a/kdoskb/weitdstst/mad. mite. Dokument 16 – 2015–2016 95 ningsaktiviteten i Tyskland. Komiteen utfører poli- trollen har et sterkt fokus på tjenestenes behandling tisk kontroll, hovedsakelig på grunnlag av rapporte- av eller opptreden i enkeltsaker. Evalueringsutvalget ring fra regjeringen og tjenestene både om etterret- savner en forankring av kontrollen i mer overordnede ningstjenestenes generelle aktiviteter og særskilt vik- vurderinger knyttet til EOS-tjenestenes virksomhet tige eller prinsipielle saker. Dersom komiteen ber og faren for krenkelser av individuelle rettigheter, regjeringen om redegjørelser for spesielle tema, plik- overordnede samfunnsmessige interesser eller andre ter regjeringen å etterkomme dette med mindre det er regelbrudd. Disse funnene har dannet grunnlag for tvingende grunner til å la være som knytter seg til Evalueringsutvalgets drøftelser av EOS-utvalgets beskyttelse av kilder, privatlivet til enkeltpersoner kontrollmetodikk, strategiske orientering og de kra- eller der det angår kjernen i den utøvende makt. vene EOS-kontrollregelverket stiller til kontrollens Komiteen kan også gjennomføre inspeksjoner av tje- form og innhold, se del 35.1. om Evalueringsutval- nestenes lokaler, dokumenter og datasystemer, og gets forslag for mer om dette. utspørring av ansatte. Med to tredjedels flertall kan Videre har evalueringen fokusert på om det mest komiteen be uavhengige eksperter gjennomføre sentrale målet med EOS-utvalgets kontroll er nådd, undersøkelser på dens vegne. Opplysninger som nemlig å klarlegge om krenkelser av individuelle ret- fremkommer i komiteens møter er graderte, og den tigheter finner sted. Resultatene av disse undersøkel- rapporterer i ugradert form til Bundestag. sene er redegjort for i kapittel 27.2. om ivaretakelse Den demokratiske kontrollen med etterretnings- av individuelle rettigheter, knyttet til de enkelte tjenestene er for tiden gjenstand for omfattende dis- EOS-tjenestene. Kapitlet bekrefter at kontrollen kusjon i Tyskland. Blant annet har Bundestag opp- bidrar til å avdekke krenkelser av individuelle rettig- nevnt en bredt sammensatt kommisjon som blant heter, og adresserer også kontrollens omfang og annet skal undersøke BNDs samarbeid med ameri- intensitet i forhold til de ulike tjenestene. kanske myndigheter etter Snowden-avsløringene, Kapittel 27.3. viser en rekke eksempler på at herunder spørsmål om nasjonal kontroll og om lov- EOS-utvalgets kontroll har hatt forebyggende effekt, givningen som regulerer BNDs aktiviteter skal det vil si fått konsekvenser utover de enkelte krenkel- endres. Det kan føre til betydelige endringer av de sene som er avdekket i enkeltsaker. Evalueringen demokratiske kontrollmekanismene med de tyske tyder på at tjenestene har en respekt for EOS-utval- etterretningstjenestene. gets kontroll, at EOS-utvalgets kontroll fungerer skjerpende på tjenestene, og har en forebyggende effekt ved at tjenestene tar konsekvenser og lærer av V Resultatene av evalueringen den kritikken utvalget kommer med. Av kapittel 27.4. fremgår det at EOS-utvalget 26. Innledning bare har behandlet et fåtall saker som alene gjelder I kapittel 4 om utgangspunkter, avgrensning og samfunnsmessige interesser, men at utvalget uttaler metodikk har Evalueringsutvalget oppstilt flere eva- seg om en rekke saker der individuelle interesser med lueringstemaer og en rekke evalueringsspørsmål. stor samfunnsmessig betydning står sentralt. Evalue- Med disse som utgangspunkt har Evalueringsutval- ringen tyder på at EOS-utvalget i enda større grad get foretatt en helhetlig gjennomgang av EOS-utval- kan fremheve samspillet mellom individuelle og gets arbeidsmåter, organisasjon og rammebetingel- samfunnsmessige interesser i de sakene det undersø- ser. De viktigste resultatene av evalueringen presen- ker og den kritikken som gis. teres i denne delen av rapporten. I kapittel 27.5. er hovedfokus om EOS-utvalgets I tråd med mandatet har det mest sentrale evalue- kontroll av om regelbrudd finner sted bidrar til å ringstemaet vært hvorvidt EOS-utvalgets arbeid og skape tillit til EOS-tjenestenes virksomhet. Her rammebetingelser har sørget for at målene i EOS- understrekes det at EOS-utvalget verken kan eller bør kontrolloven § 2 er nådd. Et naturlig fokus har vært tillegges rollen som garantist for lovligheten av tje- om EOS-utvalgets kontroll har et omfang, en innret- nestenes virksomhet, men likevel er en viktig del av ning og intensitet som fører til størst mulig realise- det samlede kontrollsystemet som gjelder for tjenes- ring av kontrollmålene. tene. Gjennom kvaliteten i den kontrollen som gjen- De mest sentrale funnene knyttet til dette er rede- nomføres, bidrar EOS-utvalget til å styrke tilliten til gjort for i kapittel 27.1. om kontrollformer og -meto- tjenestenes virksomhet. dikk. Kapitlet viser at EOS-utvalget anvender en I tillegg til det sentrale spørsmålet om kontroll- kombinasjon av tre kontrollformer (inspeksjoner, målene er nådd, har Evalueringsutvalget undersøkt klagesaksbehandling og eget tiltak-saker) som samlet forholdet mellom EOS-utvalget og EOS-tjenestene, sett dekker de sentrale delene av EOS-tjenestenes herunder om utvalget overholder plikten i EOS-kon- virksomhet, ivaretar viktige sider ved kontrollen og trolloven § 2 til å iaktta hensynet til rikets sikkerhet bidrar til å avdekke individuelle krenkelser og andre og forholdet til fremmede makter. Som det fremgår regelbrudd. Evalueringen tyder imidlertid på at kon- av kapittel 28 om iakttakelse av rikets sikkerhet, har 96 Dokument 16 – 2015–2016 evalueringen gitt et klart inntrykk av at forholdet tariatets forberedelser til inspeksjonene. Ifølge EOS- mellom utvalget og tjenestene i dag er preget av gjen- utvalget krever forberedelsene av hver inspeksjon i sidig respekt og tillit. EOS-utvalget er bevisst hensy- gjennomsnitt 13,25 dagsverk fra sekretariatets side. net til tjenestenes oppgaver, særlig i tilknytningen til Sekretariatet bruker også tid på oppfølging av praktiseringen av utvalgets innsynsrett. Samtidig har inspeksjonene. Omfanget av sekretariatets arbeid evalueringen gitt grunnlag for drøftelser av EOS- med inspeksjonene varierer noe fra tjeneste til tje- utvalgets vektlegging av de ulike hensynene i sine neste, på de mest omfattende inspeksjonene i PSTs vurderinger, kommunikasjonen av de funn som gjø- sentrale enhet bruker sekretariatet totalt 20 dagsverk. res og ikke gjøres, og EOS-tjenestenes muligheter til I tillegg kommer utvalgets tilstedeværelse under å kommunisere sine synspunkter på utvalgets kon- inspeksjonene, som varer fra to til fem timer. EOS- klusjoner. utvalget har understreket at sekretariatets forberedel- Evalueringen tyder også på at EOS-utvalget føl- ser er vesentlige for utbyttet av utvalgets inspeksjo- ger prinsippet om etterfølgende kontroll, slik dette ner, ved at de gjør inspeksjonene mer målrettet og kommer til uttrykk i EOS-kontrollregelverket. Resul- effektive. Også kontroll- og konstitusjonskomiteen tatene har imidlertid gitt grunnlag for drøftelser av har uttrykt at de senere års styrking av sekretariatet til prinsippets rekkevidde og konsekvenser, se kapittel EOS-utvalget har ført til at inspeksjonene blir bedre 29 for mer om dette. forberedt.421 I kapittel 30 er det redegjort kort for resultatene av Inspeksjonene er utvilsomt en viktig kilde for Evalueringsutvalgets undersøkelser av effektiviteten EOS-utvalget til kunnskap om tjenestenes virksom- i EOS-utvalgets saksbehandling. het, og for utvalgets dialog med tjenestene. De gir utvalget direkte innsyn i tjenestenes arkiver, registre 27. Måloppnåelse og datasystemer, informasjon om prinsipielle og 27.1. Kontrollformer og metodikk praktiske problemstillinger og aktuelle saker i tjenestene og anledning til å snakke med tjenestenes ledel- Et viktig spørsmål for Evalueringsutvalget har ser og øvrige ansatte. Ettersom inspeksjonene er den vært om EOS-utvalget anvender kontrollformer og eneste arenaen for direkte kontakt mellom utvalget kontrollmetodikk på en måte som fører til størst og tjenestene (den øvrige dialogen skjer skriftlig eller mulig realisering av målene i EOS-kontrolloven § 2. via sekretariatet), er de sentrale for å bygge og opp- Evalueringen viser at inspeksjonsvirksomheten rettholde tillit mellom utvalget og tjenestene. utgjør den desidert største delen av EOS-utvalgets Inspeksjonene utgjør også en viktig plattform for kontroll, og opptar ifølge utvalget selv cirka tre fjer- den øvrige kontrollvirksomheten, ved at den danner dedeler av utvalgets samlede tidsbruk. Dette skyldes grunnlag for et stort flertall av de saker utvalget tar til hovedsakelig at mye tid og ressurser går med til å behandling av eget tiltak. Evalueringsutvalgets gjennomføre det antallet inspeksjoner som EOS-kon- undersøkelse av EOS-utvalgets eget tiltak-saker viser trollinstruksen § 11 nr. 2 krever. Etter denne bestem- at 83,2 prosent av sakene som er omfattet av under- melsen skal EOS-utvalget gjennomføre minst 23 søkelsen ble tatt opp som følge av funn på inspeksjo- inspeksjoner i de ulike EOS-tjenestene hvert år. I til- ner, se vedlegg 2. Eget tiltak-sakenes bidrag til opplegg skal utvalget foreta «inspeksjon av eget tiltak av nåelse av kontrollformålene er omtalt nedenfor. det øvrige politi og andre organer eller institusjoner Et viktig utviklingstrekk ved inspeksjonsvirksom bistår Politiets sikkerhetstjeneste» og «for øvrig somheten de senere årene har vært adgangen for slik inspeksjon som lovens formål tilsier». Evaluerin- EOS-utvalget til å foreta selvstendige søk i tjeneste- gen viser at EOS-utvalget gjennomgående har opp- nes arkiver og registre. I samtlige EOS-tjenester får fylt minimumskravene, se kapittel 17.7.1. for mer om utvalget nå søke fritt i et flertall av tjenestenes arki- utvalgets inspeksjonsvirksomhet, og regelmessig har ver, registre og saksbehandlingssystemer, uten at inspisert andre enheter med tilknytning til EOS-tje- representanter fra tjenestene er til stede.422 I kombi- nestene. nasjon med utvidelsen av sekretariatets forberedelser Inspeksjonenes store plass i EOS-utvalgets kon- har denne utviklingen bedret utvalgets muligheter for trollregime skyldes imidlertid også at utvalget anser å avdekke individuelle krenkelser og andre regel- dem som grunnlaget for den øvrige kontrollvirksom- brudd fra tjenestenes side, sammenliknet med den heten og de senere årene har gjennomført flere tidligere ordningen der utvalget måtte forholde seg til inspeksjoner enn instruksen krever. I snitt har utval- den informasjonen som tjenestene fant frem til på get gjennomført 27,2 inspeksjoner årlig i perioden forespørsel. EOS-utvalgets frie tilgang til tjenestenes 2009 til 2014, og det er spesielt inspeksjoner i Etter- systemer må også antas å ha en større forebyggende retningstjenesten og det øvrige politiet eller organer som bistår PST som fører til at instruksens mini- 421. Innst. 225 S (2013–2014) side 16. mumskrav er «overoppfylt». 422. Se rapport fra Evalueringsutvalgets teknisk sakkyndige i At inspeksjonene krever mye, skyldes videre at vedlegg 3 for en mer detaljert omtale av tjenestenes digitale EOS-utvalget i senere år har økt omfanget av sekre- systemer, og EOS-utvalgets tilgang til disse. Dokument 16 – 2015–2016 97 effekt overfor tjenestene, enn dersom tjenestene selv om temabasert kontrollmetodikk for mer om dette, kunne kontrollere informasjonstilgangen. Betydnin- kan det bli aktuelt å gjennomføre uanmeldte inspek- gen av den frie tilgangen til tjenestenes systemer for sjoner oftere, som ledd i slike. oppnåelse av kontrollmålene avhenger imidlertid av EOS-utvalget har oppgitt at det, av hensyn til den EOS-utvalgets kunnskap om og forståelse for tjenes- enkeltes rettssikkerhet, har en lav terskel for å ta kla- tenes systemer, som i noen tilfelle er svært kompli- gesaker til behandling. Evalueringsutvalgets under- serte. søkelse av klagesaksbehandlingen, se vedlegg 1 til De ovennevnte funnene har gjort at Evaluerings- rapporten, bekrefter dette og viser at EOS-utvalget utvalget har stilt spørsmål om inspeksjonsvirksomhe- gjennomførte grundige undersøkelser i et flertall av ten opptar for stor plass i EOS-utvalgets kontroll, sakene. Det fremgår imidlertid også at 65 av 100 kla- eventuelt om den bør innrettes på andre måter. EOS- ger kunne betegnes som «grunnløse» i den forstand utvalget har selv ytret ønske om større fleksibilitet at de enten ble avvist (34 saker) eller at det ikke ble knyttet til hvor mange og hvilke inspeksjoner som funnet informasjon om klagerne hos tjenestene (31 skal gjennomføres. Disse spørsmålene er drøftet i saker). I 16 av de resterende 35 sakene rettet EOS- kapittel 35.2. om kontrollmetodikk og kontrollfor- utvalget kritikk mot tjenestene, og 84 av sakene ble mer. dermed avsluttet uten kritikk. De senere årene har det vært lagt til grunn at EOS- Evalueringen har vist at EOS-utvalgets klage- utvalget har adgang til å foreta uanmeldte inspeksjo- saksbehandling er en oppgave som ikke opptar mye ner i EOS-tjenestene, se kapittel 17.7.1.6. for mer om av EOS-utvalgets tid, men som først og fremst er res- dette. Adgangen har bare vært brukt ved fire anled- surskrevende for sekretariatet. Antallet klagesaker ninger i årene 2012 og 2013. Overfor Evalueringsut- utvalget mottar har vært stabilt på mellom 20 og 30 valget har EOS-utvalget gitt uttrykk for at uanmeldte saker i perioden 2009 til 2014, med unntak av en topp inspeksjoner kan være et nyttig virkemiddel, men at på 47 saker i 2013. EOS-utvalget har imidlertid gitt det må brukes med skjønnsomhet. Som eksempel på uttrykk for at sakene er blitt mer komplekse og krever tilfelle der uanmeldte inspeksjoner kan fungere godt, stadig mer arbeid fra sekretariatets side. I tillegg er en har EOS-utvalget fremhevet inspeksjoner gjennom- stor andel klager «krevende» i den forstand at det ført på bakgrunn av konkrete saker som utvalget har kommer gjentatte og omfattende henvendelser fra de fått tips om eller som har fremkommet i media, og samme personene, som krever oppfølging fra sekre- der utvalget vet hva de ser etter. Ifølge utvalget vil tariatets side. det fortsette med uanmeldte inspeksjoner i slike til- Etter Evalueringsutvalgets syn er muligheten til å felle. Uten noen spesiell foranledning anser imidler- få klager på EOS-tjenestenes virksomhet behandlet tid EOS-utvalget det lite hensiktsmessig med uan- av EOS-utvalget av stor betydning for befolkningens meldte inspeksjoner. Det har vist til det omfattende tillit til både EOS-tjenestene og kontrollen av dem. forarbeidet sekretariatet normalt legger ned i forkant Ettersom verken offentligheten eller enkeltpersoner av en inspeksjon som innebærer at utvalget kan jobbe har rett til innsyn i tjenestenes virksomhet, er kla- målrettet, i tillegg til at praktiske problemer for geadgangen til EOS-utvalget den eneste muligheten eksempel knyttet til utvalgets tilgang til datasystemer personer som frykter at de er utsatt for krenkelser fra er løst og at personell som kan besvare utvalgets EOS-tjenestenes side har til å få avkreftet eller spørsmål er til stede. Uten slike forberedelser mener bekreftet dette. Evalueringsutvalget støtter derfor EOS-utvalget at en inspeksjon fort vil bli lite effek- EOS-utvalget i at det, som hovedregel, bør ha en lav tiv. terskel for å ta klager til behandling. Dette bør gjelde Etter Evalueringsutvalgets syn er adgangen til å til tross for at 84 av 100 saker avsluttes uten kritikk foreta uanmeldte inspeksjoner prinsipielt viktig. mot tjenestene. I lys av muligheten for at antallet av Adgangen kan for det første ha en skjerpende effekt og kompleksiteten i klagesakene kan øke kraftig i på EOS-tjenestene. Den kan også, som påpekt av årene som kommer, har Evalueringsutvalget likevel Kontroll- og konstitusjonskomiteen i 2012,423 styrke drøftet om EOS-utvalget bør gis et mer fleksibelt tilliten til kontrollsystemet, ved at utvalgets undersø- rettslig grunnlag for å avvise klagesaker, se kapittel kelser gjennomføres uten at tjenestene gis anledning 35.4. for mer om dette. til forberedelser som for eksempel å fjerne informa- Den siste kontrollformen EOS-utvalget anvender sjon av betydning for utvalget. Evalueringsutvalget er anledningen til å ta opp saker av eget tiltak, som er slutter seg likevel til EOS-utvalgets vurderinger av at gitt i EOS-kontrolloven § 3 annet ledd annet punk- adgangen bør brukes med skjønnsomhet, i tilfelle der tum. I perioden 2009 til 2014 har EOS-utvalget EOS-utvalget har en formening om hva det ser etter. behandlet mellom 20 og 30 eget tiltak-saker hvert år. Dersom EOS-utvalget gjør større bruk av målrettede Evalueringsutvalgets undersøkelse av eget-tiltak- temabaserte undersøkelser fremover, se kapittel 35.1. saker, se vedlegg 2 til rapporten, viser at 48 prosent av eget tiltak-sakene endte med kritikk av den eller 423. Innst. 376 S (2012–2013) side 3. de tjenestene de var rettet mot, og at 78 prosent av 98 Dokument 16 – 2015–2016 disse førte til at tjenestene iverksatte tiltak som for Sekretariatets fokus under forberedelsene resulte- eksempel regelverksendringer, praksisendringer eller rer i at utvalget også i stor grad bruker inspeksjonene sletting av opplysninger. I tillegg fremgår det at tje- til å gjennomgå enkeltsaker som ikke nødvendigvis nestene, i flere av sakene som ikke endte med kritikk, har noen felles problemstilling eller illustrerer noe slettet opplysninger om enkeltpersoner allerede i for- gjennomgående problem i tjenesten. bindelse med at EOS-utvalget stilte spørsmål ved Fokuset på enkeltsaker reflekteres også i de registreringene. Også flere av sakene som ikke endte sakene EOS-utvalget velger å ta opp av eget tiltak. med kritikk har dermed fått konsekvenser for enkelt- Evalueringsutvalgets undersøkelse av eget tiltak- personer. sakene i EOS-utvalget viser at cirka 82 prosent av Det faktum at 48 prosent av eget tiltak-sakene disse sakene tar utgangspunkt i saker eller problem- endte med kritikk av EOS-tjenestene, og at et stort stillinger som gjelder én eller flere konkrete enkelt- flertall av disse fører til iverksetting av tiltak i tjenes- personer, mens bare henholdsvis seks og syv prosent tene, indikerer etter Evalueringsutvalgets syn at disse problematiserer tjenestenes rutiner eller regelverk på sakene er den delen av EOS-utvalgets virksomhet generelt grunnlag. Riktignok gjelder den største som har størst betydning både for å avdekke krenkel- delen av eget tiltak-sakene flere enkeltpersoner, og ser mot enkeltpersoner og andre regelbrudd, men oftest også enten tjenestenes rutiner eller regelverk, også for kontrollens forebyggende effekt, ved at men heller ikke disse tar ofte utgangspunkt i en over- fremtidige krenkelser og regelbrudd forebygges. ordnet problemstilling eller generelle fellestrekk. Evalueringen tyder imidlertid på at EOS-utvalget, Både regelverket som ligger til grunn for EOS- både i inspeksjonsvirksomheten og i eget tiltak- utvalgets kontrolloppgaver og EOS-utvalgets fokus sakene, har fokus på tjenestenes behandling av eller på å avdekke krenkelser av individuelle rettigheter opptreden i enkeltsaker. Både EOS-tjenestene og gjør at kontrollen samlet sett dekker de mest kontroll- deres overordnede har påpekt overfor Evalueringsut- relevante aspektene ved EOS-tjenestenes virksom- valget at EOS-utvalget synes å vie enkeltsaker stor het, og bidrar til å avdekke slike krenkelser, se mer oppmerksomhet. om dette nedenfor. Evalueringsutvalget savner imid- Spor av dette kan videre sees i EOS-utvalgets for- lertid en forankring av kontrollen i mer overordnede beredelser til og fremgangsmåter under inspeksjoner. vurderinger av hvilke deler av EOS-tjenestenes virk- Dette er særlig fremtredende i kontrollen av PST, somhet der faren for krenkelser av individuelle rettigheter, overordnede samfunnsmessige interesser eller men også i FSA og NSM gjennomgås et stort antall andre regelbrudd er størst. Slike vurderinger gjøres enkeltsaker. Noe av forklaringen ligger i de kravene nok i noen grad allerede som ledd i planleggingen av EOS-kontrollinstruksen § 11 stiller til typer og antall kontrollvirksomheten i dag, men Evalueringsutval- saker som skal gjennomgås under inspeksjonene, get har ikke inntrykk av at EOS-utvalget har noen men også utover dette, preger søk i og gjennomgang helhetlig eller systematisk tilnærming til dette.425 av enkeltsaker tilnærmingen til inspeksjonsvirksom- På denne bakgrunn har Evalueringsutvalget drøf- heten. tet om EOS-utvalget i større grad burde anvende en EOS-sekretariatet bruker store deler av inspek- temabasert kontrollmetodikk, se kapittel 35.1. om sjonsforberedelsene til å foreta søk i tjenestenes dette. Evalueringsutvalget har også drøftet om EOS- registre og gjennomgå enkeltsaker, med fokus på å kontrollinstruksens krav til antall inspeksjoner og avdekke mulige krenkelser av individuelle rettigheter innholdet av disse bør endres, se kapitlene 35.2. om og andre regelbrudd. Søkene og saksgjennomgan- krav til inspeksjoner og 34 om kontrolloppgavene. gene kan være både tilfeldige eller mer systematiske. Av relevans er også Evalueringsutvalgets drøftelse Søkebegrepene synes å bli dannet på bakgrunn av en av om EOS-utvalget burde opparbeide seg en ster- hypotese knyttet til en sakstype eller en analyse av kere strategisk orientering i kapittel 35.5. hva man som hovedregel ikke burde finne i tjenestenes systemer, for eksempel opplysninger om avdøde 27.2. Ivaretakelse av individuelle rettigheter personer, politisk tilhørighet eller seksuell legning.424 Søkene kan også være rettet mot særskilte deler av 27.2.1. INNLEDNING regelverket, som for eksempel kravene til begrun- Ifølge EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 1 skal nelse for registreringer om enkeltpersoner i PST eller EOS-utvalget blant annet «klarlegge om… det øves kravene om revurdering etter fem år for slike regis- urett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer treringer. Som «systematiske søk» regner imidlertid inngripende midler enn det som er nødvendig etter EOS-utvalget for eksempel søk på bestemte alders- forholdene, og at tjenestene respekterer menneske- grupper eller gjennomgang av saker fra nærmere rettighetene». Evalueringen har vist at EOS-utvalget bestemte tidsperioder. anser det som sin hovedoppgave å avdekke even-

424. Se også rapport fra Evalueringsutvalgets teknisk sakkyndige 425. Slik også Rapport fra Evalueringsutvalgets teknisk sakkyn- i vedlegg 3 side 15. dige, vedlegg 3, side 22. Dokument 16 – 2015–2016 99 tuelle krenkelser av enkeltpersoners rettigheter som 27.2.2. KONTROLLEN AV PST skjer i tjenestenes virksomhet. Dette er i tråd med det 426 Flere av EOS-utvalgsmedlemmene har fremhevet som var forutsetningen da utvalget ble etablert. overfor Evalueringsutvalget at behovet for kontroll Evalueringen har videre bekreftet at EOS-utval- av om enkeltpersoners rettigheter respekteres er gets kontroll har bidratt til å avdekke krenkelser av størst i PST, ettersom tjenestens virksomhet er den individuelle rettigheter som skjer i tjenestenes virk- mest individrettede sammenliknet med de øvrige somhet. Samtlige av utvalgets årsrapporter innehol- EOS-tjenestene. der kritikk mot en eller flere av tjenestene, knyttet til deres behandling av enkeltsaker. I overensstemmelse med dette, og reglene i EOS- Kontrollens fokus på å avdekke krenkelser av kontrolloven og -instruksen, er PST den EOS-tjenes- individuelle rettigheter underbygges av Evaluerings- ten som er grundigst kontrollert av EOS-utvalget. utvalgets undersøkelse av utvalgets klagesaksbe- Det gjennomføres seks inspeksjoner årlig i Den sen- handling, som viser at krenkelser av individuelle ret- trale enhet (DSE), der nye saker og den løpende bru- tigheter var tema i 64 prosent av klagesakene EOS- ken av skjulte tvangsmidler gjennomgås, og stikk- utvalget mottok i årene 2011 til 2014. I 55 prosent av prøver foretas i arkiver og registre. Videre gås alle disse anførte enkeltpersoner at de hadde vært ulovlig løpende saker gjennom hvert halvår. I tillegg inspise- overvåket eller fått sitt privatliv krenket på andre res minst fire lokale PST-enheter hvert år. måter. Av de klagesakene som endte med kritikk av Evalueringsutvalgets undersøkelse av EOS-utval- tjenestene (16 prosent), gjaldt kritikken imidlertid gets klagesaksbehandling, se vedlegg 1, viser at den krenkelser av enkeltpersoners materielle rettigheter i største delen av klagene EOS-utvalget mottok i bare 6 prosent av tilfellene (én sak). Klagesaksbe- undersøkelsesperioden, 43 prosent eller 60 klager, 427 handlingen synes dermed ikke å avdekke mange var rettet mot PST. Av disse gjaldt det store flertal- krenkelser av materielle, individuelle rettigheter. I 56 let krenkelser av enkeltpersoners rettigheter. Ivareta- prosent av sakene (ni saker) gjaldt imidlertid EOS- kelse av individuelle rettigheter er dermed et sentralt utvalgets kritikk tjenestenes saksbehandling, noe tema i undersøkelsen av klager mot PST. Av det sam- som også kan være viktig for enkeltpersoner. lede antall klagesaker som endte med kritikk av tje- Også Evalueringsutvalgets undersøkelse av saker nestene, var 25 prosent rettet mot PST. Dette innebæ- EOS-utvalget har tatt opp av eget tiltak viser at kren- rer at bare ti prosent av de klagene som var rettet mot kelser av individuelle rettigheter er et sentralt tema PST endte med kritikk, noe som er under gjennom- for utvalget, 37 prosent av sakene gjaldt dette temaet. snittet for EOS-tjenestene generelt på 16 prosent. Om lag like mange saker gjaldt EOS-tjenestenes ruti- Generelt synes det som om utvalgets kritikk relativt ner/ saksbehandling. Av de sakene som endte med sjelden gjelder krenkelser av individuelle rettigheter, kritikk av tjenestene (48 prosent) gjaldt imidlertid og langt oftere gjelder tjenestens saksbehandling. For bare fem prosent krenkelser av enkeltpersoners mate- PSTs del betyr dette eventuelt at klagesaksbehandlin- rielle rettigheter, mens 62 prosent gjaldt tjenestenes gen i liten grad avdekker krenkelser av enkeltperso- saksbehandling. ners materielle rettigheter, men i større grad avdek- Begge undersøkelsene tyder dermed på at EOS- ker prosessuelle regelbrudd. utvalgets kontroll oftere fører til kritikk av brudd på Evalueringsutvalgets undersøkelse av saker som saksbehandlingsreglene enn enkeltpersoners mate- EOS-utvalget tar opp av eget tiltak, se vedlegg 2, rielle rettigheter. viser at også den største delen også av sakene som ble Evalueringsutvalgets undersøkelser har ikke skilt opprettet i undersøkelsesperioden (50,4 prosent eller mellom EOS-utvalgets fokus på ivaretakelse av indi- 59 saker) var rettet mot PST.428 Av disse gjaldt 50 viduelle rettigheter generelt og menneskerettigheter saker krenkelser av enkeltpersoners rettigheter, mens konkret. Dette skyldes at menneskerettighetsvernet 45 gjaldt (også) tjenestenes rutiner eller saksbehand- gjennom både Grunnloven og menneskerettsloven er ling. Av det samlede antall eget tiltak-saker som en integrert del av borgernes rettigheter etter norsk endte med kritikk av tjenestene, var 48 prosent rettet lov. Evalueringen bekrefter at heller ikke EOS-utval- mot PST. Dette utgjorde 45 prosent av de sakene som get i de fleste sammenhenger skiller mellom mennes- var rettet mot PST i utgangspunktet, noe som er så kerettigheter og individuelle rettigheter etter norsk vidt under gjennomsnittet for EOS-tjenestene gene- lov, likevel slik at rettighetsvern er det sentrale for- relt på 48 prosent. Generelt viser imidlertid også målet med EOS-utvalgets kontroll, slik det fremgår denne undersøkelsen at kritikken i sakene sjelden av redegjørelsen i det videre. gjelder krenkelser av enkeltpersoners rettigheter (selv om dette var det opprinnelige temaet), men

427. I tillegg var én klage rettet mot samtlige tjenester, mens det i ni klager ikke var spesifisert hvilken tjeneste klagen var rettet mot. 426. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 3. 428. Dette inkluderer saker som var rettet mot flere tjenester. 100 Dokument 16 – 2015–2016 langt oftere gjelder andre aspekter ved tjenestenes oppdaget utvalget på nytt at en mengde etterretningsvirksomhet, for eksempel rutiner, saksbehandling og saksrelaterte opplysninger var lagret separat, nå i eller saksbehandlingstid. egne mappestrukturer på PSTs datanettverk, og kriti- EOS-utvalgets kontroll av PST har bidratt til å serte tjenesten for dette.434 Ytterligere undersøkelser avdekke en lang rekke krenkelser av individuelle ret- og funn ble gjort i 2013 og 2014.435 tigheter. Det mest konkrete og målbare eksemplet på EOS-utvalget har også vært aktivt i oppfølgingen dette er kanskje kontrollen av arkiver og registre, og implementeringen av nytt regelverk i PST. Års- som jevnlig fører til at tjenesten retter eller sletter meldingene viser for eksempel at utvalget fulgte opplysninger om enkeltpersoner.429 I 2010 førte implementeringen av Justisdepartementets registre- denne kontrollen til at opplysninger om 40 personer ringsrundskriv 28. oktober 1999 tett, og stilte tyde- ble slettet fra PSTs arbeidsregister, mens i 2011 var lige krav til tjenestens oppfølging av regelverket og tallet 73 og i 2012 cirka 120. I 2013 gjennomførte opprydning i arkivene.436 Rundskrivet introduserte PST, etter spørsmål fra EOS-utvalget, en gjennom- klarere kriterier for registrering av personopplysnin- gang av alle registreringer knyttet til to bestemte mil- ger i PSTs registre, og stilte blant annet krav om at jø som PST hadde redusert sin oppmerksomhet mot. arbeidsregistreringer skulle evalueres etter fem år, og Gjennomgangen resulterte i at tjenesten slettet minst som hovedregel slettes dersom ikke noe nytt av 89 personer fra arbeidsregistret.430 Også Evaluerings- betydning var kommet til etter registreringen. Etter utvalgets undersøkelser av EOS-utvalgets klage- og hvert ble kontrollen med kravet til evaluering av eget tiltak-saker viser at sletting av opplysninger om enkeltregistreringer etter femårsregelen sentral, og enkeltpersoner ofte er en konsekvens av EOS-utval- årsmeldingene tyder på at EOS-utvalget var en pådri- gets kontroll.431 Som regel er dette et resultat av EOS- ver blant annet for at tjenesten prioriterte å utarbeide utvalgets kritikk av tjenesten, men det skjer også at en datateknisk løsning for automatisk varsling når PST på eget initiativ sletter slike opplysninger etter at opplysninger nådde fem års alder, noe som skjedde utvalget har stilt spørsmål i en sak. PST bekreftet i høsten 2003.437 I 2004 ble PSTs sentrale arbeidsregis- møte med Evalueringsutvalget at EOS-utvalgets ter (NCR) erstattet med et nytt system (SMART). fokus på lovligheten og rutinene knyttet til slike Også dette ble tett fulgt opp av EOS-utvalget.438 arbeidsregistreringer har bidratt til å heve kvaliteten Etter dette har EOS-utvalget fortsatt oppfølgin- av tjenestens arbeid på dette området. gen av den såkalte femårsregelen, og dette har både EOS-utvalget har også gjentatte ganger kritisert ført til at en rekke personer er slettet fra arkivene og PST for systematiske krenkelser av individuelle ret- registrene og at tjenestens rutiner er styrket. I årsmel- tigheter gjennom oppbevaring av personopplysnin- dingen for 2005 fremkom det at flere arbeidsregistre- ger utenfor formelle arkiver og registre. Årsmeldin- ringer automatisk var blitt videreført med den gene fra den første perioden etter utvalgets oppret- begrunnelse at det var foretatt personkontroll av ved- telse tyder på at utvalget var en pådriver for gjennom- kommende i forbindelse med anmodning om sikker- gang av og opprydding i store mengder eldre opplys- hetsklarering. Etter en dialog med utvalget, kom PST ninger som lå lagret i PSTs arkiver, av hensyn blant til at det ikke var hjemmel for slik videreføring, og la annet til loven om innsynsrett i eldre opplysninger.432 om praksisen, slik at personkontroll ikke lenger Under inspeksjoner av lokale PST-enheter i både i utgjorde selvstendig grunnlag for videreføring. I 2005, 2006 og 2007 fant utvalget lokale, papirbaserte 2008 tok utvalget opp enkelte generelle spørsmål ved arbeidsregistre, blant annet for opplysninger man PSTs praktisering av femårsevalueringer innenfor mente ikke kvalifiserte for innleggelse i arbeidsregis- kontraetterretningsfeltet, samt stilte spørsmål ved tret, men som det likevel var ønskelig å ta vare på.433 enkeltregistreringer som var blitt oppretthold etter EOS-utvalget påpekte overfor henholdsvis DSE og fem år innenfor dette fagfeltet.439 Utvalgets spørsmål de lokale enhetene at dette synes å være i strid med retningslinjene, og DSE opplyste at sakene var eller 434. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 12. Utvalget påpekte ville bli tatt opp med de aktuelle enhetene med sikte også at dette i praksis hadde ført til at opplysninger var holdt utenfor utvalgets kontroll, og utvalget foretok derfor forny- på sletting eller overføring til arbeidsregistret. I 2011 ede søk i alle tidligere klagesaker som hadde vært rettet mot PST i årene 1996 til 2012, se EOS-utvalgets årsmelding 429. Se blant annet EOS-utvalgets årsmeldinger 2008 side 11, 2012 side 19. 2009 side 12, 2010 side 11, 2011 side 15, 2012 side 13, 2013 435. Se EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 15–17 og 2014 side side 13 og 2014 side 12. 15. 430. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 13. 436. EOS-utvalgets årsmelding 1999 side 4, 2000 side 3–4, 2001 431. Se vedlegg 1 og 2. side 5, 2002 side 5-6, 2003 side 3, 2005 side 6 og 2006 side 432. Se blant annet beskrivelser i EOS-utvalgets årsmelding 6. 1999 side 4, 2000 side 3–4 og 2001 side 5–6, 2002 side 5–6, 437. Se EOS-utvalgets årsmelding 2001 side 4 og 2002 side 5–6. 2003 side 3–4. 438. Se blant annet EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 3–4 og 433. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 7, 2006 side 6 og 2007 2005 side 5-6. side 11. 439. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 12. Dokument 16 – 2015–2016 101 førte til at PST slettet enkeltregistreringene, og i den tusen personer ble lagt til listen for femårsvurde- avsluttende uttalelsen uttalte utvalget at PSTs rede- ring.445 I etterkant av saken utarbeidet PST tekniske gjørelse i saken hadde bidratt til viktige avklaringer. løsninger for å ivareta kravet til revurdering.446 I 2014 I 2009 viste en gjennomgang av et større antall regist- avdekket EOS-utvalget at en rekke navn automatisk reringer i arbeidsregisteret opp mot femårsregelen at var lagret i arbeidsregisteret som følge av at deres PST ikke hadde foretatt individuelle vurderinger av telefonnumre hadde vært i kontakt med personer som om registreringene skulle opprettholdes eller slettes, var underlagt kommunikasjonskontroll.447 PST fore- noe PST erkjente da registreringene skulle fremleg- tok, etter dette, endringer i den tekniske løsningen, og ges for utvalget.440 Ved fornyet vurdering av samtlige bekreftet at opplysninger bare ville bli registrert i registreringer ble bare om lag en femtedel opprett- arbeidsregisteret når de ble vurdert som relevante og holdt. I 2012 viste utvalgets undersøkelser at PST nødvendige for tjenestens oppgaveløsning. praktiserte et unntak fra kravet til femårsvurdering EOS-utvalget har også lenge ført grundig kontroll 441 for en bestemt personkategori. På spørsmål om med PSTs bruk av skjulte tvangsmidler, se kapittel dette også gjaldt andre personkategorier, bekreftet 18.4 om kontrollen av forebyggings- og etterforsk- PST at tilsvarende unntak var praktisert for ytterli- ningssaker for mer om dette. Skjult tvangsmiddel- gere to kategorier. Utvalget kritiserte tjenesten for å bruk kan medføre omfattende inngrep i enkeltperso- ha etablert slik saksbehandlingspraksis uten at utval- ners rettigheter, og PSTs bruk av slike tvangsmidler i get var gjort kjent med det. Det ba tjenesten revurdere forebyggende øyemed reiser særlige rettssikkerhets- sine rutiner i forhold til de ulike personkategoriene. spørsmål. Denne kontrollen har imidlertid bare i I 2009 og 2010 undersøkte EOS-utvalget PSTs enkelte tilfelle ført til kritikk av tjenesten.448 I 2010 praksis knyttet til forbudet mot behandling av opp- kritiserte utvalget PST for bruken av skjulte tvangs- lysninger alene på bakgrunn av personens etnisitet midler i avvergende øyemed i tre etterforskningssa- eller nasjonale bakgrunn, politisk, religiøs eller filo- ker.449 I en av dem gjaldt kritikken at PST ikke hadde sofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet eller oppgitt en tilstrekkelig konkret begrunnelse for opplysninger om helsemessige eller seksuelle for- anvendelsen av den såkalte hastekompetansen til å hold. Utvalget så nærmere på hva som skal til for at beslutte kommunikasjonskontroll. I en annen sak kri- tjenesten kan behandle opplysninger om slike for- tiserte utvalget PST for ikke å ha oversendt en haste- hold og hvilken grad av tilknytning til voldelige beslutning om kommunikasjonskontroll til retten organisasjoner eller som kan legitimere behandling 442 «snarest mulig» og senest innen 24 timer etter at av slike opplysninger. I samme sak stilte EOS- kommunikasjonskontrollen ble iverksatt, slik straffe- utvalget spørsmål ved flere enkeltregistreringer, og prosessloven krever. I en tredje sak kritiserte utvalget PST valgte deretter å slette 15 av disse. Utvalget fant PST for å ha fortsatt en romavlytting selv om de PSTs presiseringer i saken nyttige, men kritiserte tje- hadde fått avslag fra retten på begjæring om videre nesten for å ha behandlet opplysninger i strid med avlytting, og anken ikke var gitt oppsettende virk- forbudet mot behandling kun på bakgrunn av religiøs ning. Ved behandlingen av årsmeldingen pekte kon- eller politisk overbevisning. Denne kritikken var troll- og konstitusjonskomiteen på at den siste saken bakgrunnen for utvalgets iverksettelse av en pro- fremsto som mest alvorlig, at PST i slike saker skal sjektundersøkelse av registreringer knyttet til to innrette seg etter rettens beslutning.450 Komiteen for- utvalgte muslimske miljøer, som resulterte i en sær- utsatte at PST gjennomgikk egne rutiner for å sikre skilt melding.443 Samme år orienterte PST utvalget disse interessene bedre. I 2011 kritiserte EOS-utval- om at det var iverksatt et arbeid internt og tatt grep get PST for å ha iverksatt skjult fjernsynsovervåking for å styrke kvalitetssikring og bevissthet rundt kra- 451 vene til individuell vurdering og arbeidshypoteser av en kjellerbod uten nødvendig hjemmel i lov, ved registrering i arbeidsregisteret.444 samt for ikke å ha informert EOS-utvalget om saken. Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg til EOS-utvalget synes også å ha bidratt til utviklin- EOS-utvalgets kritikk i begge henseende.452 I årsmel- gen og forbedringen av tekniske løsninger som ivaretar enkeltpersoners rettigheter. I 2013 påpekte utval- dingen for 2012 påpekte utvalget at PST ved flere til- get flere feil i datascriptet som plukket ut registrerin- 445. ger til femårsvurdering, og som hadde ført til at et EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 14. 446. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 13. vesentlig antall personer ikke var revurdert. PST 447. opplyste at retting av en av feilene medførte at flere EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 12–13. 448. I årene 2005 til 2009 fant EOS-utvalget ikke grunn til å kritisere PST for bruken av skjulte tvangsmidler i enkeltsaker, 440. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 12. se EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 7, 2007 side 14, 441. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 14–15. 2008 side 18 og 2009 side 14. 442. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 11–12. 449. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 15–16. 443. Særskilt melding 4. juni 2013 om PSTs registrering av per- 450. Innst. 387 S (2010–2011) side 6. soner tilknyttet to muslimske miljøer. 451. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 13–14. 444. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 12. 452. Innst. 335 S (2011–2012) side 7. 102 Dokument 16 – 2015–2016 felle, med rettens tillatelse, hadde gjennomført skjult anbefaling til statsadvokaten om ikke å iverksette kameraovervåking mot eller på steder som utvalget etterforskning av vedkommende var begrunnet i at en definerte som private, for eksempel en inngangs- etterforskning ville begrense tjenestens mulighet til å dør.453 EOS-utvalget uttrykte at det er tvilsomt om få informasjon fra kilden. Undersøkelsene ga ikke straffeprosessloven § 202a tillater slik kameraover- grunn til å gå videre med saken, men EOS-utvalget våking. Til dette uttalte kontroll- og konstitusjonsko- uttalte at den reiste «prinsipielle spørsmål om PSTs miteen at det kan variere fra sak til sak hva som er bruk av kilder som kan ha vært involvert i alvorlige offentlig og privat område, og at det må legges til straffbare handlinger». Utvalget oppga at det var grunn at rettens vurdering av hjemmelsgrunnlaget i opptatt av slike problemstillinger i kontrollen med hver enkelt sak er tilfredsstillende.454 I 2013 kritiserte tjenesten og at det ville ha oppmerksomhet rettet mot EOS-utvalget PST for feil i begjæringer til teletilby- denne problematikken fremover. derne om bistand til kommunikasjonskontroll, som I 2012 undersøkte EOS-utvalget en klage fra en medførte at tjenesten i enkelttilfelle gikk utover ret- person som hadde vært informant for PST samtidig 455 tens tillatelse til bruk av tvangsmidler. som han var under etterforskning av tjenesten, og I årsmeldingen for 2005 skrev EOS-utvalget at gjenstand for omfattende skjult tvangsmiddelbruk.460 kontrollen med enkeltsaker over tid burde gjøre Utvalget kritiserte PST for ikke å ha informert ting- utvalget i stand til å vurdere den samlede bruken av retten og den som var oppnevnt som klagers advokat skjulte tvangsmidler, herunder om den informasjo- etter straffeprosessloven § 100a om at tjenesten nen som samles inn gjennom bruk av tvangsmidler hadde inngått et samarbeid med klager, selv om kla- 456 står i forhold til den samlede bruken. EOS-utvalget ger fortsatt var mistenkt i saken. Som ledd i undersø- har etter dette jevnlig beskrevet utviklingen av kelsen av PSTs registrering av personer tilknyttet to omfanget i PSTs skjulte tvangsmiddelbruk i årsmel- muslimske miljøer, vurderte EOS-utvalget også dingene, men har ikke kommentert forholdet til nyt- PSTs bruk av kilder som metode for innhenting av ten av den informasjonen som samles inn. I Evalue- informasjon om de to miljøene.461 Utvalget fant at ringsutvalgets møte med Advokatforeningen etter- cirka 90 prosent av opplysningene om de to miljøene lyste foreningen en slik kontroll av nytten av PSTs som var innsamlet utenfor forebyggende saker syntes skjulte tvangsmiddelbruk. Evalueringsutvalget har å stamme fra et titalls kilder i miljøene. I 2013 iverk- vurdert om EOS-utvalget burde foreta slik kontroll i satte EOS-utvalget på eget initiativ omfattende kapittel 34.2 nedenfor. undersøkelser av en bestemt persons virksomhet som EOS-utvalgets kontroll med PSTs etterfors- kilde for PST i årene 2002 til 2012, på bakgrunn av kningssaker, og skjult tvangsmiddelbruk som ledd i påstander fremsatt i NRK Brennpunkts program slike saker, reiser også særskilte spørsmål knyttet til «Infiltratøren».462 Denne undersøkelsen er nærmere både påtalemyndighetens og domstolenes rolle. Eva- omtalt i kapittel 42 om bruk av kilder. lueringsutvalget drøfter enkelte slike spørsmål i Frem til 2013 hadde EOS-utvalget ikke bedt om kapittel 32.3. innsyn i PSTs særskilte system for behandling av kil- EOS-utvalget kontrollerer også i noen grad PSTs der og informanter (KildeSys). Utvalget hadde like- bruk av ulovfestede metoder for å innhente informa- vel hatt tilgang til informasjon fra kilder av overvå- sjon,457 slik som informantbehandling, infiltrasjon og kingsmessig verdi, ettersom dette føres i tjenestens provokasjon. Evalueringsutvalgets gjennomgang av arbeidsregister SMART. Ifølge utvalget hadde det årsmeldingene tyder imidlertid på at denne kontrollen har vært knyttet til et begrenset antall enkeltsaker. primært unnlatt å undersøke KildeSys fordi ingen I 2001 og 2003 behandlet utvalget to saker om bruk saker før dette hadde foranlediget slik kontroll, men av utlendinger som kilder/informanter, uten at disse også fordi utvalget i sin kontroll, så vidt mulig, skal 458 «iaktta hensynet til kildevern», se kontrollinstruksen ga grunnlag for kritikk mot PST. I 2008 og 2009 463 undersøkte EOS-utvalget PSTs forhold til en § 5 første ledd annet punktum. Som et resultat av afghansk general, som i media ble anklaget for å ha ovennevnte sak om PSTs bruk av en bestemt person deltatt i krigsforbrytelser.459 Utvalget undersøkte som kilde, besluttet EOS-utvalget å foreta stikkprø- ver i KildeSys i 2015, med særlig fokus på forhol- blant annet om PST hadde inngått en avtale med 464 generalen om unnlatt etterforskning mot at vedkom- dene som ble omtalt i den særlige meldingen. PST mende samarbeidet med tjenesten, eller om PSTs 460. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 19. 461. Se EOS-utvalgets særskilte melding om PSTs registrering 453. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 12. 454. av personer tilknyttet to muslimske miljøer side 20-22. Innst. 376 S (2012–2013) side 7. 462. 455. Se EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på- EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 20. stander om politisk overvåking og PSTs bruk av Christian 456. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 8-9. Høibø som kilde. 457. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 19. 463. EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på- 458. EOS-utvalgets årsmelding 2001 side 6-7 og 2003 side 9. stander om politisk overvåking og bruk av Christian Høibø 459. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 21 og 2009 side 16. som kilde side 5. Dokument 16 – 2015–2016 103 har i møte med Evalueringsutvalget opplyst at tjenes- TVINN fra TAD til PST i en sak, og at det dermed ten anser det problematisk å gi EOS-utvalget fri til- kunne fremstå som PST, ved å benytte TAD som gang til KildeSys. Evalueringsutvalget har drøftet informasjonskilde, hadde omgått eget regelverk og dette spørsmålet nærmere i kapittel 42 om bruk av «gjennomført hemmelig ransaking uten hjemmel».468 kilder. Samarbeidet mellom PST og utlendingsmyndig- EOS-utvalget fører også kontroll med PSTs hetene er omtalt i årsmeldingene for 2001, 2003 og utveksling av informasjon med innenlandske samar- 2006 til 2010.469 Årsmeldingene viser at kontrollfo- beidspartnere. EOS-utvalgets kontroll av samarbei- kuset er utvekslingen av informasjon mellom PST og det med de andre EOS-tjenestene er omtalt i kapittel utlendingsmyndighetene. Frem til 2006 var kontrol- 27.2.6. len stikkprøvebasert, men etter dette ble det etablert EOS-utvalget omtalte samarbeidet mellom PST rutiner for oppfølging av alle slike saker. EOS-utval- og tollmyndighetene i årsmeldingene for 2006, 2007, get viste i den forbindelse til at det gjelder særlige 2008, 2013 og 2014. Omtalene viser at en sentral pro- saksbehandlingsrutiner i departementene og at blemstilling har vært hvorvidt tollmyndighetene har muligheten for reell domstolsprøving er begrenset i holdt seg innenfor eget forvaltningsområde og regel- saker der PSTs råd til utlendingsmyndighetene i enkeltsaker er basert på sensitiv etterretningsinfor- verk når de har foretatt tollkontroller rettet mot 470 enkeltpersoner etter å ha mottatt bistandsanmodning masjon. Ifølge utvalget gjør dette utvalgets kon- eller informasjon fra PST. Hovedspørsmålet for trollfunksjon særlig viktig, ettersom utvalget har full EOS-utvalget har vært om PST har brukt tollmyndig- innsynsrett i den informasjonen PST formidler til hetene, som har en vidtgående mulighet til å kontrol- utlendingsmyndighetene. Blant annet understreket lere enkeltpersoner og kjøretøy som passerer den EOS-utvalget en rekke ganger behovet for perma- norske grensen, til å omgå rammene for og vilkårene nente formaliserte retningslinjer for kommunikasjon og samarbeid partene imellom, før slike retningslin- i tjenestens eget regelverk. I to saker fra 2006 kriti- 471 serte utvalget at tollmyndighetene i ettertid ikke var i jer til slutt ble vedtatt i 2009. I 2010 gjennomførte EOS-utvalget også en inspeksjon i UDI, uten at dette stand til å vise hvilken informasjon som dannet 472 grunnlaget for bistanden til PST.465 Det pekte på ga grunnlag for oppfølging i etterkant. faren for omgåelse av regelverket og konstaterte at EOS-utvalget har ved enkelte anledninger under- det ikke var mulig ut fra tollmyndighetenes opplys- søkt samarbeidet mellom PST og Kripos. I 2012 ninger å avgjøre om ransaking av personer og bagasje inspiserte utvalget Kripos´ seksjon for nasjonal kommunikasjonskontroll (NKK), som bistår PST i for- var blitt utført innenfor tollovens rammer. I etterkant 473 av EOS-utvalgets henvendelse i disse sakene, ble det bindelse med gjennomføringen av slik kontroll. igangsatt et arbeid som resulterte i skriftlige retnings- Inspeksjonen ga ikke grunnlag for oppfølging. I års- linjer for samarbeidet mellom PST og tollmyndighe- meldingen for 2014 omtales en sak om registrering tene.466 I årsmeldingene for 2013 og 2014 omtalte av personopplysninger i Schengen Informasjonssys- tem (SIS).474 SIS er et databasert informasjonssystem EOS-utvalget en sak der PST hadde anmodet Toll- som skal sørge for rask og sikker utveksling av opp- og avgiftsdirektoratet (TAD) om å gjennomføre toll- lysninger mellom Schengen-landene, og det er Kri- kontroll av bestemte personer ved inn-/utpassering pos som har ansvaret for den norske delen av SIS.475 over norsk tollsted, med etterfølgende varsling av EOS-utvalgets undersøkelser påviste blant annet at PST.467 PST opplyste at formålet var knyttet til mis- Kripos ikke hadde foretatt noen selvstendig vurde- tanke om terrorfinansiering. EOS-utvalgets undersø- ring av om vilkårene for registrering i SIS var opp- kelser avdekket at TAD ikke hadde foretatt noen fylt, ettersom PST ikke kunne dele informasjon fra egen vurdering av om vilkårene for tollkontroll etter den forebyggende saken som dannet grunnlag for tolloven var oppfylt. Utvalget pekte på at PST ikke registreringsforespørselen. Utvalget ba blant annet har lov til å bruke hemmelig ransaking for å forebygge terrorfinansiering, og at anmodningene om 468. tollkontroll medførte at TAD ble brukt som en kilde EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 20. 469. Se EOS-utvalgets årsmelding 2001 side 6; EOS-utvalgets til informasjon som ikke kunne vært innhentet med årsmelding 2003 side 9; EOS-utvalgets årsmelding 2006 PSTs egne hjemler. Dette var, ifølge utvalget, i strid side 10; EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 9; EOS-utval- med samarbeidsavtalen mellom TAD og PST. I gets årsmelding 2008 side 21; EOS-utvalgets årsmelding samme årsmelding uttalte EOS-utvalget at det var 2009 side 15-16; EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 20 470. uklart om tollovens regler om taushetsplikt tillot utle- EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 10. 471. «Retningslinjer for informasjonsutveksling mellom utlen- veringen av opplysninger fra fortollingssystemet dingsmyndighetene og PST». 472. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 20. 464. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23. 473. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 33. 465. EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 9-10. 474. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 20-21. 466. Se EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 9 og 2008 side 21. 475. Se lov 16. juni 1999 nr. 66 om Schengen Informasjons- 467. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 19-20. system. 104 Dokument 16 – 2015–2016

PST vurdere om en begrenset krets av personell ved sonopplysninger til utenlandske samarbeidende tje- Kripos kan sikkerhetsklareres på rett nivå, og gis et nester ble første gang eksplisitt omtalt i EOS-utval- sikkert informasjonssystem, slik at Kripos kan foreta gets årsmelding for 2001, ettersom det ifølge utvalget en kvalitetssikring av anmodningene fra PST, på var aktualisert av terrorangrepene i USA 11. septem- samme måte som de gjør ved anmodninger fra det ber 2001.481 Siden den gang har temaet vært viet en øvrige politiet. EOS-utvalget uttalte at det i 2015 vil egen overskrift i samtlige årsmeldinger.482 Årsmel- ha oppmerksomhet rettet mot PSTs anmodninger til dingene viser at EOS-utvalget blant annet har vært Kripos om registrering av personer i SIS. opptatt av notoritet knyttet til personopplysninger EOS-utvalget fører også rutinemessig kontroll som gis samarbeidende tjenester, samt at PST som med samarbeidet mellom PST og private teletilby- følge av kontrollen har etablert et system som gjør dere i forbindelse med gjennomføring av kommuni- det mulig å holde løpende oversikt over slike utleve- 483 kasjonskontroll. I den forbindelse kontrollerer utval- ringer. Utvalget har imidlertid også satt fokus på get at PSTs begjæringer om bistand er i samsvar med utlevering av biometriske data, utlevering av opplys- rettens kjennelse, herunder at telefonnumre mv. som ninger om personer som ikke er ufordelaktig kjent av det begjæres om kommunikasjonskontroll av, samt PST og utlevering av sensitive personopplysnin- 484 tidsperiodene for overvåkingen, stemmer overens ger, samt utlevering av opplysninger som ikke har 476 direkte sammenheng med tjenestens oppgaveløs- med tillatelsene gitt av retten. I den forbindelse 485 avdekket utvalget i 2013 at PST hadde gått utover til- ning. EOS-utvalget har bare i tre tilfeller kritisert PST for å ha utlevert opplysninger i strid med regel- latelsene fra retten i en sak om innhenting av fremti- 486 dige trafikkdata og to saker om innhenting av histo- verket. I 2010 kritiserte EOS-utvalget PST for å ha riske trafikkdata. Utvalget påpekte at sakene illustre- gitt opplysninger om en norsk statsborger til en uten- rer viktigheten av utvalgets kontroll av at gjennomfø- landsk tjeneste uten at det var nødvendig for formålet ring av skjulte tvangsmidler i PST skjer i henhold til og uten at det var foretatt en vurdering av forholds- 477 messigheten mellom formålet med utleveringen og tillatelsene som er gitt av retten. Utvalget har også 487 gjennomført inspeksjoner hos de to største teletilby- utleveringens konsekvenser for vedkommende. derne. Etter en inspeksjon i Telenor i 2012 uttrykte Utvalget bemerket at landet som opplysningene ble utvalget bekymring over at personell som arbeider utlevert til, ifølge menneskerettighetsorganisasjoner, med PSTs kommunikasjonskontrollsaker, ikke er hadde begått systematiske brudd på menneskerettig- sikkerhetsklarert, noe som resulterte i at Stortinget hetene. PST sa seg enig i at opplysningene ikke fattet vedtak der det ba regjeringen sikre at personer skulle vært utlevert, og slettet dem også fra arbeidsregisteret.488 I 2014 kritiserte EOS-utvalget PST for å som er direkte involvert i arbeid for selskap som ha utlevert misvisende og uverifiserte opplysninger bistår ved utførelse av etterretnings-, overvåkings- og til en europeisk samarbeidspartner, samt for at vurde- sikkerhetstjeneste, sikkerhetsklareres.478 I ettertid er ringene som lå til grunn for delingen av opplysninger det tatt ulike initiativer i saken, uten at spørsmålet er om samme person til andre utenlandske tjenester ikke løst.479 var nedfelt skriftlig.489 Videre kritiserte utvalget PST I årsmeldingen for 2014 problematiserte EOS- for ikke å ha gjennomgått og oppdatert tjenestens utvalget det rettslige grunnlaget for PSTs innhenting bidrag til en navneliste utarbeidet i forbindelse med av passasjerinformasjon fra flyselskaper, og anførte internasjonalt samarbeid i Counter Terrorism Group, at utlendingslovgivningen ikke ga tilstrekkelig 480 slik at personer var registrert på listen selv om krite- grunnlag for utlevering i det aktuelle tilfellet. riene for registrering ikke lenger var oppfylt.490 EOS-utvalget kontrollerer at PST overholder EOS-utvalget har imidlertid også påpekt enkelte reglene for samarbeid med andre lands politimyndig- vanskeligheter i kontrollen av PSTs utlevering av heter og sikkerhets- og etterretningstjenester og at tjenesten følger internasjonale menneskerettighets- 481. EOS-utvalgets årsmelding 2001 side 6. forpliktelser som Norge er bundet av. For mer om 482. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2002 side 7; innholdet i denne kontrollen, se kapittel 18.7 om kon- 2003 side 4; 2004 side 4; 2005 side 7; 2006 side 7; 2007 side trollen av informasjonsutveksling med utenlandske 13; 2008 side 17-18; 2010 side 20; 2011 side 15; 2012 side tjenester. Enkelte problemstillinger knyttet til denne 17; 2013 side 23; 2014 side 17 og 18. kontrollen er omtalt i kapittel 41 om norsk demokra- 483. EOS-utvalgets årsmelding 2002 side 7. 484. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 15 og 2012 side 17. tisk kontroll med fremmede staters overvåking av 485. norske borgere. Kontrollen med utlevering av per- EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 23. 486. Se EOS-utvalgets årsmeldinger 2013 side 23; 2014 side 17 og 18. 476. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 19. 487. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 20. 477. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 20. 488. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 15; EOS-utvalgets års- 478. Innst. 376 S (2012–2013) side 12. melding 2012 side 17. 479. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 43-44. 489. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 17. 480. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 22. 490. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 18. Dokument 16 – 2015–2016 105 informasjon til utenlandske samarbeidspartnere. I departementet og interne godkjenninger. Se for øvrig årsmeldingen for 2004 presiserte utvalget at det van- omtalen av kontrollen med Etterretningstjenesten i skelig lar seg gjøre uten bruk av større ressurser for å kapittel 19. kontrollere om informasjon utveksles uformelt på Som ledd i kontrollen er utvalget særlig opptatt av saksbehandlernivå og i strid med interne retningslin- om det lovfestede forbudet mot å overvåke eller på jer, men at det ikke har sett indikasjoner på at slik annen fordekt måte innhente informasjon om norske utveksling forekommer.491 Både i 2005 og 2007 fysiske og juridiske personer som oppholder seg på bemerket utvalget at informasjonsgrunnlaget som norsk territorium, overholdes. Videre har utvalget PST mottar i enkelte tilfelle kan være sparsomt, slik fokus på kontroll med informasjon om norske mål at det er vanskelig å foreta noen konkret vurdering av eller norske selektorer (for eksempel telefonnumre) i om grunnlaget for utlevering er til stede.492 Av års- utlandet. meldingen for 2008 fremgår det at utvalgets informa- EOS-utvalgets kontrolloppgaver overfor Etterret- sjonstilgang også er begrenset fordi informasjon fra ningstjenesten var opprinnelig mer begrenset enn samarbeidende tjenester generelt betraktes som sær- overfor de øvrige tjenestene. Begrunnelse for dette lig sensitiv, men at i «enkeltsaker hvor utvalget var, som nevnt, at Etterretningstjenestens virksomhet ønsker å gå i dybden, har tjenesten bidratt med infor- ikke er rettet mot norske innbyggere.494 Kontrollbe- masjon så langt det lar seg gjøre».493 hovet var derfor først og fremst knyttet til risikoen for Redegjørelsen ovenfor viser at EOS-utvalget, at tjenesten overskrider sitt mandat, for eksempel i gjennom grundig og omfattende kontroll av PST, har samarbeidet med de øvrige EOS-tjenestene eller avdekket en rekke krenkelser av individuelle rettig- andre lands tjenester.495 heter og andre regelbrudd. Den viser videre at utval- Etterretningstjenesten har i senere år gjennomgått gets kontroll har ført til forbedringer blant annet av en utvikling som har aktualisert EOS-utvalgets kon- tjenestens rutiner, interne retningslinjer og tekniske trolloppdrag, se kapittel 12–14 om relevante utvik- løsninger. Redegjørelsen viser imidlertid også at lingstrekk. Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS-utvalget gjentatte ganger har påpekt de samme EOS-utvalgets årsmeldinger viser at utvalget har tatt feilene eller regelbruddene overfor tjenesten. I kapit- høyde for denne utviklingen og at kontrollen av tel 27.3 nedenfor om kontrollens forebyggende Etterretningstjenesten har utviklet seg kraftig. Blant effekt, har Evalueringsutvalget stilt spørsmål om annet har den gått fra hovedsakelig å være basert på dette kan ha sammenheng med kontrollens fokus på orienteringer fra tjenestens ledelse og inspeksjon av enkeltsaker, eller om det (også) kan skyldes interne tjenestens fysiske arkiver,496 til dagens situasjon der forhold i PST. Redegjørelsen bekrefter videre at utvalget har tilnærmet full tilgang til tjenestens elek- EOS-utvalgets kontroll i stor grad er rettet mot og tar troniske systemer, registre og arkiver. EOS-utvalget utgangspunkt i enkeltsaker. Som redegjort for i kapit- har også økt antallet årlige inspeksjoner i tjenesten tel 27.1 har Evalueringsutvalget funnet grunn til å fra to til fire. Utvalget har begrunnet intensiveringen drøfte om EOS-utvalget bør anvende en mer temaba- av kontrollen med det økte samarbeidet mellom sert kontrollmetodikk, se kapittel 35.1. Evaluerings- Etterretningstjenesten og PST og økning i antallet utvalget har også drøftet om EOS-utvalget bør gis nordmenn som overvåkes av tjenesten i utlandet.497 større fleksibilitet i utformingen av kontrollen med Årsmeldingene viser at EOS-utvalget også har brukt PST, ved at EOS-kontrollinstruksens formulering av betydelig tid og ressurser på å forstå de teknologiske kontrolloppgavene endres (kapittel 34.2) og krav til aspektene ved Etterretningstjenestens virksomhet, antall inspeksjoner senkes (kapittel 35.2.5). holde tritt med utviklingen av disse og etablere rutiner som sørger for en tilfredsstillende kontroll.498 27.2.3 KONTROLLEN AV ETTERRETNINGS- Utvalget har siden 1999 i stor utstrekning brukt tek- TJENESTEN nisk sakkyndig bistand i kontrollen med Etterret- 499 Også i kontrollen av Etterretningstjenesten er ningstjenesten. Imidlertid er det rettslige ramme- EOS-utvalgets hovedfokus å avdekke krenkelser av verket for Etterretningstjenestens virksomhet frem- individuelle rettigheter. Dette gjøres ved at kontrol- deles langt mer begrenset enn for eksempel det som len i hovedsak er rettet mot fire områder: tjenestens gjelder for PST, noe som medfører at utvalgets lega- tekniske informasjonsinnsamling, tjenestens infor- 494. NOU 1994:4 side 31 og 37. masjonsutveksling med innenlandske og utenlandske 495. samarbeidende tjenester, tjenestens arkiver og regis- NOU 1994:4 side 36-37. 496. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 1997 side 8; tre og tjenestens foreleggelse av saker for Forsvars- EOS-utvalgets årsmelding 1998 side 11–12. 497. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 10 og 491. EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 4. side 30. 492. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 7-8; EOS-utvalgets 498. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 25; årsmelding 2007 side 13. 2008 side 34; 2009 side 39; 2010 side 33; 2012 side 30–31. 493. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 17–18. 499. EOS-utvalgets årsmelding 1998 side 13. 106 Dokument 16 – 2015–2016 litetskontroll av tjenesten nødvendigvis blir mindre gen påpekte utvalget at Etterretningstjenestens retts- omfattende.500 lige grunnlag for å behandle sensitive personopplys- Siden 2006 har EOS-utvalget ført rutinemessig ninger om kildenes nærstående var tvilsomt, at det kontroll med Etterretningstjenestens informasjonsut- var vanskelig å se at tjenesten kunne behandle andre veksling med utenlandske samarbeidende tjenester, opplysninger om potensielle kilder enn det som var noe utvalget til da hadde unnlatt, under henvisning til nødvendig av notoritetshensyn og at tjenesten i at slik informasjonsutveksling utgjør et særlig sensi- enkelte tilfeller hadde behandlet opplysninger som tivt område der utvalget skal vise varsomhet.501Dette syntes å være irrelevante og/eller unødvendige. Tje- var et resultat av Etterretningstjenestens intensive- nesten ble på denne bakgrunn blant annet bedt om å ring av samarbeidet med andre lands tjenester. følge opp behovet for et klarere hjemmelsgrunnlag Evalueringsutvalgets undersøkelse av EOS-utval- for behandling av opplysninger om kilders nærståen- gets klagesaksbehandling, se vedlegg 1, viser at den de. Forsvarsdepartementet argumenterte imidlertid nest største delen av klagene EOS-utvalget mottok i for at det rettslige grunnlaget i e-loven § 4 annet ledd undersøkelsesperioden, 17 prosent eller 24 klager, var tilstrekkelig, noe utvalget tok til etterretning. var rettet mot Etterretningstjenesten.502 Av disse I 2014 kritiserte EOS-utvalget Etterretningstje- gjaldt et stort flertall av klagene krenkelser av enkelt- nesten for to tilfelle av overvåking av norske perso- personers rettigheter. Av det samlede antall klagesa- ner i Norge, i strid med forbudet i e-loven § 4.505 I ker som endte med kritikk av tjenestene, var 12 pro- begge tilfellene hadde overvåkingen startet i utlan- sent rettet mot Etterretningstjenesten. Dette innebæ- det, og tjenesten hadde ikke oppdaget eller tatt hen- rer at 12,5 prosent av de klagene som var rettet mot syn til at vedkommende hadde returnert til Norge. Etterretningstjenesten i utgangspunktet endte med Overvåkingen resulterte imidlertid ikke i at det ble kritikk, noe som er under gjennomsnittet for EOS- innhentet noe informasjon om personenes kommuni- tjenestene generelt på 16 prosent. kasjon. Etterretningstjenesten opplyste å ha innført Evalueringsutvalgets undersøkelse av saker som nye rutiner for å hindre at slike tilfelle oppstår og ha EOS-utvalget tar opp av eget tiltak, se vedlegg 2, bedret informasjonsflyten internt. viser at Etterretningstjenesten er den av EOS-tjenes- I 2014 stilte EOS-utvalget også spørsmål om tje- tene som sjeldnest var adressat for EOS-utvalgets nestens sletterutiner for opplysninger som behandles eget tiltak-saker. Bare 12,8 prosent av eget tiltak- i tjenestens operative virksomhet.506 Dette resulterte sakene som ble opprettet i undersøkelsesperioden, 503 både i at opplysninger om en person i en konkret sak eller 15 saker, var rettet mot Etterretningstjenesten. ble slettet og at det ble gitt retningslinjer for registre- Av disse gjaldt fem saker krenkelser av enkeltperso- ring og sletting av informasjon om norske personer i ners rettigheter, mens seks gjaldt (også) tjenestenes et system for teknisk informasjonsinnhenting, som rutiner eller saksbehandling og én gjaldt tjenestens skulle gjelde tilsvarende for oppbevaring av informa- saksbehandlingstid. Av det samlede antall eget tiltak- sjon i andre informasjonssystemer. Utvalget stilte seg saker som endte med kritikk av tjenestene, var bare positivt til dette, men reiste spørsmål om hvordan syv prosent rettet mot Etterretningstjenesten. Dette Etterretningstjenesten sikrer at tjenesten ikke utgjorde 26,7 prosent av de sakene som var rettet mot behandler personopplysninger som ikke lenger anses Etterretningstjenesten i utgangspunktet, noe som er nødvendige ut fra formålet med behandlingen. Tje- langt under gjennomsnittet for EOS-tjenestene gene- nesten opplyste at det neppe vil være aktuelt å innføre relt på 48 prosent. et tilsvarende regime som for PST med behandlings- Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS- og sletterutiner basert på frister (for eksempel fem- utvalgets årsmeldinger bekrefter at EOS-utvalgets årsregelen). Utvalget uttrykte at gode grunner taler kritikk av Etterretningstjenesten har vært nokså for at tjenesten bør ha et regime som sikrer at det begrenset. Gjennomgangen viser likevel flere eksem- nevnte kravet i personopplysningsloven overholdes. pler på at kontrollen har bidratt til å avdekke krenkelser av enkeltpersoners rettigheter. Enkelte av disse EOS-utvalgets kontroll av Etterretningstjenesten gjelder Etterretningstjenestens samarbeid med PST, fremstår for Evalueringsutvalget som relevant og som er omtalt i kapittel 27.2.6. effektiv. Den er innrettet etter vurderinger av hvilke Et annet eksempel er EOS-utvalgets undersøkelse deler av virksomheten som utgjør den største risikoen fra 2013 av norske kilder mv. i Etterretningstjenes- for krenkelser av norske borgeres rettigheter, og i ten, som resulterte i en særskilt melding.504 I meldin- mindre grad preget av gjennomgang av enkeltsaker enn kontrollen av for eksempel PST eller NSM. Dette

500. inntrykket bekreftes av rapporten fra Evalueringsut- EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 29. valgets teknisk sakkyndige i vedlegg 3. Det kan også 501. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 17. 502. I tillegg var én klage rettet mot samtlige tjenester, mens det i ni klager ikke var spesifisert hvilken tjeneste klagen var 504. Dokument 7:1 (2013–2014). rettet mot. 505. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 32. 503. Dette inkluderer saker som var rettet mot flere tjenester. 506. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 32. Dokument 16 – 2015–2016 107 være illustrerende at Etterretningstjenesten har uttalt EOS-instruksen § 11 nr. 2 skal EOS-utvalget gjen- til Evalueringsutvalget at den selv ville utført kon- nomføre fire årlige inspeksjoner hos NSM. De siste trollen omtrent på samme måte. årene har tre av disse hovedsakelig fokusert på perso- Etterretningstjenesten er muligens den av EOS- nellsikkerhet. Blant annet gjennomgår EOS-sekreta- tjenestene som i størst grad påvirkes av den teknolo- riatet alle negative avgjørelser fattet av NSM i første giske og samfunnsmessige utviklingen. Flere aktører instans som ikke er påklaget, alle negative avgjørel- har påpekt at EOS-utvalget behøver sterkere teknolo- ser som er endelig fattet av NSM som klageinstans, gisk kompetanse og bedre teknologiske kontrollverk- samt at det tas stikkprøver av saker der søknad om tøy for å kunne gjennomføre en grundigere og mer sikkerhetsklarering er henlagt og blant positive reell kontroll av tjenestens virksomhet. Det fremgår avgjørelser. I tillegg foretar både sekretariat og av rapporten fra Evalueringsutvalgets teknisk sak- utvalg egne søk i NSMs arkiver og registre. For mer kyndige i vedlegg 3 at EOS-utvalgets teknisk sak- om dette, se kapittel 20 om EOS-utvalgets kontroll av kyndige har vært sentral i utviklingen av inspeksjo- NSM. nene i Etterretningstjenesten, og at behovet for tek- Evalueringsutvalgets undersøkelse av EOS-utval- nisk kompetanse må antas å øke i fremtiden. Det er gets klagesaksbehandling, se vedlegg 1, viser at 15 videre pekt på at dersom forslaget om å gi Etterret- prosent av klagene, eller 21 av sakene, som utvalget ningstjenesten aksess til kabelbåren informasjon rea- mottok i årene 2011 til 2014, var rettet mot NSM. liseres, må dette få store konsekvenser for EOS- EOS-utvalget har opplyst at denne andelen er øken- utvalgets kontrollvirksomhet, samt for det helhetlige de. Cirka en tredjedel av klagene gjaldt materielle kontrollsystemet for tjenestens virksomhet. krenkelser av enkeltpersoners rettigheter, mens flere Evalueringsutvalget har på denne bakgrunn drøf- saker gjaldt saksbehandling og saksbehandlingstid. tet en rekke spørsmål av relevans for EOS-utvalgets Av klagene som var rettet mot NSM resulterte 42,8 kontroll av Etterretningstjenesten, blant annet EOS- prosent i kritikk fra EOS-utvalget. Denne andelen er utvalgets kontrolloppgaver overfor Etterretningstje- vesentlig høyere enn for de øvrige EOS-tjenestene. nesten i kapittel 34.3, behovet for teknisk kompe- Evalueringsutvalgets undersøkelse av saker som tanse i kapittel 37.3 om utvalgets sammensetning og EOS-utvalget tar opp av eget tiltak, viser at 18,8 pro- behovet for automatisert kontroll i kapittel 35.3. sent av disse sakene er rettet mot NSM. Dette utgjør Etterretningstjenesten selv har reist spørsmål om 22 saker, hvorav ni gjaldt krenkelser av enkeltperso- EOS-utvalgets kontroll også eller i større grad burde ners materielle rettigheter, elleve gjaldt saksbehand- omfatte den delen av tjenestens virksomhet som er ling eller rutiner og én gjaldt saksbehandlingstid. rettet mot utlendinger i utlandet. Evalueringsutvalget Undersøkelsen viser videre at 23 prosent av eget til- har kommentert dette i kapittel 32.4. tak-sakene som endte med kritikk var rettet mot Videre har EOS-utvalget påpekt at det faktum at NSM. Dette innebærer at hele 72 prosent av eget til- regelverket som gjelder for Etterretningstjenesten tak-sakene rettet mot NSM endte med kritikk, også fremdeles er begrenset, gjør at legalitetskontrollen denne andelen er vesentlig høyere for NSM enn for blir mindre intensiv. Også professor Husabø har, i de andre EOS-tjenestene. utredningen i vedlegg 4, påpekt at Etterretningstje- Gjennomgangen av EOS-utvalgets årsmeldinger nestens grunnlag for overvåking av blant annet nor- bekrefter at EOS-utvalget har kritisert NSM ved en ske borgere i utlandet har et klart svakere rettslig rekke tilfelle de senere årene, og at kritikken i stor grunnlag enn det som gjelder for PST, og konkludert grad har vært rettet mot NSMs saksbehandling i sik- med at det er tvilsomt om dette grunnlaget tilfreds- kerhetsklareringssaker. I årsmeldingen for 2012 ble stiller de kravene som i dag følger av Den europeiske det påpekt at det gjennomføres langt færre sikker- menneskerettskonvensjonen (EMK). Etter Evalue- hetssamtaler hos flere klareringsmyndigheter enn det ringsutvalgets syn er et tydelig og oppdatert rettslig loven legger opp til,507 og at unnlatt gjennomføring rammeverk ett av flere elementer i det samlede kon- av sikkerhetssamtaler kan utgjøre et rettssikkerhets- trollsystemet som gjelder for tjenestenes virksomhet, problem. I 2013 uttalte utvalget at sikkerhetssamtaler og et tydelig regelverk gir bedre forutsetninger for kontroll både fra EOS-utvalget og andre. Hensynet til burde kunne gjennomføres på en mindre arbeidskre- EOS-utvalgets kontrollmulighet tilsier derfor at vende måte enn i dag, noe som kunne medføre at sik- Etterretningstjenestens virksomhet bør reguleres i et kerhetssamtaler blir benyttet i større grad. I sitt svar mer konkret og allment tilgjengelig regelverk. til EOS-utvalget har NSM uttrykt en viss uenighet med utvalget i dette.508 Utvalget har også i flere år påpekt tilfelle av forskjellsbehandling mellom ulike 27.2.4 KONTROLLEN AV NSM OG ANDRE klareringsmyndigheter som NSM har tilsynsansvar KLARERINGSMYNDIGHETER

Hovedfokuset for EOS-utvalgets kontroll av 507. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 20. NSM er personellsikkerhetsvirksomheten og 508. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 28 og behandlingen av saker om sikkerhetsklarering. Ifølge 30. 108 Dokument 16 – 2015–2016 for, for eksempel knyttet til «henleggelse» av klare- for i enkelte klareringssaker ikke å ha utarbeidet ringssaker og omspurtes rett til begrunnelse, innsyn intern samtidig begrunnelse og referat etter sikker- og klage i slike tilfelle.509 Videre har EOS-utvalget hetssamtaler.514 Videre påpekte utvalget at departe- gjentatte ganger kritisert NSMs saksbehandlingstid i mentets vurderinger og avgjørelser i flere saker saker om sikkerhetsklarering,510 og har fokus på dette avvek fra praksis hos andre klareringsmyndigheter. I i sin kontroll av tjenesten. Utvalget har blant annet etterkant av inspeksjonen opplyste departementet at påpekt at lang saksbehandlingstid kan ha negative det var foretatt endringer i saksbehandlingspraksisen konsekvenser for den enkelte, for eksempel i forbin- for å ivareta sikkerhetslovens krav om skriftlighet, og delse med tilsetting i stillinger og utenlandsoppdrag at saksbehandlingskapasiteten var styrket. som krever sikkerhetsklarering, og at tidsaspektet EOS-utvalgets kontroll av personellsikkerhets- også kan være av stor betydning for den anmodende virksomhet i NSM fremstår som svært grundig. Også virksomheten, blant annet med tanke på beman- her synes EOS-utvalget å ha et sterkt fokus på å gjen- ning.511 I årsmeldingen for 2014 ba EOS-utvalget nomgå og kontrollere enkeltsaker. Ovennevnte viser Stortinget behandle spørsmålet, og vurdere snarlige at EOS-utvalget i stor grad har bidratt til å avdekke tiltak for å forbedre situasjonen.512 Utvalget uttalte at krenkelses av enkeltpersoners prosessuelle rettighe- situasjonen var forverret i 2014, pekte på at utvalget ter knyttet til klareringssaker, selv om utvalgets kon- etter EOS-kontrolloven ikke har noen instruks- eller troll ikke nødvendigvis har ført til vesentlig bedring sanksjonsmulighet og at stadige påpekninger i utval- av saksbehandlingssituasjonen som helhet. EOS- gets årsmeldinger ikke hadde medført forbedringer. utvalget har imidlertid bidratt til å sette fokus på pro- Ved behandlingen av årsmeldingen, ba Stortinget blemene i slike saker, som blant annet er noe av bak- Forsvarsdepartementet om straks å iverksette nød- grunnen for en rekke forslag til endringer i organise- vendige tiltak for å få forholdene brakt i orden.513 ringen av klareringsmyndighetene, som ble sendt på EOS-utvalget inspiserer årlig også personellsik- høring våren 2015.515 kerhetstjenesten ved minst to andre klareringsmyn- Evalueringsutvalget har likevel funnet grunn til å digheter etter EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 bok- drøfte om utviklingen av regelverket på personellsik- stav e. Denne kontrollen er beskrevet i kapittel 23 om kerhetsområdet sett i sammenheng med EOS-utval- kontroll av annen EOS-tjeneste. Evalueringsutval- gets kapasitetsutfordringer og behovet for kontroll gets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger knyttet til de øvrige delene av EOS-tjenestenes virk- tyder på at slike inspeksjoner relativt sjelden har somhet tilsier at denne delen av NSMs virksomhet resultert i oppfølging fra EOS-utvalgets side, men at ikke lenger bør være underlagt EOS-utvalgets kon- det ved enkelte anledninger er avdekket svakheter troll, se kapittel 32.2. ved klareringsmyndighetenes praktisering av sikker- De øvrige delene av NSMs virksomhet synes å få hetsloven. Ett eksempel på dette er EOS-utvalgets betraktelig mindre oppmerksomhet av EOS-utvalget inspeksjon av personellsikkerhetstjenesten i Den sen- enn personellsikkerhetsvirksomheten. Under EOS- trale enhet (DSE) i PST i 2013, der utvalget blant utvalgets inspeksjoner orienterer NSM om bruken av annet påpekte at DSE ikke avholdt sikkerhetssamta- tekniske sikkerhetsundersøkelser, monitoring og inn- ler i samsvar med kravene i sikkerhetsloven, at DSE trengningstesting, i tillegg til at det redegjøres for sta- praktiserte en form for uformell personkontroll rettet tistikk på disse områdene (se kapittel 20.1 om NSM mot søkere til stillinger i PST som savnet rettslig for mer om metodene). Evalueringsutvalgets under- grunnlag og at ikke alle klareringssakene i DSE ble søkelser viser at EOS-utvalget i perioden 2009 til oppbevart i henhold til regelverket. Som følge av 2014 bare behandlet én sak om denne delen av NSMs saken opplyste PST at kravene til sikkerhetssamtaler virksomhet av eget tiltak, og det var en sak om opp- ville bli skjerpet, at praksisen med uformell person- følging av inspeksjon på NorCert, som ikke resulterte kontroll ville bli avviklet og at tjenesten ville priori- i kritikk. Ifølge EOS-utvalget kontrollerer utvalget at tere arbeidet med å sikre at personellsikkerhetsarki- NSMs bruk av monitoring, inntrengningstesting og vet tilfredsstilte regelverkets krav. tekniske sikkerhetsundersøkelser (TSU) holdes Et annet eksempel er inspeksjonen av personell- innenfor de rammene som er gitt i sikkerhetsloven sikkerhetstjenesten i Justis- og beredskapsdeparte- med forskrifter. Disse temaene er imidlertid de mentet i 2014, der utvalget kritiserte departementet senere årene ikke omtalt konkret i EOS-utvalgets års- meldinger. EOS-utvalget har videre uttalt at det, under den årlige inspeksjonen av NorCERT, blant 509. Se EOS-utvalgets årsmeldinger 2007 side 23-24; 2008 side 27-28; 2009 side 19-21; 2010 side 22; 2011 side 18; 2012 annet er opptatt av at samarbeidet mellom NSM og side 21; 2013 side 29-30. andre EOS-tjenester skjer innenfor de respektive tje- 510. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmeldinger 2011 side 17; 2012 side 20; 2013 side 27–28. 514. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 33–34. 511. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 28. 515. Se Forsvarsdepartementets høringsbrev 19. mai 2015, For- 512. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 8–9, 24 og 28. slag til endringer i lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggen- 513. Innst. 289 S (2015–2016) side 18. de sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) side 22. Dokument 16 – 2015–2016 109 nestenes rettslige rammeverk, samt at personvernet flertall av disse sakene gjaldt krenkelser av enkelt- ivaretas ved utøvelsen av NorCERTs virksomhet.516 I personers rettigheter, og da særlig sikkerhetsklare- denne forbindelse kontrolleres det at rutiner for lag- ringssaker. Av klagene som var rettet mot FSA resul- ring og sletting av personopplysninger følges. terte 27,8 prosent med kritikk fra EOS-utvalget. I møte med Evalueringsutvalget har NSM etter- Evalueringsutvalgets undersøkelse av saker som lyst større kompetanse på og forståelse for det digi- EOS-utvalget tok opp av eget tiltak i perioden 2009 tale risikobildet og det teknologiske rom i EOS- til 2014, viser at 14,5 prosent av disse sakene var ret- utvalget. Blant annet savner avdelingen forståelse for tet mot FSA. Dette utgjør 17 saker, hvorav flertallet hvorfor NorCerts virksomhet er av samfunnsmessig gjaldt enkeltpersoners rettigheter eller saksbehand- betydning, en forståelse som etter NSMs oppfatning ling og rutiner. Undersøkelsen viser videre at 16 pro- er viktig for kontrollvirksomheten. Også Justis- og sent av eget tiltak-sakene som endte med kritikk var beredskapsdepartementet understreket betydningen rettet mot FSA. Dette innebærer at 52,9 prosent av av styrket teknologisk kompetanse i kontrollen med eget tiltak-sakene rettet mot FSA endte med kritikk, NSM. Departementet stilte spørsmål ved at EOS- noe som er litt over gjennomsnittet sammenliknet utvalget i så vidt liten grad synes å kontrollere den med de andre EOS-tjenestene. store delen av NSMs virksomhet som er knyttet til På samme måte som for NSM, har mye av kritik- beskyttelse av teknologisk infrastruktur, som også ken mot FSA fra EOS-utvalget vært rettet mot saks- potensielt har store konsekvenser for enkeltpersoner. behandlingstiden i sikkerhetsklareringssaker.518 Også Etter Evalueringsutvalgets syn omfatter EOS- FSA var som nevnt omfattet av utvalgets henven- utvalgets kontroll de relevante tekniske sidene ved delse til Stortinget i 2014, der Stortinget ble bedt om NSMs virksomhet, likevel slik at kontrollens omfang å behandle spørsmålet og vurdere snarlige tiltak for å er begrenset og bærer preg av rapportering og orien- forbedre situasjonen.519 Ved behandlingen av årsmel- tering heller enn aktive undersøkelser fra utvalgets dingen ba Stortinget Forsvarsdepartementet om side. Det vises til rapporten fra Evalueringsutvalgets straks å iverksette nødvendige tiltak for å få forhol- teknisk sakkyndige for mer om dette.517 I kapittel dene brakt i orden.520 32.2 om kontrolloppgavene har Evalueringsutvalget EOS-utvalget har også kritisert andre sider ved drøftet om EOS-utvalgets kontrolloppgaver overfor FSAs behandling av sikkerhetsklareringssaker. Blant NSM bør endres. Evalueringsutvalget har også drøf- annet har utvalget i flere tilfelle anmodet FSA om å tet om EOS-utvalgets teknologiske og sikkerhetsfag- endre eller vurdere avdelingens praksis for å tilfreds- lige kompetanse burde styrkes, se kapittel 37.3 om stille kravet om at alle klareringssaker skal underleg- utvalgets sammensetning. ges en individuell vurdering.521 Videre har utvalget vært opptatt av praksis knyttet til sikkerhetsloven 27.2.5 KONTROLLEN AV FSA § 20 sjette ledd, som forbyr bruk av opplysninger som er gitt klareringsmyndigheter i forbindelse med Etter EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 skal EOS- personkontroll til andre formål enn vurdering av sik- utvalget gjennomføre tre inspeksjoner årlig i FSA. kerhetsklarering.522 Ett eksempel er en klagesak fra EOS-utvalget har per i dag full tilgang til FSAs 2014, der utvalget kritiserte FSA for å ha delt opplys- interne saksbehandlingssystemer, noe som legger til ninger om klagerens klareringssak med det ordinære rette for en grundig kontroll av avdelingens virksom- politiet. FSA tok utvalgets kritikk til etterretning, og het. opplyste blant annet at Kontor for personellsikkerhet Kontroll med personellsikkerhetsvirksomheten er hadde gjennomgått sakens tematikk grundig, med en sentral del også av EOS-utvalgets kontroll med tanke på bevisstgjøring. FSA. Dette er naturlig, ettersom FSA er landets klart Utvalget har også slått ned på ulik behandling av største klareringsmyndighet. Også her går utvalget klareringssaker som opprinnelig var avgjort i For- eller sekretariatet gjennom samtlige ikke påklagede svarsdepartementet, men der anmodning om fornyet negative klareringsavgjørelser og alle negative kla- klarering var behandlet av FSA.523 Utvalget under- geavgjørelser, i tillegg til alle henlagte saker. Videre streket de store konsekvensene ulik praksis hos kla- tas det stikkprøver blant de positive avgjørelsene, reringsmyndigheter kan ha for enkeltpersoner, blant blant annet for å kontrollere at like tilfelle behandles annet fordi de vil ha en berettiget forventning om at likt. For mer om denne kontrollen, se kapittel 21. anmodninger om reklarering behandles likt som den Evalueringsutvalgets undersøkelse av EOS-utvalgets klagesaksbehandling, se vedlegg 1, viser at 13 518. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 33 og 2013 side 35. prosent av klagene, eller 18 av sakene, som utvalget 519. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 8-9, 24 og 28. mottok i årene 2011 til 2014 var rettet mot FSA. Et 520. Innst. 289 S (2015–2016) side 18. 521. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 19 og 516. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 27. 2010 side 30. 517. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS- 522. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 29–30 og 2012 side 21. utvalget. Teknologiske aspekter», side 122015-1615. 523. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 27. 110 Dokument 16 – 2015–2016 opprinnelige anmodningen, så fremt det ikke var I senere år har EOS-utvalget ved flere anlednin- oppstått forhold av negativ betydning i mellomtiden. ger stilt spørsmål ved og fulgt opp behandlingen av I tillegg fører EOS-utvalget kontroll med den personopplysninger i forbindelse med sikkerhetsun- militære kontraetterretningstjenesten tilliggende dersøkelser og militær kontraetterretning.528 For FSA og avdelingens undersøkelser av sikkerhetstru- eksempel har utvalget hatt fokus på FSAs behandling ende virksomhet, med særlig fokus på behandlingen av opplysninger om enkeltpersoners MC-tilknytning, av personopplysninger. Utvalget får som nevnt regel- både som ledd i avdelingens sikkerhetsundersøkelser messige orienteringer om øvelser, hendelser, saker og i tilknytning til klareringssaker. Årsmeldingene av viktighet og samarbeid med andre etater eller gir inntrykk av at utvalgets kontroll har bidratt til EOS-tjenester. Utvalget gjennomgår stikkprøver bevisstgjøring og forbedring av saksbehandling og knyttet til undersøkelser av innrapporterte sikker- rutiner i FSA på dette området. Blant annet opplyste hetstruende hendelser, samt operative saker utført av FSA i en sak fra 2012 at avdelingen hadde gjennom- FSA som ledd i avdelingens ansvar for militære kon- ført en rekke «tiltak for å forbedre rutinene rundt traetterretning i Norge i fredstid. Utvalget fører også behandlingen av personopplysninger i slike saker», kontroll med FSAs samarbeid med de øvrige EOS- og at det var «startet en prosess med å utarbeide ruti- tjenestene. ner ved sikkerhetsundersøkelser, slik av man får I årene 2008–2009 foretok EOS-utvalget en bedre oversikt over hvilke vurderinger som må gjøres i hver enkelt sak, både når det gjelder personvern og omfattende undersøkelse av daværende Forsvarets 529 overvåkingstjenestes (FOSTs) metodebruk innen andre hjemmelsgrunnlag». EOS-utvalget har sikkerhetsetterretning.524 Undersøkelsen reiste prin- videre påpekt at det er viktig at interne regelverk og sipielt viktige spørsmål blant annet knyttet til FOSTs instrukser er på plass, spesielt knyttet til militær kontraetterretning og samarbeidsavtaler med andre EOS- rolle og ansvar som sikkerhetstjeneste i Forsvaret, tjenester.530 hjemmelsgrunnlaget for tjenestens metodebruk og Ifølge Evalueringsutvalgets teknisk sakkyndige, notoritet knyttet til operasjoner den hadde gjennom- fremstår kontrollen med den militære kontraetterret- ført. EOS-utvalget kritiserte FOST på flere punkter, ningstjenesten å være både riktig fokusert og rele- og konkluderte blant annet med at tjenesten syntes å vant.531 Evalueringsutvalgets slutter seg til dette, og ha hatt uklar rolleforståelse både når det gjaldt hvilke viser til at kontrollen med FSAs sikkerhetsundersø- saker tjenesten hadde rett til å undersøke og hvilke kelser og militære kontraetterretning synes å foku- informasjonsinnhentingstiltak den kunne iverksette. sere på de delene av virksomheten som innebærer I 2010 kritiserte utvalget igjen daværende FOST særlig risiko for krenkelser av individuelle rettigheter for å ha gjennomført militære kontraetterretnings- og andre regelbrudd. operasjoner på sivilt område gjennom fordekt innhenting mot sivile personer uten tilstrekkelig rettslig 27.2.6. KONTROLLEN AV SAMARBEIDET MELLOM grunnlag, samt for manglende notoritet knyttet til EOS-TJENESTENE samarbeidet med PST.525 Som følge av dette etablerte FSA rutiner for behandling av personopplysninger Innholdet i EOS-utvalgets kontroll av samarbei- som registreres i forbindelse med utøvelse av fore- det mellom EOS-tjenestene er redegjort for i kapittel byggende sikkerhetsarbeid og militær kontraetterret- 22. Der fremgår det blant annet at utvalget fører en ning.526 Saken resulterte også i sletting av opplysnin- inngående kontroll med samarbeidet mellom PST og ger i de konkrete operasjonene, samt gjennomgang Etterretningstjenesten, men at utvalgets kontroll med av personopplysninger registrert som ledd i slike samarbeidet mellom de øvrige tjenestene er mer operasjoner generelt. begrenset og i større grad basert på orienteringer fra tjenestenes side. Den ovennevnte saken fikk flere konsekvenser. Evalueringsutvalgets øvrige undersøkelser Med virkning fra 29. april 2010 ble sikkerhetstje- bekrefter at EOS-utvalgets kontroll av samarbeidet neste i Forsvaret regulert i ny instruks, og fra 1. mellom EOS-tjenestene i størst grad har vært rettet august 2010 endret FOST navn til Forsvarets sikker- mot PST og Etterretningstjenesten. Kontrollen har hetsavdeling (FSA). I instruksen ble det blant annet bare i enkelte tilfelle ført til kritikk av tjenestene. stilt klare krav til FSAs behandling av personopplys- Ett slikt tilfelle er omtalt i EOS-utvalgets årsmel- ninger. I 2010 foretok EOS-utvalget også en gjen- dinger for årene 2007–2009. Saken gjaldt en opera- nomgang av FSAs tekniske utstyr, samt rutinene for bruken av dette.527 528. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 27– 29. 524. Undersøkelsen er grundig omtalt i EOS-utvalgets årsmel- 529. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 28. ding 2009 side 25-32. 530. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 35 og 525. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 27–28. 2012 side 24. 526. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 21–22. 531. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS- 527. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 28. utvalget. Teknologiske aspekter», side 11. Dokument 16 – 2015–2016 111 sjon der PST blant annet benyttet en pågående tilla- den i ettertid gjennomgikk og utbedret de interne telse til postkontroll i en forebyggende kontraterror- rutinene for å sikre at slike forhold ivaretas ved frem- sak til å gi Etterretningstjenesten tilgang til en tidige samarbeidsoperasjoner. bestemt forsendelse for egne formål. Saken ble tatt Ifølge EOS-utvalget illustrerte saken de praktiske opp både med PST og Etterretningstjenesten. problemstillingene som oppstår når man forsøker å Kritikken mot PST gjaldt først og fremst det fak- koble to regelverk. Utvalget påpekte at når tjenestene tum at tjenesten ikke hadde opplyst domstolen, som har overlappende oppgaver, slik som på kontraterror- både hadde gitt tillatelse til postkontroll og besluttet feltet, er det særlig viktig at de opererer strengt innen- beslag av den aktuelle forsendelsen, om Etterret- for sine respektive rettsgrunnlag,535 og ba begge tje- ningstjenestens rolle i saken og at formålet med nester om å gjennomgå regelverket blant annet for å beslaget var brukt i denne tjenestens virksomhet.532 vurdere om det var tilstrekkelig formålstjenlig og 536 Det ble blant annet påpekt at regelen om at det er klart. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ba ved dommeren som åpner den enkelte postsending og behandlingen av årsmeldingen i 2007 regjeringen om vurderer informasjonens betydning for saken, er gitt å foreta en gjennomgang og evaluering av relevante 537 ut fra rettssikkerhetsmessige hensyn, og at dette hen- regelverk. Dette resulterte blant annet i nye rutiner synet bare kan ivaretas dersom retten gis tilstrekkelig for samarbeid mellom tjenestene. informasjon om beslagets formål til å kunne foreta en I 2008 stilte EOS-utvalget spørsmål ved en fore- forsvarlig bedømmelse av om det inneholder infor- spørsel om informasjon fra Etterretningstjenesten til masjon som er relevant for undersøkelsene. Utvalget PST, og ba om tjenestens syn på hvorvidt tjenesten kan innhente informasjon fra PST om norske borgere uttalte også at det vanskelig kunne se at de aktuelle 538 beslagsreglene tillater at politiet lar en annen myn- som oppholder seg på norsk territorium. Utvalget dighet få tilgang til og disponere over enkeltbeslag ba også om at tjenesten forela spørsmålet for For- for egne formål. Man kommer da raskt i en situasjon svarsdepartementet. Ved avslutningen av saken slut- hvor realiteten vil være at man benytter den tilgangen tet utvalget seg til tjenestens og departementets opp- beslaget har gitt til formål som ligger utenfor sakens fatning om at slik informasjonsinnhenting ikke ramme. Det må være tilfellet selv om den andre myn- kunne anses som «å overvåke eller på annen fordekt digheten skulle ha lovlig adgang til å foreta selve inn- måte innhente informasjon, og at den informasjons- grepet, og selv om formålet var det samme, nemlig utvekslingen som fant sted i saken lå innenfor Etter- forebygging av terror. retningstjenestens lovbestemte oppgaver. I 2014 kritiserte EOS-utvalget Etterretningstje- Overfor Etterretningstjenesten påpekte utvalget nesten for å ha overvåket en norsk borger på norsk for det første at Etterretningstjenesten ikke kunne territorium i strid med e-loven § 4. Feilen skyldtes at fremlegge samtidig dokumentasjon på at samarbeids- Etterretningstjenesten ikke hadde fulgt opp informa- operasjonen var godkjent av Forsvarsdepartemen- 533 sjon fra PST om at den norske borgeren hadde retur- tet. Departementet opplyste at operasjonen var nert til Norge.539 EOS-utvalget viste til at informa- godkjent, og at rutinene for slik godkjenning var sjonsflyten mellom tjenestene ikke syntes å ha fun- endret, slik at departementsgodkjenninger i fremti- gert. dige saker alltid formaliseres skriftlig. Videre uttalte EOS-utvalget har oppgitt at utvalget fremover vil utvalget at det var flere forhold som talte for at følge med på problemstillingene som en delvis sam- enkelte av de tiltakene tjenesten iverksatte i saken 534 lokalisering av tjenestenes ressurser gjennom etable- stod i et tvilsomt forhold til legalitetsprinsippet. ringen av Felles kontraterrorsenter reiser, «på bak- Utvalget fant grunn til å uttrykke en viss forsiktighet grunn av blant annet vesensforskjellene mellom i konklusjonen, siden tiltakene faktisk og teknisk sett PSTs og E-tjenestens regelverk og ansvarsområder, kunne vurderes på ulike måter, noe som også ville ha og at tjenestene kun har anledning til å innhente betydning for den rettslige vurderingen. Utvalget informasjon i medhold av eget rettsgrunnlag».540 bemerket imidlertid at de rettslige spørsmålene i Etter Evalueringsutvalgets syn dekker EOS- saken ikke syntes å ha vært utredet i tilstrekkelig grad utvalgets kontroll de sentrale sidene ved samarbeidet før operasjonen ble iverksatt, og forutsatte at tjenes- mellom PST og Etterretningstjenesten, likevel slik at ten i fremtiden foretar en rettslig vurdering av intensiveringen av samarbeidet og dialogen mellom aktuelle tiltak før det gjennomføres en samarbeidso- tjenestene, både som resultat av den samfunnsmes- perasjon med PST, og at denne foretas også før ope- sige utviklingen og gjennom etableringen av Felles rasjonen eventuelt fremlegges for departementet til godkjenning. Etterretningstjenesten vedgikk at saken 535. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 20. ikke hadde vært tilstrekkelig utredet, og opplyste at 536. EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 27–28. 537. Innst. S. nr. 249 (2007–2008) side 8. 532. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 18–20. 538. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 31–32. 533. EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 26–27. 539. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 32. 534. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 36–38. 540. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 40. 112 Dokument 16 – 2015–2016 kontraterrorsenter, må antas å stille kontrollen over- gjøre samme feil igjen.543 Erfaringslæring handler for nye utfordringer, særlig med hensyn til den prak- ikke bare om å lære av enkeltstående hendelser, men tiske gjennomføringen. Disse utfordringene er imid- også om å se dem i sammenheng og avdekke uhen- lertid ikke prinsipielt forskjellig fra den øvrige kon- siktsmessige eller uheldige forutsetninger og ramme- troll. betingelser som bidrar til kritikkverdige forhold.544 De problemstillingene som samarbeidet reiser vil Kontrollens forebyggende effekt – og EOS-tje- trolig bli enda mer aktuelle dersom det etableres et nestenes mulighet til erfaringslæring – påvirkes først såkalt digitalt grenseforsvar. Dette vil stille store og fremst av hvordan kontrollen innrettes, herunder krav til den fremtidige utviklingen av kontrollen. om den fokuserer på og er i stand til å avdekke even- Kontrollen med det øvrige samarbeidet mellom tuelle overordnede, generelle eller systematiske EOS-tjenestene synes fremdeles å ha et utviklingspo- krenkelser eller regelbrudd fra tjenestenes side, og tensial. Videre har FSA varslet at informasjonsut- derved få betydning for tjenestens virksomhet utover vekslingen med de andre EOS-tjenestene må for- det konkrete regelbruddet som ble avdekket. Frem- bedres fremover, for å sikre at beslutninger ikke tas stillingen i kapittel 27.2 om ivaretakelse av individu- på sviktende grunnlag.541 Også samarbeidet mellom elle rettigheter gir en rekke eksempler på at EOS- EOS-tjenestene knyttet til cyberhendelser må antas å utvalgets kontroll har fått konsekvenser utover den øke fremover. Disse utviklingstrekkene vil stille økte enkelte krenkelse som er avdekket, for eksempel ved krav til EOS-utvalgets kontroll. at tjenestene har foretatt endringer i liknende saker,545 endret praksis eller rutiner,546 utviklet nye tekniske 27.3. Kontrollens forebyggende effekt løsninger,547 eller utviklet nytt eller endret gjeldende 548 Evalueringsutvalget har også vurdert om EOS- regelverk. utvalgets arbeid og rammebetingelser sørger for å Evalueringsutvalgets undersøkelse av EOS-utval- forebygge at krenkelser av individuelle rettigheter gets klagesaker, se vedlegg 1, viser at 16 av 100 saker finner sted, i tråd med EOS-kontrolloven § 2 første resulterte i kritikk av tjenestene. I syv av de 16 fikk ledd nr. 1. kritikken konsekvenser utover den aktuelle saken. Skauge-utvalget uttalte i forbindelse med oppret- Eksempler på slike konsekvenser var omdisponering telsen av EOS-utvalget at «tilsyn aldri kan avdekke av personell og opprettelse av nye stillinger, gjen- enhver tenkelig uregelmessighet eller ethvert tvil- nomgang av rutiner og endringer i saksbehandlings- somt spørsmål straks etter at de har oppstått», men at systemer. «verdien ligger i at det i det lange løp er påreknelig at Undersøkelsen av saker EOS-utvalget har tatt opp slike forhold kommer fram i dagen og i den forebyg- av eget tiltak viser at 48 prosent av sakene endte med gende virkning som følger av det».542 Uttalelsen kritikk av de aktuelle tjenestene. I 71 prosent av disse understreker betydningen av kontrollens forebyg- sakene ble det iverksatt tiltak som følge av kritikken. gende effekt, men gir inntrykk av at effekten henger Det vanligste tiltaket var praksisendringer (24 saker), nært sammen med risikoen for at krenkelser avdek- for eksempel innføring av nye saksbehandlingsruti- kes, og dermed tjenestenes «frykt for å bli avslørt» av ner, økt fokus på bestemte problemområder, endring EOS-utvalget. Uttalelsen må trolig leses i lys av de av interne retningslinjer eller intern opplæring eller historiske forhold og det klima som hersket ved tilsyn. En stor andel av sakene som endte med kritikk EOS-utvalgets opprettelse, et klima preget av mistro førte også til sletting av opplysninger om én eller til tjenestene og antakelig også mellom tjenestene og flere enkeltpersoner (henholdsvis fire og 12 saker). I kontrollorganet. Etter Evalueringsutvalgets syn er tillegg viser undersøkelsen at EOS-tjenestene, og da det i dag mer naturlig å se på kontrollens forebyg- særlig PST, ofte sletter opplysninger om enkeltperso- gende effekt som et resultat av et konstruktivt samspill mellom EOS-tjenestene og utvalget, som påvir- 543. Se en liknende definisjon i NOU 2009:12 side 184. kes både at utvalgets metodiske tilnærming, kommu- 544. NOU 2009:12 side 186. nikasjonen mellom utvalget og tjenestene og tjenes- 545. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 14; EOS-utvalgets års- tenes mekanismer for oppfølging og læring. melding 2014 side 13. 546. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 12 om Hvorvidt kontrollen har en forebyggende effekt at PST tok grep for å styrke kvalitetssikring og bevissthet kan vurderes med utgangspunkt i spørsmålet om rundt kravene til individuell vurdering og arbeidshypoteser, EOS-utvalget og EOS-tjenestene ivaretar behovet for og årsmelding 2013 side 17-18 om innføringen av rutine for erfaringslæring. Erfaringslæring er å gi etterfølgende behandling av materiale fra kommunikasjonskontroll som er kontroll en forebyggende effekt ved å trekke lærdom undergitt særskilt vern. 547. av erfaringer med hva man har gjort feil til å unngå å Se blant annet EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 3-4; EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 5-6. 548. I tillegg har EOS-utvalget tatt initiativ til at ansatte i selska- 541. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS- per som er direkte involvert i bistand til EOS-tjenestene skal utvalget. Teknologiske aspekter», side 11. sikkerhetsklareres, se EOS-utvalgets årsmelding 2012 og 542. NOU 1994:4 side 39. Innst. 376 S (2012–2013) side 12. Dokument 16 – 2015–2016 113 ner eller foretar andre grep i enkeltsaker, også i saker Denne innstillingen er, etter Evalueringsutvalgets som ikke ender med kritikk. Dette tyder på at eget tilsyn, et godt og nødvendig utgangspunkt for at kon- tak-sakene gir et større bidrag til kontrollens forebyg- trollen skal ha den ønskede forebyggende effekten. gende effekt enn klagesakene. Evalueringsutvalget vil understreke at det er lederne Undersøkelsen av eget tiltak-sakene viser imid- av EOS-tjenestenes ansvar å sørge for at slike hold- lertid også at et stort flertall av sakene gjelder eller tar ninger gjennomsyrer alle nivå og ledd i organisasjo- utgangspunkt i enkeltsaker. Evalueringsutvalgets nen. inntrykk er at disse sjelden tar for seg en overordnet Det er en fare for at et kontrollobjekts respekt for problemstilling eller generelle fellestrekk mellom kontrolløren kan bli så stor at det får negative effekter enkeltsaker, se blant annet kapittel 27.1. Generelt om for den kontrollerte virksomheten. Det er en glidende kontrollen for mer om dette. Evalueringsutvalget har overgang mellom kontrollens forebyggende effekt og derfor drøftet om EOS-utvalget i større grad burde det som kan kalles en uheldig «forsiktighetskultur», i gjennomføre tema- eller prosjektbaserte undersøkel- den forstand at tjenesten blir så redd for å begå feil at ser, se kapittel 35.1 om kontrollmetodikk. Prosjektar- de lar være å ta grep som burde vært tatt. I kapittel 28 beid er en god arbeidsmåte for å tilrettelegge for erfa- om EOS-utvalgets iakttakelse av hensynet til rikets ringslæring, ved at både kontrollorganet og kontroll- sikkerhet mv. har Evalueringsutvalget redegjort for objektet gis anledning til å opparbeide seg mer detal- bakgrunnen for dette begrepet, og at utvalget ikke har jert kunnskap om særskilte saksområder eller tema, avdekket eksempler på at EOS-utvalgets kontroll har ved at kontrollorganet vil kunne peke på risikoele- hatt noen uheldig begrensende effekt på tjenestenes menter i tjenestenes rutiner og virkemåte og ved å gi virksomhet. kontrollobjektet et solid grunnlag for å vurdere Derimot har både EOS-utvalget og enkelte av hvilke konsekvenser resultatene bør få for virksom- EOS-tjenestene gitt uttrykk for at tjenestene, de heten. Erfaringslæring er en kontinuerlig prosess som senere årene, i større grad har gått i dialog om og fordrer evaluering og vurdering av målsettinger, funn utfordret EOS-utvalgets synspunkter og kritikk. og endringsmuligheter, og etter Evalueringsutvalgets Dette behøver, etter Evalueringsutvalgets syn, ikke å syn vil mer tema- eller prosjektbaserte undersøkelser, være noe negativt. Konstruktive diskusjoner kan og mer konsentrert befatning med enkeltsaker, kunne bidra til kvalitet både i kontrollen og dens effekter på frigjøre kapasitet både i utvalget og tjenestene til tjenestenes virksomhet. Evalueringsutvalgets under- overordnede drøftelser og vurderinger. søkelse av saker EOS-utvalget har behandlet av eget En forutsetning for kontrollvirksomhetens fore- tiltak, se vedlegg 2, viser at tjenestene uttrykte uenig- byggende effekt er også at tjenestene har en respekt het med utvalgets konklusjoner i ti av de 100 under- for EOS-utvalgets kontroll som gjør at den vil lære av søkte sakene. Alle de ti sakene endte med kritikk av den kritikken utvalget kommer med og innrette seg tjenestene. Undersøkelsen tyder imidlertid også på at for å unngå slik kritikk i fremtiden. Samtlige EOS- det varierer hvorvidt uenighetene blir avklart. Eva- tjenester har, overfor Evalueringsutvalget, gitt lueringsutvalget understreker at dersom dialogene uttrykk for respekt for EOS-utvalgets kontrollarbeid. ikke resulterer i enighet mellom utvalg og tjenestene Tjenestene ser på kontrollen som et gode, noe som eller departementene, eller spørsmålene ikke blir bidrar til å skjerpe dem og som er avgjørende for å avklart på annen måte, er det viktig at dette kommu- opprettholde samfunnets tillit til tjenestenes arbeid. niseres tydelig til EOS-utvalget og at utvalget infor- For eksempel har PST pekt på at utvalgets kontroll merer Stortinget om uenigheten. Det finnes enkelte bidrar til at viktige problemstillinger avklares internt eksempler fra nyere tid på at tjenestene har unnlatt å eller med departementet, og NSM har vist til at EOS- følge opp uttalelser fra EOS-utvalget (og Stortinget) utvalgets kontroll har hatt betydning for praksis og uten å informere utvalget om dette. Årsaken har vært regelverksutvikling på personellsikkerhetsområdet. at tjenestene var uenige med utvalget.549 Også EOS-utvalget har opplyst til Evalueringsutval- Kontrollens forebyggende effekt avhenger videre get at det opplever at tjenestene respekterer utvalgets av EOS-utvalgets evne til å kommunisere eventuell oppgave, innretter arbeidet sitt etter kontrollen, ikke kritikk av tjenestene på en konstruktiv måte, som gir liker å bli omtalt i utvalgets årsmelding og lærer av tjenestene en forståelse for kritikkens betydning sine feil. Evalueringsutvalgets undersøkelse av saker utover den enkelte sak, og derved grunnlag for erfa- som EOS-utvalget har behandlet av eget tiltak, se ringslæring. Selv om enkeltsaker må løses separat, vedlegg 2, underbygger at EOS-tjenestene i hovedsak respekterer EOS-utvalgets kontroll og avgjørel- 549. I 2014 avdekket EOS-utvalget at en tidligere varslet prak- ser. Ikke i noen av sakene motsatte tjenestene seg sisomlegging knyttet til femårsregelen likevel ikke var gjen- EOS-utvalgets innsynsrett, og i hele 83 av de totalt nomført av PST. Utvalget fant dette oppsiktsvekkende, og bemerket at det forventer å bli informert når tjenesten ikke 100 sakene som er omfattet av undersøkelsen vil følge opp forhold som er kritisert av utvalget og som er uttrykte tjenestene, eksplisitt eller implisitt, enighet meddelt til Stortinget i årsmeldingen, se EOS-utvalgets års- med utvalgets konklusjoner. melding 2014 side 14. 114 Dokument 16 – 2015–2016 bør EOS-utvalget gjennom sine uttalelser bidra til å Videre er det på det rene at EOS-utvalgets kritikk løfte problemstillingene opp på et generelt nivå som av saksbehandling og saksbehandlingstid i sikker- kan gi økt kunnskap og også klargjøre om det bør hetsklareringssaker ikke er fulgt opp av myndighe- gjøres endringer i instrukser eller annet regelverk.550 tene på en måte som har gjort at problemene er løst. I Når det i 71 prosent av de eget tiltak-sakene som tillegg til å kritisere NSM og FSA for dette, har EOS- resulterer i kritikk ble iverksatt tiltak som følge av utvalget også kritisert deres oppfølging av utvalgets kritikken, kan dette tyde på at EOS-utvalget generelt kritikk på dette området, blant annet ved å påpeke at er gode til å kommunisere kritikken på en konstruktiv det «til stadighet» ikke følges opp på tilfredsstillende måte. Enkelte av EOS-tjenestene har imidlertid måte.551 Til dette har kontroll- og konstitusjonskomi- påpekt overfor Evalueringsutvalget at når EOS- teen uttalt at «det er uakseptabelt at FSA ikke forhol- utvalgets kontroll i stor grad tar utgangspunkt i og der seg til de påpekningene EOS-utvalget kommer gjelder enkeltsaker, til enhver tid omfatter mange med» og la til grunn at forsvarsministeren uten videre slike saker og utvalget i tillegg går svært grundig inn opphold ville sørge for at FSAs praksis på klarerings- i hver sak, er det krevende for tjenestene å følge opp området bringes i samsvar med gjeldende regelverk. kritikken på en god og systematisk måte. Når det NSMs og FSAs manglende evne til å følge opp denne apparatet i tjenestene som betjener utvalget har mye kritikken skyldes imidlertid neppe bare manglende å gjøre, blir det ofte liten tid til å følge opp kritikken vilje og systemer for erfaringslæring, men gjennom- i etterkant. Evalueringsutvalget vil understreke at gående og strukturelle problemer på dette forvalt- EOS-tjenestenes ledelse har ansvar for å sette av nok ningsområdet som helhet. ressurser til å følge opp EOS-utvalgets kritikk i et EOS-utvalget har opplyst til Evalueringsutvalget forebyggende perspektiv, men mener at dersom at det ikke har noen faste rutiner for oppfølging av EOS-utvalget følger Evalueringsutvalgets forslag om kritikk som rettes mot tjenestene, eller noen systema- å gjennomføre flere tema- eller prosjektbaserte tiske oversikt over hvordan utvalgets uttalelser undersøkelser, se kapittel 35.1 om kontrollmetodikk, behandles der. Ved avslutningen av saker med kri- vil det gjøre både EOS-utvalgets kontroll og kritikk tikk ber utvalget imidlertid som regel om å bli holdt mer fokusert og dermed enklere for tjenestene og orientert om tjenestenes videre arbeid på området implementere i et læringsperspektiv. eller liknende, og dette vil følges opp i den aktuelle saken. Evalueringsutvalgets inntrykk er at slike fore- Den forebyggende effekten avhenger i enda større spørsler som hovedregel følges opp av EOS-tjenes- grad av EOS-tjenestenes evne til og systemer for å tene eller utvalget. lære av EOS-utvalgets kritikk. Den høye andelen av Den forebyggende effekten av EOS-utvalgets saker med kritikk som fører til tiltak i tjenestene kan kontroll vil også påvirkes av utvalgets egen evne til også tyde på at tjenestene har gode mekanismer for erfaringslæring og utvikling. EOS-utvalget har opp- oppfølging og erfaringslæring. Likevel er det på det lyst at de årlig gjennomfører intern evaluering av sin rene at EOS-utvalgets kontroll har avdekket at kritikk årsplan for inspeksjoner, basert på egne erfaringer i enkeltsaker ikke nødvendigvis er til hinder for at samt tilbakemeldinger fra Stortinget. I tillegg foretar samme feil begås igjen, men at mange feil gjentar seg utvalget løpende vurderinger av egne arbeidsmeto- over tid. Særlig i PST synes dette å være et problem. der, blant annet på grunnlag av utviklingen i tjeneste- Tjenesten har gjentatte ganger vært kritisert for nes arbeid og metoder, den teknologiske utviklingen eksempel for oppbevaring av personopplysninger samt endringer i de juridiske rammene for tjenestene. utenfor arkiver og registre, mangler ved begrunnel- Utover en overordnet plan for kontrollvirksomheten sen knyttet til enkeltregistreringer og andre sider ved gjennom utarbeidelse av en årsplan og et årsprogram, behandlingen av personopplysninger i arkiver, regis- har utvalget imidlertid ingen skriftlig strategi eller tre og systemer. Selv om PST registrerer og lagrer et virksomhetsplan. Utvalget har heller aldri gjennom- høyt antall personopplysninger per år, og det er ført noen helhetlig systematisering av eget arbeid naturlig at feil oppstår, synes dette å være eksempler eller evaluering av egen virksomhet, utover den tilba- på strukturelle problemer heller enn enkeltfeil. Det kemelding som ble gitt Stortinget i forbindelse med kan synes som om avvik påtales og rettes som enkelt- evalueringen i 2000–2001.552 Overfor Evalueringsut- stående hendelser, men uten den nødvendige organi- valget har EOS-utvalget vist til at EOS-kontrolloven satorisk lærende effekt som fører til varig endring. og -instruksen legger så vidt sterke føringer for EOS- Dette kan, som nevnt, ha sammenheng med kontrol- utvalgets virksomhet at det er lite rom for utvikling lens fokus på enkeltsaker og de ressurser tjenestene av en egen strategi. Etter Evalueringsutvalgets syn bruker på den løpende oppfølgingen av dagens kon- bør EOS-utvalget likevel prioritere arbeid med stra- trollregime. Det kan imidlertid også skyldes forhold tegiutforming og strategisk forankring av kontroll- internt i PST. 551. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 26. 550. NOU 2009:12 side 186. 552. Se kapittel 1 for mer om denne. Dokument 16 – 2015–2016 115 virksomheten, se kapittel 35.5 om strategisk oriente- Utvalget vil tilføye at det er hensynet til vern om ring. Dersom Evalueringsutvalgets forslag om reduk- kilden som er den egentlige begrunnelsen for særr- sjon av antallet obligatoriske inspeksjoner følges eglene. Arkivene til en veletablert utenrikskorres- pondent kunne meget vel tenkes å inneholde opplys- opp, burde EOS-utvalget ha kapasitet til dette. ninger om svært sensitive kilder. Man kan få inntrykk av at dette særlige vernehensynet ikke har hatt ve- 27.4. Ivaretakelse av samfunnsmessige interesser sentlig betydning for PSTs vurderinger og handlemå- te i saken.» Ifølge EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 2 skal EOS-utvalget påse at EOS-tjenestenes virksomhet I 2002 kritiserte EOS-utvalget, på bakgrunn av en «ikke utilbørlig skader samfunnslivet». Forarbeidene klage fra journalistforeningen Barents Press Interna- fremhevet særlig hensynet til den alminnelige tional og Norsk Journalistlag, PST for innhentingen menings- og ytringsfrihet som beskyttelsesverdige av deltakerlisten for en konferanse avholdt av verdier.553 I dag kan det være naturlig å nevne hensy- Barents Press International.555 net til religionsfrihet og forbudet mot diskriminering I 2012 behandlet EOS-utvalget en klage fremsatt i samme åndedrag. av to journalister, der det blant annet ble hevdet at Evalueringsutvalgets undersøkelser viser at EOS- Hærens etterretningsbataljon hadde laget en «analyse utvalget bare har behandlet et fåtall saker som ekspli- av [de to klagerne] ... og deres journalistiske virk- sitt gjelder samfunnsmessige interesser som ytrings-, somhet» og at det fantes «mapper som ligger inne på menings- og religionsfrihet. Av de klagesakene som det hemmelige nettet» til bataljonen.556 Utvalget er omfattet av Evalueringsutvalgets klagesaksunder- gjennomførte på denne bakgrunn en uanmeldt søkelse, se vedlegg 1, var det bare én som gjaldt iva- inspeksjon av etterretningsbataljonen, som viste at retakelse av samfunnsmessige interesser, og denne det ikke var foretatt noen analyse av klagerne og/eller resulterte ikke i kritikk av den aktuelle tjenesten. deres journalistiske virksomhet. Etterretningsbataljo- Blant de sakene som omfattes av Evalueringsutval- nen hadde imidlertid lagret noe informasjon om kla- gets undersøkelse av saker som ble tatt opp av eget gerne i datanettverket, herunder navn, bilde, utdan- tiltak, var det bare én sak som eksplisitt gjaldt ivare- ning og arbeidshistorikk. Denne informasjonen var takelse av samfunnsmessige interesser, og heller ikke hentet fra publiserte nyhetsartikler. Utvalget kriti- denne resulterte i kritikk. Undersøkelsen omfatter serte etterretningsbataljonen for å ha behandlet opp- imidlertid ikke EOS-utvalgets undersøkelse av PSTs lysningene om journalistene uten rettslig grunnlag og registreringer av to muslimske miljø, se mer om i strid med personopplysningsloven. Deretter uttalte denne saken nedenfor. utvalget:557 Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS- utvalgets årsmeldinger viser imidlertid at EOS-utval- «Utvalget vil understreke at pressen ivaretar vik- get ved flere anledninger har behandlet saker eller tige oppgaver som informasjon, debatt og samfunns- kommet med uttalelser som adresserer EOS-tjeneste- kritikk og nyter et sterkt vern gjennom blant annet ytringsfriheten og pressefriheten. Det er svært uhel- nes forhold til bredere samfunnsmessige interesser. dig om man på bakgrunn av sin journalistiske virk- Blant disse finnes det flere som gjelder forholdet somhet behandles i systemene til de hemmelige tje- til pressen, og som setter fokus på hensynene til nestene uten at det er tilstrekkelig grunnlag for det.» presse- og ytringsfrihet og til kildevern. I 2001 kritiserte EOS-utvalget, på bakgrunn av en Ved behandlingen av årsmeldingen for 2012 klage fra journalist Stein Viksveen, Stavanger Aften- uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen at det ikke blad m.fl. og Norsk Redaktørforening, daværende er akseptabelt at personopplysninger registreres i Politiets overvåkingstjeneste for prosessen rundt og strid med regelverket, og at det fremsto som særlig behandlingen av beslag av Viksveens journalistiske uakseptabelt at etterretningsbataljonen hadde regis- materiale. Utvalget uttalte blant annet:554 trert opplysninger om konkrete journalister på bakgrunn av deres journalistiske arbeid.558 Komiteen «Sammenfatningsvis er det utvalgets vurdering at presiserte at slik registrering svekker tilliten til EOS- PST ikke var seg tilstrekkelig bevisst betydningen av tjenestene, og understreket behovet for nødvendig at man gikk inn i en sak som måtte reise problemstil- årvåkenhet for å unngå tilsvarende uheldige saker for linger i forhold til journalisters og presseorganers rett fremtiden. til kildebeskyttelse. Det var et dramatisk skritt å avbryte foreldelsesfristen ved å ransake et korrespon- Senere mottok EOS-utvalget klager fra fem av de dentkontor. Når man bestemte seg for å gå frem på ni journalistene etterretningsbataljonen hadde den måten, burde slike problemstillinger ha vært behandlet opplysninger om, om det samme forhol- nærmere utredet på forhånd. … 555. EOS-utvalgets årsmelding 2002 side 9. 556. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 34. 553. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. 557. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 34. 554. EOS-utvalgets årsmelding 2001 side 9. 558. Innst. 376 S (2012–2013) side 13. 116 Dokument 16 – 2015–2016 det.559 På denne bakgrunn besluttet utvalget etter en opp grensen mellom den politiske ytringsfriheten og konkret vurdering å fravike sin taushetsplikt i saken, straffbar støttevirksomhet til terrorgrupper.» og underrettet også de øvrige fire journalistene. Utvalget mottok etter dette tre nye klager mot etter- Det stilte deretter spørsmål om PST burde vur- retningsbataljonen, noe som resulterte i en uanmeldt dere å innføre retningslinjer for behandling av saker inspeksjon av bataljonen i mai 2013. I tillegg gjen- som reiser spørsmål knyttet til registrering på politisk nomførte utvalgets sekretariat en uanmeldt undersø- grunnlag. kelse i Setermoen leir i september 2013, og det ble Som beskrevet i kapittel 27.2 om ivaretakelse av også gjennomført en uanmeldt inspeksjon av Etter- individuelle rettigheter, undersøkte EOS-utvalget i retningstjenesten i august 2013. Utvalget fant i sine 2009 og 2010 PSTs praksis knyttet til forbudet mot undersøkelser ingen holdepunkter for at det var behandling av opplysninger alene på bakgrunn av begått ytterligere ulovlige eller kritikkverdige for- personens etnisitet eller nasjonale bakgrunn, politisk, hold verken fra etterretningsbataljonens eller Etter- religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforenings- tilhørighet eller opplysninger om helsemessige eller retningstjenestens side. seksuelle forhold.561 I den forbindelse uttalte EOS- EOS-utvalget har i hele eksistensperioden hatt utvalget at PSTs forebyggende arbeid innenfor fag- fokus på PSTs praktisering av forbudet mot behand- feltet kontraekstremisme kan reise prinsipielle spørs- ling av opplysninger alene på bakgrunn av personens mål om grensen mot blant annet legitim politisk og etnisitet eller nasjonale bakgrunn, politisk, religiøs religiøs virksomhet.562 Utvalget ba PST redegjøre for eller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørig- blant annet hva som skal til for at tjenesten kan het eller opplysninger om helsemessige eller seksu- behandle opplysninger om slike forhold og hvilken elle forhold som tidligere fulgte av PST-instruksen grad av tilknytning til voldelige organisasjoner eller § 15. I dag er denne bestemmelsen videreført i politi- som kan legitimere behandling av slike opplysninger. registerloven § 7 i form av et krav om at behandling Utvalget fant PSTs presiseringer i saken nyttige, men av personopplysninger om nasjonal eller etnisk bak- kritiserte tjenesten for i flere konkrete tilfelle å ha grunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevis- behandlet opplysninger i strid med forbudet.563 ning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger om Denne kritikken var bakgrunnen for utvalgets helsemessige eller seksuelle forhold bare kan finne iverksettelse av eget tiltak av en prosjektundersøkel- sted dersom det er strengt nødvendig ut fra formålet se, der utvalget blant annet så på om PSTs registre- med behandlingen. Bestemmelsen illustrerer at det er ring av personer tilknyttet to muslimske miljøer var i nær sammenheng mellom ivaretakelsen av indivi- strid med forbudet mot overvåking kun på bakgrunn duelle rettigheter og samfunnsmessige interesser. av personers nasjonalitet eller politiske og religiøse Selv om brudd på bestemmelsen primært rammer overbevisning.564 I den forbindelse påpekte utvalget enkeltpersonene som får sine rettigheter krenket, er at dette forbudet må sees på bakgrunn av de grunn- for eksempel politisk og religiøs frihet sentrale ver- lovfestede rettighetene om religions- og organisa- dier i et fritt demokratisk samfunn. sjonsfrihet, som innebærer at alle personer står fritt til I årsmeldingen for 2005 omtalte utvalget en sak å praktisere og gi uttrykk for sin overbevisning uten der PST hadde registrert seks personer i sitt arbeids- utilbørlig innblanding fra myndighetenes side. EOS- register på grunnlag av uttalelser i media som opp- utvalget presiserte forholdet mellom det ovennevnte fordret til å gi støtte til opposisjonsgrupper som også forbudet og de generelle kravene til PSTs registrering benyttet voldelige midler og terroraksjoner i mot- av opplysninger, og konkluderte med at tjenesten ved stand mot regimet i en stat.560 Etter EOS-utvalgets flere tilfelle hadde behandlet opplysninger om prak- oppfatning ga uttalelsene inntrykk av bevissthet om tiseringen av religiøs overbevisning eller utøvelse av skillet mellom humanitær bistand og bistand til den religion i en i utgangspunktet lovlig religiøs forsam- operative motstandskampen, og syntes å være ling, som fremsto som unødvendige eller irrele- begrenset til humanitær bistand. Da saken ble tatt vante.565 Det fant også en rekke eksempler på at PST opp, besluttet tjenesten å slette registreringene. I det hadde behandlet opplysninger om enkeltpersoner kun avsluttende brevet til PST uttalte utvalget blant annet: 561. Forbudet fulgte den gang av PST-instruksen § 15, men er i dag videreført i politiregisterloven § 7 i form av et krav om «Registrering av politiske ytringer eller erklærin- at behandling av personopplysninger om nasjonal eller etnisk bakgrunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevis- ger vil alltid reise spørsmål i forhold til sentrale de- ning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger om helse- mokratiske verdier. Det må kunne stilles strenge krav messige eller seksuelle forhold bare kan finne sted dersom til oppmerksomhet og bevissthet omkring slike pro- det er strengt nødvendig ut fra formålet med behandlingen. blemstillinger hos en tjeneste som har ansvar for å gå 562. EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 12. 563. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 11–12. 559. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 44–45. 564. Særskilt melding 4. juni 2013 om PSTs registrering av per- 560. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 9. soner tilknyttet to muslimske miljø. Dokument 16 – 2015–2016 117 på bakgrunn av hva som var kjent om deres religiøse mende, så fremt dette ikke skader hensynet til rikets overbevisning, i strid med forbudet i PST-instruksen sikkerhet eller PSTs virksomhet. Utvalget tok spørs- § 15. I de avsluttende merknadene opplyste utvalget målet opp med Justisdepartementet i 2009 og 2010. I at det hadde bedt PST å vurdere å rette større opp- 2013 fikk EOS-utvalget, etter en rekke purringer, merksomhet mot en felles ensartet praksis for svar fra departementet om at det ikke ville foreslås behandling blant annet av opplysninger om nasjona- lovregulering av retten til innsyn i eldre opplysninger litet eller politisk eller religiøs overbevisning. i PST. Justisdepartementet viste til at en bekreftelse Også forbudet mot diskriminering og usaklig for- overfor alle som ikke er registrert om at det i dag ikke skjellsbehandling er, på ulike måter, tema i EOS- finnes opplysninger om dem i PSTs registre implisitt utvalgets kontrollvirksomhet. Blant annet tar utval- innebærer at alle som ikke får en slik bekreftelse fak- get stikkprøver av positive klareringsavgjørelser for tisk er registrert. EOS-utvalget tok dette til oriente- å vurdere positive og negative avgjørelser opp mot ring, men uttrykte at det vanskelig kan se at slike hverandre ut fra prinsippet om likebehandling.566 Et opplysninger skal være sikkerhetsgraderte, med hen- eksempel på dette finnes også i EOS-utvalgets års- visning til hovedregelen om at gradering senest skal melding for 2004, der utvalget blant annet uttalte at bortfalle etter 30 år. Utvalget orienterte Stortinget om det er «en utfordring som krever både bevissthet og at det ikke kom lenger i arbeidet knyttet til innsyn i kunnskaper, å stille de samme krav til grundighet og eldre opplysninger. I kontroll- og konstitusjonskomi- kritisk innstilling hva enten undersøkelsene gjelder teens innstilling ved behandlingen av utvalgets års- personer av utenlandsk opprinnelse eller etniske melding for 2013, ba et mindretall om at regjeringen nordmenn».567 Kontroll- og konstitusjonskomiteen fremlegger et forslag for Stortinget om en permanent sluttet seg til denne understrekningen ved behandlin- innsynsordning.570 Forslaget fikk imidlertid ikke fler- gen av årsmeldingen. 568 tall i Stortinget. I årsmeldingen for 2014 opplyste EOS-utvalget ivaretar også hensynene til åpenhet utvalget at PST i flere tilfelle hadde avgradert og gitt og innsyn gjennom behandlingen av klager over innsyn i opplysninger eldre enn 30 år. Utvalget EOS-tjenestenes avslag på innsyn eller utlevering av uttalte at dette nettopp illustrerer at innsyn kan og bør opplysninger fra tjenestenes virksomhet. Evalue- gis i enkelte tilfelle, at det er vanskelig å se argumen- ringsutvalgets undersøkelse av EOS-utvalgets klage- ter for at vilkår og relevante skjønnsmomenter for et saksbehandling viser at ti av de 100 klagesakene som slikt innsyn skal overlates til forvaltningspraksis og var omfattet av undersøkelsen, gjaldt innsyn i tjenes- at en lovforankring av kriteriene for å gi innsyn vil tenes dokumenter eller utlevering av opplysninger, sikre forutsigbarhet og hindre vilkårlighet. EOS- og av disse resulterte to saker i kritikk av tjenesten. utvalget har også tatt opp spørsmål om åpenhet med Undersøkelsen av saker som EOS-utvalget har tatt Etterretningstjenesten, og et eksempel på dette er dia- opp av eget tiltak viser at to av 100 saker gjaldt spørs- logen knyttet til Etterretningstjenestens retningslinjer mål om innsyn i tjenestenes dokumenter eller utleve- for utlevering av personopplysninger til utenlandske ring av opplysninger, og begge disse endte med kri- samarbeidende tjenester. Retningslinjene var opprin- tikk av den aktuelle tjenesten. Evalueringsutvalgets nelig gradert BEGRENSET, men i årsmeldingen for gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger tyder 2011 uttalte utvalget at offentlighetshensynet tilsier på at utvalget har hatt et jevnt fokus på praktiseringen at slike bestemmelser er ugraderte, og at det kan stil- av regelverket om gradering av og innsyn i PSTs les spørsmål om slike bestemmelser heller burde opplysninger. Temaet er redegjort for i samtlige års- 569 fremgå av e-loven og/eller e-instruksen. På bakgrunn meldinger for årene 2006 til 2014. Et viktig spørs- av omtalen utferdiget Etterretningstjenesten, i samar- mål for EOS-utvalget de senere årene har vært om beid med Forsvarsdepartementet, ovennevnte ugra- den enkelte bør gis en lovfestet mulighet til innsyn i derte utfyllende retningslinjer. eventuelle opplysninger eldre enn 30 år som er regis- Evalueringen viser altså at EOS-utvalget bare har trert om vedkommende hos PST, alternativt informa- behandlet et fåtall saker som alene gjelder samfunns- sjon om at det ikke var registrert noe om vedkom- messige interesser, men at utvalget uttaler seg om en rekke saker der individuelle interesser med stor sam- 565. Særskilt melding 4. juni 2013 om PSTs registrering av per- funnsmessig betydning står sentralt. Evalueringen soner tilknyttet to muslimske miljø side 20. tyder på at EOS-utvalget i enda større grad kan frem- 566. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 20. 567. EOS-utvalgets årsmelding 2004 side 4. heve dette samspillet mellom individuelle og sam- 568. Innst. S. nr. 177 (2004–2005) side 4. funnsmessige interesser i de sakene det undersøker 569. Se EOS-utvalgets årsmelding 2006 side 4, EOS-utvalgets og den kritikken som gis. Videre bør de samfunns- årsmelding 2007 side 8-9; EOS-utvalgets årsmelding 2008 messige verdiene kunne komme enda tydeligere fram side 13-17; EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 15-15; dersom EOS-utvalget i større grad anvender en tema- EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 16-20; EOS-utvalgets basert tilnærming til kontrollvirksomheten, for årsmelding 2011 side 15-16; EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 17-18; EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 20- 22; EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 16. 570. Innst. 225 S (2013–2014) side 16-17. 118 Dokument 16 – 2015–2016 eksempel ved at risikoen for skade på slike verdier somhet. Det konstitusjonelle og parlamentariske vektlegges ved avgjørelsen av hvilke tema som skal ansvaret for at tjenestene overholder regelverket til- tas opp, se kapittel 35.1 for mer om Evalueringsut- ligger den ansvarlige statsråden, og primært er det valgets syn på dette. dennes ansvar å sørge for at det samlede kontrollsys- EOS-utvalget har overfor Evalueringsutvalget temet er tilstrekkelig til å sikre at tjenestene ivaretar gitt uttrykk for en viss usikkerhet om hva som ligger sine oppgaver på en god måte og ikke misbruker sine i målsettingen i EOS-kontrolloven § 2 nr. 2 om at fullmakter. utvalget i sin kontroll skal påse at EOS-tjenestenes Når det er sagt, er EOS-utvalget en viktig del av virksomhet «ikke utilbørlig skader samfunnslivet», det samlede kontrollsystemet tjenestene er underlagt. og særlig hva den innebærer utover at EOS-utvalget Utvalget bidrar, gjennom kvaliteten i den kontrollen skal avdekke og forebygge krenkelser av enkeltper- som gjennomføres, til å styrke tilliten til tjenestenes soners rettigheter, og påse at tjenestene respekterer virksomhet. Evalueringen viser at EOS-utvalget hittil menneskerettighetene. Evalueringsutvalget har vur- har gitt vesentlige bidrag til ivaretakelsen av indivi- dert om ordlyden i EOS-kontrolloven § 2 nr. 2 bør duelle og samfunnsmessige interesser på dette områ- endres, for tydeligere å reflektere EOS-utvalgets det, og Evalueringsutvalgets forslag tar sikte på å oppgave med å ivareta samfunnsmessige interesser, høyne kvaliteten ytterligere. Videre vil tilliten til se kapittel 33 om kontrollformålene. EOS-utvalgets kontroll, og dermed til tjenestenes virksomhet, kunne påvirkes av utvalgets sammenset- 27.5. Kontrollens tillitsskapende effekt ning. Evalueringsutvalget har drøftet dette nærmere i Ifølge EOS-loven § 2 første ledd nr. 3 skal EOS- kapittel 37.3 nedenfor. utvalget «påse at virksomheten holdes innen rammen Dessuten er EOS-utvalget et verktøy for å få av lov, administrative eller militære direktiver og avklart anklager mot EOS-tjenestene om ulovlig ulovfestet rett», altså at tjenestene ikke bryter noen virksomhet som fremmes i media eller den offentlige av de regler de er underlagt i sin virksomhet. debatten for øvrig. Evalueringsutvalgets undersøkel- Redegjørelsen i kapitlene 27.2. har vist at EOS- ser av saker som EOS-utvalget har tatt opp av eget til- utvalgets arbeid med å avdekke og forebygge indivi- tak, viser at 8,4 prosent av sakene hadde medieopp- duelle krenkelser innebærer en grundig kontroll med slag som utgangspunkt. Det finnes flere eksempler på at tjenestene overholder de regler som gjelder for slike saker fra de senere årene, herunder to undersø- virksomhetene. Også kontroll- og konstitusjonsko- kelser som resulterte i særskilte meldinger til Stortin- miteens vurdering har regelmessig vært at EOS- get, nemlig undersøkelsen av påstander om politisk utvalgets kontroll bidrar til å sikre at EOS-tjenestene overvåking og PSTs bruk av en bestemt person som 571 opererer innenfor lov og instruks. kilde,574 og undersøkelsen av overvåking av norske Målsettingen i EOS-loven § 2 første ledd nr. 3 gir borgere foretatt av gruppen Surveillance Detection ifølge forarbeidene uttrykk for et mer allment behov, Unit (SDU).575 Av årsmeldingene for 2014 fremgår utover hensynet til de som rammes av det konkrete 572 det også at EOS-utvalget hadde påbegynt undersø- regelbruddet. Målsettingen rommer også «hensy- kelser av enkelte sider ved PSTs terrorvarsel somme- net til å skape tillit til at virksomhet som den almin- ren 2014 og anførsler om bruk av falske basestasjo- nelige opinion ikke har fullt innsyn i, holdes innen 573 ner i Oslo sentrum. I slike tilfelle vil EOS-utvalget rammen av fastsatte grenser». Å skape tillitt til at kunne gjennomføre en uavhengig og fullstendig kon- EOS-tjenestene følger lover og regler må anses som troll av om anklagene som fremsettes er riktige. I et viktig formål med EOS-utvalgets kontroll, og Eva- denne sammenheng bidrar utvalget til opprettholdel- lueringsutvalget har derfor vurdert hvorvidt kontrol- sen av tilliten til EOS-tjenestene ved å avklare om det len har en slik tillitskapende effekt. har skjedd noe ulovlig, i stedet for at slike anklager Befolkningens tillit til EOS-tjenestene avhenger blir stående ubesvarte. Samtidig er det avgjørende for først og fremst av tjenestene selv. EOS-utvalgets tilliten til utvalgets kontroll at det ikke oppfattes som kontroll kan bare bidra til å styrke tilliten til tjenes- de «løper medias ærend». Enkelte av EOS-tjenestene tene dersom det ikke regelmessig avdekkes alvorlige har også påpekt at det brukes mye tid, både under regelbrudd. Videre er EOS-utvalget tydelige på at det uansett aldri kan garantere at det ikke skjer regel- inspeksjoner og ellers, på å orientere EOS-utvalget brudd i tjenestene. Sammenlikner man omfanget av om saker som har vært fremme i media. Her må EOS- kontrollen med omfanget av tjenestenes virksomhet, utvalget finne en balanse mellom saker som fortjener er dette helt naturlig. EOS-utvalget verken kan eller bør tillegges rollen som garantist for tjenestenes virk- 574. EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på- stander om politisk overvåking og bruk av Christian Høibø som kilde. 571. Se for eksempel Innst. 376 S (2012–2013) side 3. 575. Særskilt melding til Stortinget om overvåking av norske 572. NOU 1994:4 side 61. borgere i Norge foretatt av gruppen Surveillance Detection 573. NOU 1994:4 side 52. Unit (SDU), Dokument 7:1 S (2010–2011). Dokument 16 – 2015–2016 119 nærmere undersøkelse og saker som kan legges til gen for øvrig kan ha tillit til at utvalget ikke har side. avdekket kritikkverdige forhold i tjenestene som det EOS-utvalgets bidrag til å styrke tilliten til EOS- ikke opplyses om. Denne praksisen må imidlertid tjenestene har også nær sammenheng med EOS- holdes opp mot ønsket om at årsmeldingene ikke blir utvalgets evne til å formidle budskapet om kontrollen for omfattende eller kompliserte, se kapittel 38.2 om til befolkningen. Evalueringsutvalget har derfor vur- utvalgets meldinger for mer om dette. dert EOS-utvalgets kommunikasjon med offentlighe- EOS-utvalget driver også en viss utadrettet virk- ten. somhet gjennom uttalelser i media. Evalueringsut- EOS-utvalgets balansering av hensynet til åpen- valgets undersøkelse av saker EOS-utvalget har het mot tjenestenes behov for hemmelighold var et behandlet av eget tiltak, viser at utvalget i fire av 100 viktig tema i møtet mellom Evalueringsutvalget og saker sendte ut pressemelding, mens det fremgikk av representanter fra Pressens offentlighetsutvalg. saksbehandlingssystemet at utvalgsleder hadde uttalt Generelt ga representantene uttrykk for at utvalget seg i media om fire saker. I ti av 100 saker var det burde praktisere en enda større grad av åpenhet, og at registrert at saken hadde vært gjenstand for medie- dette både vil styrke rettssikkerheten og tilliten til tje- dekning. Undersøkelsen av EOS-utvalgets klage- nestene. saksbehandling viser at det ikke i noen av sakene ble Dette er imidlertid et krevende tema, der mange sendt ut pressemelding, at utvalgsleder uttalte seg i hensyn må ivaretas. På den ene side tilsier befolknin- media i én av sakene og at bare to klagesaker hadde gens informasjonsbehov, prinsipper om åpenhet og vært gjenstand for mediedekning. gjennomsiktighet og målsettingen om å styrke EOS- Evalueringsutvalget finner derfor at dette samlet tjenestenes tillit i befolkningen at EOS-utvalget er så sett gir et uttrykk for den tillitskapende effekt EOS- åpne som mulig om kontrollen og de funn som gjøres utvalgets kontrollvirksomhet har. og ikke gjøres, se kapittel 8. På den annen side må store deler av EOS-tjenestenes virksomhet nødven- 28. Om hensynet til rikets sikkerhet, forholdet digvis holdes hemmelig for at tjenestene skal kunne til fremmede makter og behovet for vern av ivareta samfunnets og enkeltpersoners trygghet, se kilder kapittel 6. I henhold til mandatet, har Evalueringsut- valget drøftet i hvilken grad forvaltningens rett til å ta Det følger av EOS-kontrolloven § 2 annet ledd at den endelige avgjørelsen om innsyn har representert EOS-utvalget, i utførelsen av kontrolloppgavene, et hinder for EOS-utvalgets arbeid i kapittel 40. plikter å «iaktta hensynet til rikets sikkerhet og for- I praksis skjer EOS-utvalgets kommunikasjon holdet til fremmede makter». Ifølge forarbeidene er med offentligheten først og fremst gjennom utvalgets pålegget ment å hindre ensidig vektlegging av kon- rapportering til Stortinget. trollformålene,577 og sørge for at utvalgets stand- I forkant av offentliggjøringen av EOS-utvalgets punkter tas etter en avveining som inkluderer de hen- meldinger får EOS-tjenestene oversendt et utkast, for syn tjenestene er satt til å ivareta.578 Det samme prin- blant annet å kontrollere om meldingene inneholder sippet kommer til uttrykk i EOS-instruksen § 5 første gradert informasjon. Evalueringsutvalget har gjen- ledd, der det fremgår at utvalget ikke skal «søke et nomgått korrespondanse knyttet til årsmeldingene mer omfattende innsyn i graderte opplysninger enn for de siste årene, og gjennomgangen viser at EOS- det som er nødvendig ut fra kontrollformålene», og at tjenestene sjelden anfører at meldingsutkastet inne- det så vidt mulig skal «iaktta hensynet til kildevern holder gradert informasjon. Dette kan tyde på at og vern av opplysninger mottatt fra utlandet». Dess- EOS-utvalget kan være mer offensive, og gå noe len- uten følger det av instruksen § 4 annet ledd at «kon- ger i sin beskrivelse av kontrollen og den kritikk som trollen bør innrettes slik at den er til minst mulig gis. ulempe for tjenestenes løpende virksomhet». Evalueringsutvalgets undersøkelser viser imidler- På denne bakgrunn har Evalueringsutvalget tid at EOS-utvalgets årsmeldinger formidler all undersøkt forholdet mellom EOS-utvalget og -tjenes- vesentlig kritikk som EOS-utvalget har uttrykt over- tene nærmere, herunder om hensynet til rikets sikker- for EOS-tjenestene.576 Etter Evalueringsutvalgets syn het, forholdet til fremmede makter og behovet for er det viktig at EOS-utvalget opprettholder en praksis vern av kilder iakttas som ledd i EOS-utvalgets kon- der det opplyses om all kritikk mot tjenestene i utval- trollvirksomhet. Videre har det stilt spørsmål om tje- gets meldinger, slik at både Stortinget og befolknin- nestene blir hørt i gjennomføringen av kontrollen, om EOS-utvalget krever innsyn i mer enn kontrollbe- 576. Klagesaksundersøkelsen i vedlegg 1 viser at alle klagesaker hovet tilsier og om tjenestenes bruk av ressurser på som resulterte i kritikk ble omtalt i årsmeldingen, mens un- kontrollen er forholdsmessig. dersøkelsen av eget tiltak-saker i vedlegg 2 viser at samtlige saker der tjenestene ble uttrykkelig kritisert ble omtalt i års- meldingen, samt 15 av de 22 sakene der utvalget kom med 577. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. bemerkninger til tjenestene. 578. NOU 1994:4 side 61. 120 Dokument 16 – 2015–2016

Evalueringen har gitt et klart inntrykk av at for- synet til kildevern», se kontrollinstruksen § 5 første holdet mellom EOS-utvalget og EOS-tjenestene i ledd annet punktum.579 Som et resultat av en bestemt dag er preget av gjensidig respekt og tillit. Som sak besluttet EOS-utvalget å foreta stikkprøver i Kil- nevnt, har samtlige EOS-tjenester på generelt grunn- deSys i 2015.580 Frem til 2006 unnlot EOS-utvalget lag uttrykt respekt for EOS-utvalgets kontrollarbeid, også å føre rutinemessig kontroll med Etterretnings- at de ser på kontrollen som et gode, noe som bidrar til tjenestens informasjonsutveksling med utenlandske å skjerpe dem og som er avgjørende for å opprett- samarbeidende tjenester, under henvisning til at slik holde samfunnets tillit til tjenestenes arbeid. Tjenes- informasjonsutveksling utgjør et særlig sensitivt tene har beskrevet forholdet til utvalget som ryddig, område der utvalget skal vise varsomhet.581 I dag opplyst at eventuelle uenigheter alltid ordnes opp i, kontrollerer utvalget dette i større grad, likevel slik at og gitt uttrykk for at de stoler på utvalget. Evalue- plikten til å iaktta hensynet til kildevern og vern av ringsutvalgets undersøkelse av saker som EOS-utval- opplysninger som er mottatt fra utlandet, fremdeles get har behandlet av eget tiltak, se vedlegg 2, under- får en viss betydning for intensiteten i kontrollen.582 bygger at EOS-tjenestene i hovedsak respekterer Samtidig kan det være utfordrende for EOS- EOS-utvalgets kontroll og avgjørelser ved at de sjel- utvalget å balansere betydningen av tillit hos tjenes- den problematiserer utvalgets innsynsrett og ofte tene opp mot kontrollens uavhengighet. EOS-utval- uttrykker enighet med utvalgets konklusjoner. get har uttrykt til Evalueringsutvalget at det er viktig EOS-utvalget har på sin side uttrykt respekt for de ikke å gi inntrykk av at utvalget vektlegger harmoni oppgaver EOS-tjenestene ivaretar og de forpliktelser med tjenestene i for stor grad. Utvalget har pekt på at som hviler på utvalget i den forbindelse. Det finnes det er tjenestenes ansvar å ivareta hensynet til rikets også eksempler på at ovennevnte plikt til å ivareta sikkerhet ved å gå så langt de mener de bør og kan rikets sikkerhet mv. har fått praktiske konsekvenser innenfor gjeldende regelverk, og at det er utvalgets for kontrollvirksomheten, se nedenfor. oppgave å kontrollere om de krysser grensen for det Forutsetningene for kontrollen er dermed langt lovlige. bedre i dag enn den første tiden etter at EOS-utvalget Evalueringsutvalget har ikke fått tilbakemeldin- ble opprettet, da forholdet mellom utvalget og tjenes- ger om eller inntrykk av at EOS-utvalget i for stor tene var preget av mistro og mistillit, se kapittel 17.1 grad tar hensyn til rikets sikkerhet i kontrollvirksom- om EOS-utvalgets historikk. heten eller i sine vurderinger, at det er for grad av Gjensidig respekt og tillit mellom EOS-tjenestene nærhet mellom utvalget og tjenestene eller at utvalget identifiserer seg med tjenestenes virksomhet i for stor og utvalget er helt nødvendig for ivaretakelse av for- 583 målene med kontrollen. Uten respekt for utvalgets grad. avgjørelser er det, som nevnt, mulighet for at tjenes- Derimot har flere av EOS-tjenestene gitt uttrykk tene ikke ville lære av og innrette seg etter den kritik- for at selv om det er naturlig at EOS-utvalget har et ken utvalget kommer med. Se også kapittel 27.3 om sterkt fokus på personvern og rettssikkerhet, kunne kontrollens forebyggende effekt. Videre vil mang- utvalget i noe større grad utrykt forståelse for de lende tillit til utvalget kunne undergrave kontrollfor- interesser tjenestene er satt til å verne om. Enkelte av målene, for eksempel dersom det skulle føre til at tjenestene har påpekt at utvalgets meldinger i stor informasjon ble holdt tilbake av frykt for at utvalget grad gir uttrykk for negative funn og kritikk, og i liten ville bryte taushetsplikten. Manglende respekt fra grad vektlegger de positive sidene ved tjenestenes EOS-utvalgets side for de oppgavene EOS-tjenestene virksomhet. Tjenestene har også pekt på at tjeneste- ivaretar, ville på sin side kunne skade tjenestenes nes forklaringer på eller motargumenter mot utval- arbeid og rikets sikkerhet. gets kritikk i liten grad gjengis i meldingene, og at Tjenestenes respekt for utvalgets uttalelser og til- tjenestene også ellers har begrenset mulighet til å liten til utvalget som sådan må antas å ha nær sam- imøtegå kritikken for eksempel overfor kontroll- og menheng med utvalgets evne til å balansere hensynet konstitusjonskomiteen. Flere av tjenestene har dess- til enkeltpersoners rettigheter og samfunnsmessige interesser mot hensynet til rikets sikkerhet. Ved 579. EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på- stander om politisk overvåking og bruk av Christian Høibø enkelte tilfelle har EOS-utvalget latt hensynet til som kilde side 5. rikets sikkerhet mv. fått konsekvenser for gjennom- 580. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23. føringen av kontrollen, hovedsakelig knyttet til prak- 581. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 17. tiseringen av utvalgets innsynsrett i tjenestenes arki- 582. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 7. ver, registre og datasystemer. Ett eksempel er at 583. Om slik identifisering, se Lundkommisjonens rapport side EOS-utvalget, frem til 2013, ikke ba om innsyn i 435, der det uttales at «effektiv kontroll forutsetter at det PSTs særskilte system for behandling av kilder og ikke er for stor nærhet mellom det kontrollerende og det kontrollerte organ» og at det i «kontrollvirksomheten ligger informanter (KildeSys), primært fordi ingen saker en risiko for at det oppstår en samstemthet som etter hvert hadde foranlediget slik kontroll, men også fordi kan innebære at det kontrollerende organ identifiserer seg utvalget i sin kontroll, så vidt mulig, skal «iaktta hen- med det kontrollerte». Dokument 16 – 2015–2016 121 uten etterlyst sterkere EOS-faglig kompetanse i risiko. Utvalget pekte på behovet for en klarere og utvalg og sekretariat. mer nyansert kommunikasjon av PSTs muligheter så Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS- vel som begrensninger når det gjelder å avdekke og utvalgets årsmeldinger viser at utvalget regelmessig forhindre terrorhandlinger, men understreket at PST påpeker at EOS-tjenestene har vist forståelse for selv må bidra til dette, gjennom mer åpenhet og til- utvalgets kontroll.584 Etter Evalueringsutvalgets syn gjengelighet, og gjennom en mer offensiv samfunns- er EOS-utvalgets fokus på rettssikkerhets- og person- kommunikasjon. vernspørsmål en naturlig konsekvens av det kontroll- Representanter for PST har til Evalueringsutval- oppdraget utvalget er gitt, og det er ikke EOS-utvalget gitt uttrykk for at det i dag eksisterer en forsiktig- gets oppgave å anerkjenne kvaliteten eller effektivi- hetskultur i den forstand at tjenesten har respekt for teten i EOS-tjenestenes arbeid mer konkret. Slike at den forvalter inngripende metoder. Ansatte i tje- utsagn vil kunne svekke den eksterne tilliten til utval- nesten har overfor Evalueringsutvalget avvist at det gets uavhengighet. For at kontrollen skal bidra til å foreligger noen uheldig forsiktighetskultur. styrke tilliten til tjenestenes virksomhet, er det like- EOS-utvalget har, overfor Evalueringsutvalget, vel viktig at EOS-utvalget formidler et helhetlig bilde uttalt at det er en glidende overgang mellom kontrol- av resultatene av kontrollvirksomheten, herunder de lens forebyggende effekt og hvorvidt kontrollen delene av kontrollen som ikke avdekker kritikkver- bidrar til en uheldig forsiktighetskultur. EOS-utval- dige forhold. Det er dessuten viktig at EOS-utvalget get opplever imidlertid ikke at PST er preget av noen ikke blir ensidig i vektleggingen av hensynet til per- slik kultur. sonvern og rettssikkerhet. Utvalget skal også iaktta Evalueringsutvalget har konkludert med at EOS- hensynet til rikets sikkerhet, og utvalget må i sine utvalgets kontroll fungerer skjerpende på tjenestene, vurderinger ta høyde for at tjenestene har i oppgave å og har en forebyggende effekt ved at tjenestene tar verne om viktige verdier på samfunnets vegne. For å konsekvenser og lærer av den kritikken utvalget sikre forståelse for tjenestenes oppgaver og virkelig- kommer med, se kapittel 27.3 om den forebyggende het, har Evalueringsutvalget foreslått å styrke utval- effekten. Selv om det kan være en glidende overgang gets EOS-faglige kompetanse, se kapittel 37 om fra slik forebyggende effekt til en forsiktighetskultur, utvalgets oppnevning, sammensetning og organise- har Evalueringsutvalget ikke blitt presentert for eller ring. Evalueringsutvalget har også drøftet om EOS- kommet over eksempler på at EOS-utvalgets kontroll tjenestene burde gis en mer omfattende rett til å uttale har en uheldig begrensende effekt på tjenestenes seg i forbindelse med utformingen eller avgivelsen virksomhet. Evalueringsutvalget slutter seg til EOS- av EOS-utvalgets årsmelding i kapittel 38.4. utvalgets understrekning av at det er tjenestenes Evalueringsutvalget har stilt spørsmål om EOS- ansvar å ivareta hensynet til rikets sikkerhet ved å gå utvalgets kontroll bidrar til en eventuell «forsiktig- så langt de mener de bør og kan innenfor gjeldende hetskultur» i tjenestene. Begrepet har vært brukt av regelverk, og at det er utvalgets oppgave å kontrol- både 22. juli-kommisjonen og Traavik-utvalget, som lere om de krysser grensen for det lovlige. Formålet i 2012 vurderte prioriteringer, ressursutnyttelse, med kontrollen må være å fremdyrke faglig funderte arbeidsprosesser, kompetanse og organisering i PST, standpunkter og vurderinger som tjenestene står inne med henvisning til at flere ansatte i tjenesten hadde for. Etter Evalueringsutvalgets syn er det et ledelses- vært opptatt av at det kontinuerlige kritiske søkelyset ansvar å sørge for at EOS-utvalgets kontroll ikke PST befinner seg i, for eksempel kan føre til at man fører til utrygghet blant de ansatte. Evalueringsutval- blir mer opptatt av å overoppfylle betingelsene for å get vil også understreke at EOS-utvalgets uttalelser åpne sak enn av hva som kan skje om man ikke gjør ikke er bindende overfor EOS-tjenestene, og at de det.585 En mulig konsekvens kan være at trusler ikke skritt som tas eller ikke tas som følge av utvalgets oppdages eller at et terrorangrep som er under forbe- uttalelser forblir tjenestenes og deres overordnedes redelse, blir oversett. 22. juli-kommisjonen uttalte ansvar. Dersom tjenestene mener EOS-utvalget tar blant annet at PST ikke bør la bekymringen for å bli feil, bør tjenestene, eventuelt etter samråd med sine beskyldt for politisk overvåking stå i veien for å følge overordnede, fastholde sin oppfatning inntil spørs- med på ekstremistiske nettsider, og gjøre registrerin- målet eventuelt er avklart av Stortinget. ger om noen fremsetter trusler eller andre ytringer Både EOS-utvalget og enkelte av EOS-tjenestene som gir grunnlag for mistanke.586 Traavik-utvalget har gitt uttrykk for at tjenestene, de senere årene, i satte begrepet i sammenheng med vanskelighetene med å fortelle offentligheten om de resultatene PST 586. I Meld. St. 21 (2012–2013) uttalte Justis- og beredskapsde- oppnår, og de urealistiske forventningene samfunnet partementet på side 53 at problemstillingen er utfordrende, synes å ha til PSTs evne til å oppdage og avverge og at uklar hjemmelssituasjon kan føre til at PST-ansatte er for forsiktige i sin behandling av personopplysninger innhentet ved bruk av åpne kilder, og at departementet ville 584. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 8. gjennomgå regelverket for behandling av personopplysnin- 585. Rapport fra Traavikutvalget side 9; NOU 2012:14 side 384. ger i PST, for å avklare hjemmelsproblematikken. 122 Dokument 16 – 2015–2016 større grad har gått i dialog om og utfordret EOS- utvalgets rett til innsyn i informasjon om kilders utvalgets synspunkter og kritikk. Som redegjort for i identitet og enkelte andre sensitive opplysninger, se kapittel 27.3 om kontrollens forebyggende effekt, kapittel 40 for mer om begrensningene i utvalgets behøver dette ikke være negativt. Konstruktive dis- innsynsrett. kusjoner kan bidra til kvalitet både i kontrollen og I tilknytning til EOS-utvalgets plikt til å iaktta dens effekter på tjenestenes virksomhet. Evalue- hensynet til rikets sikkerhet mv., har Etterretningstje- ringsutvalget understreker imidlertid betydningen av nesten anført at der EOS-utvalget ønsker å gjennom- at slike diskusjoner føres på en ryddig og åpen måte. gå større mengder gradert materiale, bør dette skje i Enkelte av tjenestene har etterlyst større mulighet til tjenestens lokaler heller enn ved at informasjonen muntlig dialog med utvalget i behandlingen av kre- oversendes utvalget. Evalueringsutvalget slutter seg vende spørsmål, i stedet for eller som supplement til til dette som et utgangspunkt, likevel slik at frem- den skriftlige brevutvekslingen som skjer via sekre- gangsmåten må vurderes i det enkelte tilfelle. tariatet. Evalueringsutvalget ser at dette kan være en mer egnet måte å forklare og avklare vanskelige 29. Prinsippet om etterfølgende kontroll spørsmål, og mener at EOS-utvalget bør vurdere En sentral forutsetning ved etableringen av EOS- dette. Hensynet til notoritet kan eventuelt ivaretas utvalget kommer til uttrykk i EOS-kontrolloven § 2 ved at resultatene av den muntlige dialogen skriftlig- tredje ledd, der det heter at formålet med kontrollen er gjøres i etterkant. Dersom dialogene ikke resulterer i «rent kontrollerende», og at utvalget ikke kan «instru- enighet mellom utvalg og tjenester, eller spørsmålene ere de kontrollerte organer, eller nyttes av disse til ikke blir avklart på annen måte, er det viktig at dette konsultasjoner». Videre heter det i EOS-kontrollin- kommuniseres tydelig til EOS-utvalget og at utvalget struksen § 7 første ledd at utvalget skal følge prinsip- eventuelt informerer Stortinget om uenigheten. pet om etterfølgende kontroll, men at det likevel kan Som ledd i evalueringen, har EOS-tjenestene og kreve innsyn i og uttale seg om løpende saker. deres overordnede oppgitt at de bruker mye ressurser Både Skauge-utvalget, Justisdepartementet og på oppfølging av EOS-utvalgets kontroll, men at res- Stortinget var ved opprettelsen av utvalget opptatt av sursbruken i all hovedsak anses forholdsmessig. at kontrollen skulle være etterfølgende, herunder at Også Justis- og beredskapsdepartementet har frem- utvalget ikke skulle ha noen styringsfunksjoner.587 holdt at selv om bruken av ressurser er betydelig, Med dette siktet de for det første til at kontrollen ikke oppleves den forholdsmessig så lenge kontrollen gir måtte bli så inngripende at regjeringens og fagdepar- læring, og understreket betydningen av at denne tementets styringsmulighet og -ansvar ble vesentlig læringseffekten opprettholdes. Enkelte av tjenestene svekket. For det andre ble det pekt på at kontrollen har bemerket at den økte kapasiteten i sekretariatet måtte organiseres slik at Stortingets etterfølgende får betydning for ressursbruken, ved at det brukes handlefrihet ble opprettholdt. Til sist var de opptatt mer tid på dialog med sekretariatet utenfor møtene. av at kontrollorganet ikke måtte utvikle seg til å bli et Ifølge PST bruker tjenesten anslagsvis to til tre styre som legitimerer tjenestenes disposisjoner. årsverk på den direkte oppfølgingen av EOS-utval- De ovennevnte forutsetningene for EOS-utvalgets kontroll. Videre har tjenesten opplyst at den nok gets kontrollvirksomhet reflekterer at kontroll er en kunne brukt to til tre årsverk til, men at tjenesten ikke styringsbeføyelse.588 Tydeligst blir dette der kontrol- har kapasitet til mer. Den understreket imidlertid at len følger styringslinjen og kontrollorganet har de positive sidene ved kontrollen er langt større enn instruksjonsmyndighet overfor det kontrollerte orga- de negative. net.589 Dersom EOS-utvalget på forhånd skulle kunne Etterretningstjenesten har anslått overfor Evalue- instruere tjenestene eller brukes av disse til konsulta- ringsutvalget at tjenesten samlet sett bruker i under- sjoner, ville det innebære en form for styring som kant av to årsverk årlig på EOS-utvalgets kontroll, kunne medføre ansvar for tjenestenes handlinger og mens NSM bruker anslagsvis 40 ukesverk på gjen- svekket legitimitet for utvalget. Det ville også svekke nomføring og oppfølging av kontrollen. NSM frem- ministerens konstitusjonelle og parlamentariske hevet at EOS-utvalget stiller krevende juridiske ansvar for tjenestene, og derved Stortingets mulighet spørsmål og at det er krevende for de involverte å lese til å holde vedkommende ansvarlig. seg opp på de aktuelle sakene. Ifølge FSA viser en Selv der kontrollorganet ikke har instruksjons- nøktern beregning at avdelingen på årsbasis bruker myndighet, og heller ikke kan fatte avgjørelser som totalt 103 dagsverk på arbeid direkte knyttet til EOS utvalgets inspeksjoner og oppfølging av disse. 587. Se NOU 1994:6 side 34–36; Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 11; Innst. O. nr. 11 (1994–1995) side 8. EOS-tjenestene har gitt uttrykk for at EOS-utval- 588. get i utgangspunktet ivaretar behovet for vern av kil- NOU 1994:4 side 33. 589. I denne sammenhengen sees det bort fra tilfelle av intern- der og informanter, samt forholdet til fremmede kontroll. Ved internkontroll vil man imidlertid kunne opple- makter i kontrollvirksomheten. Både PST og Etter- ve liknende konsekvenser for styring, makt og ansvar en- retningstjenesten har imidlertid motsatt seg EOS- keltpersoner eller interne organer imellom. Dokument 16 – 2015–2016 123 er bindende for kontrollobjektet, vil kontrollens fore- at utvalget er tilstrekkelig informert. EOS-tjenestene byggende hensikt føre til at den har en viss styrende har imidlertid vært tydelige på at EOS-utvalget ikke effekt på den kontrollerte virksomheten. Som rede- gir noen form for godkjenning eller kritikk i møte- gjort for i kapittel 27.3 om kontrollens forebyggende sammenheng. Også EOS-utvalget selv har vært tyde- effekt, har EOS-utvalgets kontroll generelt, og kri- lig på at det ikke gir uttrykk for synspunkter eller vur- tikk spesielt, betydning for hvordan tjenestene innret- deringer knyttet til kontrollen i møter. ter sin virksomhet. Det er likevel et skille mellom sty- Etter Evalueringsutvalgets syn er EOS-tjeneste- ring gjennom kontroll og styring ved instruksjon.590 nes orienteringer til EOS-utvalget om pågående Den forebyggende effekten av EOS-utvalgets kon- saker, nye metoder eller andre krevende problemstil- troll er i tråd med målsettingen i EOS-kontrolloven linger en sentral forutsetning både for utvalgets for- § 2 om at utvalget skal forebygge krenkelser av ståelse av tjenestenes virksomhet og mulighet til å enkeltpersoners rettigheter. Selv om det kan tenkes at gripe inn mot pågående krenkelser. Muntlig dialog den forebyggende effekten av etterfølgende kontroll kan også være nyttig som ledd i avklaring av spørs- også vil kunne få negative konsekvenser i enkelttil- mål om fakta o.l. EOS-utvalgets respons på slike ori- felle, må det legges til grunn at den samlede effekten enteringer vil imidlertid aldri kunne innebære noen på tjenestenes virksomhet er et positivt og ønsket godkjenning av fremgangsmåten i den aktuelle resultat av kontrollvirksomheten. At EOS-utvalgets saken, og utvalget vil aldri være forhindret fra å stille avgjørelser ikke er bindende for forvaltningen, inne- spørsmål ved eller kritisere samme tema ved en bærer at ansvaret for konsekvensene av implemente- senere anledning. Dette følger også av EOS-kontroll- ringen av eventuell kritikk fra utvalget uansett forblir instruksen § 3 siste ledd, der det fremgår at uttalelser hos statsråden. og bemerkninger som fremkommer eller protokolle- På bakgrunn av de prinsipper og føringer som føl- res under kontroll, ikke anses avgitt uten at de er ger av EOS-kontrollregelverket, har Evalueringsut- meddelt skriftlig. valget undersøkt om EOS-utvalgets kontroll oppfyl- Det er ikke fremkommet anførsler om eller antyd- ler kravene om å være «etterfølgende» og «rent kon- ninger til at EOS-utvalget oppfattes å legitimere trollerende», herunder om utvalget brukes til konsul- EOS-tjenestenes handlinger på en måte som gjør tasjoner av tjenestene, om utvalgets kontroll virker utvalget medansvarlig for tjenestenes rettighetskren- styrende på tjenestenes virksomhet eller om utvalget kelser eller øvrige regelbrudd. Derimot bidrar utval- bidrar til å legitimere tjenestenes handlinger. Videre gets kontroll til å styrke tilliten til tjenestene generelt, har Evalueringsutvalget stilt spørsmål om utvalgets ved å avklare om tjenestene har krenket enkeltperso- kontroll fører til at regjeringens eller departemente- ners rettigheter eller andre regler. nes styringsmulighet og -ansvar svekkes, eller at Evalueringen har videre bekreftet at EOS-utval- Stortingets etterfølgende handlefrihet begrenses. Til get kontrollerer løpende saker i alle EOS-tjenestene. sist har Evalueringsutvalget vurdert om EOS-utval- I saker om sikkerhetsklarering har utvalget imidlertid gets innsyn i, kontroll med eller adgang til å uttale oppgitt at det er noe mer tilbakeholdent, og i saker seg om løpende saker bør begrenses. som ikke er endelig avgjort følger utvalget primært EOS-utvalget har gitt uttrykk for at hovedpoenget opp lang saksbehandlingstid. Evalueringsutvalget med at kontrollen skal være etterfølgende er at utval- har ikke fått tilbakemeldinger fra EOS-tjenestene get ikke kan instruere tjenestene eller nyttes av dem eller deres overordnede om at kontrollen med løpen- for konsultasjoner.591 Etter EOS-utvalgets syn de saker oppleves problematisk på generelt grunnlag. begrenser imidlertid ikke prinsippet utvalgets rett til PST og Riksadvokaten har imidlertid pekt på at det innsyn i eller kontroll av løpende saker. kan skape problemer der EOS-utvalget uttaler seg om Evalueringsutvalget har ikke observert noe som konkrete avgjørelser i pågående etterforskningssa- tilsier at EOS-utvalget har forsøkt å instruere tjenes- ker, som senere føres for domstolen. Evalueringsut- tene eller blitt benyttet av dem til konsultasjoner. valget har drøftet dette nærmere i kapittel 32.3 om Under EOS-utvalgets inspeksjoner gis det regelmes- påtalemyndighetens virksomhet som del av EOS- sige orienteringer fra tjenestenes side om utviklings- utvalgets kontrollområde. trekk ved virksomheten, nytt regelverk, viktige saker Etter Evalueringsutvalgets syn bør prinsippet om e.l. Temaene tas enten opp på forespørsel fra EOS- etterfølgende kontroll ikke være til hinder for at utvalget eller etter tjenestenes ønske. EOS-utvalget EOS-utvalget kontrollerer og uttaler seg om løpende har flere ganger påpekt tjenestenes ansvar for å infor- saker. Ettersom EOS-tjenestenes undersøkelser ofte mere utvalget om forhold av betydning for kontrol- vil pågå over lang tid, ville dette utgjort en urimelig len, og tjenestene har gitt uttrykk for at de går langt i hindring i utvalgets mulighet til å avdekke krenkelser å orientere EOS-utvalget om ulike forhold, for å sikre av enkeltpersoners rettigheter, og gitt tjenestene mulighet til å avskjære utvalgets kontrolladgang ved 590. NOU 1994:4 side 34. å kategorisere en sak som pågående. Etter Evalue- 591. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 10–11. ringsutvalgets syn bør prinsippet dermed først og 124 Dokument 16 – 2015–2016 fremst få som konsekvens at kontrollen med de at EOS-utvalgets kontroll ikke bør bli så inngripende enkelte beslutninger og disposisjoner i pågående at departementenes styringsmulighet og ansvar svek- saker skal skje i etterkant, og at utvalget ikke skal for- kes vesentlig,593 og at forholdet til andre stater og den håndskonsulteres eller gi råd om fremtidige beslut- praktiske utøvelsen av utenrikspolitikken først og ninger eller handlinger. Prinsippet medfører heller fremst er tillagt regjeringen å vurdere,594 bør det etter ingen begrensning i EOS-utvalgets rett til innsyn i Evalueringsutvalgets syn primært være opp til de pågående saker. Slikt innsyn er en forutsetning for at politiske myndighetene å bestemme hvorvidt det utvalget skal kunne avdekke pågående krenkende andre landets myndigheter skal konfronteres med virksomhet. Ansvaret for eventuelle krenkelser som slike funn. alt er begått vil imidlertid forbli hos statsråden. Det er ikke gjort funn eller fremmet synspunkter Departementene har ikke gitt uttrykk for at EOS- som tilsier at EOS-utvalgets kontroll begrenser Stor- utvalgets kontroll fører til at regjeringen eller depar- tingets etterfølgende handlefrihet. Evalueringsutval- tementenes styringsmulighet svekkes, men at kon- gets gjennomgang av EOS-utvalgets årsmeldinger og trollvirksomheten fungerer som et nyttig verktøy og behandlingen av disse i Stortinget viser at Stortinget korrektiv i departementets styring og egenkontroll av i hovedsak slutter seg til utvalgets kritikk av og syns- EOS-tjenestene. I kapittel 31.3 har Evalueringsutval- punkter på tjenestenes virksomhet. Det finnes imid- get imidlertid påpekt at EOS-utvalgets kontroll bare lertid også eksempler på at Stortinget sier seg uenig utgjør én del av det samlede kontrollsystemet som med utvalget,595 noe som illustrerer at Stortinget EOS-tjenestene er, og må være, underlagt og at utøver en etterfølgende handlefrihet uavhengig av departementenes kontroll med EOS-tjenestenes virk- EOS-utvalgets synspunkter. somhet opprettholdes og utvikles. Ett av departementene har påpekt at EOS-utvalget 30. Effektivitet tilsynelatende går langt i å prøve EOS-tjenestenes I Evalueringsutvalgets mandat bes utvalget skjønnsutøvelse i enkeltsaker, særlig i spørsmål om komme med forslag til endringer som kan øke effek- sikkerhetsklarering. Departementet anførte at det er tiviteten i EOS-utvalgets arbeid. viktig at utvalget kalibrerer tjenestenes skjønnsut- I et samfunnsperspektiv handler effektivitet van- øvelse, men at det kan stilles spørsmål ved hvor tungt ligvis om hvorvidt man klarer å utnytte de ressursene det bør gå inn i enkeltsaker. I EOS-kontrollovens for- som legges inn i et tiltak (tid, kostnader, arbeidskraft) arbeider er det forutsatt at kontrollorganet også kan på en god måte. Forholdet mellom EOS-utvalgets kontrollere tjenestenes skjønnsutøvelse, men understreket at en slik kontroll måtte utøves med forsiktig- bruk av tid, penger og arbeidskraft på den ene siden het, og at kritikk av skjønnsutøvelse som ligger og måloppnåelse og kvalitet på den andre, kan der- innenfor en rimelig ramme må unngås.592 Evalue- med være et utgangspunkt for vurderingen av utval- ringsutvalget er ikke blitt forelagt eksempler på at gets effektivitet. I kapitlene ovenfor har Evaluerings- EOS-utvalget har gått for langt i å prøve EOS-tjenes- utvalget beskrevet hvordan EOS-utvalgets kontroll tenes skjønnsutøvelse, men tilbakemeldingene har bidratt til å realisere de målsettingene som er bekrefter at dette er noe utvalget må være bevisste på. angitt i EOS-kontrolloven § 2. Etter Evalueringsut- valgets syn har EOS-utvalgets kontroll utvilsomt I kapittel 41 om norsk demokratisk kontroll av styrket ivaretakelsen av enkeltpersoners rettigheter andre staters overvåking av norske borgere er det gitt og samfunnsmessige interesser på en måte som rett- enkelte eksempler på at EOS-utvalget har stilt spørs- ferdiggjør de kostnader utvalgets virksomhet krever. mål som i realiteten adresserer effektiviteten av EOS- Som antydet, vil Evalueringsutvalget imidlertid fore- tjenestenes arbeid med kontraetterretning og med å sikre norske borgere mot ulovlig etterretning. Dette 593. er imidlertid statsrådens ansvar alene, og faller som NOU 1994:4 side 34. 594. Se Innst. S. nr. 232 (1998–1999) side 6, der kontroll- og kon- hovedregel utenfor EOS-utvalgets kontrolloppgave. stitusjonskomiteen i forbindelse med behandlingen av EOS- I samme kapittel er det gitt et eksempel på at EOS- utvalgets årsmelding 1998 og utvalgets omtale av den såkal- utvalget gikk langt i å be Justis- og beredskapsdeparte Lamark-saken, uttalte at regjeringens forhold til andre sta- tementet stille spørsmål til et annet land om mulig ter først og fremst er tillagt regjeringen å vurdere. Se også overvåking av norske borgere. Etter Evalueringsut- Andenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge (2006), side 301 og side 307-308. valgets syn er det riktig av EOS-utvalget å orientere 595. Se for eksempel Innst. 376 S (2012–2013) side 7, der kon- departementet dersom utvalget avdekker at andre troll- og konstitusjonskomiteen adresserte EOS-utvalgets lands myndigheter har overvåket eller samlet infor- oppfatning om at det er tvilsomt om straffeprosessloven § masjon om enkeltpersoner i Norge, uten at norske tje- 202a hjemler kameraovervåking mot eller på steder som ut- nester er involvert eller informert. Forutsetningen om valget definerer som private, eksempelvis en inngangsdør. Komiteen viste til at det vil variere fra sak til sak hvorvidt et område må defineres som offentlig eller privat, og la til 592. NOU 1994:4 side 14 og 47 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) grunn at rettens vurdering av hjemmelsgrunnlaget opp mot side 11–12. hver enkelt sak er tilfredsstillende. Dokument 16 – 2015–2016 125 slå enkelte endringer i utvalgets kontrollmetodikk, Dette fremgår også av sekretariatets saksbehand- organisering og arbeidsmåte, som tar sikte på å øke lingsinstruks. måloppnåelsen ytterligere, se del VI om utvalgets Evalueringsutvalgets generelle inntrykk ved forslag og vurderinger. gjennomgangen av klagesakene og eget tiltak-sakene I et rettssikkerhetsperspektiv er effektivitet imid- er at EOS-utvalgets saksbehandling er svært grundig. lertid også et spørsmål om saksbehandlingstid, der Eksempelvis utarbeider sekretariatet omfattende idealet er en så kort saksbehandlingstid som mulig, interne notater i det store flertallet av sakene, også i samtidig som det gis rom for forsvarlig opplysning små enkeltsaker som ikke reiser prinsipielle eller av saken og saksbehandling for øvrig. Også av hen- generelle spørsmål. Det kan spørres om EOS-utval- syn til tjenestene bør EOS-utvalgets saksbehand- get ville oppfylt kravet til forsvarlig saksbehandling lingstid være så kort som hensynet til en forsvarlig selv om behandlingen av sakene, særlig de enklere og saksbehandling tillater. Evalueringsutvalget har der- mindre prinsipielle sakene, ikke var fullt så omfat- for undersøkt om EOS-utvalgets kontroll i enkeltsa- tende og tidkrevende som i dag. I kapittel 35 om kon- ker er så effektiv som hensynet til en forsvarlig saks- trollformer og metodikk har Evalueringsutvalget behandling tillater. foreslått enkelte endringer i EOS-utvalgets meto- Evalueringsutvalgets klagesaksundersøkelse diske tilnærming til kontrollen. Ved å gå over til en viser at den totale saksbehandlingstiden596 i de fleste mer temabasert metodikk vil utvalgets saksbehand- av de 100 registrerte klagesakene var på under 200 ling også kunne bli mer differensiert og effektiv, dager. Kun fire klagesaker hadde lengre saksbehand- blant annet ved at det opprettes færre av de små, min- lingstid. Klagesakene hadde en gjennomsnittlig total dre prinsipielle eget tiltak-sakene. For klagesakene saksbehandlingstid på 162 dager, og medianen for kan det vært aktuelt med en noe forenklet saksbe- den totale saksbehandlingstiden var på 91 dager.597 handling, særlig med tanke på de sakene som frem- Undersøkelsen gjør det mulig å skille mellom saks- står som åpenbart grunnløse, se kapittel 35.4 for mer behandlingstiden hos henholdsvis EOS-utvalget, kla- om dette. gerne og tjenestene, og viser at saksbehandlingstiden, beregnet etter medianen, er høyest hos EOS- utvalget, mens tjenestene har kortest saksbehand- VI Evalueringsutvalgets forslag og lingstid av de tre aktørene, noe som må anses natur- vurderinger lig. EOS-utvalget hadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 88 dager per klagesak, mens media- 31. Kontrollmodellen nen var på 54 dager per klagesak. Dette er i gjennom- 31.1. EOS-utvalget som stortingsoppnevnt snitt 22 dager lenger enn hos tjenestene. Den totale kontrollorgan saksbehandlingstiden er generelt lengre i klagesaker som endte med kritikk av tjenestene enn klagesaker EOS-utvalget er et parlamentarisk oppnevnt kon- som ikke endte med kritikk. trollorgan, som på vegne av Stortinget kontrollerer Evalueringsutvalgets undersøkelse av 100 saker etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste EOS-utvalget har behandlet av eget tiltak viser at som utføres av offentlige forvaltning. EOS-utvalgets total saksbehandlingstid for eget tiltak-sakene er i kontroll skiller seg fra den direkte parlamentariske gjennomsnitt på 279 dager, altså litt over ni måneder. kontrollen som bare Stortinget selv kan utøve, ved at Det fremkommer at EOS-utvalget hadde en gjen- utvalgets kontroll hovedsakelig er rettet mot EOS- nomsnittlig saksbehandlingstid på 181 dager i eget tjenestene som en del av den underliggende forvaltning, mens Stortingets kontroll er rettet mot statsrå- tiltak-saker, mens medianen ligger på 176 dager. 598 EOS-utvalget hadde i gjennomsnitt 65 dager lengre denes handlinger og ansvar. EOS-utvalgets kon- saksbehandlingstid enn tjenestene. Videre viser troll er både ment å legge grunnlag for Stortingets undersøkelsen at eget tiltak-sakene som endte med behandling av kontrollsaker og utgjøre et selvstendig kritikk av tjenestene har betydelig lengre saksbe- kontrollelement, utover det Stortinget har forutset- handlingstid enn sakene som ikke endte med kritikk. ninger for og ressurser til å utøve. Utvalget er således et hjelpemiddel for Stortinget til å sikre at den etter- EOS-utvalget har opplyst at arbeidet med klage- følgende parlamentariske kontrollen blir effektiv, og sakene prioriteres fremfor andre saker, ettersom det i til å verne borgerne mot urett.599 EOS-utvalget utøver klagesakene sitter enkeltpersoner og venter på svar. imidlertid kontroll uavhengig av Stortinget, og er, til tross for medlemmenes partipolitiske bakgrunn, for- 596. Med saksbehandlingstid menes tiden det tar fra en aktør utsatt å være partipolitisk uavhengig.600 mottar en henvendelse til henvendelsen er besvart. 597. Gjennomsnittet ligger høyere enn medianen fordi noen saker har veldig lang saksbehandlingstid, noe som gjør gjen- 598. Dokument nr. 14 (2002–2003). Rapport til Stortinget fra ut- nomsnittet noe mindre representativt for saksbehandlingen i valget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, side 19 og alle sakene. Å bruke medianen reduserer innvirkningen ek- 54. Se også kapittel 10. streme verdier har på den sentrale tendensen. 599. NOU 1994:4 side 48. 126 Dokument 16 – 2015–2016

Den historiske årsaken til at Stortinget valgte å vil kunne oppnå. Evalueringen har også vist at EOS- opprette et kontrollorgan for EOS-tjenestene, var at utvalgets kontroll bidrar til at Stortinget gjøres opp- det over tid hadde bygget seg opp betydelig mistillit merksom på viktige problemstillinger og saker knyt- overfor EOS-tjenestene og den kontrollen regjerin- tet til EOS-tjenestenes virksomhet, og dermed fyller gen drev med sine egne tjenester. Det ble også vist til funksjonen som hjelpemiddel for Stortingets parla- at EOS-tjenestenes virksomhet medfører fare for mentariske kontroll. Utvalgets kontroll av om tjenes- skade på enkeltpersoners integritet og rettssikkerhet, tene respekterer individuelle rettigheter og overhol- og den alminnelige menings- og ytringsfrihet, og det der gjeldende regelverk går også langt utover det kontrollbehovet som følger av at EOS-tjenestene Stortinget selv, eller en parlamentarisk komité, ville nødvendigvis må arbeide i det skjulte.601 ha kapasitet og kompetanse til, og bidrar med dette til Også i dag er det anerkjent at EOS-tjenestenes vern av individuelle rettigheter og samfunnsmessige virksomhet har særegenheter som gjør at det er et interesser. I tillegg ivaretar kontrollordningen beho- særskilt behov for kontroll. Som redegjort for i del II, vet for å holde sikkerhetsgradert informasjon innen- opererer EOS-tjenestene i et skjæringspunkt mellom for en begrenset krets. hensynene til personvern, rettssikkerhet, rikets- og Et stortingsoppnevnt kontrollorgan må imidlertid samfunnets sikkerhet. De forvalter oppgaver som er være underlagt enkelte begrensninger som følger av avgjørende for å opprettholde et stabilt samfunn, vårt fordelingen av makt og ansvar mellom Stortinget og demokrati og enkeltmenneskers trygghet. Samtidig regjeringen. Én viktig konsekvens er at EOS-utvalget er de gitt omfattende fullmakter til å gjøre inngrep i ikke kan avsi bindende avgjørelser, instruere de kon- enkeltpersoners grunnleggende rettigheter, herunder trollerte organene eller benyttes av disse til konsulta- retten til privatliv og personlig integritet. Det som sjoner, men at formålet med kontrollen er «rent kon- skiller EOS-tjenestene fra andre offentlige organer trollerende» og at utvalget skal følge prinsippet om med liknende oppgaver, er at virksomheten i stor etterfølgende kontroll.603 En annen konsekvens er at grad skjer utenfor offentlighetens innsyn og uten at EOS-utvalget må være tilbakeholdne med å overprø- de enkeltmennesker som rammes har kjennskap til ve EOS-tjenestenes skjønnsutøvelse.604 Begrunnel- den. For å kompensere for dette manglende innsynet, sen for dette er at EOS-utvalget ikke skal ha styrings- er EOS-utvalget gitt i oppgave å kontrollere tjenes- funksjoner overfor tjenestene, ettersom konstitusjo- tene på vegne av Stortinget, og den norske befolk- nelle forhold tilsier at regjeringen har styringsrett og ning. ansvar for den offentlige forvaltningen. Videre skyl- Evalueringen har vist at EOS-utvalgets forank- des begrensningene at EOS-utvalget ikke skal kunne ring i Stortinget først og fremst er en styrke ved tillegges ansvar for tjenestenes handlinger og at Stor- dagens kontrollmodell og utvalgets arbeid. Ingen av tingets etterfølgende handlefrihet skal oppretthol- aktørene Evalueringsutvalget har møtt, har proble- des.605 En siste konsekvens av den parlamentariske matisert utvalgets formelle tilknytning til Stortinget, forankringen er at EOS-utvalget skal drive legalitets- og det er ikke funnet eksempler på at den parlamen- kontroll, og ikke kontrollere hensiktsmessigheten tariske forankringen har bidratt til en «politisering» eller effektiviteten av tjenestenes handlinger.606 Kon- av kontrollen. De av de nåværende medlemmene troll med disse aspektene ved tjenestenes virksomhet som har politisk bakgrunn, har opplyst at de arbeider er dermed i sin helhet statsrådens ansvar. helt uavhengige av det partipolitiske arbeidet og Disse begrensningene har gitt Evalueringsutval- Stortinget, og at de ikke rapporterer til sine partigrup- get grunn til å peke på at EOS-utvalget må vurderes per eller har kontakt med dem om kontrollarbeidet. som ett ledd i det samlede kontrollsystemet som Tvert imot har forankringen i Stortinget vært trukket frem som viktig for å signalisere kontrollens uavhen- 602. Se FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av men- gighet og den tillitskapende effekten av utvalgets neskerettighetene i terrorbekjempelse: «Compilation of kontroll. Også internasjonale instrumenter fremhever good practices on legal and institutional frameworks and parlamentarisk tilknytning som en fordel ved ordnin- measures that ensure respect for human rights by intelli- ger der sikkerhetstjenester kontrolleres av uavhen- gence agencies while countering terrorism, including on gige ekspertorgan,602 se kapittel 9 om internasjonale their oversight» (2010) anbefaling nr. 8; Europarådets men- neskerettighetskommisær: «Democratic and effective over- standarder for mer om dette. sight of national security services» (2015) anbefaling nr. 13; Etter Evalueringsutvalgets syn bør ordningen Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversight med et stortingsoppnevnt kontrollorgan videreføres. of the Security Services» (2007) avsnitt 228. Kontrollorganets forankring i Stortinget gir det en 603. Se EOS-kontrolloven § 2 siste ledd; EOS-kontrollinstruksen uavhengighet gjennom avstand til den utøvende § 7 første ledd. 604. NOU 1994:4 side 35 og Ot.prp. nr. 84 (1993–1994) side 11– makt, som et regjeringsoppnevnt kontrollorgan ikke 12. 605. NOU 1994:4 side 34, Ot.prp. nr. 84 (1993–1994) side 11; 600. Innst. S. nr. 77 (1997–1998) side 1. Innst. O. nr. 11 (1994–1995) side 8. 601. Innst. O. nr. 11 (1994–1995) side 4. Se også kapittel 17.1. 606. Sejersted 2002 side 168. Dokument 16 – 2015–2016 127

EOS-tjenestene er underlagt, se kapittel 31.3. Også De kapasitetsutfordringer som EOS-utvalget alle- de fremtidige utfordringer dagens utvalgsmodell står rede står overfor, i kombinasjon med den sannsynlige overfor kan tilsi at det samlede kontrollsystemet bør samfunnsmessige og teknologiske utviklingen, tilsier gjøres til gjenstand for en mer helhetlig vurdering, og at den stortingsoppnevnte kontrollen med EOS-tje- disse beskrives derfor først. nestene bør styrkes. Evalueringsutvalget har sett det som sin oppgave å foreslå endringer i den nåværende 31.2. Utvalgsmodellen utvalgsmodellen som kan styrke EOS-utvalgets Skauge-utvalget falt i sin tid ned på at en ren kapasitet og gjøre det bedre rustet til å møte fremti- utvalgsmodell ville være den beste modellen for kon- dens utfordringer, se kapittel 37. troll med EOS-tjenestene.607 Det andre alternativet Det er imidlertid på det rene at utvalgsmodellen, som ble vurdert var å legge kontrolloppgaven til og det faktum at utvalgsmedlemmene innehar verv Sivilombudsmannen. Skauge-utvalget ønsket imid- som i utgangspunktet skal ivaretas ved siden av full- lertid ikke at ansvaret for avgjørelser på et så politisk tids arbeid, begrenser EOS-utvalgets kapasitet og felt skulle hvile på én person alene, samtidig som det dermed omfanget av kontrollvirksomheten. Særlig ønsket en bredere representasjon av erfaringer og for de av medlemmene som har fulltidsstillinger i til- holdninger, en politisk forankring og muligheten til å legg til dette vervet, oppleves det som krevende å skifte ut kontrollørene med jevne mellomrom. Det sette av tilstrekkelig tid. Utvalget har videre opplyst foreslo derfor å etablere et utvalg med rikspolitisk at det ofte opplever tidspress på inspeksjonene og i erfaring og tyngde, og tilgang til juridisk kompetanse møtevirksomheten, og gjerne skulle hatt mer tid både og innsikt i EOS-tjenestenes fag og arbeidsmetoder. til interne drøftelser og til å ta opp saker av eget tiltak. For å oppnå den ønskelige bredden i sammensetnin- Sekretariatets kapasitet fremstår også som fullt utnyt- gen, ble det foreslått at utvalget skulle ha syv med- tet, likevel slik at den i noen grad påvirkes av både lemmer. De siste årene har fem av medlemmene hatt utvalgets og sekretariatets prioriteringer og dermed politisk bakgrunn, mens to har hatt en annen faglig vil kunne utnyttes på andre måter enn i dag. Dersom bakgrunn, hovedsakelig som jurister, se kapittel 17.8 den stortingsoppnevnte kontrollen skal styrkes utover for mer om utvalgets sammensetning. det Evalueringsutvalget har foreslått, kreves nytenk- Evalueringen har vist at utvalgsmodellen i all ning knyttet til kontrollmodellen som helhet. Etter hovedsak har fungert i tråd med målsettingene, blant Evalueringsutvalgets syn er det vanskelig å se for seg annet ved at utvalgets uavhengighet og forankring i at denne kontrollen kan utvides kraftig innenfor Stortinget underbygger tilliten til utvalget og kontrol- dagens utvalgsmodell. len med tjenestene. Evalueringsutvalget har imidler- Det kan tenkes at andre organisatoriske løsninger tid drøftet om det bør gjøres endringer i utvalgets ville gitt større kapasitet og mer kontroll, for eksem- sammensetning for å styrke utvalgets kompetanse, se pel etter mønster av de øvrige parlamentarisk forank- kapittel 37.3 nedenfor. rede kontrollorganene som Sivilombudsmannen og Allerede i første møte mellom Evalueringsutval- Riksrevisjonen. Som redegjort for i kapittel 3, anser get og EOS-utvalget, ble EOS-utvalgets kapasitet lansert som en overordnet og generell utfordring. Evalueringsutvalget det som en forutsetning for sitt EOS-utvalget har vært tydelige på at utvalgets kapa- mandat at EOS-utvalget som parlamentarisk opp- sitet i dag er fullt utnyttet, innenfor den nåværende nevnt kontrollorgan skal bestå, og fortsatt drive en kontrollmodellen og i lys av de krav som er stilt til uavhengig og etterfølgende legalitetskontroll. Utval- utvalgets virksomhet i lov, instruks og øvrige for- get har derfor ikke vurdert om den nåværende kon- ventninger fra Stortingets side. trollmodellen bør erstattes med en annen modell, Også den samfunnsmessige og teknologiske men nøyer seg med å peke på at dette vil måtte vur- utviklingen innebærer nye utfordringer for kontrollen deres, dersom man kommer til at den parlamenta- med EOS-tjenestene, se del III for mer om samfunns- riske kontrollen med EOS-tjenestene bør styrkes messige og teknologiske utviklingstrekk. Evalue- vesentlig. ringsutvalgets undersøkelser tilsier at omfanget av og Et alternativ til å styrke den stortingsoppnevnte kompleksiteten i EOS-tjenestenes virksomhet vil øke kontrollen med EOS-tjenestene vil være å styrke i tiden som kommer. Som påpekt av Evalueringsut- andre deler av det kontrollsystemet som EOS-tjenes- valgets teknisk sakkyndige, fordrer en eventuell tene er underlagt. Som ledd i vurderingen av om den utvikling av verktøykassen hos flere av EOS-tjenes- stortingsforankrede kontrollen med EOS-tjenestene tene både mer effektiv kontroll og sannsynligvis også bør styrkes, må det tas stilling til hvilken kontroll nye former for kontroll, som vil måtte komme som et EOS-tjenestene skal og bør underlegges i fremtiden, tillegg til dagens kontrollregime, se vedlegg 3 til herunder hvem som skal utøve og ha ansvar for denne rapporten. denne kontrollen, og hvilken rolle EOS-utvalget skal spille. Enkelte aspekter ved dette spørsmålet drøftes 607. NOU 1994:4 side 55–57. i det videre. 128 Dokument 16 – 2015–2016

31.3. EOS-utvalget som del av det samlede ved EOS-tjenestenes virksomhet, også de som ikke kontrollsystemet omfattes av EOS-utvalgets kontroll. For eksempel er Etter Evalueringsutvalgets syn kan spørsmålet det viktig med mekanismer for forhånds- og løpende om den stortingsoppnevnte kontrollen med EOS-tje- kontroll, i tillegg til den etterkontroll utvalget utøver. nestene bør styrkes ikke vurderes isolert. Derimot må I dag er det bare PSTs bruk av skjulte tvangsmidler behovet for og innretningen av EOS-utvalgets kon- som krever forhåndstillatelse fra en uavhengig troll vurderes som ett ledd i det samlede kontrollsys- instans (domstolen), de øvrige tjenestenes metode- temet som EOS-tjenestene er underlagt. Særlig de bruk godkjennes internt eller av overordnede. Det er begrensninger i EOS-utvalgets kontrollmulighet som også sentralt at den ansvarlige statsråd fører kontroll følger av utvalgets forankring i Stortinget, og som er med hensiktsmessigheten og effektiviteten av tjenes- omtalt i kapittel 10, tilsier at utvalgets kontroll bør tenes handlinger. sees i sammenheng med det øvrige kontrollsystemet. For det andre er det viktig at også de øvrige kon- Begrensningene innebærer blant annet at kontrollen trollmekanismene er velfungerende og oppdaterte. skal være rent kontrollerende, at utvalget ikke kan Det er grunn til å understreke at den lovgivningen og avsi bindende avgjørelser og at utvalget ikke skal det øvrige regelverket som regulerer tjenestenes virk- kontrollere effektiviteten av tjenestenes handlinger. somhet må være både godt og tidsriktig. Selve grunn- Også de kapasitetsmessige utfordringene utvalget laget for kontroll legges gjennom eksistensen av står overfor og den fremtidige utviklingen av disse, klare inngrepshjemler og forsvarlige saksbehand- tilsier at kontrollen med tjenestene må vurderes som lingsregler, og dette er dermed av sentral betydning en helhet. for EOS-utvalgets mulighet til å drive legalitetskon- Kontrollsystemet for EOS-tjenestene består i dag troll. Etter Evalueringsutvalgets syn har Etterret- av en rekke ulike elementer, fra den lovgivningen ningstjenesten i dag et svakere rettslig grunnlag for som gjelder for virksomhetene, tjenestenes intern- den delen av tjenestens virksomhet som medfører kontroll, overordnede organers kontroll og kontroll inngrep i individuelle rettigheter enn for eksempel fra andre uavhengige instanser som domstolene og PST. Utvalget viser til utredningen av Grunnlovens offentlig oppnevnte advokater, se kapittel 24 for mer og EMKs krav til etterfølgende kontroll av sikker- om det samlede kontrollsystemet. Det er summen av hets- og etterretningstjenestenes inngrep i menneske- alle kontrollsystemets enkeltelementer som avgjør rettigheter i vedlegg 4, der professor Husabø påpeker om hensynet til personvern og rettssikkerhet blir iva- at det er tvilsomt om dagens hjemmelsgrunnlag for retatt på en tilstrekkelig god måte. Et velfungerende Etterretningstjenesten tilfredsstiller de kravene som kontrollsystem er essensielt ikke bare for å verne nå stilles etter EMK. Hensynet til EOS-utvalgets individuelle og kollektive interesser, men også for å kontrollmulighet tilsier derfor at Etterretningstjenes- sikre borgerne og allmennhetens tillit til den virk- tens virksomhet bør reguleres i et mer konkret regel- somheten kontrollobjektet driver. Betydningen av at verk. etterretnings- og sikkerhetstjenester gjøres til gjen- Videre er det viktig at tjenestenes internkontroll stand for et helhetlig kontrollsystem, bestående av en og den kontrollen departementene utøver som tjenes- kombinasjon av intern kontroll, kontroll fra overord- tenes overordnede er solid og gis nødvendig prioritet nede myndigheter, rettslig og parlamentarisk kontroll og ressurser. Det er et sentralt punkt at ethvert kon- er også understreket i flere av de internasjonale stan- trollsystem bør fange opp og sikre mot svikt eller dardene på dette området, se kapittel 9 for mer om mangler på et så tidlig og lavt nivå som mulig. For at disse.608 dette skal skje bør tjenestenes organinterne kontroll- Det har ikke vært Evalueringsutvalgets mandat å mekanismer være så solide som mulig. vurdere innholdet og kvaliteten i andre elementer i Både Justis- og beredskapsdepartementet og For- kontrollsystemet enn EOS-utvalget. Evalueringsut- svarsdepartementet har i møte med Evalueringsutval- valget finner likevel grunn til å peke på enkelte get redegjort for egen kontroll med tjenestenes virk- aspekter ved kontrollsystemet som helhet, som er somhet, og Evalueringsutvalget har gått gjennom et tydeliggjort i evalueringsprosessen. antall av Justis- og beredskapsdepartementets rap- For det første må de ulike elementene i kontroll- porter fra tilsyn med PST i årene 2012–2015. Omfan- systemet samlet sett dekke alle faser av og aspekter get av og innholdet i departementenes kontroll er redegjort for i kapittel 24.2. Selv om det, ifølge Jus- 608. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av men- tis- og beredskapsdepartementet har vært en utvik- neskerettighetene i terrorbekjempelse: «Compilation of ling av kontrollen med PST siden denne ble kritisert good practices on legal and institutional frameworks and av både 22. juli-kommisjonen og Traavik-utvalget,609 measures that ensure respect for human rights by intelli- vil Evalueringsutvalget påpeke at den er langt mindre gence agencies while countering terrorism, including on omfattende og inngående enn EOS-utvalgets kon- their oversight» (2010) anbefaling nr. 6, Veneziakommisjo- nen: «Report on the democratic oversight of the Security Services» (2007) avsnitt 259. 609. NOU 2012:14; Rapport fra Traavikutvalget (2012). Dokument 16 – 2015–2016 129 troll. For eksempel har evalueringen vist at EOS- 31.4. Forholdet til Den europeiske menneskeretts- utvalget i dag er alene om å føre faktisk kontroll med konvensjon EOS-tjenestenes tekniske systemer. I forlengelsen av det som er sagt om betydningen Justis- og beredskapsdepartementet uttalte også i av det samlede kontrollsystemet EOS-tjenestene er møte med Evalueringsutvalget at det ser på EOS- underlagt, vil Evalueringsutvalget peke på at det etter utvalget som sentralt i kontrollen med EOS-tjeneste- Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er nes virksomhet. Departementene ga uttrykk for at det summen av nasjonale rettsmidler som er avgjørende tillegger EOS-utvalgets kontroll stor betydning i vur- for om norsk rett tilfredsstiller kravet til effektivt deringen av om tjenestene bør gis utvidede fullmak- rettsmiddel som følger av konvensjonens artikkel 13. ter og nye metoder, og at man ville vært mer tilbake- Kravet innebærer at enhver har rett til å få prøvd holdne med å gi slike uten en velfungerende kontroll påstander om menneskerettskrenkelser av et organ fra utvalgets side. Etter Evalueringsutvalgets syn er med kompetanse til å hindre videre krenkelse (der det det ikke gitt at EOS-utvalgets kontroll i seg selv bør er mulig), eller gjenopprette eller kompensere for være noe tungtveiende argument for at det er forsvar- krenkelsen. lig å gi tjenestene utvidede fullmakter. Når det er sagt, er det viktig at behovet for kon- Professor Husabøs utredning av Grunnlovens og troll vurderes og integreres i eventuelle fremtidige EMKs krav til etterfølgende kontroll av sikkerhets- prosesser knyttet til utvikling av EOS-tjenestenes og etterretningstjenestenes inngrep i menneskerettig- fullmakter og virksomhet for øvrig. Dette gjelder for heter i vedlegg 4 peker på at det er usikkert om EOS- det første på lovgivningsnivå, for eksempel ved at utvalgets klagebehandling i seg selv er nok til å opp- tjenestenes regelverk tilrettelegger for kontroll og at fylle kravene til et effektivt rettsmiddel. Særlig skyl- det samtidig vurderes om det er behov for endringer des dette at utvalget ikke kan avsi bindende avgjørel- i EOS-utvalgets regelverk. Det gjelder imidlertid ser. Videre er dagens bevisforbud i tvisteloven § 22- også på teknologisk nivå, ved at behov, muligheter 1 for opplysninger «som holdes hemmelig av hensyn og tilrettelegging for kontroll må integreres i proses- til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat» til sene knyttet til vurdering og implementering av nye hinder for at adgangen til domstolsprøvning, alene metoder og kapasiteter i tjenestene, se kapittel 35.3 eller sammen med klagemuligheten til EOS-utvalget, om automatisert kontroll for mer om dette.610 kan utgjøre et effektivt rettsmiddel etter EMK art. 13. Etter Evalueringsutvalgets syn kan det spørres om Evalueringsutvalget har ikke hatt anledning til å det samlede kontrollsystemet som gjelder for EOS- gå nærmere inn på disse spørsmålene. tjenestene er så dekkende og oppdatert som innholdet Som ledd i en eventuell videre utredning av oven- i og utviklingen av tjenestenes virksomhet tilsier. Det stående problemstillinger bør også enkelte sider ved er mye som tyder på at EOS-utvalgets kontroll, heller EOS-utvalgets kontroll vurderes nærmere. Dette enn å være «en del av» det samlede kontrollsystemet, gjelder for det første hvorvidt EOS-utvalget bør i dag utgjør en ryggrad i dette. Evalueringsutvalget kunne anbefale at tjenestene utbetaler erstatning til mener den herværende rapporten danner grunnlag for personer som har vært utsatt for menneskerettskren- selvstendig oppfølging. kelser, se utredningen i vedlegg 4 på side 22–26 for Andre lands organisering av kontrollen med etter- mer om dette. Problemstillingen reiser krevende retnings- og sikkerhetstjenestene viser at det er spørsmål av både prinsipiell og praktisk art, og bør mange måter å møte kontrollbehovene på, blant derfor vurderes som ledd i en helhetlig vurdering av annet ved å kombinere regjeringsoppnevnte kontroll- det norske systemet. For det andre bør det, som ledd instanser med parlamentarisk (oppnevnt) kontroll. i en slik helhetlig vurdering, undersøkes nærmere om Evalueringsutvalget vil peke på at en bredere evalue- EOS-utvalget bør pålegges å underrette ofre for men- ring av det samlede kontrollsystemet som EOS-tje- neskerettskrenkelser. Som det fremgår av utrednin- nestene er underlagt kan gjennomføres på et senere gen i vedlegg 4 på side 23, vil spørsmålet blant annet tidspunkt. avhenge av om Justis- og beredskapsdepartementet Behovet for en bredere evaluering underbygges følger Metodekontrollutvalgets forslag i NOU også av at det er usikkert om det norske kontrollsys- 2009:15 om å endre reglene om underretning om temet tilfredsstiller de krav som følger av våre men- skjult tvangsmiddelbruk. Evalueringsutvalget vil neskerettslige forpliktelser, se nedenfor. derfor ikke foreslå endringer i EOS-utvalgets regelverk på det nåværende tidspunkt.

32. Kontrollområdet 32.1. Generelt EOS-utvalgets kontrollområde er ifølge EOS- 610. Se også vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av kontrolloven § 1 «etterretnings-, overvåkings- og sik- EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 22. kerhetstjeneste som utføres av den offentlige forvalt- 130 Dokument 16 – 2015–2016 ning eller under styring eller på oppdrag av denne». soner som ikke er bosatt i riket og organisasjoner som Evalueringsutvalget anser det som en stor fordel at ikke har tilhold her, eller som angår utlendinger hvis kontrollområdet er funksjonelt og ikke organisatorisk opphold er knyttet til tjeneste for fremmed stat. I dag definert.611 Dette er i tråd med Veneziakommisjonens fremgår det av EOS-kontrollinstruksen § 4 at slike anbefalinger, som peker på betydningen av at tilsyns- personer eller organisasjoner ikke skal omfattes av organ har kompetanse over alle landets sikkerhetstje- kontrollen med mindre særlige grunner tilsier det. nester, og at kompetansen bør være funksjonelt heller Spørsmålet er drøftet i kapittel 32.4. Til sist har PST enn organisatorisk avgrenset, for å skape såkalt overfor Evalueringsutvalget etterlyst en mulighet til «sømløs kontroll».612 å utvide EOS-utvalgets mandat til å omfatte gran- EOS-utvalget kan kontrollere all utøvelse av de sking av enkelthendelser som involverer EOS-tjenes- aktuelle tjenestetypene, uavhengig av hvem som tene, som et alternativ til å opprette særskilte gran- utfører den, så fremt den er utført av, under styring skingskommisjoner. Dette spørsmålet er drøftet i eller på oppdrag av det offentlige og lovens formål kapittel 32.5. tilsier det. Evalueringen har vist at EOS-utvalget jevnlig bruker muligheten til å kontrollere EOS-tje- 32.2. Sikkerhetsklareringssaker som del av neste som utøves andre deler av den offentlige for- kontrollområdet valtningen. for eksempel andre organer eller institu- 32.2.1. HISTORIKK OG BEGRUNNELSE sjoner som bistår Politiets sikkerhetstjeneste, som Kripos, ØKOKRIM og toll- og utlendingsmyndighe- Historisk var sikkerhetsklarering og personkon- tene.613 Videre kontrollerer EOS-utvalget også EOS- troll en sentral del av den virksomheten som kjenne- tjeneste som utføres av private aktører, for eksempel tegnet «de hemmelige tjenestene». Fra tiden etter før- tele- og internettilbydere som bistår PST og aktører ste verdenskrig og frem til 1967 ble såkalte sikker- som tillegges oppgaver etter sikkerhetsloven. Det må hetsundersøkelser i militær og deler av sivil sektor foretatt i det skjulte, uten at den personen de gjaldt antas at denne muligheten kan bli enda mer aktuell i 614 fremtiden, dersom EOS-tjenestene i større grad gjør kjente til det og på uklart rettslig grunnlag. Ifølge bruk av eksterne aktører til bistand eller avlastning. Lund-kommisjonen ble det på 50-tallet gjennomført flere tusen slike undersøkelser, og i midten av 60-åre- Som redegjort for i kapittel 31.2 om utvalgsmo- 615 dellen, har evalueringen vist at EOS-utvalgets kapa- ne var tallet 25 000. Kommisjonen kom med sterk sitet i dag er presset. Evalueringsutvalget har vurdert kritikk av overordnede politiske myndigheter for «det totale fravær av skrevne normer til beskyttelse ulike tiltak for å styrke EOS-utvalgets kapasitet og av de personer som ble sikkerhetsundersøkt» i denne gjøre det bedre rustet til å møte fremtidens utfordrin- perioden.616 ger. En mulig løsning på dette er å ta bort deler av de oppgavene EOS-utvalget er pålagt, og Evaluerings- Ved direktiv 1. mars 1967 ble det fastslått at sik- utvalget har stilt spørsmål om det fremdeles er behov kerhetsundersøkelser i Forsvaret skulle være åpne, i for at EOS-utvalget, som ledd i kontrollen med den den forstand at personellet skulle gjøres kjent med at forebyggende sikkerhetstjenesten, kontrollerer sikkerhetsundersøkelser kunne foretas. Personer som det kunne bli behov for å klarere skulle etter dette avgjørelser om sikkerhetsklarering i det omfang det selv gi opplysninger til bruk ved klareringsavgjørel- gjør i dag, se kapittel 32.2 nedenfor. sen.617 I sivil forvaltning ble denne ordningen først Videre har Evalueringsutvalget fått forslag fra innført i 1983.618 ulike aktører om henholdsvis avgrensninger og utvi- Sikkerhetsundersøkelser ble allerede den gang delser av EOS-utvalgets kontrollområde. Riksadvo- gjennomført ved nært samarbeid mellom EOS-tje- katen har stilt spørsmål om kontrollområdet fremde- nestene. Politiets overvåkingstjeneste og det almin- les burde omfatte den delen av PSTs virksomhet som nelige politiet bisto klareringsmyndighetene med er styrt av påtalemyndigheten, et spørsmål som er personkontroll i form av registerundersøkelser og drøftet i kapittel 32.3. Etterretningstjenesten har eventuell bakgrunnssjekk.619 Frem til 1965 skilte videre stilt spørsmål om utviklingen av menneskeret- overvåkingstjenesten ikke klart mellom overvåkings- tighetenes virkeområde tilsier at EOS-utvalgets kon- messige hensyn og personkontrollhensyn.620 Person- trollområde ikke lenger bør være avgrenset mot per- kontrollen kunne dermed innebære at informasjon

611. Se NOU 1994:4 side 16-17; Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 614. St.mld. nr. 39 (1969–1970) side 7-8 og Lundkommisjonens 11 og 21. rapport side 730 og side 737–740. 612. Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversight 615. Lundkommisjonens rapport side 805. of the Security Services» (2007) avsnitt 154 og 221. 616. 613. Lundkommisjonens rapport side 32. For mer om EOS-utvalgets kontroll av det øvrige politiet, se 617. EOS-utvalgets årsmelding 1998 side 5, for mer om forholdet Lundkommisjonens rapport side 747. 618. til ØKOKRIM, se årsmeldingene for 2003 side 7 og 2004 Lundkommisjonens rapport side 747. side 7, og for mer om kontrollen av Kripos, se årsmeldingen 619. Lundkommisjonens rapport side 747. for 2012 side 33 og 2014 side 20. 620. Lundkommisjonens rapport side 808. Dokument 16 – 2015–2016 131 om for eksempel personlige forhold eller politisk til- 32.2.2. REGULERINGEN I DAG hørighet, som var samlet inn av tjenesten i andre sam- De senere årene er det blitt langt større åpenhet menhenger, ble delt og fikk konsekvenser for ved- om den forebyggende sikkerhetstjenesten generelt og kommendes klareringssak. sikkerhetsklareringssaker spesielt.628 Riktignok er Videre ble avgjørelser om sikkerhetsklarering det fremdeles adgang til å gjøre unntak fra enkelte truffet uten at tradisjonelle saksbehandlingsregler ble prinsipper for forsvarlig saksbehandling i disse fulgt. Selv om direktivet fra 1967 medførte større sakene, for eksempel fra retten til begrunnelse for åpenhet i Forsvaret om at sikkerhetsundersøkelser avgjørelser og innsyn i avgjørelsesgrunnlaget. Slike ble gjennomført, ga det ingen rett til underretning om unntak finnes også i forvaltningsloven, men anven- avgjørelsen, til å få begrunnelse for vedtaket dersom des trolig i større grad i sikkerhetsklareringssaker enn klarering ble nektet, eller til å påklage vedtaket til i alminnelige forvaltningssaker. overordnet instans.621 Mellbye-utvalget foreslo i 622 Regler om sikkerhetsklarering følger i dag av sik- 1967 endringer i dette, men forslagene ble bare kerhetsloven kapittel 6 og personellsikkerhetsfor- delvis fulgt opp av regjering og storting. De forsla- skriften. Hvorvidt sikkerhetsklarering skal gis beror gene som ble fulgt opp møtte stor motstand både i 623 på om det foreligger rimelig tvil om «vedkommendes Forsvaret og den sivile forvaltningen, og det tok sikkerhetsmessige skikkethet», se sikkerhetsloven lang tid før de ble nedfelt i regelverket og satt ut i 624 § 21. Ved denne vurderingen skal det bare legges praksis. I forbindelse med at det i 1983 ble innført vekt på «forhold som er relevante for å vurdere ved- åpenhet om sikkerhetsundersøkelser i den sivile for- kommendes pålitelighet, lojalitet og sunne dømme- valtning, ble det også innført en rett til å bli gjort kraft i forhold til behandling av skjermingsverdig kjent med resultatet når klarering eller autorisasjon informasjon». Blant opplysningstypene som kan ikke ble gitt. Forsvarssjefen ble gitt adgang til, etter vektlegges er opplysninger om: anmodning, å gi vedkommende en begrunnelse for avgjørelsen, etter å ha innhentet Overvåkingssjefens – straffbare forhold, uttalelse.625 Samme ordning ble innført i Forsvaret i – forhold som kan lede til at vedkommende selv 1990.626 eller nærstående personer som er knyttet til ved- Skauge-utvalget anerkjente at «sikkerhetstjenes- kommende ved familiebånd, utsettes for trusler ten», som var utvalgets betegnelse på de organer som som innebærer fare for liv, helse, frihet eller ære sto for personellsikkerhetstjeneste, var den minst med risiko for å kunne presse vedkommende til å hemmelige av EOS-tjenestene, men anførte at perso- handle i strid med sikkerhetsmessige interesser, nellsikkerhetstjenesten (herunder samarbeidet med – forfalskning av, eller feilaktig eller unnlatt fremde andre EOS-tjenestene) var den av sikkerhetstje- stilling om, faktiske forhold som vedkommende nestens oppgaver som ga sterkest grunn for kon- måtte forstå er av betydning for sikkerhetsklare- troll.627 Etter Skauge-utvalgets syn ville kontrollut- ringen valgets hovedoppgave bli å påse at avgjørelsene byg- – misbruk av alkohol eller andre rusmidler, get på et korrekt og relevant faktum og at avveinin- – økonomiske forhold som kan friste til utroskap, gene var forsvarlige og i samsvar med et oppdatert – forbindelse med innen- eller utenlandske organi- bilde av den nasjonale og internasjonale sikkerhetssi- sasjoner som har ulovlig formål, som kan true tuasjonen. Kontrollen ble også forutsatt å bidra til og den demokratiske samfunnsordenen eller som sikre at relevante sikkerhetsbehov ikke ble oversett, anser vold eller terrorhandlinger som akseptable og å sikre at det ikke utviklet seg særpraksis i enkelte virkemidler. organer. Behovet for kontroll med personellsikkerhetstjenesten ble ikke kommentert særskilt av depar- Politisk engasjement, herunder medlemskap i, tementet eller kontroll- og konstitusjonskomiteen sympati med eller aktivitet for lovlige politiske par- ved behandlingen av utvalgets forslag. tier eller organisasjoner og annet lovlig samfunnsengasjement, skal ikke ha betydning for vurdering av en persons sikkerhetsmessige skikkethet. Som grunnlag for avgjørelser om sikkerhetsklarering gjennomføres såkalt personkontroll, nærmere 621. Lundkommisjonens rapport side 755. bestemt innhenting av opplysninger som kan si noe 622. Sammendrag av Mellbyeutvalgets utredning, publisert som om blant annet de forhold som er nevnt ovenfor. Per- vedlegg til St.mld. nr. 39 (1969–1970). sonkontroll skal ikke finne sted uten at den som sik- 623. Lundkommisjonens rapport side 755–762. 624. kerhetsklareres er gjort oppmerksom på og har sam- Lundkommisjonens rapport side 35. tykket i at slik kontroll vil bli foretatt, og personkon- 625. Direktiv fastsatt ved kgl.res. 4. november 1983 § 16 femte ledd. troll skal alltid omfatte opplysninger gitt av vedkom- 626. Forsvarets direktiv fra 1990 § 17; Lundkommisjonens rapport side 762–762. 628. Se for eksempel Ot.prp. nr. 49 (1996–1997) punkt 5.6.1 og 627. NOU 1994:4 side 31–32 og 37-38. 5.2. 132 Dokument 16 – 2015–2016 mende selv, se sikkerhetsloven § 20 annet ledd. Som til å gjennomgå de opplysningene som er ukjent for ledd i personkontrollen kan klareringsmyndigheten vedkommende, se § 25b. Advokaten kan ikke med- kreve å få utlevert opplysninger fra en rekke offent- dele parten innholdet av de aktuelle opplysningene, lige og private registre, blant annet reaksjonsregistret men skal gi vedkommende råd om hvorvidt avgjørel- (register over strafferettslige reaksjoner), straffesaks- sen bør påklages. Parten har deretter rett til å påklage registret og PSTs registre, eller tilsvarende registre avgjørelsen. tilhørende andre lands myndigheter, se personellsikkerhetsforskriften § 3-4. Dersom opplysningene i de 32.2.3. EVALUERINGSUTVALGETS VURDERING aktuelle registrene ikke gir tilstrekkelig grunnlag for Evalueringsutvalget er kommet til at EOS-utval- en klareringsavgjørelse, kan NSM eller klarerings- get ikke lenger bør føre kontroll med avgjørelser om myndigheten kreve å få utfyllende opplysninger fra sikkerhetsklarering. Som vist i kapittel 31.2 om den behandlingsansvarlige for registeret. NSM eller utvalgsmodellen, står EOS-utvalget overfor store klareringsmyndigheten kan også innhente uttalelser kapasitetsmessige utfordringer. Etter Evalueringsut- eller kreve å få utlevert opplysninger som er rele- valgets syn bør EOS-utvalget gis anledning til å kon- vante for klareringsvurderingen fra andre kilder. At sentrere seg om de delene av EOS-tjenestenes virk- PST skal utføre personkontroll til bruk ved sikker- somhet der kontrollbehovet er størst. Forslaget behø- hetsundersøkelser, er presisert i politiloven kapittel ver ikke innebære at kontrollen med avgjørelser om § 17c nr. 3. sikkerhetsklarering svekkes, dersom andre gir i opp- Videre har den som har vært vurdert sikkerhets- gave å ivareta kontrollfunksjonen, som for eksempel klarert rett til å bli gjort kjent med resultatet, og ved Sivilombudsmannen. Videre innebærer forslaget at negativ avgjørelse skal vedkommende uoppfordret EOS-utvalgets kontroll med de øvrige EOS-tjeneste- underrettes om resultatet, sikkerhetsloven § 25 annet nes deltakelse i personkontroll opprettholdes. I det ledd. Begrunnelse for avgjørelsen skal i utgangs- videre vil forslagets begrunnelse utdypes. punktet gis samtidig med underretningen om utfallet, Ett fellestrekk ved EOS-tjenestene er at de kan se sikkerhetsloven § 25 tredje ledd, men vedkom- gjøre inngrep overfor enkeltpersoner uten at de det mende har ikke krav på begrunnelse dersom det vil gjelder er, eller blir gjort, klar over det. Avgjørelser røpe opplysninger som om sikkerhetsklarering skiller seg i dag fra denne typen virksomhet ved den avgjørelsen gjelder er – er av betydning for Norges eller dets alliertes sik- kjent med og har godtatt både at avgjørelsen fattes og kerhet, forholdet til fremmede makter eller andre at personopplysninger innhentes i den forbindelse. vitale nasjonale interesser, Vedkommende har rett til underretning om avgjørel- – er av betydning for kildevern, sen og dens innhold, og som hovedregel også om – det av hensyn til vedkommendes helse eller hans begrunnelsen for avgjørelsen. Det er fremdeles en forhold til personer som står denne nær, må anses viss adgang til å gjøre unntak fra retten til begrun- utilrådelig at vedkommende får kjennskap til, nelse og innsyn i enkelte typer opplysninger, men – angår tekniske innretninger, produksjonsmeto- slik unntaksadgang finnes også i den alminnelige for- der, forretningsmessige analyser og beregninger valtningsretten.629 I den grad det ikke gis fullstendig og forretningshemmeligheter ellers, når de er av innsyn i eller begrunnelse for klareringsavgjørelsen, en slik art at andre kan utbytte dem i sin nærings- skal det oppnevnes en særskilt advokat for å ivareta virksomhet. vedkommendes interesser. Etter Evalueringsutval- gets syn har utviklingen på dette området svekket Det følger av personellsikkerhetsforskriften § 4-5 personellsikkerhetstjenestens preg av å være EOS- at opplysninger fra etterretningskilder eller Politiets tjeneste, i tillegg til at det er etablert andre rettssik- sikkerhetstjeneste ikke skal inngå i begrunnelsen kerhetsmekanismer (enn EOS-utvalget) som bidrar uten at klareringsmyndigheten har innhentet skriftlig til å ivareta den enkeltes rettigheter og veie opp for tillatelse fra kilden. Klareringsmyndigheten skal i til- muligheten til å gjøre unntak fra de alminnelige saks- legg utarbeide en intern samtidig begrunnelse hvor behandlingsreglene. alle relevante forhold inngår, til bruk ved klagebe- Evalueringsutvalget vil understreke at avgjørelser handling og etterkontroll. om sikkerhetsklarering er viktige for dem de gjelder. Den som har vært vurdert sikkerhetsklarert har i De kan være avgjørende for vedkommendes yrkesliv ettertid rett til innsyn i sakens dokumenter, med unn- og karriere, de er personlige ved at de innebærer tak for slike opplysninger som er beskrevet ovenfor, skjønnsmessige vurderinger av vedkommendes sik- se sikkerhetsloven § 25a første og annet ledd. Der kerhetsmessige pålitelighet, og de er inngripende ved slike opplysninger er endelig unntatt enten i forbin- at de kan medføre innsamling og bruk av sensitive delse med begrunnelse for avgjørelsen eller begjæ- personopplysninger. Innhenting av slike opplysnin- ring om innsyn har den som har vært vurdert sikkerhetsklarert krav på å få oppnevnt en særskilt advokat 629. Se forvaltningsloven §§ 19 og 24 annet ledd. Dokument 16 – 2015–2016 133 ger kan reise menneskerettslige problemstillinger, overfor, må det imidlertid gjøres valg som ikke nød- blant annet knyttet til likebehandling og diskrimine- vendigvis er ideelle. EOS-utvalgets kapasitetsutfor- ring. Vurderingen av om sikkerhetsklarering bør gis dringer kan ikke alene løses gjennom de øvrige for- er også blitt mer kompleks og krevende i senere år. slagene som fremmes i denne evalueringsrapporten. Selv om regelverket er blitt tydeligere og mer tilgjen- Etter Evalueringsutvalgets syn er en vesentlig gelig, er kriteriene blitt mindre håndfaste og mer avgrensing av kontrollområdet nødvendig for at skjønnsmessige, samtidig som klareringsmyndighe- EOS-utvalget skal kunne opprettholde en forsvarlig tene, antall avgjørelser og antall ansatte som fatter kontroll av de delene av EOS-tjenestenes virksomhet avgjørelsene er blitt flere. Dette øker risikoen for feil- der kontrollbehovet er størst. aktige avgjørelser og myndighetsmisbruk, og gjør det I denne vurderingen må det også tas i betraktning utfordrende å treffe tilstrekkelig opplyste avgjørelser at antallet sikkerhetsklareringssaker og omfanget og og sikre likebehandling innenfor rimelig tid. De store kompleksiteten av sakene trolig vil øke i tiden som problemene NSM og andre klareringsmyndigheter kommer,631 se del II om den samfunnsmessige og tek- har hatt, blant annet med å opprettholde en aksepta- nologiske utviklingen. En eventuell reduksjon i antall bel saksbehandlingstid og å sikre likebehandling av klareringsmyndigheter, slik regjeringen har fore- like tilfelle, illustrerer dette. EOS-utvalget har gjen- slått,632 kan ikke antas å veie opp for dette. Dersom tatte ganger kritisert disse forholdene, og bidratt til å saker om sikkerhetsklarering skulle forbli en del av sette dem på regjeringens og Stortingets agenda. Selv EOS-utvalgets kontrollområde, ville det trolig kreve om problemene knyttet til saksbehandlingstid og enda mer av utvalgets kapasitet i fremtiden. likebehandling forhåpentligvis vil avhjelpes dersom Evalueringsutvalget er ikke kjent med at andre regjeringens forslag om å redusere antallet klare- lands kontrollorganer fører like intensiv kontroll med 630 ringsmyndigheter følges opp, vil saker om sikker- klareringsavgjørelser som EOS-utvalget. I Sverige hetsklarering fremdeles være rettssikkerhetsmessig fatter den såkalte Registerkontrolldelegasjonen krevende. beslutninger om utlevering av informasjon fra flere Ovennevnte illustrerer at det åpenbart er behov av politiets og sikkerhetstjenestens registre i forbin- for kontroll med avgjørelser om sikkerhetsklarering. delse med klareringssaker, men utover dette, fører de De kjennetegn som begrunner kontrollbehovet er svenske kontrollorganene for sikkerhets- og etterret- imidlertid ikke unike for klareringsavgjørelser, men ningstjenestene ikke noen etterfølgende kontroll med gjelder også andre former for offentlig myndighets- klareringssaker. utøvelse. Flere deler av forvaltningen treffer kre- Etter Evalueringsutvalgets syn har personkontrol- vende skjønnsmessige avgjørelser av stor betydning len som utføres som ledd i klareringsprosessen i dag for enkeltpersoner, basert på personlige og sensitive mest til felles med tradisjonell EOS-tjeneste. Den opplysninger. består av innhenting av potensielt sensitiv informa- Klareringsavgjørelser er imidlertid fremdeles en sjon, som den aktuelle personen kan ha begrenset del av sikkerhetstjenesten, og har en tilknytning til innsyn i. Særlig der informasjon hentes fra EOS-tje- øvrig EOS-tjeneste som kan tale for å videreføre nestenes registre, eller tjenestene bes om å frem- EOS-utvalgets kontrollansvar for avgjørelsene. Hel- skaffe utfyllende opplysninger, vil de hensyn som heten i EOS-utvalgets kontrollområde har vært frem- begrunner kontroll med EOS-tjenestene generelt gjø- hevet av flere som en styrke ved den nåværende kon- re seg gjeldende også for personkontrollen. Evalue- trollmodellen. EOS-utvalgets erfaring med kontroll ringsutvalget foreslår derfor å videreføre EOS-utval- av overholdelse av forbudet mot å tillegge politisk gets kontroll med den delen av personellsikkerhets- engasjement, herunder medlemskap i, sympati med tjenesten som utføres av de øvrige EOS-tjenestene, eller aktivitet for lovlige politiske partier eller orga- altså personkontrollen. Slik kontroll vil hovedsakelig nisasjoner og annet lovlig samfunnsengasjement, være rettet mot PST, og kunne utføres som ledd i trekker i samme retning. Til sist kan EOS-utvalgets EOS-utvalgets øvrige kontroll av tjenesten. Utvalget erfaring med og opplegg for å behandle sikkerhets- vil i så fall kunne kontrollere at den informasjonen gradert informasjon være et argument for å la utval- som etterspørres og utleveres i forbindelse med klaget fortsette kontrollen med klareringssaker. reringssaker er relevant for klareringsvurderingen og Evalueringsutvalget anerkjenner at EOS-utval- ellers i tråd med reglene i sikkerhetsloven og perso- gets erfaring, helheten i kontrollområdet og den nellsikkerhetsforskriften. Det vil eventuelt også eksisterende strukturen for behandling av gradert kunne kontrollere måten opplysningene innhentes informasjon er argumenter mot å avgrense kontroll- på. området mot saker om sikkerhetsklarering. I lys av de store kapasitetsutfordringene EOS-utvalget står 631. Se også Forsvarsdepartementets høringsnotat 19. mai 2015 om forslag til endringer i sikkerhetsloven side 21. 630. Se Forsvarsdepartementets høringsnotat 19. mai 2015 om 632. Se Forsvarsdepartementets høringsnotat 19. mai 2015 om forslag til endringer i sikkerhetsloven side 19 flg. forslag til endringer i sikkerhetsloven side 19 flg. 134 Dokument 16 – 2015–2016

For å unngå at EOS-utvalgets kontroll overlapper tet eller justiskomiteen under behandlingen av EOS- med kontroll som utføres av andre kontrollorgan og kontrolloven. -mekanismer, foreslås det ikke at EOS-utvalget kon- Flertallet i Danielsen-utvalget, som avga NOU trollerer klareringsmyndighetens begrunnelse for 1998:4 Politiets overvåkingstjeneste, foreslo at EOS- eventuelt å nekte enkeltpersoner innsyn i opplysnin- utvalgets kontrollområde skulle utvides til også å gene fra PST eller klareringsmyndighetenes bruk av omfatte statsadvokatenes og riksadvokatens virk- opplysningene fra PST i klareringsvurderingen. Der- somhet i overvåkingssaker.635 Flertallet kunne ikke se som EOS-utvalget avdekker feil i personkontrollen prinsipielle innvendinger mot dette, og uttalte blant knyttet til enkeltsaker som kan ha virket bestem- annet:636 mende på innholdet i klareringsmyndighetens avgjø- relse, vil utvalget måtte påpeke dette overfor den «De begrensninger som gjør seg gjeldende i for- aktuelle tjenesten, som igjen vil måtte underrette kla- hold til prinsippet om påtalemyndighetens uavhen- reringsmyndigheten. gighet, ligger utelukkende i at Stortinget ikke kan an- svarliggjøre statsråden for forhold som hører under På grunn av det behovet for kontroll med sikker- påtalemyndighetens ansvar. Stortinget vil derimot ha hetsklareringssaker som er beskrevet ovenfor, fore- full mulighet til å benytte eventuell kritikk rettet mot slår Evalueringsutvalget at det utredes om ansvaret overordnet påtalemyndighet fra EOS-utvalget som for kontroll av sikkerhetsklareringsavgjørelser bør grunnlag for å uttale seg om de generelle lovregler og andre alminnelige eller spesielle prinsipper som bør overtas av en annen stortingsoppnevnt kontrollinsti- gjelde på dette området, og kan eventuelt be regjerin- tusjon, for eksempel Sivilombudsmannen. En slik gen å fremme forslag til regelendringer mv. Prinsipi- overføring vil bety at kontrollen med klareringsav- elt er dette ikke annerledes i forhold til dagens situa- gjørelser ikke behøver å svekkes. Det er i så fall sjon, hvorunder EOS-utvalget kontrollerer POT også naturlig at den institusjonen som får ansvar for kon- når det gjelder tjenestens påtalefunksjoner og øvrige troll av sikkerhetsklareringssaker ser hen til EOS- disposisjoner og opptreden i straffesaker.» utvalgets erfaringer med slik kontroll ved etablerin- Flertallet pekte på at overordnet påtalemyndighet gen av et nytt kontrollregime. kontrolleres av Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll, og er underlagt Sivilombudsmannen. 32.3. Påtalemyndighetens virksomhet som del av Videre pekte det på viktigheten av at EOS-utvalget kontrollområdet får kjennskap til alle aspekter ved en sak, og at dette 32.3.1. HISTORIKK OG BEGRUNNELSE kan forhindre kritikk på et ufullstendig opplysnings- grunnlag. Flertallet viste også til at det vil kunne være Avgrensningen av EOS-utvalgets kontrollområde uheldig for alle parter med påstander om at overord- mot «overordnet påtalemyndighet» slik den fremgår net påtalemyndighets engasjement i POTs saker av EOS-kontrolloven § 1, ble drøftet av Skauge- påvirker eller påvirkes av EOS-utvalgets kontrollmu- utvalget, som la til grunn at «det ville være et mar- lighet. Et mindretall på tre personer gikk imot forsla- kant brudd med norske tradisjoner om et politisk get, hovedsakelig med henvisning til prinsippet om oppnevnt kontrollorgan ble gitt myndighet til å føre 637 633 en fri og uavhengig påtalemyndighet. kontroll med den overordnede påtalemyndighet». Riksadvokaten advarte i sin høringsuttalelse til En kontroll med den underordnede påtalemyndighe- Danielsen-utvalgets forslag sterkt mot å utvide EOS- ten kunne, ifølge utvalget, lettere aksepteres, men utvalgets kontrollområde til å omfatte overordnet ville også være betenkelig fordi den griper inn i den påtalemyndighets befatning med overvåkingssa- overordnede påtalemyndighets kontrollansvar og ker.638 Riksadvokaten var blant annet uenig med styringsmyndighet. I tillegg til at overordnet påtale- utvalgets flertall i at en utvidet kontrollordning ikke myndighet ble holdt utenfor kontrollområdet, tilsa vil være prinsipielt forskjellig fra dagens situasjon. prinsippet om en uavhengig påtalemyndighet etter At det allerede lå innenfor utvalgets mandat å kon- Skauge-utvalgets syn, at kontrollen med overvå- trollere påtalemyndigheten i overvåkingspolitiet, ble kingstjenesten burde være etterfølgende og at kon- ikke ansett som et argument for ytterligere utvanning trollen med påtalemyndighetens skjønnsutøvelse 634 av prinsippet om påtalemyndighetens uavhengighet burde skje «med en viss moderasjon». Avgrensnin- ved å utvide kontrollen til å omfatte overordnet påta- gen er ikke direkte kommentert av Justisdepartemen- lemyndighet. At Kontrollutvalget for telefonkontroll i narkotikasaker i prinsippet kunne kontrollere over- 633. NOU 1994:4 side 50. Dette gjaldt, ifølge utvalget, selv om ordnet påtalemyndighet, burde ifølge Riksadvokaten påtalemyndigheten er gjenstand for en viss kontroll av Sivil- ombudmannen og Kontrollutvalget for kommunikasjons- 635. kontroll. NOU 1998:4 side 167–168. 636. 634. NOU 1994:4 side 47. Prinsippet ble også brukt som et argu- NOU 1998:4 side 167. ment for at kontrollorganet burde gis ankerett over rettslige 637. NOU 1998:4 side 168–169. kjennelser om tvangsmiddelbruk i overvåkingstjenesten, se 638. Se gjengivelsen av Riksadvokatens høringsuttalelse i NOU 1994:4 side 50 se side 38. Ot.prp. nr. 29 (2000–2001) på side 54-55. Dokument 16 – 2015–2016 135 ikke vektlegges. Dette kontrollutvalgets oppgave er i de måte i riksadvokatens rundskriv nr. 2/2007 om første rekke å etterprøve om politiets bruk av telefon- PST: kontroll i narkotikasaker foregår på en betryggende måte, en virksomhet der statsadvokaten bare unn- «EOS-utvalgets kontroll omfatter ikke overordnet taksvis involveres. For øvrig viste riksadvokaten til påtalemyndighet, se lov 3. februar 1995 nr. 7 § 1 an- at telefonkontrollutvalget ikke er politisk oppnevnt, net ledd. Prinsipielt er det således på det rene at av- og rapporterer til Justisdepartementet. Riksadvoka- gjørelser som treffes av påtalemyndigheten i politiet ten konkluderte med at EOS-utvalgets kontrollområ- faller inn under utvalgets kontrollområde, mens av- gjørelser truffet av overordnet påtalemyndighet faller de ikke burde utvides, men at det derimot burde vur- utenfor. Dette gjør det nødvendig å sikre notoritet om deres nærmere om det er hensiktsmessig at underord- på hvilket nivå i påtalemyndigheten de enkelte be- net påtalemyndighet i overvåkingstjenesten skal slutninger er truffet.» omfattes av kontrollen. Subsidiært ble det understreket at det i alle fall ikke må innføres en ordning som Dette innebærer at så lenge den formelle ledelse innebærer at et politisk oppnevnt kontrollutvalg gis i av etterforskningen ligger hos PST, er det bare de oppgave å kontrollere Riksadvokaten. beslutninger eller instrukser som formelt og notorisk I proposisjonen som fulgte opp Danielsen-utval- er truffet av overordnet påtalemyndighet som faller gets forslag, uttalte departementet at flere av de argu- utenfor kontrollområdet. Dersom disposisjoner eller menter som flertallet anfører som grunnlag for sin avgjørelser som påtalemyndigheten eller politiet i konklusjon, synes å være relevante og godt under- PST har kompetanse til å håndtere på egen hånd, reelt bygget, men at hensynet til en politisk uavhengig sett treffes av overordnet påtalemyndighet, kreves påtalemyndighet likevel måtte veie tyngre enn det det notoritet for at kontroll skal unnlates. flertallet anførte.639 Departementet la avgjørende Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS- vekt på at Riksadvokaten i sin høringsuttalelse, under utvalgets årsmeldinger har vist at avgrensningen mot henvisning til påtalemyndighetens uavhengighet, overordnet påtalemyndighet får flere praktiske kon- sterkt advarte mot at EOS-utvalgets kontrollområde sekvenser for EOS-utvalgets kontroll. utvides. For det første medfører avgrensningen at EOS- Ved behandlingen av proposisjonen støttet kon- utvalget ikke kan kreve innsyn i opplysninger fra troll- og konstitusjonskomiteen Riksadvokaten og statsadvokat eller riksadvokat selv om disse har truf- departementet, og advarte sterkt mot en uthuling av fet beslutninger under etterforskning i saker som det helt sentrale demokratiske prinsippet om en fri og hører under PST. Derimot har EOS-utvalget fullt inn- 640 uavhengig påtalemyndighet. syn også i beslutninger fattet av overordnet påtale- myndighet, såfremt disse befinner seg i PSTs registre 32.3.2. REGULERINGEN I DAG eller arkiver. At EOS-utvalgets kontrollområde ikke omfatter Ifølge EOS-utvalget får avgrensningen også den «overordnet påtalemyndighet» følger i dag av EOS- konsekvens at utvalgets kontrollfunksjon blir viktigst kontrolloven § 1 annet ledd. Som overordnet påtale- i saker eller på stadier av saker hvor mistenkte ikke er myndighet regnes statsadvokatene og Riksadvoka- kjent med pågående undersøkelser. Når saken går ten,641 i motsetning til den såkalte fremskutte inte- over i åpen etterforskning, styres den i stor grad av grerte påtalemyndigheten, som er en del av politiet.642 overordnet påtalemyndighet, som ikke omfattes av Politiadvokatene i PST tilhører den integrerte påtale- kontrollområdet.644 myndigheten, og er i dag omfattet av EOS-utvalgets Videre medfører avgrensningen av kontrollområ- kontroll. det at EOS-utvalget, ved avslutningen av en sak, ikke Den overordnede påtalemyndigheten leder og er kan kritisere avgjørelser, instrukser eller andre for- ansvarlig for den delen av PSTs virksomhet som hold som kan føres tilbake til overordnet påtalemyn- utgjør etterforskning av straffbare forhold, slik dette dighet. Derimot kan utvalget undersøke PSTs rolle i er definert i straffeprosessloven. Påtalemyndigheten saken, herunder hvilke vurderinger som lå til grunn er derimot ikke involvert i PSTs forebyggende virk- for eventuelle anbefalinger til statsadvokaten.645 somhet, som er regulert i politiloven.643 Se kapittel 18.1 om PST for mer om dette skillet. 643. Etterforskning iverksettes når det er rimelig grunn til å un- Forholdet mellom EOS-utvalgets kontroll og dersøke om det foreligger et straffbart forhold, se straffepro- påtalemyndighetens avgjørelser er omtalt på følgen- sessloven § 224 første ledd. Skillet mellom forebygging og etterforskning trekkes etter en samlet vurdering av sannsynligheten for at en straffbar handling er begått eller i ferd med 639. Ot.prp. nr. 29 (2000–2001) på side 55. å begås, forholdsmessigheten av å igangsette etterforskning 640. Innst. O. nr. 89 (2000–2001) side 10. og hvorvidt en etterforskning vil være saklig begrunnet, se 641. Se NOU 1994:4 side 77 og Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side Riksadvokatens rundskriv RA-1999-3 pkt. III nr. 3. 21. 644. EOS-utvalgets årsmelding 2000 side 3 642. Se straffeprosessloven §§ 55, 56, 58 og 59. 645. EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 21. 136 Dokument 16 – 2015–2016

EOS-utvalget vil også kunne kontrollere om PST har veiende. Han anførte også at den øvrige kontrollen fulgt opp statsadvokatens beslutning på riktig måte. med PSTs valg av enten det forebyggende eller det etterforskende sporet er et helt annet i dag enn tidli- 32.3.3. EVALUERINGSUTVALGETS VURDERINGER gere, noe som reduserer behovet for kontroll fra EOS-utvalgets side. Videre viste han til eksempler på Som ledd i evalueringen, har Evalueringsutvalget et EOS-utvalget går forholdsvis langt i kontrollen av undersøkt om EOS-utvalgets kontroll med den inte- etterforskningsvirksomheten. grerte påtalemyndigheten i PST har skapt praktiske I vurderingen av om EOS-utvalgets kontrollom- eller prinsipielle problemer. Blant annet på bakgrunn råde bør avgrenses fullstendig mot påtalemyndighe- av innspill fra Riksadvokaten, har Evalueringsutval- tens virksomhet, har Evalueringsutvalget delt seg i et get vurdert om EOS-utvalgets kontrollområde bør flertall og et mindretall. Flertallet, bestående av avgrenses fullstendig mot påtalemyndighetens virk- utvalgsleder Solbakken og utvalgsmedlemmene somhet. Fossli, Hagen, Jarbekk og Solholm, mener dagens Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS- ordning, der EOS-utvalgets kontrollområde er utvalgets årsmeldinger viser at forholdet til overord- avgrenset mot overordnet påtalemyndighet men net påtalemyndighet ble problematisert relativt ofte i omfatter den integrerte påtalemyndigheten i PST, bør 646 begynnelsen av EOS-utvalgets funksjonsperiode. videreføres. Mindretallet, bestående av utvalgsmed- Forholdet ble blant annet tatt opp av EOS-utvalget lem Hætta, mener derimot at EOS-utvalgets kon- selv under evalueringen som ble gjennomført i 2000 trollområde bør avgrenses fullstendig mot påtale- 647 til 2001, der utvalget opplyste at avgrensningen av myndighetens virksomhet. Utvalget har felles syn på kontrollansvaret i disse sakene kan være vanskelig, hvilke argumenter som gjør seg gjeldende i vurderin- men at det ikke var tungtveiende grunner som taler gen, men ser ulikt på hvilken vekt argumentene bør for å utvide kontrollområdet. Kontroll- og konstitu- tillegges. I det videre redegjøres det først for de ulike sjonskomiteen sluttet seg til dette.648 Etter 2008 er argumentene, før det redegjøres for henholdsvis fler- avgrensningen av EOS-utvalgets kontrollområde tallets og mindretallets avveining. mot overordnet påtalemyndighet ikke problematisert Hovedargumentet for å avgrense EOS-utvalgets i EOS-utvalgets årsmeldinger. kontrollområde mot påtalemessige avgjørelser er EOS-utvalget har i møte med Evalueringsutvalget hensynet til at påtalemyndigheten skal være uavhen- opplyst at avgrensningen mot overordnet påtalemyn- gig av politisk påvirkning i behandlingen av straffe- dighet i dag ikke volder store problemer, men at det saker. Prinsippet om en fri og uavhengig påtalemyn- skal mer til før EOS-utvalget stiller spørsmål ved dighet bygger først og fremst på hensynet til rettssik- skjønnsmessige vurderinger foretatt av påtalemyn- kerhet og mindretallsbeskyttelse, som tilsier at straf- digheten enn av andre aktører. feforfølgning ikke bør kunne påvirkes av politiske Også Riksadvokaten understreket i møte med organer.649 Prinsippet kommer blant annet til uttrykk Evalueringsutvalget at EOS-utvalget i dag har en vik- i straffeprosessloven § 62, som fastsetter at bare Kon- tig kontrollfunksjon, og at embetet ikke har opplevd gen i statsråd kan gi bindende pålegg om utføringen noen problematisk uenighet med EOS-utvalget i av riksadvokatens verv. Det er imidlertid bred enig- senere tid. På prinsipielt grunnlag stilte han imidler- het om at adgangen for Kongen i statsråd til å instru- tid spørsmål ved om EOS-utvalget fortsatt bør kunne ere riksadvokaten i praksis ikke skal benyttes i kontrollere PSTs etterforskningsvirksomhet, og viste enkeltsaker.650 til at den generelle utviklingen går i retning av mer Stortinget har en rekke ganger og over tid under- uavhengighet for påtalemyndigheten. Han pekte streket betydningen av en politisk uavhengig påtale- videre på at det blir flere og flere etterforskningssaker myndighet, for eksempel ved behandlingen av i PST, noe som medfører økt involvering av EOS- Danielsen-utvalgets forslag om endringer i overvå- utvalget i påtalemyndighetens virksomhet og som kingstjenestens oppgaver, der justiskomiteen uttalte kan gjøre innvendingene mot ordningen mer tungt- at det er «helt avgjørende i et demokrati at en politisk uavhengig påtalemyndighet styrer overvåkingstje- 646. Se for eksempel omtalen av den såkalte «Furre-saken» i nestens etterforskning, slik at etterforskningen av Dok. nr. 16 (1996–1997) EOS-utvalgets melding om Over- straffesaker ikke påvirkes av partipolitiske hen- våkingstjenestens innhenting av opplysninger fra DDR side syn»651. Dette betyr imidlertid ikke at påtalemyndig- 8; EOS-utvalgets årsmelding 1996 side 5, omtalen av den hetens virksomhet utenfor enkeltsaker er upåvirket såkalte «Viksveen-saken» i EOS-utvalgets årsmelding 2001 av politiske føringer, for eksempel påvirkes Riksad- side 7-11; omtalen av forholdet til ØKOKRIM i EOS-utvalgets årsmelding 2003 side 7; EOS-utvalgets årsmelding 2008 side 21. 649. Slik også Skauge-utvalget i NOU 1994:4 side 10. 647. Se brev 29. november 2000 til presidentskapet, gjengitt som 650. Torgersen, Runar: «Påtalejuristens rolle», Lov og Rett, 2011, vedlegg nr. 1. til Innst. S. nr. 225 (2000–2001) på side 5 flg. 50 (2001–2002), s.42-62 , side 60. 648. Se brev 30. januar 2001 til presidentskapet, gjengitt som 651. Innst. O. nr. 89 (2001–2002) om lov om endringer i politilo- vedlegg nr. 2. til Innst. S. nr. 225 (2000–2001) på side 5 flg. ven mv. (overvåkingstjenestens oppgaver mv.) side 2. Dokument 16 – 2015–2016 137 vokatens generelle styring og fagledelse av føringer prinsipper om maktfordeling tilsier at EOS-utvalget fra Stortinget og regjeringen.652 ikke bør overprøve domstolenes vurderinger i den EOS-utvalgets rolle som hjelpemiddel i Stortin- forbindelse. gets parlamentariske kontroll kan også tilsi at påtale- Behovet for beskyttelse av enkeltpersoners rettig- myndighetens virksomhet holdes utenfor EOS-utval- heter, og et helhetlig og tillitsvekkende kontroll- gets kontrollområde. Stortingets parlamentariske regime er hovedargumentene for å la PSTs etterkontroll skal blant annet sørge for å holde statsråden forskningsvirksomhet forbli innenfor EOS-utvalget ansvarlig for handlinger på vedkommendes område. kontrollområde, eventuelt også utvide kontrollområ- Statsråden kan imidlertid ikke holdes ansvarlig for det til å omfatte overordnet påtalemyndighet. PSTs PSTs etterforskningsvirksomhet, ettersom ansvaret virksomhet i etterforskningssaker kan innebære her ligger under påtalemyndigheten. Stortinget vil omfattende bruk av skjulte tvangsmidler og innsam- ikke kunne instruere påtalemyndigheten i enkeltsa- ling av store mengder personlig informasjon, og der- ker, og vil normalt også være svært tilbakeholdne med kraftige og langvarige inngrep i enkeltmennes- med å kritisere slike forhold. Dersom Stortinget kers rettigheter. Denne typen virksomhet ligger i skulle foreta seg noe i et slikt tilfelle, antas det å kjernen av det EOS-utvalget er ment å kontrollere, måtte anmode regjeringen om å bruke adgangen til å noe som tilsier at den bør underlegges streng kon- styre påtalemyndigheten gjennom kongelig resolu- troll, se del II om rammer og idealer for mer om dette. sjon, og eventuelt følge opp med parlamentariske vir- Det kan også spørres om hensynet til påtalemyn- 653 kemidler dersom dette ikke skjer. Dette vil imidler- dighetens uavhengighet i denne sammenhengen har tid sette prinsippet om en uavhengig påtalemyndig- like sterk vekt i dag som ved opprettelsen av EOS- het under alvorlig press. utvalget, med tanke på at avstanden til eksemplene på Ifølge Riksadvokaten, har antallet etterforsk- politisk misbruk av overvåkingstjenestene er blitt ningssaker i PST økt i senere år, både som følge av større og EOS-utvalgets uavhengighet fra Stortinget kriminalitetsutviklingen og økningen i kriminalise- og det politiske miljø er styrket. ring av forberedelseshandlinger, slik at EOS-utval- Det faktum at dagens løsning ikke synes å skape gets kontrollområde i dag vil omfatte flere saker enn problemer i praksis, kan også tale for å beholde den tidligere. Dette utviklingstrekket kan tale for å nåværende avgrensningen. En ytterligere avgrens- avgrense kontrollområdet fullstendig mot påtale- ning vil også gi PST muligheten til å tilpasse virk- myndighetens virksomhet. Hensynet til EOS-utval- somheten etter EOS-utvalgets kontrollmulighet, og å gets kapasitet kan trekke i samme retning. unnta en sak fra utvalgets kontroll ved å definere det Videre kan det faktum at store deler av PSTs som en etterforskningssak. Selv en teoretisk mulighet etterforskningsvirksomhet er underlagt en rekke for dette vil kunne skade tilliten til utvalgets kontroll andre kontrollmekanismer, herunder kontroll fra og PSTs virksomhet. overordnet statsadvokat, forsvarer og domstol der- Riksadvokaten fremhevet i møte med Evalue- som saken iretteføres, tilsi at EOS-utvalgets kontroll ringsutvalget betydningen av EOS-utvalgets kontroll ikke er like prekært som for den forebyggende delen med de deler av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk som av PSTs virksomhet. PSTs bruk av skjulte tvangs- ikke kontrolleres av domstolen. Dette gjelder for det midler i etterforskning kontrolleres for eksempel første kontrollen med at PSTs begjæringer til retten også av offentlig oppnevnt advokat etter straffeprosessloven § 100a, og krever som hovedregel tillatelse er i samsvar med det samlede informasjonsgrunnla- fra retten. Hensynet til domstolenes uavhengighet og get i saken, ettersom EOS-utvalget er det eneste eksterne organet som har tilgang til dette. For det

652. andre gjelder det kontrollen av at PST anvender Riksadvokaten uttalte følgende i tilknytning til dette i tvangsmidlene i samsvar med rettens tillatelser, og en artikkel fra 2002: «Det er selvsagt i et demokrati at Stortinget gjennom sin bevilgende myndighet og de- for det tredje at den innsamlede informasjonen bru- partementet ved fordelingen av bevilgningen trekker kes i samsvar med reglene om overskuddsinforma- opp hovedlinjene, også for påtalemyndighetens virk- sjon. Behovet for slik kontroll tilsier at etterforsk- somhet. Det er videre på det rene at innenfor de ram- ningssakene bør forbli en del av EOS-utvalgets kon- mer som er fastlagt av Stortinget, har regjeringen det trollområde, likevel slik at utvalget bør være tilbake- overordnede ansvar for kriminalpolititikken. Denne holdent med å kritisere innholdet i domstolens avgjø- utøves av Justisdepartementet på regjeringens veg- relser. ne.», se Busch, Tor-Aksel: «Påtalemyndighetens uav- Evalueringsutvalgets flertalls prinsipielle hengighet – blant annet om forholdet mellom politiske utgangspunkt er at all EOS-tjeneste burde kunne kon- myndigheter og riksadvokaten for så vidt gjelder mål og prioriteringer i straffesaksbehandlingen», i Retts- trolleres av EOS-utvalget. Flertallet anerkjenner like- teori og rettsliv – festskrift til Carsten Smith, Oslo vel at hensynet til en politisk uavhengig påtalemyn- 2002 side 161. dighet taler mot at EOS-utvalget bør kunne kontrol- 653. Se brev 29. april 1997 fra Riksadvokaten til Justisdeparte- lere påtalemyndighetens virksomhet. Etter flertallets mentet, gjengitt i NOU 1998:4 på side 166. syn gjør hensynet til en uavhengig påtalemyndighet 138 Dokument 16 – 2015–2016 seg sterkest gjeldende i forhold til den overordnede Evalueringsutvalget har også vurdert om EOS- påtalemyndigheten, og flertallet aksepterer derfor utvalgets kontrollområde bør utvides til å omfatte den avgrensningen mot overordnet påtalemyndighet overordnet påtalemyndighet. Et samlet utvalg har som følger av dagens EOS-kontrollov. Flertallet er imidlertid kommet til at hensynet til en politisk uav- imidlertid ikke beredt til å la hensynet til en uavhen- hengig påtalemyndighet veier så tungt i denne sam- gig påtalemyndighet begrense EOS-utvalgets kon- menhengen, at en slik utvidelse ikke bør skje. Riktig- troll med PSTs etterforskningssaker ytterligere. Det nok vil PSTs virksomhet kunne være like inngri- vises til det som er sagt ovenfor om at PSTs virksom- pende, uavhengig av om statsadvokaten har vært het i etterforskningssaker kan innebære omfattende involvert i beslutningsprosessen eller ikke. Samtidig bruk av skjulte tvangsmidler og innsamling av store vil statsadvokatens involvering i etterforskningssa- mengder personlig informasjon, og dermed kraftige kene ofte være begrenset, og store deler av PSTs og langvarige inngrep i enkeltmenneskers rettigheter. virksomhet i slike saker vil kunne kontrolleres av Denne typen virksomhet ligger, etter flertallets syn, i EOS-utvalget selv om de formelle beslutningene er kjernen av det EOS-utvalget er ment å kontrollere, truffet av statsadvokaten. Gjennom retten til innsyn i noe som tilsier at den bør underlegges streng kon- alt materiale som befinner seg i hos PST, noe kopier troll. Dersom EOS-utvalget ikke lenger skulle kon- av statsadvokatens beslutninger mv. som regel vil trollere PSTs etterforskningssaker, vil deler av denne gjøre, vil EOS-utvalget også ha en viss forutsetning virksomheten ikke lenger være gjenstand for noen for å avdekke potensielt kritikkverdige forhold i form for uavhengig kontroll, særlig i de sakene som overordnet påtalemyndighet, og kunne informere ikke resulterer i tiltale og dom. Det vil for eksempel Stortinget om det, slik det ble gjort i Furre-saken i gjelde den delen av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk 1997. Avgrensningen mot overordnet påtalemyndig- som påtalemyndigheten selv kan beslutte, samt het må dermed sies å ha begrenset betydning for kon- iverksettelsen og oppfølgingen av domstolens avgjø- trollen med PSTs etterforskningssaker. relser om skjult tvangsmiddelbruk. Etter flertallets Evalueringsutvalget vil imidlertid også vise til at syn, vil en overføring av kontrollen med PSTs etter- PST og Riksadvokaten, i møte med utvalget, har pekt forskningssaker til det regjeringsoppnevnte Kontrol- på at det kan skape problemer der EOS-utvalget utta- lutvalget for kommunikasjonskontroll ikke være noe ler seg om konkrete avgjørelser i pågående etter- fullgodt alternativ. Det vises til at Kontrollutvalget forskningssaker, som deretter føres for domstolen. ikke er stortingsoppnevnt og at det har langt mindre Instansene refererte blant annet til en sak der EOS- ressurser og kontrollerfaring enn EOS-utvalget. Fler- utvalget kritiserte PSTs bruk av skjult kameraovervå- tallet vil også peke på at det kan være problematisk å king i en pågående straffesak,654 hvoretter kritikken gi et nytt utvalg tilgang til PSTs virksomhet og syste- ble brukt aktivt som ledd i forsvarerens argumenta- mer. Flertallet går derfor inn for å beholde dagens sjon i retten. Det ble også vist til en sak der EOS- ordning, der EOS-utvalget kontrollerer PSTs etter- utvalget behandlet en klage fra siktedes forsvarer forskningssaker, herunder den integrerte påtalemyn- over PSTs fremgangsmåte i forbindelse med en dighetens deltakelse i disse, men ikke overordnet begjæring om skjult tvangsmiddelbruk før straffesa- påtalemyndighets virksomhet. ken var endelig avgjort.655 Evalueringsutvalget Evalueringsutvalgets mindretall, utvalgsmedlem understreker at EOS-utvalget, i kontrollen med PSTs Hætta, har som utgangspunkt at det av hensyn til pågående etterforskningssaker, bør være tilbake- påtalemyndighetens uavhengighet ikke bør foreligge holdne med å kritisere påtalemyndighetens skjønns- mulighet for politisk påvirkning av påtalemyndighe- utøvelse ved begjæringer om tvangsmiddelbruk eller tens behandling av straffesaker. Utvalgsmedlem ellers i saken, samt innholdet i domstolens avgjørel- Hætta mener i likhet med flertallet at den overord- ser i løpende etterforskningssaker. Hensynet til dom- nede påtalemyndigheten skal holdes utenfor EOS- stolenes uavhengighet, både ved eventuelle avgjørel- utvalgets kontrollområde. Hætta mener imidlertid at ser om tvangsmiddelbruk og senere straffeskyld, til- de samme hensyn gjør seg gjeldende også for den sier dette. Også prinsippet om etterfølgende kontroll integrerte påtalemyndigheten i PST. Den logiske tilsier forsiktighet i løpende etterforskningssaker, konsekvensen er etter mindretallets syn at hele påta- særlig der saken har gått over i åpen etterforskning og lemyndigheten bør falle utenfor EOS utvalgets kon- siktede er representert ved forsvarer. I slike tilfelle vil troll. Behovet for kontroll av PSTs virksomhet i etter- EOS-utvalgets uttalelser kunne bli brukt som ledd i forskningssaker ivaretas, etter mindretallets syn, en partsprosess som utvalget ikke er en del av eller gjennom den kontrollen som føres av overordnet har fullstendig oversikt over. påtalemyndighet, i tillegg til at det bør vurderes om PSTs skjulte tvangsmiddelbruk også bør kontrolleres 654. Se EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 13–15. av Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll. 655. Se EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 19–20. Dokument 16 – 2015–2016 139

32.4. Kontrollen overfor personer som ikke er elle krenkelser av slike personers rettigheter. Som bosatt i riket mv. redegjort for i professor Husabøs utredning i vedlegg 4, vil EOS-utvalgets kontroll kunne være ett av flere Etter EOS-kontrollinstruksen § 4 omfatter EOS- element i en vurdering av om den samlede kontrollen utvalgets kontrolloppgave ikke «virksomhet som med staters inngrep i enkeltpersoners menneskeret- angår personer som ikke er bosatt i riket og organisa- tigheter er tilstrekkelig, og om inngrepet dermed er sjoner som ikke har tilhold her, eller som angår utlen- lovmessig og nødvendig i et demokratisk samfunn. dinger hvis opphold er knyttet til tjeneste for fremmed stat». EOS-utvalget kan likevel utøve kontroll i Også Grunnlovens bestemmelser kan ha betydning for norske myndighetshandlinger foretatt i slike tilfeller «når særlige grunner tilsier det». utlandet. Grunnloven inneholder ingen regulering av Avgrensningen kan blant annet få betydning for det geografiske virkeområdet, men det kan spørres utvalgets kontroll med PSTs saker om utenlandsk om de bestemmelsene som setter grenser for og krav etterretningsvirksomhet i Norge. Videre innebærer til norske myndighetshandlinger burde gjelde uav- avgrensningen at Etterretningstjenestens informa- hengig av hvor handlingene finner sted.659 Spørsmå- sjonsinnsamling om utenlandske borgere utenfor let er ikke kommentert i forbindelse med den utvi- Norge som utgangspunkt faller utenfor EOS-utval- dede grunnlovfestingen av menneskerettighetene gets kontrollområde. våren 2014, men det nære forholdet mellom tolknin- Etterretningstjenesten har i møte med Evaluerings- gen av disse grunnlovsbestemmelsene og tolkningen utvalget stilt spørsmål ved om utviklingen av mennes- av de internasjonale menneskerettskonvensjonene kerettighetenes virkeområde tilsier at begrensningen i kan tilsi at også disse bør ha betydning for myndig- EOS-kontrollinstruksen § 4 bør fjernes. hetshandlinger utenfor norsk territorium.660 EMK artikkel 1 pålegger alle konvensjonsstatene Etter Evalueringsutvalgets syn er det, på bak- å sikre «enhver innen sitt myndighetsområde» de ret- grunn av den utviklingen av menneskerettighetenes tigheter og friheter som følger av konvensjonens del geografiske virkeområde som har, og antakelig fort- 1. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter satt vil finne sted, fornuftig at EOS-utvalget ikke er (SP) forplikter statene til å respektere de rettigheter fullstendig avskåret fra å kontrollere EOS-tjeneste- som anerkjennes i konvensjon, og å sikre dem «for nes handlinger overfor personer som ikke er bosatt i alle som befinner seg på dens territorium og er under- Norge og organisasjoner som ikke har tilhold her. gitt dens jurisdiksjon». Bestemmelsene er imidlertid Dersom EOS-utvalget kommer over forhold som kan langt på vei tolket likt.656 Formuleringene tilsier at utgjøre krenkelser overfor personer som ikke er territorialstaten er ansvarlig for krenkelser begått på bosatt i Norge eller dersom utvalget mottar klager fra eget territorium, uavhengig av om den som krenkes slike personer, tilsier Norges menneskerettslige for- er bosatt i riket eller ikke. Videre bekrefter praksis fra pliktelser at disse bør kunne undersøkes nærmere. Menneskerettskomiteen og Den europeiske men- Evalueringsutvalget kan imidlertid ikke se at Norge i neskerettsdomstolen (EMD) at ansvarsvurderingen dag er forpliktet til å la disse delene av EOS-tjeneste- er i ferd med å løsrive seg fra territoriet i geografisk nes virksomhet vies en større del av EOS-utvalgets forstand, og i større grad å vektlegge om staten hand- oppmerksomhet enn de gjør i dag, og det foreslås der- ler i strid med de menneskerettsforpliktelsene den har for ikke endringer i EOS-kontrollinstruksen § 4. Det påtatt seg, uavhengig av hvor handlingene finner må imidlertid tas høyde for at det kan komme nye sted.657 Selv om det fremdeles bare unntaksvis påleg- rettsavgjørelser fra EMD som vil kaste lys over dette ges ansvar for myndighetsutøvelse utenfor eget terri- spørsmålet.661 torium, viser praksis at stater kan pålegges ansvar for slike menneskerettskrenkelser dersom det sannsyn- liggjøres at staten hadde en realistisk mulighet til å 32.5. Utvidelse av kontrollområdet ved hindre krenkelsen.658 enkelthendelser Dette tilsier at EOS-tjenestene kan være forpliktet PST har overfor Evalueringsutvalget etterlyst en til å følge menneskerettighetene når de handler på mulighet for Stortinget til å utvide EOS-utvalgets norsk territorium overfor personer som ikke er bosatt mandat til å omfatte gransking av enkelthendelser her eller overfor slike personer utenfor norsk territo- som involverer EOS-tjenestene, som et alternativ til rium. Videre vil den norske stat, etter omstendighe- å opprette særskilte granskingskommisjoner. Forsla- tene, kunne holdes ansvarlig for tjenestenes eventu- 659. Holmøyvik, Eirik: «Bruk av norske styrkar utanfor Noreg - 656. Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter (2015), side Statsrettslege utfordringar i fortid og notid», Jussens Venner 49. 2012 side 184–215 på side 190–193 657. Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter (2015), side 660. Se Erling Johannes Husabøs utredning i vedlegg 4 side 11– 49–53. 12 med videre henvisninger. 658. Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter (2015), side 661. Se også Sårbarhetsutvalgets vurderinger i NOU 2015:13 49–53. Se også NOU 2015:13 side 80–81 og vedlegg 2. side 82. 140 Dokument 16 – 2015–2016 get er begrunnet med et ønske om å kunne integrere EOS-utvalget ikke nødvendigvis ha de rette forutset- granskinger på et så vidt sensitivt område, og som ningene for å vurdere hensiktsmessigheten eller nødvendiggjør tilgang for granskingsorganet til store effektiviteten av tjenestenes tiltak eller handlinger, mengder gradert informasjon, i EOS-utvalgets eksis- noe som ofte vil være aktuelle spørsmål for grans- terende struktur og kultur for sikker behandling av kingskommisjoner. Til sist vil granskinger kunne slik informasjon. være meget ressurskrevende og gå over lang tid, noe EOS-kontrolloven § 1 siste ledd åpner i dag for at som vil kunne få negative konsekvenser for EOS- Stortinget kan pålegge EOS-utvalget å foreta nærme- utvalgets øvrige kontrollvirksomhet. re definerte undersøkelser innenfor utvalgets kon- Evalueringsutvalget vil imidlertid peke på at trollmandat, og under iakttakelse av de regler og EOS-kontrolloven § 1 etter sin ordlyd allerede gir en innen de rammer som for øvrig ligger til grunn for relativt vid adgang for Stortinget til å bruke EOS- utvalgets virksomhet. Adgangen ble innført i 2009 utvalget i granskingsøyemed, for eksempel for å få etter forslag fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, dekket et informasjonsbehov i en verserende kon- som understreket at den bare skal brukes for å få klar- trollsak. Det kan også tenkes løsninger der EOS- het i viktige spørsmål i helt spesielle tilfeller, og på utvalget pålegges å utrede de delene av et hendelses- en måte som ikke kan reise tvil om EOS-utvalgets forløp som knytter seg til EOS-tjenestene, mens en uavhengighet og integritet.662 stortingsoppnevnt granskingskommisjon undersøker Evalueringsutvalget legger til grunn at PST, med de delene av et hendelsesforløp som knytter seg til forslaget, ønsker en mer omfattende adgang for Stor- andre deler av den offentlige forvaltning. En slik løs- tinget til å pålegge EOS-utvalget og gjøre særskilte ning ble for eksempel valgt i forbindelse med den undersøkelser, for eksempel en mulighet til å gå nederlandske granskingen av flystyrten i østlige utover utvalgets kontrollmandat ved å be om grans- Ukraina sommeren 2014, der det nederlandske kon- king av effektiviteten eller hensiktsmessigheten av trollorganet CTIVD ble gitt i oppgave å utføre den delen av granskingen som involverte de nederland- tjenestenes tiltak eller handlinger. Evalueringsutval- 664 get har forståelse for PSTs ønske om å begrense ske etterretningstjenestene. Løsningen vil even- antall mennesker som får tilgang til tjenestenes gra- tuelt ivareta behovet for å holde sensitiv informasjon derte informasjon, men har kommet til at adgangen innenfor en begrenset krets. til å pålegge EOS-utvalget granskingsoppgaver utover den som i dag finnes i EOS-kontrolloven § 1 33. Kontrollformålene ikke bør utvides. I dag følger formålene med EOS-utvalgets kon- Dette har for det første sammenheng med det troll av EOS-kontrolloven § 2 første ledd, som lyder: grunnleggende skillet mellom stortingsoppnevnte og regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner. «Formålet med kontrollen er: Granskingskommisjoner oppnevnes som den klare 1) Å klarlegge om og forebygge at det øves urett hovedregel av regjeringen, for å utrede et tidligere mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inn- hendelsesforløp. Stortinget oppnevner bare helt unn- gripende midler enn det som er nødvendig etter for- taksvis egne granskingskommisjoner, og har uttalt at holdene, og at tjenestene respekterer menneskeret- det skal være et ekstraordinært tiltak.663 I alle seks til- tighetene, feller der Stortinget har nedsatt en granskingskommi- 2) Å påse at virksomheten ikke utilbørlig skader sjon, har dette skjedd etter at sakene helt eller delvis samfunnslivet, har vært gransket av regjeringsoppnevnte kommisjo- 3) Å påse at virksomheten holdes innen rammen ner eller utvalg uten at stortingsflertallet har følt seg av lov, administrative eller militære direktiver og trygge på resultatet. Dette illustrerer at en utvidet ulovfestet rett» adgang til å tillegge EOS-utvalget granskingsoppgaver aldri vil kunne fylle det generelle behovet for Etter bestemmelsens annet ledd skal utvalget granskingskommisjoner på EOS-området. «iaktta hensynet til rikets sikkerhet og forholdet til Videre er Evalueringsutvalget av den oppfatnin- fremmede makter», og i tredje ledd fastslås det at gen at de begrensninger som i dag følger av reglene «formålet er rent kontrollerende», og at utvalget ikke og rammene for EOS-utvalgets kontrollvirksomhet kan «instruere de kontrollerte organer eller nyttes av er velbegrunnede, og at det vil kunne få negative kon- disse til konsultasjoner». Bestemmelsens innhold og sekvenser for tilliten til utvalgets uavhengighet og historikk er nærmere beskrevet i kapittel 17.4. integritet dersom disse fravikes. Granskinger vil Ved opprettelsen av EOS-utvalget, uttalte Justis- dessuten kunne kreve annen særskilt fagkunnskap departementet at det å klarlegge om og forebygge at enn den EOS-utvalget besitter. For eksempel vil det øves urett mot noen var «hovedformålet med

662. Innst. O. nr.72 (2008–2009) side 6. 664. CTIVDs rapport nr. 43 Review report arising from the crash 663. Innst. S. 210 (2002–2003) side 35. of flight MH 17 (8. april 2015). Dokument 16 – 2015–2016 141 utvalgets kontroll», og at formålet innebar at utvalget det i dag naturlig også å fremheve retten til religions- skulle «ivareta den enkeltes rettssikkerhet».665 Etter frihet og forbudet mot diskriminering. dette er oppgaven med å påse at tjenestene respekte- I mange tilfelle vil det være delvis sammenfall rer menneskerettighetene lagt til. mellom individuelle og kollektive interesser, for Etter Evalueringsutvalgets syn, gir § 2 første ledd eksempel er menings- og ytringsfrihet både en rettig- nr. 1 fremdeles uttrykk for det som bør være hoved- het for enkeltpersoner og en samfunnsmessig inter- formålet med EOS-utvalgets kontroll. Bestemmel- esse. Bestemmelsen må antas å gi EOS-utvalget en sens angivelse av oppgaven med å forebygge kren- mulighet til å slå ned på virksomhet som ikke krenker kelser av noens rettigheter er særlig viktig. Det økte individuelle rettigheter, men likevel skader kollek- omfanget av tjenestenes virksomhet tilsier at EOS- tive interesser. Formuleringen «ikke utilbørlig ska- utvalgets kontroll fremover vil dekke en forholds- der» tar høyde for at EOS-tjenestenes virksomhet i messig mindre del av EOS-tjenestenes virksomhet, noen grad vil gå ut over eller skade kollektive inter- og utvalgets største bidrag til ivaretakelse av slike esser, og medfører at EOS-utvalget kun skal slå ned rettigheter dermed vil ligge i kontrollens forebyg- på tilfelle av «utilbørlig» skade. gende effekt. Etter Evalueringsutvalgets syn vil det bidra til å Evalueringen har imidlertid vist at EOS-utvalgets klargjøre bestemmelsens betydning dersom begrepet kontroll i dag er mer enn en «rettssikkerhetskon- «samfunnslivet» erstattes med «samfunnets interes- troll». Selv om rettssikkerhetsbegrepet i videste for- ser». Kontrasten mellom dette uttrykket og uttrykket stand kan knyttes både til krav om beskyttelse av «noens rettigheter» i bestemmelsens nr. 1 vil også enkeltindividers personlige integritet, selvbestem- bidra til å klargjøre bestemmelsens innhold. melsesrett, vern mot overgrep og vilkårlighet fra Evalueringen har også vist at formålet i EOS-kon- myndighetenes side,666 dekker det ikke nødvendigvis trolloven § 2 nr. 1 har spilt en lite selvstendig rolle i materielle krav på grunnleggende friheter som per- EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. Redegjørelsen i sonvern og ytringsfrihet. Dette tilsier at begrepet kapittel 27 om måloppnåelse viser at utvalget har «urett» bør tolkes videre i dag enn ved etableringen behandlet flere saker der individuelle rettigheter av utvalget. Evalueringsutvalget har også vurdert om sammenfaller med samfunnsmessige interesser, for begrepet «urett» burde erstattes av en mer moderne eksempel om ytringsfrihet, forbudet mot registrering betegnelse, og kommet til at uttrykket «krenkelser av på grunnlag av religiøst eller politisk ståsted eller for- noens rettigheter» er et mer betegnende og forståelig budet mot usaklig forskjellsbehandling. Evaluerings- uttrykk, med det samme meningsinnholdet. På utvalget uttalte der at EOS-utvalget i enda større grad samme måte som dagens bestemmelse, vil uttrykket kan fremheve samspillet mellom individuelle og omfatte både enkeltmennesker og juridiske personer samfunnsmessige interesser i de sakene det undersø- eller organisasjoner. Sett i sammenheng med at EOS- ker og den kritikken som gis. Betydningen av dette utvalget også skal påse at det ikke nyttes mer inngri- underbygges av internasjonale standarder på områ- pende midler enn det som er nødvendig etter forholdet, som fremhever at kontroll på dette området ikke dene, og at tjenestene respekterer menneskerettighe- bare bør fokusere på lovligheten av sikkerhets- og tene, vil uttrykket dekke ikke bare formell legalitets- etterretningstjenesters handlinger opp mot retten til privatliv, men også rettigheter som ytrings-, forsam- kontroll men også krenkelser i form av uforholds- 668 messige eller uformålsmessige inngrep. lings- og religionsfrihet. Ifølge EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 2 skal Etter EOS-kontrolloven § 2 første ledd nr. 3 skal EOS-utvalget «påse at virksomheten holdes innen EOS-utvalget «påse at virksomheten ikke utilbørlig rammen av lov, administrative eller militære direkti- skader samfunnslivet». Evalueringsutvalget har fått ver og ulovfestet rett», altså at tjenestene ikke bryter tilbakemelding fra flere aktører om at formuleringen noen av de regler de er underlagt i sin virksomhet. er uklar, også EOS-utvalget selv har uttrykt usikker- Ifølge forarbeidene er dette et mer allment behov, het om hva formålet sikter til. utover hensynet til dem som rammes av det konkrete Sett i sammenheng med de øvrige kontrollformå- regelbruddet.669 Formålet rommer ifølge forarbei- lene, er det naturlig å forstå «samfunnslivet» som en dene også «hensynet til å skape tillit til at virksomhet samlebetegnelse på kollektive interesser i motsetning som den alminnelige opinion ikke har fullt innsyn i, til de individuelle rettighetene mv. som er omfattet av holdes innen rammen av fastsatte grenser».670 Som bestemmelsens første ledd nr. 1. Forarbeidene frem- redegjort for i kapittel 27.5, er utvalgets tillitska- hevet særlig hensynet til den alminnelige menings- pende effekt fremhevet av en rekke aktører. Å skape og ytringsfrihet som beskyttelsesverdige verdier i den forbindelse.667 Etter Evalueringsutvalgets syn er 668. Europarådets menneskerettighetskommisær: «Democratic and effective oversight of national security services» (2015) 665. Ot.prp. nr.83 (1993–1994) side 3. anbefaling nr. 4. 666. Se Bruce og Haugland 2014 side 26. 669. NOU 1994:4 side 61. 667. NOU 1994:4 side 52; Ot.prp. nr.83 (1993–1994) side 21. 670. NOU 1994:4 side 52. 142 Dokument 16 – 2015–2016 tillitt til at EOS-tjenestene følger lover og regler må, 34. Kontrolloppgavene etter Evalueringsutvalgets syn, anses som et viktig 34.1. Generelt formål med EOS-utvalgets kontroll. Evalueringsut- valget har imidlertid ikke funnet grunn til å presisere Formålsangivelsen i EOS-kontrolloven § 2 setter dette ytterligere i loven. rammene for EOS-utvalgets kontrolloppgaver. En I utførelsen av kontrolloppgavene plikter EOS- mer konkret oppgavebeskrivelse knyttet til de utvalget også å «iaktta hensynet til rikets sikkerhet og enkelte EOS-tjenestene er gitt i EOS-kontrollinstruk- forholdet til fremmede makter», se EOS-kontrol- sen § 11 nr. 1 bokstavene a til e. Evalueringsutvalget loven § 2 annet ledd. Pålegget er ment å hindre ensi- har vurdert om oppgavebeskrivelsene er dekkende dig vektlegging av kontrollformålene,671 og sørge for for den kontrollen EOS-utvalget bør føre med de at utvalgets standpunkter tas etter en avveining som respektive EOS-tjenestene i lys av kontrollbehovet inkluderer de hensyn tjenestene er satt til å ivareta.672 og formålet med kontrollen, eller om de bør endres i Det samme prinsippet kommer til uttrykk i EOS- lys av resultatene av evalueringen eller den sam- instruksen § 5 første ledd, der det fremgår at utvalget funnsmessige eller teknologiske utviklingen. ikke skal «søke et mer omfattende innsyn i graderte opplysninger enn det som er nødvendig ut fra kon- 34.2. Kontrollen av PST trollformålene», og at det så vidt mulig skal «iaktta hensynet til kildevern og vern av opplysninger mot- EOS-utvalgets kontrolloppgave overfor PST er «å tatt fra utlandet». Dessuten følger det av instruksen føre kontroll med at tjenestens behandling av fore- § 4 annet ledd at «kontrollen bør innrettes slik at den byggende saker og etterforskningssaker, dens bruk er til minst mulig ulempe for tjenestenes løpende av skjulte tvangsmidler, behandling av personopp- virksomhet». Evalueringsutvalget har drøftet EOS- lysninger og utveksling av informasjon med innen- utvalgets iakttakelse av hensynet til rikets sikkerhet landske og utenlandske samarbeidspartnere, skjer mv. i kapittel 28, og ikke funnet grunn til å endre for- etter det gjeldende regelverk og tilfredsstiller krav til muleringen i EOS-kontrolloven § 2 i den forbindelse. gode rutiner, alt innen rammen av formålet i lovens § Derimot foreslår Evalueringsutvalget å skjerpe plik- 2», se EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bokstav c. ten til å iaktta hensynet til rikets sikkerhet i forbin- Denne oppgavebeskrivelsen er mer spesifikk enn delse med EOS-utvalgets praktisering av innsynsret- den som er gitt for de øvrige tjenestene, og reflekterer ten. Dette er nærmere omtalt i kapittel 40.3 om EOS- i stor grad de ulike aspektene ved EOS-utvalgets utvalgets innsynsrett i Etterretningstjenestens særlig kontroll med PST. Ordlyden ble oppdatert etter for- sensitive informasjon. slag fra EOS-utvalget i 2009.675 En sentral forutsetning ved etableringen av EOS- Skauge-utvalget la til grunn at PST var den EOS- utvalget kommer til uttrykk i § 2 tredje ledd, der det tjenesten med det største kontrollbehovet. Etter Eva- heter at formålet med kontrollen er «rent kontrolle- lueringsutvalgets syn er det fremdeles tilfellet. Med rende», og at utvalget ikke kan «instruere de kontrol- omfattende adgang til å registrere informasjon om og lerte organer, eller nyttes av disse til konsultasjoner». anvende inngripende metoder overfor enkeltperso- Videre heter det i EOS-kontrollinstruksen § 7 første ner, er PSTs virksomhet den av EOS-tjenestene som ledd at utvalget skal følge prinsippet om etterfølgen- er forbundet med den største risikoen for krenkelser de kontroll, men at det likevel kan kreve innsyn i og av rettighetene til norske borgere og innbyggere, se uttale seg om løpende saker. Bakgrunnen for og kapittel 7 om rammer og idealer. Siden opprettelsen betydningen av bestemmelsen er redegjort for i kapit- av EOS-utvalget har tjenesten fått en lang rekke nye tel 17.4 ovenfor. Evalueringen har ikke avdekket for- utfordringer, blitt langt større og fått tillatelse til å hold som gir grunn til å endre disse utgangspunktene. bruke flere metoder og virkemidler, se del III om Videre følger det implisitt av § 2 at EOS-utvalget samfunnsmessig og teknologisk utvikling for mer om forutsettes å utøve en legalitetskontroll og ikke en dette. Dersom PSTs metodetilgang utvides ytterli- kontroll av kvaliteten og effektiviteten i EOS-tjenes- gere, for eksempel ved at det gis adgang til bruk av tenes arbeid.673 Derimot er effektivitet og kvalitet dataavlesning eller innsamling og analyse av stor- kjernen i statsrådens politiske ansvar, som bare kan data, vil kontrollbehovet øke ytterligere. Dette tilsier gjøres gjeldende av Stortinget selv.674 Dette er grunnleggende forutsetninger for EOS-utvalgets kontroll, 674. Dette fikk blant annet konsekvenser i EOS-utvalgets under- se kapittel 10 om konstitusjonelle rammer. Etter Eva- søkelse av PSTs bruk av en bestemt person som kilde, der ut- lueringsutvalgets syn, er det imidlertid ikke behov valget uttalte at «Det faller utenfor utvalgets lovfestede for å regulere dette i loven. mandat å foreta en vurdering av effektiviteten av det forebyggende arbeidet til tjenesten. Dette innebærer at utvalget ikke har tatt opp til behandling hver eneste påstand som ble 671. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 21. fremmet i Brennpunktprogrammet og i det offentlige ord- 672. NOU 1994:4 side 61. skiftet som fulgte.», se Dok. 7:2 (2013–2014) side 4. 673. Se også Sejersted 2002 side 168. 675. Innst. S. nr. 228 (2008–2009) side 4 og 10. Dokument 16 – 2015–2016 143 at EOS-utvalget som et minimum bør opprettholde og inngrepet etter sakens art og forholdene ellers ikke sitt nåværende fokus på tjenesten. fremstår som uforholdsmessig. Det er retten som Etter Evalueringsutvalgets syn er dagens oppga- godkjenner bruk av skjulte tvangsmidler, men EOS- vebeskrivelse i all hovedsak dekkende for de aspek- utvalget kontrollerer blant annet at det er samsvar tene ved PSTs virksomhet som bør være gjenstand mellom PSTs begjæringer til retten og det samlede for kontroll. Henvisningen til forebyggende saker og informasjonsgrunnlaget i saken, og har derved en etterforskningssaker dekker store deler av den per- viss kontroll med om disse vilkårene er oppfylt. sonrettede virksomheten, og bruken av skjulte EOS-utvalget kontrollerer også PSTs løpende vurde- tvangsmidler, behandling av personopplysninger og ring av om vilkårene for skjult tvangsmiddelbruk er utveksling av informasjon med innenlandske og oppfylt i hele den perioden rettens tillatelse gjelder utenlandske samarbeidspartnere er alle områder der for. risikoen for krenkelser av individuelle rettigheter vil Evalueringsutvalget har vurdert om EOS-utvalget være spesielt stor. Etter Evalueringsutvalgets syn bør bør foreta mer overordnede eller systematiske vurde- imidlertid andre metoder for skjult informasjonsinn- ringer av nytten av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk. henting nevnes på lik linje med bruken av skjulte Etter Evalueringsutvalgets syn vil kontroll med om tvangsmidler. Dette vil for eksempel gjelde PSTs bruken av de skjulte tvangsmidlene er forholdsmes- bruk av kilder, informanter og agenter, samt eventu- sig totalt sett ligge innenfor formålet i EOS-kontrol- elle andre overvåkings- eller informasjonsinnsam- loven § 2 første ledd nr. 2, som angir at utvalget skal lingsmetoder som tjenesten får tilgang til i fremtiden. påse at virksomheten ikke utilbørlig skader sam- Dette bør gjøres ved å endre formuleringen til funnslivet. «skjulte tvangsmidler og andre skjulte metoder for Den skjulte tvangsmiddelbrukens inngripende informasjonsinnhenting». Slik vil alle former skjult karakter og betydning for enkeltpersoners rettigheter informasjonsinnhenting som skjer utenfor forebyg- tilsier at den generelle nytteverdien bør kontrolleres. gings- eller etterforskningssaker dekkes, samtidig Dersom det for eksempel ble påvist at PSTs bruk av som beskrivelsen blir mer «metodenøytral» i den for- skjulte tvangsmidler var tilnærmet uten betydning for stand at også metoder som ikke anses som tvangs- forebyggingen av straffbare handlinger, ville dette midler fanges opp. åpenbart vært av interesse for offentligheten, ikke Advokatforeningen har anført overfor Evalue- bare ut fra et effektivitetssynspunkt men også med ringsutvalget at EOS-utvalgets kontroll med PSTs tanke på ivaretakelsen av personvern og rettssikker- bruk av skjulte tvangsmidler bør styrkes. Etter Advo- het. katforeningens syn bør EOS-utvalget for det første Som påpekt av Advokatforeningen, foretar Kon- kontrollere nytten av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk, trollutvalget for kommunikasjonskontroll, et regje- og foreningen viste til at Kontrollutvalget for kom- ringsoppnevnt utvalg som fører kontroll med blant munikasjonskontroll foretar slik kontroll med det annet bruken av telefonavlytting og andre kommuni- alminnelige politiets bruk av blant annet kommuni- kasjonsopplysninger, en viss kontroll med nytten av kasjonskontroll. Videre ble det anført at utvalget bør politiets kommunikasjonskontroll. I årsrapporten for kontrollere hvor mange ikke-mistenkte personer som 2014 uttalte Kontrollutvalget blant annet:676 rammes av tjenestenes skjulte tvangsmiddelbruk. PSTs skjulte tvangsmiddelbruk er et sentralt kon- «Politiet har hatt reell nytteverdi av kommunika- trollpunkt for EOS-utvalget. Det vises til omtalen av sjonskontrollen i nesten halvparten av sakene. Dette denne kontrollen i kapittel 18.4 om EOS-utvalgets har omfattet pågripelser, beslag og/eller vesentlig in- kontroll av PSTs etterforsknings- og forebyggingssa- formasjon av stor bevis- og etterforskningsmessig betydning. Dette må karakteriseres som tilfreds- ker og kapittel 27.2.2 om ivaretakelse av individuelle stillende. Noen av sakene har dessuten gitt grunnlag rettigheter. EOS-utvalget kontrollerer ikke nyttever- for ikke lenger å knytte enkeltpersoner til handlin- dien av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk på generelt gene.» grunnlag. Derimot fører utvalget kontroll med nytten av den skjulte tvangsmiddelbruken i den enkelte sak. Kontrollutvalgets vurdering er imidlertid basert Dette følger for det første av EOS-kontrolloven § 2, på tall fra Riksadvokatens årsrapport, som igjen er som pålegger utvalget å kontrollere at tjenesten ikke basert på innrapporteringer fra politidistrikter og sær- benytter mer inngripende midler enn det som er nød- organer. Kontrollutvalget foretar dermed ingen selv- vendig etter forholdene. Videre følger det av bestem- stendig konkret vurdering av nytteverdien i de melsene om skjult tvangsmiddelbruk i både straffe- enkelte tilfellene, men en overordnet vurdering av prosessloven og politiloven at tillatelse til slik den samlede nytteverdien, basert på politiets egen- tvangsmiddelbruk bare kan gis dersom det er grunn rapportering av denne. til å tro at inngrepet vil gi opplysninger av vesentlig betydning for å kunne forebygge handlingen, at fore- 676. Årsrapport 2014 fra Kontrollutvalget for kommunikasjons- bygging ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort kontroll side 6. 144 Dokument 16 – 2015–2016

Et motargument mot at EOS-utvalget bør vurdere tiltak er, både overfor den tiltaket er rettet mot og nytteverdien av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk i andre som rammes. I slike tilfelle vil dette også være forebyggende øyemed er at effektiviteten av tjeneste- et viktig kontrollpunkt for EOS-utvalget. Det finnes nes virksomhet og metodebruk som utgangspunkt flere eksempler på at EOS-utvalget, som ledd i kri- ikke faller innenfor utvalgets kontrollområde, men er tikk av PST, har påpekt betydningen av tjenestens statsrådens ansvar. virksomhet for utenforstående tredjepersoner. Et Videre vil det være en vanskelig oppgave å måle eksempel på dette er EOS-utvalgets kritikk av PST nytteverdien av PSTs skjulte tvangsmiddelbruk i for bruken av skjult kameraovervåking i en kjeller- forebyggende øyemed. Riksadvokatens rapportering bod, der utvalget blant annet vektla at kameraets av nytteverdi i straffesaker er knyttet til resultater i plassering og rekkevidde innebar at tjenesten kunne form av pågripelser, beslag og/eller vesentlig infor- iaktta personer som gikk inn og ut av boden, samt masjon av stor bevis- og etterforskningsmessig personer som oppholdt seg eller passerte utenfor betydning. Dette er ikke relevante faktorer for vur- bodens dør, og at kameraovervåkingen dermed inne- deringen av nytteverdi i PSTs forebyggende saker, bar personovervåking av både mistenkte og even- som har både andre formål og tilgjengelige virke- tuelle tredjepersoner. Utvalget konkluderte med at midler enn straffesaker. Nytteverdien kan vanskelig kjellerboden utvilsomt var et privat sted, at person- knyttes direkte til hvorvidt tvangsmiddelbruken har overvåkingen derfor var av en slik karakter at det var ført til forebygging av straffbare handlinger, både nødvendig med hjemmel i lov og at PST ikke skulle fordi det kan være vanskelig å vurdere om straffbare ha iverksatt tiltaket.677 handlinger er forebygget og om det foreligger en Dette viser at hensynet utenforstående personer årsakssammenheng mellom tvangsmiddelbruken og allerede er av betydning i flere deler av EOS-utval- den eventuelle forebyggende effekten. gets kontrollvirksomhet, og Evalueringsutvalget har Det vil også være krevende å innhente den infor- kommet til at EOS-utvalgets kontrolloppgaver ikke masjonen som vil være nødvendig for eventuelt å bør utvides eller spesifiseres på dette punktet. kunne vurdere nytteverdien av tvangsmiddelbruken. Ifølge EOS-utvalgets årsmeldinger har utvalget Det vil enten måtte gjøres ved at PST selv registrerer siden 2005 arbeidet med å utvikle kontrollen av den og/eller rapporterer eventuelle resultater av tvangs- skjulte tvangsmiddelbruken. I årsmeldingen for 2007 middelbruken i hver enkelt sak til EOS-utvalget, eller påpekte utvalget at kontrollen av PSTs skjulte ved at utvalget gjennomgår alle enkeltsaker og vur- tvangsmiddelbruk er utfordrende og ressurskre- derer dette. vende, og i stor grad krever at utvalget går inn i Etter Evalueringsutvalgets syn er det ikke EOS- enkeltsaker. Utvalget opplyste at det ville vurdere om utvalgets oppgave å føre løpende kontroll med den det er en mer passende kontrollform å undersøke et generelle nytteverdien av PSTs skjulte tvangsmiddel- utvalg avsluttede enkeltsaker i ett prosjekt. Utvalget bruk. kom ikke tilbake til dette i påfølgende årsmelding, Evalueringsutvalget vil imidlertid ikke utelukke men i årsmeldingen for 2009 skrev utvalget at det i at spørsmålet om nytteverdi i et visst antall konkrete 2010 tok sikte på å videreutvikle kontrollmetoden på saker kan være egnet som gjenstand for en temaba- dette området. Utvalget kom heller ikke i påfølgende sert undersøkelse, for blant annet å belyse PSTs årsmelding tilbake til spørsmål om kontrollmetode, generelle bevissthet knyttet til lovens vilkår. men synes å ha opprettholdt den forholdsvis inten- Evalueringsutvalget har også vurdert Advokatfo- sive kontrollen med PSTs skjulte tvangsmiddelbruk. reningens anførsel om at EOS-utvalget bør kontrol- I årsmeldingen for 2013 skrev utvalget at det hadde lere hvor mange ikke-mistenkte personer som ram- spisset kontrollen med den skjulte tvangsmiddelbru- mes av tjenestenes skjulte tvangsmiddelbruk. ken, bl.a. ved å søke mer innsyn i materialet som Evalueringsutvalget vil i den forbindelse peke på stammer fra gjennomført kommunikasjonskontroll at EOS-utvalgets oppgave med å avdekke krenkelser og romavlytting, og at det i 2014 ville søke å utvikle av enkeltpersoners rettigheter i dag ikke er begrenset kontrollen ytterligere, bl.a. ved å undersøke tjenes- til personer som er mistenkt for straffbare handlinger tens interne loggføring av bruk av teknisk utstyr for eller for øvrig gjenstand for PSTs skjulte tvangsmid- romavlytting og skjult kameraovervåking. Evalue- delbruk, men omfatter også andre som rammes av ringsutvalget er positive til at EOS-utvalget intensi- denne. Det legges til grunn at EOS-utvalget, som verer kontrollen av de aspektene ved PSTs skjulte ledd i vurderinger av det generelle kontrollbehovet tvangsmiddelbruk som ikke er gjenstand for dom- knyttet til den enkelte tjeneste, legger vekt på hvor stolskontroll, med utgangspunkt i generelle problem- mange som rammes av tjenestenes inngripende virk- stillinger eller tema, se også Evalueringsutvalgets somhet. vurderinger av EOS-utvalgets kontrollmetodikk i Videre følger det av regelverket for PSTs virk- kapittel 35. somhet i konkrete saker at tjenesten i en rekke sammenhenger plikter å ta hensyn til hvor inngripende et 677. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 14. Dokument 16 – 2015–2016 145

34.3. Kontrollen av Etterretningstjenesten mot noen», se EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bok- EOS-utvalgets kontrolloppgave overfor Etterret- stav b. ningstjenesten er «å sikre at virksomheten holdes I dag utgjør kontroll med klareringssaker den innen rammen av tjenestens fastlagte oppgaver og at dominerende delen av EOS-utvalgets kontroll med det ikke øves urett mot noen».678 Denne beskrivelsen NSM. I lys av Evalueringsutvalgets forslag om å er mindre spesifikk og mer begrenset enn utvalgets avgrense EOS-utvalgets kontrollområde mot denne oppgave overfor PST. Begrunnelsen for dette var, kontrollen, har Evalueringsutvalget forslått en presi- som nevnt, at Etterretningstjenestens virksomhet sering av at EOS-utvalgets kontroll skal omfatte ikke er rettet mot norske innbyggere,679 og kontroll- myndighetens «utøvelse av annen sikkerhetstjeneste behovet er først og fremst knyttet til risikoen for at enn personellsikkerhetstjeneste». tjenesten overskrider sitt mandat, for eksempel i sam- I tillegg inspiserer EOS-utvalget NSMs bruk av arbeidet med de øvrige EOS-tjenestene eller andre tekniske sikkerhetsundersøkelser (TSU), aktiviteten lands tjenester.680 hos NorCERT, herunder VDI, og bruk av monitoring Etterretningstjenesten er muligens den tjenesten og inntrengningstesting (se kapittel 20.1 om NSM for hvis kontrollbehov har økt mest siden etableringen av mer om metodene). Evalueringsutvalgets undersø- EOS-utvalget. Det har særlig sammenheng med tje- kelser tyder imidlertid på at disse inspeksjonene pri- nestens økte fokus på og overvåking av nordmenn i mært er av informativ karakter, se kapittel 27.2.4 om utlandet,681 og det økte samarbeidet med PST. Der- ivaretakelsen av individuelle rettigheter i kontrollen som tjenestens forslag om etablering av et digitalt av NSM. Etter Evalueringsutvalgets syn bør de tek- grenseforsvar følges opp, vil dette måtte få store kon- nisk rettede aktivitetene hos NSM kontrolleres langt sekvenser for kontrollen med tjenesten generelt og mer aktivt fra EOS-utvalgets side, og det vises særlig EOS-utvalgets fokus på tjenesten spesielt, se kapittel til rapporten fra utvalgets tekniske sakkyndige i ved- 14 om samfunnsmessig og teknologisk utvikling. legg 3. I dag gjelder dette særlig bruken av monito- Dette taler for å spesifisere EOS-utvalgets kontroll- ring og inntrengningstesting, samt varslingssystemet oppgaver overfor tjenesten noe mer. for digital infrastruktur (VDI), men utviklingen på Tas det utgangspunkt i den kontrollen EOS-utval- dette området vil trolig aktualisere nye kontrollbe- get fører med tjenesten i dag, bør det angis at det skal hov. I lys av dette bør beskrivelsen av EOS-utvalgets føres kontroll med at «tjenestens innhenting av infor- kontrolloppgaver overfor NSM spesifiseres, ved at masjon, behandling av personopplysninger og det tas inn en henvisning til «kontroll med at myndig- utveksling av informasjon med innenlandske og hetens tekniske virksomhet, herunder at overvåking utenlandske samarbeidspartnere skjer etter det gjel- og innhenting av informasjon, og behandling av per- dende regelverk» i tillegg til «å sikre at virksomheten sonopplysninger skjer etter det gjeldende regelverk, holdes innen rammen av tjenestens fastlagte oppga- alt innenfor kontrollformålene i loven § 2». ver». I stedet for å sikre «at det ikke øves urett mot noen», kan det tas inn en henvisning til kontrollfor- målene i loven § 2, slik som i beskrivelsen av kon- 34.5. Kontrollen av FSA trollen med PST. Avgrensningen av EOS-utvalgets I FSA skal EOS-utvalget «føre kontroll med at tje- kontroll mot personer som ikke er bosatt i riket og nestens utøvelse av personellsikkerhetstjeneste og organisasjoner som ikke har tilhold her, eller som annen sikkerhetstjeneste holdes innen rammen av lov angår utlendinger hvis opphold er knyttet til tjeneste og forskriftsverk og tjenestens fastlagte oppgaver, og for fremmed stat, vil sørge for at EOS-utvalgets kon- for øvrig påse at det ikke øves urett mot noen», se troll primært er rettet mot Etterretningstjenestens EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bokstav d. handlinger overfor norske borgere og innbyggere. Også EOS-utvalgets kontroll med FSA har i dag sterkt fokus på klareringssaker. Som resultat av Eva- 34.4. Kontrollen av NSM lueringsutvalgets forslag om at klareringssaker ikke Overfor NSM skal EOS-utvalget «sikre at virk- lenger skal kontrolleres av EOS-utvalget, er det fore- somheten holdes innen rammen av tjenestens fast- slått en presisering av at kontrollen av FSA skal lagte oppgaver, å føre kontroll med klareringssaker omfatte «utøvelse av annen sikkerhetstjeneste enn for personer og bedrifter hvor klarering er nektet, til- personellsikkerhetstjeneste». bakekalt, nedsatt eller suspendert av klareringsmyn- EOS-utvalget fører videre en viss kontroll med dighetene og for øvrig å påse at det ikke øves urett den militære kontraetterretningstjenesten som utfø- res av FSA og tjenestens undersøkelser av sikker- 678. EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 1 bokstav a. hetstruende virksomhet. Denne kontrollen synes å 679. NOU 1994:4 side 31 og 37. være riktig fokusert og relevant, se rapporten fra Eva- 680. NOU 1994:4 side 36–37. lueringsutvalgets teknisk sakkyndige i vedlegg 3. 681. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 10 og Ordlyden i § 11 nr. 1 fremstår dermed i hovedsak side 30. dekkende, likevel slik at det kan spesifiseres at kon- 146 Dokument 16 – 2015–2016 trollen også skal omfatte avdelingens innhenting og EOS-utvalget i oktober 2013, og Marinejegerkom- behandling av informasjon og at kontrollen skal skje mandoen ble inspisert i 2010. Under EOS-utvalgets «innenfor kontrollformålene i loven § 2». inspeksjon av spesialkommandoen i Rena leir i 2013682 ble utvalget orientert om avdelingens organi- 34.6. Kontroll av andre etterretningsenheter i sasjon og oppdrag, herunder gjeldende rutiner og Forsvaret regelverk for virksomheten. Utvalget ble også orientert om etterretnings- og sikkerhetsfunksjonene ved I tråd med mandatet har Evalueringsutvalget vur- avdelingen, og inspiserte FSKs fysiske og elektro- dert om det er «etterretningsenheter i Forsvaret som i større grad bør underlegges ordinær kontroll av EOS- niske arkiv knyttet til disse funksjonene. Inspeksjo- utvalget», og hvordan dette eventuelt kan skje. Med nen ga ikke grunnlag for oppfølging. Ved inspeksjo- «ordinær kontroll» forstår Evalueringsutvalget nen av Marinejegerkommandoen på Haakonsvern i inspeksjoner som EOS-utvalget er pålagt å foreta 2010 ble EOS-utvalget orientert om avdelingens regelmessig, i henhold til dagens EOS-kontrollin- etterretningsfunksjoner, herunder hvilke oppgaver den har i utenlandsoperasjoner og dens samarbeid struks § 11 nr. 2. EOS-utvalget vil allerede i dag ha 683 mulighet til å kontrollere slike enheter i medhold av med EOS-tjenestene. Utvalget fikk også en rede- instruksen § 11 nr. 2 bokstav g. gjørelse for sikkerhetstjenesten ved avdelingen, for Utgangspunktet for Evalueringsutvalgets vurde- personellsikkerhetsarbeidet og hvordan denne infor- ringer har vært hvorvidt det er andre enheter i Forsva- masjonen forvaltes. Utvalget gjennomførte stikkprø- ret som utøver EOS-tjeneste som ikke allerede er vekontroller i avdelingens journaler, arkiver og omfattet av EOS-utvalgets kontrollmulighet overfor registre tilknyttet Marinejegerkommandoens sikker- Etterretningstjenesten og som er av en slik type eller hets- og etterretningsfunksjoner. Inspeksjonen ga i et slikt omfang at det er behov for regelmessig kon- ikke grunnlag for oppfølging. troll. Basert på en gjennomgang av enheter i Forsva- Etter Evalueringsutvalgets syn bør Forsvarets ret som tidligere har vært inspisert av EOS-utvalget, spesialstyrker også underlegges obligatorisk kontroll samt tilbakemeldinger fra utvalget selv og de aktører av EOS-utvalget. Kontrollbehovet knytter seg til fra Forsvaret som Evalueringsutvalget har møtt, avdelingenes kapasitet til å drive etterretningsvirk- anses Hærens etterretningsbataljon og Forsvarets somhet og faren for at denne benyttes i Norge i freds- spesialstyrker som de mest relevante kandidatene til tid eller på annen ureglementert måte. Det bør også å underlegges EOS-utvalgets ordinære kontroll. kontrolleres at samarbeidet med Etterretningstjenes- Hærens etterretningsbataljon ble inspisert av ten skjer innenfor gjeldende regelverk. Jevnlige EOS-utvalget som følge av en klage fra to journalis- inspeksjoner vil bidra til å sikre at EOS-utvalget opp- ter i 2012, se kapittel 23 for mer om denne saken. arbeider og vedlikeholder tilstrekkelig kunnskap til å Den har hittil ikke vært kontrollert utover dette. føre en reell kontroll av om virksomheten holdes Behovet for ekstern kontroll av etterretningsba- innenfor de fastlagte rammene. Kontrollhyppigheten taljonen knytter seg til faren for at de verktøy og den bør være minimum én gang i året. Inspeksjonene bør kunnskapen bataljonen har om etterretningsvirksom- ha som formål å sikre at virksomheten holdes innen het, brukes på ureglementert måte. Etter Evaluerings- rammen av avdelingenes fastlagte oppgaver og at utvalgets syn bør etterretningsbataljonen underleg- individuelle rettigheter ikke krenkes. Inspeksjonene ges obligatorisk og regelmessig kontroll fra EOS- bør inneholde innføring i den løpende virksomheten utvalgets side. Regelmessighet i kontrollen vil sikre og slik besiktigelse som finnes nødvendig. at EOS-utvalget opparbeider og vedlikeholder god Evalueringsutvalget legger til grunn at det per i kunnskap om avdelingen og dens virksomhet, og der- dag ikke er behov for obligatorisk eller regelmessig igjennom mulighet til å føre en reell kontroll av om kontroll av avdelinger og enheter i henholdsvis Luft- virksomheten holdes innenfor de fastlagte rammene. og Sjøforsvaret. De avdelinger og enheter som driver Kontrollhyppigheten bør være minimum en gang i etterretning på oppdrag fra Etterretningstjenesten bør året. Inspeksjonene bør ha som formål å sikre at virk- være en del av EOS-utvalgets kontroll av tjenesten, somheten holdes innen rammen av etterretningsba- men ikke underlegges selvstendig regelmessig kon- taljonens fastlagte oppgaver og at individuelle rettig- troll. heter ikke krenkes. Inspeksjonene bør inneholde inn- Evalueringsutvalget har også vurdert om Cyber- føring i den løpende virksomheten og slik besikti- forsvarets CERT-funksjon, kalt Forsvarets senter for gelse som finnes nødvendig. beskyttelse av kritisk infrastruktur (BKI), bør under- Forsvarets spesialstyrker består av FS Stab og de legges regelmessig obligatorisk kontroll av EOS- to operative avdelingene Forsvarets spesialkom- utvalget. Cyberforsvaret har til oppgave å sikre, mando og Marinejegerkommandoen, se mer om For- drifte og beskytte Forsvarets egne datasystemer og svarets spesialstyrker i kapittel 23. EOS-utvalget har ikke inspisert FS Stab etter etableringen i januar 682. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 44. 2014. Forsvarets spesialkommando ble inspisert av 683. EOS-utvalgets årsmelding 2010 side 34 flg. Dokument 16 – 2015–2016 147 kommunikasjonsnettverk. I tillegg leverer Cyberfor- kontroll av EOS-tjenestenes effektivitet, bør dette svaret infrastruktur og tjenester til deler av statsfor- eventuelt gjennomføres ved å styrke andre deler av valtningen og andre aktører med sikkerhets- og det kontrollsystemet EOS-tjenestene er underlagt, se beredskapsbehov. Støtte til det sivile samfunnet kan kapittel 31.3 for Evalueringsutvalgets vurderinger av også innebære bruk av Forsvarets materiell og utstyr, dette. personell og kompetanse i særskilte situasjoner der sivile myndigheters ressurser ikke strekker til og For- 35. Kontrollformer og -metodikk 684 svarets kapabiliteter er relevante. Cyberforsvarets 35.1. Temabasert kontrollmetodikk CERT-funksjon har mandat og kapasitet til å gjen- nomføre defensive cyberoperasjoner, og et brukspo- Som redegjort for i kapittel 27.1 om resultatene tensial som kan tilsi at den bør kontrolleres. Det er av evalueringen, har evalueringen vist at EOS-utval- imidlertid knyttet usikkerhet til om denne funksjonen get har et stort fokus på enkeltsaker. Både EOS-tje- vil være en del av Cyberforvarets virksomhet i frem- nestene og deres overordnede har påpekt dette over- tiden. Evalueringsutvalget mener EOS-utvalget bør for Evalueringsutvalget, det gjenspeiles i sekretaria- vurdere å kontrollere funksjonen etter bestemmelsen tets og utvalgets fremgangsmåte under inspeksjoner i nåværende EOS-kontrollinstruks § 11 nr. 2 boksta- og reflekteres i de sakene EOS-utvalget velger å ta vene f og g, men at det ikke er behov for å underlegge opp av eget tiltak. Til illustrasjon viser Evaluerings- den obligatorisk regelmessig kontroll. utvalgets undersøkelse av de sakene EOS-utvalget Etter Evalueringsutvalgets syn bør det videre vur- tar opp av eget tiltak at cirka 82 prosent av sakene tar deres kontinuerlig om andre enheter i Forsvaret skal utgangspunkt i saker eller problemstillinger som underlegges obligatorisk eller regelmessig kontroll gjelder én eller flere konkrete enkeltpersoner, mens av EOS-utvalget, i lys av utviklingen og bruken av bare henholdsvis seks og syv prosent problematiserer nye informasjonsinnhentingsmuligheter og metoder. tjenestenes rutiner eller regelverk på generelt grunnlag. Selv der flere enkeltsaker danner grunnlag for en 34.7. I kontrollen av samtlige tjenester slik sak, er det sjelden slik at de aktuelle sakene indikerer eller illustrerer generelle problemstillinger eller For alle tjenestenes del skal EOS-utvalget «påse strukturelle problemer i tjenestene. at samarbeidet og informasjonsutvekslingen mellom Et visst fokus på enkeltsaker er ikke negativt. Til- tjenestene holdes innen rammen av de tjenstlige feldige stikkprøver kan virke skjerpende på tjenes- behov og gjeldende regelverk», se EOS-kontrollin- tene, og kartlegging av ulike typer enkeltsaker kan struksen § 11 nr. 1 bokstav e. Som følge av den sam- være nødvendig for å avdekke strukturelle eller gjen- funnsmessige og teknologiske utviklingen hittil, har nomgående problemer i tjenestenes virksomhet. Som informasjonsflyten mellom tjenestene økt kraftig Evalueringsutvalgets teknisk sakkyndige har uttrykt siden EOS-utvalgets opprettelse, og vil med stor det, må en «grunnsikring» bestående av minstefre- sannsynlighet fortsette å øke også i fremtiden, se kvenser for inspeksjoner, stikkprøvekontroller og kapittel 14 for mer om dette. Dette tilsier at dette er andre systematiske repeterende aktiviteter ligge til og vil bli et viktig kontrollpunkt for EOS-utvalget. grunn for EOS-utvalgets kontroll.685 Det er imidlertid ikke behov for noen endring av opp- Utover denne grunnsikringen mener imidlertid gavebeskrivelsen i § 11 nr. 1 i den forbindelse. Evalueringsutvalget at EOS-utvalget bør konsentrere Representantene for Norsk Presseforbund anførte kontrollvirksomheten om mer fokuserte og systema- dessuten i møte med Evalueringsutvalget at EOS- tiske undersøkelser som har overordnede tema eller utvalget bør undersøke omfanget av overvåking i overordnede problemstillinger som utgangspunkt. Norge totalt sett, og sette dette i en større sammen- Slike undersøkelser vil både kunne avdekke indivi- heng. Evalueringsutvalget har vurdert dette, og kom- duelle krenkelser og være bedre egnet til å styrke den met til at EOS-utvalget ikke bør foreta noen overord- forebyggende effekten av utvalgets kontroll, enn den nede undersøkelser eller vurderinger av omfanget av tilnærmingen utvalget har i dag. overvåking i Norge totalt sett. EOS-utvalgets hoved- En slik kontrollmetodikk bør bygge på systema- oppgave er å foreta etterfølgende legalitetskontroll tiske vurderinger av hvilke deler av EOS-tjenestenes av tjenestenes inngrep overfor enkeltpersoner. Utval- virksomhet der faren for krenkelser av individuelle gets oppmerksomhet skal være rettet mot de delene rettigheter, overordnede samfunnsmessige interesser av EOS-tjenestenes virksomhet som kan være ulov- eller andre regelbrudd er størst. Slike vurderinger lige. Utover dette skal utvalget ikke kontrollere hen- gjøres nok i noen grad allerede som ledd i planleggin- siktsmessigheten eller effektiviteten av tjenestenes gen av kontrollvirksomheten i dag, men Evaluerings- handlinger. Ansvaret for det totale omfanget av over- utvalget har ikke inntrykk av at det eksisterer noen våking i Norge og effektiviteten av denne ligger til helhetlig eller systematisk tilnærming til dette.686 regjeringen. Dersom det er ønskelig med sterkere 685. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS- 684. Jf. NOU 2015:13 side 256. utvalget. Teknologiske aspekter», side 22. 148 Dokument 16 – 2015–2016

Etter Evalueringsutvalgets syn vil en slik risikobasert kan føre til fokus på nye problemstillinger eller struk- kontrollmetodikk, basert på skadepotensialet ved de turelle problemer i tjenestene. ulike metodene EOS-tjenestene benytter opp mot Et godt eksempel på en slik temabasert undersø- kontrolloppdragets formål slik det kommer til kelse EOS-utvalget har foretatt av eget tiltak, er uttrykk i EOS-kontrolloven § 2, øke sannsynligheten undersøkelsen av PSTs registrering av personer til- for at man fanger opp de mest alvorlige krenkelsene, knyttet to muslimske miljøer.688 Bakgrunnen for samt skape større bevissthet rundt utvalgets kontroll- undersøkelsen var at EOS-utvalget ved flere anled- oppdrag og formål.687 ninger hadde stilt spørsmål til PST om grunnlaget for En temabasert tilnærming til kontrollvirksomhe- å registrere personer med perifer tilknytning til mil- ten vil ha den fordel at EOS-tjenestenes oppfølgings- jøer som tjenesten overvåker i forebyggende øye- oppgaver vil bli mer konsentrert om bestemte tema, med. Som ledd i undersøkelsen foretok EOS-utvalget noe som ifølge tjenestene vil kunne gjøre deres en grundig og systematisk gjennomgang og sammen- arbeid mer effektivt. Dette vil også kunne bidra til å likning av et omfattende antall registreringer knyttet øke kontrollens forebyggende effekt, ved at tjenes- til to utvalgte miljøer. I den særskilte meldingen der tene settes bedre i stand til å sette både egen oppføl- undersøkelsen er presentert, fremgår det at den har ging og EOS-utvalgets tilbakemeldinger i et bredere avdekket en rekke krenkelser av individuelle rettig- læringsperspektiv, og implementere læringen i egen heter, og andre regelbrudd. Flere prinsipielle pro- organisasjon. Flere av tjenestene har, overfor Eva- blemstillinger knyttet til PSTs virksomhet ble drøftet, lueringsutvalget, stilt seg positive til en slik kontroll- og utvalget kom med flere presiseringer av regelver- metodikk. ket på området. Iverksettelsen av undersøkelsen førte også til at PST på egenhånd gikk gjennom alle regis- EOS-utvalgets erfaring og kompetanse på EOS- treringer knyttet til de to miljøene, og avdekket ytter- tjenestenes virksomhet vil utgjøre et solid grunnlag ligere regelbrudd. PST opplyste etter dette at regis- for den risiko- og temabaserte kontrollmetodikken treringspraksisen ville bringes i tråd med regelverket, Evalueringsutvalget anbefaler. Dernest kan metodik- og at tjenesten vurderte en rekke oppfølgingstiltak. ken utvikles gjennom et samspill mellom de ulike Denne saken illustrerer at temabaserte undersøkelser kontrollformene utvalget disponerer og har erfaring kan være godt egnet til å avdekke og forebygge indi- med. Et visst antall inspeksjoner bør fremdeles være viduelle krenkelser, samtidig som de bidrar til å sette av generell art, og brukes til å skaffe et oppdatert fokus på prinsipielle problemstillinger og fange opp situasjonsbilde av en eller flere sider ved tjenestenes strukturelle problemer i tjenesten. virksomhet, samt opprettholde en god dialog med tje- Andre gode eksempler på temabaserte undersø- nestene. Inspeksjoner kan også gjennomføres for å få kelser kan hentes fra rapportene til det nederlandske bekreftet eller avkreftet bestemte teser eller antakel- kontrollorganet CTIVD. Organet synes å ha utviklet ser. På grunnlag av slike inspeksjoner kan et antall en målrettet og formålstjenlig kontrollmetodikk, som enkeltsaker knyttet til bestemte tema eller problemer nærmere beskrevet i kapittel 25.2. CTIVDs pro- stillinger plukkes ut for nærmere gjennomgang. sjekter har et bredt spekter av både generelle og mer Bekreftes tesen eller avdekkes andre prinsipielle pro- spesifikke tema, og dekker således samlet sett store blemstillinger eller systematiske problemer, kan en deler av tjenestenes virksomhet. Enkelte undersøkel- sak iverksettes av eget tiltak. Alternativt kan det ser gjennomføres hvert år, for eksempel de som er iverksettes mer generelle eget tiltak-saker på områ- knyttet til EOS-tjenestenes bruk av skjulte tvangs- der som i seg selv er problematiske, for eksempel midler, mens andre gjentas med noe lengre mellom- PSTs bruk av skjulte tvangsmidler eller utveksling av rom. Dette illustrerer at en mer temabasert tilnær- personopplysninger mellom Etterretningstjenesten ming ikke behøver å føre til at kontrollens omfang i og PST. Dernest kan det gjennomføres inspeksjoner forhold til tjenestenes virksomhet reduseres. med dette som utgangspunkt, der problematiske I Evalueringsutvalgets møte med Sivilombuds- saker eller enkelttilfelle plukkes ut og arbeides videre mannen kom det frem at også han i senere tid har økt med. Også undersøkelser av klagesaker kan spille en fokuset på større systematiske undersøkelser av sær- rolle innenfor et slikt metodisk rammeverk, ved at de lige spørsmål eller områder i forvaltningen, ettersom dette etter ombudsmannens syn er en bedre måte å 686. Slik også vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av hindre urett mot borgerne på. Dette har hittil vært EOS-utvalget. Teknologiske aspekter», side 22–23. gjort hovedsakelig på grunnlag av mønstre i klagesa- 687. I risikobasert tilnærming finnes det en rekke både norske og ker. I fremtiden ønsker han i større grad å få innspill internasjonale standarder som kan bidra til at det først gjøres fra eksterne aktører som for eksempel sivilsamfunns- en god skadepotensialvurdering, slik man ellers tilnærmer organisasjoner. Ombudsmannen understreket over- seg en risiko- og sårbarhetsanalyse. Eksempler på bidrag til dette første vil være NS 5814:2008 og NS 5832:2014. Vide- re finnes internasjonalt både ISO 27000 - serien (risikoba- 688. Særskilt melding til Stortinget 4. juni 2013 om PSTs regis- sert styring/IT governance) og ISO 31000-serien (risikosty- trering av personer tilknyttet to muslimske miljøer. Doku- ring). ment 7:2 (2012–2013). Dokument 16 – 2015–2016 149 for Evalueringsutvalget at det må gjøres strategiske «Som plattform for tilsynsarbeid fremstår det valg med hensyn til hvilke undersøkelser som iverk- imidlertid som en tvangstrøye som utgjør et direkte settes, og at antall saker ikke nødvendigvis er noen hinder for et risikobasert, effektivt tilsyn tilpasset et kontrolloppdrag i stadig endring. Dette fremstår kan- god indikasjon på måloppnåelse i denne sammenhen- skje klarest i kontrollen med PST, som både i volum gen, ettersom én god undersøkelse kan gi større (eksempelvis kravet om «gjennomgang av alle lø- effekt enn 100 dårlige. Ifølge ombudsmannen krever pende saker minst to ganger årlig») og orientering er denne kontrollformen at det settes av tilstrekkelig sterkest styrt av kontrollinstruksen. Man ser eksem- med ressurser, samt et bevisst arbeid med en profe- pelvis at opplysninger slettes etter inspeksjon og at sjonalisering av både metodikk og ansatte. prosedyrer endres og feil rettes, men det kan stilles spørsmål om læringseffekten er på topp. Det synes i beste fall å være en suboptimal arbeidsmetodikk som beslaglegger betydelige deler av EOS-utvalgets og, 35.2. Reduksjon av kravene til antall inspeksjoner ikke minst, sekretariatets tid. 35.2.1. GENERELT Det er en interessant observasjon i denne sammenheng at den tjenesten som gjennom kontrollin- EOS-utvalget har overfor Evalueringsutvalget struksen er underlagt den minst spesifiserte kontrol- ønsket seg større fleksibilitet knyttet til tids- og res- len med den laveste spesifiserte kontrollfrekvensen, sursbruk, blant annet for å få frigjort tid til å gjen- kanskje er den tjenesten som mest effektivt tar til seg nomføre flere prosjekter. Som redegjort for i kapittel og internaliserer tilbakemeldingene fra EOS-utvalget. Dette gjelder Etterretningstjenesten som i ut- 31.2 om kontrollmodellen, har utvalget imidlertid gangspunktet basert på blant annet beskyttelsesbe- vært tydelig på at kapasiteten i dag er fullt utnyttet, hov, kompartmentering og teknisk kompleksitet og særlig pekt på den tiden og de ressursene som går skulle antas å være et krevende kontrollobjekt. Det med på å oppfylle EOS-kontrollinstruksens krav til vurderes som sannsynlig at dette funnet blant annet antall inspeksjoner. skyldes at EOS-utvalget her står friere til å innrette Evalueringsutvalget har derfor vurdert om EOS- sin kontroll basert på det aktuelle situasjonsbildet.» kontrollinstruksens krav til antall inspeksjoner og innholdet i disse bør endres. Etter Evalueringsutvalgets syn er det nødvendig, Evalueringsutvalget anerkjenner at EOS-utval- forsvarlig og formålstjenlig å gi EOS-utvalget noe gets inspeksjoner er viktige, særlig for å opprettholde større frihet til å disponere egne kontrollressurser, en god dialog og tillit mellom EOS-utvalget og EOS- ved å senke minimumskravene til antall inspeksjoner tjenestene. De er også sentrale for utvalgets generelle i enkelte av tjenestene, samt kravene til hva den kunnskap om tjenestenes virksomhet, og det er viktig enkelte inspeksjon skal inneholde. I kombinasjon for å holde utvalgets kunnskap om de mer krevende med Evalueringsutvalgets forslag om å ta saker om aspektene ved tjenestenes virksomhet ved like at det sikkerhetsklarering ut av kontrollområdet og innføre ikke går for lang tid mellom hver inspeksjon i den en mer risiko- og temabasert kontrollmetodikk, vil enkelte tjeneste. Som beskrevet i forrige punkt, bør reduksjonen av antallet obligatoriske inspeksjoner en viss «grunnsikring» bestående av minstefrekven- bidra til å gjøre kontrollvirksomheten mer målrettet. ser for inspeksjoner, stikkprøvekontroller og andre EOS-utvalget bør likevel gjennomføre flere inspek- systematiske repeterende aktiviteter ligge til grunn sjoner enn det som følger av minimumskravene, men for EOS-utvalgets kontroll.689 Antallet inspeksjoner stå fritt til å beslutte hvem som skal inspiseres når og totalt og i de respektive tjenestene bør derfor holdes hvordan inspeksjonene skal innrettes. Det antas at på et visst nivå. En videreføring av visse minimums- utvalgets kapasitet uansett vil begrense antallet krav til inspeksjonshyppigheten vil også bidra til for- inspeksjoner, og at det er liten fare for at det vil bli for utberegnelighet for tjenestenes del. mange. Stortinget vil løpende kunne kontrollere om For Evalueringsutvalget er det imidlertid åpen- kontrollintensiteten er tilstrekkelig, ved at EOS- bart at de kravene til antall inspeksjoner som i dag utvalget må oppgi antallet inspeksjoner i de respek- følger av EOS-kontrollinstruksen er uhensiktsmes- tive tjenestene i årsmeldingene. sige, og gir EOS-utvalget for lite fleksibilitet i innret- Forslagene i det videre innebærer at EOS-utvalget ningen av kontrollen. Evalueringsutvalget slutter seg må gjennomføre minimum 15 inspeksjoner årlig. til den teknisk sakkyndige som i rapporten i vedlegg EOS-utvalget vil med dette stå langt friere til å 3 har uttalt følgende:690 bestemme rammene for og innholdet i disse. I lys av at EOS-utvalget de siste årene i snitt har gjennomført 27,2 inspeksjoner årlig, burde det ha kapasitet til å gjennomføre langt flere inspeksjoner enn 15, men det vil også stå fritt til for eksempel å gjennomføre færre inspeksjoner, men bruke mer tid på hver inspeksjon. 689. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS- utvalget. Teknologiske aspekter», side 22. Færre inspeksjoner vil ikke nødvendigvis bety at den 690. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS- totale tiden utvalget bruker hos eller på tjenestene utvalget. Teknologiske aspekter», side 20-21. reduseres. 150 Dokument 16 – 2015–2016

35.2.2. KRAV TIL TILSTEDEVÆRELSE samt annen faktainnsamling hos tjenestene som er Evalueringsutvalget har vurdert om reglene om nødvendig for gjennomføring av kontrollvirksomhe- hvilket antall utvalgsmedlemmer som må være til ten. stede på inspeksjonene bør endres. Dagens regler er På inspeksjoner i lokale enheter bør det også ikke klare. Etter EOS-kontrollinstruksen § 2 første aksepteres at færre enn fem medlemmer er til stede, ledd første punktum er utvalget beslutningsdyktig likevel slik at utvalget også her representeres ved når minst fem medlemmer er til stede. I annet punk- minst to utvalgsmedlemmer. Som nevnt bør sekreta- tum heter det at utvalget som hovedregel skal opptre riatet også kunne besøke slike enheter som ledd i samlet, likevel slik at det «kan dele seg under inspek- kartleggingen av hvor det er behov for at utvalget sjon av tjenestesteder eller anlegg». Dette kan enten drar på inspeksjon, likevel slik at slike enheter ikke forstås slik at utvalget i unntakstilfelle kan stille med bør kunne kritiseres uten at et beslutningsdyktig færre enn fem medlemmer under inspeksjon av tje- utvalg har inspisert enheten eller den er gitt anled- nestested eller anlegg, eller at utvalget må stille med ning til å uttale seg om saken på annen måte. minst fem personer til inspeksjonen, men kan dele seg i løpet av («under») selve inspeksjonen. Ifølge 35.2.3. I ETTERRETNINGSTJENESTEN EOS-utvalget deltar i de fleste tilfelle minst fem av Etter EOS-instruksen § 11 nr. 2 skal to av EOS- utvalgets medlemmer på inspeksjonene. På inspek- utvalgets 23 årlige inspeksjoner finne sted i Etterret- sjonene av de sentrale enhetene i PST og Etterret- ningstjenesten sentralt. De senere årene har EOS- ningstjenesten tilstreber utvalget å være fulltallige. utvalget gjennomført fire slike inspeksjoner i året,691 Det har imidlertid hendt at færre enn fem medlemmer som følge av Etterretningstjenestens økte fokus på har deltatt på inspeksjoner i lokale EOS-enheter. norske borgere i utlandet og det tettere samarbeidet Etter Evalueringsutvalgets syn bør alle tilfelle av med PST. EOS-utvalget står relativt fritt til å beslutte møter mellom utvalgsmedlemmer og EOS-tjenestene innholdet i disse inspeksjonene, de skal ifølge betegnes som «inspeksjoner». Dette vil gjøre karak- instruksen inneholde «innføring i den løpende virk- teren av og rammene for kontakten med utvalget somheten og slik besiktigelse som finnes nødven- tydelig for EOS-tjenestene. dig». Etter Evalueringsutvalgets syn bør EOS-utval- Videre bør EOS-utvalget som et minimum være get fremdeles gjennomføres, minimum to inspeksjo- beslutningsdyktige, det vil si representert ved minst ner i Etterretningstjenesten sentralt, og disse bør fort- fem medlemmer, under de obligatoriske inspeksjo- satt inneholde en «innføring i den løpende virksom- nene i EOS-tjenestene sentralt. Det er viktig for dia- heten og slik besiktigelse som finnes nødvendig». logen mellom utvalget og tjenestene og tjenestenes Den samfunnsmessige og teknologiske utviklingen tillit til utvalget at det etableres relasjoner til samtlige tilsier at EOS-utvalget bør ha et betydelig større medlemmer. I den grad utvalget gjennomfører fokus på Etterretningstjenestens virksomhet enn det inspeksjoner utover minimumskravene, bør det som følger av minimumskravet, men dette bør EOS- aksepteres at færre utvalgsmedlemmer er til stede. utvalget selv kunne avgjøre. Det samme bør gjelde under lokale inspeksjoner. Etter instruksen skal EOS-utvalget også gjen- Dette vil bidra til å gi utvalget mer fleksibilitet i kon- nomføre minst to inspeksjoner i året av Etterretnings- trollvirksomheten, for eksempel ved at ansvaret for tjenestens stasjoner og/eller etterretnings- eller sik- ulike typer eller temabaserte undersøkelser i større kerhetstjeneste ved militære staber og avdelinger.692 grad kan fordeles medlemmene imellom. Det bør Evalueringsutvalget foreslår å gjøre Forsvarets spe- likevel alltid være minimum to utvalgsmedlemmer til sialstyrker og Hærens etterretningsbataljon til gjen- stede under inspeksjoner. EOS-tjenestene bør også stand for årlig obligatorisk kontroll, se kapittel 34.6. sikres muligheten til å legge frem sine synspunkter Etter Evalueringsutvalgets syn sender det et viktig for et beslutningsdyktig utvalg i saker der utvalget signal også til andre militære staber og avdelinger vurderer å kritisere tjenestene. Beslutninger av om som driver etterretnings- eller sikkerhetstjeneste om saker skal resultere i kritikk eller ikke vil uansett måt- at de potensielt kan bli kontrollert av EOS-utvalget. te tas av et beslutningsdyktig utvalg, og det vil være Det er videre viktig at EOS-utvalget opprettholder en uheldig om slike beslutninger treffes på grunnlag av viss oversikt over EOS-tjeneste som utøves i andre enkeltmedlemmers gjengivelse av tjenestenes syns- deler av Etterretningstjenesten og Forsvaret. Det punkter. For eksempel dersom en temabasert under- foreslås derfor at utvalget fortsatt skal gjennomføre søkelse ligger an til å resultere i kritikk, bør det sør- ges for at saken enten drøftes under en obligatorisk 691. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 30: EOS-utvalgets inspeksjon eller at det avholdes en inspeksjon for årsmelding 2013 side 36; EOS-utvalgets årsmelding 2012 dette formålet, der et beslutningsdyktig utvalg er til side 29. I 2007 til 2011 var antallet tre, se EOS-utvalgets års- melding 2011 side 22; EOS-utvalgets årsmelding 2010 side stede. 32; EOS-utvalgets årsmelding 2009 side 36, 2008 side 30; I tillegg bør EOS-sekretariatet fortsatt kunne EOS-utvalgets årsmelding 2007 side 25. gjennomføre inspeksjonsforberedelser på egenhånd, 692. EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 bokstav a. Dokument 16 – 2015–2016 151 minst én inspeksjon årlig av Etterretningstjenestens personopplysninger og utveksling av informasjon stasjoner eller EOS-tjeneste ved militære staber eller med innenlandske og utenlandske samarbeidspart- avdelinger, likevel slik at utvalget som utgangspunkt nere, skjer etter det gjeldende regelverk og tilfreds- ikke behøver å være beslutningsdyktig på disse stiller krav til gode rutiner, alt innen rammen av for- inspeksjonene, se ovenfor. målet i lovens § 2»), setter tilstrekkelig tydelige rammer for inspeksjonsvirksomheten. Reduksjonen i 35.2.4. I NSM antallet obligatoriske inspeksjoner behøver ikke bety Det skal etter EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 at EOS-utvalget reduserer sin samlede kontroll av gjennomføres fire årlige inspeksjoner hos NSM, med PST, men det gir større fleksibilitet for utvalget til å gjennomgang av klareringssaker for personer og organisere kontrollen på hensiktsmessig måte. For bedrifter hvor klarering er nektet, tilbakekalt, nedsatt eksempel kan det tenkes at det brukes mer tid per eller suspendert og slik besiktigelse som finnes nød- inspeksjon, eller at flere inspeksjoner gjennomføres vendig. De siste årene har EOS-utvalget avholdt tre over et kortere tidsrom, i forbindelse med oppfølging inspeksjoner med fokus på klareringssaker og én med av konkrete undersøkelser. fokus på NSMs tekniske løsninger og NorCert. I lys Kravet til antall inspeksjoner av lokale PST-enhe- av Evalueringsutvalgets forslag om at EOS-utvalget ter bør, etter Evalueringsutvalgets syn, kunne reduse- ikke lenger bør føre kontroll med klareringssaker, res til to. EOS-utvalget har gitt uttrykk for at utbyttet foreslås det at antallet obligatoriske inspeksjoner av av slike inspeksjoner ofte er begrenset i forhold til de NSM reduseres til to. NSMs tekniske løsninger er ressursene som kreves i form av reisetid mv. Utvalget imidlertid ett av de områdene der EOS-utvalgets kon- har også vist til at det kan føre en viss kontroll med troll har størst utviklingspotensial, og mye kan derfor lokale enheter via søk i de sentrale registrene hos tilsi at antallet inspeksjoner i praksis bør være høye- DSE. Etter Evalueringsutvalgets syn bør EOS-utval- re, se blant annet rapport fra Evalueringsutvalgets get, heller enn å bruke mye tid på et høyt antall lokale teknisk sakkyndige i vedlegg 3 for mer om dette. inspeksjoner, gjennomføre målrettede undersøkelser Også kravene til inspeksjonenes innhold må endres, blant annet via de sentrale systemene for å kartlegge og det foreslås også her at inspeksjonene bør inne- hvilke lokale enheter det er størst behov for å inspi- holde en «innføring i den løpende virksomheten og sere. Sekretariatet bør også kunne besøke lokale slik besiktigelse som finnes nødvendig». enheter for å kartlegge behovet for kontroll. Slike At klareringssakene tas ut av utvalgets kontroll- enheter bør imidlertid ikke kunne kritiseres uten at område er en forutsetning for gjennomføringen av utvalget har inspisert enheten eller den for øvrig er Evalueringsutvalgets øvrige anbefalinger. Dersom gitt anledning til å uttale seg om saken. Videre kan det ikke foretas noe med klareringssakene, vil det også lokale enheter inspiseres som ledd i temabaserte åpenbart få betydning for EOS-utvalgets andre undersøkelser, der dette fremstår nødvendig eller arbeidsoppgaver, ressursbehov og prioriteringer. naturlig.

35.2.5. I PST 35.2.6. I FSA Ifølge EOS-kontrollinstruksen skal EOS-utvalget I henhold til EOS-instruksen § 11 nr. 2 skal EOS- årlig gjennomføre seks inspeksjoner i Den sentrale utvalget gjennomføre tre årlige inspeksjoner i FSA, enhet (DSE) i PST, og fire inspeksjoner i PSTs lokale med gjennomgang av virksomheten som klarerings- enheter i politidistriktene. Over en tredjedel av utval- myndighet, og slik besiktigelse av annen sikkerhets- gets obligatoriske inspeksjoner er dermed rettet mot tjeneste som finnes nødvendig. Inspeksjonene av PST. Ifølge instruksen skal hver inspeksjon i DSE FSA har i stor grad fokusert på sikkerhetsklarerings- inneholde en gjennomgang av nye saker og løpende saker. I lys av Evalueringsutvalgets forslag om at bruk av skjulte tvangsmidler, samt minst ti stikkprø- EOS-utvalget ikke lenger skal føre kontroll med kla- ver i arkiver og registre. I tillegg skal alle løpende reringssaker, bør antallet obligatoriske inspeksjoner i saker gjennomgås minst to ganger årlig. Etter Eva- tjenesten kunne reduseres til to. Kontrollen med den lueringsutvalgets syn kan antallet obligatoriske militære kontraetterretningstjenesten tilliggende inspeksjoner i DSE reduseres til fire. I tillegg bør de FSA og tjenestens sikkerhetsundersøkelser bør like- konkrete kravene til hva som skal gjennomgås på vel videreføres. Kravet til inspeksjonenes innhold inspeksjonen fjernes, og erstattes med krav tilsva- bør justeres til en «innføring i den løpende virksom- rende de som gjelder for Etterretningstjenesten, nem- heten og slik besiktigelse som finnes nødvendig». lig en «innføring i den løpende virksomheten og slik besiktigelse som finnes nødvendig». Det vises til at 35.2.7. ANDRE INSPEKSJONSOBJEKTER beskrivelsen i instruksen § 11 nr. 1 av de kontrollopp- Til sist krever EOS-kontrollinstruksen i dag at to gavene som gjelder for PST («at tjenestens behand- inspeksjoner skal rettes mot personellsikkerhetstje- ling av forebyggende saker og etterforskningssaker, nesten ved departementer/etater. Behovet for slike dens bruk av skjulte tvangsmidler, behandling av inspeksjoner vil bortfalle helt dersom Evalueringsut- 152 Dokument 16 – 2015–2016 valgets forslag om å ta klareringssaker ut av EOS- mengder krever systemer som effektivt, troverdig og utvalgets kontrollområde og eventuelt overføre kon- objektivt kan kontrollere spørring og respons i syste- trollansvaret til en annen kontrollinstitusjon følges mer, samt bevare notoritet om bruk av informasjo- opp. nen. I tillegg må det føres kontroll med tjenestenes I tillegg følger det av EOS-instruksen § 11 nr. 2 tekniske bearbeidelse av informasjonsmengdene. bokstavene f og g at EOS-utvalget skal foreta EOS-utvalget bør ikke stå for primærkontrollen i «inspeksjon av eget tiltak av det øvrige politi og slike tilfelle, her vil behovet for et helhetlig og dek- andre organer eller institusjoner som bistår Politiets kende kontrollsystem slå inn, men det må tilretteleg- sikkerhetstjeneste» og «for øvrig slik inspeksjon som ges for at EOS-utvalget kan utføre en etterfølgende lovens formål tilsier». Evalueringen har vist at dette og uavhengig kontroll både med tjenestenes innhen- er en viktig bestemmelse i praksis, som blant annet ting, bruk og behandling av informasjonen, og even- har gitt EOS-utvalget mulighet til å føre kontroll med tuelt med den kontrollen som føres av andre. offentlige og private organer som bistår PST. Etter Evalueringsutvalget har ikke funnet grunn til å Evalueringsutvalgets syn bør imidlertid bestemmel- foreslå endringer i regelverket for å åpne for etable- sen i bokstav f ikke være forbeholdt organer som ring av automatiserte kontrollmekanismer. Det antas bistår PST, men utvides til å gjelde «andre organer at EOS-kontrolloven § 4 første ledd, som gir EOS- eller institusjoner som bistår EOS-tjenestene». Der- utvalget adgang til forvaltningens arkiver og registre, som også de øvrige EOS-tjenestene i fremtiden lokaler, installasjoner og anlegg av enhver art, er til- benytter seg av bistand fra private aktører, bør det strekkelig. være en tilsvarende mulighet til kontroll overfor disse. 35.4. Krav til behandling av klagesaker Etter Evalueringsutvalgets syn er muligheten til å 35.3. Automatisert kontroll få klager på EOS-tjenestenes virksomhet behandlet Som påpekt i kapittel 15 om samfunnsmessig og av EOS-utvalget av stor betydning for befolkningens teknologisk utvikling, er det etter Evalueringsutval- tillit til både EOS-tjenestene og kontrollen av dem. gets syn avgjørende at konkrete vurderinger av Ettersom verken offentligheten eller enkeltpersoner behov, muligheter og tilrettelegging for kontroll, har rett til innsyn i tjenestenes virksomhet, er kla- integreres i prosessene knyttet til vurdering og imple- geadgangen til EOS-utvalget den eneste muligheten mentering av nye metoder og kapasiteter i tjenestene. personer som frykter at de er utsatt for krenkelser fra Særlig dersom EOS-tjenestenes metodetilgang EOS-tjenestenes side, har til å få avkreftet eller utvides, bør den tradisjonelle kontrollen fra EOS- bekreftet dette. Evalueringsutvalget støtter derfor utvalgets side suppleres med mekanismer som EOS-utvalget, som har gitt uttrykk for at det bør være forenkler EOS-utvalgets kontroll, og som i seg selv en lav terskel for å ta klager til behandling. utgjør kontrollfunksjoner. Det vises til Evaluerings- Evalueringen har vist at behandlingen av klagesa- utvalgets teknisk sakkyndige, som blant annet kon- ker ikke er spesielt tidkrevende for EOS-utvalgets kluderte slik:693 del, men opptar en større del av sekretariatets kapasitet. Undersøkelsen av EOS-utvalgets klagesaksbe- «Til slutt vurderes det tvingende nødvendig at en handling viser at utvalget i praksis avviser en større fremtidig kontrollfunksjon må kombinere manuell andel klager (34 av 100 saker), primært fordi de ikke kontroll med automatisert maskinell kontroll. Nye vurderes å falle innenfor kontrollområdet, eller fordi metoder eller tilgang til nye datakilder som kan ten- innholdet ikke var tilstrekkelig spesifikt til at de kes implementert som et resultat av den teknologiske kunne undersøkes nærmere. Alle de 66 øvrige sakene og samfunnsmessige utviklingen, må legge inn automatisert maskinell kontroll allerede ved design. Krav ble imidlertid undersøkt nærmere, og av disse ble det til notoritet og krav til kontrollfunksjon for tredjepart i 31 ikke funnet informasjon om klager hos tjenes- (EOS-utvalget) må altså være like selvfølgelig som tene. Dette indikerer at 65 (31 + 34) av 100 klagesa- krav til operasjonell funksjonalitet ved utarbeidelse ker kan betegnes som «grunnløse». På bakgrunn av av kravspesifikasjon. Som tidligere kommentert vil dette har Evalueringsutvalget funnet grunn til å drøf- kontrollfunksjoner som legges til i ettertid veldig ofte te om EOS-utvalget bør ha en mer omfattende vise seg å bli langt mer kostbare og mindre effektive enn dersom dette er en del av det opprinnelige kon- adgang til å avvise klagesaker, eller om det finnes septet.» andre måter å begrense sekretariatets bruk av tid og ressurser på klagesaksbehandlingen. Slik automatisert kontroll vil være spesielt rele- I denne sammenheng må det også tas i betrakt- vant dersom tjenestene i større grad gis tilgang til ning at antallet klagesaker til EOS-utvalget er uforut- store datamengder. Tilgang til, og bruk av, store data- sigbart, og vil kunne øke i fremtiden. I Sverige førte stor oppmerksomhet om en enkelthendelse til kraftig 693. Se vedlegg 3 Einar Lunde: «Innspill til evaluering av EOS- økning i antallet klager til ett av kontrollorganene i utvalget. Teknologiske aspekter», side 24. 2014.694 EOS-utvalget opplevde på sin side en kraftig Dokument 16 – 2015–2016 153

økning i antallet klagesaker i 2013, men antallet gikk EOS-utvalget «mottar» heller enn «undersøker» kla- ned igjen året etter. EOS-utvalget har likevel bemer- ger fra enkeltpersoner og organisasjoner, at «utvalget ket at de klagesakene som mottas er blitt mer kom- avgjør om klagen gir tilstrekkelig grunn til behand- plekse enn tidligere. Selv om det som utgangspunkt ling» og i så fall «foretar de undersøkelser i forvalt- skal praktiseres en lav terskel for å ta klagesaker til ningen som klagen tilsier». behandling, er det etter Evalueringsutvalgets syn, Evalueringsutvalget har også vurdert om klage- viktig at EOS-utvalget har virkemidler for å møte en saksbehandlingen bør forenkles i praksis. EOS-utval- plutselig eller gradvis økning i antall klagesaker på get har opplyst at sekretariatsleder i dag har fullmakt en måte som ikke lammer eller går utover den øvrige til å avvise klagesaker, likevel slik at disse forelegges kontrollvirksomheten. Også av den grunn har Eva- EOS-utvalget dersom det er tvilsomt om saken skal lueringsutvalget vurdert om EOS-utvalget bør gis et behandles eller avvises. Etter Evalueringsutvalgets tydeligere og mer fleksibelt rettslig grunnlag for å syn er dette en hensiktsmessig og forsvarlig praksis, avvise klagesaker. så fremt utvalget også orienteres om de saker som er Etter EOS-kontrolloven § 3 skal EOS-utvalget avvist. Etter EOS-utvalgets instruks for sekretariatet, undersøke alle klager fra enkeltpersoner og organisa- har utvalgsleder fullmakt til å avslutte klagesaker sjoner. Videre følger det av EOS-kontrollinstruksen som det etter foretatte undersøkelser er åpenbart at § 8 første ledd at «ved mottakelse av klager foretar ikke kan føre til kritikk, eller må avvises. Klagesaker utvalget de undersøkelser i forvaltningen som klagen som reiser spesielle spørsmål, skal etter utvalgsleders tilsier», og at «utvalget avgjør om klagen gir tilstrek- vurdering forelegges for utvalget. Etter det opplyste kelig grunn til ytterligere behandling før uttalelse bruker imidlertid ikke utvalgsleder denne fullmakten avgis». Ved vedtakelsen av instruksen ble det forut- i dag. Etter Evalueringsutvalgets syn bør denne full- satt at alle klager skal undersøkes så langt det er nød- makten tas i bruk, noe utvalgsleder vil ha gode forut- vendig, men utvalget ble gitt et skjønnsmessig spille- setninger for dersom Evalueringsutvalgets forslag rom til å beslutte om det skulle gå videre med ytterli- om at utvalgsleder engasjeres på heltid følges opp. gere undersøkelser.695 Sivilombudsmannen har en langt klarere hjemmel 35.5. Strategisk orientering til å avvise klager etter eget skjønn. Det følger av EOS-utvalget har ikke noe overordnet strategido- ombudsmannsloven § 6 siste ledd at «ombudsman- kument. Utover de formål og krav som følger av lov nen avgjør om en klage gir tilstrekkelig grunn til og instruks, tar virksomhetene utgangspunkt i en års- behandling». I tillegg må klager være satt fram innen plan. Årsplanen vedtas, ifølge utvalget, i november 1 år etter at det forhold det klages over ble foretatt og revideres på bakgrunn av Stortingets behandling eller opphørte. av utvalgets årsmelding i juni. I tillegg foretar utval- En klagefrist basert på når det forhold det klages get, etter det opplyste, løpende vurderinger av egne over ble foretatt eller opphørte vil åpenbart ikke være arbeidsmetoder, blant annet på grunnlag av utviklin- egnet i EOS-utvalgets tilfelle, ettersom det dreier seg gen i tjenestenes arbeid og metoder, den teknologiske om klager over virksomhet som klagerne som utviklingen samt endringer i de juridiske rammene utgangspunkt ikke har kjennskap til eller innsyn i. for tjenestene. Utvalget har oppgitt at det opplever Evalueringsutvalget vil heller ikke foreslå en frist rommet for å utferdige en mer overordnet eller lang- som avskjærer klager over forhold som ligger langt siktig strategi som snevert, sett i lys av de strenge tilbake i tid, ettersom historikken på dette området kravene EOS-kontrolloven og -instruksen setter for taler for at enkeltpersoner bør ha mulighet til å utvalgets virksomhet. EOS-utvalget har, etter det avklare også slike forhold. Videre vil en frist basert opplyste, ikke gjennomført større, mer formaliserte på når vedkommende fikk kunnskap eller mistanke undersøkelser, evalueringer av eller prosesser knyttet om de forhold klagen gjelder, skape vanskelige til egen virksomhet. bevisspørsmål og antakelig gi liten besparende Evalueringen har gitt inntrykk av at EOS-utvalget effekt. kunne brukt mer tid på strategisk orientering. Utval- Derimot vil Evalueringsutvalget foreslå at det get synes i all hovedsak å vie sin tid til kjernevirk- gjøres endringer i lov og instruks for å gi EOS-utval- somheten: å inspisere og kontrollere EOS-tjenestene. get et tydeligere grunnlag for å avvise klager uten å Etter Evalueringsutvalgets syn, kan strategiske dis- gjøre nærmere undersøkelser. Forslaget er ikke pri- kusjoner og planer bidra til ytterligere bevisstgjøring mært ment å heve EOS-utvalgets terskel for å under- om kontrollens formål og funksjon, i tillegg til å søke klagesaker i dag, men å gi utvalget et mer flek- skape beslutningseffektivitet, forutsigbarhet og for- sibelt grunnlag til å avvise klager dersom antallet ståelse for prioritering og valg. De kan også gi orga- skulle øke voldsomt. Det foreslås tatt inn i loven at nisasjonen og lederen en bedre beredskap for å hånd- tere utfordrende situasjoner og kritikk. Dessuten kan 694. SIN årsrapport 2014 side 15–16. de bidra til nytenkning i tråd med den samfunnsmes- 695. Innst. S. nr. 150 (1994–1995) side 7. sige utviklingen for øvrig. Strategier som offentlig- 154 Dokument 16 – 2015–2016 gjøres kan videre bidra til å øke forståelse for utval- som gjennomføres og krav til sikkerhet knyttet til den gets eksistensgrunnlag og beslutninger utad. informasjonen som hentes ut bør kunne gjelde. EOS- Evalueringsutvalget anbefaler derfor utvalget å gi utvalget pekte også på at det kan spørres om slik strategiutforming større prioritet. Evalueringsutval- direkte tilgang vil føre til at kontrollen blir for nærgå- gets forslag om å gi EOS-utvalget større fleksibilitet ende. i innretningen av kontrollen og å engasjere utvalgsle- Etter Evalueringsutvalgets syn bør det tilretteleg- der på heltid, bør gi bedre rom og forutsetninger for ges for at EOS-utvalgets kontroll kan gjennomføres strategiske prosesser. Slike prosesser vil også kunne mest mulig effektivt, og det bør vurderes å etablere være avgjørende for kvaliteten i utviklingen og gjen- linjer for sikker kommunikasjon og på sikt også nomføringen av en mer temabasert kontrollmeto- direkte tilgang til tjenestenes systemer. EOS-utvalget dikk. må imidlertid være nærmest til å ta initiativ til slike tiltak. 36. Kontrollverktøy EOS-utvalget har gitt uttrykk for at utvalgets lokaler er i ferd med å bli for små for virksomheten. Evalueringsutvalget har vurdert om EOS-utvalget Evalueringsutvalget har ikke foretatt noen inngående har tilstrekkelige rettslige og faktiske verktøy til bruk vurdering av sikkerheten knyttet til EOS-utvalgets i kontrollvirksomheten. lokaler og utstyr. Det ligger imidlertid i kontrollvirk- EOS-utvalgets mest sentrale rettslige kontroll- somhetens natur at EOS-utvalget har betydelig inn- verktøy er retten til innsyn i EOS-tjenestenes arkiver, sikt i det samlede etterretnings- og sikkerhetsbildet registre og systemer. Ulike aspekter ved denne retten, Norge står overfor. Hensynet til objekt- og informa- og hvorvidt den bør utvides er nærmere omtalt i sjonssikkerhet bør derfor tillegges betydelig vekt i kapittel 40 om EOS-utvalgets innsynsrett. vurderingen av om EOS-utvalget bør flytte til andre Som ledd i vurderingen av EOS-utvalgets fak- lokaler, og eventuelt for valget og innredning av tiske kontrollverktøy, har Evalueringsutvalget stilt lokalene. spørsmål ved om EOS-utvalget har tilstrekkelig faktisk tilgang til tjenestenes virksomhet, om det har 37. Oppnevning, sammensetning og egnede lokaler og om det har tilstrekkelig tilgang til organisering teknologisk utstyr. Ifølge EOS-utvalget er det et problem at utvalget 37.1. Generelt ikke har egnede lokaler hos tjenestene med tilstrek- Det er mange måter å organisere en kontrollmo- kelig antall PC-er til at samtlige utvalgsmedlemmer dell på, noe som illustreres i kapittel 25 om andre kan søke i tjenestenes systemer og gå gjennom saker lands kontrollorgan. Norge har valgt et parlamenta- samtidig. Hittil har EOS-utvalget ikke utfordret tje- risk oppnevnt kontrollutvalg som kombinerer både nestene på dette i altfor stor grad, ettersom det følger politisk representasjon og faglig ekspertise. Evalue- av EOS-kontrollinstruksen § 4 annet ledd at kontrol- ringsutvalget har som nevnt lagt til grunn at stor- len bør innrettes slik at den er til minst mulig ulempe tingsforankringen og utvalgsmodellen skal viderefø- for tjenestenes løpende virksomhet. Etter Evalue- res, men foreslår flere andre endringer i EOS-utval- ringsutvalgets syn må slike praktiske spørsmål finne gets arbeid og rammebetingelser, herunder justerin- sin løsning gjennom dialog mellom EOS-utvalget og ger i oppnevning, sammensetning og organisering av tjenestene. EOS-utvalget. EOS-utvalget har også pekt på at kommunikasjo- Evalueringen har avdekket et behov for å styrke nen med tjenestene er tungvint fordi de ikke har EOS-utvalgets kompetanse, særlig på teknologi, men mulighet til å kommunisere på sikre telefonlinjer også på det EOS-faglige området. Videre er det eller over sikre nett. Mellom møter og inspeksjoner påvist et behov for å styrke utvalgets kapasitet, og gi må all kommunikasjon som inneholder gradert infor- rom for å etablere en mer målrettet kontrollmetodikk masjon skje ved bruk av bud. Dette er også ressurs- og sterkere strategisk orientering. krevende for EOS-tjenestene. På bakgrunn av dette foreslår Evalueringsutval- I dag har EOS-utvalget fri tilgang til de mest sen- gets for det første at rekrutteringen av medlemmer til trale datasystemene i EOS-tjenestene. EOS-utvalget EOS-utvalget som utgangspunkt bør skje gjennom har imidlertid pekt på at kontrollen vil kunne bli langt åpne prosesser, som sikrer at egnede kandidater med mer effektiv dersom utvalget fikk tilgang til syste- den riktige kompetansen fanges opp, se kapittel 37.2 mene fra utvalgets egne lokaler. Det har pekt på at de om oppnevning av medlemmer. Videre mener Eva- praktiske sidene ved inspeksjoner, for eksempel krav lueringsutvalget at EOS-utvalgets størrelse på syv til planlegging, tilgjengelighet i tjenestene mv. med- medlemmer bør fastholdes, og at bredden i den poli- fører at det er en viss terskel for å dra på inspeksjoner. tiske representasjonen er en styrke ved EOS-utval- Utvalget anerkjente at slik tilgang vil ha en teknisk- gets sammensetning. Likevel bør antallet medlem- og sikkerhetsmessig side som ikke er utredet, med la mer med politisk bakgrunn, etter Evalueringsutval- til grunn at samme system for loggføring av de søk gets syn, reduseres til fire, for å gjøre plass til annen Dokument 16 – 2015–2016 155 relevant kompetanse, se kapittel 37.3. nedenfor. De sessen vil også kunne styrke allmenhetens tillit til tre øvrige medlemmene bør ha sterk juridisk, tekno- utvalget. logisk og EOS- eller sikkerhetsfaglig innsikt. Det Dersom Evalueringsutvalgets forslag om å enga- anbefales også at sekretariatets teknologiske og sjere utvalgsleder på heltid følges opp, se nedenfor, EOS-faglige kompetanse styrkes, se kapittel 37.6. bør stillingen utlyses på vanlig måte. Evalueringsut- Evalueringsutvalget foreslår dessuten at EOS-utval- valget har imidlertid forståelse for at alminnelige gets leder engasjeres på heltid, for å styrke utvalgets utlysningsprosesser kan være uegnet ved rekruttering kapasitet, ledelse og strategiske arbeid. av de øvrige medlemmene til EOS-utvalget, blant annet fordi partigruppene bør involveres for å sikre 37.2. Oppnevning av medlemmer en bred partipolitisk sammensetning. Dette bør likevel ikke være til hinder for at det etableres en mer Det følger av EOS-kontrolloven og instruksen at åpen prosess knyttet til oppnevnelse av medlemmene medlemmene velges av Stortinget, etter innstilling uten partipolitisk bakgrunn. fra Stortingets presidentskap. Utover dette gjelder det ingen regler eller retningslinjer for oppnevnelses- Videre vil Evalueringsutvalget anbefale at det eller rekrutteringsprosessen. utarbeides en veiledende retningslinje eller kompe- tanseprofil for hvilke kvalifikasjoner og erfaringer Stortingets administrasjon har opplyst til Evalue- EOS-utvalgets medlemmer bør ha både enkeltvis og ringsutvalget at presidentskapets innstilling utformes samlet, i samsvar med forslagene nedenfor. Denne på bakgrunn av drøftelser i presidentskapet, og at bør ligge til grunn både for partigruppenes forslag partigruppene som ledd i denne prosessen anmodes om kandidater og presidentskapets innstilling til om å foreslå kandidater til medlemmer med politisk medlemmer uten politisk bakgrunn. Det bør også eta- bakgrunn. Medlemmer uten politisk bakgrunn kart- bleres rutiner for hvilken informasjon kandidater gis legges av Stortingets administrasjon på vegne av pre- om vervets innhold og omfang, samt sikres at kandi- sidentskapet. Det gjelder, etter det opplyste, ingen datene gis tilstrekkelig tid til å områ seg, sette seg inn interne retningslinjer for hvem som forespørres, i utvalgets oppgaver og virksomhet og få avklart nød- hvilke kvalifikasjoner som vektlegges eller hvilken vendige spørsmål. informasjon som gis, utover det som har vært uttalt av henholdsvis Skauge-utvalget og kontroll- og konstitusjonskomiteen i forbindelse med vedtakelse og 37.3. Sammensetning av utvalget endringer av lov og instruks, se ovenfor og kapittel Ved opprettelsen av EOS-utvalget ble det lagt til 17.8. grunn at EOS-utvalgets sammensetning ville bli Enkelte av de nåværende medlemmene av EOS- avgjørende for Stortingets og samfunnets tillit til den utvalget har redegjort for sin opplevelse av rekrutte- kontroll som utføres, og at utvalget derfor burde ringsprosessen. De har blant annet gitt uttrykk for at besitte rikspolitisk erfaring, ha tilgang til juridisk de fikk lite informasjon om innholdet i og omfanget kompetanse og innsikt i EOS-tjenestenes fag og av vervet før de ble oppnevnt. arbeidsmetoder.698 Det ble også understreket at utval- Evalueringsutvalget har registrert at Stortinget get burde ha en «bredest mulig partipolitisk sammen- den siste tiden har endret prosessene i forbindelse setning»,699 likevel slik at EOS-utvalget ikke burde med rekruttering og oppnevning av personer tilknyt- bli oppfattet som et partipolitisk utvalg.700 Det ble tet andre kontrollorganer. Det vises for eksempel til lagt til grunn at nåværende eller tidligere ansatte i at stillingen som sivilombudsmann for første gang EOS-tjenestene verken kunne være utvalgsmedlem- ble utlyst ved ansettelse av ny ombudsmann i 2014, mer eller bistandspersoner for utvalget, blant annet og at Stortinget nylig inviterte publikum til å foreslå for å sikre publikums tillit til at det ble foretatt uhil- kandidater til styret i den nye nasjonale institusjonen dede vurderinger. Den øvrige bakgrunnen for og his- for menneskerettigheter.696 Listen over foreslåtte kandidater ble deretter offentliggjort, før president- 697. Se Innst. 397 S (2014–2015) og Stortingets vedtak 18. skapet utferdiget en innstilling og medlemmene ble juni 2015 nr.722 og 723. Det kan også vises til prose- valgt av Stortinget.697 dyren for rekruttering av medlemmer til det neder- Etter Evalueringsutvalgets syn er det ønskelig at landske kontrollorganet CTIVD, der vervene utlyses offentlig, en valgkomité bestående av tre medlemmer liknende endringer også gjøres i forbindelse med hvorav to høyesterettsdommere utferdiger en innstil- rekruttering og oppnevning av medlemmer i EOS- ling til parlamentet, som stemmer over innstillingen. utvalget. Rekrutteringen bør skje gjennom åpne pro- Ettersom det nederlandske kontrollorganet formelt sesser, som sikrer at egnede kandidater med den rik- sett hører under regjeringen, foreslår parlamentet der- tige kompetansen fanges opp. Større åpenhet om pro- etter den innstilte kandidaten for regjeringen, hvis ut- nevnelse bekreftes av Kongen. 698. 696. https://www.stortinget.no/no/Hva-skjer-pa-Stortinget/ NOU 1994:4 side 56-57. Nyhetsarkiv/Hva-skjer-nyheter/2014-2015/kandidater-til- 699. Innst. S. nr. 150 (1994–1995) kapittel 2. nasjonal-institusjon-for-menneskerettigheter/ 700. Innst. S. nr. 77 (1997–1998) side 5. 156 Dokument 16 – 2015–2016 torikken rundt EOS-utvalgets sammensetning er Medlemmer med politisk erfaring er også viktige redegjort for i kapittel 17.8, der det også fremgår at for EOS-utvalgets rolleforståelse. Rollen som folke- utvalget de siste årene har hatt fem medlemmer med valgt har mange likhetstrekk med utvalgets rolle som ulik partipolitisk bakgrunn, og to medlemmer med beskytter av enkeltpersoners rettigheter og samfun- annen relevant kompetanse, hovedsakelig juridisk. nets interesser. Videre ivaretar utvalget viktige og Evalueringsutvalget har ikke grunn til å betvile krevende oppgaver i et skjæringspunkt mellom den kompetansen og dedikasjonen til tidligere eller lovgivende, utøvende og dømmende makt, og kunn- nåværende medlemmer av EOS-utvalget, men har skap om skrevne og uskrevne regler i dette landska- undersøkt om sammensetningen av EOS-utvalget er pet vil kunne være av betydning. Det vil være en for- optimal i fremtiden i lys av målsettingene med kon- del om personer med EOS-relevant politisk erfaring, trollen og den samfunnsmessige og teknologiske utdanning og/eller yrkeserfaring prioriteres. utviklingen. Evalueringsutvalget vil også fremheve betydnin- Ingen av aktørene Evalueringsutvalget har møtt, gen av bred politisk representasjon i EOS-utvalget. har gitt uttrykk for at de opplever at EOS-utvalgets Det gir en ekstra trygghet dersom personer som vurderinger påvirkes av partipolitikk. De av medlem- representerer bredden i politiske standpunkter kan mene som har politisk bakgrunn har opplyst at de er enes om synet på EOS-tjenestenes virksomhet, og det helt uavhengige av det partipolitiske arbeidet og kan gi et bredt lag av befolkningen tillit til at ulike Stortinget, og at de ikke rapporterer til sine partigrup- interesser ivaretas gjennom kontrollen. Samtidig er per eller har kontakt med dem om kontrollarbeidet. behovet for politisk representasjon i EOS-utvalget et Flere aktører har derimot pekt på at medlemmenes annet nå enn da utvalget ble etablert i 1996. Bakgrun- betydelige og varierte livserfaring er tillitvekkende. nen for etableringen var nært knyttet til påviste til- Også betydningen av sterk juridisk kompetanse er felle av misbruk av tjenestenes fullmakter for poli- blitt fremhevet, ettersom utvalgets hovedoppgave er tiske formål. Faren for slikt misbruk må anses langt mindre i dag enn den gang, og Evalueringsutvalget å drive legalitetskontroll. Samtidig har flere av EOS- vil derfor foreslå å redusere antallet medlemmer med tjenestene og deres overordnede etterlyst sterkere politisk bakgrunn noe, for å gjøre plass til annen rele- kompetanse på EOS-faglige og teknologiske spørs- vant kompetanse, se nedenfor. mål, både i utvalget og sekretariatet. Enkelte av EOS- EOS-utvalget skal imidlertid ikke bestå av aktive tjenestene har satt behovet for EOS-faglig kompe- parlamentarikere, og det bør forsøkes forbeholdt tanse i sammenheng med det de opplever som en noe personer som har lagt en politisk karriere bak seg. ensidig vektlegging av personvern- og rettssikker- Dette er primært for å sikre at utvalget fortsatt opp- hetshensyn, se kapittel 28 om ivaretakelse av rikets fattes som partipolitisk uavhengig. Videre kan sikkerhet for mer om dette. Også flere andre aktører utvalgsmedlemmene få tilgang til store mengder gra- har understreket betydningen av teknologisk kompe- dert informasjon om kontroversielle saker med tanse og forståelse på dette feltet, og stilt spørsmål potensielle politiske konsekvenser, som aktive politi- ved om denne er sterk nok hos EOS-utvalget i dag. kere vil kunne beskyldes for å bruke for politiske for- På denne bakgrunn har Evalueringsutvalget vur- mål. dert hvilke typer kompetanse EOS-utvalget bør Det kan også være prinsipielt uheldig om det opp- besitte og om det bør tilføres ytterligere kompetanse, nevnes personer som tidligere har hatt konstitusjo- eventuelt om dette bør skje ved at antallet utvalgs- nelt ansvar for EOS-tjenestenes virksomhet. Dersom medlemmer økes eller ved at balansen mellom med- EOS-utvalget kommer over forhold som ligger til- lemmer med partipolitisk og annen bakgrunn endres. bake i tid, vil det kunne stilles spørsmål ved vedkom- Videre er det vurdert om det bør gis adgang til å velge mendes uhildethet, og vedkommende vil også kunne utvalgsmedlemmer med bakgrunn fra EOS-tjenes- måtte forsvare tidligere handlinger og inntatte stand- tene, og om det bør gis klarere føringer for hvilken punkter. Dette bør Stortinget ta hensyn til i oppnev- kompetanse utvalget bør besitte samlet sett. ningsprosessen. Som redegjort for i kapittel 31.1 om kontrollmo- Et annet viktig element for å styrke et utvalgs uav- dellen, har evalueringen vist at EOS-utvalgets parla- hengighet og tillit er tverrfaglighet. Det bidrar til å mentariske forankring er en styrke ved dagens kon- sikre at ulike perspektiver ivaretas ved behandlingen trollmodell og utvalgets arbeid. Etter Evalueringsut- av komplekse saker, og det kan demme opp for grup- valgets syn bør EOS-utvalget fortsatt være et parla- petenkning. Med gruppetenkning menes her den ens- mentarisk forankret kontrollorgan, både ved at utval- retting og innadvendthet som kan komme til å kjen- get oppnevnes av Stortinget og ved at flere av netegne grupper av personer som har en felles bak- medlemmene har erfaring som stortingsrepresentan- grunn eller som har fungert lenge sammen.701 Dette ter. Dette er viktig for å signalisere kontrollens uavhengighet fra regjering og forvaltning, og dermed for 701. Se også Rapport fra arbeidsgruppe – Etterkontroll av Gjen- den tillitskapende effekten av utvalgets kontroll. opptakelseskommisjonen side 46-47. Dokument 16 – 2015–2016 157 kan igjen hindre nytenkning og kritisk vurdering av EOS-tjenestene har imidlertid vært delte i synet de felles oppfatninger og praksiser som gruppen har på om det bør kunne oppnevnes medlemmer som tid- utviklet. ligere har vært ansatt i tjenestene. Enkelte har pekt Det er viktig at EOS-utvalget samlet sett besitter på at det vil kunne gi nyttig forståelse og innsikt, den overordnede kompetansen som er nødvendig i mens andre har understreket at det kan være ulike kontrollarbeidet. Likevel er det enkelte former for grunner til at personer forlater tjenestene og at ved- kompetanse som bør vektlegges ved oppnevnelsen av kommendes bakgrunn og motivasjon eventuelt ville medlemmer i EOS-utvalget. I denne forbindelse vil måtte vurderes grundig. Også blant de øvrige aktøre- Evalueringsutvalget peke på skillet mellom generell ne Evalueringsutvalget har møtt, har synspunktene kompetanse og innsikt på den ene siden og spisskom- på dette spørsmålet vært delte. Advokatforeningen petanse på den andre. Spisskompetanse vil det som pekte på at oppnevnelse av tidligere ansatte i tjenes- regel bare være behov for i et fåtall av utvalgets tene som medlemmer av utvalget vil kunne svekke saker. Dette behovet vil dermed kunne dekkes gjen- befolkningens tillit til utvalget og tjenestene, og at nom antakelse av sakkyndig bistand eller innhenting den nødvendige kompetansen heller burde tilføres på av sakkyndige uttalelser. Generell kompetanse og annen måte. ICJ-Norge hadde ingen kategorisk hold- innsikt på områder som gjennomsyrer utvalgets kon- ning til spørsmålet, men var i utgangspunktet enige i trolloppgaver, bør imidlertid vektlegges ved oppnev- at dette vil kunne svekke tilliten til utvalget. Organi- nelse av utvalgsmedlemmene. sasjonen mot politisk overvåking (OPO) var derimot I lys av EOS-utvalgets kontrollformål og -oppga- positive til tidligere ansatte som medlemmer, så ver, må utvalget besitte juridisk kompetanse. Etter lenge domstolslovens regler om inhabilitet følges. Evalueringsutvalgets syn bør juridiske spørsmål i Organisasjonen pekte på at fra et rettssikkerhets- stor grad kunne avklares i sekretariatet, se nedenfor ståsted vil det være en fordel med personer som for- om organisering, men det er likevel viktig at EOS- står hvordan tjenestene jobber og som vet hva de bør utvalget innehar sterk juridisk kompetanse som kan se etter. matche og kalibrere sekretariatets juridiske vurderin- Etter Evalueringsutvalgets syn bør det ikke opp- ger. Juristene i utvalget bør dessuten ha bakgrunn fra nevnes utvalgsmedlemmer som tidligere har vært relevant juridisk virksomhet, for eksempel påtale- ansatt i EOS-tjenestene. Risikoen for at disse vil opp- myndigheten, domstolene, forsvarerrollen eller fattes som lojale til sine tidligere arbeidsgivere, og annen kontrollvirksomhet. derved svekke tilliten til utvalgets uavhengighet, vur- En rekke aktører har etterlyst sterkere teknologisk deres som for stor. Det vil også kunne oppstå proble- kompetanse i EOS-utvalget. Den samfunnsmessige matiske situasjoner dersom EOS-utvalget kommer og teknologiske utviklingen generelt, samt utviklin- over forhold tilbake i tid som vedkommende var gen i tjenestenes virksomhet og metoder, tilsier at involvert i eller hvis vedkommende blir konfrontert teknologisk kompetanse og innsikt vil bli avgjørende med tidligere handlinger eller standpunkter. Dette er for at EOS-utvalget skal kunne føre en effektiv og i tråd med Veneziakommisjonens anbefalinger, som reell kontroll med EOS-tjenestene i fremtiden, se del bygger på at det vil svekke tilliten til tilsynsorganet III for mer om dette. Evalueringsutvalget har drøftet dersom det har medlemmer med bakgrunn fra sikker- en rekke løsninger for å ivareta behovet for teknolo- hetstjenestene.702 gisk kompetanse i EOS-utvalget, og falt ned på at Evalueringsutvalget er imidlertid enig i at den behovet for teknologisk spisskompetanse primært må EOS-faglige kompetansen i EOS-utvalget bør styr- ivaretas gjennom å øke bruken av innleid sakkyndig- kes. Dette er viktig både for balansen i utvalgets vur- het og ved å styrke den teknologiske kompetansen i deringer og tjenestenes tillit til utvalget, og kan, som sekretariatet ytterligere. Etter Evalueringsutvalgets OPO påpekte, også være et gode for rettssikkerheten. syn er det likevel viktig at EOS-utvalget har repre- Stortinget bør derfor aktivt søke å rekruttere medlem- sentanter med tilstrekkelig teknologisk innsikt til å mer med slik kompetanse, for eksempel fra andre forstå de teknologiske løsningene tjenestene benytter deler av Forsvaret, politiet og påtalemyndigheten, seg av, de utfordringene de står overfor, og til å stille eventuelt universiteter og andre forskningsmiljøer. spørsmål ved de teknologiske aspektene ved tjeneste- Evalueringsutvalget har også vurdert om den EOS- nes virksomhet. Minst ett medlem bør derfor besitte faglige kompetansen i EOS-utvalget bør styrkes sterk teknologisk kompetanse. gjennom ansatte i sekretariatet eller bruk av bistands- Flere av EOS-tjenestene og deres overordnede personer, se nedenfor. har også etterlyst sterkere EOS-faglig kompetanse i I løpet av evalueringen er det fremmet synspunk- EOS-utvalget. Betydningen av at utvalget ser og ter på EOS-utvalgets aldersmessige sammensetning. anerkjenner ikke bare rettssikkerhets- og personvern- Med de krav som har vært stilt og bør stilles til både hensyn, men også de EOS-faglige implikasjonene av problemstillinger og konklusjoner har vært fremhe- 702. Rapporten avsnitt 173. Dette presenteres som et problem vet. som oftest forekommer i “transition states”. 158 Dokument 16 – 2015–2016 yrkes- og livserfaring, vil gjennomsnittsalderen blant I lys av de kapasitets- og metodiske utfordringer medlemmene ikke kunne være for lav. I lys av de EOS-utvalget står overfor, har Evalueringsutvalget kapasitetsmessige utfordringene utvalget står i og de vurdert om utvalgsleders rolle og kapasitet bør styr- vanskeligheter som kan følge med å kombinere et kes. Dette spørsmålet er drøftet i kapittel 37.8 om krevende verv med fulltids jobb, vil det kunne være organiseringen av utvalgets arbeid. enklere å rekruttere personer som har gått av med pensjon. Det kan være en god løsning for enkelte 37.4. Vervsordningen medlemmer, men etter Evalueringsutvalgets syn blir EOS-utvalgets kapasitet i forhold til dagens og det da desto viktigere med en aldersmessig spredning fremtidens kontrollbehov har vært en overordnet og blant de øvrige medlemmene. Det er viktig både for generell problemstilling som har fått mye oppmerk- kompetansen og dynamikken i utvalget at det også somhet i denne evalueringen. Som redegjort for i består av personer med et aktivt arbeidsliv og for kapittel 31.2 om kontrollmodellen, har Evaluerings- øvrig impulser fra flere generasjoner. utvalget ikke vurdert om kapasitetsutfordringene gjør Utover ovennevnte variasjon i kompetanse og at den nåværende utvalgsmodellen bør erstattes med alder er det også ønskelig at EOS-utvalget i størst en annen modell. Derimot har Evalueringsutvalget mulig grad speiler den norske befolkningssammen- sett det som sin oppgave å foreslå endringer i den setningen. Historisk har representasjon fra både den nåværende utvalgsmodellen som kan styrke EOS- høyre og venstre siden i norsk politikk vært vektlagt. utvalgets kapasitet og gjøre det bedre rustet til å møte Lik representasjon av hvert kjønn er en annen natur- fremtidens utfordringer. lig målsetting, og Evalueringsutvalget vil peke på at Vervsordningen, samt at medlemmene som det i fremtiden kan oppstå liknende behov for repre- utgangspunkt har fulltids arbeid ved siden av kon- sentasjon knyttet til enkeltgrupper i befolkningen trolloppgaven, begrenser EOS-utvalgets kapasitet. I som det også bør tas høyde for. Når ikke samtlige dag møtes EOS-utvalget som hovedregel én gang i aspekter ved befolkningssammensetningen vil kunne måneden, og hvert møte varer i snitt tre dager. I til- representeres i et utvalg på syv personer, må det leg- legg må medlemmene besøke kontorene i forkant av ges til grunn at medlemmene med parlamentarisk og/ møtene, for å lese gjennom omfattende sikkerhets- eller politisk erfaring evner å representere og ivareta gradert materiale, som ikke kan tas med andre steder. et bredt spekter av befolkningens interesser og per- Ifølge EOS-utvalget tilsvarer den totale tidsbruken for utvalgsmedlemmene anslagsvis en 20-prosents spektiver. stilling, mens utvalgsleders tidsbruk tilsvarer om lag I lys av det kompetansebehovet og de kapasitets- en 30-prosents stilling. Det er likevel individuelle utfordringene som er beskrevet ovenfor, kan det rei- variasjoner i hvor mye tid hvert medlem bruker på ses spørsmål om antallet utvalgsmedlemmer bør utvalgsarbeidet, og flere medlemmer har oppgitt at økes. Selv om dette vil kunne øke utvalgets kapasitet de bruker mer enn 20 prosent av arbeidstiden. Det noe, særlig dersom kravene til antall medlemmer nåværende EOS-utvalget har gitt uttrykk for at det som må være til stede på inspeksjoner senkes, vil en ikke har kapasitet til å øke tidsbruken på utvalgsar- økning i antall medlemmer ha begrenset betydning beidet vesentlig. for kapasiteten. Derimot vil det gi rom for en enda Evalueringsutvalget har forståelse for dette. Når bredere kompetansemessig sammensetning. Evalue- medlemskap i utvalget er et verv som er forutsatt å ringsutvalget mener imidlertid at utvalgets størrelse kunne ivaretas ved siden av alminnelig arbeid, kan bør fastholdes, likevel slik at sammensetningen bør det ikke forventes at medlemmene bruker mer enn 20 justeres noe. Etter utvalgets syn vil det være tilstrek- prosent av sin tid. Evalueringsutvalget har vurdert kelig med fire medlemmer med partipolitisk bak- om medlemmene i stedet burde engasjeres i deltids- grunn, aller helst med erfaring som stortingsrepre- stillinger, som eventuelt bare vil kunne kombineres sentanter. Disse bør representere Stortingets sam- med andre deltidsstillinger. Denne løsningen er for mensetning, men slik at minst to har bakgrunn fra eksempel valgt av det nederlandske kontrollorganet, henholdsvis høyre og venstre side. De tre øvrige som består av tre medlemmer i 80 prosent stilling. medlemmene bør ha sterk juridisk, teknologisk og EOS-utvalgets størrelse, samt hensynet til rekrutte- EOS- eller sikkerhetsfaglig innsikt. ring og ønske om et bredt sammensatt utvalg, taler Det er viktig at de som oppnevnes som utvalgs- imidlertid mot en slik løsning, og Evalueringsutval- medlemmer har mulighet til å prioritere utvalgsar- get vil derfor ikke gå inn for dette. Noe annet bør beidet. Medlemmene bør med andre ord ha en imidlertid gjelde for utvalgsleder, se nedenfor. arbeidssituasjon som kan tilpasses den arbeidsbelast- ningen utvalgsarbeidet medfører og være forberedt 37.5. Adgangen til gjenoppnevnelse på denne. Dette har også en side til hvilken informa- I dag utnevnes EOS-utvalgets medlemmer for et sjon som gis potensielle medlemmer ved forespørsel, tidsrom inntil fem år, se EOS-kontrollinstruksen § 1. se kapittel 37.2 om oppnevning for mer om dette. Det gjelder ingen grense for hvor mange ganger med- Dokument 16 – 2015–2016 159 lemmene kan gjenoppnevnes eller hvor lenge de kan lemmene bør kunne gjenoppnevnes én gang. Mer enn inneha vervet. ti år bør det imidlertid, etter Evalueringsutvalgets Enkelte aktører har stilt spørsmål ved om det bør syn, ikke være mulighet til å bli sittende, for å sikre gjelde en grense for hvor mange ganger medlem- tilstrekkelig fornyelse i sammensetningen. mene kan gjenoppnevnes, eller en øvre aldersgrense Evalueringsutvalget har også drøftet om det bør for hvor lenge de kan sitte. Det er blant annet vist til gjelde en øvre aldersgrense, men har kommet til at behovet for jevnlig fornyelse og evne til nytenkning det viktigste er at det er en aldersmessig spredning i utvalget. EOS-utvalget selv og flere andre aktører blant utvalgets medlemmer, og at utvalget samlet sett har imidlertid understreket betydningen av kontinui- besitter tilstrekkelig kompetanse. Med begrensnin- tet blant utvalgsmedlemmene, og vist til at EOS-tje- gen i adgangen til gjenoppnevnelse, vil det uansett nestenes virksomhet er komplisert og at det tar tid å være en grense for hvor lenge hvert enkelt medlem bygge seg opp tilstrekkelig kunnskap til å kunne kan bli sittende. bidra til effektiv og reell kontroll. Evalueringsutvalget har på bakgrunn av dette vurdert om det bør innføres regler som begrenser med- 37.6. Sekretariatets sammensetning, størrelse og lemmenes funksjonstid. organisering Lengden på denne typen verv kan tenkes regulert Mellom inspeksjonene drives EOS-utvalgets på ulike måter, fra lengre åremål med eller uten gjen- kontrollarbeid av sekretariatet. Som redegjort for i oppnevningsadgang til kortere åremål med mulighet kapittel 17.1, har sekretariatsfunksjonen i EOS-utval- til én eller flere forlengelser. Valget vil bero på en get utviklet seg kraftig siden opprettelsen i 1996. avveining av behovet for kontinuitet og kompetanse EOS-utvalget selv har uttrykt stor tilfredshet med opp mot behovet for utskiftning og fornyelse. sekretariatets utvikling og arbeid. Det har fremhevet Lengre åremål eller vid adgang til gjenoppnev- de ansattes dyktighet, grundighet og lojalitet til utval- nelse vil sikre at medlemmene får tilstrekkelig tid til gets instruksjoner. Det har også understreket betyd- å opparbeide seg kunnskap om og forståelse for EOS- ningen av sekretariatets forberedelser og arbeid for tjenestene og kontrollen av dem. Det vil imidlertid øvrig, for at inspeksjonene har blitt mer målrettet enn også kunne føre til lite fornyelse og at utvalgsmed- tidligere. Evalueringsutvalget har ikke grunn til å lemmene i stor grad hviler på erfaring. Permanens i betvile kvaliteten i EOS-sekretariatets arbeid. Som utvalgets sammensetning vil dessuten kunne føre til det også er påpekt av Veneziakommisjonen, er det større konformitet og fare for gruppetenkning innad i viktig at tilsynsorgan støttes av erfarne ansatte, sær- utvalget. lig dersom medlemmene bare er engasjert på del- Prinsipielt sett vil gjenoppnevningsadgang fremtid.703 stå uheldig i verv som forutsetter høy grad av uav- Både EOS-utvalget og sekretariatet har understre- hengighet. Et ønske om gjenoppnevning vil kunne ket betydningen av kontinuitet blant de ansatte, for å påvirke utførelsen av vervet, og uavhengig av om bygge faglig kompetanse på og forståelse for et kom- dette faktisk skjer vil en slik adgang kunne svekke plisert område med mange særegne spørsmål. EOS- allmennhetens tillit til utvalgsmedlemmenes uavhen- tjenestene har også understreket betydningen av kon- gighet. I så måte vil ett langt åremål være å fore- tinuitet, med tanke på all den graderte informasjonen trekke, mens adgang til gjenoppnevnelse for én de sekretariatansatte får tilgang til og at faren for periode vil være i tråd med praksis i offentlig sektor. spredning av informasjonen øker ved hyppige En praktisk begrunnelse for kortere åremål kan utskiftninger. De senere årene har det tilsynelatende være at det er lettere å rekruttere nye medlemmer, så vært god kontinuitet i sekretariatet, i form av en vel som å få medlemmene til å akseptere gjenoppnev- kjerne av medarbeidere som har vært der i lengre tid. nelse. Kort funksjonstid vil også gjøre det enklere å Tilbakemeldinger fra EOS-utvalget, sekretariatet og avløse personer som ikke fungerer tilfredsstillende i tjenestene tyder på at dette har muliggjort kunnskaps- rollen. Det synes imidlertid hittil ikke å ha vært noen oppbygning om tjenestenes virksomhet generelt, praksis for å la være å gjenoppnevne EOS-utvalgs- men også vært en viktig faktor i utviklingen av for- medlemmer som har ønsket å fortsette. ståelsen for tjenestenes datasystemer og metoder, og Dagens oppnevningsperiode på fem år fremstår i utvalgets metodikk for søk i og kontroll av disse. Et utgangspunktet som lang nok til at medlemmene får sekretariat på størrelse med EOS-utvalgets, som job- mulighet til å opparbeide seg solid kunnskap og kom- ber med et så vidt begrenset og avansert fagfelt, blir petanse på området. Det er neppe grunn til å korte imidlertid fort sårbart for utskiftninger. ned perioden for å gjøre rekruttering lettere, da kan I dag består sekretariatet av sekretariatsleder, fem den lange perioden heller gi potensielle medlemmer juridiske rådgivere, en samfunnsfaglig rådgiver og to en indikasjon på hva som kreves for å bidra til et solid kontrollregime. Betydningen av kontinuitet, kunn- 703. Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversight skap og kompetanse i kontrollen tilsier også at med- of the Security Services» (2007) avsnitt 231. 160 Dokument 16 – 2015–2016 administrativt ansatte. I tillegg er det utlyst en stil- diske problemstillinger for utvalget, og som et mini- ling for en person med teknisk kompetanse. Sekreta- mum kunne legge frem forslag til konklusjoner på riatet har dermed en sterk overvekt av juridisk kommer komplekse juridiske spørsmål, når disse foreleg- petanse. Ifølge flere av EOS-tjenestene og deres ges utvalget. overordnede, preger dette utvalgets fokus i kontroll- Flere aktører har påpekt overfor Evalueringsut- virksomheten. Etter Evalueringsutvalgets syn er det valget at det er positivt at sekretariatet de siste årene naturlig og nødvendig at et flertall av de ansatte i er tilført annen type kompetanse enn den juridiske. EOS-utvalgets sekretariat er utdannet jurister. Utval- Evalueringsutvalget er enig i dette, og viser til at get skal primært beskytte enkeltpersoners rettigheter bredde og tverrfaglighet i sekretariatets sammenset- og drive legalitetskontroll, noe som fordrer kunnskap ning vil kunne gi viktige impulser både til utvalget og om og forståelse for de juridiske problemstillingene sekretariatet selv. Det bør imidlertid ikke gå på som oppstår i forholdet mellom enkeltindivider og bekostning av saksbehandlerkapasiteten og forutset- tjenestenes virksomhet. ter at det er tilstrekkelig med arbeidsoppgaver av Det er imidlertid også viktig å sette søkelys på annen art enn de juridiske. hvilken juridisk erfaring de ansatte har. Hittil har det Som redegjort for i kapittel 37.3, har en rekke hovedsakelig vært ansatt relativt unge jurister, med aktører etterlyst sterkere teknologisk kompetanse i begrenset arbeidserfaring fra tidligere. Kvaliteten i EOS-utvalget. Evalueringen har også vist at de tek- sekretariatets arbeid har dermed i større grad vært et niske sidene ved enkelte av EOS-tjenestenes virk- resultat av kontinuitet og kunnskapsoppbygning enn somhet har fått lite oppmerksomhet fra EOS-utval- de erfaringene de ansatte har hatt med seg fra tidli- gets side, og at kompleksiteten i tjenestenes bruk av gere. Etter Evalueringsutvalgets syn, bør det tas grep teknologi vil øke, se kapittel 34 om kontrolloppga- for å øke rekrutteringen av personer med relevant fag- vene og rapporten fra Evalueringsutvalgets teknisk bakgrunn eller erfaring fra tidligere. Eksempler på sakkyndige i vedlegg 3. Beslutningen om å ansette en dette kan være erfaring fra domstolene, politi- eller teknolog, som både har ansvar for drift av EOS- påtalemyndighet eller annen kontrollvirksomhet. utvalgets egne systemer, men også vil kunne bistå Erfaring med grenseflaten mellom juss og teknologi, den teknisk sakkyndige, må dermed anses som et for eksempel fra arbeid med forvaltningsinformatikk, skritt i riktig retning. Evalueringsutvalget mener vil også være svært relevant for EOS-utvalget. Ett imidlertid at det er påkrevd med minst én person i full eksempel på hvordan den juridiske kapasiteten kan stilling med spisskompetanse på de teknologiske styrkes, kan hentes fra Sverige, der den svenske aspektene ved kontrollvirksomheten, og som bruker Säkerhets- og integritetsskyddsnemnden viste til gode hele stillingen på kontrollarbeidet. erfaringer i forbindelse med rekrutteringen til sekreta- Både EOS-tjenestene og deres overordnede har, riatet av en eldre og rutinert dommer som også hadde som nevnt, etterlyst sterkere EOS-faglig kompetanse erfaring fra tilsynsvirksomhet. Vedkommende ble i EOS-utvalget. Som nevnt ovenfor har Evaluerings- ansatt som en juridisk forsterkning, er fristilt fra utvalget gått imot å oppnevne personer med bak- alminnelig saksbehandlingsarbeid og tjener blant grunn fra tjenestene som utvalgsmedlemmer, men annet som en sparringspartner for sekretariatslederen. Evalueringsutvalget har også drøftet om det bør Et annet alternativ kan være å engasjere mer erfarne åpnes for å ansette personer med slik bakgrunn i jurister som bistandspersoner eller til utredning av sekretariatet. Utvalget legger til grunn at sekretariats- særlige spørsmål, se nedenfor for mer om dette. ansatte med bakgrunn fra tjenestene ikke vil kunne Overfor Evalueringsutvalget har det vært stilt skade tilliten til EOS-utvalget i like stor grad som spørsmål om EOS-sekretariatet, som ledd i en effek- utvalgsmedlemmer med slik bakgrunn. Dette under- tivisering av utvalgsarbeidet, i større grad burde bygges av tilbakemeldingene fra de uavhengige aktø- avklare eller konkludere i juridiske spørsmål, i stedet rene Evalueringsutvalget har møtt. Det legges også for å legge dem frem til åpen diskusjon i utvalget. til grunn at slike personer kan besitte viktig kompe- Med tanke på at utvalget består av maksimum én tanse, og det vises til at den svenske Statens inspek- eller to jurister, vil det ikke ha forutsetninger for på tion för försvarsunderrättelsesvärksomheten (SIUN) egen hånd å vurdere komplekse juridiske spørsmål, etter det oppgitte har hatt gode erfaringer med rekrut- uten at disse er utredet på forhånd. Som redegjort for tering av tidligere ansatte i tjenestene til sekretariatet. i kapittel 37.3 om utvalgets sammensetning og kom- Det må imidlertid tas i betraktning at vedkommendes petanse, vil juristen(e) i utvalget primært kunne stille erfaring som hovedregel vil begrense seg til én av spørsmål ved og kalibrere sekretariatets vurderinger. EOS-tjenestene. I enkelte situasjoner kan det også Det kan også anføres at utvalgets hovedoppgave ikke stilles spørsmål ved vedkommendes motiv for å for- er å ta stilling til regelverkets innhold generelt, men å late den aktuelle tjenesten, og det vil være uheldig vurdere anvendelsen av lover og regler på faktum i dersom vedkommende har et problemfylt forhold til konkrete tilfelle. Etter Evalueringsutvalgets syn bør tidligere arbeidsgiver. Videre vil det kunne være pro- sekretariatet ha en viss terskel for å legge frem juri- blematisk dersom EOS-utvalget undersøker deler av Dokument 16 – 2015–2016 161 tjenestenes arbeid vedkommende har vært involvert 37.7. Forholdet mellom utvalget og sekretariatet i. Evalueringsutvalget vil ikke utelukke muligheten EOS-utvalgets kontroll utføres i dag gjennom et for å ansette personer med bakgrunn fra tjenestene i nært samspill mellom utvalget og sekretariatet. sekretariatet, men understreker at det i så fall må utvi- EOS-utvalget deltar først og fremst i kontrollvirk- ses betydelig årvåkenhet med tanke på årsaken til at somheten ved månedlige inspeksjoner og interne arbeidsforholdet til tjenestene ble avsluttet. Det vil møter. Under inspeksjonene møter utvalget EOS-tje- være av betydning om arbeidsforholdet til tjenestene nestenes ledelse, gjennomgår enkeltsaker, registre- ligger langt tilbake i tid, og dersom det vurderes å ringer og andre funn i tjenestenes arkiver, registre og ansette personer med erfaring fra EOS-tjenestene, systemer. I de interne møtene drøftes det hvilke saker bør det uansett pålegges en karantenetid. Videre vil som skal følges opp i etterkant av inspeksjonene, inn- Evalueringsutvalget understreke at det ikke er noe i komne klager, eventuelle spørsmål i pågående saker veien for at det ansettes personer med bakgrunn fra og resultatet av saker der undersøkelsene er avsluttet. andre deler av politiet eller Forsvaret, eller fra EOS- Som ledd i forberedelsen av inspeksjonene, gjen- tjenestenes overordnede (departementene), der det nomfører sekretariatet både møter og undersøkelser i også kan finnes betydelig EOS- og kontrollfaglig EOS-tjenestene. Det gjør et utvalg av saker som fore- kompetanse. legges utvalget under inspeksjonene, og kommer Spørsmålet om sekretariatet er stort nok, ble blant med forslag til hvilke søk utvalgsmedlemmene kan annet tatt opp i Evalueringsutvalgets møte med kon- gjennomføre på egenhånd. Oppfølgingen av saker i troll- og konstitusjonskomiteen. Spørsmålet har også etterkant av inspeksjoner skjer ved brev fra sekretari- vært en naturlig del av drøftelsen av hvordan EOS- atet til tjenestene, som utformes på bakgrunn av utvalgets kapasitetsutfordringer best kan løses. Eva- utvalgets interne drøftelser.704 Basert på diskusjonene lueringen viser imidlertid at det først og fremst er i utvalget, skriver sekretariatet også utkast til avslut- utvalgets kapasitet som er presset, og som også EOS- tende brev til tjenestene. Disse drøftes i utvalget og utvalget selv har påpekt, fører et større sekretariat og signeres av utvalgsleder. flere saksbehandlere lett til mer arbeid for utvalget. EOS-utvalgets instruks for faglig og administra- Det er dermed ikke gitt at en ytterligere utvidelse av tiv drift av EOS-utvalgets sekretariat705 og sekretaria- sekretariatet vil øke EOS-utvalgets kapasitet som tets saksbehandlingsinstruks706 har enkelte bestem- sådan. Økning i antall ansatte vil også kunne få uhel- melser om forholdet mellom EOS-utvalget og sekre- dige konsekvenser for balansen mellom utvalget og tariatet, og sekretariatets fullmakter og opptreden sekretariatet, se nedenfor for mer om dette. Evalue- overfor EOS-tjenestene. Blant annet skal sekretaria- ringsutvalget vil ikke utelukke at det på sikt vil kunne tets spørsmålsstillinger til tjenestene holdes i en nøyt- bli behov for flere saksbehandlere i sekretariatet, for ral form, og ikke gi uttrykk for kritikk eller andre eksempel dersom bruken av en temabasert kontroll- meningsytringer. Ved utadrettet arbeid uten utvalgets metodikk viser seg å kreve mer kapasitet i sekretari- deltakelse skal sekretariatets ansatte opptre saklig og atet, men ser ikke dette som noen umiddelbar løsning nøytralt. Eventuelle innvendinger mv. fra tjenestene på de utfordringer EOS-utvalget nå står overfor. eller forvaltningen når det gjelder innsyn eller andre Evalueringsutvalgets generelle inntrykk ved forhold skal ikke utfordres, men fremlegges for gjennomgangen av klagesakene og eget tiltak-sakene utvalgsleder eller utvalget. er at EOS-utvalgets saksbehandling er svært grundig. Flere av aktørene Evalueringsutvalget har møtt, Eksempelvis utarbeider sekretariatet omfattende har stilt spørsmål om de siste årenes økning i antall interne notater i det store flertallet av sakene, også i ansatte i sekretariatet og intensiveringen i sekretaria- små enkeltsaker som ikke reiser prinsipielle eller tets forberedelser til inspeksjonene har ført til at generelle spørsmål. Det antas at EOS-utvalget ville sekretariatets rolle og betydning i kontrollvirksomhe- oppfylt kravet til forsvarlig saksbehandling selv om ten har styrket seg på bekostning av utvalgets. Blant sekretariatets behandling av sakene, særlig de annet er det påpekt at den nye inspeksjonsmetodik- enklere og mindre prinsipielle sakene, ikke var fullt ken, der sekretariatet gjennomfører opp til to dagers så omfattende og tidkrevende som i dag. I kapittel 35 formøter i EOS-tjenestene og gjør en rekke egne om kontrollformer og metodikk har Evalueringsut- undersøkelser i deres systemer, i stor grad setter ram- valget foreslått enkelte endringer i EOS-utvalgets mene for utvalgets inspeksjoner. Det har også vært metodiske tilnærming til kontrollen. Ved å gå over til en mer temabasert metodikk vil utvalgets saksbe- 704. Ifølge Saksbehandlingsinstruks for EOS-utvalgets sekreta- handling også kunne bli mer effektiv, blant annet ved riat 1. september 2015 punkt 8.2.1 skal spørsmålsbrev til tje- at det opprettes færre av de små, mindre prinsipielle nestene heretter som hovedregel ikke godkjennes av utvalget før utsendelse, men fremlegges som en orienteringssak i eget tiltak-sakene. For klagesakene kan det vært ettertid, med mindre sekretariatsleder er i tvil om spørsmå- aktuelt med en noe forenklet saksbehandling, særlig lene. med tanke på de sakene som fremstår som åpenbart 705. Fastsatt av EOS-utvalget 27. august 2008. grunnløse, se kapittel 35.4 for mer om dette. 706. Fastsatt av EOS-utvalgets sekretariat 1. september 2015. 162 Dokument 16 – 2015–2016 anført at det utvalget er opptatt av på inspeksjonene i EOS-utvalget bør derfor søke å synliggjøre de stor grad samsvarer med det sekretariatet har vært prosessene som finner sted internt i utvalget, og som opptatt av under forberedelsene. legger føringer på sekretariatets gjennomføring av EOS-utvalget selv har gitt uttrykk for at sekreta- kontrollvirksomheten. Flere av Evalueringsutvalgets riatet ikke har noen uønsket innflytelse på utvalgets forslag tar sikte på å frigjøre kapasitet for EOS-utval- arbeid og vurderinger. Det har pekt på at det er utvalget, og legge til rette for mer strategisk, risikobasert get som legger premissene for kontrollen gjennom og tematisk kontroll. En slik omlegging kan gjøre avgjørelsene i de interne møtene om hva som skal utvalgets føringer tydeligere, for eksempel ved at undersøkes nærmere og hva som eventuelt skal kriti- utvalget vedtar mandater for de konkrete tematiske seres eller ikke, og at sekretariatet er lydhøre og undersøkelsene, som igjen kan formidles til utvalget. lojale i oppfølgingen av de instruksjoner det får. Evalueringsutvalgets forslag om å engasjere utvalgs- Utvalget har videre uttrykt forståelse for at tjenestene leder på heltid vil også kunne styrke kommunikasjo- kan få inntrykk av at sekretariatet styrer mer enn det nen mellom utvalg og sekretariat, mellom utvalget og gjør, blant annet fordi tjenestene har utstrakt kontakt tjenestene og utvalgets oppfølging av sekretariatets med sekretariatet mellom instruksjonene og under arbeid. forberedelsen av disse. Utvalget har imidlertid pekt på at tjenestene har begrenset grunnlag for å uttale 37.8. Utvalgsleders rolle seg om dette, ettersom de ikke har innsikt i dialogen Rollen som utvalgsleder ble ikke spesifikt omtalt mellom utvalget og sekretariatet. Etter EOS-utval- i forbindelse med opprettelsen av utvalget, og det fin- gets syn bidrar sekretariatet til tilrettelegging heller nes ingen stillingsinstruks e.l. for vedkommende. Av enn styring. EOS-utvalgets årsplaner fremgår det imidlertid at Den som forbereder og utreder en sak vil alltid målet med utvalgsleders arbeid er å sikre at utvalgets kunne ha innflytelse på sakens resultat. Den vil selv mål med virksomheten oppnås, på en hensiktsmessig definere hvilket materiale som er relevant, velge måte. Som ledd i dette skal leder forestå den overord- hvordan dette skal legges frem og eventuelt kunne nede styringen av utvalgets virksomhet, representere fremme egne synspunkter i et utkast til brev eller utvalget utad, besvare spørsmål fra media eller andre, avgjørelse. En viss innflytelse fra det som fremstår alene eller sammen med andre utvalgsmedlemmer/ som et kompetent sekretariat på arbeidet til og utfal- sekretariatsleder og lede utvalgets inspeksjoner og let av utvalgets kontroll er både uunngåelig og ønske- møter. Denne beskrivelsen gir stort rom for den lig. enkelte til å forme lederrollen, og evalueringen tyder Etter Evalueringsutvalgets syn er et velfunge- på at rollen har vært tolket forskjellig av de som har rende sekretariat helt nødvendig for at EOS-utvalgets innehatt den til nå. kontroll skal ha den nødvendige grundighet og kvali- Ifølge årsplanene er målet for sekretariatsleder å tet. Sekretariatets bidrag til å forberede og gjøre tilrettelegge utvalgets virksomhet slik at målene for utvalgets inspeksjoner mer målrettede, samt øke for- virksomheten oppnås. Som ledd i dette skal vedkom- ståelsen for tjenestenes tekniske systemer, har vært mende forestå den løpende faglige og administrative viktig for utvalgets måloppnåelse, se kapittel 27.1 ledelsen av sekretariatet og tilrettelegge og arbeide ovenfor. Evalueringsutvalget har ikke grunnlag for å for gode rutiner og samarbeidsrelasjoner internt i si at EOS-utvalgets sekretariat har noen uønsket inn- sekretariatet, overfor utvalgets leder og utvalget. flytelse på EOS-utvalgets virksomhet. Vedkommende skal også stimulere til faglig utvik- Det er likevel viktig at både omverdenen og EOS- ling og godt arbeidsmiljø i sekretariatet. tjenestene kan stole på at det er EOS-utvalget som Beskrivelsene av de to ledernes mål viser at står for den reelle kontrollen av tjenestenes virksom- utvalgsleder har det overordnede ansvaret for at het, og ikke utvalgets sekretariat. En forutsetning om målene med virksomheten nås, mens sekretariatsle- dette ligger til grunn for utvalgsmodellen som sådan, der skal tilrettelegge for dette i det daglige. Samtidig dets parlamentariske forankring og sammensetning. skal utvalgsleder ha den overordnede styringen med EOS-utvalgets eksistens hviler på en forutsetning om utvalgets virksomhet, mens sekretariatsleder skal at utvalgets avgjørelser skal fattes av utvalgsmed- forestå den løpende ledelsen av sekretariatet. lemmene i fellesskap, og være uavhengige og selv- Etter Evalueringsutvalgets syn er det vanskelig å stendige resultater av en kritisk diskusjon av de funn se at det ansvaret og de oppgaver som er tillagt utvalget og sekretariatet har gjort i undersøkelsen av utvalgsleder, i fremtiden vil la seg gjennomføre på en en sak. Selv om sekretariatet besitter særlig faglig god måte innenfor det som er beskrevet å tilsvare en ekspertise og kontinuitet, har EOS-utvalgets med- 30 prosents stilling, der 20 prosent opptas av utval- lemmer et særlig ansvar for å kontrollere at sakene er gets kontrollvirksomhet. Evalueringen har avdekket tilstrekkelig utredet. Det er utvalget som har det at EOS-utvalget står overfor store utfordringer, både endelige ansvaret for avgjørelsenes innhold og even- knyttet til utvalgets kapasitet, metodikk og tilpasning tuell kritikk som rettes mot EOS-tjenestene. til den teknologiske utviklingen. I tillegg er det Dokument 16 – 2015–2016 163

ønskelig at utvalget etablerer en sterkere strategisk med avhør og samtaler engasjerte utvalget en politi- orientering og en mer strategisk, risikobasert og faglig sakkyndig.709 tematisk kontroll. Skal EOS-utvalget møte disse Som nevnt ovenfor har Evalueringsutvalget kon- utfordringene på en god måte, er det nødvendig med kludert med at medlemmene av EOS-utvalget ikke en erfaren og kompetent leder, som gis rom til å drive bør besitte spisskompetanse på særskilte områder, en sterk og tydelig ledelse av EOS-utvalgets virk- men at det bør finnes generell kompetanse på enkelte somhet. av de områdene som er viktigst for EOS-utvalgets Evalueringsutvalget har derfor kommet til at kontroll. Videre er det fremhevet at hovedtyngden av utvalgsleder bør engasjeres på heltid. kompetansen i sekretariatet bør være juridisk, men at En slik løsning vil gi utvalgsleder mer tid til å det vil bli nødvendig med mer teknologisk kompe- drive overordnet og strategisk arbeid og utvikling av tanse i fremtiden. EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. Dette vil måtte Utover dette bør behovet for bruk av sakkyndige skje i nært samarbeid med utvalget, og vil bedre eller andre bistandspersoner, etter Evalueringsutval- utvalgets forutsetninger for å ta opp og behandle gets syn, vurderes fortløpende, både i konkrete saker overordnede strategiske spørsmål knyttet til kontroll- og som tilførsel til kontrollvirksomheten generelt. virksomheten. En styrket lederrolle kan også bidra til Bruk av sakkyndige eller andre bistandspersoner kan å styrke utvalgets uavhengighet i forhold til sekreta- være viktig for å dekke kompetansebehov eller få riatet. Det vil gi mulighet til tettere oppfølging av og utført oppgaver som utvalget eller sekretariatet ikke kontroll med sekretariatets arbeid fra utvalgets selv har kapasitet til. Det kan også være en nyttig side.707 måte å få et friskt blikk på viktige eller utfordrende På den andre siden gir en slik lederrolle utvalgs- deler av kontrollvirksomheten, for eksempel i forbin- leder en privilegert posisjon i forhold til de øvrige delse med etablering av sterkere strategisk oriente- medlemmene, som kan komme til å svekke utvalget ring og metodeutvikling. Dersom EOS-utvalget i som kollegialt organ. En utvalgsleder som engasjeres fremtiden gjennomfører flere temabaserte undersø- på heltid får en større mulighet til å påvirke det dag- kelser, fremstår det særlig aktuelt å bruke sakkyndige lige arbeidet i sekretariatet, og til å forberede seg til eller bistandspersoner med særkompetanse innenfor møtene. Dessuten kan en utvalgsleder som tar større det enkelte tema. del i sekretariatets virksomhet, komme til å identifi- I dag følger det av EOS-kontrollinstruksen § 2 at sere seg sterkere med sekretariatet enn med utvalget, EOS-utvalget ikke kan anta bistand fra tidligere og dermed føle seg forpliktet til å forsvare sekretaria- ansatte i tjenestene. Det følger også forutsetningsvis tets forslag eller fremstillinger. Evalueringsutvalget av dette at det vil være utelukket å engasjere nåvæ- mener imidlertid at slike utfordringer vil kunne hånd- rende ansatte. Etter Evalueringsutvalgets syn er det teres på en god måte, og at den økte kapasiteten en ikke tilstrekkelig sterke grunner til å videreføre heltidsengasjert utvalgsleder vil ha, vil ha langt større denne bestemmelsen. På samme måte som for sekre- positive enn negative effekter. tariatsansatte, vil ikke bistandspersoner med bak- Det kan tenkes ulike løsninger for forholdet mel- grunn fra tjenestene kunne skade tilliten til EOS- lom utvalgsleder på den ene siden og sekretariatsle- utvalget i like stor grad som utvalgsmedlemmer med der/sekretariatet på den andre. Det mest naturlige er slik bakgrunn. I dag er både tjenestenes virksomhet å beholde dagens løsning, der utvalgsleder er den og EOS-utvalgets kontroll mer omfattende og kom- overordnede virksomhetslederen, mens sekretariats- pleks enn da den aktuelle bestemmelsen ble vedtatt, leder har det faglige og administrative ansvaret for og betydningen av at utvalget til enhver tid kan anta sekretariatet. den mest kompetente bistandspersonen på det aktuelle området vil være viktigere. Dette er i tråd med 37.9. Bruk av bistandspersoner Veneziakommisjonens anbefalinger, som gir uttrykk EOS-utvalget har flere erfaringer med bruk av for at organene bør kunne bruke personer med bak- sakkyndige og andre bistandspersoner, både knyttet grunn fra sikkerhetstjenestene som bistandspersoner, til den teknologisk sakkyndige som utvalget har ettersom de innehar viktig kompetanse og kan bidra benyttet på fast basis siden 1999, og i forbindelse til å styrke tilliten mellom tjenesten og tilsynsorga- med undersøkelsen av konkrete saker eller prosjek- net.710 Nåværende ansatte bør imidlertid ikke kunne ter. I undersøkelsen av Treholt-saken i 2011 innhen- engasjeres. tet utvalget juridisk bistand i form av en juridisk Det er viktig at behovet for å holde gradert infor- betenkning og samtaler med juridiske fagpersoner, masjon innenfor en begrenset krets hensyntas, og at samt avholdt samtaler med historikere.708 I arbeidet det derfor vurderes å bruke de samme personene over

707. Se Rapport fra arbeidsgruppe – Etterkontroll av Gjenoppta- 709. Se Særskilt melding side 6. kelseskommisjonen side 50–53. 710. Veneziakommisjonen «Report on the democratic oversight 708. Se Særskilt melding side 7–8. of the Security Services» (2007) avsnitt 168–169. 164 Dokument 16 – 2015–2016 tid eller begrenset antallet bistandspersoner på annen undersøkelser om forhold som utvalget selv ikke kan måte. komme videre med. EOS-utvalgets meldinger begrenses som 38. Taushetsplikt, rapportering og offentlighet utgangspunkt til å omtale de emner som har dannet 711 38.1. EOS-utvalgets taushetsplikt grunnlag for merknader fra utvalget. Dette begrunnes særlig med at opplysninger om lovpålagte oppga- EOS-kontrolloven § 8 pålegger EOS-utvalget og ver som tjenestene har utført innenfor regelverkets dets sekretariat taushetsplikt «hvis annet ikke blir rammer, har et legitimt behov for beskyttelse. bestemt». EOS-utvalget har gitt uttrykk for at det er utford- EOS-utvalgets taushetsplikt om graderte opplys- rende å finne en god form på utvalgets meldinger. ninger og andre sensitive opplysninger utvalget Dette skyldes blant annet at utvalgets saker i stor grad behandler er av grunnleggende betydning både for inneholder gradert informasjon. Utvalget arbeider EOS-tjenestenes og enkeltpersoners tillit til utvalget. imidlertid aktivt med å få sagt sensitive ting på en Denne tilliten er en forutsetning for at kontrollen kan nøytral måte. utføres på betryggende måte, og unntak fra taushets- Flere av aktørene Evalueringsutvalget har møtt, plikten bør derfor etter Evalueringsutvalgets syn bare har gitt EOS-utvalget ros for gode, grundige og kunne besluttes ved lov. Utvalget foreslår derfor at omfattende meldinger. ICJ-Norge påpekte for formuleringen «hvis ikke annet blir bestemt» tas ut eksempel at rapportene gir inntrykk av et utvalg som av lovteksten. tar både kontrolloppgaven og offentlighetens informasjonsbehov på alvor. Flere av EOS-tjenestenes 38.2. EOS-utvalgets meldinger overordnede har gitt uttrykk for at de finner nyttig Etter EOS-kontrolloven § 8 nr. 2 skal utvalget informasjon og korrektiver i meldingene, til bruk i årlig avgi melding til Stortinget om sin virksomhet. eget tilsyn med tjenestene. Slik melding kan også gis hvis det er avdekket for- Andre aktører har gitt uttrykk for at særlig årsmel- hold som Stortinget straks bør kjenne til. Meldingene dingene er omfattende og detaljerte, og ikke gir et og deres vedlegg skal være ugraderte. oversiktlig bilde av de utfordringene EOS-tjenestene Ifølge EOS-kontrollinstruksen § 13 nr. 3 skal står overfor. EOS-utvalgets årsmeldinger avgis innen 1. april Norsk presseforbund understreket i møte med hvert år. Etter samme bestemmelse annet ledd bør Evalueringsutvalget betydningen av åpenhet rundt årsmeldingen omfatte EOS-utvalgets konklusjoner og grunnlaget for dem, og rundt EOS-tjenestenes virksomhet. Forbundet – en oversikt over utvalgets sammensetning, møte- pekte på at mediene må ha et visst innsyn i tjeneste- virksomhet og utgifter, nes virksomhet for å kunne utøve sin kontrollfunk- – en redegjørelse for utført tilsyn og resultatet av sjon. Om meldingene anførte forbundet at de ofte er det, kryptisk formulerte, noe som kan gi grunnlag for – en oversikt over klagesaker fordelt etter art og unødvendige spekulasjoner, feiltolkninger og mistil- tjenestegren og med angivelse av hva klagene har lit. Forbundet anførte videre at det er vanskelig å resultert i, bedømme om utvalgets konklusjoner er velbegrun- – en redegjørelse for saker og forhold som er tatt nede når innsynet i grunnlaget for dem er så vidt opp av eget tiltak, begrenset. Forbundet stilte også spørsmål om EOS- – en angivelse av eventuelle tiltak som er bedt utvalgets kritikk er slagferdig nok, om den er konkret iverksatt og hva det har ført til, nok i forhold til hva som bør foretas og om samfunnet – en angivelse av eventuelle protester fra forvalt- og tjenestene forstår betydning av den. I den forbin- ningens side mot utvalgets beslutninger om å delse pekte forbundet på at tydelighet ville styrket kreve innsyn, tilliten til utvalget. – en omtale av saker eller forhold som bør behand- På denne bakgrunn har Evalueringsutvalget vur- les av Stortinget, dert om EOS-utvalgets meldinger er en egnet måte å – utvalgets alminnelige erfaringer med kontrollen formidle resultatet av EOS-utvalgets virksomhet på. og regelverket og mulige behov for endringer. Etter Evalueringsutvalgets syn har EOS-utvalgets meldinger en viktig funksjon, ved at de er hovedka- Hvis utvalget anser at hensynet til Stortingets nalen for synliggjøring av utvalgets kontroll med kontroll med forvaltningen tilsier at Stortinget bør EOS-tjenestene. gjøres kjent med graderte opplysninger i en sak eller EOS-utvalgets meldinger må imidlertid utformes et forhold det har undersøkt, skal det i særskilt mel- og leses i lys av hva som er deres formål og hvem ding eller i årsmeldingen gjøre Stortinget oppmerksom er deres mottaker: meldingene er EOS-utvalgets som på det, se EOS-kontrollinstruksen § 13 nr. 2. Det samme gjelder dersom det er behov for ytterligere 711. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 3. Dokument 16 – 2015–2016 165 redegjørelse for kontrollvirksomheten og dens resul- utvalget kan oppfordre tjenestene til å være så åpne tater, til Stortinget som utvalgets oppdragsgiver. Som som mulig, noe det er gitt eksempler på at det har tidligere nevnt, er formålet med EOS-utvalget som gjort i kapittel 27.4 ovenfor. EOS-utvalget plikter stortingsoppnevnt kontrollorgan, å legge grunnlag likevel å ivareta hensynet til rikets sikkerhet i sin for Stortingets behandling av kontrollsaker og være informasjonsformidling, og det er tjenestene selv et hjelpemiddel for Stortinget til å sikre effektiv par- som har eierskap til og beslutter om informasjon om lamentarisk kontroll, i tillegg til å verne enkeltperso- egen virksomhet kan deles. Eventuelle innvendinger ner mot urett. Meldingene må derfor gi Stortinget et mot tjenestenes praktisering av offentlighet, må der- så helhetlig og forståelig bilde av kontrollvirksomhe- med adresseres til tjenestene og deres overordnede. ten som mulig, de funn som er gjort og den kritikk som er rettet mot EOS-tjenestene. Særlig viktig er det 38.3. Forholdet mellom årsmeldingen og særskilte at Stortinget informeres om kritikk mot tjenestene meldinger som kan aktualisere statsrådens parlamentariske eller EOS-utvalget er, som nevnt, pålagt å avgi årlig konstitusjonelle ansvar, eller som indikerer gene- melding til Stortinget om kontrollvirksomheten. I til- relle, omfattende eller strukturelle problemer i tjenes- legg «kan» EOS-utvalget også avgi melding til Stor- tene. tinget «hvis det er avdekket forhold som Stortinget Innenfor denne rammen bør imidlertid også hen- straks bør kjenne til». Slike meldinger kalles «sær- synet til andre potensielle lesergrupper påvirke utfor- skilte meldinger». EOS-utvalget har avgitt syv sær- mingen av meldingene. Et annet formål med EOS- skilte meldinger i perioden 1996–2015. Seks av disse utvalgets kontroll er å skape tillit til at EOS-tjeneste- er avgitt i perioden 2011–2015. nes virksomhet, som befolkningen ikke har fullt inn- Kontroll- og konstitusjonskomiteen pekte i møte syn i, holdes innen rammen av det lovlige. Dette til- med Evalueringsutvalget på at det tar lang tid mellom sier at meldingene, i tillegg til å gi et så helhetlig og det tidspunktet EOS-utvalget behandler en sak og til forståelig bilde av kontrollvirksomheten som mulig, den presenteres for Stortinget i årsmeldingen. Komi- ikke bør være for omfattende eller kompliserte. teen stilte spørsmål om EOS-utvalget burde rappor- Pressen er viktig kanal for formidling av informa- tere hyppigere til Stortinget, for eksempel ved å avgi sjon til befolkningen, i tillegg til at den innehar en flere særskilte meldinger. kontrollfunksjon for forholdet mellom staten og inn- Videre har andre aktører, som nevnt, gitt uttrykk byggerne. Denne kontrollfunksjonen omfatter også for at særlig årsmeldingene er omfattende og detal- spørsmålet om kontrollen med EOS-tjenestenes virk- jerte, og ikke gir et oversiktlig bilde av de utfordrin- somhet er tilstrekkelig. Hensynet til pressens formid- gene EOS-tjenestene står overfor. lerrolle og kontrollfunksjon tilsier dermed også at Som nevnt ovenfor, er hovedformålet med EOS- EOS-utvalgets årsmelding bør gi et så helhetlig og utvalgets meldinger å gi Stortinget et så helhetlig og forståelig bilde av kontrollvirksomheten som mulig, forståelig bilde av kontrollvirksomheten som mulig, de funn som er gjort og den kritikk som er rettet mot de funn som gjøres og den kritikk som rettes mot EOS-tjenestene. EOS-tjenestene. Særlig viktig er det at Stortinget På dette området står man imidlertid overfor en informeres om kritikk mot tjenestene som kan aktua- krevende balansegang mellom Stortingets, befolk- lisere statsrådens parlamentariske eller konstitusjo- ningens og pressens rett til informasjon og det nelle ansvar, eller som indikerer generelle, omfat- beskyttelsesbehov som knytter seg til informasjonen tende eller strukturelle problemer i tjenestene. EOS-tjenestene besitter. Dette dilemmaet fører til at Av hensyn til årsmeldingens omfang og leser- EOS-utvalgets meldinger aldri vil kunne gi et full- vennlighet, bør disse, etter Evalueringsutvalgets syn, stendig bilde av kontrollvirksomheten, at meldingene begrense seg til å gi et oversiktlig bilde av den kon- av og til vil kunne fremstå som kryptiske og at pres- trollen som er utført, den kritikk som er rettet mot sens ønske om informasjon aldri vil kunne tilfreds- EOS-tjenestene, de utfordringene EOS-utvalget står stilles full ut. Opprettelsen av et stortingsoppnevnt overfor i kontrollen, samt andre prinsipielle forhold. kontrollorgan var nettopp en anerkjennelse av at man En mer overordnet og generell årsmelding bør befinner seg på et område der verken Stortinget selv imidlertid, etter Evalueringsutvalgets syn, suppleres eller offentligheten kan gis fullt innsyn. Som kom- med flere særskilte meldinger fra EOS-utvalget til pensasjon for dette ble et bredt sammensatt utvalg Stortinget. Dette vil også være en naturlig følge der- gitt innsyn og i oppgave å kontrollere at tjenestene som EOS-utvalget går over til en mer temabasert ikke misbruker sine fullmakter, på Stortingets og metodikk. For eksempel bør større temabaserte befolkningens vegne. undersøkelser resultere i en særskilt melding til Stor- I denne forbindelse vil Evalueringsutvalget tinget, der undersøkelsen og dens resultater presente- understreke at formålet med EOS-utvalgets meldin- res. ger er å informere om kontrollen av EOS-tjenestene, Flere særskilte meldinger til Stortinget vil føre til og ikke om tjenestenes virksomhet generelt. EOS- hyppigere dialog mellom EOS-utvalget og Stortin- 166 Dokument 16 – 2015–2016 get, og det vil gi Stortinget mulighet til å gå mer i Før årsmeldingen overleveres til Stortinget, sen- dybden på de enkelte temaene de særskilte meldin- der EOS-utvalget et meldingsutkast til EOS-tjenes- gene tar for seg. Det kan også føre til en hyppigere og tene, der tjenestene bes undersøke om utkastet inne- mer konkret dialog mellom Stortinget og statsråden i holder faktiske feil eller gradert informasjon. Eva- forbindelse med de enkelte meldingene. Det kan lueringsutvalget har gjennomgått all korrespondanse dessuten føre til at resultatene av EOS-utvalgets kon- mellom EOS-utvalget og tjenestene knyttet til års- troll hyppigere omtales i media og i større grad når meldingene for de fem siste årene. Korrespondansen frem til befolkningen. Denne endringen er foreslått viser at tjenestene i begrenset og varierende grad gir signalisert ved at ordlyden i bestemmelsen om EOS- tilbakemeldinger til utvalget. Tjenestene har ved utvalgets forhold til Stortinget endres fra at EOS- enkelte anledninger bedt utvalget endre formulerin- utvalget «kan» avgi melding til Stortinget hvis det er ger eller beskrivelser av hensyn til gradering, og det avdekket forhold som Stortinget straks bør kjenne til, er Etterretningstjenesten som oftest ber om dette. til at EOS-utvalget «bør» gjøre dette. Ved enkelte anledninger har tjenestene også gitt til- Evalueringsutvalget har også vurdert om EOS- bakemeldinger utover det som gjelder gradering eller utvalget bør publisere resultatene av sine undersøkel- fakta, ved å be om korrigeringer i EOS-utvalgets ser på andre måter enn gjennom meldinger til Stortin- fremstilling eller argumentasjon. EOS-utvalget har i get. For eksempel publiserer Sivilombudsmannen varierende grad tatt hensyn til slike tilbakemeldinger. løpende uttalelser på sine nettsider. Dette ville føre til Også Sivilombudsmannen rapporterer til Stortin- mer og tidsriktig informasjon om utvalgets arbeid til get, blant annet i årlige meldinger, og Evalueringsut- offentligheten. Evalueringsutvalget er imidlertid valget drøftet formen til og innholdet i slike i møte kommet til at EOS-utvalget fremdeles bør rapportere med ombudsmannen. I ombudsmannens uttalelser og til Stortinget, som utvalgets oppdragsgiver. Publise- i årsmeldingen refereres store deler av forvaltningens ring på nettsidene vil ikke ha den samme positive argumenter i saken, fordi det etter ombudsmannens effekten på dialogen med Stortinget som rapporte- syn er viktig å vise at ombudsmannen har forstått for- ring direkte dit. Ved slik publisering vil heller ikke valtningens argumentasjon, og fordi ombudsmannen EOS-tjenestenes mulighet til kontradiksjon kunne er avhengig av tillit i begge leire, både hos befolknin- ivaretas på samme måte, se kapittel 38.4 nedenfor. gen og forvaltningen. Forvaltningen har imidlertid ingen rett til å uttale seg i forbindelse med årsmeldin- 38.4. EOS-tjenestenes rett til å uttale seg om gen, korrespondansen med forvaltningen avsluttes EOS-utvalgets meldinger som hovedregel med ombudsmannens uttalelse. Evalueringsutvalget har drøftet om EOS-tjenes- Flere av EOS-tjenestene har gitt uttrykk for at tene burde gis en mer omfattende rett til å uttale seg i EOS-utvalgets omtale i årsmeldingen av saker som forbindelse med utformingen eller avgivelsen av har resultert i kritikk mot tjenestene av og til kan EOS-utvalgets meldinger. fremstå som unyansert. Tjenestene har blant annet Etter Evalueringsutvalgets syn må også hensynet pekt på at tjenestenes forklaringer eller motargumen- til EOS-tjenestene vektlegges ved utformingen av ter i saken i liten grad gjengis i meldingen, og at tje- EOS-utvalgets meldinger. For at kontrollen skal nestene også ellers har begrenset mulighet til å imø- bidra til å styrke tilliten til tjenestenes virksomhet, er tegå kritikken for eksempel overfor kontroll- og kon- det viktig at EOS-utvalget formidler et helhetlig bilde stitusjonskomiteen. EOS-utvalget har på sin side av resultatene av kontrollvirksomheten. Også sider opplyst at det er kritisk til at EOS-tjenestene skal ved kontrollvirksomheten som ikke resulterer i kri- kunne definere utformingen av årsmeldingen, etter- tikk av tjenestene bør dermed også fremgå av årsmel- som dette er utvalgets rapporter til Stortinget. Utval- dingene. Dette innebærer ikke at meldingene bør bli get anser eventuelle diskusjoner om kritikkens inn- mer detaljerte enn de er i dag, men at meldingene bør hold som avsluttet i forbindelse med avslutningen av gjenspeile omfanget av utvalgets kontroll på et over- den aktuelle saken, og har pekt på at avklaringer må ordnet nivå både i forhold til utvalgets undersøkelser skje som ledd i denne prosessen. Utvalget er imidler- som endte med kritikk og undersøkelser som ikke tid ikke avvisende til å vurdere om uenigheter mel- endte med kritikk. Over tid vil slike observasjoner lom utvalget og tjenestene i større grad burde fremgå også gi et bilde av utviklingen i kontrollen med tje- i årsmeldingen. nestene og innenfor tjenestenes virksomhet. I dag finnes det ikke regler for en eventuell dialog Evalueringsutvalget har ikke funnet grunn til å med tjenestene i forbindelse med årsmeldingen. Før lovfeste eller instruksfeste tjenestenes rett til å uttale det gis uttalelse i saker som kan munne ut i kritikk seg i saker som omtales i meldingene i større grad eller meningsytringer rettet mot forvaltningen, skal enn det er gjort i dag. Evalueringsutvalget vil likevel imidlertid den ansvarlige sjef ha hatt anledning til å understreke at hensynet til kontradiksjon er et grunn- uttale seg om de spørsmål saken reiser, se EOS-kon- leggende og sentralt hensyn i denne prosessen. Det er trollinstruksen § 7 tredje ledd. derfor viktig at tjenestenes synspunkter fremgår av Dokument 16 – 2015–2016 167

årsmeldingene og de særskilte meldingene til Stortin- sjonen, med mindre det foreligger samtykke til get, og dette er særlig viktig i saker der det er uenig- omgradering fra vedkommende stat eller organisa- het mellom EOS-utvalget og tjenestene. Dette vil gi sjon. Stortinget et nyansert og helhetlig bilde av problem- Også andre lands kontrollorganer som Evalue- stillingene som sakene i meldingene reiser, samt gjø- ringsutvalget har vært i kontakt med, har opplyst at re det tydelig for Stortinget dersom det er behov for de er bundet av avgivers gradering av informasjon, utredning eller avklaringer av spørsmål det eventuelt og pålagt samme taushetsplikt om slik informasjon er uenighet om. Utover dette er det den ansvarlige som tjenestene selv. statsråden som eventuelt må formidle EOS-tjeneste- Evalueringen har vist at forvaltningens rett til å nes synspunkter på EOS-utvalgets kritikk, når denne beslutte avgradering av opplysninger ikke har utgjort møter i Stortinget under behandlingen av meldingen. noe stort hinder i EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. Selv om det har den naturlige konsekvens at utvalget 38.5. EOS-tjenestenes rett til å beslutte ikke fritt kan dele informasjon om tjenestenes virk- avgradering av opplysninger somhet, oppleves det ikke som noe stort problem for Etter EOS-kontrolloven § 9 er EOS-utvalgets formidlingen av informasjon om utvalgets kritikk av medlemmer og sekretariat bundet av regler om tjenestene til Stortinget. EOS-utvalget har bare sjel- behandling av dokumenter mv. som må beskyttes av den måttet gjøre bruk av muligheten i EOS-kontroll- sikkerhetsmessige grunner. Hvis utvalget er i tvil om instruksen § 13 nr. 2 til å gjøre Stortinget oppmerk- graderingen av opplysninger i uttalelse eller meldin- som på det når utvalget har ansett at hensynet til Stor- ger, eller mener at av- eller nedgradering bør skje, tingets kontroll med forvaltningen tilsier at Stortinget forelegger det spørsmålet for vedkommende etat bør gjøre seg kjent med graderte opplysninger i en eller departement. Forvaltningens avgjørelse er bin- sak eller et forhold det har undersøkt.712 dende for utvalget. Evalueringsutvalget har vanskelig for å se at dette Etter EOS-utvalgets syn er det ikke noe stort pro- grunnleggende prinsippet kan avvikes ved at EOS- blem å redegjøre for utvalgets virksomhet i meldin- utvalget gis adgang til å beslutte avgradering av opp- ger til Stortinget uten bruk av graderte opplysninger. lysninger i forbindelse med kontrollvirksomheten. I Dette er, etter utvalgets syn, mer krevende i klagesa- dag må utvalget eventuelt gjøre Stortinget oppmerk- ker, se nedenfor. som på det dersom det mener Stortinget bør gjøre seg Evalueringsutvalgets gjennomgang av korrespon- kjent med gradert informasjon eller dersom det er dansen med tjenestene i forbindelse med årsmeldin- behov for ytterligere undersøkelser om forhold som gene bekrefter, som nevnt, at tjenestene sjelden ber utvalget selv ikke kan komme videre med. I slike til- om endringer av hensyn til gradering av opplysnin- felle vil Stortinget kunne henvende seg til regjerin- ger. EOS-utvalget har stilt spørsmål om dette tilsier gen og be den vurdere avgradering av opplysningene at utvalget kunne inntatt flere detaljer i årsmeldinge- eller informere Stortinget på annen måte. Dette må, ne. etter Evalueringsutvalgets syn, være veien å gå i slike Norsk Presseforbund har i møte med Evaluerings- tilfelle. utvalget anført at det utgjør et hinder for EOS-utval- Som nevnt er dette et område der offentlighetens gets kommunikasjon med offentligheten at EOS- informasjonsbehov ikke vil kunne tilfredsstilles fullt utvalget er prisgitt tjenestene i spørsmålet om infor- ut. Det vises til det som er sagt ovenfor, om at opp- masjon skal være gradert. Forbundet stilte spørsmål rettelsen av et stortingsoppnevnt kontrollorgan var en om det graderes mer enn nødvendig, og etterlyste en anerkjennelse av at man befinner seg på et område mulighet for EOS-utvalget til å overprøve tjenestenes der verken Stortinget selv eller offentligheten kan gis vurdering eller føre en mer inngående kontroll med graderingspraksisen. fullt innsyn. Etter Evalueringsutvalgets syn bør EOS- utvalget likevel arbeide for å være så åpne som mulig Det er et grunnleggende prinsipp, både nasjonalt om kontrollen av EOS-tjenestenes virksomhet, og internasjonalt, at den instansen som har eierskap til informasjon, også beslutter om informasjonen kan innenfor de rammer som er beskrevet ovenfor. deles med andre. Dette er nedfelt i forskrift for infor- 712. masjonssikkerhet, der det heter at informasjon gra- Ett av få eksempler er omtalt i EOS-utvalgets årsmelding 2003 på side 7–9, nemlig den såkalte Risør-saken, der EOS- dert med norsk sikkerhetsgrad bare kan omgraderes utvalget blant annet undersøkte pressespekulasjoner om av virksomhet som har utstedt informasjonen, av amerikansk vervingsvirksomhet og etterretningsvirksomhet virksomhet overordnet denne, eller av NSM. Over- mot eksil-irakere i Norge forut for Irak-krigen. Utvalget ut- ordnet virksomhet kan innenfor sin alminnelige talte at gradering i saken gjorde at det ikke kunne gi opplys- instruksjonsmyndighet også instruere underordnede ninger om resultatet av undersøkelsene, men at PST ga inntrykk av å være bevisst på kravet om at fremmed etterret- virksomhet til å omgradere. Informasjon gradert med ningsvirksomhet skal være underlagt nasjonal kontroll, og utenlandsk sikkerhetsgrad kan bare omgraderes av hva det innebærer i relasjon til eventuell aktivitet utøvd av den stat eller organisasjon som har utstedt informa- samarbeidende tjenester. 168 Dokument 16 – 2015–2016

38.6. EOS-utvalgets uttalelser til klagere våkingsmessig virksomhet» bare skal uttales om kla- Etter EOS-kontrolloven § 8 skal uttalelser til klagen har gitt grunn til kritikk eller ikke. Regelen prak- gere være ugraderte. Opplysning om noen har vært tiseres imidlertid ifølge EOS-utvalget på samme gjenstand for overvåkingsvirksomhet eller ikke, måte ved klager om overvåkingsvirksomhet rettet mot de øvrige tjenestene. Evalueringsutvalget mener anses som gradert hvis annet ikke blir bestemt. Ifølge dette bør gjenspeiles i bestemmelsens ordlyd. Hvor- instruksen § 8 annet ledd bør uttalelser til klagere vidt klagen gjelder slik virksomhet, vil måtte vurde- være så fullstendige som det er mulig uten å gi gra- res konkret.715 derte opplysninger. Ved klager mot Politiets sikkerhetstjeneste om overvåkingsmessig virksomhet skal det likevel bare uttales om klagen har gitt grunn til 39. Regelverk kritikk eller ikke. Mener utvalget at en klager bør gis I dag er EOS-utvalgets virksomhet regulert i hen- en fyldigere begrunnelse, gir det forslag om det over- holdsvis EOS-kontrolloven og EOS-kontrollinstruk- for vedkommende departement. sen. Stortingets adgang til å gi instruks følger av Forbudet mot å dele gradert informasjon er, ifølge loven § 1 fjerde ledd. EOS-utvalget, en utfordring i klagesaker. Særlig Vanligvis gis regler i henholdsvis lov og forskrift, gjelder dette der klagerne viser tegn til å være psy- fordi vedtakelses- og endringsprosessene knyttet til kisk ustabile og/eller ha vrangforestillinger om at de lovvedtak er langt mer kompliserte enn de knyttet til er overvåket, og hvor EOS-utvalgets undersøkelser forskrifter. Ettersom Stortinget er vedtaksmyndighet viser at de er helt ukjente for tjenesten. EOS-utvalget for både EOS-loven og instruksen, er imidlertid den har opplyst at dette gjelder en ikke ubetydelig andel eneste forskjellen mellom prosessene at førstnevnte av de som klager til utvalget, og at oppfølgingen av vedtas og endres ved lovvedtak, som må fattes to slike saker kan være krevende. I slike tilfelle kan ganger, mens sistnevnte vedtas og endres ved ett stor- utvalget verken bekrefte eller avkrefte om en person tingsvedtak. I tillegg må lovvedtak sanksjoneres av er registrert i tjenestens registre eller har vært utsatt Kongen. for overvåkingsvirksomhet, men er henvist til å Fra et brukervennlighetssynspunkt vil det være underrette om utvalgets undersøkelser har avdekket enklere dersom ett dokument regulerte hele EOS- ulovlig overvåking og om utvalget har kritisert tje- utvalgets virksomhet. I dag er det særlig forvirrende nestene for dette. For enkelte klagere kan det være at samme temaer er behandlet i begge dokumenter, vanskelig å slå seg til ro med en slik standardisert til- uten at det er foretatt noen krysshenvisninger mellom bakemelding, og utvalget ser derfor kontinuerlig på de bestemmelsene som omhandler samme tema. De måter å utvikle sine svar til klagere om resultatet av to dokumentenes begrensede omfang tilsier også at utvalgets undersøkelser, slik at klagerne blir mer til- det er forsvarlig å samle dem i ett dokument. fredse med det svaret de får.713 I enkelte saker har Evalueringsutvalget foreslår derfor at bestemmel- opplysninger også da blitt avgradert slik at EOS- sene i EOS-kontrollinstruksen integreres i EOS-kon- utvalget har kunnet gi klagere en noe fyldigere trolloven. Begrunnelsen for de enkelte forslagene er begrunnelse.714 inntatt i kapittel 44 sammen med forslag til ny lov. Evalueringsutvalget mener tilbakemeldinger til klagere også i det videre må baseres på den oven- 40. EOS-utvalgets innsynsrett nevnte praksisen. Dersom EOS-utvalget bekreftet 40.1. Bakgrunn overfor klagere at det ikke var funnet informasjon om dem hos tjenestene, ville personer som fikk et annet I utvalgets mandat er det vist til at kontroll- og svar anse dette som en bekreftelse på det motsatte. konstitusjonskomiteens flertall i Innst. 376 S (2012– Det er derfor nødvendig av hensyn til rikets sikkerhet 2013) pekte på behovet for å se nærmere på enkelte at gradert informasjon skjermes slik det gjøres i dag. konkrete problemstillinger knyttet til EOS-utvalgets Hensynet til enkeltpersoners rettssikkerhet i klagesa- arbeid, herunder: ker ivaretas ved at klagerne informeres dersom tje- «I hvilken grad har begrensningen i EOS-utval- nestene har gjort noe ulovlig i deres sak, og ved at gets adgang til å kreve innsyn i dokumenter og for- EOS-utvalget tilstreber å gi klagerne så fullstendige valtningens rett til å ta den endelige avgjørelsen om uttalelser som mulig uten å gi graderte opplysninger. innsyn representert et hinder for utvalgets arbeid, og Evalueringsutvalget foreslår også en endring av eventuelt på hvilken måte?» kontrollinstruksens regel i § 8 annet ledd annet punktum om tilbakemelding til klagere. I dag følger det av 715. EOS-utvalget foretok en slik vurdering av FSAs «OS/KE- bestemmelsen at det, ved klager mot PST «om over- virksomhet» i en sak gjengitt i årsmeldingen 2011 på side 20, og kom til at karakteren av det arbeidet den aktuelle sek- sjonen utfører har likhetstrekk med PSTs og Etterretnings- 713. Se EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 26. tjenestens arbeid, slik at det måtte anses som «overvåkings- 714. Se EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23. virksomhet». Dokument 16 – 2015–2016 169

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har tidligere uttalelser fra et departement eller dets personell i uttalt at EOS-utvalget bør ha ubegrenset adgang til å saker om annet enn klarering og autorisasjon, må kreve innsyn i alle dokumenter utvalget måtte mene disse innhentes skriftlig fra departementet. er relevante.716 Sett i sammenheng, innebærer regelverket at EOS-kontrollovens utgangspunkt er at EOS- EOS-utvalget som hovedregel ikke har rett til innsyn utvalget har en ubetinget innsynsrett i forvaltningens i departementenes dokumenter, mens de i saker som arkiver og registre innenfor kontrollformålene, her- gjelder klarering og autorisasjon har rett til innsyn i under i gradert informasjon og forvaltningens interne alle dokumenter som ikke anses som interne. I prak- dokumenter, se kapittel 36 om kontrollverktøy for sis har imidlertid EOS-utvalget innsyn i de av depar- mer om reguleringen av innsynsretten. Utvalget skal tementenes dokumenter som befinner seg i EOS-tje- imidlertid ikke søke et mer omfattende innsyn i gra- nestenes arkiver og registre, det vil si dokumenter derte opplysninger enn det som er nødvendig ut fra som inngår i kommunikasjon med eller instruksjon kontrollformålene, og det skal så vidt mulig iaktta av tjenestene. Ovennevnte begrensninger gjelder alt- hensynet til kildevern og vern av opplysninger mot- så dokumenter som befinner seg hos departementene. tatt fra utlandet, se EOS-kontrollinstruksen § 5. Videre følger det av instruksen § 6 at utvalget selv Skauge-utvalget la til grunn at behovet for kon- beslutter hva det skal søke innsyn i og om omfanget troll med statsrådene og departementene fulgte av deres kontroll- og instruksjonsmyndighet over under- og utstrekningen av kontrollen. Tjenestene kan pro- 717 testere mot slike beslutninger, og slike protester skal lagte ledd. Utvalget påpekte at feil eller forsøm- eventuelt inntas i eller følge utvalgets årsmelding. melser begått i ytre etat kan skyldes mangelfulle eller I praksis er det særlig to situasjoner som aktuali- uheldige retningslinjer, eventuelt at departementene serer spørsmål om innsynsrettens omfang, og som kan ha kjent til uregelmessige forhold uten å ha gjort mandatet har gitt Evalueringsutvalget grunn til å se noe med dem. Behovet for kontroll med departemen- nærmere på. EOS-utvalgets rett til innsyn i departe- tet ville, ifølge utvalget, være sterkere jo mer inngri- mentenes dokumenter er behandlet i kapittel 40.2 pende departementets styring er, og dermed særlig nedenfor, mens EOS-utvalgets rett til innsyn i det gjøre seg gjeldende på de operative feltene innenfor som Etterretningstjenesten har definert som «særlig overvåkings- og etterretningstjenestene, samt på de sensitiv informasjon», er behandlet i kapittel 40.3. områdene departementene utøver beslutningsmyn- Hvert punkt innledes med en redegjørelse for det dighet i enkeltsaker, typisk ved klareringsavgjørel- rettslige grunnlaget og den historiske bakgrunnen for ser. Skauge-utvalget pekte imidlertid også på at en begrensningene, etterfulgt av en beskrivelse av de kontroll som omfattet departementene kunne vanske- funn som er gjort og innspill som er kommet om liggjøre og svekke den egentlige parlamentariske begrensningene som ledd i evalueringen, før Evalue- kontrollen av om statsråden har overholdt sitt konsti- ringsutvalget drøfter om det er grunn til å endre tusjonelle eller parlamentariske ansvar.718 Utvalget regelverket for fremtiden. foreslo derfor den mellomløsningen som følger av Problemstillingen i mandatet er formulert som et dagens regelverk, der det blant annet gjøres unntak spørsmål om i hvilken grad innsynsbegrensningene i fra EOS-utvalgets innsynsrett. Om unntaket fra inn- praksis har representert en hindring for EOS-utval- synsretten for departementenes interne dokumenter, gets arbeid. Evalueringsutvalget forstår imidlertid uttalte Skauge-utvalget at disse «som alminnelig mandatet dithen at utvalget også kan foreslå endrin- regel» er unntatt innsyn, og at det vil være uhendig ger i regelverket på dette punktet. dersom et kontrollorgan som stående ordning skulle få fullt innsyn i departementenes interne overlegnin- 40.2. Innsynsretten i departementenes dokumenter ger.719 40.2.1. HISTORIKK OG BEGRUNNELSE Ifølge Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) var begrunnel- Selv om statsrådene og departementene omfattes sen for unntakene i § 6 «blant annet at statsrådene er av EOS-utvalgets kontrollområde, følger det av konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget, og av EOS-kontrolloven § 6 at de ikke er underlagt de den grunn ikke bør omfattes av kontrollorganets virk- alminnelige reglene om møte- og forklaringsplikt og somhet»,720 og at det også overfor statsrådenes sekre- innsyn i §§ 4 og 5, unntatt i forbindelse med klarering tariater, det vil si departementene og deres ansatte, og autorisasjon av personer og bedrifter for behand- burde vises varsomhet. Justiskomiteen hadde ingen ling av graderte opplysninger. Videre følger det av merknader til forholdet mellom EOS-utvalget og EOS-kontrollinstruksen § 10 at EOS-utvalget uansett departementene, eller utvalgets rett til innsyn. ikke kan kreve innsyn i departementets interne dokumenter. Dersom utvalget ønsker opplysninger eller 717. NOU 1994:4 side 48–49. 718. NOU 1994:4 side 49–50. 716. Innst. 376 S (2012–2013) side 3–4 og brev 3. juni 2013 til 719. NOU 1994:4 side 49–50. Stortingets presidentskap. 720. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) side 26. 170 Dokument 16 – 2015–2016

EOS-utvalget har opplyst til Evalueringsutvalget noen lovmessig nødvendighet. Utvalget viser til at begrensningene i EOS-utvalgets rett til innsyn i Fredrik Sejersted, som skriver følgende om dette:722 departementenes dokumenter ikke anses som noe vesentlig hinder i kontrollvirksomheten. Det har pekt «Hvorvidt dette unntaket er hensiktsmessig skal på at slikt innsyn nok kunne vært lærerikt for forstå- ikke drøftes her. Det kan vel være det. Hensikten med elsen av prosessene i departementet, men at det er å opprette EOS-utvalget var å styrke kontrollen med de hemmelige tjenesters virksomhet, ikke med regje- spørsmål om hva som er kontrollrelevant, og at hen- ring og departementet. Men noe konstitusjonelt nød- synet til statsrådens ansvar taler sterkt imot at slikt vendig unntak er dette ikke. Det er klart at Stortinget, innsyn gis. Heller ikke Justis- og beredskapsdeparte- om det hadde ønsket, kunne gitt EOS-utvalget inn- mentet hadde noen innvendinger mot praktiseringen synsrett i departementets dokumenter. Det valgte av unntaket i dag. Departementet viste til at EOS- man ikke å gjøre. Dersom det i de kontrollsaker som utvalget avdekker også skal granskes hvilke tiltak utvalget har rett til innsyn i alle offentlige dokumen- som er truffet av regjering og departement, vil dette ter på området, som for eksempel departementets til- måtte gjøres av Stortinget selv, som illustrert i Furre- delingsbrev til tjenestene, samt all øvrig dokumenta- saken vinteren 1997.» sjon som befinner seg i tjenestene. Når det gjelder innsyn i departementets interne dokumenter, følges Derimot tilsier behovet for klare ansvarsforhold de alminnelige reglene, som blant annet innebærer at og ryddighet i forholdet mellom regjering og Storting det ikke gis innsyn i regjeringsnotater o.l. at unntaket opprettholdes. EOS-utvalgets primær- Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS- oppgave er å kontrollere EOS-tjenestenes virksom- utvalgets årsmeldinger har heller ikke avdekket het, og å avdekke krenkelser av individuelle rettighe- mange eksempler på at manglende innsyn i departe- ter og andre samfunnsmessige interesser. Statsråde- mentets dokumenter i praksis har vært noen hindring nes involvering og ansvar er derimot kjernen i den for EOS-utvalgets kontroll. Ett fremtredende eksem- parlamentariske kontrollen som Stortinget selv er pel er imidlertid Furre-saken fra 1997. Her forsøkte forutsatt å utøve, se kapittel 10 for mer om konstitu- utvalget forgjeves å kartlegge hva som hadde foregått sjonelle rammer for kontrollen. Dersom EOS-utval- internt i departementet, og da det ikke lyktes, ble gets kontroll stopper opp på grunn av manglende inn- Stortinget gjort oppmerksom på forholdet, som fulgte synsmulighet i departementene, må utvalget opplyse opp forholdet blant annet med høringer i kontroll- og Stortinget om dette. Avgjørelsen av om undersøkel- konstitusjonskomiteen.721 sene skal fortsette vil dermed være Stortingets, som eventuelt vil ha en lang rekke muligheter for å fortsette prosessen og holde statsråden til ansvar. 40.2.2. EVALUERINGSUTVALGETS VURDERINGER Evalueringsutvalget har derfor konkludert med at Evalueringen har vist at unntaket fra retten til inn- unntaket fra EOS-utvalgets rett til innsyn i departe- syn i departementets dokumenter primært utgjør en mentenes dokumenter bør opprettholdes. formell begrensning i EOS-utvalgets kontrollmuligheter. EOS-utvalget opplever den ikke som noe reelt 40.3. Innsynretten i Etterretningstjenestens hinder for kontrollen, og Evalueringsutvalget har «særlig sensitive informasjon» ikke funnet nyere eksempler på at dette har vært tilfellet. I lys av det behovet for kontroll med departe- 40.3.1. HISTORIKK OG BEGRUNNELSE mentene som Skauge-utvalget skisserte, og de pro- I praksis har EOS-utvalget i dag begrenset innsyn blemstillinger som oppsto i Furre-saken, kan det i såkalt «særlig sensitiv informasjon» som finnes i imidlertid tenkes at manglende innsynsrett også vil Etterretningstjenestens arkiver, registre og systemer. kunne utgjøre en reell hindring i kontrollen. Dette Bakgrunnen for praksisen er et stortingsvedtak fra kan for eksempel skje dersom utvalget ønsker å 1999, fattet i forbindelse med behandlingen av EOS- undersøke om departementene kan ha kjent til ure- utvalgets årsmelding for 1998.723 gelmessige forhold uten å ha gjort noe med dem, eller Vedtaket var et resultat av en tvist mellom For- om feil begått av tjenestene kan skyldes manglende svarsdepartementet og Etterretningstjenesten på den styring eller kontroll fra statsrådens side, og departe- ene siden og EOS-utvalget på den andre. Tvisten mentet motsetter seg dette. Evalueringsutvalget har oppsto som resultat av at daværende forsvarsminister derfor vurdert om unntaket fra innsyn i EOS-kon- Jørgen Kosmo ga sjefen for Etterretningstjenesten en trolloven § 6 bør opprettholdes. generell adgang til å holde tilbake informasjon fra Etter Evalueringsutvalgets syn er unntaket fra ret- EOS-utvalget om identiteten til kilder, det være seg ten til innsyn i departementenes dokumenter ikke tjenestens egne eller samarbeidende tjenesters kilder,

721. Se «Melding fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, 722. Sejersted 2002 side 899. overvåkings- og sikkerhetstjeneste om Overvåkingstjenes- 723. Se EOS-utvalgets årsmelding 1998, Innst. S. nr. 232 (1998– tens innhenting av opplysninger fra tidligere DDR.» Dok. 1999) og referat og vedtak i Stortinget 15. juni 1999, jf. Stor- nr. 16 (1996–1997) side 6; Innst. S. nr. 235 (1996–1997). tingstidende 15. juni 1999 side 3876–3901 og 3945. Dokument 16 – 2015–2016 171 samt identiteten til personer som inngår i okkupa- Som følge av den prosedyren som ble etablert i sjonsberedskapen.724 Ved bruk av adgangen skulle 1999, utviste EOS-utvalget lenge forsiktighet ved sjefen for Etterretningstjenesten henvise EOS-utval- praktiseringen av innsyn i Etterretningstjenesten. I get til forsvarsministeren. Adgangen ble ikke brukt årsmeldingen for 2005 skrev utvalget blant annet at umiddelbart, og EOS-utvalget ble ikke opplyst om «[i]nformasjonsutveksling med samarbeidspartnere retningslinjen, men kom over den under en rutine- utgjør et sensitivt område, hvor utvalget skal vise messig inspeksjon av tjenestens arkiver i august varsomhet. Utvalget har ikke gjennomført noen kon- 1998.725 EOS-utvalget omtalte deretter problemstil- troll relatert til informasjonsutveksling».731 Kontroll- lingen i årsmeldingen for 1998.726 og konstitusjonskomiteen kommenterte dette på føl- 732 I forbindelse med behandlingen av årsmeldingen, gende måte: aksepterte kontroll- og konstitusjonskomiteens flertall adgangen til å holde de aktuelle typene opplys- «Komiteen har forståelse for at informasjonsut- 727 veksling med utenlandske samarbeidende tjenester er ninger tilbake, og uttalte blant annet følgende: et sensitivt område og vil understreke viktigheten av at regelen om at informasjon om norske borgere ikke «Flertallet, alle unntatt medlemmene fra Frem- skal utleveres til utenlandske samarbeidspartnere fra skrittspartiet vil videre understreke at i de tilfeller det Etterretningstjenesten etterleves og at slike fore- måtte oppstå tvil eller uenighet mellom utvalget og spørsler videresendes PST. Komiteen finner det tjenesten om utvalgets innsynsrett, innenfor dette av- imidlertid lite tilfredsstillende at utvalget ikke har grensede området, må spørsmålet forelegges for- funnet grunnlag for å gjennomføre kontroll relatert til svarsministeren. Dette flertallet vil understreke at slik informasjonsutveksling i 2005 og forutsetter at dersom det ikke oppnås enighet om spørsmålet, må utvalget arbeider videre med sikte på å finne fram til utvalget ha rett til å bringe spørsmålet inn for Stortin- en hensiktsmessig løsning på hvorledes en slik kon- get. I den tid som er nødvendig for å avklare en tvist troll skal kunne gjennomføres.» om innsynsrett kan utvalget etter dette flertallets mening ikke kreve å få dokumenter utlevert. Dette fler- I forbindelse med at EOS-utvalget i 2009 frem- tallet vil påpeke at kontroll- og konstitusjonskomite- met forslag til endringer i EOS-kontrolloven og en bør varsles om at en tvist om innsyn mellom utval- -instruksen, uttalte utvalget at det ikke var behov for get og departementet er oppstått.» å formalisere den ordningen som var etablert av Stor- tinget i 1999.733 Utvalget viste til at ordningen ikke Saken ble deretter behandlet i Stortinget, og under hadde vært benyttet, at det gjeldende innsynsregime debatten ble det tydelig at flertallets merknader i inn- fungerte godt i forhold til den aktuelle tjenesten og at stillingen var et resultat av krevende forhandlinger formalisering kunne medføre en mindre fleksibel mellom partiene.728 EOS-utvalgets årsmelding ble 729 ordning. Kontroll- og konstitusjonskomiteen delte besluttet vedlagt protokollen. utvalgets vurdering av at særordningen burde opp- Den prosedyren som ble skissert i Stortingets rettholdes uten nærmere formalisering.734 vedtak er etter dette aldri brukt. Det har imidlertid I årsmeldingen for 2013 tok EOS-utvalget igjen flere ganger vært omtalt i og under behandlingen av opp problemstillingen, og uttalte følgende: EOS-utvalgets årsmeldinger. I forbindelse med evalueringen av EOS-utvalget som ble gjennomført i «Utvalget mener det er nødvendig å få en avkla- 1999, uttalte utvalget følgende om temaet:730 ring fra Stortinget som oppdragsgiver om innsynsretten i E-tjenesten og hvordan en eventuell tvist mel- «Etter saken fra 1998 har det ikke oppstått tvister lom utvalget og E-tjenesten om innsynsretten skal lø- om innsyn, og det er i dag et betydelig bedre samar- ses. Spørsmålet er om Stortinget mener beid mellom etterretningstjenesten og utvalget. Etter bestemmelsene i lov og instruks skal gjelde fullt ut utvalgets syn er det på bakgrunn av erfaringene fra også for E-tjenesten, eller om Stortingets vedtak fra det siste året ikke behov for å foreta endringer i det 1999 skal opprettholdes. I så fall mener utvalget at formelle regelverket. En formalisering vil også kun- kontrolloven og kontrollinstruksen bør endres, slik at ne virke mot sin hensikt fordi formelle regler gjerne innholdet i vedtaket fremkommer eksplisitt i regelverket. Avklaringen vil være avgjørende for intensi- gir mindre rom for fleksibilitet.» teten i og karakteren av utvalgets kontroll med E-tjenesten.» 724. Brev 16. april 1997 fra forsvarsministeren til sjef for Etter- retningstjenesten. Under behandlingen av EOS-utvalgets årsmel- 725. Brev 12. mai 1999 fra EOS-utvalget til Stortingets presi- ding for 2013 viste kontroll- og konstitusjonskomi- dentskap, gjengitt som vedlegg til Innst. S. nr. 232 (1998– teen til nedsettelsen av Evalueringsutvalget, og 1999) på side 12. 735 726. Dok. nr. 16 (1998–1999) side 13. uttalte: 727. Innst. S. nr. 232 (1998–1999) side 7 flg. 728. Stortingstidende 15. juni 1999 side 3876-3901. 731. EOS-utvalgets årsmelding 2005 side 17. 729. Stortingstidende 15. juni 1999 side 3945. 732. Innst. S. nr. 164 (2005–2006) side 9. 730. Jf. brev 29. november 2000 fra EOS-utvalget til President- 733. Innst. S. nr. 228 (2008–2009) side 2 og 9. skapet, gjengitt i Innst. S. nr. 225 (2000–2001) på side 1-2. 734. Innst. S. nr. 228 (2008–2009) side 10. 172 Dokument 16 – 2015–2016

«Komiteen mener EOS-utvalgets årsrapport med generelt. Utvalget får som hovedregel innsyn i slik all tydelighet viser hvor nødvendig det er for Stortin- informasjon, likevel slik at kildenes identitet er ano- get og den demokratiske kontrollen av de hemmelige nymisert ved at hver kilde er gitt et unikt nummer tjenestene å få disse spørsmålene besvart. Dette er særlig avgjørende for å gi utvalget mulighet til å ut- eller på annen måte. I enkelte tilfelle vil slik anony- føre kontroll av samarbeid med utenlandske tjenes- misering ikke være tilstrekkelig til å skjule kildens ter. Komiteen mener det er naturlig at Stortinget av- identitet, for eksempel fordi andre opplysninger om klarer innsynsretten i den forbindelse. Komiteen un- kilden eller tjenestens kontakt med vedkommende vil derstreker at det er avgjørende at Stortinget fatter en være egnet til å avsløre identiteten. Hvis kildens avgjørelse i denne pågående diskusjonen som har skapt unødig uklarhet. Komiteen stiller seg bak ut- identitet i slike tilfelle anses som særlig sensitiv, vil valgets vurderinger, også omtalt i rapporten. Denne opplysningene om og fra kilden unntas i sin helhet i avklaringen vil avgjøre hvor omfattende og grundig medhold av ovennevnte unntak. EOS-utvalget kan kontrollere E-tjenesten på vegne EOS-utvalget har også, som hovedregel, innsyn i av Stortinget.» Etterretningstjenestens og samarbeidende partneres utenlandsoperasjoner. Unntaksadgangen brukes bare 40.3.2. REGULERINGEN I DAG overfor utenlandsoperasjoner som anses som «særlig Den prosedyren som er skissert i Stortingets ved- sensitive», fordi eventuell kompromittering vil tak fra 1999 er, som nevnt, aldri brukt. Både EOS- kunne skade forholdet til fremmed makt alvorlig utvalget og Etterretningstjenesten har imidlertid opp- grunnet operasjonens politiske risiko, eller kan med- lyst til Evalueringsutvalget at det praktiseres en ord- føre alvorlig skade eller tap av liv for eget personell ning der såkalt «særlig sensitiv informasjon» holdes eller tredjepersoner. EOS-utvalget har tilgang til utenfor EOS-utvalgets innsyn og kontroll. Etterret- informasjon om slike operasjoner i den grad den inn- ningstjenesten har regulert denne ordningen i egne går i mer generelle rapporter eller e-produkter. EOS- rutiner, der det fremgår at EOS-utvalget som klar utvalget gis også orienteringer om antall operasjoner hovedregel skal ha innsyn i all informasjon i Etterret- innen hver kategori, og om operasjonene er pågående ningstjenesten som utvalget mener er av betydning eller avsluttet. for utvalgets kontroll med tjenesten.736 Kun helt unn- Okkupasjonsberedskapen er en betegnelse på taksvis har sjefen for Etterretningstjenesten rett og Forsvarets arbeid for ivaretakelse av en nasjonal evne plikt til å unnlate å gi utvalget «særlig sensitiv infor- til å innhente og formidle informasjon og etterretning masjon», og i stedet henvise utvalget til Forsvarsde- til norske myndigheter fra et helt eller delvis okku- partementet for videre vurdering av om innsyn skal pert Norge, se e-loven § 3 tredje ledd. Beredskapen gis. Forsvarsdepartementet godkjente i 2014 følgen- har ingen operativ rolle i Norge i fredstid. EOS-utval- de ugraderte definisjon «særlig sensitiv informa- get har ikke direkte innsyn i opplysninger om okku- sjon»: pasjonsberedskapen. Utvalget har imidlertid fått generelle orienteringer om virksomheten. «informasjon som røper opplysninger om: EOS-utvalget har ikke direkte innsyn i opplysnin- 1. Identiteten til E-tjenestens og utenlandske part- ger om utenlandske partneres særskilt beskyttede tje- neres menneskelige kilder. 2. Identiteten til utenlandske partneres særskilt be- nestemenn. Dette løses ved at slike tjenestemenn skyttede tjenestemenn. anonymiseres i de tilfelle identiteten deres inngår i 3. Personer og operative planer i okkupasjonsbered- øvrig materiale som EOS-utvalget har innsyn i. skapen. Den unntaksordningen som er beskrevet ovenfor 4. E-tjenestens og/eller utenlandske partneres sær- lig sensitive utenlandsoperasjoner som ved kom- var lenge en av årsakene til at EOS-utvalget ikke promittering kunne søke fritt i Etterretningstjenestens arkiver og a. alvorlig kan skade forholdet til fremmed systemer, men måtte akseptere veiledning og tilste- makt grunnet operasjonens politiske risiko, deværelse fra tjenestens personell ved slike undersø- eller kelser. I løpet av første halvår 2014 fikk EOS-utval- b. kan medføre alvorlig skade eller tap av liv for eget personell eller tredjepersoner.» get imidlertid mulighet til å søke i tjenestens systemer på egen hånd.737 Ifølge Forsvarsdepartementet Med «utenlandsoperasjoner» menes her «opera- brukte Etterretningstjenesten store ressurser på å sjoner rettet mot utenlandske forhold (fremmede sta- endre sitt arkiveringssystem for å muliggjøre den ter, organisasjoner eller individer), inkludert aktivitet type frisøk som utvalget ønsket. relatert til slike operasjoner som forberedes og gjen- Løsningen innebærer at informasjon som Etter- nomføres på norsk territorium». retningstjenesten vurderer som «særlig sensitiv», Unntaket begrenser ikke EOS-utvalgets innsyn i plasseres på egne områder i datanettverket eller egne opplysninger om og fra norske og utenlandske kilder lagringsmedier, og dermed holdes utenfor utvalgets søkemuligheter. Utvalget orienteres imidlertid om 735. Innst. 225 S (2013–2014) side 16. 736. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 38–39. 737. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 38. Dokument 16 – 2015–2016 173 det generelle innholdet i informasjonen, for eksempel skade innsynsmuligheten i seg selv kan føre til, for hvor mange saker og hvor mye informasjon som hol- eksempel ved at kilder og utenlandske samarbeids- des utenfor utvalgets kontroll og begrunnelsen for partnere vil unnlate å dele informasjon med den nor- dette. Det informeres også om endringer i antall saker ske tjenesten av frykt for at denne vil komme ut. og mengde informasjon som holdes utenfor innsyn. Dessuten har Etterretningstjenesten anført overfor Ifølge EOS-utvalget har Etterretningstjenesten i Evalueringsutvalget at den særlig sensitive informa- noen få konkrete tilfelle nektet utvalget innsyn. sjonen tjenesten besitter ikke er «kontrollrelevant», i Begrunnelsen har i disse tilfellene vært i samsvar den forstand at den ikke berører norske innbyggeres med Stortingets vedtak, og utvalget har ikke funnet personvern eller rettssikkerhet. grunn til å bringe spørsmålet inn for forsvarsministe- Forsvarsdepartementet har blant annet gitt ren og Stortinget.738 Et eksempel på at ordningen har uttrykk for følgende i en skriftlig oppsummering av fått praktisk betydning i en konkret sak, er EOS- sine synspunkter til Evalueringsutvalget: utvalgets undersøkelse av norske kilder mv. i Etter- retningstjenesten, der tjenesten gjennomgikk map- «Enhver kompromittering av etterretningsrele- pene og anonymiserte opplysninger som den mente vant gradert informasjon har skadepotensiale, og all falt utenfor utvalgets kontrollområde, før utvalget gradert informasjon er av natur sensitiv og må be- fikk tilgang til kildearkivet.739 handles deretter. Dette er ikke til hinder for kontroll av utvalget, eller for innsynsrett både for utvalgets medlemmer og dets sekretariat. I vurderingen av be- 40.3.3. ANDRE INSTANSERS SYN hovet for skjerming av det som utgjør særlig sensitiv informasjon er det derfor avgjørende å erkjenne det I hvilken grad de praktiserte begrensningene i enorme skadepotensialet som kompromittering av EOS-utvalgets rett til innsyn i Etterretningstjenestens denne informasjonen kan medføre for Norge og for særlig sensitive informasjon har representert et hin- enkeltpersoner. Konsekvenser kan være at operasjo- der for utvalgets kontroll, og hvorvidt utvalget i ner ikke vil bli gjennomført, at deler av okkupasjons- fremtiden bør gis en sterkere rett til innsyn også i beredskapen vil bli nedlagt som en følge av at både personer og planverk ikke lenger kan benyttes, og at denne informasjonen, har vært et sentralt tema i eva- antall kilder må forventes redusert. Dersom utvalget lueringen, og er drøftet med alle involverte aktører. uforbeholdent får tilgang til slik informasjon uten en EOS-utvalget har uttrykt at spørsmål knyttet til konkret politisk vurdering av behov og potensielle innsynsretten i slik informasjon sjelden kommer på skadevirkninger i den enkelte sak, vil det medføre at spissen i konkrete saker, men at begrensningene ytterligere 10-15 personer gis innsyn i informasjon medfører at Etterretningstjenesten reelt sett er under- som det legges vekt på at kun noen få personer i landet bør ha kunnskap om. Dette utgjør en sikkerhets- lagt en mindre omfattende kontroll enn de øvrige tje- utfordring i seg selv, selv om det ikke er grunnlag for nestene, og at kontrollen med tjenestens arkiver, å anta at utvalget ikke beskytter informasjon på en registre og systemer skjer på et mer overordnet nivå. god måte.» EOS-utvalget har vært tydelig på at utvalget ikke har behov for kjennskap til kilders navn eller identitet for Både Etterretningstjenesten og Forsvarsdeparte- øvrig, og at løsninger der navn og andre personopp- mentet har anført at den ordningen som følger av lysninger anonymiseres er uproblematiske, men at Stortingets vedtak fra 1999 ikke innebærer et prinsi- problemet oppstår der hele sakskompleks unntas inn- pielt unntak fra innsynsretten, men et unntak fra kon- syn fordi også annen informasjon i saken vil kunne trollinstruksen som gir EOS-utvalget myndighet til å avsløre kildens identitet eller for øvrig er sensitiv. beslutte innsyn. Departementet har vist til at Stortin- Utvalget har fremhevet at slike unntak er prinsipielt gets vedtak i saken er av samme rettslige trinnhøyde problematiske, og kan utfordre tilliten til utvalgets som kontrollinstruksen og derfor vil ha forrang etter kontroll og tjenestens virksomhet. lex posterior-prinsippet. Etterretningstjenesten har fastholdt at det er et Flere aktører har imidlertid gått inn for å gi EOS- behov for å begrense EOS-utvalgets innsyn i tjenes- utvalget en sterkere rett til innsyn også i Etterret- tens særlig sensitive informasjon. Dette skyldes ikke ningstjenestens særlig sensitive informasjon. I Eva- at tjenesten mistenker at utvalget vil bryte taushets- lueringsutvalgets møte med kontroll- og konstitu- plikten, men at det objektivt sett er større fare for at sjonskomiteen fremhevet flere medlemmer av komi- informasjonen vil komme ut jo flere personer som får teen faren for at det utvikler seg subkulturer i tjenes- tilgang til den. Tjenestens argumentasjon følger to tene som kan holdes skjult gjennom denne typen hovedlinjer: Den knytter seg for det første til de begrensninger i innsynsretten. Advokatforeningen potensielle skader som kan oppstå dersom informa- uttrykte også bekymring for de begrensninger som sjonen kommer ut, slik som fare for kilders liv og gjelder i utvalgets innsynsrett, og at disse burde lem- helse mv. Videre knytter argumentasjonen seg til den pes betraktelig. Den internasjonale juristkommisjonen viste i 738. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 38. møte med Evalueringsutvalget til rapporten Presse- 739. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 38. frihetens kår i 2014: Ett skritt frem – og to tilbake. I 174 Dokument 16 – 2015–2016 rapporten er begrensningen i EOS-utvalgets rett til 40.3.4. EVALUERINGSUTVALGETS VURDERINGER innsyn i Etterretningstjenesten fremhevet som én av Som redegjort for ovenfor, er det fremført ulike flere begrensninger i EOS-utvalgets mandat og kapa- synspunkter på den rettslige betydningen av Stortin- sitet som gjør at det kan stilles spørsmål ved «om gets vedtak fra 1999. For Evalueringsutvalget er det kontrollen er effektiv nok med hensyn til å forebygge ikke avgjørende om dagens ordning, der EOS-utval- og hindre at EOS-tjenestenes virksomhet griper len- gets tilgang til Etterretningstjenestens særlig sensi- ger inn i borgernes personvern og kommunikasjons- tive informasjon i praksis begrenses ved at den hol- 740 frihet enn forsvarlig i et demokrati». Det pekes på des utenfor utvalgets søkemuligheter og utvalget at en slik begrensning er vesentlig med tanke på eventuelt må bringe spørsmål om innsynsrett inn for omfanget av den utveksling som finner sted mellom forsvarsministeren eller Stortinget, vurderes som et samarbeidende tjenester i dagens samfunn. unntak fra utvalgets lovbestemte innsynsrett eller fra Videre understreker en rekke internasjonale utvalgets instruksfestede rett til endelig å beslutte hva instrumenter betydningen av at tilsynsorgan gis til- det skal søke innsyn i. gang til all informasjon, uavhengig av gradering, som Evalueringsutvalget vil likevel peke på at den organet anser relevant for ivaretakelse av tilsynsopp- prosessuelle ordningen som er skissert på bakgrunn gaven,741 samtidig som tilsynsorganet må ha plikt til av Stortingets vedtak fra 1999, fremstår som uegnet å utøve kontrolloppgaven, herunder søke innsyn i og for å løse en eventuell konflikt om EOS-utvalgets rett behandle gradert informasjon, profesjonelt og i tråd til innsyn i Etterretningstjenestens særlig sensitive med sine lovpålagte oppgaver.742 informasjon. Evalueringsutvalget viser til Fredrik Kontrollutvalgenes innsynsrett var dessuten et Sejersted, som skriver følgende om Stortingets merk- 743 viktig tema under Evalueringsutvalgets besøk i Sve- nad fra 1999 i boken Kontroll og konstitusjon: rige og Nederland. De svenske kontrollorganene har i utgangspunktet ubegrenset rett til innsyn i tjeneste- «…kjernen i den nye løsningen er at en innsynst- vist skal løftes opp på politisk nivå, i første omgang nes arkiver, registre og saksbehandlingssystemer, jf. til forsvarsministeren med varsel til kontrollkomite- kapittel 25.1 for mer om det svenske kontrollsyste- en, og deretter eventuelt inn for Stortinget selv. Om met. SIUN har også fri adgang til å søke i tjenestenes dette praktisk sett vil la seg gjøre er usikkert. Hvor- systemer på egen hånd, mens SIN utfører søk med dan skal 165 representanter meningsfullt og forsvar- bistand fra tjenestenes ansatte. Begge organene opp- lig kunne ta stilling til en konkret tvist om innsyn i dokumenter fra E-tjenesten som er så sensitive at selv lyste at de forsøker å begrense innsynet til den infor- ikke Stortingets betrodde kontrollører skal kunne få masjonen som er nødvendig for ivaretakelse av konse dem? Det beste som kan sies om denne prosedyren trollformålene, og at innsynsretten i praksis i stor er at den forhåpentligvis aldri vil bli brukt i praksis, grad avgrenses mot særlig sensitiv informasjon. Kon- og at gjensidig varsomhet mellom partene kombinert med trusselen om å bringe saken inn for Stortinget trollorganenes medlemmer og sekretariat er også nok vil være tilstrekkelig til at tvister lar seg løse i underlagt samme taushetsplikt som tjenestene selv. minnelighet.» Etter det opplyste har innsynsretten ikke vært problematisert fra de svenske tjenestenes side, og kontroll- Det avgjørende spørsmålet for Evalueringsutval- organene har en god dialog med tjenestene om dette. get har vært om den begrensningen som skjer i prak- Også det nederlandske kontrollorganet CTIVD har sis, representerer et hinder for utvalgets kontroll, og en ubetinget rett til innsyn i tjenestenes informasjon, om den ordningen som følger av Stortingets vedtak og fri søkeadgang i tjenestenes systemer, se kapittel fra 1999 bør endres eller videreføres. 25.2 for mer om det nederlandske kontrollsystemet. Evalueringsutvalget mener at retten til innsyn i Utvalget praktiserer innsynsretten i tråd med kon- EOS-tjenestenes arkiver, registre og systemer er en trollformålene, og opplyste at det ikke viker tilbake forutsetning for en grundig demokratisk kontroll med for å søke innsyn i sensitivt materiale dersom formå- reell mulighet til å avdekke krenkelser av indivi- let med den aktuelle undersøkelsen tilsier at det er duelle rettigheter og samfunnsmessige interesser. nødvendig. Det har ikke opplevd å få negative tilba- Dette tilsier at EOS-utvalget som den klare hovedre- kemeldinger på dette fra de nederlandske tjenestene. gel må ha en ubetinget rett til innsyn i EOS-tjenestenes virksomhet. Eventuelle unntak krever en tungt- 740. Wessel-Aass, Jon: Pressefrihetens kår 2014: Ett skritt frem veiende begrunnelse. – og to tilbake side 54-55. Rapporten er en del av prosjektet Evalueringsutvalget anerkjenner at EOS-tjenes- Status for ytringsfrihet i Norge - Fritt ords monitorprosjekt. tene, for å kunne ivareta sine oppgaver, har reelle 741. Jf. FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av men- behov for å beskytte informasjon, og at skadepoten- neskerettighetene i terrorbekjempelse anbefaling nr. 7, Eu- sial ved lekkasje av visse typer informasjon er spesi- roparådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 14, Tshwane-prinsippene nr. 6 og 32. elt stort. Opplysninger fra norske og utenlandske kil- 742. Europarådets menneskerettighetskommisærs anbefaling nr. 15, Tshwane-prinsippene nr. 35 bokstav a. 743. Sejersted (2002) side 901. Dokument 16 – 2015–2016 175 der kan dessuten få avgjørende betydning for fore- kelser av enkeltpersoners rettigheter og samfunnets bygging og avverging av alvorlige angrep på nasjo- interesser gjennom Etterretningstjenestens behand- nal sikkerhet og andre beskyttelsesverdige interesser. ling av særlig sensitiv informasjon er begrenset. Etter Det er derfor viktig at Etterretningstjenestens tilgang utvalgets syn vil informasjonen likevel, etter omsten- til slik informasjon ikke svekkes. dighetene, kunne være relevant for formålene med Hvorvidt Etterretningstjenestens adgang til å EOS-utvalgets kontroll. Unntaket skaper dermed, begrense EOS-utvalgets innsyn i og kontroll av sær- som nevnt, en risiko for at krenkelser av individuelle lig sensitiv informasjon bør opprettholdes, må der- rettigheter eller samfunnets interesser går uoppdaget. med bero på en avveining av om og eventuelt hvor- EOS-utvalgets kontroll av Etterretningstjenesten dan den begrensede innsynsretten svekker kontrollen var tradisjonelt mer begrenset enn kontrollen av de opp mot de hensyn som ligger til grunn for unntaks- øvrige EOS-tjenestene, med den begrunnelse at tje- muligheten. nestens virksomhet i liten grad var rettet mot norske EOS-utvalget har i dag en omfattende rett til inn- borgere eller innbyggere. Dette er fremdeles tilfellet syn i Etterretningstjenestens arkiver, registre og sys- for store deler av virksomheten, likevel slik at Etter- temer. Evalueringen har vist at begrensningen i EOS- retningstjenestens fokus på norske borgere eller inn- utvalgets rett til innsyn i Etterretningstjenestens sær- byggere i utlandet og tjenestens samarbeid med nor- lig sensitive informasjon innebærer at en svært liten ske og utenlandske tjenester har økt kraftig de senere del av tjenestens virksomhet fullstendig unndras årene, jf. kapittel 14 om utviklingstrekk for mer om utvalgets kontroll. Unntaket medfører ikke store dette. Dette tilsier at risikoen for rettighetskrenkelser praktiske problemer i den forstand at EOS-utvalget knyttet til personer i kjernen av EOS-utvalgets kon- ikke får avklart konkrete mistanker om ulovligheter. trollområde som følge av begrenset innsyn i informa- Det skaper likevel en risiko for at krenkelser av indi- sjon om norske og utenlandske kilders identitet, og viduelle rettigheter eller samfunnets interesser går annen informasjon om/fra andre lands tjenester, må uoppdaget. antas å være større i dag enn i 1999. Evalueringsutvalget har søkt å kartlegge mer kon- Det er ikke grunn til å tro at Etterretningstjenesten kret hvilken risiko det er for at enkeltpersoners rettig- misbruker ordningen til å holde annen informasjon heter eller samfunnets interesser krenkes gjennom enn den som er definert som særlig sensitiv utenfor Etterretningstjenestens behandling av særlig sensitiv EOS-utvalgets innsyn. Likevel er det en teoretisk informasjon. I den forbindelse har Evalueringsutval- mulighet for dette. Et slikt innhugg i EOS-utvalgets get fått en redegjørelse fra Etterretningstjenesten for kontrollmulighet som unntaksmuligheten innebærer følgende spørsmål: vil dessuten kunne skade allmennhetens tillit både til utvalgets kontroll og til tjenestens virksomhet. – Hvilke typer/kategorier informasjon holdes uten- All den informasjonen som unntas EOS-utvalgets for? innsyn er gradert «strengt hemmelig», ut fra en vur- – Hvor mye informasjon holdes utenfor? dering av at «det kan få helt avgjørende skadefølger – Hva kan den særlig sensitive informasjonen bru- for Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til kes til? fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikker- – Hvilke beslutninger kan treffes på grunnlag av hetsinteresser om informasjonen blir kjent for uved- den særlig sensitive informasjonen? kommende».744 Dette gjelder imidlertid også deler av – Brukes den særlige sensitive informasjonen i den informasjonen EOS-utvalget har ubegrenset inn- etterretningstjenestens virksomhet for øvrig på syn i. Behovet for konfidensialitet ut over dette varie- en måte som gjør at også annen informasjon unn- rer for den enkelte typen informasjon som er omfattet tas EOS-utvalgets innsyn? av definisjonen på særlig sensitiv informasjon, og – Videreformidles informasjonen til andre? Evalueringsutvalget har derfor vurdert behovet for å – Hvilke interne rutiner gjelder for beslutningen unnta hver enkelt opplysningskategori konkret. om hvilken informasjon som skal anses særlig Begrunnelsen for ønsket om å holde informasjon sensitiv? som kan avsløre identiteten til Etterretningstjenes- – Hvilken intern kontroll føres med den informa- tens egne kilder utenfor EOS-utvalgets innsyn er på sjonen som holdes utenfor? Fører andre eksterne generelt grunnlag knyttet til frykten for at kilder vil aktører kontroll med den informasjonen som hol- slutte å dele informasjon med tjenesten dersom den des utenfor? ikke kan gi dem et ubetinget løfte om anonymitet. I – Hvilken informasjon får EOS-utvalget om den det enkelte tilfelle kan det også være grunn til å frykte særlig sensitive informasjonen? for kildens liv og sikkerhet dersom informasjonen kommer ut. Bekymringen for å gi EOS-utvalget inn- Utover det som fremgår av dette kapittelet, er sva- syn i informasjon om utenlandske tjenesters beskyt- rene på disse spørsmålene i hovedsak gradert informasjon. Svarene tilsier imidlertid at faren for kren- 744. Jf. sikkerhetsloven § 11 første ledd bokstav a. 176 Dokument 16 – 2015–2016 tede tjenestemenner er på generelt grunnlag knyttet messige vurdering av behovet. Det må antas at tje- til frykten for at disse tjenestene vil slutte å dele nestene i disse landene ville protestert mot en slik informasjon med Norge dersom det opplyses at infor- løsning dersom den i praksis hadde skadet tilgangen masjonen vil deles med EOS-utvalget. I enkelte til- til informasjon fra kilder eller andre lands tjenester. felle kan det også være grunn til å frykte for kildens Også internasjonalt synes utviklingen å gå i retning liv og sikkerhet dersom informasjonen blir kjent for av større åpenhet og kontroll med etterretnings- og uvedkommende. sikkerhetstjenestene, noe som taler mot å opprett- Informasjon om okkupasjonsberedskapen ønskes holde begrensningen i EOS-utvalgets innsynrett. holdt utenfor EOS-utvalgets innsyn fordi hensikten Dernest bygger Etterretningstjenestens og For- med tiltakene vil falle bort dersom informasjonen blir svarsdepartementets argumentasjon på at det kan kjent for uvedkommende. være grunn til å frykte for kildens liv og sikkerhet Informasjon om enkelte særlig sensitive uten- dersom informasjonen kommer ut. Når det gjelder landsoperasjoner ønskes holdt utenfor EOS-utvalgets særlig sensitive utenlandsoperasjoner, har departe- innsyn fordi den, ifølge Forsvarsdepartementet, kan mentet vist til at det kan sette liv i fare dersom infor- ha et skadepotensial av en slik art at det vil sette liv i masjon om dette kommer ut, samt at det kan medføre fare dersom den kommer ut. Videre vil en mulighet at operasjonene ikke kan gjennomføres. Det kan til innsyn i informasjon om slike operasjoner kunne imidlertid anføres at et abstrakt skadepotensial knyt- medføre at operasjonene ikke kan gjennomføres. tet til en kategori opplysninger generelt ikke bør Evalueringsutvalget har konkludert med at EOS- kunne begrunne begrensninger i innsynsretten. Der- utvalgets leder og nestleder på anmodning bør gis som det derimot kan påvises et konkret skadepoten- innsynsrett i Etterretningstjenestens særlig sensitive sial knyttet til opplysninger om en bestemt kilde eller informasjon. Denne konklusjonen vil begrunnes i det utenlandsoperasjon eller dersom det foreligger kon- følgende. kret fare for liv, er det både rimelig og forståelig at Argumentasjonen til Etterretningstjenesten byg- bare et minimum antall mennesker bør kjenne til ger for det første på en antakelse om at risikoen for at opplysningene. informasjon lekker ut, øker dersom EOS-utvalget gis Behovet for å begrense EOS-utvalgets innsyn innsyn. Dette skyldes ikke at det er konkret grunn til synes dermed å stå sterkest der det foreligger konkret å tro at utvalget vil bryte taushetsplikten, men at det fare for liv og sikkerhet dersom informasjonen kom- objektivt sett er større fare for at informasjonen vil mer ut. Etterretningstjenestens generelle argument komme ut jo flere personer som får tilgang til den. om at tjenestens informasjonstilgang vil reduseres Det er også et svært begrenset antall av Etterretnings- dersom innsyn gis, synes derimot svekket. Utover tjenestens ansatte som har tilgang til slik informa- dette taler hensynet til en grundig og reell kontroll, og sjon. Det kan imidlertid spørres om en slik objektiv tilliten til kontrollen og EOS-tjenestenes virksomhet, risikovurdering bør være tilstrekkelig til å nekte for at innsyn bør kunne gis. EOS-utvalget innsyn i kontrollrelevant informasjon. I lys av dette foreslår Evalueringsutvalget at Utvalget er underlagt streng lovbestemt taushets- EOS-utvalget gis en ubetinget innsynsrett også i plikt, har strenge rutiner for behandling av informa- Etterretningstjenestens særlig sensitive informasjon, sjon og siden opprettelsen i 1996 har EOS-utvalget likevel slik at utvalgets plikt til å balansere kontroll- aldri vært anklaget for å ha lekket gradert informa- behovet opp mot hensynet til rikets sikkerhet, vern av sjon. Utvalget har også en sterk interesse i å opprett- kilder og samarbeidet med andre land skjerpes. holde et godt og tillitsfullt forhold til EOS-tjenestene Innenfor en slik løsning kan dagens ordning der sær- for på best mulig måte å kunne ivareta kontrollopp- lig sensitiv informasjon holdes utenfor EOS-utval- gavene. Risikoen for at utvalget vil lekke gradert gets frisøksadgang opprettholdes, slik at innsyn i den informasjon må dermed anses svært liten. Denne risi- særlig sensitive informasjonen bare gis på anmod- koen vil reduseres ytterligere dersom tilgangen til ning fra utvalget. Videre foreslår Evalueringsutval- den særlig sensitive informasjonen begrenses også get at innsyn bare gis til EOS-utvalgets leder og nest- innenfor utvalget, se nedenfor. leder. Disse to kan beslutte om det skal gis kritikk i Videre bygger argumentasjonen på en antakelse saker som involverer særlig sensitiv informasjon. om at kilder og utenlandske tjenester vil bli mer til- Leder og nestleder må videre være enige for at kritikk bakeholdne med å dele informasjon og samarbeide skal uttales i disse sakene. Den generelle regelen om operativt med den norske etterretningstjenesten der- at utvalget avgjør hva det skal søke innsyn i og som dette omfattes av EOS-utvalgets lovbestemte omfanget av og utstrekningen av kontrollen bør, etter innsynsrett. Ordningene i Sverige og Nederland taler Evalueringsutvalgets syn, gjelde også her. imidlertid imot at dette er tilfellet. Her synes både tje- Denne løsningen innebærer at EOS-utvalget bare nestene og kontrollorganene tilfredse med en løsning skal be om innsyn i særlig sensitiv informasjon i kon- der innsynsretten i prinsippet er ubetinget og det fak- krete tilfelle der formålene med kontrollen tilsier det. tiske innsynet beror på kontrollorganenes skjønns- Rikets sikkerhet, vern av kilder og forholdet til andre Dokument 16 – 2015–2016 177 land skal hensyntas så langt som mulig. Dersom formed utenlandske tjenester, bør få for EOS-utvalgets hold i den enkelte sak tilsier at det kan være fare for arbeid og rammebetingelser. På denne bakgrunn fin- enkeltmenneskers liv eller sikkerhet dersom informa- ner Evalueringsutvalget det naturlig å behandle de aspekter ved det ovennevnte temaet som har en natur- sjonen kommer ut, bør utvalget vurdere på det ster- lig tilknytning til EOS-utvalgets mandat og kontroll- keste å trekke eller avvente innsynsanmodningen. område, evt. til spørsmål om det bør gjøres endringer Løsningen likner i prinsippet på de ordningene i dette.» som praktiseres i Sverige og Nederland, men legger tydeligere og mer konkrete begrensninger på EOS- Stortingets presidentskap tok dette til etterret- utvalgets praktisering av innsynsretten. ning. 41.2. Andre lands overvåking av norske borgere på 41. Norsk demokratisk kontroll av fremmede deres territorium staters overvåking Om Norge kan utøve noen form for demokratisk 41.1. Bakgrunn kontroll av fremmede staters overvåking av norske borgere, og eventuelt hvordan, vil bero på omsten- I brev 4. juni 2014 til Evalueringsutvalget adres- dighetene i det enkelte tilfelle. I det videre vil det bli serte Stortingets presidentskap fire punkter som kon- redegjort for enkelte ulike typer tilfeller, og hvilke troll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 159 S (2013– muligheter for kontroll som foreligger. 2014) anbefalte at Evalueringsutvalget ble gitt i opp- Ovennevnte problemstilling omfatter for det gave å drøfte. Det siste punktet var: første tilfelle der andre land overvåker norske borgere som oppholder seg på det aktuelle landets eget «Hvordan sikre norsk demokratisk kontroll av territorium.746 fremmede staters overvåking av norske borgere?» I slike tilfelle gjelder det aktuelle landets lovgivning, og nordmenn vil kunne bli gjenstand for slik Bakgrunnen for kontroll- og konstitusjonskomi- overvåking som denne lovgivningen tillater, even- teens interesse for spørsmålet var et representantfor- tuelt også for ulovlig overvåking av det aktuelle lan- slag fremsatt av Sosialistisk Venstreparti om å ned- dets myndigheter. På samme måte som norsk politi sette en kommisjon med mandat til å undersøke og kan avlytte utenlandske personer som er mistenkt for vurdere den samlede overvåkingen som norske bor- 745 kriminalitet i Norge eller PST kan holde oppsyn med gere er utsatt for. Forslaget fikk ikke flertall i kon- utenlandske personer med tilknytning til terrorgrup- troll- og konstitusjonskomiteen, som viste til at «per- per som ankommer Norge, vil andre lands myndighe- spektivene som fremsettes i representantforslaget ter ha liknende fullmakter overfor norske borgere i ivaretas ved en utvidelse av mandatet til utvalget som utlandet. Omfanget av fullmaktene og hvilke rettig- skal evaluere EOS-utvalget». Flertallet gikk inn for å heter norske borgere har i slike situasjoner, vil bero be Stortingets presidentskap om å supplere mandatet på det aktuelle landets lovgivning. til utvalget som skulle nedsettes for å evaluere EOS- Hvilke kontrollmekanismer som gjelder vil i slike utvalget, blant annet med spørsmålet «hvordan sikre tilfelle vil også bero på det aktuelle landets lovgiv- norsk demokratisk kontroll av fremmede staters ning. Til illustrasjon omfatter EOS-utvalgets kon- overvåking av norske borgere». trollområde ikke personer som ikke er bosatt i Norge I etterkant av presidentskapets brev 4. juni 2014 eller organisasjoner som ikke har tilhold her, med ble Evalueringsutvalget blant annet bedt om å mindre «særlige forhold» tilsier det, se EOS-instruk- komme med sine synspunkter på om den aktuelle sen § 4 første ledd. Andre land har ingen plikt til å problemstillingen burde omfattes av utvalgets man- opplyse Norge om at norske borgere er under overvå- dat, eventuelt en hensiktsmessig presisering av king i det aktuelle landet, og med mindre virksomhe- temaet. Til dette svarte Evalueringsutvalget følgen- ten kommer til enkeltpersoners kunnskap eller det de: aktuelle landets myndigheter utveksler informasjon om dette med norske myndigheter, vil Norge som «Evalueringsutvalget har fått i oppdrag å evaluere EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser, samt belyse enkelte konkrete problemstillinger knyttet til 746. Som «overvåking» regner Evalueringsutvalget «formålsret- EOS-utvalgets arbeidsområder. Evalueringsutvalget tet informasjonsinnsamling», for eksempel ved bruk av er videre bedt om å ta høyde for den samfunnsmessi- menneskelige sanser, tekniske hjelpemidler eller andre for- ge og teknologiske utviklingen i sitt arbeid. Et sen- mer for kartlegging, se Bruce og Haugland 2014 side 47. tralt tema for Evalueringsutvalget vil dermed bli å Overvåking kan skje ved registrering av informasjon fra åp- vurdere hvilke konsekvenser de senere års utvikling ne eller lukkede kilder, eller ved direkte innsamling av infor- av nye muligheter for overvåking, og intensivering masjon om eller fra enkeltpersoners privatliv, for eksempel av EOS-tjenestenes samarbeid med hverandre og ved fysisk overvåking eller avlytting. Bare informasjonsinnsamling som er av et visst omfang, en viss varlighet eller som involverer en viss systematikk er naturlig å betegne 745. Se Dokument 8:9 S (2013–2014). som «overvåking». 178 Dokument 16 – 2015–2016 utgangspunkt ikke ha kjennskap til slik overvåkings- statens virksomhet mot norske borgere eller den virksomhet. videre bruken av de opplysninger som utleveres. Slik Etter Evalueringsutvalgets syn har EOS-utvalget kontrollmulighet vil eventuelt kunne oppnås gjen- som utgangspunkt dermed ikke forutsetninger for å nom en utvikling av samarbeid mellom ulike lands føre kontroll med andre lands overvåking av norske kontrollorgan for etterretnings- og sikkerhetstjenes- borgere på vedkommende lands territorium. Slik ter. Evalueringsutvalget har vurdert status og mulig- virksomhet vil som utgangspunkt være lovlig myn- hetene for utvikling av slikt samarbeid i kapittel 41.4 dighetsutøvelse fra et annet lands side, og ikke et nedenfor. norsk anliggende. Et norsk kontrollorgan vil heller ikke ha noen innsynsrett eller påvirkningskraft over- 41.3. Andre lands overvåking av norske borgere på for andre lands myndigheter i slike saker. Norske norsk territorium myndigheter vil i enkelttilfelle kunne ta initiativ til å En annen situasjon som er omfattet av problem- undersøke om andre land driver slik overvåking, det stillingen er der norske borgere oppholder seg på være seg på politisk plan eller fra den enkelte EOS- norsk territorium, samtidig som de er gjenstand for tjenestes side, men det anses å ligge utenfor Evalue- oppmerksomhet fra andre stater. Dette kan for ringsutvalgets mandat å vurdere om dette bør gjøres, eksempel være fordi de er mistenkt for å være invol- se brevet 24. februar 2015 til presidentskapet. Det er vert i straffbare handlinger eller sikkerhetstruende uansett ikke naturlig at EOS-utvalget, som Stortin- virksomhet med tilknytning til et annet lands territo- gets kontrollorgan, inntar en slik rolle. rium eller nasjonale forhold. Dersom andre lands overvåking av norske bor- I slike tilfelle står en stat fritt etter folkeretten til å gere på deres territorium skjer i samarbeid med nor- gjennomføre rene undersøkelseshandlinger fra eget ske EOS-tjenester, for eksempel ved eller på grunn- territorium, for eksempel innsamling av åpent til- lag av utlevert informasjon fra norske registre, kon- gjengelig informasjon fra Internett eller andre kil- trollerer EOS-utvalget at de norske tjenestenes side der.749 Andre stater vil også kunne ha adgang etter av samarbeidet skjer i tråd med gjeldende regler og nasjonal rett til å be private selskap e.l. om utlevering retningslinjer og de internasjonale menneskerettig- av opplysninger om norske borgere i slike situasjo- 747 hetsforpliktelsene Norge er bundet av. Omfanget ner, for eksempel fra Facebook og Google. Videre vil av og innholdet i denne kontrollen er redegjort for i fremmede stater ha en rekke faktiske muligheter til å del IV om kontrollen av EOS-tjenestene og del V om samle informasjon om norske borgere som befinner resultatene av evalueringen. Der fremgår det at utval- seg på norsk territorium ved hjelp av teknologi som get blant annet kontrollerer hvem opplysningene brukes på eller fra eget territorium. Slik informa- utleveres til, at utleveringen oppfyller bestemte for- sjonsinnhenting er ikke direkte regulert av folkeret- mål og at det er forholdsmessighet mellom formålet ten, og det er uklart hvor grensen for hva som er til- med utleveringen og mulige konsekvenser for den latt. Det vises blant annet til Sårbarhetsutvalget, som enkelte. Opplysningenes art og kvalitet blir også vur- i NOU 2015: 13 skriver følgende om alminnelige fol- dert. Et annet kontrollpunkt er at opplysninger ikke kerettslige skranker for grenseoverskridende infor- utleveres til stater som unnlater å respektere mennes- masjonsinnhenting:750 kerettighetene. I årsmeldingen for 2013 uttalte EOS- utvalget dessuten at det, som følge av Edward Snow- «Det legges på denne bakgrunn til grunn at det dons opplysninger om amerikansk overvåking i ikke er internasjonal konsensus om at grenseover- utlandet, også hadde hatt oppmerksomhet rettet mot skridende etterretningsvirksomhet, herunder i det di- det å undersøke om opplysninger utlevert til samar- gitale rom, som utelukkende består i informasjonsinnhenting, og som ikke forårsaker noen form for fy- beidende tjenester kan ha blitt brukt til urettmessig sisk skade eller tap av funksjonalitet, i seg selv utgjør overvåking av norske borgere i Norge.748 Som påpekt em suverenitetskrenkelse. Det kan imidlertid disku- i kapittel 27.2. om ivaretakelse av individuelle rettig- teres, ikke minst i lys av den tekniske utviklingen, om heter har EOS-utvalgets kontroll på dette området det kan tenkes situasjoner der de negative konse- også enkelte svakheter, for eksempel der informa- kvenser for eksempel på en stats økonomi (industrispionasje) er av en slik art at handlingen vil kunne ut- sjonsgrunnlaget som oversendes fra samarbeidende gjøre et brudd på suverenitetsprinsippet. Hensikten tjenester er sparsomt eller der informasjon utveksles med informasjonsinnhentingen, og hvordan denne er uformelt på saksbehandlernivå. foretatt, vil også kunne ha betydning.» Ut over kontroll med den informasjonen som deles med de norske tjenestene, kan EOS-utvalget I praksis er for eksempel antatt at et lands myn- heller ikke kontrollere lovligheten av den fremmede digheter har adgang til å avlytte telefonsamtaler som fanges opp av, eller epost som registreres i, vedkom- 747. Se for eksempel EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 22– 23. 749. Se Bruce og Haugland 2014 side 96. 748. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 23. 750. NOU 2015:13 side 76 og vedlegg 2 side 3. Dokument 16 – 2015–2016 179 mende lands telenett, selv om deltakern(e) befinner redegjøre for registreringene av opplysninger om seg i et annet land. Det samme gjelder antakelig der- norske personer og personer med norsk tilknytning i som et lands myndigheter gjennom lovlig ransaking den aktuelle databasen, uten å få svar.752 Departe- av en datamaskin får tilgang til materiale lagret på en mentet opplyste at det ville fortsette å følge opp utenlandsk server. I etterkant av avsløringene til saken, og EOS-utvalget understreket betydningen av amerikanske Edward Snowdon sommeren 2013, er dette. det også påvist at amerikanske etterretningstjenester, Etter Evalueringsutvalgets syn er det riktig av selv eller i samarbeid med andre, har utført utstrakt EOS-utvalget å orientere departementet dersom avlytting og informasjonsinnsamling knyttet til andre utvalget avdekker at andre lands myndigheter har lands telenett. overvåket eller samlet informasjon om enkeltperso- Der andre lands myndigheter samler informasjon ner i Norge, uten at norske tjenester er involvert eller om norske borgere fra eget territorium, vil Norge vil informert. Det bør imidlertid primært være opp til de som utgangspunkt ikke ha kjennskap til og mulighet politiske myndighetene å bestemme hvorvidt det til å drive demokratisk kontroll med informasjons- andre landets myndigheter skal konfronteres med innhentingen. Hvilke kontrollmekanismer som gjel- funnene. Som Justis- og beredskapsdepartementet der, vil også her bero på det aktuelle landets lovgiv- påpekte, kan det være legitime årsaker til at andre ning, se ovenfor i kapittel 41.2. land registrerer opplysninger om personer i Norge. Det kan likevel tenkes at norske myndigheter får Evalueringsutvalget viser også til at EOS-kon- kunnskap om at norske borgere er gjenstand for slik trollovens forarbeider forutsetter at EOS-utvalgets overvåking av andre lands myndigheter. Et eksempel kontroll ikke bør bli så inngripende at departemente- på dette er omtalt i EOS-utvalgets årsmelding for nes styringsmulighet og ansvar svekkes vesentlig,753 2013.751 PST orienterte i dette tilfellet EOS-utvalget og at forholdet til andre stater og den praktiske om at tjenesten, som ledd i samarbeid med amerikan- utøvelsen av utenrikspolitikken først og fremst er til- ske myndigheter, hadde fått kunnskap om at det lagt regjeringen å vurdere.754 befant seg opplysninger om nordmenn i en database tilhørende Terrorist Screening Centre, som ikke var Derimot følger det av det folkerettslige prinsippet lagt inn av PST. Senteret er en avdeling i FBI med om staters suverenitet at andre lands myndigheter oppgave å identifisere mistenkte eller mulige terro- ikke kan drive informasjonsinnhenting som fordrer rister. EOS-utvalget uttalte blant annet følgende om fysiske tiltak på norsk territorium, uten samtykke og forholdet til utvalgets kontrollområde: bistand fra norske myndigheter. For eksempel kan representanter for andre lands myndigheter verken «Utvalgets kontrolloppgave omfatter ikke uten- montere teknisk overvåkingsutstyr på norsk territo- landske tjenesters etterretnings- og overvåkingsvirk- rium eller bruke teknologisk utstyr til å hacke eller på somhet, men utvalget skal avdekke og forebygge at annen ulovlig måte skaffe seg tilgang til informasjon det øves urett mot enkeltpersoner i Norge. Sett i lys lagret i Norge. Dette vil i tilfelle kunne utgjøre spio- av konsekvensene behandlingen kan ha for den enkelte, mener utvalget at det kan være rettssikkerhets- nasje eller ulovlig etterretningsvirksomhet etter straf- messig betenkelig at amerikanske myndigheter be- feloven og sikkerhetsloven. handler opplysninger om norske borgere i databasen, Beskyttelse mot og kontroll av andre lands even- når opplysningene verken er lagt inn, godkjent eller tuelle bruk av informasjonsinnhentingsmetoder som kvalitetssikret av PST. Utvalget anmodet på denne bakgrunn Justis- og beredskapsdepartementet i brev i fordrer fysiske tiltak på norsk territorium uten at juni 2013 om å følge opp saken, eventuelt ved å ta dette skjer i samarbeid med norske myndigheter, vil i kontakt med amerikanske myndigheter.» utgangspunktet være kontraetterretningsvirksomhet. Dette er en oppgave for EOS-tjenestene, og da særlig Departementet svarte at det kunne være flere legi- PST, NSM og FSA. EOS-utvalgets driver i og for seg time årsaker til at det befant seg opplysninger om en legalitetskontroll med at tjenestenes kontraetter- nordmenn i den amerikanske databasen, og at det retningsvirksomhet holdes innenfor gjeldende regel- derfor ikke fant grunn til å ta dette opp med ameri- verk, mens spørsmålet om denne virksomheten er kanske myndigheter. EOS-utvalget anmodet deretter effektiv og i tilstrekkelig grad beskytter norske bor- departementet på nytt om å gjøre dette, hvorpå departementet meldte at det likevel ville ta kontakt med 752. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 18–19. amerikanske myndigheter på hensiktsmessig måte, 753. NOU 1994:4 side 34. med sikte på å få belyst saken best mulig. Av EOS- 754. Se Innst. S. nr. 232 (1998–1999) side 6, der kontroll- og kon- utvalgets årsmelding for 2014 fremgår det at Justis- stitusjonskomiteen i forbindelse med behandlingen av EOS- og beredskapsdepartementet ved flere anledninger i utvalgets årsmelding 1998 og utvalgets omtale av den såkal- 2014 og 2015 ba amerikanske myndigheter om å te Lamark-saken, uttalte at regjeringens forhold til andre stater først og fremst er tillagt regjeringen å vurdere. Se også Andenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge (2006), side 301 751. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 23–24. og side 307–308. 180 Dokument 16 – 2015–2016 gere mot andre lands overvåking, faller i dag utenfor Surveillance Detection Unit (SDU) skal ha drevet utvalgets kontrollområde. overvåking og registrering av norske borgere i Norge EOS-utvalget har siden 2000 likevel flere ganger på vegne av den amerikanske ambassaden i Oslo.759 I tatt opp spørsmål som berører utenlandsk etterret- omtalen av utvalgets kontrolloppgave i saker som ningsvirksomhet i Norge. I årsmeldingen for 2003 berører fremmede staters virksomhet på norsk jord, uttalte utvalget følgende om utvalgets kontrollopp- viste utvalget til uttalelsen i årsmeldingen fra 2003. gave og kontrollområde i slike tilfelle, i forbindelse Videre kritiserte utvalget PST for at verken Justis- og med den såkalte Risør-saken:755 politidepartementet eller utvalget ble orientert om tjenestens kjennskap til sikkerhetsarbeidet ved den «Utvalget har også sett på pressespekulasjonene amerikanske ambassaden i Oslo. Kontroll- og konsti- om amerikansk vervingsvirksomhet og etterretnings- tusjonskomiteen la utvalgets forståelse av kontrollvirksomhet mot eksil-irakere i Norge forut for Irak- 760 krigen. Fremmed etterretningsvirksomhet mv. skal oppgaven til grunn for behandlingen av saken. I sitt være undergitt nasjonal kontroll også når det dreier innlegg i Stortinget uttalte komiteleder Anders seg om allierte land. Uautorisert fremmed etterret- Anundsen at komiteen «støttet opp om EOS-utval- ningsvirksomhet mv. berører suverenitetsspørsmål, gets forståelse av eget mandat, slik at det også inklu- og kan ha konsekvenser for den enkeltes rettsbeskyt- telse. Ut fra kontrolloppgaven vil utvalgets mandat i derer kartlegging og undersøkelser knyttet til om det en slik sammenheng være å klarlegge om det har på- er pågått fremmed etterretningsvirksomhet på norsk gått slik virksomhet som norsk sikkerhetstjeneste har jord som også norsk sikkerhetstjeneste har godkjent vært kjent med og eventuelt har godkjent, og å se på eller vært kjent med».761 Videre uttalte han at utvalget hvordan tjenesten i tilfellet har håndtert situasjonen naturligvis også kan undersøke hvordan de norske og informert overordnet myndighet.» tjenestene har håndtert situasjonen og informert Utsagnet innebærer en presisering av hva EOS- overordnet myndighet. utvalget anser som sin oppgave ved mistanker om at Av EOS-utvalgets årsmelding for 2013 fremgår andre land driver ulovlig etterretningsvirksomhet i det at utvalget, som følge av opplysninger om ameri- Norge, nemlig å kartlegge om norske tjenester har kanske myndigheters overvåking i utlandet, stilte hatt kunnskap om virksomheten, og om den har spørsmål til NSM om hvordan direktoratet eventuelt håndtert kunnskapen på lovmessig måte. I den arbeider med bevisstgjøring av norske institusjoner aktuelle saken gjorde graderingen av informasjonen mv. knyttet til informasjon som gjøres tilgjengelig på at utvalget ikke kunne si så mye om resultatet av Internett og sikker nettbruk mv., samt hva direktora- undersøkelsene, men det bemerket på generelt grunn- tet eventuelt vil foreta seg for å finne ut hvilke norske lag at PST ga inntrykk av å være bevisst på kravet om institusjoner mv. som bruker dataprogrammer som nasjonal kontroll og hva det innebærer, også i rela- utenlandsk etterretning kan ha plantet svakheter i.762 sjon til eventuell aktivitet utøvd av samarbeidende Utvalgets forespørsel var ikke besvart da årsmeldin- tjenester.756 Kontroll- og konstitusjonskomiteen gen ble skrevet. Temaet for utvalgets spørsmål til omtalte ikke EOS-utvalgets kontrollfunksjon i slike NSM i denne forbindelse synes å være av en noe saker konkret, men sluttet seg til EOS-utvalgets annen karakter enn i de sakene som er beskrevet påpekninger og var tilfreds med at utvalget anser at ovenfor. De adresserer norske myndigheters tiltak for PST ivaretar kravet om nasjonal kontroll.757 å beskytte mot andre lands etterretningsvirksomhet I 2000 og 2001 omtalte EOS-utvalget også utval- og er ikke egnet til å «klarlegge om det har pågått slik gets undersøkelser av det såkalte Echelon-samarbei- virksomhet som norsk sikkerhetstjeneste har vært det, «et påstått kommunikasjonsavlyttingssystem i kjent med og eventuelt har godkjent», se uttalelsen bred skala mellom flere vestlige etterretningstjenes- fra 2003. ter som hevdes å bryte med de rettslige rammer som Av årsmeldingen for 2014 fremgår det at EOS- er lagt for tjenestene i nasjonal lovgivning og direk- utvalget hadde stilt PST spørsmål blant annet om tiver».758 Utvalget stilte blant annet spørsmål til hvorvidt en samarbeidende tjenestes eventuelle kil- daværende Forsvarets Overkommando/Etterret- deføring/HUMINT-virksomhet på norsk territorium ningsstaben (FO/E) som opplyste at tjenesten verken var rapportert til og godkjent av PST.763 PST infor- deltok i eller hadde kjennskap til et slikt system. merte om at tjenesten hadde et godt samarbeid med I 2011 undersøkte EOS-utvalget enkelte sider av den utenlandske tjenesten i saken, og at den ikke påstander som ble fremsatt i media om at gruppen hadde grunn til å tro at den utenlandske tjenesten

755. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 8. 759. Særskilt melding til Stortinget om overvåking av norske 756. EOS-utvalgets årsmelding 2012 side 9. borgere i Norge foretatt av gruppen Surveillance Detection 757. Innst. S. nr. 217 (2003–2004) side 5. EOS-utvalgets kon- Unit (SDU), Dokument 7:1 S (2010–2011). 760. trollfunksjon var ikke tema da saken ble debattert i Stortin- Innst. 280 S (2010–2011) side 2. get, se stortingsforhandlingene 7. juni 2003 side 2999–3001. 761. Referat fra møte i Stortinget 12. april 2011 side 3474. 758. EOS-utvalgets årsmelding 2000 side 7; EOS-utvalgets års- 762. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 27. melding 2001 side 14. 763. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 15–16. Dokument 16 – 2015–2016 181 hadde benyttet HUMINT-ressurser i Norge. EOS- ters overvåking av norske borgere, men bruken av all utvalget tok PSTs redegjørelse til orientering, men informasjon som utleveres fra norske EOS-tjenester bemerket at det er betenkelig dersom den utenland- til samarbeidende tjenester i andre land. Problemstil- ske samarbeidende tjenesten hadde hatt egeninnsam- lingen har vært drøftet i Evalueringsutvalgets møter ling eller ført en kilde i Norge, uten at forholdet er med EOS-utvalget, under besøkene hos de svenske rapportert til PST. Utvalget bemerket at opplysnin- og nederlandske kontrollorganene, og i møte med gene i den aktuelle saken ikke utelukket at det kunne medlemmer av henholdsvis Veneziakommisjonen og ha vært tilfellet. Videre uttalte EOS-utvalget:764 EUs parlamentarikerforsamling. I dag foregår det et internasjonalt og europeisk «På generelt grunnlag la utvalget til grunn at PST samarbeid på overordnet nivå, der tilsynsorgan fra har oppmerksomhet rettet mot utenlandske staters et- ulike regioner og land kommer sammen og utveksler terretningsaktivitet i Norge. Utvalget pekte på at PST erfaringer. Enkelte internasjonale instrumenter og i tilfeller der samarbeidende tjenester gir PST etterretningsinformasjon om forhold som har foregått på initiativer adresserer også behovet for nærmere mel- norsk territorium, bør forsøke å avklare hvordan lomstatlig samarbeid på dette området. For eksempel utenlandsk samarbeidende tjeneste har tilegnet seg har Veneziakommisjonen pekt på at økningen av informasjonen. Dette for å fastslå om innhentingen samarbeidet mellom nasjonale og utenlandske sik- har skjedd i strid med forutsetningene om at fremme- kerhetstjenester i etterkant av 11. september 2001 de staters etterretningsvirksomhet i Norge skal skje 766 etter godkjenning fra PST.» taler for styrket kontroll. Den anførte at nasjonale systemer for tilsyn med sikkerhetstjenestene er Etter Evalueringsutvalgets syn, har EOS-utvalget designet for en tid der hovedbekymringen var knyttet med dette etablert hensiktsmessige rammer for kon- til politisk misbruk av tjenestene, og har ikke tatt inn trollen av om andre land driver overvåking av norske over seg misbruksfaren som er oppstått for eksempel 767 borgere ved fysiske tiltak på norsk territorium. EOS- i forbindelse med internasjonalt samarbeid. Kom- utvalgets oppgave i slike tilfelle bør være å undersøke misjonen har påpekt at dersom både den stat som om dette skjer i samarbeid med norske myndigheter, utleverer informasjon og den stat som mottar infor- og eventuelt kontrollere om samarbeidet skjer i tråd masjonen nekter kontrollorganet innsyn med henvis- med gjeldende regelverk. Utover dette bør EOS- ning til internasjonalt samarbeid, oppstår et kontroll- 768 utvalget ikke kontrollere om andre lands myndigheter vakum. Også Europaparlamentet har adressert driver overvåking av norske borgere på norsk territo- behovet for styrket kontroll med samarbeidet mellom rium. Dette er i realiteten et spørsmål om effektivite- nasjonale etterretningstjenester. I 2014 ba parlamen- ten av norske myndigheters kontraetterretningsar- tet om etablering av en gruppe for å undersøke anbe- beid, og vil i tilfelle innebære at EOS-utvalgets man- falinger for styrket demokratisk tilsyn med slike tje- dat utvides fra å gjelde en ren legalitetskontroll til nester og økt tilsynssamarbeid i EU, særlig knyttet til også å gjelde kvalitets- eller effektivitetskontroll. muligheten for å etablere minimumsstandarder for Effektiviteten av norske myndigheters kontraetterret- tilsyn, herunder hvorvidt tilsynsorgan bør anses som ningsarbeid faller derimot innenfor statsrådens kon- tredjeparter i forbindelse med tredjepartsregelen eller stitusjonelle og parlamentariske ansvar og er gjennom prinsippet om avsenders kontroll over informa- 769 dette gjenstand for Stortingets kontroll. Om det finnes sjon. Denne prosessen er ikke avsluttet. andre måter å intensivere kontrollen med effektivite- Det internasjonale fokuset på slikt samarbeid har ten av norske myndigheters kontraetterretning på, blitt større etter avsløringene av amerikanske etter- anses å ligge utenfor Evalueringsutvalgets mandat, se retningstjenesters virksomhet i Europa, men initiati- brevet 24. februar 2015 til presidentskapet. vene virker fremdeles å være på et tidlig stadium. EOS-utvalget deltar i flere slike internasjonale 41.4. Utviklingen av internasjonalt samarbeid fora, og har opplyst at det følger den internasjonale mellom kontrollorgan debatten om hvordan demokratisk kontroll av internasjonalt sikkerhets- og etterretningsarbeid skal sik- Som EOS-utvalget påpekte i årsmeldingen for res. I tillegg har EOS-utvalget bilateral kontakt med 2013, er det en utfordring at internasjonalt samarbeid mellom EOS-tjenester er grenseoverskridende, mens 766. 765 Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversight kontrollen er nasjonalt begrenset. Evalueringsut- of the Security Services» (2007) avsnitt 64–68. valget har undersøkt den mulige utviklingen av inter- 767. Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversight nasjonalt samarbeid om demokratisk kontroll av of the Security Services» (2007) avsnitt 116. grenseoverskridende sikkerhets- og etterretningsar- 768. Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversight beid. Slikt samarbeid ville kunne styrke ikke bare of the Security Services» (2007) avsnitt 120. muligheten til å kontrollere andre lands myndighe- 769. Europaparlamentets resolusjon 12. mars 2014 «on US NSA surveillance programme, surveillance bodies in various Member States and their impact on EU citizens´ fundamen- 764. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 16. tal rights and on transatlantic cooperation in Justice and 765. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 7. Home Affairs (2013/2188(INI). 182 Dokument 16 – 2015–2016 enkelte land, som Sverige og Nederland, men også på lovlig måte. Funn i slike tilfelle vil eventuelt måtte denne kontakten begrenser seg til erfaringsutveksling rapporteres uten bruk av gradert informasjon. og generell kunnskapsdeling, uten at gradert eller Veneziakommisjonen har pekt på måter kontrol- taushetsbelagt informasjon formidles. Videre har len med internasjonalt samarbeid mellom tjenester EOS-utvalget tatt initiativ til et nærmere samarbeid kan styrkes, for eksempel ved at det settes som vilkår på erfaringsutvekslingsnivå mellom sekretariatene i for mottak og utlevering av informasjon at den gjøres de nordiske kontrollorganene. EOS-utvalget har også til gjenstand for slik kontroll som følger av nasjonal samarbeidet nært med Geneva Centre of Democratic lovgivning. Videre har den foreslått at dersom ett Control of Armed Forces (DCAF), blant annet i for- kontrollorgan ikke får tilgang til informasjonen, så bindelse med publiseringen av bøkene International kan det kreves en bekreftelse fra et tilsvarende kon- Intelligence Cooperation and Accountability i 2011 trollorgan i det andre landet på at informasjonen er og Making International Intelligence Cooperation lovmessig innhentet og oppfyller kravene til utleve- Accountable i 2015. ring mv.773 I dag er det ingenting som tyder på at ulike lands Også det nederlandske kontrollorganet CTIVD kontrollorganer samarbeider om kontroll av bestemte uttrykte overfor Evalueringsutvalget at de ser mulig- saker, eller at det utveksles gradert eller sensitiv heter til at konkrete spørsmål bør kunne følges opp informasjon.770 De ulike aktørene Evalueringsutval- parallelt i ulike land, uten at taushetsplikten behøver get har møtt, har pekt på at samarbeid mellom ulike å være noen hindring. lands kontrollorganer i enkeltsaker vil være vanske- I tråd med disse anbefalingene mener Evalue- lig fordi informasjonen i slike saker i all hovedsak er ringsutvalget at EOS-utvalget bør arbeide med kon- taushetsbelagt og/eller gradert. Det kan kanskje hev- trollorgan i land som de norske EOS-tjenestene sam- des at kontrollorganene burde ha samme mulighet arbeider med, for å utvikle prosesser der kontrollor- som EOS-tjenestene selv til å dele gradert informa- ganene gjør hverandre oppmerksom på og eventuelt sjon. Om dette står det imidlertid følgende i DCAFs anmoder hverandre om å undersøke tema av felles bok Making International Intelligence Cooperation interesse. Accountable:771 42. Bruk av kilder «While this logic may appeal, there are two serious shortcomings that render the sharing of classified I Evalueringsutvalgets mandat er utvalget, med information very unlikely. First, information (about henvisning til kontroll- og konstitusjonskomiteens and from intelligence services) accessed by oversight uttalelser i Innst. 376 S (2012–2013), bedt om å se bodies does not become their information; the infor- nærmere på om det er «behov for særlige regler om mation is not theirs to share with foreign oversight sivile informanter, herunder hvordan sivile infor- bodies. It is hard to imagine an intelligence service acceding to a request from its overseer to transmit manter benyttes og hvordan EOS-utvalget kan kon- classified information to a foreign oversight body. trollere denne bruken». Second, intelligence services would likely resist any Problemstillingen er utdypet på følgende måte i sharing of classified information with foreign over- brev 3. juni 2013 fra kontroll- og konstitusjonskomi- sight bodies, not least because they have no relation- teen til Stortingets presidentskap: ship with these bodies and may not be able to trust them with information.» «De hemmelige tjenestenes bruk av sivile infor- Ifølge denne boken er et mer realistisk alternativ manter er i liten grad behandlet som selvstendig problemstilling i et kontrollperspektiv. Presidentskapet at ulike lands kontrollorganer kan samarbeide ved bes å vurdere hvorvidt det bør utvikles bedre rutiner hjelp av gjensidige anmodninger om å kontrollere for kontroll av – og dermed grunnlag for – hvordan bestemte temaer eller spørsmål, og deling av ugradert informanter velges, hva slags sikkerhet som gjelder informasjon om resultatene av undersøkelsene.772 For for sivile informanter under og etter deres virke, hva eksempel burde EOS-utvalget kunne be kontrollor- slags kompensasjon de har rett til i arbeid, og hvilke ganet i et annet land undersøke om informasjon som rettigheter som gjelder for informanter i ettertid.» er utlevert fra norske EOS-tjenester til det aktuelle Problemstillingen, slik den er formulert i Evalue- landet er behandlet i tråd med de vilkår som er satt i ringsutvalgets mandat, har to deler: (1) om det er forbindelse med utleveringen, eller om informasjon behov for særlige regler om sivile informanter, her- som er utlevert til norske EOS-tjenester er innhentet under om hvordan sivile informanter benyttes, og (2) hvordan EOS-utvalget kan kontrollere denne bruken. 770. Se også Born, Leigh, Wills: Making International Intelli- Den første delproblemstillingen fordrer en vurde- gence Cooperation Accountable (2015) side 156–157. 771. Born, Leigh, Wills: Making International Intelligence ring av det eksisterende regelverket for tjenestenes Cooperation Accountable (2015) side 157. 772. Born, Leigh, Wills: Making International Intelligence 773. Veneziakommisjonen: «Report on the democratic oversight Cooperation Accountable (2015) side 157. of the Security Services» (2007) avsnitt 183–189. Dokument 16 – 2015–2016 183 bruk av kilder eller informanter. Dette er en problem- ge for kildeføring, fordi dagens systemer og rutiner stilling som skiller seg fra de øvrige spørsmålene i anses å fungere tilfredsstillende.777 EOS-utvalget tok Evalueringsutvalgets mandat, ettersom den primært dette til etterretning, og forholdet ble ikke kommen- gjelder regelverk for tjenestenes virksomhet, og ikke tert av kontroll- og konstitusjonskomiteen ved EOS-utvalgets kontroll av denne virksomheten. I det behandlingen av årsmeldingen.778 EOS-utvalget har videre vil det redegjøres kort for denne delen av pro- opplyst til Evalueringsutvalget at det er i ferd med å blemstillingen, og hvorfor Evalueringsutvalget ikke følge opp spørsmål knyttet til PSTs regelverk om kil- har behandlet den i sin fulle bredde. Evalueringsut- der i en bredere undersøkelse. valget vil i denne forbindelse peke på at det har sett Etterretningstjenesten definerer menneskelige på kontrollspørsmålene som kjernen i og formålet kilder på samme måte som NATOs HUMINT dok- med sitt arbeid. trine, som skiller mellom en person av interesse (an Verken for det alminnelige politiet eller noen av individual who has been identified as a potential EOS-tjenestene er det gitt lovregler om bruk av kil- source that may have capability, access, motivation der eller informanter. For politiet har det vært vurdert but has not been met; or has been met and is under om slike regler burde gis i lovs form, uten at det har 774 evaluation in order to determine whether or not he/ resultert i ny lovgivning. Enkelte ulovfestede prin- she would be a useful source), en kontakt (a regis- sipper for politiets, herunder PSTs, bruk av kilder og tered individual who willingly provides information informanter, følger imidlertid av etablert rettspraksis, of intelligence value to a trained contact handler) og blant annet knyttet til bruk av politiagenter og forbu- en agent/kilde (an individual recruited, trained, con- det mot ulovlig provokasjon. trolled and employed to obtain and report informa- Evalueringsutvalget har videre fått overlevert eksisterende internt regelverk om bruk av kilder fra tion by a trained agent handler). Kildeføring i Etter- PST og Etterretningstjenesten. FSA har opplyst til retningstjenesten skjer innenfor rammen av lov om Evalueringsutvalget at tjenesten ikke fører egne kil- Etterretningstjenesten, personopplysningsloven og der. Heller ikke NSM driver denne typen virksomhet. interne sikkerhetsgraderte bestemmelser om kildefø- Både PST og Etterretningstjenesten bruker begre- ring. pet «kilder» heller enn «informanter». I forbindelse med EOS-utvalgets undersøkelser Som kilder regner PST personer som skjult og i av opplysninger om norske kilder mv. i Etterret- streng fortrolighet rapporterer om virksomheten til ningstjenesten, ba utvalget tjenesten om å utarbeide personer og grupper. PSTs interne regelverk om kil- internt regelverk for bruken av kilder som innhen- der er gradert og kan ikke gjengis i denne rapporten. tingsmetode, herunder å vurdere behovet for et kla- Dette regelverket ble blant annet vurdert av EOS- rere hjemmelsgrunnlag for behandling av opplysnin- utvalget i forbindelse med utvalgets undersøkelser av ger om kilders nærstående.779 I samme sak ble det PSTs bruk av en bestemt persons virksomhet som opplyst at Etterretningstjenesten ville utarbeide kilde i årene 2002 til 2012.775 Ved avslutningen av skriftlige retningslinjer for den praktiske håndterin- saken ba EOS-utvalget PST om å innlemme ytterli- gen av kildeopplysninger. I etterkant av saken gere retningslinjer for tjenestens bruk av kilder som uttrykte Etterretningstjenesten i et brev til Forsvars- innhentingsmetode i sitt interne regelverk. I den departementet at det i utgangspunktet ikke så behov etterfølgende innstillingen ga kontroll- og konstitu- for å klargjøre gjeldende rett på dette punkt.780 Siden sjonskomiteen blant annet uttrykk for at PST burde EOS-utvalgets syn har skapt tvil og usikkerhet om gjennomgå sitt regelverk for vederlag til kilder og tolkningen, mente tjenesten at det likevel er nødven- innlemme ytterligere retningslinjer i tjenestens dig å få gjeldende rettstilstand avklart fra Forsvarsde- interne regelverk som angir tjenestens hensyntagen partementets side. Forsvarsdepartementet konklu- til eventuelle personlige konsekvenser det har for en derte med at e-loven § 4 annet ledd gir tilstrekkelig kilde å virke for PST.776Av EOS-utvalgets årsmel- klar hjemmel for å behandle sensitive personopplys- ding for 2014 fremgår det at PST konkluderte med at ninger av tredjepersoner knyttet til kildebruk.781 det likevel ikke var hensiktsmessig ytterligere å EOS-utvalget tok departementets konklusjon til ori- detaljregulere hvilke opplysninger som er nødvendi- entering, og uttalte at det ville fortsette å kontrollere tjenestens behandling av sensitive personopplysnin- 774. Se blant annet NOU 1997:15 side 173, Ot.prp. nr. 64 (1998– ger om kilders nærstående og andre tredjepersoner, 1999) side 125 og Innst. O. nr. 3 (1999–2000) kapittel 15. For vurderinger av spørsmålet om lovfesting av blant annet 777. infiltrasjon og provokasjon, se NOU 2004:6 side 197 flg., EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23. Ot.prp. nr. 50 (2004-2005) side 140–141 og Innst. O. nr. 113 778. Innst. 289 S (2014–2015). (2004–2005) kapittel 11.2. 779. Særskilt melding 16. desember 2013 om EOS-utvalgets un- 775. Se EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på- dersøkelse av norske kilder mv. i Etterretningstjenesten stander om politisk overvåking og PSTs bruk av Christian side 3. Høibø som kilde. 780. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 10. 776. Innst. 229 S (2013–2014) side 6–8. 781. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 39. 184 Dokument 16 – 2015–2016 der dette finnes nødvendig, herunder å påpeke even- slette eventuell informasjon som ikke oppfyller sak- tuelle uklarheter med tanke på hjemmelsgrunnlaget. lighetskravet. Evalueringsutvalget har ikke grunnlag for å vur- Frem til 2013 hadde EOS-utvalget ikke bedt om dere behovet for ytterligere regelverk på dette områ- innsyn i eller kontrollert PSTs særskilte system for det annerledes enn EOS-utvalget, verken når det gjel- behandling av kilder og informanter (KildeSys). der PSTs eller Etterretningstjenestens regelverk. Utvalget hadde likevel hatt tilgang til opplysninger Evalueringsutvalget har ikke, innenfor rammene av fra kilder av overvåkingsmessig verdi, ettersom sitt arbeid, kunnet opparbeide seg den brede og denne føres i tjenestens arbeidsregister SMART. grunnleggende innsikten i og forståelsen for disse tje- Ifølge utvalget unnlot det primært å undersøke Kilde- nestenes virksomhet som EOS-utvalget har. Evalue- Sys fordi ingen saker før dette hadde foranlediget slik ringsutvalget viser derfor til EOS-utvalgets konklu- kontroll, men også fordi utvalget i sin kontroll, så sjon i saken om Etterretningstjenestens regelverk om vidt mulig, skal «iaktta hensynet til kildevern», jf. kilder, og den videre undersøkelsen av PSTs regel- kontrollinstruksen § 5 første ledd annet punktum.784 verk på dette området, og har ikke konkludert i spørs- Som et resultat av den ovennevnte saken besluttet målet om det er behov for særlige regler om sivile EOS-utvalget å foreta stikkprøver i KildeSys i 2015, informanter, herunder hvordan sivile informanter med særlig fokus på forholdene som ble omtalt i den 785 benyttes. særlige meldingen. I tråd med delproblemstilling to, slik denne er Heller ikke i Etterretningstjenesten synes EOS- skissert ovenfor, har Evalueringsutvalget imidlertid utvalget hittil å ha hatt noe systematisk fokus på tje- vurdert hvordan EOS-utvalget har kontrollert tjenes- nestens behandling av kilder. Dette kan skyldes at tenes behandling av kilder, og om EOS-utvalgets tjenestens behandling av norske kilder er begrenset. kontroll er tilstrekkelig. Utvalgets tilbakeholdenhet har også sammenheng Evalueringsutvalgets gjennomgang av EOS- med områdets sensitivitet, og utvalgets plikt til å utvalgets årsmeldinger viser at utvalget i noen grad iaktta hensynet til kildevern etter EOS-kontrollin- har kontrollert PSTs bruk av kilder.782 EOS-utvalgets struksen § 5 første ledd annet punktum. Som nevnt undersøkelser synes i hovedsak å være resultat av uttalte EOS-utvalget i årsmeldingen for 2014 at det vil fortsette å kontrollere Etterretningstjenestens konkrete saker som er tatt opp på bakgrunn av media- behandling av sensitive personopplysninger om kil- omtale eller klagesaker, og ikke på bakgrunn av sys- ders nærstående og andre tredjepersoner, der dette tematisk kontroll med tjenestenes virksomhet. En del finnes nødvendig, herunder å påpeke eventuelle av disse undersøkelsene er nærmere omtalt i kapittel uklarheter med tanke på hjemmelsgrunnlaget.786 27.2 om ivaretakelse av individuelle rettigheter. Utvalget opplyste også at Etterretningstjenesten har I 2013 iverksatte EOS-utvalget undersøkelser av lagt til rette for at utvalget kan føre en slik kontroll en bestemt persons virksomhet som kilde for PST i når som helst, uten at tjenesten først må fjerne infor- årene 2002 til 2012, på bakgrunn av påstander frem- 783 masjon som kan identifisere kildene, og at dette gjør satt i NRK Brennpunkts program «Infiltratøren». kontrollarbeidet enklere. Utvalget undersøkte PSTs arkiver og registre, her- Evalueringsutvalget legger til grunn at det er under arbeidsregisteret (SMART) og registeret for behov for kontroll med EOS-tjenestenes bruk av kil- materiale fra kildeføring (KildeSys). Videre gjen- der. I forhold til det alminnelige politiet, er det lagt til nomførte utvalget samtale med vedkommende kilde grunn at bruk av kilder reiser politifaglige, juridiske og avhør av 13 tidligere og nåværende tjenestemenn og etiske spørsmål, blant annet om betingelsene som i PST. Det mottok også en orientering fra ledelsen i ligger til grunn for samarbeidet.787 Mange av de PST. EOS-utvalget fant ikke at PST hadde registrert samme problemstillingene vil gjøre seg gjeldende i opplysninger fra eller på bakgrunn av informasjon forbindelse med EOS-tjenestenes bruk av kilder. De gitt av kilden i strid med forbudet mot registrering juridiske spørsmålene knytter seg til om det regelver- kun på bakgrunn av politisk overbevisning mv. eller ket som gjelder for EOS-tjenestenes behandling av for øvrig i strid med regelverket. Det fant heller ikke kilder og informanter er overholdt, jf. ovenfor. at bruken av vedkommende som kilde hadde noe Regelverket bygger blant annet på at det å opptre som ulovlig provokasjonstilsnitt. Utvalget påpekte imid- kilde for en tjeneste kan innebære en personlig risiko lertid at det må stilles strenge krav til saklighet når for kilden, og legge sterke føringer på vedkommen- det gjelder registrering av negativ informasjon om des liv, for eksempel ved at kilden oppsøker eller blir kilder, og ba PST om å gjennomgå den informasjonen som var registrert om vedkommende kilde og 784. EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på- stander om politisk overvåking og bruk av Christian Høibø 782. EOS-utvalgets årsmelding 2013 side 19. som kilde side 5. 785. 783. Se EOS-utvalgets særskilte melding om undersøkelse av på- EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23. stander om politisk overvåking og PSTs bruk av Christian 786. EOS-utvalgets årsmelding 2014 side 23. Høibø som kilde. 787. Rachlew, Asbjørn: Politi og informanter side 2. Dokument 16 – 2015–2016 185 værende i bestemte miljø lenger enn den ellers ville tilsier at EOS-utvalget som den klare hovedregel må vært. Regelverket er også ment å sikre kvaliteten og ha en ubetinget rett til innsyn i EOS-tjenestenes virk- påliteligheten i den informasjonen som samles inn, somhet. Eventuelle unntak krever en tungtveiende og derved hindre at informasjonen fører til mistanke begrunnelse. mot eller får konsekvenser for andre på feilaktig Evalueringsutvalget anerkjenner at EOS-tjenes- grunnlag. Regelverket stiller, som nevnt, materielle tene, for å kunne ivareta sine oppgaver, har reelle krav til grunnlag for og fremgangsmåte ved etable- behov for å beskytte informasjon, og at skadepoten- ring av kildeforhold, innhenting av informasjon fra sialet ved lekkasje av visse typer informasjon er spe- kilden og behandling av denne informasjonen. I til- sielt stort. legg stilles prosessuelle krav til notoritet og godkjen- PSTs begrunnelse for ønsket om å holde informa- ning mv. som blant annet er ment å sikre at de mate- sjon som kan avsløre identiteten til tjenestens kilder rielle kravene overholdes. Overholdelse av disse kra- utenfor EOS-utvalgets innsyn er på generelt grunnlag vene vil være et naturlig fokus for EOS-utvalgets knyttet til faren for at kilder vil slutte å dele informa- kontroll. Etter Evalueringsutvalgets syn er det som sjon med tjenesten dersom den ikke kan gi kildene et den klare hovedregel ikke behov for at EOS-utvalget ubetinget løfte om anonymitet. I det enkelte tilfelle får kjennskap til kilders identitet, men kontrollbeho- kan det også være grunn til å frykte for kildens liv og vet knytter seg både til informasjon om tjenestenes sikkerhet dersom informasjonen kommer ut. I tillegg behandling av kilder og informasjon fra kildene. har PST gitt uttrykk for at metoden er avhengig av et Kontrollbehovet vil særlig gjelde PSTs kildefø- detaljert informasjonsbilde, og det kan være utfor- ring, ettersom det må antas at denne i større grad drende for tjenesten å klare å beskytte en kildes iden- angår norske innbyggere, både ved at kildene oftest titet i et slikt detaljert informasjonsbilde. Selv om kil- vil være norske og at den informasjonen som samles dens navn ikke fremkommer, viser PST til at bak- inn vil gjelde nordmenn. Det er imidlertid også et veisidentifisering alltid vil være mulig fordi informa- visst kontrollbehov knyttet til Etterretningstjenestens sjonsbildet inneholder beskrivelse av andre identifi- bruk av kilder. serende elementer. PSTs argumentasjon bygger ikke I dag synes det å være godt tilrettelagt for EOS- på en konkret antakelse om at EOS-utvalget vil bryte utvalgets kontroll med Etterretningstjenestens bruk taushetsplikten, men på en generell bekymring for av kilder. Etterretningstjenesten har sørget for at økt risiko for informasjonsspredning dersom EOS- utvalget kan få full tilgang til informasjon fra og om kilder, med de unntak som er beskrevet i kapittel 37 utvalget gis innsyn. Tjenesten har ikke funnet å om Etterretningstjenestens særlig sensitive informa- kunne tilrettelegge systemene slik at EOS-utvalget sjon. EOS-utvalget får ikke kjennskap til kildenes kan få tilgang til informasjon om tjenestens kilder, identitet, men systemet er organisert slik at kildene uten å få kjennskap til deres identiteter. anonymiseres automatisk. Evalueringsutvalgets syn på slik argumentasjon I PST er EOS-utvalgets tilgang til informasjon om er utdypet i forbindelse med utvalgets vurdering av tjenestens kildeføring begrenset. Tjenesten har hittil om Etterretningstjenestens særlig sensitive informa- ikke gitt utvalget direkte tilgang til kilderegisteret sjon bør unntas fra EOS-utvalgets innsyn. Evalue- KildeSys, ettersom det ikke inneholder noen mulig- ringsutvalget mener at en objektiv risikovurdering av het for automatisk anonymisering. PST har opplyst at at faren for lekkasjer øker, ikke er tilstrekkelig til å det ikke er allment kjent internt i PST hvordan kilder nekte EOS-utvalget innsyn i kontrollrelevant infor- rekrutteres, herunder bakgrunnen for valget. Til- masjon. Utvalget er underlagt streng lovbestemt taus- gangskontrollen til KildeSys er også strengt regulert hetsplikt, har strenge rutiner for behandling av infor- internt i tjenesten. Med unntak av sjef PST og assis- masjon og siden opprettelsen i 1996 har EOS-utval- terende sjef PST er det kun ansatte som arbeider med get aldri vært anklaget for å ha lekket gradert infor- kilder som har slik tilgang, og tilgangen er igjen masjon. Utvalget har også en sterk interesse i å opp- sterkt begrenset innad i denne gruppen. Når det gjel- rettholde et godt og tillitsfullt forhold til EOS- der informasjon fra KildeSys, må utvalget etterspørre tjenestene for på best mulig måte å kunne ivareta den fra PST eller få bistand til søk fra tjenestens kontrolloppgavene. ansatte. EOS-utvalgets innsyn i Etterretningstjenestens Etter Evalueringsutvalgets syn bør EOS-utvalget informasjon om og fra kilder tilsier at det bør være få tilgang til informasjonen om PSTs kildeføring, slik både praktisk mulig og forsvarlig å gi EOS-utvalget den fremgår av KildeSys. innsyn i slik informasjon, også i PST. Evalueringsut- Evalueringsutvalget mener at retten til innsyn i valget mener derfor at PST bør tilrettelegge for at EOS-tjenestenes arkiver, registre og systemer er en EOS-utvalget får fritt innsyn i informasjon om tje- forutsetning for en grundig demokratisk kontroll med nestens kilder. Systemet som er tatt i bruk i Etterret- reell mulighet til å avdekke krenkelser av individu- ningstjenesten viser at det er mulig å anonymisere elle rettigheter og samfunnsmessige interesser. Dette identitetsavslørende opplysninger automatisk. 186 Dokument 16 – 2015–2016

VII Forslag til lov- og instruksendringer melsene i §§ 4 og 5 om Kontrollutvalgets oppgaver og Inspeksjoner, som regulerer andre mulige 43. Forslag om opphevelse av EOS-kontroll- begrensninger i kontrollområdet. Dette vil blant instruksen annet tydeliggjøre at EOS-utvalgets kontroll ikke Evalueringsutvalget har foreslått at EOS-kon- skal omfatte det alminnelige politiets overvåkings- trollinstruksen oppheves, og at instruksens bestem- messige virksomhet som ikke utgjør bistand til PST, melser integreres i EOS-kontrolloven. Begrunnelsen med mindre lovens formål tilsier det. for forslaget fremgår av kapittel 39 om regelverk. Et Selv om EOS-kontrollinstruksen foreslås opphe- forslag til hvordan dette kan gjøres følger nedenfor i vet, anbefaler Evalueringsutvalget at Stortingets kapittel 44 om forslag til endringer i EOS-kon- adgang til å gi instruks om kontrollutvalgets virk- trolloven og merknader til disse. Her omtales bare de somhet opprettholdes, slik at instruks kan gis ved av Evalueringsutvalgets forslag som har ført til for- behov. Utover dette innebærer forslaget til § 1 ingen slag om endringer i lovteksten. For mer om andre for- materielle endringer, med unntak av at henvisningen slag og vurderinger vises det til de øvrige kapitlene i til EOS-kontrollinstruksen i siste ledd første punk- rapporten. tum er fjernet. Evalueringsutvalget forutsetter at utkastet til lov- tekst i kapittelet nedenfor vil måtte gjøres til gjen- §2. Formål stand for videre bearbeidelse i den videre lovgiv- Formålet med kontrollen er: ningsprosessen. 1. å klarlegge om og forebygge at noens rettigheter krenkes, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter 44. Forslag til endringer i EOS-kontrolloven og forholdene, og at tjenestene respekterer mennes- merknader til disse kerettighetene, EOS-kontrolloven skal lyde: 2. å påse at virksomheten ikke utilbørlig skader samfunnets interesser, § 1 Kontrollområdet 3. å påse at virksomheten holdes innen rammen av Stortinget velger et utvalg til å kontrollere etter- lov, administrative eller militære direktiver og retnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste som ulovfestet rett. utføres av den offentlige forvaltning eller under styring av eller på oppdrag fra denne. Kontrollen utføres Utvalget skal iaktta hensynet til rikets sikkerhet innenfor rammene av bestemmelsene i §§ 4 og 5. og forholdet til fremmede makter. Kontrollen bør Kontrollen omfatter ikke overordnet påtalemyn- innrettes slik at den er til minst mulig ulempe for tje- dighet. nestenes løpende virksomhet. Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder Formålet er rent kontrollerende. Utvalget skal føl- ikke for utvalgets virksomhet. Unntatt herfra er for- ge prinsippet om etterfølgende kontroll. Utvalget kan valtningslovens regler om ugildhet. ikke instruere de kontrollerte organer eller nyttes av Stortinget kan gi instruks om virksomheten til disse til konsultasjoner. Utvalget kan likevel kreve kontrollutvalget innen rammen av denne lov og fast- innsyn i og uttale seg om løpende saker. setter bestemmelser om dets sammensetning, funksjonsperiode og sekretariat. Merknader: Innenfor rammen av denne lov utfører utvalget Evalueringsutvalgets syn på og forslag til endrin- sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget. ger i bestemmelsen om kontrollformålene er nærme- Stortinget kan likevel ved stortingsvedtak pålegge re omtalt i kapittel 33. utvalget å foreta nærmere definerte undersøkelser Evalueringsutvalget foreslår for det første at innenfor utvalgets kontrollmandat, og under iaktta- begrepet «urett» i § 2 første ledd nr. 1. erstattes av kelse av de regler og innen de rammer som for øvrig den mer moderne og forståelige betegnelsen «kren- ligger til grunn for utvalgets virksomhet. kelser av noens rettigheter». Forslaget er ikke ment å endre dagens forståelse av bestemmelsen. Det signa- liserer likevel at kontrollformålet omfatter mer enn Merknader: den «rettssikkerhetskontrollen» departementet pekte Nåværende § 1 foreslås delt i to bestemmelser om på ved vedtakelsen av loven, og omfatter også kon- henholdsvis Kontrollområdet og Kontrollutvalget, se troll med at materielle krav på grunnleggende friheter forslag til § 3 nedenfor. som personvern og ytringsfrihet overholdes. På Forslaget til bestemmelse om kontrollområdet samme måte som dagens bestemmelse, vil kontroll- etablerer de sentrale rammene for EOS-utvalgets formålet omfatte rettigheter tilhørende både enkelt- kontrollvirksomhet. Som en presisering av disse ram- mennesker og juridiske personer eller organisasjo- mene foreslås det inntatt en henvisning til bestem- ner. Dokument 16 – 2015–2016 187

Evalueringsutvalget har fått flere tilbakemeldin- som også ble lagt til grunn ved EOS-kontrollovens ger om at begrepet «samfunnslivet» i § 2 første ledd vedtakelse, inntas i loven, se kapittel 37.3 om sam- nr. 2 oppfattes som uklart. Utvalget foreslår derfor at mensetningen av utvalget for mer om dette. Dette begrepet erstattes med betegnelsen «samfunnets anses som en viktig presisering for å signalisere interesser». Heller ikke dette er ment å innebære utvalgets uavhengighet, og fordi Evalueringsutvalget noen realitetsendring, men bidra til å klargjøre at foreslår en endring i praksis ved at tidligere ansatte i EOS-utvalget kan påtale virksomhet som ikke kren- tjenestene i fremtiden bør kunne antas som bistands- ker individuelle rettigheter som omhandlet i § 2 før- personer, se kapittel 37.9. om bruk av bistandsperso- ste ledd nr. 1, men som likevel skader kollektive, ner, samt merknader til § 18. Med tjenestene menes i samfunnsmessige interesser som for eksempel denne sammenheng tjenester som omfattes av regel- ytrings-, forsamlings- og religionsfrihet. EOS-utval- messige inspeksjoner i henhold til § 5. get skal imidlertid, i slike tilfelle, bare påtale «util- børlig» skade. §4. Kontrollutvalgets oppgaver I § 2 annet ledd annet punktum er instruksens Utvalget skal gjennomføre regelmessige inspek- bestemmelse om at kontrollen bør innrettes slik at sjoner av etterretnings-, overvåkings- og sikkerhets- den er til minst mulig ulempe for tjenestenes løpende tjeneste som utøves i den sivile og militære forvalt- virksomhet, foreslått inntatt. Pålegget har naturlig til- ning i henhold til § 5. knytning til EOS-utvalgets plikt etter annet ledd før- Utvalget mottar klager fra enkeltpersoner og ste punktum til å iaktta hensynet til rikets sikkerhet organisasjoner. Når en klage mottas, avgjør utvalget og forholdet til fremmede makter. Det har også til- om klagen gir grunn til behandling, og foretar i så knytning til instruksens bestemmelser om at utvalget fall de undersøkelser som klagen tilsier. ikke skal søke et mer omfattende innsyn i graderte Av eget tiltak skal utvalget ta opp alle saker og opplysninger enn det som er nødvendig ut fra kon- forhold som det ut fra formålet finner riktig å trollformålene, og så vidt mulig iaktta hensynet til behandle, og særlig slike som har vært gjenstand for kildevern og vern av opplysninger mottatt fra utlan- offentlig kritikk. Med forhold menes også regelverk, det. Disse bestemmelsene er imidlertid foreslått inn- direktiver og praksis. tatt i loven § 6 om innsynsrett. Utvalgets undersøkelser kan gå ut over de ram- I § 2 siste ledd er samtlige bestemmelser med til- mer som følger av § 1 første ledd, jf. § 4 når det tjener knytning til prinsippet om etterfølgende kontroll til å klarlegge saker eller forhold som det undersøker foreslått samlet. Dette innebærer at instruksens i kraft av sitt mandat. bestemmelser om at utvalget skal følge prinsippet om Kontrolloppgaven omfatter ikke virksomhet som etterfølgende kontroll, men likevel kan kreve innsyn angår personer som ikke er bosatt i riket og organi- i og uttale seg om løpende saker, er foreslått inntatt. sasjoner som ikke har tilhold her, eller som angår utlendinger hvis opphold er knyttet til tjeneste for §3. Kontrollutvalget fremmed stat. Utvalget kan likevel utøve kontroll i til- Utvalget skal ha syv medlemmer medregnet leder feller som her nevnt når særlige grunner tilsier det. og nestleder, alle valgt av Stortinget, etter innstilling Det departement Kongen bestemmer kan helt fra Stortingets presidentskap, for et tidsrom av inntil eller i deler suspendere kontrollen under krise og fem år og maksimum ti år. Det bør unngås at flere krig inntil Stortinget bestemmer annet. Ved slik sus- enn fire medlemmer skiftes ut samtidig. Personer pensjon skal Stortinget straks underrettes. som tidligere har virket i tjenestene, kan ikke velges som utvalgsmedlemmer. Merknader: Godtgjørelse til utvalgets medlemmer fastsettes Bestemmelsen i § 4 angir EOS-utvalgets oppga- av Stortingets presidentskap. ver, blant annet de kontrollformer utvalget skal benytte seg av. I første ledd har Evalueringsutvalget Merknader: foreslått å bytte ut betegnelsen «tilsyn» med beteg- Forslaget til ny § 3 består i hovedsak av bestem- nelsen «inspeksjoner». Endringen er i tråd med EOS- melsen fra den någjeldende instruksen om EOS- utvalgets egen begrepsbruk, og betegnelsen refererer utvalgets oppnevning og sammensetning. til EOS-utvalgets besøk hos organer som utøver Evalueringsutvalget har imidlertid foreslått å inn- EOS-tjeneste, som er nærmere regulert i § 5. føre en regel om at EOS-utvalgets medlemmer ikke I annet ledd har Evalueringsutvalget foreslått en bør kunne oppnevnes for lenger enn ti år, se kapittel oppmykning av EOS-utvalgets plikt til å gjøre under- 37.5 om adgangen til gjenoppnevnelse for mer om søkelser i behandlingen av klagesaker. Begrunnelsen dette. for forslaget er utdypet i kapittel 35.4 om krav til Videre har Evalueringsutvalget foreslått at forut- behandling av klagesaker. Forslaget er ikke primært setningen om at nåværende og tidligere ansatte i tje- ment å heve EOS-utvalgets terskel for å undersøke nestene ikke kan velges som utvalgsmedlemmer, klagesaker i dag, men å gi utvalget et mer fleksibelt 188 Dokument 16 – 2015–2016 grunnlag til å avvise klager dersom antallet klagesa- hetsavdeling med innføring i den løpende ker utvalget mottar skulle øke voldsomt. Sivilom- virksomheten og slik besiktigelse som finnes budsmannen har en lignende hjemmel til å avvise nødvendig. klager etter eget skjønn i ombudsmannsloven § 6 e) årlig inspeksjon av Etterretningsbataljonen siste ledd. og Forsvarets spesialstyrker med innføring i I nytt femte ledd er bestemmelsene i gjeldende den løpende virksomheten og slik besiktigelse instruks om begrensning i kontrolloppgaven overfor som finnes nødvendig. personer som ikke er bosatt i riket og organisasjoner f) årlig inspeksjon av PST-enhetene i minst to som ikke har tilhold her, eller utlendinger hvis opp- politidistrikter og av minst én av Etterret- hold er knyttet til tjeneste for fremmed stat, foreslått ningstjenestens stasjoner eller etterretnings-/ inntatt. Forslaget innebærer ingen realitetsendringer, sikkerhetstjeneste ved militære staber og av- men betydningen av avgrensningen og forholdet til delinger. Norges menneskerettslige forpliktelser er drøftet i g) inspeksjon av eget tiltak av det øvrige politi kapittel 32.4 om kontrollen overfor personer som og andre organer eller institusjoner som bi- ikke er bosatt i riket mv. står Politiets sikkerhetstjeneste. Avslutningsvis er bestemmelsen i gjeldende h) for øvrig slik inspeksjon som lovens formål instruks om suspensjon av kontrollen under krise og krig foreslått inntatt. tilsier.

§5. Inspeksjoner Merknader: 1. Inspeksjonene skal omfatte kontroll med at virk- Utgangspunktet for forslaget til ny § 5 er gjel- somhetene holdes innen rammen av tjenestenes dende instruks § 11. Som redegjort for ovenfor, er fastlagte oppgaver. Videre skal kontrollen omfat- betegnelsen «tilsyn» foreslått erstattet av begrepet te tjenestenes tekniske virksomhet, herunder «inspeksjoner», uten at dette innebærer noen realitet- overvåking og innhenting av informasjon, og be- sendring. handling av personopplysninger. Ved inspeksjo- Slik Evalueringsutvalget har skrevet denne nene skal utvalget påse at samarbeidet og infor- bestemmelsen, representerer forslaget til ny § 5 nr. 1 masjonsutvekslingen mellom tjenestene og med en sammenskrivning og forenkling av gjeldende innenlandske og utenlandske samarbeidspartne- instruks § 11 nr. 1. I § 5 nr. 1 første ledd foreslår Eva- re holdes innen rammen av de tjenstlige behov og lueringsutvalget å innta en samlet beskrivelse av hva gjeldende regelverk. inspeksjonene skal omfatte, og denne beskrivelsen For Nasjonal sikkerhetsmyndighet og For- gjelder for samtlige tjenester som er underlagt EOS- svarets sikkerhetsavdeling gjelder kontrollen utvalgets kontroll. myndighetenes utøvelse av annen sikkerhetstje- Forslagene til endringer i innretningen av inspek- neste enn personellsikkerhetstjeneste. sjonene i tjenestene tar sikte på å bringe lovteksten i samsvar med dagens kontrollbehov og praksis. De er For Politiets sikkerhetstjeneste omfatter kon- nærmere begrunnet i kapittel 34 om kontrolloppga- trollen også tjenestens behandling av forebyg- vene. gende saker og etterforskningssaker, dens bruk av skjulte tvangsmidler og andre skjulte metoder Dagens kontrollregime og relevante utviklings- for informasjonsinnhenting. trekk tilsier at beskrivelsen av kontrolloppgavene utvides for samtlige tjenester slik at kontrollen Inspeksjonsvirksomheten skal skje innen omfatter at «virksomhetene holdes innen rammen av rammen av formålet i lovens § 2. tjenestenes fastlagte oppgaver», «tjenestenes tek- 2. Tilsynsvirksomheten skal minst omfatte: niske virksomhet, herunder overvåking og innhen- a) halvårlige inspeksjoner av Etterretningstje- ting av informasjon, og behandling av personopplys- nesten sentralt med innføring i den løpende ninger» og at «samarbeidet og informasjonsutveks- virksomheten og slik besiktigelse som finnes lingen mellom tjenestene og med innenlandske og nødvendig. utenlandske samarbeidspartnere holdes innen ram- b) halvårlige inspeksjoner av Nasjonal sikker- men av de tjenstlige behov og gjeldende regelverk». hetsmyndighet med innføring i den løpende Overfor NSM og FSA foreslår Evalueringsutval- virksomheten og slik besiktigelse som finnes get at det inntas i § 5 nr. 1 annet ledd at EOS-utvalget nødvendig. ikke lenger skal føre kontroll med myndighetenes c) fire inspeksjoner årlig av Den sentrale enhet behandling av sikkerhetsklareringssaker, se kapittel i Politiets sikkerhetstjeneste med innføring i 32.2 om sikkerhetsklareringssaker som en del av den løpende virksomheten og slik besiktigelse kontrollområdet for mer om dette. Forslaget er fore- som finnes nødvendig. slått implementert ved en spesifisering av at kontrol- d) halvårlige inspeksjoner av Forsvarets sikker- len skal omfatte «myndighetenes utøvelse av annen Dokument 16 – 2015–2016 189 sikkerhetstjeneste enn personellsikkerhetstjeneste». tokollen. Etterfølgende protest kan gis av sjefen for FSAs navn er videre foreslått oppdatert. vedkommende tjeneste og av forsvarssjefen. Protes- Overfor PST foreslår Evalueringsutvalget at det i ter som her nevnt, skal inntas i eller følge utvalgets § 5 nr. 1 tredje ledd presiseres at kontrollen også årsmelding. omfatter «tjenestens behandling av forebyggende Mottatte opplysninger skal ikke meddeles annet saker og etterforskningssaker, dens bruk av skjulte autorisert personell eller andre offentlige organer tvangsmidler og andre skjulte metoder for informa- som er ukjente med dem uten at det er tjenestlig sjonsinnhenting». Evalueringsutvalget forslag inne- behov for det, er nødvendig ut fra kontrollformålene bærer at «andre metoder for skjult informasjonsinn- eller følger av saksbehandlingsreglene i § 10. I til- henting» nevnes på lik linje med «skjulte tvangsmid- felle tvil bør avgiveren av opplysningene forespørres. ler», slik at denne metodebruken kontrolleres også utenfor etterforsknings- og forebyggingssaker. Dette Merknader: vil for eksempel gjelde PSTs bruk av kilder, infor- EOS-utvalgets omfattende rett til innsyn i og manter og agenter, samt eventuelle andre overvå- adgang til forvaltningens virksomhet er foreslått kings- eller informasjonsinnsamlingsmetoder som videreført i § 6 første og annet ledd. I tredje, fjerde og tjenesten får tilgang til i fremtiden. femte ledd er det foreslått at instruksens bestemmel- I § 5 nr. 1 fjerde ledd foreslås det inntatt en gene- ser om utøvelse av innsynsretten og videreformidling rell henvisning til kontrollformålene i lovens § 2. av mottatte opplysninger inntas. I forbindelse med Forslaget til § 5 nr. 2 innebærer at antallet obliga- presiseringen av utvalgets plikt til ikke å søke mer toriske årlige inspeksjoner senkes fra 23 til 15, og er omfattende innsyn i graderte opplysninger enn det ment å gi EOS-utvalget større frihet til å disponere som er nødvendig ut fra kontrollformålene, foreslår egne kontrollressurser og kunne gjøre kontrollen mer Evalueringsutvalget at innsyn i særlig sensitiv infor- målrettet. Begrunnelsen for de enkelte forslagene er masjon i Etterretningstjenesten bare skal gis utval- utdypet i kapittel 35.2 om reduksjon av kravene til gets leder og nestleder. Forslaget innebærer at EOS- antall inspeksjoner. Der fremgår det at EOS-utvalget utvalget gis et mer omfattende innsyn i slik informa- bør gjennomføre flere inspeksjoner enn det som føl- sjon enn i dag, likevel slik at personkretsen som får ger av minimumskravene, men står friere til å slikt innsyn begrenses. Det medfører også at ordnin- beslutte hvem som skal inspiseres når, hvor mye tid gen gis et klarere rettslig grunnlag enn dagens, som som skal brukes på hver inspeksjon og hvordan er basert på et stortingsvedtak fra 1999. Den nærmere inspeksjonene skal innrettes. begrunnelsen for forslaget, hvilken informasjon som regnes som «særlig sensitiv» og hvordan dette bør §6. Innsynsrett m.v. løses i praksis, er nærmere redegjort for i kapittel For å utføre sitt verv, kan utvalget kreve innsyn i 40.3 om innsynsretten i Etterretningstjenestens sær- og adgang til forvaltningens arkiver og registre, loka- lig sensitive informasjon. ler, installasjoner og anlegg av enhver art. Like med forvaltningen regnes virksomhet mv. som eies med §7. Forklaringer og møteplikt m.v. mer enn en halvdel av det offentlige. Utvalgets rett til Enhver plikter etter innkalling å møte for utval- innsyn og adgang etter første punktum gjelder tilsva- get. rende overfor virksomheter som bistår ved utførelse Klagere og andre privatpersoner i partsliknende av etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste. stilling kan på ethvert trinn i saken la seg bistå av Enhver som tjenestegjør i forvaltningen plikter på advokat eller annen fullmektig i den utstrekning det anmodning å tilveiebringe alt materiale, utstyr m.v. kan skje uten at graderte opplysninger derved blir som kan ha betydning for gjennomføring av kontrol- kjent for fullmektigen. Samme rett har ansatte og tid- len. Andre har samme plikt med hensyn til materiale, ligere ansatte i forvaltningen i saker som kan munne utstyr mv. som de har mottatt fra offentlige organer. ut i kritikk mot dem. Utvalget skal ikke søke et mer omfattende innsyn Alle som er eller har vært i forvaltningens tjeneste i graderte opplysninger enn det som er nødvendig ut har forklaringsplikt for utvalget om alt de har erfart i fra kontrollformålene. Det skal såvidt mulig iaktta tjenesten. hensynet til kildevern og vern av opplysninger mot- Pliktmessig avgitt forklaring må ikke foreholdes tatt fra utlandet. Innsyn i særlig sensitiv informasjon noen eller fremlegges i retten i straffesak mot avgive- i Etterretningstjenesten skal bare kunne gis utvalgets ren uten dennes samtykke. leder og nestleder. Utvalget kan begjære bevisopptak etter domstol- Utvalgets beslutninger om hva det skal søke inn- loven § 43 annet ledd. Tvisteloven §§ 22-1 og 22-3 syn i og om omfanget og utstrekningen av kontrollen gjelder ikke. Rettsmøtene skal være lukket og for- er bindende for forvaltningen. Mot slike beslutninger handlingene holdes hemmelige. Forhandlingene hol- kan det ansvarlige personell på vedkommende tje- des hemmelige inntil utvalget eller vedkommende nestested kreve inntatt begrunnet protest i møtepro- departement bestemmer annet, jf. §§ 9 og 14. 190 Dokument 16 – 2015–2016

Merknader: Merknader: I § 7 er bestemmelsen i dagens EOS-kontrollov Forslaget er i all hovedsak en videreføring av § 5 videreført. Paragrafhenvisningene i siste ledd dagens EOS-kontrollov § 9. Paragrafhenvisningene i siste punktum er oppdatert. første ledd til bestemmelser som åpner for unntak fra Evalueringsutvalget presiserer at denne bestem- taushetsplikten er oppdatert. Evalueringsutvalget har melsen ikke kan forstås slik at forklaringsplikten videre foreslått at formuleringen som åpnet for å gjø- omfatter forhold som berører Etterretningstjenestens re andre unntak fra taushetsplikten tas ut av lovtek- særlig sensitive informasjon. Slik informasjon kan sten. Konsekvensen av dette vil være at slike unntak etter § 6 tredje ledd bare gis utvalgets leder og nest- bare kan besluttes ved lov. Det vises til kapittel 38.1 leder. om EOS-utvalgets taushetsplikt for begrunnelsen for dette. §8. Om statsrådene og departementene § 10. Saksbehandling Reglene i §§ 6 og 7 gjelder ikke statsrådene, departementene og deres embets- og tjenestemenn. Samtaler med privatpersoner skal skje i avhørs Dersom EOS-utvalget ønsker opplysninger eller form hvis de ikke bare er av orienterende art. Samta- uttalelser fra et departement eller dets personell, inn- ler med forvaltningens personell skal skje i avhørs hentes disse skriftlig fra departementet. form når utvalget finner grunn til det eller tjenestemannen ber om det. I saker som kan munne ut i kritikk mot bestemte tjenestemenn, bør avhørs form i Merknader: alminnelighet nyttes. Evalueringsutvalget foreslår at bestemmelsen i Den som avhøres skal gjøres kjent med sine retter EOS-kontrolloven § 6 videreføres som ny § 8. For- og plikter, jf. EOS-kontrolloven § 7 Forvaltningens slaget innebærer at unntaket fra EOS-utvalgets inn- personell, og tidligere ansatte kan under avhør i synsrett for departementenes dokumenter oppretthol- saker som kan munne ut i kritikk mot dem også la seg des, se kapittel 40.2 om innsynsretten i departemen- bistå av en tillitsvalgt som er autorisert etter sikker- tenes dokumenter. I praksis har EOS-utvalget likevel hetsloven med forskrifter. Forklaringen skal opple- innsyn i de av departementenes dokumenter som ses til vedtakelse og undertegning. befinner seg i EOS-tjenestene, samt offentlig tilgjen- Personer som kan bli utsatt for kritikk fra utval- gelige dokumenter. Gjeldende instruks § 10 annet get, bør varsles om de ikke allerede kjenner til saken. ledd om at opplysninger eller uttalelser fra et depar- De har rett til å gjøre seg kjent med utvalgets ugra- tement eller dets personell må innhentes skriftlig er derte materiale og med gradert materiale som de er foreslått inntatt som ny § 8 annet ledd. Begge bestem- autorisert for, alt såframt det ikke vil skade undersø- melsene er imidlertid justert i lys av Evalueringsut- kelsene. valgets forslag om at EOS-utvalget ikke lenger skal Enhver som gir forklaring skal foreholdes beviser kontrollere saker om sikkerhetsklarering. Tidligere og påstander som ikke samsvarer med vedkommen- ga regelverket EOS-utvalget en mer omfattende inn- des egne, såframt de er ugradert eller vedkommende synsrett i slike saker om sikkerhetsklarering enn i er autorisert for dem. andre saker. Dette skillet er det ikke behov for å vide- reføre. Merknader: Forslaget til ny § 10 er en videreføring av reglene §9. Taushetsplikt m.v. om saksbehandling i gjeldende EOS-kontrollinstruks Med de unntak som følger av §§ 12 til 14, har § 9. utvalget og dets sekretariat taushetsplikt. Utvalgets medlemmer og sekretariat er bundet av § 11. Beslutningsdyktighet og arbeidsform regler om behandling av dokumenter mv. som må Utvalget er beslutningsdyktig når fem medlem- beskyttes av sikkerhetsmessige grunner. De skal mer er til stede. være sikkerhetsklarert og autorisert for høyeste sik- I saker om særlig sensitiv informasjon i Etterret- kerhetsgrad nasjonalt og etter traktat Norge er til- ningstjenesten, som behandles etter § 6 tredje ledd sluttet. Stortingets presidentskap er klareringsmyn- siste punktum, må utvalgets leder og nestleder være dighet for utvalgets medlemmer. Personkontroll enige for at kritikk uttales. utføres av Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Utvalget skal være beslutningsdyktig på inspek- Hvis utvalget er i tvil om graderingen av opplys- sjoner av tjenestene sentralt som omtalt i § 5 nr. 2, ninger i uttalelse eller meldinger, eller mener at av- men kan møte med færre medlemmer på inspeksjoner eller nedgradering bør skje, forelegger det spørsmålet utover dette eller i lokale enheter. Utvalget skal alltid for vedkommende etat eller departement. Forvaltnin- være representert ved minst to medlemmer på inspek- gens avgjørelse er bindende for utvalget. sjoner. Dokument 16 – 2015–2016 191

Ved særlig omfattende undersøkelser kan innhen- Blir utvalget oppmerksom på mangler ved lover, ting av forklaringer, besiktigelser på stedet mv. over- administrative forskrifter eller administrativ praksis, lates til sekretæren og ett eller flere medlemmer. Det kan det gi vedkommende departement underretning samme gjelder dersom slik innhenting ved det sam- om det. Utvalget kan også foreslå forbedringer i lede utvalg vil kreve uforholdsmessig arbeid eller administrative og organisatoriske ordninger og ruti- kostnad. Ved avhør som nevnt i dette ledd, kan utval- ner når det kan tjene til å lette kontrollen eller verne get anta bistand. mot at noens rettigheter krenkes. Før det gis uttalelse i saker som kan munne ut i Merknader: kritikk eller meningsytringer rettet mot forvaltningen, skal den ansvarlige sjef ha hatt anledning til å Forslaget er en delvis videreføring av bestemmel- uttale seg om de spørsmål saken reiser. sen i gjeldende instruks § 2. Det er imidlertid lagt til et forslag i annet ledd knyttet til saker som innbefat- Uttalelser til forvaltningen rettes til sjefen for ter Etterretningstjenestens særlig sensitive informa- vedkommende tjeneste eller organ eller til forsvars- sjon. I slike tilfelle vil bare EOS-utvalgets leder og sjefen eller vedkommende departement hvis det gjel- nestleder kunne gis innsyn i den aktuelle informasjo- der forhold disse bør kjenne til som instruksjons- og nen, se forslaget til § 6 tredje ledd siste punktum om kontrollmyndighet. dette. Disse to må eventuelt kunne bestemme om tje- Ved uttalelser som gir oppfordring til å iverksette nesten skal kritiseres eller ikke i det aktuelle tilfelle. tiltak eller treffe beslutninger, skal mottakeren bes Leder og nestleder må videre være enige for at kritikk om å gi tilbakemelding om hva som blir foretatt. skal uttales i slike saker. For å bidra til å gi utvalget større fleksibilitet i Merknader: kontrollvirksomheten, har Evalueringsutvalget fore- Forslaget er i hovedsak en videreføring av de slått å endre kravene til tilstedeværelse under inspek- delene av gjeldende instruks § 7 som ikke er foreslått sjoner. Begrunnelsen for forslaget er utdypet i kapit- videreført andre steder i loven. Dagens instruks inne- tel 35.2.2 om krav til tilstedeværelse ved inspeksjo- holder imidlertid en henvisning til at EOS-utvalget, i ner. Det foreslås at EOS-utvalget, som et minimum, gjennomføringen av kontrollen og utformingen av bør være beslutningsdyktige, det vil si representert uttalelser, skal bygge på prinsippene i enkelte ved minst fem medlemmer, under de obligatoriske bestemmelser i sivilombudsmannsloven. Denne hen- inspeksjonene i EOS-tjenestene sentralt. I den grad visningen er foreslått erstattet med en tilpasset ver- utvalget gjennomfører inspeksjoner utover mini- sjon av innholdet i de aktuelle bestemmelsene i sivil- mumskravene, bør det aksepteres at færre utvalgs- ombudsmannsloven, se første og annet ledd, samt medlemmer er til stede. Det samme bør gjelde under tredje ledd første punktum. Det dreier seg om sen- lokale inspeksjoner. Det bør likevel alltid være mini- trale regler for forholdet mellom EOS-utvalget og mum to utvalgsmedlemmer til stede under inspeksjo- forvaltningen, som etter Evalueringsutvalgets syn ner. EOS-tjenestene bør også sikres muligheten til å bør fremgå direkte av loven. Forslaget innebærer legge frem sine synspunkter, enten muntlig eller ingen realitetsendringer. skriftlig, for et beslutningsdyktig utvalg i saker der utvalget vurderer å kritisere tjenestene. Beslutninger §13. Uttalelser til klagere og forvaltningen av om saker skal resultere i kritikk eller ikke vil uan- Uttalelser til klagere bør være så fullstendige som sett måtte tas av et beslutningsdyktig utvalg. I tillegg det er mulig uten å gi graderte opplysninger. Opplys- bør EOS-sekretariatet fortsatt kunne gjennomføre ning om noen har vært gjenstand for overvåkings- inspeksjonsforberedelser på egen hånd, samt annen virksomhet eller ikke, anses som gradert hvis annet faktainnsamling hos tjenestene som er nødvendig for ikke blir bestemt. Ved klager mot tjenestene om over- gjennomføring av kontrollvirksomheten. våkingsmessig virksomhet skal det bare uttales om klagen har gitt grunn til kritikk eller ikke. Mener §12. Generelt om kontrollen og uttalelser utvalget at en klager bør gis en fyldigere begrun- EOS-utvalget har rett til å uttale sin mening om nelse, gir det forslag om det overfor den tjeneste det forhold som omfattes av kontrollområdet. gjelder eller vedkommende departement. Utvalget kan påpeke at det er gjort feil eller utvist Hvis en klage gir grunn til kritikk eller menings- forsømmelige forhold i tjenestene. Kommer utvalget ytringer for øvrig, skal begrunnet uttalelse herom ret- til at en avgjørelse må anses ugyldig eller klart uri- tes til sjefen for den tjeneste det gjelder eller vedkom- melig, eller klart strir mot god forvaltningspraksis, mende departement. Også ellers skal uttalelser i kla- kan det gi uttrykk for dette. Mener utvalget at det gesaker alltid meddeles sjefen for den tjeneste klagen knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning i er rettet mot. saken, kan det gjøre vedkommende tjeneste oppmerk- Uttalelser til forvaltningen graderes etter sitt inn- som på dette. hold. 192 Dokument 16 – 2015–2016

Merknader: e) en angivelse av eventuelle tiltak som er bedt I § 13 er loven og instruksens regler om uttalelser iverksatt og hva det har ført til, jf. § 12 sjette til klagere og forvaltningen foreslått samlet i én ledd. bestemmelse, med nødvendige tilpasninger. Forsla- f) en angivelse av eventuelle protester etter § 6 get innebærer ingen realitetsendringer. fjerde ledd. g) en omtale av saker eller forhold som bør be- §14. Meddelelser til offentligheten handles av Stortinget. Utvalget avgjør i hvilken utstrekning dets ugra- h) utvalgets alminnelige erfaringer med kon- derte uttalelser eller ugraderte deler av uttalelsene trollen og regelverket og mulige behov for skal offentliggjøres. endringer. Hvis offentliggjøring må antas å medføre at en klagers identitet vil bli avdekket, skal dennes sam- Merknader: tykke foreligge. Ved omtalen av personer skal hensy- I § 15 er loven og instruksens regler om EOS- net til personvernet iakttas også om det ikke gjelder utvalgets forhold til Stortinget foreslått samlet i én klagere. Tjenestemenn skal ikke navngis eller identi- bestemmelse, med nødvendige tilpasninger. fiseres på annen måte uten med vedkommende depar- EOS-utvalget bør, etter Evalueringsutvalgets syn, tements godkjennelse. avgi flere særskilte meldinger til Stortinget. Dette vil For øvrig kan lederen eller den utvalget bemyndi- gjøre at årsmeldingen får et mer overordnet preg, ger i vedkommendes sted gi meddelelser til offentlig- samtidig som det vil føre til hyppigere dialog om og heten om en sak er under undersøkelse og om den er oppmerksomhet rundt EOS-utvalgets arbeid, se ferdigbehandlet eller når den vil bli det. kapittel 38.3 om forholdet mellom årsmeldingen og særskilte meldinger for mer om dette. Endringen er Merknader: foreslått signalisert ved at ordlyden i § 15 nr. 3 endres I § 14 er loven og instruksens regler om medde- fra at EOS-utvalget «kan» avgi melding til Stortinget lelser til offentligheten foreslått samlet i én bestem- hvis det er avdekket forhold som Stortinget straks bør melse, med nødvendige tilpasninger. Forslaget inne- kjenne til, til at EOS-utvalget «bør» gjøre dette. bærer ingen realitetsendringer. Någjeldende instruks § 13 annet ledd bokstav e inneholder en henvisning til instruksen § 6 femte §15. Forholdet til Stortinget ledd. Dette antas å være en feil. Det korrekte må antas å være instruksen § 7 femte ledd, og dette er rettet 1. Bestemmelsen i § 14 første og annet ledd gjelder opp og oppdatert i henhold til dette lovforslaget. tilsvarende for utvalgets meldinger og årsmel- Instruksen § 13 annet ledd bokstav f viser til § 5. dinger til Stortinget. Også dette antas å være feil. Riktig henvisning må 2. Hvis utvalget anser at hensynet til Stortingets antas å være § 6. Dette er rettet opp og oppdatert i kontroll med forvaltningen tilsier at Stortinget henhold til lovforslaget. bør gjøre seg kjent med graderte opplysninger i en sak eller et forhold det har undersøkt, skal det § 16. Kontrollutvalgets sekretariat i særskilt melding eller i sin årsmelding gjøre Stortinget oppmerksom på det. Det samme gjel- Leder for utvalgets sekretariat tilsettes av Stortin- der dersom det er behov for ytterligere undersø- gets presidentskap etter innstilling fra utvalget. Til- kelser om forhold som utvalget selv ikke kan kom- setting av det øvrige personalet i sekretariatet foretas me videre med. av utvalget. Nærmere regler om fremgangsmåten ved tilsetting og adgang til delegering av utvalgets myn- 3. Utvalget avgir årlig melding til Stortinget om sin dighet fastsettes i et personalreglement som skal god- virksomhet. Melding bør også gis hvis det er av- kjennes av Stortingets presidentskap. dekket forhold som Stortinget straks bør kjenne til. Meldingene og deres vedlegg skal være ugra- Merknader: derte. Årsmeldingen avgis innen 1. april hvert år. Årsmeldingen bør omfatte: I § 16 er bestemmelsen i någjeldende instruks § 1 a) en oversikt over utvalgets sammensetning, siste ledd forslått videreført i en egen bestemmelse møtevirksomhet og utgifter. om kontrollutvalgets sekretariat. De øvrige delene av b) en redegjørelse for utført tilsyn og resultatet § 1 er foreslått videreført i § 3 Kontrollutvalget. For- av det. slaget innebærer ingen realitetsendringer. c) en oversikt over klagesaker fordelt etter art og tjenestegren og med angivelse av hva kla- § 17. Ordensforskrifter gene har resultert i. Sekretariatet fører sakjournal og møteprotokoll. d) en redegjørelse for saker og forhold tatt opp Beslutninger og dissenser skal framgå av protokol- av eget tiltak. len. Dokument 16 – 2015–2016 193

Uttalelser og bemerkninger som framkommer engasjeres over lengre tid, og tilknytningsforholdet eller protokolleres under kontroll, anses ikke avgitt likner på et alminnelig ansettelsesforhold. uten at de er meddelt skriftlig. §20. Straff Merknader: Forsettlig eller grov uaktsom overtredelse av §§ 6 Forslaget er en videreføring av någjeldende første og annet ledd, 7 første og tredje ledd, 9 første instruks § 3. Forslaget innebærer ingen realitetsend- og annet ledd og 18 annet ledd i denne lov straffes ringer. med bøter eller fengsel inntil 1 år, hvis ikke strengere straffebestemmelse får anvendelse. §18. Bistand m.v. Merknader: Utvalget kan anta bistand. Lovens regler gjelder tilsvarende for bistandsper- Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende soner. Bistandspersoner skal likevel bare autoriseres lov § 11. for slik beskyttelsesgrad som oppdraget krever. Personer som er ansatt i tjenestene, kan ikke §21. Ikrafttreden antas som bistandspersoner. Denne lov trer i kraft straks.

Merknader: Merknader: Bestemmelsens første og annet ledd er en videre- Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende føring av någjeldende lov § 10. lov § 12. I dag følger det av EOS-kontrollinstruksen § 2 siste ledd at EOS-utvalget ikke kan anta bistand fra tidligere ansatte i tjenestene. Det følger forutsetningsvis av dette at nåværende ansatte heller ikke kan VIII Økonomiske og administrative engasjeres. Evalueringsutvalget er enig i sistnevnte, konsekvenser og foreslår at dette presiseres i § 18 nytt siste ledd. Etter Evalueringsutvalgets syn bør imidlertid tidli- 45. Økonomiske og administrative konsekvenser gere ansatte i fremtiden kunne benyttes som bistands- I Evalueringsutvalgets mandat heter det at personer. Dette vil i begrenset grad kunne påvirke til- «[s]tørre endringsforslag bør også inneholde en drøf- liten til EOS-utvalget, men fylle et viktig behov for telse av de økonomiske og administrative konse- kompetanse og kunnskap om avanserte sider ved kvenser». EOS-tjenestenes virksomhet. Begrunnelsen for for- Evalueringsutvalget vurderer den eksisterende slaget er utdypet i kapittel 37.9 om bruk av bistands- kontrollordningen som i hovedsak velfungerende, og personer. foreslår derfor ikke større endringer som vil få betydelige økonomiske eller administrative konsekven- §19. Økonomiforvaltning, utgiftsdekning til innkalte ser. og sakkyndige Samtidig er tiden, etter Evalueringsutvalgets opp- 1. Utvalget har ansvaret for den økonomiske styrin- fatning, moden for å foreta enkelte justeringer i EOS- gen av utvalgets virksomhet, og fastsetter egen utvalget, dets oppgaver og sekretariat. Dette er kon- instruks for sin økonomiforvaltning. Instruksen sekvenser av de endringene som har skjedd i ramme- skal være godkjent av Stortingets presidentskap. betingelsene for EOS-utvalgets arbeid siden dets 2. Enhver som blir innkalt til utvalget har krav på å opprettelse i 1996. De totale økonomiske og adminis- få sine reisekostnader dekket etter det offentlige trative konsekvensene av de foreslåtte endringene er regulativ. Tap i inntekt erstattes etter reglene for vanskelig å fastslå sikkert, men det er etter Evalue- vitner ved domstolene. ringsutvalgets syn grunn til å gå ut fra at de vil være moderate. 3. Sakkyndige godtgjøres etter salærforskriftene De foreslåtte justeringene vil til en viss grad føre ved domstolene. Andre satser kan avtales. til bedre utnyttelse av de eksisterende ressursene, blant annet ved å dreie kontrollfokuset i retning av Merknader: flere temabaserte undersøkelser og færre enkeltsaker. Forslaget er i all hovedsak en videreføring av En slik dreining vil ventelig ikke føre til økonomiske någjeldende instruks § 14. Den eneste materielle end- konsekvenser i form av økte utgifter, men heller ikke ringen er at det gis adgang til å avtale ikke bare høy- til økonomiske innsparinger av betydning. ere, men også lavere satser for sakkyndige enn de I tillegg foreslås det å styrke EOS-utvalgets totale som følger av salærforskriftene ved domstolene. ressurser noe. Det vil primært dreie seg om lønns- Dette kan for eksempel være aktuelt der sakkyndige midler og godtgjørelser, og eventuelt utgifter til kon- 194 Dokument 16 – 2015–2016 torlokaler og -utstyr. Dersom Evalueringsutvalgets Accountable, Printing Office of the Parliament of forslag tas til følge vil EOS-utvalgets leder bli ansatt Norway i full stilling. I tillegg vil sekretariatet bli styrket ved Bruce, Ingvild og Geir Sunde Haugland (2014): at en ansetter minst en person med høy teknologisk Skjulte tvangsmidler, Universitetsforlaget kompetanse. Disse endringene vil føre til noe økte Busch, Tor-Aksel (2002): «Påtalemyndighetens uav- kostnader, for å dekke lønnsmidler og andre kostna- hengighet – blant annet om forholdet mellom der knyttet til disse stillingene. politiske myndigheter og riksadvokaten for så Videre vil EOS-utvalgets ressurser indirekte bli vidt gjelder mål og prioriteringer i straffesaksbe- styrket, dersom kontrollen med NSMs sikkerhetskla- handlingen», i Rettsteori og rettsliv – festskrift til reringsvirksomhet blir lagt til et annet kontrollorgan. Carsten Smith, Universitetsforlaget En slik overføring av oppgaver vil frigjøre ressurser, Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap- som kan benyttes til andre kontrollformål i EOS- port nr. 17, 2008. utvalget. Samtidig vil det antagelig fordre at det kon- Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap- trollorganet som overtar denne oppgaven må tilføres port nr. 21, 2009 nye midler, i form av stillinger og andre ressurser, Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap- slik at de totale lønnskostnadene øker tilsvarende. port nr. 27, 2011 I tillegg foreslår Evalueringsutvalget at en slik eventuell overføring av kontrolloppgaver først utre- Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap- des. En slik utredning vil medføre noen kostnader, port nr. 36, 2013 men igjen er det snakk om moderate beløp. Det er Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap- også andre problemstillinger som omtales i rapporten port nr. 37, 2014 som vil kunne kreve nærmere utredninger og som Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap- dermed vil kunne medføre noen kostnader. port nr. 39, 2014 Alle de nevnte merkostnadene vil måtte dekkes Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap- inn gjennom økte bevilgninger over Stortingets bud- port nr. 40, 2014 sjett. Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap- Administrative konsekvenser er først og fremst port nr. 22b, 2015 knyttet til Stortingets behandling av EOS-utvalgets Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap- særskilte meldinger og årsmeldinger, og til de kon- port nr. 41, 2015 trollerte EOS-tjenestenes administrative omkostnin- Det nederlandske tilsynsorganet CTIVDs tilsynsrap- ger ved inspeksjoner og oppfølging av EOS-utval- port nr. 43, 2015 gets kontroll. Ingen av Evalueringsutvalgets forslag Den nederlandske evalueringskommisjonen rapport vil etter utvalgets syn medføre endringer av betyd- (2013) «Wet op de inlichtingen- en veiligheids ning på noen av disse områdene. diensten 2002. Naar een nieuwe balans tussen bevoegdheden en waarborgen», [Haag] Dokument nr. 15 (1995–1996) «Rapport til Stortin- Referanser og litteratur get fra kommisjonen som ble oppnevnt av Stor- Aall, Jørgen (2015): Rettsstat og menneskerettighe- tinget for å granske påstander om ulovlig overvå- ter, Fagbokforlaget king av norske borgere» [Lundkommisjonens Andenæs, Johs. og Arne Fliflet (2006): Statsforfat- rapport] ningen i Norge, 10. utgave, Universitetsforlaget Dokument nr. 14 (2002–2003). «Rapport til Stortin- Beadle, Alexander William og Sverre Diesen (2015): get fra utvalget til å utrede Stortingets kontroll- Globale trender mot 2040 – implikasjoner for funksjon» Forsvarets rolle og relevans, Forsvarets forsk- E-tjenesten, NSM og PST (2013): «Trusler og sår- ningsinstitutt barheter 2013. Samlet trusselvurdering fra E-tje- Bergh, Trond og Knut Einar Eriksen (1998): Den nesten, NSM og PST» hemmelige krigen, bind 2, Cappelen Akademisk Ekspertgruppen for forsvaret av Norge (2015): Et fel- Forlag les løft, Forsvarsdepartementet Born, Hans og Marina Caparini (2013): Democratic EOS-utvalget (1996): Melding fra Stortingets kon- Control of Intelligence Services: Containing trollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og Rogue Elephants, Ashgate sikkerhetstjeneste om Overvåkingstjenestens Born, Hans og Ian Leigh (2005): Making Intelligence innhenting av opplysninger fra tidligere DDR. Accountable, Legal Standards and Best Practice EOS-utvalget (2011): Særskilt melding fra Stortin- for Oversight of Intelligence Agencies, Publish- gets kontrollutvalg for etterretnings-, overvå- ing house of the Parliament of Norway kings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) om Born, Hans, Ian Leigh og Aidan Wills (2015): overvåking av norske borgere i Norge foretatt av Making International Intelligence Cooperation gruppen Surveillance Detection Unit (SDU) Dokument 16 – 2015–2016 195

EOS-utvalget (2011): Særskilt melding fra Stortin- EOS-utvalget: Årsmelding for 2006 fra Stortingets gets kontrollutvalg for etterretnings-, overvå- kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og kings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) om sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) EOS-utvalgets undersøkelse av POTs metode- EOS-utvalget: Årsmelding for 2007 fra Stortingets bruk i Treholt-saken kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og EOS-utvalget (2013): Særskilt melding fra Stortin- sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) gets kontrollutvalg for etterretnings-, overvå- EOS-utvalget: Årsmelding for 2008 fra Stortingets kings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) om kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og utvalgets undersøkelse av opplysninger om nor- sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) ske kilder mv. i Etterretningstjenesten EOS-utvalget: Årsmelding for 2009 fra Stortingets EOS-utvalget (2013): Særskilt melding til Stortinget kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og fra EOS-utvalget. PSTs registrering av personer sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) tilknyttet to muslimske miljøer. EOS-utvalget: Årsmelding for 2010 fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og EOS-utvalget (2014): Særskilt melding fra Stortin- sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) gets kontrollutvalg for etterretnings-, overvå- EOS-utvalget: Årsmelding for 2011 fra Stortingets kings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) om kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og utvalgets undersøkelse av påstander om politisk sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) overvåking og PSTs bruk av Christian Høibø EOS-utvalget: Årsmelding for 2012 fra Stortingets som kilde kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og EOS-utvalget (2014): Særskilt melding fra Stortin- sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) gets kontrollutvalg for etterretnings, overvå- EOS-utvalget: Årsmelding for 2013 fra Stortingets kings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) om kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og EOS-utvalgets taushetsplikt overfor evaluerings- sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) utvalget og evalueringsutvalgets tilgang til EOS- EOS-utvalget: Årsmelding for 2014 fra Stortingets utvalgets informasjon kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og EOS-utvalget: Årsmelding for 1996 fra Stortingets sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og Etterretningstjenesten (2011): Etterretningstjenes- sikkerhetstjeneste tens vurdering. Fokus 2011 EOS-utvalget: Årsmelding for 1997 fra Stortingets Etterretningstjenesten (2012): Etterretningstjenes- kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og tens vurdering. Fokus 2012 sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) Etterretningstjenesten (2013): Etterretningstjenes- EOS-utvalget: Årsmelding for 1998 fra Stortingets tens vurdering. Fokus 2013 kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og Etterretningstjenesten (2014): Etterretningstjenes- sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) tens vurdering. Fokus 2014 EOS-utvalget: Årsmelding for 1999 fra Stortingets Etterretningstjenesten (2015): Etterretningstjenes- kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og tens vurdering. Fokus 2015 sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) Europaparlamentet (2001): «Report on the existence EOS-utvalget: Årsmelding for 2000 fra Stortingets of a global system for the interception of private kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og and commercial communications (ECHELON sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) interception system)» EOS-utvalget: Årsmelding for 2001 fra Stortingets Europaparlamentet (2013): Resolusjon «On the US kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og National Security Agency surveillance pro- sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) gramme, surveillance bodies in various member states and their impact on EU citizens’ privacy» EOS-utvalget: Årsmelding for 2002 fra Stortingets (2013/2683(RSP), 4. juli 2013 kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og Europaparlamentet (2014): «Committee on Civil sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) Liberties, Justice and Home Affairs’ report on the EOS-utvalget: Årsmelding for 2003 fra Stortingets US NSA surveillance programme, surveillance kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og bodies in various Member States and their impact sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) on EU citizens’ fundamental rights and on trans- EOS-utvalget: Årsmelding for 2004 fra Stortingets atlantic cooperation in Justice and Home kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og Affairs», 21. februar 2014 sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) Europaparlamentet (2014): «Report on the US NSA EOS-utvalget: Årsmelding for 2005 fra Stortingets surveillance programme, surveillance bodies in kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og various Member States and their impact on EU sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) citizens’ fundamental rights and on transatlantic 196 Dokument 16 – 2015–2016

cooperation in Justice and Home Affairs», A7- Justis- og beredskapsdepartementet (2009): «Infor- 0139/2014 masjon om innsynsloven». https://www.regjerin- Europaparlamentet (2014): resolusjon «On US NSA gen.no/no/dep/jd/org/styre-rad-og-utval/innstil- surveillance programme, surveillance bodies in linger/innstillinger-fra-utvalg/innstillinger- various Member States and their impact on EU levert-i-2008/innsynsutvalget/informasjon-om- citizens´ fundamental rights and on transatlantic innsynsloven/id215876/ cooperation in Justice and Home Affairs» (2013/ Justis- og politidepartementet (2009): «Veileder. 2188(INI), 12. mars 2014. Evaluering av lover. Med tilsvarende anvendelse Europarådets menneskerettighetskommisær (2015): på forskrifter og andre rettsregler» «Democratic and effective oversight of national Justis- og politidepartementet (2012): «Etterkontroll security services», 2015 av kommisjonen for gjenopptakelse av straffesa- Finansdepartementet (2005): «Veileder til gjennom- ker». Rapport fra arbeidsgruppe for etterkontroll føring av evalueringer». av Gjenopptakelseskommisjonen FNs spesialrapportør for beskyttelse og fremme av Justis- og politidepartementet (2013): Terrorbered- menneskerettighetene i terrorbekjempelse: skap, Meld. St. 21 (2012–2013) «Compilation of good practices on legal and Koch, Pernille Boye (2013): «Menneskeretlige krav institutional frameworks and measures that til kontrol med efterretningstjenester» i: Thomas ensure respect for human rights by intelligence Gammeltoft-Hansen, Ida Elisabeth Koch, Bettina agencies while countering terrorism, including Lemann Kristiansen og Sten Schaumburg-Müller on their oversight» (2010) (red.) Protecting the Rights of Others: Festskrift til Jens Vedsted-Hansen København : Djøf / Forsvaret: Forsvarets årsmelding 2013 Jurist- og Økonomforbundet, 2013. s. 173-196 Grandhagen, Kjell (2015): «Trusler og risikoer for Lurås, Helge (2015): Hva truer Norge nå?, Cappelen Norge i et endret sikkerhetsbilde», foredrag Oslo Damm Akademisk Militære Samfund 16.3.2015. Løwer, Eldbjørg (2013): «Kontrollen med de hem- Hausken, Liv, Sara R. Yazdani og Trine K. Haagen- melige tjenestene – det demokratiske dilemma. sen (2014): Fra terror til overvåking, Vidarforla- Hvem skal vokte vokterne», foredrag 28. oktober get 2013 i Oslo militære samfund. Hernes, Helga (2010): «EOS-utvalgets kontroll av Muller, Erwin R. (2012): Security, safety and crimi- ‘de hemmelige tjenester’» i Schartum, Dag nal justice in the Netherlands, Wolters Kluwer Wiese (red.): Overvåking i en rettsstat, Fagbok- Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2003): Risikovurde- forlaget ring 2003 Holmøyvik, Eirik (2012): «Bruk av norske styrkar Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2009): Rapport om utanfor Noreg - Statsrettslege utfordringar i for- sikkerhetstilstanden 2009 tid og notid», Jussens Venner 2012 side 184-215 Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2014): Sikkerhetstil- Husabø, Erling Johannes (2003): «Pre-aktiv straffe- standen 2014 rett», Tidsskrift for rettsvitenskap nr. 1/2003 side Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2015): Risiko 2015 96-107. Norges forskningsråd (2005): «Sosial kapital» Husabø, Erling Johannes (2009): «Grunnlova § 102 NOU 1994: 4. «Kontrollen med «de hemmelige tje- og bruk av enkelte tvangsmidlar for å førebyggja nester»» eller avverja straffbare handlingar», vedlegg 2 til NOU 1997: 15 «etterforskningsmetoder for bekjem- NOU 2009:15. Skjult informasjon – åpen kon- pelse av kriminalitet — Delinnstilling II» troll NOU 1997: 19 «Et bedre personvern» Huus-Hansen, Hakon (2012): «Kommentarer til e- NOU 1998: 4 «Politiets Overvåkingstjeneste» loven» på Gyldendal Rettsdata [www.retts- NOU 2003: 18 «Rikets sikkerhet.» Straffelovkommi- data.no] sjonen delutredning VIII Høgberg, Alf Petter og Marius Stub (2009): «Er NOU 2004: 6 «Mellom effektivitet og personvern. reglene om bruk av tvangsmidler i avvergende og Politimetoder i forebyggende øyemed» forebyggende øyemed forenelige med forbudet NOU 2009: 9. «Lov om offentlige undersøkelses- mot husinkvisisjoner i Grunnloven § 102», ved- kommisjoner» legg 3 til NOU 2009:15. Skjult informasjon – NOU 2009: 12 «Et ansvarlig politi — Åpenhet, kon- åpen kontroll troll og læring» Innsynsutvalget (2008): Sluttrapport fra utvalget som NOU 2009: 15. «Skjult informasjon – åpen kontroll» ble oppnevnt til å behandle søknader etter midler- NOU 2012: 14. «Rapport fra 22. juli-kommisjonen» tidig lov om begrenset innsyn i overvåkingspoli- NOU 2015: 13. «Digital sårbarhet – sikkert samfunn. tiets arkiver og registre (Innsynsutvalget). Avgitt Beskytte enkeltmennesker og samfunn i en digi- til Justisdepartementet 15.01.2008, talisert verden» Dokument 16 – 2015–2016 197

Open Society Justice Initiative (2013): «The Global Sejersted, Fredrik (2005): «Intelligence and Acco- Principles on National Security and the Right to untability in a State without Enemies: The Case Information» [Tshwane-prinsippene] of Norway» i: Born, Hans og, Lock K. Johnson Ot.prp. nr. 83 (1993–1994), «Om lov om kontroll (red.): Who´s Watching the Spies. Establishing med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhets- Intelligence Service Accountability, Potomack tjeneste» Books, Ot.prp. nr. 50 (1996–1997), «Om lov om Etterret- Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksam- ningstjenesten» hetens årsmelding 2013 Ot.prp. nr. 64 (1998–1999), «Om lov om endringer i Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksam- straffeprosessloven og straffeloven m v (etter- heten årsmelding 2014 forskningsmetoder m v)» Säkerhets- og integritetsskyddsnämndens årsmel- Ot.prp. nr. 29 (2000–2001), «Om lov om endringer i ding 2014 politiloven (overvåkingstjenestens oppgaver Skonnord, Ingeborg (2008): «En undersøkelse av mv)» advokatordningen etter straffeprosessloven § Ot.prp. nr. 60 (2004–2005), «Om lov om endringer i 100a i saker hvor PST begjærer bruk av skjulte straffeprosessloven og politiloven (romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorlig tvangsmidler», Tidsskrift for strafferett 2008, kriminalitet)» side 179-187 PST Trusselvurdering 2007 Smith, Eivind (2008): Konstitusjonelt demokrati, PST Trusselvurdering 2008 Fagbokforlaget PST Trusselvurdering 2009 SOU 2006:98 «Ytterligare rättsäkerhetsgarantier vid PST Trusselvurdering 2010 användet av hemliga tvångsmedel m.m.» PST Trusselvurdering 2011 SOU 2013:42 «Tilsyn över polisen» PST Trusselvurdering 2012 St. meld. nr. 39 (1992–1993) «Om overvåkingstje- PST Åpen trusselvurdering 2013 nesten» PST Åpen trusselvurdering 2014 Synstnes, Hans Morten (2915): «Den innerste sirkel. PST Åpen trusselvurdering 2015 Den militære sikkerhetstjenesten 1945-2002», Rachlew, Asbjørn (2009): «Politi og informanter» i doktoravhandling, Universitetet i Oslo. «Justisfeil ved politiets etterforskning - noen Sælør, Maria Collett (2010): «PST: Skjult tjeneste i eksempler og forskningsbaserte mottiltak», dok- et åpent samfunn» i Schartum, Dag Wiese (red): toravhandling, Universitetet i Oslo Overvåking i en rettsstat, Fagbokforlaget Regeringens proposition 2006/07:133: «Ytterligare Torgersen, Runar (2011): «Påtalejuristens rolle», Lov rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hem- og Rett, 2011, 50 (01-02), s.42-62 liga tvångsmedel, m.m.» [Sverige] Traavikutvalget (2012): Rapport «Ekstern gjennom- Riksadvokaten (2006): Rundskriv 6. september 2006 gang av Politiets sikkerhetstjeneste» (RA-2006-3) Vale, Stein (2012): «EOS-loven med kommentarer», Riksadvokaten (2007): Rundskriv 20. november på Gyldendal Rettsdata [www.rettsdata.no] 2007 (RA-2007-4) Riksrevisjonen (2015): «Kontrollen av försvarsun- Veneziakommisjonen (2007): «Report on the derrättelsesverksamheten», RIR 2015:2. [Sve- democratic oversight of the security services». rige] Veneziakommisjonen (2015): «Update on the 2007 Rytter, Jens Elo (2913): «Beskyttelse af statshemme- report on the democratic oversight of the Security ligheder og adgangen til oprejsning for mennesk- Services and report on the democratic oversight erettighedskrænkelser» i: Thomas Gammeltoft- of signals intelligence agencies» Hansen, Ida Elisabeth Koch, Bettina Lemann Wessel-Aass, Jon (2014): «Pressefrihetens kår 2014: Kristiansen og Sten Schaumburg-Müller (red.) Ett skritt frem – og to tilbake», rapport fra pro- Protecting the Rights of Others: Festskrift til sjektet Status for ytringsfriheten i Norge Jens Vedsted-Hansen København : Djøf / Jurist- Westgaard, Audun (2010): «Etterretningstjenesten – og Økonomforbundet, 2013. s. 363-388 oppgaver, rettslige rammer og demokratisk kon- Sejersted, Fredrik (2002): Kontroll og konstitusjon, troll» i Schartum, Dag Wiese (red): Overvåking i Cappelen Akademisk en rettsstat, Fagbokforlaget 198 Dokument 16 – 2015–2016

Vedlegg 1

Klagesaksundersøkelse

1 Innledning skjema, og dataene er gjennomgått og bearbeidet av Denne klagesaksundersøkelsen tar for seg data fra master i statsvitenskap Lars Sutterud. Ettersom EOS- 100 klagesaker mottatt av EOS-utvalget i perioden utvalgets klagesaker som regel inneholder gradert 2010 til 2014. Formålet med undersøkelsen er blant informasjon, har både Kortner og Sutterud vært sik- annet å kartlegge hva som kjennetegner de klagene kerhetsklarert på nivå «strengt hemmelig», men ver- EOS-utvalget mottar, hvordan klagene behandles og ken i skjemaene eller denne rapporten er det inntatt hva som er utfallene eller resultatene av klagesaksbe- gradert informasjon. Rapporten er skrevet av Kortner handlingen. og Sutterud i fellesskap. Enhver person eller organisasjon som mener Det bemerkes at dataene i denne undersøkelsen er EOS-tjenestene har begått urett mot seg, kan klage til basert på informasjonen som fremgår om klagesa- EOS-utvalget. Utvalget behandler som utgangspunkt kene i henholdsvis saksbehandlingssystemet e- alle mottatte klager som faller inn under deres kon- phorte og papirarkivet. Eventuell informasjon knyttet trollområde, jf. EOS-kontrolloven §§ 2 og 3 annet til sakene som ikke fremgår av e-phorte og papirarki- ledd. Utvalget følger som hovedregel prinsippet om vet, er følgelig ikke blitt fanget opp i undersøkelsen. etterfølgende kontroll av tjenestene, jf. kontrollin- Det presiseres også innledningsvis at tabellene i struksen § 7 første ledd, og i henhold til kontrollin- denne undersøkelsen tar utgangspunkt i alle registre- struksen § 4 første ledd er det hovedsakelig klager fra ringene som har blitt gjort i registreringsskjemaet på personer som er bosatt i Norge og organisasjoner hvert enkelt spørsmål. Saksdokumentene i e-phorte/ som har tilhold her som behandles av utvalget. Ved papirarkivet og det utarbeidede registreringsskje- mottakelse av klager foretar utvalget de undersøkel- maet, gjør det mulig å registrere en sak på flere kate- ser i tjenestene som klagen tilsier, og utvalget avgjør gorier under de ulike spørsmål. Dette innebærer at om klagen gir tilstrekkelig grunn til behandling før prosentueringen i tabellene er beregnet på bakgrunn en eventuell uttalelse i saken gis, jf. kontrollinstruk- av antall registreringer i de 100 sakene, og ikke på sen § 8. Det følger av EOS-kontrolloven § 2 tredje bakgrunn av de 100 sakene alene. Når det i tabellene ledd at formålet med EOS-utvalgets kontroll er rent som følger er vist til prosent, så relateres dermed pro- kontrollerende. Utvalget har ingen instruksjonsmyn- senten til en prosentandel av den totale mengden av dighet eller vedtaksmyndighet overfor tjenestene, registreringer (N) på de ulike spørsmålene. men kan uttale sin mening om saker eller forhold det Del 2 av undersøkelsen beskriver klagene; hva er undersøker i forbindelse med blant annet klagesaker, utgangspunktet for klagene, hvem klager, hva gjelder samt gi anbefalinger til EOS-tjenestene. klagene og hvilke(n) tjeneste(r) er klagene rettet mot. Sakene som er registrert i denne undersøkelsen er Del 3 av undersøkelsen beskriver hvordan klagene saker fra perioden fra og med 1. januar 2011 til og ble behandlet hos EOS-utvalget, herunder om EOS- med 31. desember 2014, som i midten av mai 2015 utvalget iverksatte undersøkelser og hvilke undersø- var oppført med status “avsluttet” i EOS-utvalgets kelser som eventuelt ble iverksatt. Overholdelse av saksbehandlingssystem e-phorte. Dette utgjorde tidsfrister og om klagerne var registrert hos tjenes- totalt 95 saker. I tillegg ble de siste fem innkomne sakene i 2010 fra EOS-utvalgets papirarkiv regist- tene omtales også her, samt omfanget av saksbehand- rert.788 Bakgrunnen for det var et ønske om å få et lingen. Del 4 tar for seg utfallet av klagesaksbehand- representativt klagesaksantall på totalt 100 saker. lingen hos EOS-utvalget. Her undersøkes det om Samtlige saker er registrert av Evalueringsutvalgets saken endte med kritikk fra utvalget og i hvilken grad sekretær Marianne Aasland Kortner i vedlagte eventuell kritikk fikk konsekvenser i den aktuelle klagesaken eller utover den aktuelle saken. Saker som ikke endte med kritikk behandles også. Del 5 788. Klagesaken mot Etterretningsbataljonen fra 2012 hvor bataljonen ble kritisert for å ha behandlet opplysninger om redegjør nærmere for saksbehandlingstiden i klage- journalister uten rettslig grunnlag og i strid med personopp- sakene, herunder tidsbruken hos henholdsvis EOS- lysningsloven, er ikke med i denne undersøkelsen. Bakgrun- utvalget, klagerne og tjenestene, samt den totale nen for det er at denne saken lå i en annen mappe enn de øv- saksbehandlingstiden. I del 6 undersøkes hvilke type rige klagesakene i saksbehandlingssystemet og ble derfor ikke registrert. Senere klagesak fra 2013 rettet mot Etterret- klagesaker som omtales i blant annet EOS-utvalgets ningsbataljonen, med samme tema, er omfattet av undersø- årsmeldinger, i særskilte meldinger til Stortinget og i kelsen. media. Dokument 16 – 2015–2016 199

2 Informasjon om klagene 2.1 Utgangspunktet for klagene Tabell 1: Utgangspunkt for klagene. Inkludert klager der flere av alternativene er registrert som utgangspunktet for klagene. N = 111 Antall Prosent Skriftlig henvendelse fra klager 85 77 Muntlig henvendelse fra klager 11 10 Oversendelse av klage fra tjenestene 10 9 Oversendelse av klage fra andre instanser 5 5

Tabell 1 viser at EOS-utvalget som oftest mottar flere klagesaker er det registrert flere klagesakskana- skriftlige henvendelser fra klagerne. De fleste kla- ler og derfor overstiger prosentueringsgrunnlaget (N) gene sendes direkte til EOS-utvalget; kun et fåtall det totale antallet klager. blir oversendt fra tjenestene eller andre instanser. I

2.2 Klagerne Tabell 2: Informasjon om klagerne. N = 99 Antall Prosent Norsk statsborger bosatt i Norge 72 72.7 Norsk statsborger bosatt i utlandet 7 7.1 Statsborgerskap fremgår ikke, men bosatt i Norge 10 10.1 Utenlandsk statsborger bosatt i Norge 2 2.0 Utenlandsk statsborger bosatt i utlandet 2 2.0 Politisk parti/organisasjon 5 5.1 Journalist/representant for media 1 1.0

I all hovedsak er klagerne som omfattes av denne punktet ikke omfatter virksomhet som angår perso- undersøkelsen norske statsborgere789. Tabell 2 viser ner som ikke er bosatt i Norge og organisasjoner som at i 79 av 99 klagesaker790 er klagerne norske stats- ikke har tilhold her. Utvalget kan imidlertid utøve borgere. Kategorien «statsborgerskap fremgår ikke, slik kontroll dersom særlige grunner skulle tilsi det. men bosatt i Norge» er den nest største kategorien I elleve av de 100 klagesakene har klager bistand under dette spørsmålet. Disse tallene har trolig sam- fra advokat eller partsrepresentant, mens i 89 klagesa- menheng med EOS-kontrollinstruksen § 4 hvor det ker har klager ikke slik bistand, jf. tabell 20 under del 5. fremgår at EOS-utvalgets kontrolloppgave i utgangs-

2.3 Hva klagene gjelder Tabell 3: Hva klagene gjelder. Inkludert klager som gjelder flere kategorier. N = 120 Antall Prosent Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 77 64 Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 1 1 Lovmessighet 1 1 Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 10 8 Tjenestens saksbehandling 11 9 Tjenestens saksbehandlingstid 6 5 Annet 11 9 Ikke spesifisert 3 2

789. Dette er basert på indikasjoner i saksmaterialet i klagesakene der det enten er anført norsk statsborgerskap i klagene eller det frem- går av interne notater eller lignende dokumenter i sakene at vedkommende klager har norsk statsborgerskap. 790. I en klagesak ble det ikke registrert noe på dette spørsmålet. Denne saken inneholdt ikke nok informasjon i saksmaterialet til å kunne plassere klager i noen av kategoriene. 200 Dokument 16 – 2015–2016

Tabell 3 viser hva klagene gjelder, nærmere brudd på prosessuelle regler og rutiner, det vil si nor- bestemt hvilke rettigheter, interesser eller regelsett mer for hvordan tjenestene skal behandle saker. klagerne påberoper seg i klagene til EOS-utvalget. I flere saker klages det på forhold som faller inn Kategoriene er utformet med utgangspunkt i målset- under flere kategorier, derfor er det totale antallet på ningene angitt i EOS-kontrolloven § 2 (krenkelser av 120. Av tabellen fremgår det at flest klager, hele 77, enkeltpersoners rettigheter, beskyttelse av samfunns- gjelder krenkelse av enkeltpersoners rettigheter. Av messige interesser og lovmessighet), i tillegg til disse gjelder 66 inngrep i retten til privatliv og spørs- enkelte andre områder som kjennetegner tjenestenes mål om ulovlig overvåking. Videre er klagene jevnt virksomhet. Enkelte av kategoriene vil etter sin ord- fordelt på temaene saksbehandling og saksbehand- lyd kunne gli noe over i hverandre. I kategorien lingstid, samt manglende innsyn i tjenestenes doku- «krenkelse av enkeltpersoners rettigheter» er det menter. Relativt få klager faller inn under kategorien registrert saker som gjelder potensielle brudd på ikke spesifiserte, mens kategoriene klage på beskyt- materielle regler som gir enkeltpersoner konkrete ret- telse av samfunnsmessige interesser og lovmessighet tigheter, for eksempel retten til privatliv. Kategorien er de minste kategoriene. Med lovmessighet menes i «lovmessighet» omfatter saker om potensielle brudd denne sammenhengen brudd på lovbestemmelser på lovbestemmelser, mens kategorien «tjenestenes som ikke gjelder krenkelse av enkeltpersoners rettig- saksbehandling» er forbeholdt saker om potensielle heter, beskyttelse av samfunnsmessige interesser, innsyn eller saksbehandling.

Tabell 4: Hva klagene gjelder, fordelt på klageår. Inkludert klager som gjelder flere kategorier. N = 120 Innsyn i Krenkelse av Beskyttelse tjenestenes enkelt- av samfunns- dok./ Tjenestens Tjenestens personers messige Lov- utlevering av saks- saks- Ikke År rettigheter interesser messighet opplysn. behandlingbehandlingstid Annet spesifisert 2010 4 0 0 1 1 0 0 0 2011 10 0 1 2 2 1 4 1 2012 11 0 0 0 0 1 2 0 2013 37 1 0 4 3 2 5 2 2014 15 0 0 3 5 2 0 0

Tabell 4 grupperer tallene i tabell 3 på de fem åre- privatliv og ulovlig overvåking. Evalueringsutval- ne det er registrert data fra i denne undersøkelsen. gets undersøkelser har ikke avdekket noen åpenbar Tabellen viser en markant økning i klagesaker fra forklaring på denne økningen. For de resterende kla- 2013 som gjelder krenkelser av enkeltpersoners ret- gekategoriene viser tabell 4 en liten variasjon over de tigheter, herunder påstander om inngrep i retten til fem årene.

2.4 Hvilken tjeneste klagene er rettet mot Tabell 5: Tjeneste klagene er rettet mot. Inkludert klager som er rettet mot flere tjenester. N = 139 Antall Prosent PST 60 43 Etterretningstjenesten 24 17 NSM 21 15 FSA 18 13 Annen EOS-tjeneste i forsvaret 3 2 Ikke spesifisert 12 9 Samtlige tjenester 1 1

Tabell 5 viser at flertallet (43 prosent) av klagene nesten, NSM og FSA påklages alle i rundt 15 prosent til EOS-utvalget i perioden som omfattes av denne av klagesakene. undersøkelsen, er rettet mot PST. Etterretningstje- Dokument 16 – 2015–2016 201

Figur 1: Antall klager gruppert etter hvilken tjeneste klagen er rettet mot og hvilket år klagen er registrert. Absolutte tall på y-aksen, x-aksen viser årene klagene er registrert.

Figur 1 viser fordelingen av klager gruppert etter at jevnt over er flest klagesaker rettet mot PST. Tren- hvilken tjeneste klagen er rettet mot fordelt på de fem den som fremkom i tabell 5 sees også her ved at det i årene som omfattes av undersøkelsen. Figuren viser 2013 er en sterk økning i klagesaker rettet mot PST.

Tabell 6: Innhold i klagene fordelt på tjeneste. Inkludert klager som gjelder flere kategorier. N = 120 Annen EOS- Etterretnings- tjeneste i Uspesi- PST tjenesten NSM FSA forsvaret fisert Samtlige Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 50 9 7 3 0 7 1 Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 0 0 0 0 1 0 0 Lovmessighet 0 0 0 1 0 0 0 Innsyn i tjenestenes dok./utlevering av opplysninger 7 1 2 0 0 0 0 Tjenestens saksbehandling 1190000 Tjenestens saksbehandlingstid 0033000 Annet 7 0 0 0 0 4 0 Ikke spesifisert 0 1 0 0 0 2 0

Tabell 6 viser videre hvordan innholdet i klagene 3 Behandling av klagene fordeles på tjenestene klagene er rettet mot. Et stort 3.1 Innledning flertall av klagesakene gjelder krenkelse av enkeltpersoners rettigheter, og de fleste av disse klagene er I 34 av klagesakene iverksatte EOS-utvalget ikke rettet mot PST. nærmere undersøkelser, noe som innebærer at sakene ble avvist. I punkt 3.2 omtales hva det klages på og hvilken tjeneste klagene er rettet mot i disse sakene, samt utvalgets begrunnelse for ikke å iverksette undersøkelser. EOS-utvalget iverksatte undersøkel- ser i 66 av de 100 klagesakene. I punkt 3.3. behandles disse sakene, herunder hvilke og hvor mange under- søkelser utvalget iverksatte. 202 Dokument 16 – 2015–2016

3.2 Klagesaker der undersøkelser ikke ble iverksatt Tabell 7: Hva klages det på i tilfeller hvor undersøkelse ikke ble iverksatt. Inkludert klager som gjelder flere kategorier. N = 39 Antall Prosent Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 19 49 Lovmessighet 13 Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 3 8 Tjenestens saksbehandling 2 5 Tjenestens saksbehandlingstid 1 3 Annet 10 26 Ikke spesifisert 3 8

Tabell 7 viser hva de 34 klagene som ble avvist av EOS-utvalget ikke iverksatte undersøkelser, er kla- EOS-utvalget gjaldt. Blant disse gjenfinnes alle de ti ger som gjelder krenkelse av enkeltpersoners rettig- klagene som er kodet i kategorien «annet». Blant de heter. Det bemerkes at prosentueringsgrunnlaget er 34 klagene er det også tre klager som er kodet i kate- på 39. Det betyr at noen klager gjelder flere katego- gorien «ikke spesifisert». Flertallet av klagene hvor rier.

Tabell 8: Hvilken tjeneste klages det på i tilfeller hvor undersøkelse ikke ble iverksatt. Inkludert klager som er rettet mot flere tjenester. N = 39 Antall Prosent PST 15 38 Etterretningstjenesten 3 8 NSM 513 FSA 410 Ikke spesifisert 12 31

PST er den tjenesten som påklages oftest i klage- gelse om at klager i disse kategoriene («ikke spesifi- sakene der EOS-utvalget ikke iverksatte undersøkel- sert», «annet» eller klager der tjeneste ikke er spesi- ser, jf. tabell 8. Kategorien «ikke spesifisert» gjør seg fisert) er av en karakter som ofte fører til at EOS- imidlertid også gjeldende her. I omtrent en fjerdedel utvalget ikke iverksetter nærmere undersøkelser. I av klagesakene hvor undersøkelser ikke ble iverksatt, tabell 8 er også prosentueringsgrunnlaget på 39 fordi er klagen rettet mot en ikke spesifisert tjeneste. Kom- noen klager er rettet mot flere tjenester. binert med tallene i tabell 7 gir dette støtte til en anta-

Tabell 9: Begrunnelse for ikke å iverksette undersøkelser. N = 39 Antall Prosent Utenlandsk statsborger bosatt i utlandet 1 3 Manglende tilbakemelding fra klager 2 5 Klager er for uspesifikk 8 21 Klagen gjelder forhold utenfor kontrollområdet 10 26 Prinsippet om etterfølgende kontroll 7 18 Annet 11 28

Tabell 9 viser at EOS-utvalgets begrunnelser for kontroll av tjenestene skal være etterfølgende, jf. ikke å iverksette undersøkelser i klagesakene ofte er prinsippet om etterfølgende kontroll i kontrollin- at klagene gjelder forhold utenfor EOS-utvalgets struksen § 7 første ledd. Og i tre prosent av de avviste kontrollområde. Dette er i tråd med EOS-kon- klagesakene er begrunnelsen at klager er utenlandsk trolloven §§ 2 og 3 annet ledd. I 18 prosent av de statsborger bosatt i utlandet, jf. instruksens § 4 første avviste klagesakene ble det henvist til at utvalgets Dokument 16 – 2015–2016 203 ledd hvor det fremgår at det hovedsakelig er klager eventuelt avvises. I 5 prosent av klagesakene som fra personer som er bosatt i Norge og organisasjoner avvises skyldes avvisningen manglende tilbakemel- som har tilhold her som skal behandles av utvalget. ding fra klager, dette betyr at klager ikke har besvart Uspesifikke klager er den tredje mest brukte utvalgets forespørsel om en utfyllende eller presise- begrunnelsen for ikke å iverksette undersøkelser. rende klage. Dette er i tråd med funnene ovenfor om at uspesi- Kategorien «annet» utgjør en av de største kate- fikke klager ofte avvises. Det bemerkes imidlertid at goriene. Dette kan indikere at det kan være utfor- EOS-utvalget som hovedregel gir klagerne anledning drende å kategorisere begrunnelsene for hvorfor til å presisere eller utdype uspesifikke klager før de undersøkelser ikke iverksettes i en del klagesaker.

3.3 Klagesaker der undersøkelser ble iverksatt Tabell 10: Hvilke undersøkelser ble iverksatt. Inkludert saker hvor flere undersøkelser ble iverksatt. N = 113 Antall Prosent Forespørsel om søk i tjenestens registre 48 42 Egne søk i tjenestens registre 21 19 Innhenting av saksdokumenter 7 6 Innhenting av dokumenter fra andre 3 3 Spørsmål til tjenestene 24 21 Spørsmål til departementet 2 2 Forhåndsmeldt inspeksjon 1 1 Uanmeldt inspeksjon 6 5 Annet 11

EOS-utvalget iverksatte undersøkelser i 66 av de gjennomført. Derfor er prosentueringsgrunnlaget på 100 klagesakene. Den mest brukte undersøkelsesty- 113 og ikke 66. pen var forespørsel til tjenestene om å gjøre søk i sine registre og arkiver, jf. tabell 10. Deretter var spørs- mål til tjenestene fra EOS-utvalget, samt at EOS- 791. utvalget gjennomførte egne søk i tjenestenes registre Ifølge EOS-utvalgets sekretariat gjøres egne søk i tjeneste- 791 nes registre og arkiver i alle klagesaker som tas til behand- og arkiver , de mest brukte undersøkelsestypene. ling. Dette fremgår imidlertid ikke bestandig av saksbehand- For noen av klagene ble flere typer undersøkelser lingssystemet, men av EOS-utvalgets inspeksjonsrapporter.

Figur 2: Antall undersøkelser iverksatt. Absolutte tall. N = 66 204 Dokument 16 – 2015–2016

Figur 2 viser at i 36 av 66 klagesaker iverksatte 3.4 Tidsfrister 792 utvalget en undersøkelse. I kun to klagesaker Tabell 11: Sammenheng mellom tidsfrist satt og tids- iverksatte utvalget fire undersøkelsestyper. Ved nær- frist overholdt. N = 59 mere undersøkelse av disse to klagesakene viste det seg at begge klagesakene endte med kritikk fra EOS- Tidsfrist Ikke overholdt Overholdt utvalget mot tjenestene klagene var rettet mot. Ja 10 49

Tidsfrister ble ikke satt i sakene der utvalget ikke iverksatte undersøkelser og heller ikke i alle sakene der undersøkelser ble iverksatt. Derfor er det 59 klagesaker der tidsfrist ble satt. Tabell 11 viser at i de fleste klagesakene hvor EOS-utvalget satte en tidsfrist for svar fra tjenestene, overholdt tjenestene denne tidsfristen. I de ti sakene der fastsatt tidsfrist ikke ble overholdt av tjenestene, er inntrykket at fristoverskridelsene som hovedregel ikke var store.

3.5 Saker der klager var registrert hos tjenestene

Figur 3: Viser hvorvidt klageren var registrert hos den påklagde tjenesten

Figur 3 viser hvor mange av klagerne som var at relativt mange anfører at de har blitt utsatt for ulov- registrert793 hos tjenestene i de 66 sakene hvor EOS- lig registrering eller overvåking, uten at dette har utvalget iverksatte undersøkelser. Litt under halvpar- vært tilfelle. ten av klagerne var ikke registrert hos tjenestene i sakene hvor undersøkelser ble iverksatt. Hvis det i 3.6 Saksbehandlingen tillegg bygges på en antakelse om at de klagerne som Tabell 12 nedenfor gir en oversikt over gjennom- fikk sin sak avvist ikke var registrert, så var 65 (34 + snitt og median794 for antall henvendelser til og fra 31) av de totalt 100 klagerne ikke registrert hos tje- henholdsvis EOS-utvalget, klagerne og tjenestene i nestene. Tallet kan indikere at en større del av kla- klagesakene, samt omfanget i sideantall på disse hen- gene til EOS-utvalget er «grunnløse», i den forstand vendelsene i alle de 100 klagesakene795. Tabellen

792. Saksnummer 2011/120 og 2014/101 793. Å være registrert hos tjenestene innebærer at det finnes opplysninger om klager i tjenestenes registre, arkiver eller saksbehandlingssystemer. Dette omfatter ulike type saker; alt fra klareringssaker hvor det er fattet en forvaltningsavgjørelse til saker hvor det er spørsmål om ulovlig overvåking. Dokument 16 – 2015–2016 205 viser at antall henvendelser og omfanget på henven- nomsnittstallet. Ved å bruke median kontrolleres delsene ligger på et generelt lavt nivå. Kategorien betydningen av de ekstreme verdiene noe, men fort- som skiller seg noe ut er henvendelsene fra klager til satt er sideantallet størst i henvendelsene fra klager til EOS-utvalget, hvor henvendelsene i enkelte klagesa- EOS-utvalget. ker har stort omfang. Dette gjenspeiles også i gjen-

Tabell 12: Sentral tendens for antall henvendelser og henvendelsenes omfang. N = 100 Gjennomsnitt Median Antall henvendelser Antall henvendelser fra klager til EOS-utvalget 3.3 2.0 Antall henvendelser fra EOS-utvalget til klager 3.2 3.0 Antall henvendelser fra EOS-utvalget til tjenesten 2.2 2.0 Antall henvendelser fra tjenesten til EOS-utvalget 2.1 2.0 Omfang henvendelser Antall sider i henvendelsen fra klager til EOS-utvalget 12.7 4.0 Antall sider i henvendelsen fra EOS-utvalget til tjenesten 2.6 1.0 Antall sider i henvendelsen fra tjenesten til EOS-utvalget 2.7 2.0 Antall sider i den avsluttende uttalelsen til tjenesten 2.0 1.8 Antall sider i den avsluttende uttalelsen til klager 1.4 1.0

4 Resultat sakene endte med kritikk. Utvalget iverksatte som 4.1 Utfallet av klagesakene nevnt undersøkelser i 66 av klagesakene, jf. punkt 3.3 ovenfor, og 16 av disse endte med kritikk. Dette inne- Figur 4 viser at 16 av de 100 klagesakene endte bærer at 24 prosent av sakene hvor undersøkelser ble med at EOS-utvalget kritiserte tjenesten klagen var iverksatt, endte med kritikk. rettet mot, noe som betyr at 16 prosent av alle klage-

Figur 4: Fordeling på variabelen som registrer hvorvidt klagesaken endte med kritikk.796

794. Det er flere måter å måle sentral tendens for en fordeling. Gjennomsnittet er summen av alle tallene delt på antallet. Gjennomsnittet påvirkes av ekstreme verdier. Median rangerer tallene stigende etter verdi og velger tallet som er i midten. I en fordeling med få ekstreme verdier er gjennomsnitt ofte foretrukket. I fordelinger med ekstreme verdier er det nyttig å rapportere både gjennomsnitt og median for å kunne vise forskjellene – men begge deler er gode mål på sentral tendens i et datagrunnlag. 795. Vedlegg tjenestene eventuelt har sendt til EOS-utvalget er ikke tatt med ved registreringen av omfanget på henvendelsene. 796. Nei-kategorien inneholder både saker der undersøkelser ble iverksatt (50) og saker der undersøkelser ikke ble iverksatt (34). 206 Dokument 16 – 2015–2016

4.2 Klagesaker som endte med kritikk Tabell 13: Klager som endte med kritikk, fordelt på klageinnhold. Inkludert klager hvor det klages på flere kategorier. N = 26 Antall Prosent Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 12 46 Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 3 12 Tjenestens saksbehandling 6 23 Tjenestens saksbehandlingstid 4 15 Annet 14

Tabell 13 viser hva klagesakene som endte med kelse av enkeltpersoners rettigheter, mens bare 11 kritikk av tjenestene gjelder. Kategorien krenkelse av prosent gjelder tjenestenes saksbehandling. Andelen enkeltpersoners rettigheter er størst, mens også antall klagesaker som gjelder tjenestenes saksbehandling er klagesaker som gjelder tjenestenes saksbehandling er altså betraktelig høyere blant de sakene som ender betydelig. I punkt 2.3 over fremgår det at hele 77 pro- med kritikk. sent av det totale antallet klagesaker gjelder kren-

Tabell 14: Klager som endte med kritikk, fordelt på tjeneste. Inkludert klager hvor det klages på flere tjenester. N = 24 Antall Prosent PST 625 Etterretningstjenesten 3 12 NSM 938 FSA 521 Annen EOS-tjeneste i forsvaret 1 4

Tabell 14 viser at en nokså stor andel av klagesa- rettet mot NSM med kritikk (9/21*100). Dette kan ha kene som endte med kritikk av tjenestene, er klagesa- sammenheng med at saker rettet mot NSM ofte tar ker rettet mot NSM. Dette tyder på at selv om flest av utgangspunkt i et klareringsvedtak som klager er det totale antallet klagesaker er rettet mot PST, jf. misfornøyd med, i motsetning til for eksempel klager tabell 5, er det ikke flest slike saker som endte med rettet mot PST hvor det ikke foreligger noe vedtak. I kritikk fra EOS-utvalget. Sett i sammenheng, viser tillegg er det på det rene at ressursmangler i NSM tabell 5 og tabell 14 at ti prosent av de klagene som over tid har ført til lang saksbehandlingstid, noe som var rettet mot PST endte med kritikk (6/60*100). Når kan generere en del klager. det gjelder NSM endte 43 prosent av klagene som var

Tabell 15: Klager som endte med kritikk, fordelt på innholdet i kritikken. Inkludert klager hvor de påklagde tjenestene fikk kritikk på flere punkter. N = 16 Antall Prosent Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter 1 6 Lovmessighet 2 12 Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 2 12 Tjenestens saksbehandling 9 56 Tjenestens saksbehandlingstid 1 6 Annet 16

Tabell 15 viser at i over halvparten av klagesa- ofte kritiserte. Sammenholdt med punkt 2.3 om hva kene som endte med kritikk fra EOS-utvalget, gjaldt klagene i utgangspunktet gjelder, kan det synes som kritikken tjenestenes saksbehandling. Tjenestenes om utvalget kritiserte tjenestenes saksbehandling i saksbehandling er med andre ord noe utvalget relativt større grad enn dette var påberopt av klagerne. Kla- Dokument 16 – 2015–2016 207 gesaker som gjelder krenkelse av enkeltpersoners temaet som kritiseres ved avslutningen av saken. For rettigheter er imidlertid noe utvalget ikke kritiserte klager som gjelder krenkelser av enkeltpersoners ret- ofte, særlig sett i forhold til hvor ofte klagerne påbe- tigheter kritiseres dette tema i kun 1,3 prosent av ropte seg dette. sakene (1/77*100). For sakene som gjelder tjeneste- Dersom tabell 15 sammenholdes med tabell 3 om nes saksbehandling kritiseres dette tema i ca. 82 pro- hva klagene i utgangspunktet gjelder, kan det sies sent av sakene (9/11*100). noe mer eksakt om i hvilken grad klagens tema er det

4.3 Klagesaker der EOS-utvalgets kritikk fikk konsekvenser Tabell 16: Klagesaker der EOS-utvalgets kritikk fikk konsekvenser i eller utover den konkrete saken, fordelt på hva klagene gjelder og hvilken tjeneste klagene er rettet mot. Inkludert klager som gjelder flere kategorier og som er rettet mot flere tjenester. N = 22 PST Etterretningstjenesten NSM FSA Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 5 1 5 0 Innsyn i tjenestenes dokumenter/ 1020 utlevering av opplysninger Tjenestens saksbehandling 0 0 5 0 Tjenestens saksbehandlingstid 0 0 1 2 Totalt 6 1 13 2

I 14 av de 16 klagesakene som resulterte i kritikk korrespondanse mellom klareringsmyndigheten og fra EOS-utvalget, fikk kritikken konsekvenser i eller EOS-utvalget slik at klager fikk innsyn i dette, og i utover den konkrete klagesaken. De ulike konse- den fjerde saken opplyste FSA at de skulle prioritere kvensene er omtalt i punkt 4.4 nedenfor. Tabell 16 å behandle en klareringssak som allerede hadde for viser hvordan de 14 klagesakene der EOS-utvalgets lang saksbehandlingstid. kritikk og konklusjoner fikk konsekvenser i eller Tre av disse syv klagesakene var rettet mot PST utover klagesakene fordeler seg i forhold til hva kla- og gjaldt ulovlig overvåking. I de tre sakene førte gene gjelder og hvilken tjeneste klagene er rettet mot. EOS-utvalgets kritikk til at PST vurderte registrerte Slutninger på bakgrunn av såpass få saker må gjøres opplysninger om klagerne på nytt og avgraderte med varsomhet. Det nevnes også at antallet saker i enkelte opplysninger om klagerne. I to av disse tabellen er høyere enn det totale antallet klagesaker sakene fikk utvalget anledning til å opplyse klagerne hvor utvalgets kritikk får konsekvenser. Flere regis- om de forhold som ga grunnlag for utvalgets kritikk i treringer på henholdsvis hva klagen gjelder og hvil- sakene. I den ene saken var det kritikkverdige forhol- ken tjeneste klagen er rettet mot gjør at det totale det at PST hadde behandlet opplysninger om klage- antallet saker kommer opp i 22. ren utenfor arkiver og registre i strid med interne retningslinjer, og i den andre saken var det kritikkverdig 4.4 Nærmere om konsekvensene at PST ikke lenger hadde grunnlag for å behandle opplysninger om klageren i sine registre. Som nevnt over fikk EOS-utvalgets kritikk kon- I syv798 av de 14 klagesakene fikk utvalgets konsekvenser i 14 av de 100 klagesakene i denne under- klusjoner konsekvenser utover den aktuelle saken. søkelsen. Også tre av disse syv klagesakene gjaldt sikkerhets- 797 I syv av de 14 sakene fikk EOS-utvalgets kri- klarering. To av klagene var rettet mot NSM og en av tikk konsekvenser i den aktuelle saken. Fire av disse klagene mot FSA. EOS-utvalgets kritikk gjaldt saks- syv klagesakene var saker som gjaldt sikkerhetskla- behandling, saksbehandlingstid og innsyn i klare- rering. Tre av klagene var rettet mot NSM og en av ringssakene. EOS-utvalgets kritikk førte til at NSM i klagene mot FSA. EOS-utvalgets kritikk i disse ettertid meddelte at det var omdisponert personell og sakene gjaldt tjenestenes saksbehandling, saksbe- opprettet nye stillinger for å bedre saksbehandlings- handlingstid, innsyn og klagers rett til begrunnelse. kapasiteten, samt foretatt gjennomgang av rutiner og EOS-utvalgets kritikk førte i to av sakene til at NSM økt fokus på å gi innsynsanmodninger den nødvendi- vurderte sakene, eller deler av sakene, på nytt og ga ge prioritet. NSM opplyste også at det ble foretatt klagerne henholdsvis en mer utfyllende begrunnelse endringer i saksbehandlingssystemet Mimir for å og mer innsyn. I den tredje saken avgraderte NSM hindre feil ved behandling av innsynsspørsmål i sik-

797. Saksnummer 2011/120, 2012/50, 2014/72, 2011/121, 2012/ 798. Saksnummer 2013/117, 2014/108, 2014/36, 2012/19, 2012/ 114, 2014/14 og 2010/81. 42, 2013/86 og 2014/101. 208 Dokument 16 – 2015–2016 kerhetsklareringssaker. I den tredje saken førte utval- våking, raskt skal oversendes utvalget og at klager gets kritikk til at FSA internt gjennomgikk sakens skal få beskjed fra PST om dette. Den tredje saken tematikk, som var utveksling av personkontrollopp- førte til en dialog mellom EOS-utvalget og Justis- og lysninger, samt aktuelle bestemmelser og rutiner politidepartementet om hvorvidt det gjennom en lov- knyttet til dette. regulering burde åpnes for at enkeltpersoner kan ha Tre av de syv klagesakene hvor EOS-utvalgets rett til innsyn i opplysninger eldre enn 30 år som er konklusjoner fikk konsekvenser utover de aktuelle registrert på vedkommende hos PST. Endelig svar- sakene, var rettet mot PST og gjaldt ulovlig overvå- brev fra departementet i saken forstås imidlertid som king. Utvalget kritiserte ikke PST for ulovlig overvå- at departementet ikke ønsket å foreslå en slik lovend- king i noen av sakene. Kritikken fra utvalget gjaldt ring. PSTs saksbehandling, saksbehandlingstid og innsyn. Den siste av de syv klagesakene hvor EOS-utval- I én sak førte utvalgets kritikk til at PST bekreftet at gets kritikk fikk konsekvenser utover den aktuelle de fremover ville ha oppmerksomhet rettet mot bru- saken var rettet mot Etterretningstjenesten. Utvalget ken av etterretningsopplysninger utenfor arbeidsre- kritiserte Etterretningstjenestens saksbehandling, gisteret Smart. I den andre saken fulgte PST opp nærmere bestemt tjenestens søkerutiner. Utvalgets utvalgets anmodning om at fremtidige henvendelser kritikk i saken førte til at E-tjenesten umiddelbart som PST mottar vedrørende angivelig ulovlig over- iverksatte interne tiltak for å bedre søkerutinene sine.

4.5 Klagesaker som ikke endte med kritikk Tabell 17: Klager som ikke endte med kritikk, fordelt på klageinnhold. Inkludert klager som gjelder flere kategorier. N = 94 Antall Prosent Krenkelse av enkeltpersoners rettigheter 65 69 Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 1 1 Lovmessighet 11 Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 7 7 Tjenestens saksbehandling 5 5 Tjenestens saksbehandlingstid 2 2 Annet 10 11 Ikke spesifisert 33

Som for de øvrige oversiktene over hva klagesa- av alle klagesakene. I denne delen omhandles først kene gjelder, så er det kategorien «krenkelse av tidsbruken hos de forskjellige aktørene, og deretter enkeltpersoners rettigheter» som dominerer også for omtales den totale saksbehandlingstiden mer utfør- klagesakene som ikke endte med kritikk fra EOS- lig. utvalget, jf. tabell 17. Hele 69 prosent av klagesakene som ikke endte med kritikk av tjenestene er i denne Tabell 18: Sentral tendens for saksbehandlingstid. kategorien. Dette er en høyere prosentandel enn for Tall oppgitt i dager. N = 100 den samme kategorien i klagene som endte med kritikk av tjenestene. Kategorien tjenestenes saksbe- Gjennomsnitt Median handling er videre betraktelig lavere for sakene som EOS 88 54 ikke endte med kritikk enn for sakene som endte med Klager 102 50 kritikk. Dette kan som nevnt over indikere at tjenestenes saksbehandling er noe utvalget relativt ofte kri- Tjeneste 66 30 tiserte i klagesakene som endte med kritikk. Totalt 162 91

5 Saksbehandlingstid I tabell 18 fremvises to mål på sentral tendens for Dataene i denne undersøkelsen gjør det mulig å saksbehandlingstid, gruppert etter tidsbruk hos EOS- skille mellom saksbehandlingstiden799 hos tre aktører utvalget, hos klagerne og hos tjenestene klagene er – EOS-utvalget, klagerne og tjenestene. Det er også rettet mot. Gjennomsnittene ligger jevnt over høyere registrert total saksbehandlingstid for behandlingen enn medianen. Dette skyldes at noen saker har veldig lang saksbehandlingstid, noe som gjør gjennomsnit- 799. Med saksbehandlingstid menes tiden det tar fra en aktør tet noe mindre representativt for saksbehandlingsti- mottar en henvendelse til henvendelsen er besvart. den i alle sakene. Å bruke medianen reduserer inn- Dokument 16 – 2015–2016 209 virkningen ekstreme verdier har på den sentrale ten- sakene. En antagelse er at jo flere undersøkelser som densen. Den nederste raden viser gjennomsnitt og iverksettes i en klagesak, jo lengre blir saksbehand- median for den totale saksbehandlingstiden. lingstiden i den aktuelle saken. Figur 5 nedenfor kan Tabellen viser at saksbehandlingstiden eller tids- leses dithen at det ikke nødvendigvis er noen tydelig bruken, beregnet etter medianen, er høyest hos EOS- sammenheng mellom antall undersøkelser og saksbe- utvalget, deretter følger klagerne. Tjenestene har kor- handlingstid. Dette kan innebære at det dermed er test saksbehandlingstid av de tre aktørene, noe som begrensede tidsmessige kostnader forbundet med å også kan sees i sammenheng med at tjenestene i stor iverksette flere undersøkelser i en klagesak. En grun- grad overholder tidsfrister som settes av EOS-utval- digere analyse (regresjonsanalyse) indikerer imidler- get, jf. punkt 3.4. tid at det likevel kan være en viss tidsmessig kostnad Det kan være interessant å se hvordan saksbe- knyttet til iverksettelse av ytterligere undersøkelser, handlingstiden i klagesakene fordeler seg i forhold til og dermed en viss usikkerhet ved denne konklusjo- hvor mange undersøkelser EOS-utvalget iverksetter i nen.

Figur 5: X-aksen viser antall undersøkelser som er iverksatt for hver klagesak. Y-aksen viser hvor lang total saksbehandlingstid som er registrert for hver klage. Hvert punkt indikerer hvordan den enkelte klagesak plas- serer seg på aksene.

De fleste sakene har en saksbehandlingstid på konkludert i ET-sakene. Klagerne i de fire sakene ble under 200 dager, og det er vanskelig å slutte noe om imidlertid holdt orientert om ET-sakene og fikk også det begrensede antallet observasjoner som ligger avsluttende brev da ET-sakene var avsluttet. over 200 dager i saksbehandlingstid. I fire800 av disse sakene hadde EOS-utvalget imidlertid ikke iverksatt Tabell 19: Saksbehandlingstid i klagesaker som ikke undersøkelser, samtidig som sakene hadde en saks- endte med kritikk. Gjennomsnitt og median oppgitt i behandlingstid på rundt 400-500 dager. Forklaringen hele dager. N = 100 på saksbehandlingstiden i disse fire sakene er at selv Antall Gjennomsnitt Median om utvalget ikke iverksatte undersøkelser i de konkrete klagesakene, var klagesakene enten en del av Kritikk 16 324 208 bakgrunnen for opprettelsen av en eget tiltak-sak Ikke kritikk 84 130 71 (ET-sak)801 eller klagesakenes tema var allerede tatt opp i en ET-sak som ikke var avsluttet. Klagesakene Tabell 19 viser at den totale saksbehandlingstiden ble derfor ikke endelig avsluttet før utvalget hadde generelt er lengre i klagesaker som endte med kritikk av tjenestene enn klagesaker som ikke endte med kri- 800. Saksnummer 2011/40, 2013/38, 2013/47 og 2013/53. tikk. Dette gjelder både for gjennomsnitt og median. 801. Se mer om ET-saker i ET-saksrapporten. 210 Dokument 16 – 2015–2016

Tabell 20: Advokatbistand og saksbehandlingstid. 6 Omtale Tall oppgitt i dager. N = 100 Tabell 21: Media og omtale. Absolutte tall, registrert Gjennomsnitt Median der de nevnte kategoriene er registrert i klagen. N = 100 Ikke advokatbistand 153 80 Advokatbistand 230 152 Antall Særskilt melding 0 Tabell 20 viser at både i gjennomsnitt og median Omtale årsmelding 17 har klagesakene hvor klager har bistand fra advokat Omtale komiteinnstilling 6 eller annen partsrepresentant lengre saksbehandlingstid enn klagesakene der klager ikke har slik Mediedekning 2 bistand. I totalt elleve av klagesakene har klager Pressemelding 0 bistand fra advokat eller partsrepresentant, mens i 89 Utvalgsleder 1 klagesaker har klager ikke bistand. Tabell 21 viser antall klagesaker som resulterte i henholdsvis særskilte meldinger til Stortinget, omtale i EOS-utvalgets årsmeldinger802, omtale i kontroll- og konstitusjonskomiteens innstillinger til Stortinget, mediedekning, pressemelding og uttalelse fra EOS-utvalgets leder803. Det fremgår av tabellen at omtrent en femtedel av alle klagesakene ble omtalt i årsmeldingene. Blant klagesakene som ble omtalt i årsmeldingene er alle sakene som endte med kritikk fra EOS-utvalget. Dette innebærer at all kritikk fra EOS-utvalget rettet mot tjenestene i klagesaker blir formidlet til Stortinget via årsmeldingene. Utover dette viser tabellen at klagesaker relativt sjeldent blir omtalt.

Evalueringsutvalgets registreringsskjema for klagesaksundersøkelse 1. Utvalgets gjennomgang av saken Saksnummer i EOS-utvalgets arkiv:

Saken vurdert av:

2. Tjeneste klagen er rettet mot (sett evt. flere kryss) Sentralt Lokalt Evt. hvilken enhet PST Etterretningstjenesten NSM FSA Annen EOS-tjeneste i Forsvaret Ikke spesifisert

802. Saker er kun registrert som omtalt i årsmeldingen eller komitéinnstillingen dersom de er eksplisitt omtalt, og ikke dersom problemstillingen i saken kun er generelt omtalt, for eksempel fordi flere saker omhandler samme problemstilling. 803. Hvorvidt en klagesak har fått mediedekning vil ikke nødvendigvis fremgå av opplysningene om sakene i e-phorte og papirarkivet, slik at tallene ikke nødvendigvis er fullstendige. Når det gjelder omtale i årsmeldingene er samtlige årsmeldinger kontrollert, slik at for denne kategorien er det ikke kun informasjon fra e-phorte og papirarkivet som er lagt til grunn. Dokument 16 – 2015–2016 211

3. Utgangspunkt for klagen Skriftlig henvendelse fra klager Muntlig henvendelse fra klager Oversendelse av klage fra tjenestene Oversendelse av klage fra andre instanser Annet, evt. hva?

4. Hva gjelder klagen (evt. hvordan er den kategorisert av EOS-utvalget) Hvilke rettigheter/interesser/regler? Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter Beskyttelse av samfunnsmessige interesser Lovmessighet Innsyn i tjenestenes dokumenter/ utlevering av opplysninger Utveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjeneste Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste Tjenestens saksbehandling Tjenestens saksbehandlingstid Annet, evt. hva? Ikke spesifisert

5. Opplysninger om klager Norsk statsborger bosatt i Norge Norsk statsborger bosatt i utlandet Statsborgerskap fremgår ikke, men bosatt i Norge Utenlandsk statsborger bosatt i Norge Utenlandsk statsborger bosatt i utlandet Politisk parti/organisasjon Journalist/representant for media Er klager bistått av advokat/ annen partsrepresentant?

6. Iverksatte evt. EOS-utvalget undersøkelser? Ja_____ Nei_____

7. Hvis nei, med hvilken begrunnelse? Utenlandsk statsborger bosatt i utlandet Manglende tilbakemelding fra klager Klagen er for uspesifikk Klagen gjelder forhold utenfor kontrollområdet Prinsippet om etterfølgende kontroll Annet, evt. hva? 212 Dokument 16 – 2015–2016

8. Hvis ja, hvilke undersøkelser iverksatte EOS-utvalget? Klager Ansatt i tjenesten Andre Forespørsel om søk i tjenestens registre Egne søk i tjenestens registre Innhenting av saksdokumenter Innhenting av dokumenter fra andre Spørsmål til tjenestene Spørsmål til departementet Forhåndsmeldt inspeksjon Uanmeldt inspeksjon Møter med tjenesten Samtaler med enkeltpersoner Avhør Annet, evt. hva?

9. Var klager registrert hos tjenesten? Ja_____ Nei_____

10. Tidsbruk Varighet på korrespondanse med partene Total saksbehandlingstid Tidsbruk hos klager Tidsbruk hos tjenesten Tidsbruk hos EOS-utvalget

Ble det satt tidsfrist(er) for svar fra tjenesten? Ja______Nei______Evt. hvor mange? ______Hvis ja, ble fristen(e) overholdt? Ja______Nei______Evt. hvor mange? ______

De påfølgende spørsmålene besvares bare dersom EOS-utvalget fant grunn til å følge opp saken videre.

11. Hva var evt. status i tjenestens sak da klagen ble mottatt? Pågående Avsluttet

12. Hva var evt. status i tjenestens sak da saken ble avsluttet? Pågående Avsluttet

13. Saksbehandling Antall henvendelser fra klager til EOS-utvalget Hvor omfattende er henvendelsene fra klager (ant. sider/linjer) Antall henvendelser fra EOS-utvalget til klager Dokument 16 – 2015–2016 213

Antall henvendelser fra EOS-utvalget til tjenesten Hvor omfattende er henvendelsene fra EOS-utvalget til tjenesten (ant. sider/linjer) Antall henvendelser fra tjenesten til EOS-utvalget Hvor omfattende er henvendelsene fra tjenesten (ant. sider/linjer) Hvor omfattende er den avsluttende uttalelsen til tjenesten (ant. sider/linjer) Hvor omfattende er den avsluttende uttalelsen til klager (ant. sider/linjer)

14. Resultat Endte saken med kritikk mot tjenesten?

Ja_____ Nei_____

Hvis ja, på hvor mange punkter ble tjenesten kritisert? ______

Hva gjaldt kritikken? Hvilke rettigheter/interesser/regler? Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter Beskyttelse av samfunnsmessige interesser Lovmessighet Innsyn i tjenestenes dokumenter/ utlevering av opplysninger Utveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjeneste? Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste? Tjenestens saksbehandling? Tjenestens saksbehandlingstid? Annet, evt. hva?

15. Utvalgets kontakt med klager Har klager kontaktet EOS-utvalget utover ved innlevering av klagen?

Undervegs i saken? Ja______Nei______

Hvis ja, hvor mange ganger? ______

Etter avslutningen? Ja______Nei______

Hvis ja, hvor mange ganger? ______

16. Klagers syn på EOS-utvalgets behandling av klagen Ja Nei Delvis Har klager uttrykt tillit til/tilfredshet med EOS-utvalgets arbeid Har klager uttrykt mistillit til/misnøye med EOS-utvalgets arbeid 214 Dokument 16 – 2015–2016

17. Tjenestens syn på EOS-utvalgets saksbehandling og evt. kritikk Ja Nei Delvis Har tjenesten uttalt seg kritisk om EOS-utvalgets saksbehandling? Har EOS-utvalget uttrykt enighet med tjenesten/ tatt tjenestens kritikk til følge? Har EOS-utvalget uttrykt uenighet med tjenesten/ ikke tatt tjenestens kritikk til følge? Har tjenesten motsatt seg/problematisert EOS-utvalgets innsyn? Har tjenesten uttrykt enighet med EOS-utvalgets konklusjoner? Har klager uttrykt uenighet med EOS-utvalgets konklusjoner?

18. Oppfølging, konsekvenser og erfaringslæring Ja Nei Fikk EOS-utvalgets konklusjoner konsekvenser i den aktuelle saken? Fikk EOS-utvalgets konklusjoner konsekvenser utover den aktuelle saken? Har tjenesten på eget initiativ opplyst at tiltak (utover den aktuelle saken) er iverksatt som resultat av EOS-utvalgets konklusjoner? Har tjenesten på eget initiativ opplyst at det vil iverksette slike tiltak som resultat av EOS-utvalgets konklusjoner? Har tjenesten selv evt. fulgt opp med opplysninger om at slike tiltak er iverksatt? Har EOS-utvalget evt. fulgt opp for å forsikre at slike tiltak er iverksatt? Har EOS-utvalget bedt tjenesten om å iverksette tiltak (utover den aktuelle saken) som følge av utvalgets konklusjoner? Har tjenesten selv evt. fulgt opp med opplysninger om at slike tiltak er iverksatt? Har EOS-utvalget evt. fulgt opp for å forsikre at slike tiltak er iverksatt?

Hvilke tiltak ble iverksatt? Regelverksendringer Praksisendringer Sletting av opplysninger i den aktuelle saken Sletting av opplysninger i andre saker Evt. hvor mange? Innsyn ble gitt i den aktuelle saken Innsyn ble gitt i andre saker Evt. hvor mange? Annet, evt. hva?

19. Underretning til overordnede Ble tjenestens overordnede underrettet om saken?

Ved igangsettelsen? Ja______Nei______

Undervegs i saken? Ja______Nei______

Ved avslutningen? Ja______Nei______Dokument 16 – 2015–2016 215

20. Mediadekning Ja Nei Framkommer ikke Fremgår det at saken vært omtalt i media? Har EOS-utvalget sendt ut pressemelding? Har utvalgsleder uttalt seg til media?

Hvordan fremstilles evt. EOS-utvalget i medieomtalen?

Positivt______Negativt______Nøytralt______

21. Særskilt melding Resulterte saken i en særskilt melding?

Ja______Nei______

22. Årsmeldingen Er saken omtalt i årsmeldingen?

Ja______Nei______

23. Komitéinnstillingen Er saken omtalt i komiteinnstillingen?

Ja______Nei______

24. Oppfølging fra Stortingets side Resulterte saken i oppfølging overfor regjeringen fra Stortingets side?

25. Manglende oppfølging Er det spørsmål/problemstillinger/aspekter i eller ved saken som kunne eller burde vært (ytterligere) problematisert av EOS-utvalget?

Ja______Nei______

Evt. hvilke? 216 Dokument 16 – 2015–2016

Vedlegg 2

ET-saksundersøkelse

1 Innledning Samtlige saker er registrert av Evalueringsutval- Denne undersøkelsen tar for seg EOS-utvalgets gets sekretær Marianne Aasland Kortner i vedlagte behandling av såkalte eget tiltak-saker (ET-saker). registreringsskjema, og dataene er gjennomgått og Dette er saker som EOS-utvalget selv har tatt initiativ bearbeidet av master i statsvitenskap Lars Sutterud. til å undersøke, eksempelvis på bakgrunn av funn på Ettersom EOS-utvalgets ET-saker som regel innehol- inspeksjoner, medieoppslag, tips eller problemstillin- der gradert informasjon, har både Aasland Kortner ger i klagesaker. Undersøkelsen omfatter data regis- og Sutterud vært sikkerhetsklarert på nivå «strengt trert fra 100 ET-saker fra perioden 2008 til 2014. For- hemmelig», men i denne rapporten er det ikke inntatt målet med undersøkelsen er blant annet å kartlegge gradert informasjon. Rapporten er skrevet av Aas- hva som kjennetegner de sakene EOS-utvalget tar land Kortner og Sutterud i fellesskap. opp av eget tiltak, hvordan sakene behandles og hva Det presiseres også innledningsvis at tabellene i som er utfallene eller resultatene av sakene. denne undersøkelsen tar utgangspunkt i alle registre- Det følger av EOS-kontrolloven § 3 annet ledd ringene som har blitt gjort i registreringsskjemaet på annet punktum at EOS-utvalget av eget tiltak skal ta hvert enkelt spørsmål. Saksdokumentene i e-phorte/ opp alle saker og forhold som det ut fra formålet fin- papirarkivet og det utarbeidede registreringsskje- ner riktig å behandle, og særlig slike som har vært maet, gjør det mulig å registrere en sak på flere kate- gjenstand for offentlig kritikk. Med forhold menes gorier under de ulike spørsmål. Dette innebærer at også regelverk, direktiver og praksis, jf. § 3 annet prosentueringen i tabellene er beregnet på bakgrunn ledd tredje punktum. Utgangspunktet for opprettelse av antall registreringer i de 100 sakene, og ikke på av ET-saker kan som nevnt eksempelvis være funn bakgrunn av de 100 sakene alene. Når det i tabellene utvalget gjør på inspeksjoner, saker som omtales i som følger er vist til prosent, så relateres dermed pro- media, tips utvalget mottar, problemstillinger som senten til en prosentandel av den totale mengden av reises i klagesaker eller generelle problemstillinger registreringer (N) på de ulike spørsmålene. utvalget finner at bør undersøkes nærmere. I henhold Del 2 av undersøkelsen beskriver ET-sakene: hva til kontrollinstruksen § 4 første ledd er det hovedsa- utgangspunktet for ET-sakene er, hva de gjelder og kelig virksomhet som angår personer som er bosatt i hvilke tjenester de er rettet mot. Del 3 omhandler Norge og organisasjoner som har tilhold her som saksbehandlingen, herunder hvilke og hvor mange omfattes av utvalgets kontroll. Som ellers i kontroll- undersøkelser utvalget iverksatte i hver sak og virksomheten følger utvalget som hovedregel prin- omfanget av henvendelsene mellom EOS-utvalget og sippet om etterfølgende kontroll av tjenestene, jf. tjenestene. Det undersøkes også i hvilken grad tje- kontrollinstruksen § 7 første ledd. Det følger videre nestene overholdt EOS-utvalgets tidsfrister. Del 4 tar av EOS-kontrolloven § 2 tredje ledd at formålet med for seg resultatet av saksbehandlingen hos EOS- EOS-utvalgets kontroll er rent kontrollerende. Utval- utvalget i ET-sakene. Her behandles henholdsvis get har ingen instruksjonsmyndighet eller vedtaks- sakene som endte med kritikk og sakene som ikke myndighet overfor tjenestene, men kan uttale sin endte med kritikk av tjenestene, samt tjenestenes syn mening om saker eller forhold det undersøker, samt på EOS-utvalgets saksbehandling. Del 5 redegjør gi anbefalinger til EOS-tjenestene. nærmere for saksbehandlingstiden i sakene, herunder Denne undersøkelsen omfatter alle ET-saker fra tidsbruken hos utvalget og tjenestene, samt den totale perioden fra og med 1. januar 2011 til og med 31. saksbehandlingstiden. I del 6 undersøkes i hvilken desember 2014, som i midten av juni 2015 var opp- grad ET-sakene omtales i blant annet EOS-utvalgets ført med status «avsluttet» i EOS-utvalgets saksbehandlingssystem e-phorte. Dette utgjorde totalt 63 804. Saken om POTs metodebruk i Treholt-saken er ikke med i saker. I tillegg ble alle ET-saker fra 2009 og 2010, denne undersøkelsen da denne saken er atypisk i både karak- samt de fire siste opprettede ET-sakene fra 2008 fra ter og omfang. Saken om PSTs registreringer av personer til- 804 knyttet to muslimske miljøer er heller ikke med i denne un- EOS-utvalgets papirarkiv registrert. Bakgrunnen dersøkelsen. Bakgrunnen for det er at denne saken var klas- for det var et ønske om å få et representativt ET- sifisert som prosjekt og hadde en annen arkivkode i e-phorte saksantall på totalt 100 saker. Dataene i denne under- enn de øvrige ET-sakene. Saken lå dermed i en annen mappe søkelsen er basert på informasjon som fremgår om enn de øvrige ET-sakene i saksbehandlingssystemet og ble ET-sakene i henholdsvis saksbehandlingssystemet e- ikke registrert. 805. For eksempel vil EOS-utvalgets behandling av og involve- phorte og papirarkivet. Eventuell informasjon knyttet ring i sakene i utvalgsmøter ikke fremgå av saksdokumente- til sakene som ikke fremgår av e-phorte og papirarki- ne i e-phorte, men av egne møtereferater som ikke er syste- vet, er dermed ikke fanget opp i undersøkelsen.805 matisk gjennomgått i forbindelse med denne undersøkelsen. Dokument 16 – 2015–2016 217

årsmeldinger, i særskilte meldinger til Stortinget og i saker der utvalget så på alle sikkerhetsklareringssa- media. ker innenfor et visst tidsrom der klarering ble nektet. Mange av ET-sakene i denne undersøkelsen er 2 Informasjon om ET-sakene registrert som å angå både rutiner og én eller flere 2.1 Utgangspunktet for ET-sakene enkeltpersoner. Dette vil blant annet gjelde alle ET- saker som stiller spørsmål om tjenestenes behandling Tabell 1: Utgangspunkt for ET-sakene. Inkludert av én eller flere av enkeltpersoner er i tråd med saker der flere av alternativene er registrert som interne rutiner eller retningslinjer. Eksempler på slike utgangspunktet for sakene. N = 107 er saker om tjenestenes behandling av opplysninger Antall Prosent om enkeltpersoner utenfor arbeidsregistre og saksbehandlingssystemer, saker om manglende eller uklart Funn på inspeksjon 89 83.2 behandlingsgrunnlag for registreringer av opplysnin- Oppslag i media 9 8.4 ger om enkeltpersoner, saker der opplysninger om Annet 4 3.7 enkeltpersoner er i strid med instruksers/retningslin- jers krav til nødvendighet, relevans og formåls- Klagesak 3 2.8 bestemthet og saker om tjenestenes manglende Tips 2 1.9 revurderinger av registrerte opplysninger om enkeltpersoner. Andre eksempler på saker som gjelder både Tabell 1 viser at det store flertallet av ET-sakene rutiner/saksbehandling og enkeltpersoner, er saksbe- ble iverksatt på bakgrunn av funn på inspeksjoner. handlingen i konkrete sikkerhetsklareringssaker – Åtte prosent av sakene ble opprettet på bakgrunn av eksempelvis manglende gjennomføring av sikker- oppslag i media, mens klagesaker ledet til 2,8 prosent hetssamtaler eller manglende/ufullstendig saksforbe- av ET-sakene og tips var utgangspunktet for færrest redelse fra klareringsmyndighetene i enkeltsaker. saker. Tabellen viser at 13,6 prosent av sakene gjelder regelverk. Også i denne kategorien er det mange 2.2 Hva ET-sakene gjelder saker som er registrert som å gjelde både regelverk og én eller flere enkeltpersoner. Eksempler på slike Tabell 2: Hva ET-sakene gjelder. Inkludert saker er saker om tjenestenes informasjonsinnhenting og som gjelder flere kategorier. N = 184 metodebruk i ett eller flere tilfelle er i tråd med gjel- Antall Prosent dende rett, sikkerhetsklareringssaker der det er spørs- mål om sikkerhetslovens bestemmelser er overholdt Rutiner 71 38.6 eller saker som reiser spørsmål om rekkevidden av Flere enkeltpersoner 65 35.3 bestemmelser i etterretningstjenesteloven. Regelverk 25 13.6 En enkeltperson 18 9.8 Tabell 3: ET-sakenes tema der «Rutiner» og «Regel- Annet 5 2.7 verk» er skilt særskilt ut. N = 101 Antall Prosent Tabell 2 viser at nesten 40 prosent av ET-sakene En enkeltperson 18 17.8 i denne undersøkelsen gjelder rutiner eller saksbe- Flere enkeltpersoner 65 64.4 handling hos tjenestene. Samtidig er det også et stort antall saker som gjelder flere enkeltpersoner, og ca. Rutiner 6 5.9 10 prosent av sakene gjelder én enkeltperson. Regelverk 7 6.9 Disse sakene kan ha ulike utgangspunkter. Det Annet 5 5 kan være tilfeldige saker oppdaget ved fritekstsøk under inspeksjoner hos tjenestene, det kan være saker I tabell 3 er antallet saker som kun gjelder rutiner plukket ut ved stikkprøver på inspeksjoner eller det og regelverk, det vil si ikke i kombinasjon med én kan være funn fra mer systematiske gjennomganger eller flere enkeltpersoner, skilt ut. Tallene viser at av konkrete type saker etter konkrete kriterier ved bare seks saker808 kun gjelder rutiner og syv saker809 inspeksjoner. Eksempler på det siste er en sak der kun gjelder regelverk. Tabell 3 sammenholdt med utvalget kontrollerte PSTs registreringer av opplys- tabell 2 bekrefter at de aller fleste sakene som er ninger på svært gamle og avdøde personer (85–95 registrert å gjelde rutiner og regelverk også er regis- år)806, en sak der utvalget kontrollerte registreringer av opplysninger på enkeltpersoner 49–50 år807 og 808. Saksnummer 2010/61, 2010/68, 2010/8, 2011/79, 2011/97, 2014/78. 806. Saksnummer 2012/56, 809. Saksnummer 2008/56, 2011/15, 2012/117, 2012/128, 2012/ 807. Saksnummer 2012/58 3, 2014/23, 2013/3. 218 Dokument 16 – 2015–2016 trert å gjelde én eller flere enkeltpersoner. Dette tyder I de syv sakene som kun gjelder regelverk, er tre på at et stort flertall av de undersøkte ET-sakene tar av sakene rettet mot Etterretningstjenesten, to av utgangspunkt i saker om én eller flere enkeltperso- sakene rettet mot NSM, en sak rettet mot PST og en ner, og at forholdsvis få saker problematiserer rutiner sak rettet mot FSA. De tre sakene rettet mot Etterret- eller regelverk på generelt grunnlag. ningstjenesten gjelder henholdsvis rettslige spørsmål I de seks sakene som kun gjelder rutiner, er fire av i forbindelse med overføring av en avdeling fra FSA sakene rettet mot PST, én sak er rettet mot Etterret- til Etterretningstjenesten, spørsmål om unntak fra E- ningstjenesten og én sak er rettet mot FSA. To av loven § 4 og spørsmål om sikkerhetsgradering av ret- sakene rettet mot PST gjelder overordnede spørsmål ningslinjer for utlevering av personopplysninger til om utvalgets kontroll, nærmere bestemt rutiner for utenlandske samarbeidende tjenester. De to sakene utvalgets innsynsrett i alle pågående saker i PST og rettet mot NSM gjelder spørsmål om omsøktes rett til om utvalget skal kunne søke i PSTs arkiver og regis- innsyn i referat fra sikkerhetssamtale og rettslige tre uten at PST har bisitter til stede. De to andre spørsmål i forbindelse med henleggelse av sikker- sakene rettet mot PST gjelder PSTs behandling av hetsklareringssaker. Saken mot PST gjelder spørsmål opplysninger utenfor arkiver, registre og saksbe- om sikkerhetsgradering etter sikkerhetsloven av handlingssystemer. Saken rettet mot Etterretningstje- PSTs anmodninger om bistand til teletilbydere om nesten gjelder praksis/rutiner i forbindelse med fore- gjennomføring av kommunikasjonskontroll, og leggelsessaker mellom Etterretningstjenesten og For- saken mot FSA gjelder utforming av svar til klagere svarsdepartementet i saker som krever politisk god- i klagesaker rettet mot FSA i henhold til EOS-kon- kjenning av Etterretningstjenestens operasjoner. trolloven. Saken som er rettet mot FSA gjelder rutiner for bruken av teknisk utstyr i FSA.

Tabell 4: ET-sakenes tema. Inkludert saker som gjelder flere temaer. N = 196 Antall Prosent Tjenestens rutiner / saksbehandling 75 38.3 Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter 73 37.2 Lovmessighet 29 14.8 Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste 7 3.6 Utveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjeneste 3 1.5 Tjenestens saksbehandlingstid 3 1.5 Annet 31.5 Innsyn i tjenestens dokumenter / utlevering av opplysninger 2 1.0 Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 1 0.5

Tabell 4 viser mer spesifikt hva som er ET-sake- Tabellen viser tydelig at tjenestenes rutiner/saksbe- nes tema. Temaene er kategorisert med utgangspunkt handling og krenkelser av enkeltpersoners rettigheter i målsettingene angitt i EOS-kontrolloven § 2 (kren- som nevnt ovenfor er hyppigst tema i ET-sakene, kelser av enkeltpersoners rettigheter, beskyttelse av henholdsvis 38 og 37 prosent av sakene gjelder dette. samfunnsmessige interesser og lovmessighet), i til- Lovmessighet er tema i 14 prosent av sakene, mens legg til enkelte andre områder som kjennetegner tje- de resterende kategoriene er forholdsvis sjelden tema nestenes virksomhet. Temaene vil etter sin ordlyd for sakene.811 kunne gli noe over i hverandre. I kategorien «krenkelse av enkeltpersoners rettigheter» er det registrert saker som gjelder potensielle brudd på materielle regler som gir enkeltpersoner konkrete rettigheter, 810. At kategorien «tjenestenes rutiner/saksbehandling» omfatter så vidt mange saker, kan skyldes at store deler av det re- for eksempel retten til privatliv. Kategorien «lovmes- gelverket som gjelder for EOS-tjenestenes virksomhet er sighet» omfatter saker som gjelder potensielle brudd gitt i form av forskrifter og interne retningslinjer. Særlig på lovbestemmelser, mens kategoriene «tjenestenes gjelder mange av sakene potensielle brudd på den dagjel- rutiner/saksbehandling» er forbeholdt saker om dende PST-instruksens regler, som f.o.m. 1. juli 2014 i hovedsak ble videreført i politiregisterloven. potensielle brudd på forskrift, retningslinjer og ruti- 811. ner.810 Ifølge EOS-utvalgets sekretariat vil imidlertid tjenestenes saksbehandlingstid kunne være et tema som ofte omtales Også her er mange av sakene registrert i flere mer generelt i årsmeldingene uten at det nødvendigvis er kategorier, fordi de er vurdert å gjelde flere temaer. tema i eller omtalt i forbindelse med konkrete ET-saker. Dokument 16 – 2015–2016 219

2.3 Hvilken tjeneste ET-sakene er rettet mot Tabell 5 viser at halvparten av ET-sakene er rettet Tabell 5: Tjenester ET-sakene er rettet mot. Inkludert mot PST. De øvrige sakene er relativt jevnt fordelt på saker som er rettet mot flere tjenester. N = 117 henholdsvis NSM, FSA og Etterretningstjenesten. Fire av ET-sakene i denne undersøkelsen var rettet Antall Prosent mot henholdsvis annen EOS-tjeneste812 og Justisde- 813 PST 59 50.4 partementet . Denne fordelingen er i samsvar med hyppigheten av EOS-utvalgets inspeksjoner hos de NSM 22 18.8 respektive tjenestene. FSA 17 14.5 Etterretningstjenesten 15 12.8 Annen EOS-tjeneste 2 1.7 Justisdepartementet 2 1.7

Tabell 6: Registrerte ET-saker fordelt på tjeneste og år. Inkludert saker som er rettet mot flere tjenester. N = 111 År PST NSM Etterretningstjenesten Annen EOS-tjeneste Justisdepartementet FSA 2009 7 4 0 0 1 4 2010 10 3 3 1 0 4 2011 5 2 0 0 0 3 2012 11 2 3 0 0 4 2013 15 5 4 0 1 0 2014 10 3 5 0 0 1

Tabell 6 viser hvordan ET-sakene fordeler seg på søkelsen av POTs metodebruk i Treholt-saken med- tjenestene i løpet av de årene som omfattes av under- førte at utvalget hadde noe mindre kapasitet til å ta søkelsen.814 Tabellen viser en nedgang i antall ET- opp øvrige saker av eget tiltak dette året.815 For de saker registrert i 2011. I EOS-utvalgets årsmelding øvrige årene fordeler antall ET-saker seg jevnt for 2011 fremgår det at utvalgets arbeid med under- utover, med en topp av saker registrert i 2013.

Tabell 7: ET-sakenes temaer fordelt på tjenestene. Inkludert saker som gjelder flere temaer. N = 196 Annen Etterretnings- EOS-tjeneste i Justis- PST tjenesten NSM FSA forsvaret departementet

Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter 50 5 9 9 0 0 Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 1 0 0 0 0 0 Lovmessighet 6 8 8 7 0 0 Innsyn i tjenestens dokumenter / utlevering av opplysninger 0 0 1 0 1 0 Utveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjeneste 2 0 1 0 0 0 Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste 5 2 0 0 0 0

812. De to ET-sakene var rettet mot Forsvarets forskningsinstitutt og Statsbygg. 813. Den ene saken som var rettet mot Justis- og politidepartementet gjaldt en sikkerhetsklareringsavgjørelse fattet av departementet. I den andre saken ble departementet stilt spørsmål på bakgrunn av at EOS-utvalget var gjort kjent med at norske personer var registrert i database tilhørende Terrorist Screening Center (saken er omtalt i EOS-utvalgets årsmelding til Stortinget 2014 s. 18-19). 814. Sakene som er registrert fra 2008 er ikke tatt med i tabellen da det er få saker fra dette året med i denne undersøkelsen. 815. EOS-utvalgets årsmelding 2011 side 3. 220 Dokument 16 – 2015–2016

Annen Etterretnings- EOS-tjeneste i Justis- PST tjenesten NSM FSA forsvaret departementet

Tjenestens rutiner / saksbehandling 45 6 11 11 2 0 Tjenestens saksbehandlingstid 0 1 1 1 0 0 Annet 0 1 0 1 0 1

Tabell 7 gir en oversikt over hvordan ET-sakenes nene de gjennomfører i tjenestene. Slike saker velger temaer fordeler seg på de aktuelle tjenestene. Den utvalget ofte å følge opp som ET-saker. viser at et flertall av ET-sakene som gjelder krenkel- Tabellen viser videre at et flertall av ET-sakene ser av enkeltpersoners rettigheter og tjenestenes ruti- som er rettet mot NSM og FSA gjelder tjenestenes ner eller saksbehandling er rettet mot PST. Dette er rutiner/saksbehandling og/eller krenkelser av enkelt- typisk saker som gjelder spørsmål ved grunnlaget for personers rettigheter. Dette er typisk saker som gjel- registreringer av opplysninger om enkeltpersoner og der tjenestenes saksbehandling og nektelse eller tap som EOS-utvalget oppdager på de faste inspeksjo- av klarering for enkeltpersoner i konkrete sikkerhetsklareringssaker.

3 Behandling av ET-sakene 3.1 Hvilke undersøkelser ble iverksatt i ET-sakene Tabell 8: Hvilke undersøkelser foretas. Inkludert saker hvor flere undersøkelser foretas. N = 247 Antall Prosent Innhenting av saksdokumenter 76 30.9 Skriftlig spørsmål til tjenestene 74 30.1 Søk i tjenestens registre 62 25.2 Muntlig spørsmål til tjenestene under inspeksjon 21 8.5 Møter med tjenestene 3 1.2 Innhenting av dokumenter fra andre 3 1.2 Samtaler med og avhør av enkeltpersoner 3 1.2 Skriftlige spørsmål til departementet 2 0.8 Forhåndsmeldt inspeksjon 1 0.4 Uanmeldt inspeksjon 1 0.4 Ingen undersøkelser iverksatt 1 0.4

Tabell 8 viser at tre typer undersøkelser skiller særskilt melding til Stortinget.817 I én sak ble det ikke seg ut som de utvalget oftest iverksatte: innhenting iverksatt noen undersøkelser, og dette var etter ønske av saksdokumenter (ca. 31 prosent), skriftlige spørs- fra advokaten i saken.818 Denne saken gjaldt en hen- mål til tjenestene (ca. 30 prosent) og søk i tjenestens vendelse til EOS-utvalget fra en advokat om blant registre (ca. 25 prosent). Tabellen viser videre at annet informasjonsutveksling mellom samarbei- EOS-utvalget gjennomførte inspeksjoner som ledd i dende tjenester i en konkret sak. Sakens tema ble dis- ET-saker to ganger – én forhåndsanmeldt og én uan- kutert og vurdert internt i utvalget, og saken resul- meldt inspeksjon. Disse inspeksjonene ble gjennom- terte i et avsluttende svarbrev til advokaten uten at ført i samme sak.816 Saken gjaldt opplysninger om undersøkelser ble iverksatt i tjenestene. norske kilder mv. i Etterretningstjenesten og inspeksjonene ble foretatt i Etterretningstjenestens avdeling 817. Se EOS-utvalgets særskilte melding 16. desember 2013 om for menneskebasert innhenting. Saken resulterte i en utvalgets undersøkelse av opplysninger om norske kilder mv. i Etterretningstjenesten. 816. Saksnummer 2013/80 818. Saksnummer 2014/54 Dokument 16 – 2015–2016 221

Figur 1: Antall undersøkelser iverksatt i ET-sakene

Figur 1 viser at utvalget som regel iverksatte to Det fremgår av tabell 10 at det i løpet av årene som eller tre undersøkelsestyper i ET-sakene. I fire saker omfattes av denne undersøkelsen ikke er store variasjo- iverksatte utvalget fire eller flere undersøkelsesty- ner, eller utvikling i, i hvilken grad tjenestene overholdt per819. I en sak er det som nevnt ikke registrert at eller ikke overholdt tidsfristene satt av EOS-utvalget. EOS-utvalget foretok noen undersøkelser820. Tabell 11: Tjenester ET-sakene er rettet mot fordelt 3.2 Tidsfrister på hvorvidt tidsfristene ble overholdt. Kun i saker Tabell 9: Sammenheng mellom tidsfrist satt og tids- hvor tidsfrist ble satt. Inkludert saker rettet mot flere frist nådd. N = 100 tjenester. N = 76 Tidsfrist satt Ikke overholdt Overholdt Ikke overholdt Overholdt Nei 35 0 PST 15 27 Ja 27 38 FSA 5 7 Etterretningstjenesten 0 6 Tabell 9 viser at det i 65 av de 100 ET-sakene ble NSM 9 3 satt en tidsfrist for svar fra tjenestene. I 38 av disse Justisdepartementet 1 1 sakene overholdt tjenestene tidsfristene, mens i 27 Annen EOS-tjeneste 1 0 saker ble tidsfristene ikke overholdt. Tabell 11 viser i hvilken grad de ulike tjenestene Tabell 10: Hvorvidt tidsfrister ble overholdt fordelt har overholdt satte tidsfrister fra EOS-utvalget eller på året saken ble undersøkt. Kun i saker der tidsfrist ikke. Tallene i tabellen må sees i sammenheng med ble satt (65 av 100, se tabell 8). N = 65 det totale antallet ET-saker per tjeneste, jf. tabell 5. Ikke overholdt Overholdt For PST innebærer dette at tidsfrister ble satt i 42 av de totalt 59 ET-sakene. I de sakene det ble satt en 2009 7 1 tidsfrist, overholdt ikke PST tidsfristen i ca. 35 pro- 2010 4 6 sent av sakene (15/42*100). I ET-sakene rettet mot 2011 1 5 FSA ble det satt tidsfrister i 12 av totalt 17 saker. I de 2012 4 12 sakene det ble satt en tidsfrist, overholdt ikke FSA tidsfristen i ca. 41 prosent av sakene (5/12*100). I 2013 9 9 seks av de 15 sakene rettet mot Etterretningstjenesten 2014 2 5 ble det satt en tidsfrist. Etterretningstjenesten overholdt alle tidsfristene som ble satt. For NSM ble det 819. Saksnummer (antall undersøkelser i parentes) 2012/36 (4), satt en tidsfrist i 12 av totalt 22 saker. I de sakene det 2013/37 (4), 2013/82 (5), 2013/80 (7) ble satt en tidsfrist, overholdt ikke NSM tidsfristen i 820. Saksnummer 2014/54 ca. 75 prosent av sakene (9/12*100). 222 Dokument 16 – 2015–2016

3.3 Omfanget av saksbehandlingen Tabell 12: Sentral tendens for antall henvendelser og henvendelsenes omfang. N = 100 Gjennomsnitt Median Antall henvendelser Antall henvendelser fra EOS-utvalget til tjenesten 2.6 2 Antall henvendelser fra tjenesten til EOS-utvalget 2.4 2 Omfang henvendelser

Antall sider i henvendelsen fra EOS-utvalget til tjenesten 5.1 4 Antall sider i henvendelsen fra tjenesten til EOS-utvalget 5.0 4 Antall sider i den avsluttende uttalelsen til tjenesten 5.8 2

Tabell 12 gir en oversikt over omfanget av saks- tene sakene er rettet mot.821 Tallene er oppgitt både i behandlingen, antall henvendelser og antall sider på gjennomsnitt og median. henvendelsene, både hos EOS-utvalget og hos tjenes-

4 Resultat 4.1 Utfallet av ET-sakene

Figur 2: Fordeling av saker etter hvorvidt tjenestene ble kritisert

Figur 2 viser at i underkant av halvparten av ET- Litt over halvparten av ET-sakene, 52 prosent, endte sakene som EOS-utvalget iverksatte, 48 prosent, uten kritikk. endte med kritikk av tjenestene sakene var rettet mot.

Tabell 13: Utgangspunkt for ET-sakene fordelt på utfallet. Inkludert saker med flere utgangspunkt for sakene. N = 107 Funn på inspeksjon Medieoppslag Tips Klagesak Annet Ikke kritikk 45 5 0 2 3 Kritikk 44 4 2 1 1

821. Vedlegg tjenestene eventuelt har sendt til EOS-utvalget er ikke tatt med ved registreringen av omfanget på henvendelsene. Dokument 16 – 2015–2016 223

Tabell 13 viser at andelen saker som endte hen- Tabell 14 nedenfor viser at det samme gjelder holdsvis med og uten kritikk er relativt lik uavhengig uavhengig av om saken gjaldt flere enkeltpersoner, av hva som dannet utgangspunktet for saken, med regelverk eller rutiner/ saksbehandling. Saker som unntak av sakene som tok utgangspunkt i tips, som gjaldt én enkeltperson resulterte imidlertid bare i kri- begge endte med kritikk. tikk i en tredjedel av tilfellene.

Tabell 14: Hva ET-sakene gjelder fordelt på utfallet. Inkludert saker som gjelder flere kategorier. N = 184 En enkeltperson Flere enkeltpersoner Regelverk Rutiner/saksbehandling Annet Ikke kritikk 12 30 11 36 4 Kritikk 6 35 14 35 1

4.2 ET-saker som endte med kritikk Tabell 15: ET-saker som endte med kritikk, fordelt på tjeneste. Inkludert saker som er rettet mot flere tjenester. N = 56 Antall Prosent PST 27 48 NSM 13 23 FSA 916 Etterretningstjenesten 4 7 Annen EOS-tjeneste 2 4 Justisdepartementet 1 2

Tabell 15 viser hvordan ET-sakene som endte prosent av de sakene som var rettet mot PST endte med kritikk fordeler seg på de ulike EOS-tjenestene. med kritikk (27/59*100). Tabell 15 viser videre at 23 Det fremgår av tabellen at et flertall av de ET-sakene prosent av ET-sakene som endte med kritikk er rettet som endte med kritikk var rettet mot PST. PST er mot NSM. Sammenholdt med tabell 5 innebærer det imidlertid også den tjenesten som flertallet av ET- at hele 72 prosent av ET-sakene rettet mot NSM sakene var rettet mot i utgangspunktet, jf. tabell 5. endte med kritikk (13/18*100). Sett i sammenheng, viser tabell 5 og tabell 15 at 45

Tabell 16: ET-saker som endte med kritikk, fordelt på innholdet i kritikken. Inkludert saker hvor tjenestene fikk kritikk på flere punkter. N = 61 Antall Prosent Tjenestens rutiner/saksbehandling 38 62 Lovmessighet 14 23 Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter 3 5 Innsyn i tjenestenes dokumenter/utlevering av opplysninger 2 3 Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste 2 3 Tjenestens saksbehandlingstid 2 3

Tabell 16 sammenfatter innholdet i kritikken i de net eller inkonsekvent saksbehandlingspraksis på ET-sakene som endte med kritikk fra EOS-utvalget. enkelte områder. Lovmessighet er den nest største I flere av sakene fikk tjenestene kritikk på flere punk- kategorien, med 23 prosent. Eksempler på kritikk fra ter. En stor overvekt av sakene endte med kritikk av EOS-utvalget som gjelder lovmessighet er der tjenes- tjenestenes rutiner og/eller saksbehandling. Eksem- tene ikke har holdt seg innenfor sine rettslige pler på slike saker er der tjenestene hadde behandlet begrensninger i forbindelse med informasjonsinn- opplysninger utenfor arbeidsregistre/saksbehand- henting, der tjenestene har unnlatt å slette opplysnin- lingssystemer eller i strid med andre interne instruk- ger fra fortrolig kommunikasjon mellom advokat og ser, der tjenestene hadde hatt utilfredsstillende saks- klient i strid med EMK art. 8 og der klareringsmyn- behandlingsrutiner eller manglende internkontroll og dighetenes praksis ikke er i tråd med sikkerhetslo- saker der tjenestene hadde hatt en uheldig, ubegrun- vens bestemmelser. Gjennomgangen av ET-sakene 224 Dokument 16 – 2015–2016 som endte med kritikk viser at det ofte er enkeltpersoners prosessuelle rettigheter som er gjenstand for Tabell 17: Kritikk eller bemerkning? N = 48 kritikk, som tjenestenes rutiner/saksbehandling og reglene som setter rammer for tjenestenes frem- Kritikk Bemerkning gangsmåter, metoder og begrensninger. Krenkelser 26 22 av enkeltpersonenes materielle rettigheter – herunder retten til privatliv – påvises sjeldnere av utvalget. Tabell 17 viser hvorvidt EOS-utvalgets tilbake- Dersom denne tabellen sammenholdes med tabell meldinger til tjenestene ble omtalt som kritikk eller 4 om hva ET-sakene i utgangspunktet gjelder, kan som bemerkninger i det avsluttende brevet fra utval- det sies noe om i hvilken grad sakens tema ved opp- get. I kategorien «kritikk» faller saker der utvalget rettelsen av saken er det temaet som kritiseres ved fant alvorlige feil som ble omtalt som kritikkverdige avslutningen av saken. For sakene som gjelder kren- forhold hos tjenestene, mens kategorien «bemerknin- kelser av enkeltpersoners rettigheter kritiseres dette ger» omfatter saker der utvalget fant mindre alvorlige temaet i ca. 4 prosent av sakene (3/73*100). For feil som ble omtalt som bemerkninger.822 I 26 av 48 sakene som gjelder tjenestenes rutiner/saksbehand- ET-saker fikk tjenestene uttalt kritikk fra utvalget, ling kritiseres dette tema i ca. 50 prosent av sakene mens 22 saker kun ledet til bemerkninger fra utval- (38/75*100). Der temaet er lovmessighet kritiseres get. dette i ca. 48 prosent av sakene (14/29*100). For I den øvrige omtalen av saker som resulterte i kri- sakene som gjelder innsyn/utlevering av opplysnin- tikk i denne undersøkelsen er det imidlertid ikke skilt ger kritiseres dette i 100 prosent av sakene (2/2*100), mellom disse kategoriene, og både saker der det er og for saker som gjelder tjenestenes saksbehand- gitt kritikk og bemerkninger er regnet som saker som lingstid kritiseres dette temaet i ca. 66 prosent av endte med kritikk. Det vil si at når kritikk omtales i sakene (2/3*100). Når det gjelder sakene om utveks- denne undersøkelsen, kan det dreie seg om enten kri- ling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tikk eller bemerkninger. tjeneste kritiseres dette i ca. 28 prosent av sakene (2/7*100).

Tabell 18: ET-saker som endte med kritikk, fordelt på hvilke tiltak som ble iverksatt. Inkludert saker hvor flere tiltak ble iverksatt. N = 55 Antall Prosent Praksisendringer 24 44 Ingen informasjon om iverksatt tiltak 12 22 Sletting av opplysninger om flere enkeltpersoner 12 22 Sletting av opplysninger om en enkeltperson 4 7 Regelverksendringer 1 2 Innsyn ble gitt i den aktuelle saken 1 2 Annet 12

Tabell 18 gir en oversikt over hvilke tiltak som lingsrutiner, økt oppmerksomhet/fokus på et praksis- ble iverksatt som følge av EOS-utvalgets kritikk i de eller saksbehandlingsproblem som er avdekket av ulike sakene. Tallene er basert på opplysninger tje- EOS-utvalget, endring av interne retningslinjer, økt nestene har gitt om dette i brev til EOS-utvalget. internkontroll på visse problemområder som er Tabellen tyder på at tjenestene ofte iverksetter tiltak avdekket av utvalget, igangsetting av intern opplæ- som følge av utvalgets kritikk, noe som indikerer at ring og internt tilsyn, drøfting av problemstillinger utvalget har gjennomslagskraft i tjenestene og at tje- med relevante saksbehandlere og innføring av nye nestene ofte tar grep for å forbedre seg som følge av tekniske løsninger som ivaretar krav til praksis ned- kritikken de mottar. Praksisendringer er tiltaket som, felt i eksempelvis interne retningslinjer. ifølge tjenestene, oftest ble iverksatt som resultat av I 22 prosent av sakene var det ingen informasjon kritikken, i hele 44 prosent av sakene er dette tilfelle. om iverksatte tiltak som følge av kritikken. I samme Eksempler på slike praksisendringer er gjennomfø- andel av sakene førte utvalgets kritikk til sletting av ring av opprydningsarbeid i saksbehandlingssyste- opplysninger om flere enkeltpersoner. Gjennomgan- mene, utarbeidelse og innføring av nye saksbehand- gen av ET-sakene viser imidlertid også at i svært

822. Ifølge EOS-utvalgets sekretariat har EOS-utvalget ikke nødvendigvis et bevisst forhold til skillet mellom begrepene «kritikk» og «bemerkninger», men er seg svært bevisst ordbruken i den kritikk som rettes mot tjenestene generelt. Dokument 16 – 2015–2016 225 mange saker slettet tjenestene opplysninger om 4.3 ET-saker som ikke endte i kritikk enkeltpersoner etter å ha mottatt spørsmål om regis- Tabell 19: ET-saker som ikke endte med kritikk, for- treringene fra utvalget. Disse sakene endte da ikke delt på tjeneste. Inkludert saker rettet mot flere tje- med kritikk fordi tjenestene rettet opp forholdene nester. N = 61 underveis i sakene. Sakene medførte likevel at en stor mengde opplysninger om enkeltpersoner ble slettet. Antall Prosent PST 32 52 Etterretningstjenesten 11 18 NSM 9 15 FSA 8 13 Justisdepartementet 1 2

Tabell 19 viser ET-sakene som ikke endte med kritikk fordelt på de ulike tjenestene. Tabellen viser at over halvparten av alle ET-sakene som ikke endte med kritikk er saker rettet mot PST. Videre er 18, 15 og 13 prosent av ET-sakene som ikke endte med kritikk rettet mot henholdsvis Etterretningstjenesten, NSM og FSA. Tabell 20: ET-saker som ikke endte med kritikk, fordelt på sakens tema. Inkludert saker med flere temaer. N = 94 Antall Prosent Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter 36 38 Tjenestens rutiner / saksbehandling 35 37 Lovmessighet 13 14 Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste 4 4 Beskyttelse av samfunnsmessige interesser 1 1 Utveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjeneste 1 1 Tjenestens saksbehandlingstid 1 1 Annet 33

Tabell 20 viser at ET-sakene som ikke endte med handling, 37 prosent. I 14 prosent av sakene som ikke kritikk oftest gjelder krenkelser av enkeltpersoners endte med kritikk er sakens tema lovmessighet. Kun rettigheter, 38 prosent, og tjenestens rutiner/saksbe- et fåtall av sakene gjelder de øvrige kategoriene.

4.4 Tjenestenes syn på EOS-utvalgets saksbehandling Tabell 21: Tjenestenes syn på EOS-utvalgets saksbehandling og ev. kritikk. N = 100 Antall Saker der tjenesten motsatte seg/problematiserte utvalgets innsyn 0 Saker der tjenesten (eksplisitt eller implisitt) uttrykte enighet med utvalgets konklusjoner 83 Saker der tjenesten uttrykte uenighet med utvalgets konklusjoner 10 Saker der tjenesten verken uttrykte enighet eller uenighet med utvalgets konklusjoner 7

Tabell 21 viser at tjenestene ikke motsatte seg rutiner eller praksis og/eller at tjenestene uttrykker eller problematiserte EOS-utvalgets innsyn i noen av eksplisitt i brev til utvalget at de er enige i utvalgets de aktuelle sakene. I hele 83 av de totalt 100 ET- konklusjoner. sakene uttrykte tjenestene, eksplisitt eller implisitt, I ti av 100 saker uttrykte tjenestene uenighet med enighet med utvalgets konklusjoner. Dette kan utvalgets konklusjoner. Nærmere undersøkelser eksempelvis komme til uttrykk ved at tjenestene slet- viser at alle de nevnte ti sakene823 endte med kritikk ter opplysninger om enkeltpersoner etter spørsmål av tjenestene. I fire av de ti sakene var det NSM som om registreringer fra utvalget, at tjenestene endrer uttrykte uenighet med utvalgets konklusjoner, og i to 226 Dokument 16 – 2015–2016 saker var det FSA. Disse sakene gjelder lovtolk- Tabell 23: Total saksbehandlingstid og hvorvidt ET- ningsspørsmål og/eller saksbehandlingspraksis i sik- sakene førte til kritikk. N = 100 kerhetsklareringssaker. Forsvarsdepartementet ble orientert om de sakene som gjaldt lovtolkningsspørs- Gjennomsnitt Median mål, enten av NSM eller EOS-utvalget. I en sak ble Ikke kritikk 198 197 det deretter avholdt møte mellom departementet, Kritikk 366 333 NSM og FSA, og etter møtet fikk NSM i oppdrag fra departementet å utarbeide avklarende rundskriv til I tabell 23 fremkommer det at ET-sakene som klareringsmyndighetene.824 I en annen sak der depar- endte med kritikk av tjenestene har betydelig lenger tementet ble orientert, opplyste NSM at det deretter saksbehandlingstid enn sakene som ikke endte med ble iverksatt et arbeid med å fremme eventuelle for- kritikk. slag til endringer i regelverket på området.825 PST uttrykte uenighet med utvalget i tre saker. Sakene gjelder henholdsvis spørsmål om tjenestens rettslige 6 Omtale begrensninger ved samarbeid med andre tjenester, Tabell 24: Omtale og media lovtolkningsspørsmål knyttet til metodebruk og Antall interne saksbehandlingsrutiner. Etterretningstjenes- ten har uttrykt uenighet med utvalgets konklusjoner i Særskilt melding 4 to saker.826 I disse sakene gjelder uenigheten lovtolk- Omtale årsmelding 53 ningsspørsmål og saksbehandlingsrutiner. Etterret- Omtale komitéinnstilling 36 ningstjenesten ba Forsvarsdepartementet om å vur- Mediedekning 10 dere det aktuelle lovtolkningsspørsmålet, og For- svarsdepartementet avklarte spørsmålet. Pressemelding 4 Utvalgsleder 4 5 Saksbehandlingstid Tabellen nedenfor viser saksbehandlingstiden i Tabell 24 viser antall ET-saker som resulterte i de undersøkte sakene hos henholdsvis EOS-utvalget, henholdsvis særskilte meldinger til Stortinget, tjenestene og totalt. Med saksbehandlingstid menes omtale i EOS-utvalgets årsmeldinger827, omtale i tiden det tar fra en aktør mottar en henvendelse til kontroll- og konstitusjonskomiteens innstillinger til henvendelsen er besvart. Stortinget, mediedekning, pressemelding og uttalelse fra EOS-utvalgets leder.828 Av de 100 ET-sakene ble Tabell 22: Sentral tendens for saksbehandlingstid. 53 saker omtalt i årsmeldingene. Blant ET-sakene Tall oppgitt i dager. N = 100 som ble omtalt i årsmeldingene var 25 av de 26 sakene der kritikk uttrykkelig ble gitt til tjenestene i Gjennomsnitt Median EOS-utvalgets avsluttende brev, samt 15 av sakene EOS-utvalget 181 176 der utvalget kom med bemerkninger til tjenestene. Det var én sak der utvalget kom med kritikk til tjenes- Tjenestene 125 91 tene som ikke ble omtalt i årsmeldingen. Kritikken i Totalt 279 242 denne saken er imidlertid generelt omtalt i årsmeldin- gen da det er flere enkeltsaker som endte med kritikk Tabellen viser at den totale saksbehandlingstiden av det samme teamet.829 Dette innebærer at all alvor- for ET-sakene i gjennomsnitt var på 279 dager, altså lig kritikk fra EOS-utvalget rettet mot tjenestene i litt over 9 måneder. I de 100 registrerte ET-sakene ET-saker ble formidlet til Stortinget via årsmeldinge- hadde EOS-utvalget i gjennomsnitt 65 dager lenger ne. Videre ble 13 av ET-sakene som ikke endte med saksbehandlingstid enn tjenestene. Forskjellen i kritikk av tjenestene også nevnt i årsmeldingene. saksbehandlingstid mellom EOS-utvalget og tjenes- Dette er eksempelvis saker der utvalget kom med tene var imidlertid større for flesteparten av sakene. Dette vises ved at medianen for tjenestenes saksbe- 827. Saker er kun registrert som omtalt i årsmeldingen eller ko- handling har større avvik fra gjennomsnittet enn hva mitéinnstillingen dersom de er eksplisitt omtalt, og ikke dersom er tilfelle for EOS-utvalget. som problemstillingen i saken kun er generelt omtalt, for eksempel fordi flere saker omhandler samme problemstilling. 828. Hvorvidt en ET-sak har fått mediedekning vil ikke nødven- 823. 2008/56, 2010/34, 2010/57, 2011/128, 2012/37, 2013/115, digvis fremgå av opplysningene om sakene i e-phorte og pa- 2013/36, 2013/72, 2013/80, 2014/62 pirarkivet, slik at tallene ikke nødvendigvis er fullstendige. 824. Jf. EOS-utvalgets årsmelding for 2013 s. 29 Når det gjelder omtale av sakene i årsmeldingene er samtli- 825. Jf. EOS-utvalgets årsmelding for 2010 s. 22 ge årsmeldinger kontrollert, slik at for denne kategorien er 826. Det blir totalt elleve tjenester, ikke ti. Det skyldes at i sak det ikke kun informasjon fra e-phorte og papirarkivet som er 2011/28 er både NSM og FSA oppført som tjenestene saken lagt til grunn. er rettet mot. 829. Saksnummer 2009/52 Dokument 16 – 2015–2016 227 positive tilbakemeldinger til tjenestene og/eller saker del, 36 ET-saker, ble omtalt i komitéinnstillingene. der utvalget og tjenestene kom til enighet underveis i Et fåtall av ET-sakene ble omtalt i pressemelding saksgangen. Tabellen viser også at litt over en tredje- eller uttalelse fra utvalgslederen.

Evalueringsutvalgets registreringsskjema for ET-saksundersøkelse 1. Utvalgets gjennomgang av saken Saksnummer i EOS-utvalgets arkiv:

Saken vurdert av:

2. Tjeneste saken er rettet mot (sett ev. flere kryss) Sentralt Lokalt Evt. hvilken enhet PST Etterretningstjenesten NSM FSA Annen EOS-tjeneste i Forsvaret

3. Utgangspunkt for saken Funn på inspeksjon Oppslag i media Tips Klagesak Annet, evt. hva?

4. Hva gjelder saken? En enkeltperson Flere enkeltpersoner Regelverk Rutiner Annet, ev. hva?

5. Hva er sakens tema (ev. hvordan er den kategorisert av EOS-utvalget) Hvilke rettigheter/interesser/regler? Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter Beskyttelse av samfunnsmessige interesser Lovmessighet Innsyn i tjenestenes dokumenter/ utlevering av opplysninger Utveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjeneste Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste Tjenestens rutiner / saksbehandling Tjenestens saksbehandlingstid Annet 228 Dokument 16 – 2015–2016

6. Hvilke undersøkelser iverksatte EOS-utvalget? Klager Ansatt i tjenesten Andre Søk i tjenestens registre Innhenting av saksdokumenter Innhenting av dokumenter fra andre Skriftlig spørsmål til tjenestene Muntlig spørsmål til tjenestene under inspeksjon Forhåndsmeldt inspeksjon Uanmeldt inspeksjon Møter med tjenesten Samtaler med enkeltpersoner Avhør

7. Saksbehandling Antall henvendelser fra EOS-utvalget til tjenesten Antall henvendelser fra tjenesten til EOS-utvalget Hvor omfattende er henvendelsene fra EOS-utvalget (ant. sider) Hvor omfattende er henvendelsene fra tjenesten (ant. sider) Hvor omfattende er den/de avsluttende uttalelsen(e) til tjenesten (ant. sider)

8. Tidsbruk Total saksbehandlingstid Tidsbruk hos tjenesten Tidsbruk hos EOS-utvalget

Ble det satt tidsfrist(er) for svar fra tjenesten? Ja______Nei______Evt. hvor mange?

Hvis ja, ble fristen(e) overholdt? Ja______Nei______

Ev. hvor mange?

9. Resultat Endte saken med kritikk av eller bemerkninger til tjenesten?

Ja_____ Nei_____

Hvis ja, hvor mange punkter gjaldt det? ______

Benevner utvalget uttalelsene som kritikk eller bemerkninger?

Kritikk ______

Bemerkninger ______Dokument 16 – 2015–2016 229

Hva gjaldt kritikken/ bemerkningene? Hvilke rettigheter/interesser/regler? Krenkelser av enkeltpersoners rettigheter Beskyttelse av samfunnsmessige interesser Lovmessighet Innsyn i tjenestenes dokumenter/ utlevering av opplysninger Utveksling av opplysninger med samarbeidende norsk tjeneste Utveksling av opplysninger med samarbeidende utenlandsk tjeneste Tjenestens rutiner / saksbehandling Tjenestens saksbehandlingstid Annet, ev. hva?

10. Tjenestens syn på EOS-utvalgets saksbehandling og ev. kritikk Ja Nei Har tjenesten motsatt seg/problematisert EOS-utvalgets innsyn? Har tjenesten (eksplisitt eller implisitt) uttrykt enighet med EOS-utvalgets konklusjoner? Har tjenesten uttrykt uenighet med EOS-utvalgets konklusjoner?

11. Oppfølging, konsekvenser og erfaringslæring Ja Nei Fikk EOS-utvalgets konklusjoner konsekvenser for én enkeltperson? Fikk EOS-utvalgets konklusjoner konsekvenser for flere enkeltpersoner? Er det tatt initiativ til tiltak som følge av ET-saken? Fremgår det av saken at slike tiltak er iverksatt?

Hvilke tiltak ble iverksatt? Utarbeidelse av nytt regelverk Regelverksendringer Praksisendringer Sletting av opplysninger om en enkeltperson? Sletting av opplysninger om flere enkeltpersoner? Ev. hvor mange? Innsyn ble gitt i den aktuelle saken? Innsyn ble gitt i den andre saker? Ev. hvor mange?

12. Underretning til overordnede

Ble tjenestens overordnede underrettet om saken?

Ved igangsettelsen? Ja______Nei______

Undervegs i saken? Ja______Nei______

Ved avslutningen? Ja______Nei______230 Dokument 16 – 2015–2016

13. Mediadekning Ja Nei Framkommer ikke Fremgår det at saken vært omtalt i media? Har EOS-utvalget sendt ut pressemelding? Har utvalgsleder uttalt seg til media?

Hvordan fremstilles ev. EOS-utvalget i medieomtalen?

Positivt______Negativt______Nøytralt______

14. Særskilt melding

Resulterte saken i en særskilt melding?

Ja______Nei______

15. Årsmeldingen

Er saken omtalt i årsmeldingen? Ja______Nei______

16. Komitéinnstillingen

Er saken omtalt i komitéinnstillingen?

Ja______Nei______

17. Oppfølging fra Stortingets side

Resulterte saken i oppfølging overfor regjeringen fra Stortingets side?

Ja______Nei______

18. Manglende oppfølging

Er det spørsmål/problemstillinger/aspekter i eller ved saken som kunne eller burde vært (ytterligere) problematisert av EOS-utvalget?

Ja______Nei______

Ev. hvilke? Dokument 16 – 2015–2016 231

Vedlegg 3

Innspill til evaluering av EOS-utvalget. Teknologiske aspekter Rapport utarbeidet av Einar Lunde, teknisk sakkyndig for Evalueringsutvalget, 25. november 2015

Bakgrunn teknologiske kompetanse eller metodikk, eventu- Stortingets presidentskap besluttet 27. mars 2014 elt hvilke. at det skal foretas en evaluering av EOS-utvalgets virksomhet og rammebetingelser/regelverk bl.a. på Som teknisk sakkyndig for Evalueringsutvalget har jeg i gjennomføringsperioden hatt permisjon fra bakgrunn av et initiativ fra EOS-utvalget selv. min stilling i Nasjonal kommunikasjonsmyndighet I oppnevningen sies det blant annet: (Nkom). Mine undersøkelser er gjennomført selvstendig og uavhengig av Evalueringsutvalgets infor- Formålet med EOS-utvalgets arbeid er angitt i masjonsinnhenting og analyser. Oppdraget ble gjen- EOS-loven § 2. Utvalget bes undersøke om den eta- nomført høsten 2015. blerte kontrollmodellen har fungert på en slik måte at målene er oppnådd. I den utstrekning målene helt Metodikk, gjennomføring og avgrensninger eller delvis ikke er oppnådd, bes utvalget komme med forslag til hvordan målene i større grad kan nås. For å kunne besvare spørsmål knyttet til EOS- utvalgets kapasitet, kompetanse og metodikk i for- Uavhengig av måloppnåelse, bes det foretatt en vur- hold til deres pålagte kontrolloppdrag, var det strengt dering av behovet for en forbedring av regelverket. nødvendig å starte prosessen med kartlegging av de Herunder bes utvalget komme med forslag til endrin- viktigste tjenestenes tekniske kapasiteter, deres ger som kan øke kvaliteten og/eller effektiviteten til metodebruk knyttet til innsamling, bearbeiding og EOS-utvalgets arbeid og som samtidig tar høyde for analyse av informasjon, deres prosedyrer, retnings- den samfunnsmessige og teknologiske utviklingen. linjer og internkontrollsystemer samt forhold knyttet Underveis i arbeidet bestemte Evalueringsutval- spesifikt til lagring, deling og sletting av informa- get seg for å knytte til seg en teknisk sakkyndig for sjon. spesielt å vurdere forhold knyttet til kontrolleffekten Videre ble de berørte tjenestene bedt om å gjøre opp mot den tekniske metodebruken i tjenestene, rede for forvaltningsmodell for dagens systemer og kompetansemessige forhold og betydningen av den graden av egenkompetanse på anvendt teknologi og teknologiske utviklingen for kontrolloppdraget. systemer. Teknisk samarbeid knyttet til utvikling og anskaffelse av systemer med tjenester i andre land, Evalueringsutvalgets oppdrag til teknisk og adgangen til å modifisere/tilpasse utstyr er en del sakkyndig av dette bildet. Denne kunnskapen søktes primært for Teknisk sakkyndig for Evalueringsutvalget skal å kunne vurdere realisering av mulige automatiserte/ besørge: maskinbaserte tilnærminger til kontrolloppdraget. Til slutt redegjorde tjenestene for de viktigste utviklingstrekk knyttet til eget oppdrag i et perspek- – en kartlegging den samlede teknologiske kompe- tiv på fem til ti år, og den betydning de mente dette tansen i EOS-utvalget og dets sekretariat (inkl. ville ha for egen utvikling. bistandspersoner) og en vurdering av styrker og I løpet av september 2015 ble det avholdt møter svakheter ved denne opp mot EOS-utvalgets med Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sik- kontrollvirksomhet. kerhetsmyndighet (NSM), Forsvarets sikkerhetsav- – en kartlegging av EOS-utvalgets metodikk for deling (FSA) og Etterretningstjenesten basert på søk og utvalg i EOS-tjenestenes arkiver og regis- strukturen over og tilpasset den enkelte organisasjons tre, og for eventuelle andre teknologiske aspekter egenart. Primo oktober 2015 ble det avholdt oppføl- ved kontrollvirksomheten, og en vurdering av gingsmøter med Etterretningstjenesten og PST for styrker og svakheter ved metodikken opp mot de utdyping og oppfølging av enkelte forhold. evalueringstema som er gjengitt ovenfor. Det er gjennomført to møter med EOS-utvalgets – en vurdering av om de funn som gjøres tilsier at sekretariat v/leder Henrik Magnusson og juridisk det bør gjøres endringer i EOS-utvalgets teknolo- seniorrådgiver Silje Hanssen. Videre er det gjennom- giske kompetanse eller metodikk, eventuelt ført møter med utvalgsleder Eldbjørg Løwer og tek- hvilke. nisk bistandsperson Kjetil Otter Olsen. – en vurdering av om den teknologiske utviklingen I de følgende beskrivelser av EOS-utvalgets kon- hittil og den sannsynlige fremtidige utviklingen trollvirksomhet og omtalte EOS-tjenesters aktivite- tilsier at det bør gjøres endringer i EOS-utvalgets ter, avgrenses det til primært å omhandle de antatt 232 Dokument 16 – 2015–2016 relevante tekniske aspektene ved disse. Dette som en kasjoner og data som er tilgjengelig på Internett, en konsekvens av oppdragets ordlyd. Øvrige forhold og grunnleggende samfunnsressurs med meget stort den bredere gjennomgangen er naturlig nok dekket mulighetsrom for innovasjon og vekst på nær sagt opp for i Evalueringsutvalgets rapport. Av hensyn til alle samfunnsområder. Internett er blitt avgjørende effektiv ressursbruk og for å unngå dublering, utela- for sosial og kulturell kommunikasjon og for utvik- tes derfor rene faktabeskrivelser som ikke vurderes ling av fremtidsrettede private og offentlige tjenester. nødvendig for kontekst eller direkte underbygning av God ressursforvaltning og utarbeidelse av prinsipper vurderinger i denne rapporten. Beskrivelsene av både for ønsket utvikling av Internett, betegnet som EOS-utvalgets kontrollaktiviteter og EOS-tjeneste- «Internet Governance», blir derfor stadig viktigere. nes virksomhet, er derfor langt fra fyllestgjørende. Tillit til at Internett og tjenestene som leveres over Spesielt må det understrekes at tilsynet med perso- Internett er stabile og sikre, er grunnleggende for nellsikkerhetssaker ikke omtales utover omtale av fortsatt utvikling av nett og tjenester både nasjonalt volum og noen forholdsmessighetsvurderinger knyt- og globalt. Samfunnets sårbarhet både når det gjelder tet til andre, i denne rapport mer omtalte, kontrollty- villede hendelser som sabotasje og bevisste angrep, per. Vurderingene som fremkommer avslutningsvis og ikke-villede hendelser som naturkatastrofer og må også leses i dette lys. sårbarheter i maskinvare og programvare, er stor. Under omtale av metodebruk både i den generelle Utfordringer som følge av kriminalitet på Internett delen og i de delene som omfatter EOS-tjenestenes medfører også behov for tiltak for å bevare tilliten virksomhet, brukes begrepet skadepotensial. Skade- blant brukerne. potensial må oppfattes som et mål på hvor skadelig IP-protokollen831 fungerer som en plattform for en eventuell feilaktig bruk eller misbruk av en produksjon av ulike applikasjoner, som e-post, web- metode kan være for den som utsettes for dette – ikke tilgang og liknende. På Internett fungerer forholdet at metodebruken eller virksomheten i seg selv vurde- mellom applikasjonslaget og nettverkslaget (IP) som res å være til skade. Begrepet skadepotensial knyttes en «løs kobling» hvor applikasjoner fritt kan utvik- således direkte til kontrolloppdraget. En metode med les, tilbys og brukes. Dette omtales ofte som over- høy etterretnings- eller overvåkingsmessig verdi, kan the-top (OTT) siden applikasjoner og innhold over- ofte ha et høyt skadepotensial. Imidlertid kan skade- føres uten eksplisitt «kobling» til det underliggende potensialet i mange tilfeller reduseres gjennom effek- nettverkslaget. tive kontrollmekanismer uten at verdien av metode- Utviklingen har ført til at stadig nye applikasjoner bruken uforholdsmessig forringes. tilbys over Internett, og noen av disse er svært vellyk- Gjennomgående i rapporten gjelder at der det kede, også som erstatninger til tradisjonelle telefoni- refereres til EOS-utvalget, menes både EOS-utvalget og kringkastingstjenester. Velkjente eksempler på og EOS-utvalgets sekretariat. I de tilfeller samspill generelle anvendelser er Facebook og Twitter, og rollefordeling mellom disse er av viktighet presi- eksempler på erstatningstjenester for tradisjonell seres det hvilken enhet som omtales. telefoni er Skype, Viber og Google Voice, og eksempler på erstatningstjenester for tradisjonell kringkas- Vurdering av teknologisk utvikling med ting og fjernsyn er YouTube, iTunes og Netflix. Fel- konsekvenser for EOS-utvalget les for OTT-tilbyderne er at de ofte opererer og utfor- Internett drer på tvers av landegrenser og jurisdiksjon. Dette medfører både gråsoner og noen vil til og med hevde Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) lovtomme rom hva angår private aktørers behandling viser i en rapport830 til at global internettrafikk vokser av personopplysninger. Denne tematikken er utenfor eksponentielt. Innen utgangen av 2015 vil det være oppdraget til teknisk sakkyndig og behandles ikke over tre milliarder internettbrukere, og den globale nærmere her, ut over at innsamlet informasjon hos IP-trafikken vil være mer enn firedoblet sammenlig- private aktører i prinsippet kan tilgjengeliggjøres net med 2010. Årsakene til veksten er blant annet et også for myndighetsorganer for deres behandling. stadig økende antall tilkoblede enheter på Internett, Det er videre en sterk trend at man i økende grad mer video på Internett og raskere Internettlinjer. Det ser at objekter (ting) kommuniserer med hverandre er verdt å legge merke til at svært mange av tjenes- både med og uten individer involvert. Trenden refe- tene som vokser mest fra et sluttbrukerperspektiv er reres ofte til som «Tingenes Internett» eller «Internet mobile. Sterk vekst i mobile tjenester forventes å øke of Things (IoT)». Anvendelsesområdene er mange. og det setter også krav til videreutbygging av den Begrep som kroppsnære sensorer, e-helse, intelligent faste, bakenforliggende infrastrukturen (fiber m.m.). trafikkstyring, smarte hjem, bedrifter og byer er bare Rapporten fra Nkom peker videre på at både noen få overskrifter på utviklingsområder som har nasjonalt og globalt utgjør Internett, inkludert appli- 831. Avsnittet bygger på beskrivelse av OTT-tjenester i rapporten 830. Ekomplan - Innspill til Samferdselsdepartementet fra Nasjo- «Ekomtjenester, -nett og –utstyr - utvikling og betydning for nal kommunikasjonsmyndighet 14. august 2015 PT» utgitt av Post- og teletilsynet juni 2014 Dokument 16 – 2015–2016 233 betydning for hvordan vi deler, behandler og lagrer hendelse forteller. Dette selv om man ikke skulle ha personinformasjon. IoT er et viktig element knyttet adgang til å innhente innholdsdata fra disse samta- til stordatatrenden – primært hva angår tilhørende lene. mulighet for utnyttelse av informasjon til annet for- mål enn tenkt, sammenstilte analyser mv. Spesielt om stordata Det er også naturlig å peke på betydningen av Stordata er en betegnelse på store mengder av moderne skytjenestener. Skytjenester er langt fra noe potensielt både strukturert, ustrukturert og delvis nytt, men det har nå fått en utbredelse, pris, skalerbar- strukturert informasjon. Bearbeiding og analyse av het og fleksibilitet at svært mange sektorer, infra- stordata kjennetegnes gjerne av kravene til å kunne struktureiere mv. for alvor tar dette i bruk nå. Det håndtere store datavolum med forskjelligartet struk- samme gjelder individer. Skytjenester kan i mange tur og med økende grad av hastighet. tilfeller representere sikre og gode alternativer til De store datavolumene og tilvekstraten for ny, andre former for tjenesteleveranser, men grunnleg- relevant informasjon, er til hinder for «ordinær» gende er det også slik at mange skytjenester utfordrer behandling av datamengdene ved eksempelvis sorte- på tvers av sektorgrenser, landegrenser og jurisdik- ring, strukturering og lagring i en relasjonsdatabase sjon. for påfølgende analyse. For å kunne trekke menings- full informasjon ut av den type data og datavolum Spesielt om metadata som kvalifiserer til å bli kalt stordata, er man helt Metadata (fra gresk meta "om" og latin data "opp- avhengig av maskinelt basert analyse hvor lærende lysninger") er data som beskriver andre data. I etter- programvare benytter komplekse algoritmer for å retnings- og overvåkingssammenheng skiller man gjenkjenne mønstre og deretter legge til rette for sam- ofte mellom metadata og innholdsdata. For eksempel menstilling og analyse. vil metadata om en telefonsamtale typisk være hvil- For å anskueliggjøre hvilke datamengder det er ken abonnent (nummer) som ringer til hvem (num- snakk om, er det relevant å vurdere både datavolum mer) og hvor lenge varer samtalen varer. Dersom og dataenheter som deles. Tall fra IBM om volum mobiltelefoner er involvert i samtalen vil også infor- sier at det hver dag produseres og lagres 2,5 trillioner masjon om hvilken basestasjon som telefonen er byte, eller sagt på en annen måte 2,5 billioner mega- koblet til være å regne som metadata. Dette vil da si byte (MB) som er en vanligere forkortelse. Til sam- noe om lokasjonen til den som ringer832 når det rin- menligning er det samlede innhold av skrevet mate- ges. Selve innholdet i samtalen vil derimot karakteri- riale i historisk tid (tilgjengelig i analog form som seres som innholdsdata. Metadata knyttet til Inter- bøker, aviser o.l.) estimert til 5 billioner MB. Sagt nettbruk vil typisk – hvis samlet inn og analysert – med andre ord produseres det altså digital informa- blant annet inneholde en brukers surfehistorikk for et sjon tilsvarende all historisk tilgjengelig analog informasjon i løpet av kun to dager. gitt tidsrom. Vekstraten er i tillegg både høy og økende; ca. 90 På globalt plan er det mye som tyder på at bulk- % av verdens samlede datamengde er produsert kun innsamling av metadata de senere år vært omfat- i løpet av de siste to år. tende833. Flere nasjoner skiller lovmessig mellom Det er også et poeng at idéen om at informasjon etterretnings- og overvåkingstjenestenes adgang til å slettes veldig ofte er en illusjon. Teknisk sett innebæ- samle inn og analysere metadata på den ene siden, og rer sletting ofte bare at informasjon om hvor den spe- innholdsdata på den andre siden. Bulkinnsamlet sifikt er lagret er det som slettes. metadata har et betydelig iboende skadepotensial, I tillegg til volum er det viktig å forstå omfanget blant annet avhengig av adgangen til sammenstilt av informasjonsenheter som skapes, utveksles og analyse og lagringstid. Eksempelvis vil en sammen- lagres. Informasjonsenheter kan være alt i fra en stilling av opplysninger om at en person har ringt Facebook-oppdatering til et digitalt bilde eller et spor Kirkens SOS, fastlegen og forsikringsselskapet lagt igjen i en mobiloperatørs nettverk som forteller samme formiddag bety noe mer enn det hver enkelt om brukerens lokasjon og aktivitet uten at bruker selv er klar over det. Noen eksempler på hva som 832. I tillegg til «ordinære» metadata genereres også signaler- skjer på globalt nivå hvert minutt834 av handlinger ingsdata definert i ekomforskriften § 7-2 som «data som genereres mellom terminalen og tilgjengelig basestasjon og som er styrt og antatt bevisste: angir terminalens geografiske plassering når den er slått på, uten at trafikkdata formidles». Dette er informasjon som – Facebook-brukere deler 2,5 million informa- mobilnettet genererer og lagrer for rent tekniske formål, sjonsenheter men som inneholder betydelig informasjon om en brukers posisjon og bevegelser uten at telefonen trenger å være i – Det twitres nær 300.000 ganger bruk (må være påslått). 833. Fremkommer i flere kilder; rettsdokumenter, politiske pro- 834. The Data Explosion in 2014 Minute by Minute, Susan Gu- sesser, høringer, Snowden-lekaksjer mv. nelius ACI blog juli 2014 234 Dokument 16 – 2015–2016

– Det lastes opp ca. 220.000 nye bilder på Insta- i fremtiden i langt større grad enn før må forholde seg gram til informasjon hvor de ikke kan lese innhold, i hvert – Det lastes opp 72 timer med video på YouTube fall ikke i nær sann tid. Det betyr slettes ikke at infor- – Det sendes over 200 millioner e-poster masjonen er uten interesse. Dette er eksempler på informasjon som i hvert fall En annen effekt av dette er at selv om informasjon i første instans har en klar avsender og ansvarlig for i større grad enn før krypteres når den transporteres, produksjon, lagring og distribusjon. I tillegg til denne så er ikke nødvendigvis det samme tilfellet for infor- type informasjonsenheter blir det skapt mange andre masjonen når den lagres. Dette kan føre til økt grad datatyper som har en individdimensjon i seg, direkte av interesse for å aksessere informasjon på eksempel- eller indirekte. vis et apparat eller et internt nettverk. Datatilsynet viser i en nylig utgitt rapport835 hvordan man som individ kan spores gjennom forskjellige Spesielt om bulkinnsamling og bulkaksess teknikker – bruk av informasjonskapsler (cookies), Det er i mange tilfeller ønskelig for en etterret- kjennskap til IP-adresse eller et mer direkte digitalt nings- eller overvåkingstjeneste å kunne lagre infor- fingeravtrykk. Et digitalt fingeravtrykk kan gi identi- masjon fra en prioritert datastrøm for senere behand- fikasjon av enhet basert på kombinasjon av kunnskap ling, for eksempel for å kunne ha tilgang til informa- om IP-adresse, hvilken nettleser som brukes og andre sjon om objekter eller fenomener man på innsam- tekniske forhold som brukerutstyret gir fra seg uten lingstidspunktet ikke kjenner. Mengdeinnsamling av at det gis eller trengs tillatelse til dette fra bruker. informasjon som ikke er målrettet i sin natur kalles Dette trenger ikke nødvendigvis være personopplys- gjerne bulkinnsamling av data. ninger. Informasjon om interesser, bruk av tjenester, Det må ikke settes likhetstegn mellom at informa- livssituasjon mv. kan og blir avledet av å følge en sjonen lagres og at den er tilgjengelig for videre identifisert enhet over tid, og det er velfungerende behandling. På samme måte som man kvalifiserer auksjonslignende markeder for omsetning av denne spørring og uthenting av informasjon i annen kom- type informasjon, jf. nevnte rapport. munikasjonsetterretning, kan man i prinsippet begrense adgangen til masselagret informasjon gjen- Spesielt om kryptering nom kontrollmekanismer som eksempelvis forhånds- Kryptering er en fundamental sikkerhetsmeka- godkjenning av en domstol eller annet som kan kva- nisme for blant annet å sikre informasjonens konfi- lifisere for uthenting. densialitet. Fra å være en strengt kontrollert og regu- Når man har generell tilgang til store datastrøm- lert virksomhet og teknologi under den kalde krigen, mer og gjør en tilnærmet sanntids spørring i denne har sterk kryptering etter hvert blitt tilgjengelig for strømmen kan man gjerne kalle det for bulkaksess. I store grupper som kan implementere løsninger på slike tilfeller lagres ikke data på generell basis, men egenhånd. Mange lands etterretnings- og overvå- bare i de tilfellene hvor spørringen gir resultat og da kingstjenester rapporter at et av de tydeligste spor bare data som er relevant for spørringen. På samme etter Edward Snowdens avsløringer, er at flere som måte som for bulkinnsamling av informasjon, kan har ønske om å skjule sin informasjon gjør det, fordi spørring i selve datastrømmen gjøres til gjenstand for de nå i langt større grad er klar over at de blir sett når ulike former for kontroll, for eksempel gjennom krav de bruker informasjons- og kommunikasjonssyste- til forhåndsgodkjenning eller liknende. mer. Bulkinnsamling og -lagring av data har vært et av Flere har tatt til orde for strengere kontroll med de mest omstridte emnene etter Snowdens avslørin- distribusjon og tilgang til sterke kryptografiske meto- ger. Dette først og fremst fordi man i utgangspunktet der, eventuelt å ivareta statens behov for innsyn gjen- samler inn «alt til og fra alle». Det er en sannhet med nom etablering av bakdører eller samarbeidsfunderte noen modifikasjoner, blant annet avhengig av hvilke løsninger for å kunne lese kryptert innhold. Med den datakilder man faktisk samler inn fra, men konsep- allerede betydelige utbredelsen av kryptografiske tuelt brukes ikke kvalifikatorer i selve innsamlingen. metoder, vurderes et forbud eller streng regulering av På tross av alt oppstyret som har vært, synes det som kryptografi først og fremst å ramme individer og om land som allerede har denne type metoder i sin virksomheter med legitime beskyttelsesbehov, sna- verktøykasse fortsetter å bruke disse, og land som rere enn å lette oppdragsløsningen for etterretnings- ikke har det vurderer å etablere en kapasitet i denne og sikkerhetstjenestene. Debatten om tilgang til sterk retning. Dette vurderes som en trend som har liten kryptografi vil fortsette, men mye tyder på at etterret- sannsynlighet for å bli reversert, men det kan over tid nings- og overvåkingstjenester må belage seg på at de komme andre og potensielt sterkere kontrollregimer inn. 835. Det store datakappløpet, Rapport om hvordan kommersiell De manuelle metodene for kontroll med denne bruk av personopplysninger utfordrer personvernet - Data- type innsamling/aksess som er kjent fra andre land, tilsynet, november 2015 utfordres sterkt av både volum og hastighet i innsam- Dokument 16 – 2015–2016 235 lingen, og av at de kjente metodene i stor grad er Figur 1 under viser konseptuelt hvordan dette kan avhengig av tillit til at informasjonen som fremskaf- implementeres. Poenget er at all spørring inn i syste- fes av tjenestene for kontroll ikke bare er «svar på met må kvalifiseres av regler som sluser spørringen spørsmålet» men også «det relevante svaret på et inn mot lagret informasjon eller en nær sanntids relevant spørsmål». Det kan også være vanskelig å aksess til informasjon. Dersom spørringen er innen- vite hva et relevant spørsmål er i forskjellige tilfeller. for regelen, vil den bli behandlet og en respons vil bli Verifikasjonssløyfer for klassisk kontrollmeto- gitt. Det kan så være regler knyttet til frigjøring av dikk er kanskje enklere for tradisjonell kommunika- denne responsen til analytiker, slusen virker altså to sjonsinnhenting som er mer overskuelig og etter- veier. Både spørring og respons kan logges på en prøvbar836. Det diskuteres internasjonalt om større måte som bare er tilgjengelig for kontrolløren og grad av maskinell/automatisert kontroll av både spør- behovet for å bygge hele kontrollregimet på tillit til ring om og uthenting av informasjon, i tillegg til kontrollobjektet er derfor mindre. manuell kontroll, er veien å gå for å sikre effektiv og troverdig kontroll.

Figur 1837: Konseptuell skisse for automatisert kontroll

Bulkinnsamling og bulkaksess er meget kre- gjøres en bearbeiding av informasjon fra slik den vende, og det kreves omfattende teknologisk bearbei- transporteres på kabelen (en serie av 0-ere og 1-ere ding og tilrettelegging av datamengden eller data- om hverandre og tilhørende et stort kompleks av for- strømmene før de kan gjøres til gjenstand slik spør- skjellige tjenester, adressater og kilder) til noe som ring og datauthenting som er beskrevet ovenfor. Det kan presenteres på tjenestenivå med identifiserbare kan kanskje sammenlignes med at man står i bunnen sesjoner og relasjoner. Dette arbeidet må omfatte all av en foss med tungen ut med følgende oppdrag; ti informasjon som samles inn eller gis aksess til. Først kilometer lenger opp i elven står det en mann med en etter at dette er gjort kan man målrette en spørring og flaske Solo som han tømmer i elven. Du som står i datauthenting. bunnen av fossen med tungen ut får bare lov til å I tillegg til kontroll med spørring og datauthen- smake. Det eneste du får lov til å drikke er Solo. ting vil det derfor være behov for et særskilt kontroll- Lykke til. regime rundt elementene som forestår den grunnleg- Men det er mulig: Dersom man har aksess til gende bearbeidingen av en total datastrøm til utvalgte bulkdata som er lagret, eventuelt mens informasjo- tjenester som kan være relevante å gjøre spørringer i. nen er i transport, så er det helt grunnleggende at det Dette regimet må også ha høy grad av notoritet.

836. Eksempel: Man kan manuelt gjennomføre en legalitetskontroll av en kommunikasjonskontrollsak og verifisere at kontrollen er relevant og reell gjennom at det i utgangspunktet er en rettet innsamling, at flere parter er involvert, altså flere potensielle kontrollpunkt, og at det derfor er flere muligheter for å verifisere et funn. I det tilfellet hvor informasjonsbrukeren allerede besitter all informasjonen, som for eksempel ved bulkinnsamling av data, vil mulighetene for manuell verifikasjon være færre. 837. Figuren og konseptet inspirert av «Bulk Collection of Signals Intelligence», The National Academy of Sciences, Washington DC 2015. 236 Dokument 16 – 2015–2016

EOS-utvalgets metodikk for søk og utvalg informasjonsutvekslingen sterkt forbedres for å sikre Hovedtrekkene ved EOS-utvalgets tilnærming til at beslutninger ikke tas på sviktende grunnlag. kontrolloppdraget, herunder generell beskrivelse for- beredelsesprosessen, planlegging og gjennomføring Delvurdering FSA av inspeksjonen mv. adresseres i Evalueringsutval- Kontrollen med FSA er av naturlige årsaker838 gets egen rapport og gjennomgang. I denne sammen- preget av det store volumet av personellsikkerhetssa- heng berøres derfor primært den kontrollaktiviteten ker. Gjennomføringen av denne delen av oppdraget som handler om den tekniske metodebruken og berøres ikke her. Hva angår kontrollen med mil KE gjerne gjennom de tekniske systemene. synes den å være både riktig fokusert og relevant, dog noe vanskeliggjort av det som av enkelte opplever å 3. Spesielt om FSA være et komplekst informasjonssystem. Med unntak Situasjonen nå av planer for fornyelse av sistnevnte, foreligger det undertegnede kjent ingen planer om tekniske endrin- Inspeksjonene hos FSA er spesielt rettet mot per- ger som vil være utfordrende i et kontrollperspektiv. sonellsikkerhetssaker, men også den militære kontra- Det er vel snarere slik at en strømlinjeforming infra- etterretningstjenesten (mil KE) tilliggende FSA og strukturen som foreslått, inkludert løsninger for inn- FSAs undersøkelser av sikkerhetstruende virksomhet henting av informasjon fra Forvarets avdelinger, vil (sikkerhetsundersøkelser) er gjenstand for kontroll. gjøre kontrolloppgaven enklere. EOS-utvalget angir selv at behandling av personopplysninger er hovedtemaet knyttet til kontrollen med 4. Spesielt om NSM mil KE og sikkerhetsundersøkelser. Kontrollinstruk- sens § 11 angir det som et minimum skal gjennomfø- Situasjonen nå res tre inspeksjoner årlig av FSA. Inspeksjonene hos NSM er spesielt rettet mot per- FSA besitter i liten grad tekniske ressurser for sin sonellsikkerhetssaker og samarbeidet med andre virksomhet etter at det daværende IKT-sikkerhets- EOS-tjenester, men også øvrige forhold som aktivi- miljøet i FSAs senter for beskyttelse av kritisk infra- teten hos VDI/NorCERT, tekniske sikkerhetsunder- struktur (FSKI) ble skilt ut fra tjenesten 1. januar søkelser (TSU), monitoring og inntrengningstesting 2011. Dette miljøet er i dag organisert under Cyber- er gjenstand for kontroll gjennom at det periodisk forsvaret, som for øvrig med dagens kapasiteter bør rapporteres statistikk på de sistnevnte områder og være et relevant kontrollobjekt. I tillegg til å benytte gjennom jevnlige inspeksjoner (årlig) ved NSM/Nor- MIMIR for personellsikkerhetssaker, har FSA et CERT. EOS-utvalget skal ifølge kontrollinstruksens informasjonssystem som fremstår som et sett med § 11 gjennomføre minst fire årlige inspeksjoner hos koblede registre og filsystem. Systemet inneholder NSM. blant annet tips og varsler om sikkerhetstruende hen- Hva angår personellsikkerhetsvirksomheten har delser, sikkerhetsbrudd, kompromitteringer innrap- EOS-utvalget nå tilgang til MIMIR i et tilrettelagt portert fra sikkerhetsoffiserer fra avdelinger i hele lokale i et av NSMs bygg. Her gis også tilgang til landet samt vurderinger og rapporter utarbeidet sen- NSMs saksbehandlings- og arkivsystem. EOS-utval- tralt. Systemet vurderes som noe komplekst men get inspiserer ikke NSMs e-postsystem. transparent nok for å være egnet for relevant og TSU-aktiviteten er hjemlet i sikkerhetsloven § 16 effektiv inspeksjon. EOS-utvalget har fri tilgang til med utfyllende bestemmelser gitt i forskrift om infor- systemet ved inspeksjon. EOS-utvalget inspiserer masjonssikkerhet § 10. TSU er en teknisk basert ope- ikke FSAs e-postsystem. rasjon som gjennomføres på bygninger, rom og objekter som kan være mål for avlytting og innsyn. Fremtidig utvikling En TSU gjennomføres av personell med særskilt Det eksisterer ifølge FSA ingen konkrete planer kompetanse og verktøy for å avdekke tekniske svak- om etablering av særskilte tekniske innsamlings- heter som kan utnyttes og avdekke om det er plassert eller overvåkingskapasiteter. Det er imidlertid et utstyr for å drive avlytting eller en form for innsyn. ønske om å fase ut eller oppgradere det etablerte TSU i Forsvaret og utenrikstjenesten kan kun gjen- informasjonssystemet omtalt over. Ved en eventuell nomføres av NSM. TSU-aktiviteten rapporteres i design av nytt saksbehandlingssystem vil det være etterkant og periodisk til EOS-utvalget. Med dagens naturlig å legge til rette for egnede kontrollflater for utstyrspark synes dette å være et lite relevant kon- EOS-utvalget. Det fremholdes som en utfordring at trollpunkt, da det er vanskelig å se for seg at noe av det er krav til rask reaksjonsevne og derigjennom et utstyret eller den aktivitet som omfattes av TSU kan økende behov for oppdatert risikobilde og nær sanntids situasjonsbilde. Forholdet til øvrige sikkerhets- 838. FSA gjennomførte i 2014 ca 18000 personellsikkerhets- og etterretningstjenester må ifølge FSA styrkes, og saker. Dokument 16 – 2015–2016 237

«snus» og brukes på et vis som er i strid med regel- støtte det videre analysearbeidet. VDI-sensorene har verket. i dag ingen mulighet til å se innholdet i trafikk som Monitoring og inntrengningstesting er hjemlet i går kryptert. Selv om lagring av innholdsinformasjon sikkerhetslovens § 15 med utfyllende bestemmelser er meget begrenset, ligger det i dette et mulig skade- gitt i forskrift om informasjonssikkerhet § 11. Begge potensial knyttet til individrelatert informasjon som aktiviteter medfører en viss operasjonell risiko for NorCERT ikke skal se840. Det er etablert rutiner for innsyn i privat informasjon som ikke skal kontrolle- sletting og varsling når personopplysninger lagres. res. Det finnes klare instrukser for håndtering av slike Denne type hendelser rapporteres også til EOS-utval- situasjoner (avbrudd/sletting mv). Innsamlet mate- get. riale fra disse kontrollene lagres og oppbevares til Dersom det oppdages infiserte maskiner hos en aktiviteten er avmeldt til EOS-utvalget hvorpå mate- av VDI-partnerne kan denne, avhengig av virksom- rialet slettes. I 2015 lanserte NSM en gratistjeneste hetens eller systemets kritikalitet, tas inn til nærmere for sårbarhetskartlegging, Allvis NOR, som på analyse hos operativ avdeling. NSM vil i disse tilfel- systemteknisk nivå kartlegger noen grunnleggende lene i prinsippet ha innsyn i all informasjon på mas- klassiske sårbarheter som eksempelvis mangelfullt kinen, deres gjennomgang og rammer for behandling oppdatert programvare, svake passord mv. for syste- av informasjon er i disse tilfellene regulert i en egen, mer/enheter som er direkte eksponert på Internett. detaljert bistandsavtale mellom virksomhet og NSM. Undersøkelsen er gratis for virksomheter som vil EOS-utvalgets inspeksjoner hos NorCERT bærer delta. Hovedhensikten er å bidra til å avdekke farlige langt på vei preg av at NSM/NorCERT orienterer om sårbarheter samtidig som NSM gis et større bilde av egne aktiviteter, snarere enn av aktiv kontroll. nasjonal tilstand dersom tjenesten tas i bruk av et tilstrekkelig antall virksomheter. Data for sistnevnte Fremtidig utvikling formål vil være anonymisert. Inntrengningstesting er et naturlig kontrollpunkt for EOS-utvalget. NSM har de senere år blitt kraftig styrket hva NSM gjennomfører i tillegg målinger av utstrålt angår ressurstilgang. Dette som et resultat av sterkt energi fra utstyr (emisjonstesting). Dette gjennomfø- økende behov knyttet til tjenestens forebyggende og res med utstyr som i prinsippet kan tenkes brukt til operative sikkerhetsarbeid både på militær og sivil annet formål, men målingene gjennomføres kun i side. Det er mye som tyder på at NSMs rolle på sivil laboratorium på Kolsås og ikke i felt/på installasjo- side vil bli langt viktigere enn den tradisjonelt har ner, så eventuelle problemstillinger knyttet til dette i vært i årene som kommer. forhold til EOS-utvalgets kontrollmandat vurderes I september 2015 fremla Sjef NSM sitt sikker- som irrelevante. hetsfaglige råd for Forsvarsdepartementet og Justis- NSM ved operativ avdeling driver videre et og beredskapsdepartementet. Rådet ender opp i 72 nasjonalt nettverk av sensorer med en viss kapasitet konkrete tiltaksforslag, hvorav mange er av relevans til å avdekke og varsle digitale angrep, varslingssys- for EOS-utvalgets kontrolloppdrag. Blant annet kan tem for digital infrastruktur (VDI). Sensorene er man her nevne automatisert innhenting av person- typisk utplassert hos eiere av kritisk infrastruktur opplysninger fra kilderegistre for personkontrollen, eller kritisk informasjon. Sensorene er plassert på herunder regelmessig kildekontroll i klareringens utsiden av virksomhetens nettverk og vil, slik de er gyldighetstid. konfigurert, typisk ikke kunne identifisere aktivitet Videre foreslås det en betydelig styrking av VDI- knyttet til individuelle brukere på innsiden på egen- nettverket og NorCERTs kapasitet. Hva angår VDI- hånd. Dette må eventuelt gjøres av virksomheten satsningen omfatter den både en anbefaling om stat- selv, for eksempel for å kunne identifisere en infisert lig fullfinansiering av ordningen, signifikant økning i klient basert på deteksjon av mistenkelig trafikk av utbredelse samt lovfesting av obligatorisk deltakelse VDI-sensoren. Det ganske så unike offentlig-private i nettverket for samfunnsviktige funksjoner og eiere samarbeidet mellom NorCERT839, offentlige etater av samfunnsviktig infrastruktur. Den anbefalte og private virksomheter er i dagens situasjon basert videre utbredelse av systemet Sikrere offentlig nett 841 på frivillighet. Data fra VDI sensornettverket (SON) er også relevant i denne sammenheng, fordi behandles konfidensielt (i betydningen virksomhets- deltakelse i SON betinger tilstedeværelse av VDI- sensitivt, ikke sikkerhetsgradert). sensor. VDI-sensorene forholder seg primært til metadata. Unntaket er at ved alarm basert på deteksjon av 840. I 2014 ble det ifølge NSM/NorCERT utløst ca 17500 alar- en kjent trusselsignatur, så vil sensoren lagre inn- mer med påfølgende lagring av innholdsinformasjon, i fem holdsinformasjon fra noen få IP-pakker for å under- (5) av disse tilfellene ble det lagret personopplysninger. 841. Sikrere offentlig nett (SON) er et konsept opprinnelig etablert i Politiet som nå kjøres i samarbeid mellom JD, FD, 839. NorCERT er Norges nasjonale CERT-funksjon. CERT står NSM og Politiet. SON er å betrakte som «et nett i nettet» for Computer Emergency Response Team og er en koordi- hvor deltakerne har stor grad av kontroll med den tekniske nerende enhet for informasjonssikkerhet. infrastrukturen. 238 Dokument 16 – 2015–2016

NSM foreslår også en samlokalisering av sektor- I tillegg har NSM/NorCERT i dag en viktig nasjo- vise CERT-funksjoner og CERT-miljøer knyttet til nal rolle hva angår deling av informasjon knyttet til eiere av samfunnsviktig infrastruktur for å lette faglig cyberhendelser. En realisering av den foreslåtte sam- samhandling og informasjonsdeling. lokaliseringen av CERT-miljøer vil forsterke denne Det foreslås mer utstrakt bruk av inntrengnings- rollen. Cybertrusler kjenner typisk ingen grenser i testing, dette gjelder også rettet mot virksomheter hverken juridisk, offentlig-privat eller sektorvis for- som ikke er underlagt sikkerhetsloven og omfatter i stand, og håndteringen av slike hendelser krever rask tillegg et forslag til hjemling av inntrengningstesting informasjonsdeling berørte parter imellom. Rettidig uten forutgående samtykke fra berørt virksomhet. deling av informasjon innenfor slike rammer er kri- Det understrekes at tiltakene i sikkerhetsfaglig tisk for selve håndteringen av hendelsen, men det er råd så lang bare er forslag fra NSM. Behandlingen av et skadepotensial knyttet til dette. Også denne fakto- den kommende langtidsmelding for Forsvaret og ren teller for et sterkere tilsyn med NorCERTs rolle. samfunnssikkerhetsmeldingen, som begge legges Godt tilsyn med navet i dette samarbeidet vil poten- frem for Stortinget våren 2016, vil ventelig være sielt virke oppdragende også på tilstøtende miljøer avklarende for flere av disse initiativene. Det regje- fra øvrige sektorer. ringsoppnevnte Sikkerhetsutvalget ledet av Kim Traavik skal levere sitt innspill til ny sikkerhetslov 5. Spesielt om PST gjennom en NOU høsten 2016. Den videre behand- Situasjonen nå ling av denne vil være meget avgjørende for NSMs videre utvikling, spesielt på sivil side. PST er den organisasjonen som i størst grad er I forslaget til statsbudsjett for budsjettåret 2016 underlagt kontroll av EOS-utvalget. Dette både hva foreslås det bevilget ekstra midler til både anskaf- angår hyppighet og omfang av kontrollen. EOS- felse av utstyr til, og permanent styrking av, TSU- utvalget angir selv følgende hovedinteresser ved funksjonen i operativ avdeling i NSM. Dette er knyt- inspeksjon hos PST: tet til særskilte oppdrag for sikring av viktige objekter og områdene rundt disse mot ulovlig kartlegging – Tjenestens arkiver og registre og avlytting. – Tjenestens nye og avsluttede forebyggende saker (f-saker) og etterforskningssaker (e-saker) samt halvårskontroll av alle løpende f- og e-saker Delvurdering NSM – Tjenestens bruk av skjulte tvangsmidler EOS-utvalgets kontroll med NSM synes å være – Tjenestens utveksling av informasjon til innen- særlig tungt innrettet mot personellsikkerhetsaktivi- landske og utenlandske samarbeidspartnere teten, som i seg selv ikke omtales videre her. Selv i dagens situasjon og med dagens kontrolloppdrag, Denne listen er selvfølgelig i tråd med føringene synes graden av denne innrettingen å være uforholds- gitt i kontrollinstruksens § 11 om kontrollen med messig. Dette ut fra en erkjennelse av at NSM, spe- PST. Kombinert med samme regelverks detaljerte sielt ved operativ avdeling, forestår en del tekniske angivelse av kontrollfrekvens og kontrollobjekter aktiviteter som både må forstås og kontrolleres. blir oppdraget naturlig nok meget omfattende. Kon- Basert på den informasjonsinnhenting som er gjort, trollinstruksen spesifiserer et minimum av seks virker det som om inspeksjonene som i dag gjennom- inspeksjoner årlig av Den sentrale enhet i PST med føres hos NorCERT primært er av informativ karak- gjennomgang av nye saker og løpende bruk av ter. skjulte tvangsmidler, samt minst ti stikkprøver i arki- I et fremadskuende perspektiv vil dette funnet ver og registre i hvert møte, og med gjennomgang av være langt viktigere. Selv om flere av forslagene om alle løpende saker minst to ganger årlig. I tillegg skal NSM fremtidige virke foreløpig bare er det – forslag, det gjennomføres årlig inspeksjon av PST-enhetene i er det ut fra rent tekniske og sikkerhetsfaglige vurde- minst fire politidistrikter. ringer en naturlig fremskrivning av hva en nasjonal EOS-utvalget har tilgang til det sentrale arbeids- sikkerhetsmyndighet som NSM forventes å dekke. registeret Smart, sentral filstruktur og tjenestens EOS-utvalget må derfor etter undertegnedes syn i arkivsystem. Registreringer i Smart inneholder langt større grad enn hva tilfellet er nå, konsentrere typisk informasjon fra og/eller lenker til flerkilde seg om de mer teknisk rettede aktivitetene hos NSM. informasjon knyttet til hendelser og objekter. Det er i Isolert sett vil endringene i og utviklingen av kontrollfunksjonen et betydelig fokus på enkeltsaker NSMs tekniske kapasiteter være viktige nok til at et og forhold knyttet til grunnlag for lagring av person- endret fokus er nødvendig. Både utvidet bruk av inn- opplysninger, manglende sletting i tråd med retnings- trengningstesting, videreutvikling av VDI sensor- linjer mv. I tillegg har man etter at systemtilgang ble nettverket samt nye oppgaver og ny utrustning til gitt undersøkt flere forhold knyttet til lagring av per- TSU-enheten bør være selvsagte kontrollpunkter for sonopplysninger utenfor de ordinære systemene. EOS-utvalget i fremtiden. EOS-utvalget inspiserer ikke PSTs e-postsystem. Dokument 16 – 2015–2016 239

Svært mange av punktene som resulterer i kritikk Det er lett å forstå PSTs isolerte overvåkingsfag- fra EOS-utvalget skyldes prosessuelle forhold enten lige begrunnede behov for å kunne gå til denne type det er rutiner som ikke er fulgt fullt ut, eller fravær av metodebruk, og det ligger langt utenfor mandatet i eller mangelfulle retningslinjer og rutiner på enkelte dette arbeidet å mene noe om det er riktig at det åpnes områder. for dette. Det som imidlertid faller innenfor mandatet Formen på EOS-utvalgets kontroll er til en viss er å mene noe om hva det betyr fra et kontrollper- grad et resultat av den sterke fokuseringen på enkelt- spektiv. saker. Bruk av søkebegrep i PSTs systemer er en vik- En åpning for denne type urettet innsamling og tig inngangsvektor. Søkebegrepene avledes av kon- lagring av store datamengder vil åpenbart medføre et trollsakens natur. Dersom det ikke handler om under- betydelig skadepotensial, se blant annet drøftelsene i søkelser knyttet til konkrete saker, eksempelvis en punktet «Spesielt om stordata» og punktet «Spesielt klage, synes søkebegrepene å bli dannet med bak- om metadata». Både skadepotensialet og nyttever- grunn enten i en hypotese knyttet til en sakstype eller dien knyttet til innsamlet materiale, vil øke med lag- en analyse av hva man ikke burde finne. ringstiden og dermed volumet. Det som isolert sett øker skadepotensialet mest er at man går over til en i hovedsak urettet innsamling og lagring av informa- FREMTIDIG UTVIKLING sjon. Det er kjent at PST har fremmet flere forslag til Som tidligere nevnt i beskrivelsen av stordatafe- nye tekniske metoder for innsamling, bearbeiding og nomenet er det helt nødvendig med maskinelt basert analyse av informasjon. Dette har sitt bakteppe både analyse som benytter seg av algoritmer for bearbei- i den generelle teknologiske og samfunnsmessige ding av store datamengder. Prinsipielt vil effektivi- utvikling og konkrete forhold som eksempelvis trus- teten til denne maskinelt baserte analysen øke over selaktørers økende grad av egenbeskyttelse gjennom tid. For å ta et eksempel betyr dette at man potensielt for eksempel kryptering. Forslagene som foreligger i 2020 vil kunne tolke noe annet og mer av data sam- omhandler blant annet innsamling og analyse av stor- let inn i 2015 enn man gjør det i 2015. Ved å legge til data fra Internett og hjemling av adgang til dataavle- data samlet inn i årene 2016-2020 vil man ytterligere sing842. kunne tolke data samlet inn i 2015. Det er altså van- Dataavlesing kan implementeres på mer eller skelig å mene noe med høy kvalitet om hvor stort mindre inngripende måter; på den ene siden en skadepotensialet er/vil være av den enkle grunn at det metode med det formål å gi PST mulighet til fortlø- endrer seg over tid, også for historiske data. Når man pende å overvåke all aktivitet i et datasystem, mens i da legger til at innsamling er urettet – at man prinsi- den andre enden av skalaen mer som en mulig gjen- pielt er i stand til/har ønske om å «samle inn alt» fra nomføringsmåte for kommunikasjonskontroll og enkelte datakilder, er det åpenbart at et effektivt kon- hemmelig ransaking, slik at PST settes i stand til å trollregime må se vesentlig annerledes ut enn det sikre informasjon som er kryptert eller på annen måte gjeldende. Sannsynligvis må man tenke i retning av er gjort utilgjengelig. Den sistnevnte tilnærmingen er maskinbasert kontroll og slusing av både spørring om langt mindre inngripende i individets personvern. og uttak av informasjon, se for øvrig figur 1 i punktet om bulkinnsamling og bulkaksess. Dersom forslaget til dataavlesing nå får en reell politisk behandling antas det uansett at dette vil være å regne som et nytt skjult tvangsmiddel med tilhørende Delvurdering PST behov for kontroll fra EOS-utvalget. Kontrollen med PST er meget omfattende og til- I sjef PSTs forslag til endringer i politiregisterlov synelatende i stor grad forhåndsdefinert hva angår og -forskrift for å legge til rette for stordata innsam- form og gjennomføring. Avvik som påvises aksepte- ling og analyse av informasjon fra åpne kilder, her- res i stort som avvik av PST, og det gjøres endringer under sosiale media, refereres det til følgende utsagn som eksempelvis retting av programvare, skjerping fra 22. juli-kommisjonens rapport843: av etablerte rutiner og etablering av nye. Likevel kan PST bør ikke la bekymringen for å bli beskyldt for undertegnede, etter å ha gått igjennom mye av det politisk overvåking stå i veien for å følge med på åpne historiske materialet fra EOS-utvalgets kon- ekstremistiske nettsider, og gjøre registreringer om troll, ikke fri seg fra en følelse av at «feilen bare flyt- noen framsetter trusler eller andre ytringer som gir ter seg et annet sted». Det kan synes som om avvik grunnlag til mistanke. som påtales rettes som enkeltstående hendelser, men ikke har den nødvendige organisatorisk lærende effekt som fører til varig endring. Noe av forklarin- 842. Metodekontrollutvalget definerte i NOU 2009:15 dataavlesing som «(…) det å skaffe seg tilgang til opplysninger i et gen på dette forholdet kan ligge i kombinasjonen av elektronisk datasystem ved hjelp av dataprogrammer eller hva som kontrolleres (mange enkeltsaker), den høye på annen måte.» graden av notoritet i saksbehandlingen med alt det 843. NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen, side 391 betyr av skriftlighet, og den relativt høye gjenvisitt- 240 Dokument 16 – 2015–2016 frekvensen – det blir sjeldent anledning til reell orga- 2014 ble det gjennomført fire inspeksjoner av sentral nisatorisk læring. organisasjon og en inspeksjon ved en av tjenestens Selv om det aller meste av PSTs virksomhet faller stasjoner. Særlig fokus knyttes til innsamling av innenfor kjernen av EOS-utvalgets kontrolloppdrag, informasjon rettet mot norske borgere i utlandet, og at kontrollmengden derfor iboende vil være bety- deling av denne informasjonen og internkontrollen delig, synes det både unødvendig og dels negativt for med virksomheten. EOS-utvalget har i sin kontroll både kontrollkvalitet og -effektivitet med føringer à med Etterretningstjenesten nå fått full tilgang til det la de som oppstilles i EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. sentrale, flerkilde informasjonsforvaltningssystemet 2 som «gjennomgå alle saker» mv. I dagens situasjon i tjenesten, og direkte søketilgang i et av de mest sen- kan så godt som all metodebruk hos PST vurderes trale innsamlingssystemene som retter seg mot infor- med tanke på skadepotensial, noe som legger godt til masjonskilder av særskilt relevans for EOS-utvalgets rette for en risikobasert tilnærming til tilsynsoppdra- kontrolloppdrag. EOS-utvalget kontrollerer ikke get. Med en risikobasert, gjerne tematisk fundert, til- Etterretningstjenestens e-postsystem. nærming til kontrolloppdraget er det undertegnedes mening at både effektiviteten (medgått tid versus Fremtidig utvikling kontrollgevinst) og kvaliteten på det utførte arbeidet Sjefen for Etterretningstjenesten, generalløytnant vil øke, med tilsvarende positive konsekvens hos Kjell Grandhagen fremholdt i et foredrag i Oslo Mili- PST. tære Samfund 16. mars 2015 noen utviklingstrekk I et fremtidsperspektiv synes det utenkelig at ikke som kan brukes som bakteppe for en vurdering av noen av de foreslåtte endringene i PSTs metodetil- endringer som kan forventes knyttet til Etterretnings- fang vil bli realisert i en eller annen form. Enn videre tjenestens utvikling. kan man anta at det vil bli tatt i bruk andre for tiden Om terrortrusselen før og nå; ikke åpent diskuterte metoder. Dette stiller uansett EOS-utvalget overfor en ganske endret kontrollutfor- «Fokus var primært på om internasjonale terror- dring, hvor andre metoder må tas i bruk for å sikre nettverk kunne planlegge og gjennomføre ter- effektiv og troverdig kontroll. roranslag i Norge. Dette har nå endret seg fundamen- talt. Grensen mellom utviklingen ute og hjemme er i 6. Spesielt om Etterretningstjenesten oppløsning. Potensielle terrorister befinner seg nå her hjemme, midt i blant oss. Noen av disse potensielle Situasjonen nå terroristene reiser utenlands i jihad, for så å returnere hjem til Norge. Andre holder seg hjemme, men blir Etterretningstjenesten har gjennomgått en bety- influert av terrororganisasjoner der ute til å forsøke å delig utvikling de senere år. En utvikling som i øken- gjennomføre anslag.» de grad har aktualisert kontrolloppdraget til EOS- utvalget spesielt overfor denne tjenesten. Etterret- Om betydningen av aktiviteten i det digitale rom; ningstjenestens tekniske kapasiteter har tradisjonelt vært og er fortsatt både dyptgående og vidtrekkende, «Nettverksbaserte etterretningsoperasjoner er nå, det som kanskje har endret seg mest er målene de tek- sammen med terror, den mest alvorlige, akutte trussel niske metodene rettes mot og til dels hvor de benyt- mot norske interesser. Slike operasjoner utføres mot tes. en rekke mål i Norge, og fremmed etterretning angri- per fortløpende norske myndigheter og samfunnskri- EOS-utvalget angir selv følgende kontrollområ- tiske virksomheter. Etterretningstjenesten har oppga- der ved inspeksjon hos Etterretningstjenesten: ven med å avdekke truslene og hvem som står bak. Vi nøler ikke med å navngi aktørene Russland og Kina – Tjenestens tekniske informasjonsinnhenting som står bak de mest alvorlige nettverksbaserte etter- – Tjenestens informasjonsutveksling med innen- retningsoperasjonene rettet mot Norge. Begge nasjo- nene har høy kompetanse og viser stor grad av pågå- landske og utenlandske samarbeidende tjenester enhet i sin tilnærming mot norske mål.» – Tjenestens arkiver og registre – Foreleggelsessaker for Forsvarsdepartementet og Til sist fremheves tilbakekomsten av mellomstat- interne godkjenninger lig væpnet konflikt i Europa og Russlands betydning;

Kontrollinstruksens § 11 angir at det som et mini- «Det tredje, og i et lengre perspektiv, kanskje det mum skal gjennomføres to årlige inspeksjoner ved viktigste utviklingstrekket i min tid som Sjef E, er til- Etterretningstjenestens hovedkvarter og av minst to bakekomsten av mellomstatlig væpnet konflikt i Eu- av Etterretningstjenestens stasjoner og/eller etterret- ropa. Utviklingen i Russland og Nordområdene har alltid vært en dimensjonerende oppgave for tjenes- nings-/sikkerhetstjeneste ved militære staber og ten, og vi har alltid fulgt den potensielle risikoen for avdelinger. konflikt tett.» I takt med utviklingen i Etterretningstjenesten har EOS-utvalget intensivert kontrollen med tjenesten Alle utviklingstrekk kan fra et analytisk ståsted utover minimumskravet angitt i kontrollinstruksen. I vurderes å ha betydning for forhold sentrale for EOS- Dokument 16 – 2015–2016 241 utvalgets kontrolloppdrag. Det går både på behovet Dersom for eksempel kabelbåren informasjon inn for intensivert samarbeid og rettidig deling av infor- i landet tilgjengeliggjøres for Etterretningstjenesten, masjon mellom EOS-tjenestene nasjonalt og interna- kan dette på generelt grunnlag både gjøres som bulk- sjonalt og, kanskje mest dimensjonerende, behovet innsamling og som bulkaksess, jf. drøftelsene på side for tilgang til informasjonskilder som normalt ikke 8-10. Både bulkinnsamling og bulkaksess må drøftes har vært en del av Etterretningstjenestens portefølje. opp mot bestemmelsene i § 4 i lov om Etterretnings- Senere sies det; tjenesten. Enten den ene eller andre tilnærming velges, vil en spørring i datamengden måtte være mål- «(…) Etter mitt faglige skjønn er det vanskelig å rettet. Målrettede spørringer er kontrollerbare både i unngå å samle inn data bredt dersom en skal evne og forkant og i etterkant, og det er teoretisk og praktisk avdekke den ukjente terroristen eller ukjente digitale mulig å sette opp forsvarlige kontrollmekanismer for trusselen. Innsamlingen skal være målrettet, men den målrettede letingen etter den relevante informasjonen dette, jf. behandlingen av automatisert maskinell krever nødvendigvis at man finner et punkt å nøste ut kontroll i punktet om bulkinnsamling og bulkaksess. fra, og for å gjøre det må man ha aksess til betydelige Det som vil være den største forskjellen fra dagens mengder data, herunder til elektronisk kommunika- situasjon, og det som isolert sett øker skadepotensia- sjon som benyttes av de aktuelle aktørene. Bare på let mest, vil være at man går fra en situasjon hvor det den måten kan vi gjennom møysommelig arbeid fin- er innsamling mot, eller aksess til, informasjon som i ne de halmstråene, de små brikkene og de forbindel- all hovedsak ikke antas å være knyttet til norske sene som gjør at puslespillet faller på plass. Det, mine damer og herrer, er dagens utfordring. Hvis man vil fysiske eller juridiske personer til en situasjon hvor at jeg og mine medarbeidere skal finne disse ukjente det gjøres innsamling mot eller gis aksess til informa- truslene, enten de er potensielle terrorister eller al- sjon som i all hovedsak kan knyttes til norske fysiske vorlig skadevare som kan infisere våre samfunnskri- eller juridiske personer. Selv om dette kan være tiske datasystemer, må man også forstå at jeg må be- håndterbart gjennom kontrollmekanismer knyttet til sitte de verktøy som skal til for oppdage disse ukjente regimer for spørring og uthenting av informasjon, er ukjente. (...) skadepotensialet langt større og risikonivået deretter. Og vi vet meget vel hvilke verktøy det er som vir- Dette må gjenspeiles i kontrollregimet. ker i denne sammenhengen. Kommunikasjonsetter- I tillegg til forsvarlig kontroll og etterprøvbarhet retning frembringer i særklasse mest av den type in- med spørring og datauthenting, er det grunnleggende formasjon som bidrar til både å forhindre terrorhand- forhold knyttet til målutvikling og etablering av hen- linger og å oppdage den mest alvorlige skadevaren siktsmessige grensesnitt for spørring og datauthen- som treffer våre vitale datanettverk. ting som må adresseres. (…)»

Generalløytnant Grandhagen går i dette foredra- Delvurdering Etterretningstjenesten get meget langt i å indikere behovet for en aksess til Kontrolloppdraget knyttet til Etterretningstjenes- informasjonsstrømmer som ikke er tilgjengelig for ten er mer overordnet formulert med færre detaljert Etterretningstjenesten i dag. krav til inspeksjonenes innhold og lavere krav til Ekspertutvalget for forsvaret av Norge (Tamnes- inspeksjonsfrekvens. EOS-utvalget har etter en tid – utvalget) sier i sin sluttrapport «Et felles løft» følgen- og over tid – prioritert kontrollen med Etterretnings- de våren 2015: tjenesten høyere og gjennomfører i dag større aktivitet enn minimumskravet i kontrollinstruksen. EOS- «Kabler er hovedforbindelsen for elektronisk utvalgets teknisk sakkyndige har vært sentral i plan- kommunikasjon mellom Norge og utlandet. For å legging og gjennomføring av inspeksjoner i Etterret- kunne oppdage, varsle og håndtere utenlandske trus- ningstjenesten. Sammen med EOS-utvalgets sekreta- ler som terror, spionasje og digitale angrep, trengs det å kunne følge med på relevant internettrafikk som riat synes det klart at man forbereder inspeksjonene går via kabler. Dette vil kunne utgjøre et slags digitalt godt, noe som muliggjør en effektiv kontroll fra grenseforsvar.» EOS-utvalget ved inspeksjon. Det er investert mye i å bygge tillit mellom EOS- Mange andre land Norge normalt vil sammen- utvalget og Etterretningstjenesten, og det vurderes at ligne seg med har allerede en betydelig grad av til- tilliten er gjensidig, dette bidrar også til godt resultat. gang til systemene til kommersielle aktører for elek- Alt i alt synes det som om kontrollen med Etterret- tronisk kommunikasjon (ekom), eller på annet vis ningstjenesten både er relevant og effektiv, og at den aksess til slikt materiale. Selv om en utvidet aksess til har positiv læringsnytte for tjenesten selv. Dette gjel- informasjon fra kommersielle ekomaktører ikke der i nåsituasjonen. endrer noe prinsipielt ved allerede etablerte prosedy- Dersom man i den videre utvikling av Etterret- rer, tillatelsesregimer mv. for denne type innsamling, ningstjenestens informasjonstilgang åpner for aksess bearbeiding, analyse og rapportering, er det fra kon- til kabelbåren informasjon inn i Norge, synes det helt trollperspektiv en betydelig utfordring. nødvendig med en langt sterkere kontroll både av 242 Dokument 16 – 2015–2016 spørring og datauthenting og av det målutviklingse- skyldes at EOS-utvalget her står friere til å innrette lementet som bygger opp et informasjonsspeil som er sin kontroll basert på det aktuelle situasjonsbildet. egnet for spørring og uthenting. De senere år har alle tjenestene som jevnlig inspiseres lagt til rette for at EOS-utvalget for inspek- 7. Vurdering av styrker og svakheter – sjonsformål har fått direkte og uhindret tilgang til metodikk interne fagsystemer. Dette har utvilsomt ført til en mer troverdig og effektiv kontroll på mange felter. Formålet med kontrollen er iht EOS-kontrolloven Likevel vil denne type tilgang alltid være heftet med § 2 å klarlegge om og forebygge at det øves urett mot både praktiske utfordringer (ofte komplekse ekspert- noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngri- systemer) og ikke minst den generelle begrensning at pende midler enn det som er nødvendig etter forhol- den tilgangen man gis prinsipielt bare er en represen- dene, og at tjenestene respekterer menneskerettighe- tasjon av en kapasitet og ikke kapasiteten selv. Beho- tene, å påse at virksomheten ikke utilbørlig skader vet for å ha kunnskap om og forstå de totale innsam- samfunnslivet og å påse at virksomheten holdes lings- og bearbeidingskapasiteter blir ikke noe min- innen rammen av lov, administrative eller militære dre av dette, og tillitsfaktoren må være høy for at direktiver og ulovfestet rett. dette skal være et effektivt kontrollverktøy. Ved vurdering av EOS-utvalgets kontrollmetodikk basert på en gjennomgang av kontrollvirksom- Kartlegging av teknologisk kompetanse heten rettet mot utvalgte EOS-tjenester, er det helt nødvendig å legge rammene for løsning av kontroll- EOS-utvalget har syv medlemmer utvalgt av oppdraget til grunn. I tillegg til bestemmelsene om Stortinget i plenum etter innstilling fra Stortingets tilgang til informasjon og taushetsplikt om denne er presidentskap. Funksjonsperioden er normalt fem år, det spesielt kontrollinstruksens § 11 som fremstår men medlemmene kan gjenoppnevnes. som styrende for operasjonaliseringen av oppdraget. Utvalget utfører sitt løpende arbeid uavhengig av Kontrollinstruksens § 11 om tilsyn angir både til- Stortinget, og stortingsrepresentanter kan ikke samti- synsoppgaven knyttet til de forskjellige, navngitte dig være medlem av utvalget. Stortinget har lagt vekt på at utvalget bør ha en bred sammensetning, hvor EOS-tjenestene og, ikke minst, konkrete føringer for både politisk erfaringsbakgrunn og erfaring fra andre tilsynsvirksomheten hva angår hvem som skal besø- samfunnsområder er representert. I dagens utvalg har kes hvor ofte hvor. Det beste som kan sies om denne er det en hovedtyngde av individer med tung erfaring type bestemmelser er at det sikrer et visst minimum- fra både politisk arbeid, forvaltning og akademia – snivå av inspeksjonsaktivitet og at det medfører stor inkludert jus og rettsinformatikk. Det er i liten grad grad at forutberegnelighet for de som er underlagt til- spesiell teknisk kompetanse i selve utvalget, ei heller syn. Som plattform for tilsynsarbeid fremstår det spesifikk EOS-faglig kompetanse. imidlertid som en tvangstrøye som utgjør et direkte Sekretariatet til EOS-utvalget består i dag (når hinder for et risikobasert, effektivt tilsyn tilpasset et fullt bemannet) av i alt ti personer hvorav seks juris- kontrolloppdrag i stadig endring. Dette fremstår kanter (inkludert leder), én teknolog, én samfunnsviter skje klarest i kontrollen med PST, som både i volum og to administrativt ansatte. I tillegg er det en midler- (eksempelvis kravet om «gjennomgang av alle tidig tilsatt jurist i full stilling. Sekretariatet fremstår løpende saker minst to ganger årlig») og orientering med en kjerne av individer med kontinuitet i sin rolle er sterkest styrt av kontrollinstruksen. Man ser i kontrollfunksjonen og god forståelse for det sam- eksempelvis at opplysninger slettes etter inspeksjon funnsmessige perspektivet EOS-utvalget forvalter. og at prosedyrer endres og feil rettes, men det kan Teknologen er relativt nytilsatt og tiltenkt en rolle for stilles spørsmål om læringseffekten er på topp. Det sekretariatet i kontrollfunksjonen i tillegg til å ha synes i beste fall å være en suboptimal arbeidsmeto- ansvaret for intern systemforvaltning. Teknologens dikk som beslaglegger betydelige deler av EOS- kompetanse er ikke vurdert da han pr dags dato ikke utvalgets og, ikke minst, sekretariatets tid. er eksponert for denne delen av arbeidet. Det er en interessant observasjon i denne sam- EOS-utvalget støttes i sitt arbeid av ekstern tek- menheng at den tjenesten som gjennom kontrollin- nisk bistandsperson med anslagsvis 10 % av et års- struksen er underlagt den minst spesifiserte kontrol- verks innsats pr år. Den aktuelle tekniske bistands- len med den laveste spesifiserte kontrollfrekvensen, person har vært i kontinuerlig posisjon siden 1999 og kanskje er den tjenesten som mest effektivt tar til seg representerer således betydelig kontinuitet i EOS- og internaliserer tilbakemeldingene fra EOS-utval- utvalgets arbeid og utvikling. Teknisk bistandsper- get. Dette gjelder Etterretningstjenesten som i son har en meget solid og relevant formalbakgrunn utgangspunktet basert på blant annet beskyttelsesbe- og yrkeserfaring, og vurderes som en særs kompetent hov, kompartmentering og teknisk kompleksitet ressurs i forhold til det aktuelle kontrolloppdraget. skulle antas å være et krevende kontrollobjekt. Det Teknisk bistandsperson fyller en meget viktig rolle vurderes som sannsynlig at dette funnet blant annet for sekretariat og utvalg gjennom både den reelle inn- Dokument 16 – 2015–2016 243 sikt og forståelse han har for eksisterende systemer vil måtte komme som et tillegg til dagens manuelle og kan erverve seg for nye, og det bidraget dette gir kontroll. til innretting av kontrollvirksomheten. Han fyller i Det vurderes som nødvendig at maskinelt baserte tillegg en viktig funksjon ved å kunne formidle denne kontrollmekanismer vurderes, utvikles og implemen- kunnskapen på adekvat nivå til både utvalg og sekre- teres som en del av design, utvikling og implemente- tariat som grunnlag for deres rolleutøvelse. ring av nye teknologiske metoder. Ikke minst fordi denne type kontrollmekanismer utviklet i etterkant Vurdering av funn for å tilpasse seg en allerede implementert teknologi, både blir mer kostbare og mindre effektive enn der- EOS-utvalgets virksomhet er regulert i lov om som de planlegges og utvikles i takt med metoden. På kontroll med etterretnings-, overvåkings- og samme måte som man snakker om security by design sikkerhetstjeneste 3. februar 1995 nr. 7, også kalt lov bør man fremme control by design. om kontroll med hemmelige tjenester eller kon- EOS-utvalget har kanskje nådd så langt det kan nå trolloven. Bestemmelsene i loven suppleres kvalitetsmessig innenfor rammene av dagens kon- av instruks om kontroll med etterretnings-, overvå- trolloppdrag og kompetansesammensetning. Som kings og sikkerhetstjeneste 30. mai 1995 nr. 4295, 844 kartleggingen viser, er det lite teknisk kompetanse i som er fastsatt av Stortinget . selve utvalget, men både utvalg og sekretariat nyter Hovedtrekkene i lov og instruks er altså skrevet i godt av en teknisk sakkyndig som har god innsikt i en tid hvor kontrollspennet var et annet enn det er nå, flere for kontrollutvalget kritiske områder. Kompe- og hvor klimaet mellom kontrollorgan og kontrollob- tansen til teknisk sakkyndig vurderes som meget høy jekter var preget av den nære historien før etablering og relevant. Samtidig er det slik at teknisk sakkyndig av kontrollregimet. Fra et tilsynsfaglig ståsted vurde- ikke er en del av selve utvalget. Han er også stort sett res ikke dagens regelverk optimalt i forhold til utfor- alene om å representere det tekniske området, noe dringen. Dette gjelder kanskje spesielt kontrollin- som alltid vil være en risikofaktor – for hvem er det struksens minimumskrav til tilsynsaktivitet. Med de som utfordrer teknisk sakkyndig? Tematikken tek- utfordringer man står overfor i et kontrollperspektiv nisk sakkyndig jobber med for EOS-utvalget egner synes det uhensiktsmessig å ha så klare og til dels seg ikke for frie lunsjdiskusjoner. ambisiøse aktivitetsmål når man kanskje burde kon- Innsatsen på det teknologiske området vurderes sentrere seg mer om resultat- og effektmål. Viktighe- altså kvalitetsmessig meget god, ressursinnsatsen ten og kritikaliteten av dette funnet vil bare bli større som noe underdimensjonert i forhold til dagens situa- med tiden. sjon og betydelig underdimensjonert i et fremtidsper- Utvelgelse av kontrollområde bør gjøres ut fra spektiv. Videre vurderes det som risikofylt bare å ha flere tilnærminger. Det må nok være både minstefre- én person, både i forhold til kvalitet og (manglende) kvenser for inspeksjoner, stikkprøvekontroller og korreksjon over tid, og i forhold til tilgjengelighet til andre systematiske og repeterende aktiviteter i bunn, tjenester. kall det gjerne grunnsikring. Det som likevel tyde- Den tekniske kompetansen må først og fremst ligst savnes i dagens bilde er en systematisk vurde- være overordnet og på systemnivå. God kunnskap ring av skadepotensialet de forskjellige metodene om – og formalbakgrunn i – informasjonsteknologi EOS-tjenestene bruker har i forhold til kontrollopp- vurderes å være en selvfølge. Videre bør det vektleg- dragets formål. Vurdering av skadepotensial gjøres ges personlige egenskaper som evne til å se ting i nok i mange tilfeller, bevisst eller ubevisst, som en sammenheng og evne til kritisk tenkning. Når tekno- del av planleggingen og forberedelsen av «neste logisk kompetanse rekrutteres bør det være en rekrut- inspeksjon», men systematikken og helheten i tilnær- tering for dette formål alene og ikke som et biprodukt mingen har i hvert fall ikke vært tydelig for underteg- av andre disposisjoner. Det bør vektlegges at fremti- nede. Tilsyns- og revisjonsfaglige miljøer bruker dige ressurspersoner på området tilegner seg forståel- denne type metodikk og det er etablert internasjonale se for EOS-tjenestenes prosesser ved for eksempel standarder som kan være relevante også for EOS- hospitering hos enkelte utvalgte tjenester. utvalget. Planer for fremtidig utvikling av verktøykassen Konklusjoner, tilrådninger hos flere av EOS-tjenestene fordrer mer effektiv kon- Det er i behandlingen over, i delvurderingene troll og sannsynligvis også en annen type kontroll. knyttet til de forskjellige tjenestene og vurderingen Tilgang til, og bruk av, store datamengder krever sys- av kontrollmetodikk, vist til konkrete områder som i temer som effektivt, troverdig og objektivt kan kon- et fremtidsperspektiv trenger et skarpere fokus og tet- trollere spørring og respons på spørring i systemer tere oppfølging. Disse konkrete eksemplene gjentas samt bevare notoritet om bruk av informasjon. Dette ikke her. Det er min oppfatning at EOS-utvalget kanskje 844. Fra www.eos-utvalget.no og omtalen av relevant regelverk har nådd så langt det kan nå kvalitetsmessig innenfor 244 Dokument 16 – 2015–2016 rammene av dagens kontrolloppdrag og kompetanse- I tillegg til teknisk kompetanse både i sekretariat sammensetning. Det er imidlertid et klart funn at og utvalg, vurderes det uansett positivt å videreføre hverken dagens kontrolloppdrag eller dagens kompe- en modell med ekstern teknisk bistandsperson. Dette tansesammensetning fullt ut svarer på fremtidens sikrer gode referanseverdier i et teknologibilde i utfordringer. rivende utvikling. Et av de viktigste grepene vil være å frigjøre res- Til slutt vurderes det tvingende nødvendig at en surser til risikobasert kontroll. En risikobasert kon- fremtidig kontrollfunksjon må kombinere manuell troll må være fundert i systematiske og repeterende kontroll med automatisert maskinell kontroll. Nye skadepotensialvurderinger av metodebruken til rele- metoder eller tilgang til nye datakilder som kan ten- vante EOS-tjenester. Det må defineres hensiktsmes- kes implementert som et resultat av den teknologiske sige resultat- og effektmål for tilsynsaktiviteten. og samfunnsmessige utviklingen, må legge inn auto- Aktivitetsmål bør ikke i sin helhet bortfalle, som matisert maskinell kontroll allerede ved design. Krav grunnsikring må det ligge et minstemål av aktiviteter til notoritet og krav til kontrollfunksjon for tredjepart som sikrer kontinuitet i tilsynet med utvalgte tjenes- (EOS-utvalget) må altså være like selvfølgelig som ter. krav til operasjonell funksjonalitet ved utarbeidelse For å kunne tilnærme seg fremtidens kontrollopp- av kravspesifikasjon. Som tidligere kommentert vil drag med troverdighet, er det nødvendig med mer kontrollfunksjoner som legges til i ettertid veldig ofte teknisk kompetanse. Dette gjelder ikke bare i timer vise seg å bli langt mer kostbare og mindre effektive men også i antall hoder, av årsaker som tidligere er enn dersom dette er en del av det opprinnelige kon- drøftet. Nødvendig teknisk kompetanse må etter min septet. mening være representert i hele verdikjeden. En ensidig satsning på oppbygging av teknisk kompetanse i sekretariatet vil føre til en uheldig asymmetri. Dokument 16 – 2015–2016 245

Vedlegg 4

Hvilke krav stiller Grunnloven og EMK til etterfølgende kontroll av sikkerhets- og etterretningstjenestenes inngrep i menneskerettigheter? Rapport utarbeidet av professor Erling Johannes Husabø, 11. desember 2015

1. Innledning tiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhets- Denne utredningen er skrevet på oppdrag fra myndighet (NSM) og Forsvarets sikkerhetsavdeling Stortingets Evalueringsutvalg for EOS-utvalget, med (FSA). Disse tjenestene omtales heretter som EOS- følgende mandat: tjenestene. En rekke av de metodene som EOS-tjenestene «Det bes om en utredning av hvilke krav som stil- benytter seg av, er beskrevet i lov eller forskrifter. les i Grunnloven og Den europeiske menneskeretts- Men det gjelder ikke alle. EOS-utvalgets rapporter til konvensjon (EMK), med tilhørende rettspraksis, til Stortinget inneholder også noe informasjon om etterfølgende kontroll av de delene av sikkerhets- og metodebruken. Likevel må det tas forbehold om at etterretningstjenestenes virksomhet som utgjør inn- utredningen er basert på en noe begrenset kjennskap grep i menneskerettigheter. til enkelte EOS-tjenesters arbeidsmetoder. Drøftelse- Det bes redegjort for hvilke generelle krav ne vil derfor i hovedsak bli relatert til de metodene Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 stiller til inn- som særskilt nevnes i mandatet, uten at det tas kon- henting av informasjon ved bl.a. skjult tvangsmiddel- kret stilling til i hvilket omfang for eksempel strate- bruk rettet mot identifiserte enkeltpersoner og strategisk overvåking benyttes (eller bør benyttes) av nor- gisk overvåking av store mengder informasjon som ske myndigheter. formidles gjennom tele- eller kabelnettet, samt til Et utkast til utredning ble presentert for Evalue- lagring og videreformidling av informasjon innhen- ringsutvalget i møte den 7. desember. Utkastet har tet ved slike metoder eller på annen måte. På den også vært gjennomgått av professor Jørgen Aall, som bakgrunn skal det særskilt drøftes hvilken betydning har kommet med verdifulle faglige innspill. Den EOS-utvalgets kontroll har for vurderingen av om endelige rapporten er uttrykk for utrederens egne etterretnings- og sikkerhetstjenestenes inngripende vurderinger av de rettslige spørsmål som mandatet virksomhet oppfyller de krav som følger av Grunnlo- reiser. ven § 102 og EMK artikkel 8 annet ledd. Dernest bes det utredet om det norske systemet for kontroll av etterretnings- og sikkerhetstjenestene 2. Aktuelle regler i Grunnloven og EMK oppfyller kravet til domstolstilgang som følger av Som en bakgrunn for den videre drøftelsen kan Grunnloven § 95 første ledd og kravet om tilgang til det være tjenlig å gi en oversikt over de aktuelle men- et effektivt rettsmiddel som følger av EMK artikkel neskerettighetene og peke på noen generelle trekk 13, og hvilken betydning EOS-utvalgets kontroll har ved samspillet mellom Grunnloven og EMK i denne i denne sammenhengen. sammenheng. Til sist bes det vurdert om Grunnloven og/eller Grunnloven ble i mai 2014 supplert med en rekke EMK tilsier at EOS-utvalget må eller bør pålegges å nye bestemmelser. Formålet var å styrke menneske- underrette enkeltpersoner om krenkelser av deres rettighetenes stilling i norsk rett. De nye bestemmel- menneskerettigheter som avdekkes gjennom utval- sene svarer i stor utstrekning til regler i ulike menne- gets kontrollvirksomhet. skerettskonvensjoner som Norge har sluttet seg til. Utrederens konklusjoner bes begrunnet. Utrede- Den viktigste av disse er EMK.845 I lys av forarbei- ren kan ta utgangspunkt i den gjennomgangen av dene til grunnlovsrevisjonen må vi kunne legge til EMD-praksis som er gjort i rapporten «Het mensen- grunn at de nye grunnlovsreglene som har et klart rechtenkader voor het Nederlandse stelsel van toe- forbilde i EMK, var ment å ha samme innhold som zicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten» fra etter konvensjonen på vedtakelsestidspunktet.846 Universitetet i Leiden i 2015, supplere denne med egne undersøkelser og vurdere det norske kontroll- Sammenhengen mellom Grunnloven og konven- systemet opp mot dette grunnlaget.» sjonsvernet kommer også til uttrykk i Grl. § 92:

Med «sikkerhets- og etterretningstjenestene» for- 845. For de spørsmålene som her drøftes, er også FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (forkortet SP) av be- stås de tjenestene som kontrolleres av Stortingets tydning. Når bare EMK nevnes i mandatet, har det sammen- kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og heng med at denne gjennomgående gir et mer vidtgående sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget). Det gjelder først vern. Noen steder blir det likevel vist til SP i notene. og fremst Etterretningstjenesten (E-tjenesten), Poli- 846. Jf. Stortinget, Dok. 16 (2011–2012) s. 90. 246 Dokument 16 – 2015–2016

Statens myndigheter skal respektere og sikre en tilsvarende adgang til å gjøre inngrep i rettighets- menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne vernet etter Grl. § 102 første ledd første punktum, grunnlov og i for Norge bindende traktater om men- noe som forutsetter at tiltaket har tilstrekkelig hjem- neskerettigheter. mel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmes- 852 I lys av denne bestemmelsen og formålet med sig. At myndighetenes inngrep overfor den enkelte grunnlovsrevisjonen må vi kunne forvente et tett må ha lovhjemmel, følger også av Grl. § 113. samspill mellom tolkningen av de nye grunnlovsreg- EOS-tjenestenes virksomhet kan også tenkes å lene og den europeiske menneskerettsdomstolens gripe inn i andre menneskerettigheter. Pressens rett 847 til å verne sine kilder er et viktig aspekt ved ytrings- (EMD) fortsatte og dynamiske tolkning av EMK. 853 Høyesterett har likevel understreket at det primært er friheten både etter Grl. § 100 og EMK art. 10. Norges øverste domstol som har ansvaret for å Regler som hjemler pålegg om informasjonsutleve- «tolke, avklare og utvikle» Grunnlovens menneske- ring eller åpner for kommunikasjonskontroll eller rettsbestemmelser.848 Spesielt når det gjelder regler i strategisk overvåking kan etter omstendighetene Grunnloven som har en mer særegen utforming sam- utgjøre et inngrep i ytringsfriheten fordi de represen- 854 menlignet med EMK, er det grunn til å tro at domsto- terer en potensiell trussel mot kildevernet. Visse lene vil fortsette en mer selvstendig tolkningstradi- former for overvåking kan også utgjøre et inngrep i sjon. I alle tilfeller utgjør Grunnloven og EMK selv- forenings- og forsamlingsfriheten (Grl. § 101 og stendige skranker for lovgivning og annen myndig- EMK art. 11) eller religionsfriheten (Grl. § 16 og hetsutøvelse.849 EMK art. 9). Siden det gjelder tilsvarende vilkår for Når det gjelder EOS-tjenestens aktiviteter av inngrep i disse andre rettighetene som etter EMK art. betydning for individenes menneskerettigheter, står 8, og saker som berører andre rettigheter gjerne også retten til respekt for privatlivet sentralt. I EMK angår privatlivet, vil den videre drøftelsen bli kon- uttrykkes denne rettigheten i art. 8:850 sentrert om privatlivsvernet. Når det gjelder kontrollen med myndighetenes inngrep i konvensjonsbestemte rettigheter, står EMK 1. Everyone has the right to respect for his private 855 and family life, his home and his correspondence. art. 13 sentralt. Den lyder slik: 2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as Everyone whose rights and freedoms as set forth in this Convention are violated shall have an effecti- is in accordance with the law and is necessary in a ve remedy before a national authority notwithstan- democratic society in the interests of national secu- ding that the violation has been committed by per- rity, public safety or the economic well-being of the sons acting in an official capacity. country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protec- Grunnloven inneholder ingen direkte parallell til tion of the rights and freedoms of others. denne regelen, men har i stedet en mer generell bestemmelse om adgang til domstolene. Grunnloven En lignende bestemmelse er nå inntatt i Grunn- § 95 første ledd første punktum lyder slik: loven § 102: Enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uav- Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og fa- hengig og upartisk domstol innen rimelig tid. milieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransa- kelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller. Denne bestemmelsen har et noe videre anvendel- Statens myndigheter skal sikre et vern om den sesområde enn den tilsvarende regelen i EMK art. 6 personlige integritet. første ledd. Den garanterer en adgang til domstolsbehandling i straffesaker og saker som gjelder avgjørel- Bestemmelsens første punktum er helt parallell til sen av en persons «civil rights and obligations». Både EMK art. 8 første ledd.851 Grl. § 102 har imidlertid ingen uttrykkelig unntaksbestemmelse slik som art. 8 851. Grl. § 102 første ledd andre punktum viderefører den tidli- andre ledd. Likevel har Høyesterett slått fast at det er gere § 102. Denne er nærmere behandlet i NOU 2009:15 s. 152–156 og vedlegg 2 og 3. 847. Se nærmere Aall 2015 s. 44–47 og Smith 2015 s. 364–368. 852. Se Rt. 2014.1105 avsn. 28, Rt. 2015.93 avsn. 60 og Rt. 848. Jf. Rt. 2015.93 avsn. 57. 2015.155 avsn. 52. 849. Der EMK gir et svakere vern enn Grunnloven, er det ikke 853. Se HR-2015-2308-A og Aall 2015 s. 297–299. noe argument for en svekkelse av Grunnloven vern, se EMK 854. Se bl.a. Weber og Savaria mot Tyskland, avvisningsavgjørel- art. 53. Skulle Grunnloven på et bestemt punkt bli tolket slik se 29. juni 2006 (saksnr. 54934/00) avsn. 143-153 og Tele- at den gir et svakere vern enn EMK, vil sistnevnte likevel ut- graaf Media mfl. mot Nederland, 22. november 2012 avsn. gjøre en selvstendig skranke, jf. menneskerettsloven 21. mai 118–132. 1999 nr. 30 § 3. 855. Se også SP art. 2 tredje ledd, som blir nærmere omtalt i Stor- 850. Se også SP art. 17, som beskytter mot vilkårlige inngrep i tinget Dok. 16 (2011–2012) s. 83 og Prop. 141 L (2012– den private sfære. 2013) s. 17–18. Dokument 16 – 2015–2016 247

Grl. § 95 og EMK art. 6 krever at rettergangen skal overvåking av store informasjonsmengder som for- være rettferdig og offentlig. midles gjennom tele- eller kabelnettet, utgjør et inn- EMK blir gjerne omtalt – også av EMD – som «a grep i privatlivet.858 living instrument».856 Det vil si at innholdet i rettig- Det er verd å nevne at myndighetenes adgang til hetsvernet er i utvikling. Gjennom en dynamisk for- å bruke skjulte tvangsmidler eller strategisk informa- tolkning har konvensjonsorganene over tid innfortol- sjonsovervåking i seg selv anses som et inngrep i pri- ket strengere krav til statene på en rekke områder. vatlivet, på grunn av potensialet for en krenkelse av Dette må det tas hensyn til når det – blant annet ved individet.859 Den enkelte klager trenger derfor ikke å hjelp av rettspraksis fra EMD – skal drøftes hvilke vise til at han eller hun er blitt gjenstand for det aktu- krav konvensjonen stiller. Også forståelsen av elle tiltaket, -det er nok å påvise en ikke fjerntlig- Grunnloven endrer seg over tid, og vil som nevnt bli gende mulighet for dette. påvirket av hvordan EMK tolkes til enhver tid. Opp- Det å lagre privat informasjon utgjør ifølge EMK gaven er å analysere innholdet i menneskerettighets- et selvstendig inngrep i privatlivet. Det gjelder enten vernet i dag. informasjonen er innhentet ved hjelp av skjulte For ordens skyld minnes det også om at de kra- tvangsmidler, strategisk overvåking eller på annen vene som Grunnloven og EMK setter, kun er mini- måte.860 Å videreformidle slik informasjon til andre mumskrav. Det hører til lovgiver å vurdere om det for nasjonale myndigheter eller til andre land anses i dag å gi menneskerettighetene et optimalt vern og opp- også som et selvstendig inngrep i privatlivet.861 rettholde en tilstrekkelig tillit til de hemmelige tje- Høyesterett har dessuten antatt at politiets gjennom- nestene er ønskelig å stille ytterligere krav til myn- høring av opptak av samtaler mellom advokat og dighetsutøvelsen og kontrollen med denne. klient, som er en type kommunikasjon som nyter sær- skilt vern, utgjør et selvstendig inngrep etter EMK 862 3. Krav til tjenestenes inngrep i privatlivet art. 8 og Grl. § 102.

3.1. Hva utgjør et inngrep? 3.2. Lovskravet En forutsetning for den videre drøftelsen er at 3.2.1. GENERELLE UTGANGSPUNKT visse deler av EOS-tjenestenes virksomhet utgjør inngrep i privatlivet. Siden Grl. § 102 første ledd Et grunnvilkår for å akseptere et inngrep i privat- første punktum var ment å gjenspeile EMK art. 8, må livet er ifølge EMK art. 8 andre ledd at tiltaket er «in terskelen for hva som regnes som et inngrep antas å accordance with the law». Generelt må reglene være være den samme etter begge bestemmelsene. tilgjengelige og tilstrekkelig presise til at den enkelte 863 De metodene som særskilt nevnes i mandatet, har mulighet for å forutse sin rettsstilling. For hem- utgjør utvilsomt et inngrep både i individenes privat- melig kommunikasjonskontroll kreves det at hoved- liv generelt og deres kommunikasjon spesielt. Det elementene i regelverket kommer til uttrykk i formell følger for det første av en langvarig og omfattende lov, som eventuelt kan suppleres med bestemmelser 864 praksis ved EMD at innhenting av informasjon om gitt med hjemmel i lov. enkeltpersoner gjennom bruk av skjulte tvangsmidler Når Høyesterett har innfortolket en tilsvarende utgjør et inngrep etter EMK art. 8.857 Dette betyr at inngrepsadgang etter Grl. § 102 første ledd første det for eksempel vil utgjøre et inngrep i privatlivet punktum, har forutsetningen vært at tiltaket «i tråd dersom myndighetene skaffer seg informasjon om enkeltpersoner ved hjelp av telefonavlytting eller 858. Se Weber og Savaria mot Tyskland avsn. 78–79 og Liberty annen kommunikasjonskontroll, romavlytting, skjult m.fl. mot Storbritannia, 1. juli 2008 (saksnr. 58243/00) avsn. fjernsynsovervåking utenom offentlig sted, teknisk 56–57. 859. Se bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 34-36, Amann mot sporing eller ved å pålegge andre å sikre og overle- Sveits, 16. februar 2000 (saksnr. 27798/95) avsn. 65, Rotaru vere slik informasjon. For det andre har EMD gjen- mot Romania, 4. mai 2000 (saksnr. 28341/95) avsn. 43 og nom flere nyere saker også klargjort at strategisk Kennedy mot Storbritannia, 18. mai 2010 (saksnr. 26839/ 05) avsn. 119–128. 860. 856. Se f.eks. Tyrer mot Stortbritannia, 2. april 1978 (saksnr. Se bl.a. Rotaru mot Romania avsn. 43 og S. og Marper mot 5856/72) avsn. 31, Marckx mot Belgia, 13. juni 1979 Storbritannia, 4. desember 2008 (saksnr. 30562/04 og 30566/04) avsn. 99. Slik også Rt. 2014.1105 avsn. 30. (saksnr. 6833/74) avsn. 58 og Scoppola mot Italia, 17. sep- 861. tember 2009 (saksnr. 10249/03) diss. votum. Se nærmere Hilst 2013 s. 180–183 og Kvam 2014 s. 857. Den grunnleggende avgjørelsen er Klass m.fl. mot Tyskland, 201-203. 862. 6. september 1978 (saksnr. 5029/71), se særlig avsn. 36. Se Jf. Rt. 2015.81, særlig avsn. 27–28. nærmere bl.a. Kvam 2014 s. 193–199 og Bruce/Haugland 863. Se nærmere Aall 2015 s. 126–148. 2014 s. 36–39. Sistnevntes definerer (s. 13) skjulte tvangs- 864. Selv om en etablert rettspraksis ellers har blitt godtatt som midler som «lovregulerte politimetoder som brukes uten at «law» under EMD, har et slikt rettsgrunnlag ikke blitt ansett den eller de metodebruken retter seg mot, har kunnskap om som tilstrekkelig i forbindelse med hemmelig kommunika- det, og som det kan besluttes utsatt eller unnlatt underretning sjonskontroll, se Cameron 2013 s. 171–172 og Venezia-kom- om». Denne definisjonen vil bli lagt til grunn i det følgende. misjonens rapport 2015 s. 25–26 med videre henvisninger. 248 Dokument 16 – 2015–2016 med de folkerettslige bestemmelsene som var møns- for «bulkinnsamling» og «bulkaksess» av store data- ter for denne del av § 102» har «tilstrekkelig hjem- strømmer enkelte særskilte utfordringer for lovgi- mel».865 Dette innebærer at Grunnlovens generelle ver.871 hjemmelskrav (§ 113) på dette området må tolkes og anvendes i samsvar med lovskravet i EMK art. 8. 3.2.2. DET NORSKE REGELVERKET Siden lovskravet skal verne mot vilkårlige myn- Det er ikke mulig her å gi en samlet vurdering av dighetsinngrep, har EMD stilt strengere krav til lovgrunnlaget dess større inngrepet anses for å være.866 kvaliteten av det norske regelverket omkring EOS- Derfor har domstolen i forbindelse med blant annet tjenestene. Noen generelle observasjoner tas likevel telefonavlytting og romavlytting understreket at lov- med, av hensyn til sammenhengen mellom kvaliteten reglene må være «particularly precise».867 De må av lovgrunnlaget og den etterfølgende kontrollen. være så klare at de gir borgerne en indikasjon om i Reglene omkring PSTs virksomhet er detaljerte hvilke situasjoner og på hvilke vilkår myndighetene både med hensyn til materielt grunnlag og prosedyrer kan foreta slike hemmelige inngrep i privatlivet.868 I for innhenting, lagring og videreformidling av per- Weber-salen fra 2006 ble innholdet i lovskravet i sonlig informasjon. Ved etterforskning av konkrete relasjon til hemmelige overvåkingsmetoder oppsum- straffesaker om for eksempel terrorisme eller spiona- mert slik at følgende minstekrav må være nedfelt i sje gjelder straffeprosesslovens regler både for bru- 872 lovverket:869 ken av tvangsmidler og ellers. PSTs øvrige virksomhet, inkludert bruken av tvangsmidler i forebyg- 873 – Karakteren av de forbrytelsene som kan gi grunn- gende øyemed, er regulert i politiloven. Tjenestens lag for en avlyttingsbeslutning behandling av personopplysninger reguleres dess- 874 – Hvilke persongrupper som kan bli gjenstand for uten av politiregisterloven. Lovreglene suppleres telefonavlytting av flere forskrifter, blant annet den såkalte PST- 875 – En grense for varigheten av telefonavlyttingen instruksen. Generelt synes lovverket omkring PST å tilfredsstille EMDs krav til tilgjengelighet og klar- – Prosedyren som må følges for å undersøke, bruke 876 og lagre innsamlede data het. 877 – Forholdsregler som må følges ved overlevering NSMs oppgaver fremgår av Sikkerhetsloven. av dataene til andre Den gjelder også for sikkerhetstjenesten i Forsvaret, – Under hvilke omstendigheter opptakene kan eller som Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) har det må bli slettet eller ødelagt overordnede ansvaret for. Sikkerhetsloven med tilhø- rende forskrifter framstår også generelt som et Den aktuelle saken gjaldt strategisk overvåking. moderne regelverk med detaljerte materielle og pro- EMD har også ellers understreket at det ikke er grunn sessuelle regler. Loven gir ikke selvstendig hjemmel til å stille andre krav til tilgjengeligheten og klarheten for bruk av tvangsmidler eller annen skjult overvå- av regler som gjelder mer generelle programmer for king. overvåking av kommunikasjon enn de som er utvik- E-tjenestens virksomhet blir regulert i Etterret- let med tanke på kontroll av individuell kommunika- ningstjenesteloven og Instruks om Etterretningstje- sjon.870 Men lovverket må alltid tilpasses de meto- nesten.878 Loven er langt mer generelt utformet enn dene som skal reguleres. Derfor reiser ulike former de tilsvarende reglene for PST. Den gir hjemmel for å «innhente, bearbeide og analysere informasjon som 865. Jf. Rt. 2015.93 avsn. 60. Se også Rt. 2014.1105 avsn. 23–30. angår norske interesser sett i forhold til fremmede 866. Se nærmere Aall 2015 s. 122–125. stater, organisasjoner eller individer» (§ 3 første 867. Jf. Kruslin mot Frankrike, 24. april 1990 (saksnr. 11801/85) ledd). En viktig begrensning er imidlertid at tjenesten avsn. 33 og Huvig mot Frankrike, 24. april 1990 (saksnr. 11105/84) avsn. 32. 871. 868. Se nærmere Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 24–30. Se bl.a. Malone mot Storbritannia, 2. august 1984 (saksnr. Se også punkt 3.4.1 nedenfor. Om hva som menes med 8691/79) avsn. 67 og Khan mot Storbritannia, 12. mai 2000 «bulkinnsamling» og «bulkaksess» vises det til Evalue- (saksnr. 35394/97) avsn. 26. ringsutvalgets rapport. 869. Weber og Savaria mot Tyskland avsn. 95. Denne oppsumme- 872. Straffeprosessloven (forkortet stprl.) 22.mai 1981 nr. 25, se ringen er gjentatt i flere senere saker, se f.eks. Ekimdzhiev særlig lovens fjerde del om tvangsmidler. mot Bulgaria, 28. juni 2007 (saksnr. 62540/00) avsn. 76. I 873. Politiloven 4. august 1995 nr. 53, se særlig §§ 17a–17f. Rt. 2014.1105 avsn. 30 gir Høyesterett en lignende sammen- 874. fatning av kravene etter EMK, og legger til grunn at lovskra- Politiregisterloven 28. mai 2010 nr. 16, særlig kap. 11. 875. vet etter Grunnloven her skal forstås på samme måte. Instruks for Politiets sikkerhetstjeneste 19. august 2005 nr. 870. Jf. Liberty m.fl. mot Storbritannia avsn. 63. I Kennedy mot 920. 876. Storbritannia avsn. 162, ble det midlertid lagt vekt på at sa- Når det gjelder lovgrunnlaget for skjulte tvangsmidler, se ken gjaldt telefonavlytting av bestemte personer, og at myn- den nærmere gjennomgangen i NOU 2009:15. dighetene da har et noe mindre spillerom for skjønn enn ved 877. Sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10. strategisk overvåking, noe som er en fordel for rettssikker- 878. Lov om etterretningstjenesten 20. mars 1998 nr. 11 og In- heten. struks om Etterretningstjenesten 31. august 2001 nr. 1012. Dokument 16 – 2015–2016 249 på norsk territorium ikke skal «overvåke eller på nærmere beskrivelse av hvilke metoder tjenesten kan annen fordekt måte innhente informasjon om norske bruke, særlig i den grad tjenesten skal kunne benytte fysiske eller juridiske personer» (§ 4 første ledd). Det metoder som ligner eller går ut over de som PST har er PSTs domene. Regelen forteller samtidig indirekte adgang til. At dette blir gjort i tilsvarende regelverk i at E-tjenesten driver overvåking og annen fordekt enkelte andre europeiske land, tyder på at det er informasjonsinnhenting om norske og andre lands mulig uten å underminere de hensynene som tjenes- borgere i utlandet, samt utlendinger som befinner seg ten skal ivareta. Det er derfor tvilsomt om dagens i Norge. Loven gir uttrykkelig hjemmel for etterret- hjemmelsgrunnlag for E-tjenesten tilfredsstiller de ningssamarbeid med andre land (§ 3 andre ledd). I kravene som nå stilles etter EMK. instruksen pålegges E-tjenesten å utveksle over- EOS-utvalgets kontroll av de ulike tjenestene er skuddsinformasjon med andre norske myndigheter, regulert i EOS-kontrolloven og en utfyllende instruks slik som PST.879 Det gjelder også en egen instruks for for utvalgets virksomhet.883 Dette regelverket synes samarbeidet mellom PST og E-tjenesten.880 generelt å ha det presisjonsnivået som forventes etter Hvilke metoder E-tjenesten kan bruke for å over- EMK art. 8. Det nærmere innholdet i disse reglene våke utlendinger, samt norske borgere i utlandet, sier kommer vi imidlertid tilbake til. hverken loven eller instruksen noe nærmere om. Det gjør heller ikke de utfyllende bestemmelsene til 3.3. Formålskravet instruksen som Forsvarsdepartementet vedtok i 2013 3.3.1. GENERELLE UTGANGSPUNKT (også tilgjengelig på Lovdata).881 Disse inneholder Videre følger det av EMK art. 8 at inngrepet må imidlertid enkelte nærmere regler om informasjons- tjene et av de formålene som nevnes i andre ledd. Et innsamling rettet mot norske personer i utlandet og tilsvarende krav om et «legitimt formål» gjelder iføl- utlevering av personopplysninger til utenlandske ge Høyesterett i relasjon til Grl. § 102 første ledd samarbeidende tjenester. Blant annet stilles det et første punktum.884 Blant de formålene som nevnes i uttrykkelig krav om formålsbestemthet og forholds- art. 8 er «national security», «public safety» og «the messighet både for innsamling og videreformidling prevention of crime». EMD har imidlertid advart mot av personopplysninger. Det gis også noen nærmere å strekke hensynet til nasjonal sikkerhet for vidt.885 regler om saksbehandling og beslutningskompe- Det er ikke nok at lovverket som sådan er ment å tanse. ivareta et legitimt formål. De aktuelle metodene og Samlet sett har E-tjenestens overvåking av uten- den konkrete bruken av dem må også tjene et av de landske og (i utlandet) norske borgere et klart svakere oppregnede formålene. Hvor tydelig formålet med et hjemmelsgrunnlag enn det som gjelder for PST. At tiltak er klargjort og hvor tungtveiende samfunnshen- E-tjenesten de senere årene har dreid oppmerksom- syn det dreier seg om, vil ha mye å si i den forholds- heten mer mot grupper og individer, som en følge av messighetsvurderingen som til sist avgjør om inngre- terrorfaren ute og hjemme, og at tjenesten samarbei- pet kan aksepteres. der tett med PST om slike saker, gjør dette mer problematisk enn før. Det samme gjør den raske tekno- 3.3.2. DET NORSKE REGELVERKET logiske utviklingen som gir stadig nye muligheter for overvåking over landegrensene. Generelt har EMD De hensynene som EOS-tjenestene er satt til å blitt mer skeptisk til statenes argument om at hensy- ivareta, er nærmere beskrevet i de respektive lovene. net til nasjonal sikkerhet krever vagere regler på dette Disse hensynene faller klart innenfor det som er legi- området.882 Å flytte noen av de reglene som nå finnes time formål etter EMK art. 8 og Grl. § 102. i instruksen og de utfyllende bestemmelsene opp i loven selv, vil gi bedre tilgjengelighet og større 3.4. Forholdsmessighetskravet demokratisk legitimitet. Dessuten bør det gis en noe 3.4.1. GENERELLE UTGANGSPUNKT Det tredje grunnkravet til inngrep i privatlivet er 879. Jf. Instruks om Etterretningstjenesten § 5 første ledd. ifølge EMK art. 8 andre ledd at inngrepet må være 880. Instruks om samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og «necessary in a democratic society». Dette innebærer Politiets sikkerhetstjeneste 13. oktober 2006 nr. 1151. at tiltaket må være nødvendig for å ivareta det legi- 881. Utfyllende bestemmelser for Etterretningstjenestens innsamling mot norske personer i utlandet samt for utlevering time formålet som det har, og at disse interessene i en av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tje- samlet vurdering anses som mer tungtveiende enn de nester, fastsatt av Forsvarsdepartementet 24. juni 2013 med interessene som krenkes ved menneskerettsinngre- hjemmel i Instruks for Etterretningstjenesten § 17. pet. Når Høyesterett i relasjon til Grl. § 102 første 882. Se Cameron 2013 s. 177: «The Court however – with the ex- ception of the Kennedy case, which was not really about se- 883. curity - has become increasingly skeptical to states’ argu- EOS-kontrolloven 3. februar 1995 nr. 7 og EOS-kontrollin- ments that national security justifies a vaguer and more flex- struksen 30. mai 1995 nr. 4295. ible approach to the requirements of foreseeability and 884. Jf. Rt. 2015.93 avsn. 60. safeguards.» 885. Jf. Ekimdzhiev mot Bulgaria avsn. 84. 250 Dokument 16 – 2015–2016 ledd første punktum har sagt at tiltaket må være «for- lig stor vekt på at det eksisterer adekvate og effektive holdsmessig», henviser det til den samme målestok- garantier mot myndighetsmisbruk. ken.886 At lovreglene omkring hemmelig kommunika- EMD understreker at den enkelte stat har en viss sjonskontroll er tilstrekkelig klare og nyanserte (se skjønnsmargin («margin of appreciation») med hen- punkt 3.2.1 ovenfor), er en forutsetning for at slike syn til de avveininger som må foretas og den kon- inngrep skal kunne anses som forholdsmessige og krete utformingen av regler og prosedyrer som skal dermed nødvendige i et demokratisk samfunn. EMD sikre rettighetene.887 Ved inngrep som begrunnes i har dessuten lagt stor vekt på hvem som er gitt kom- hensynet til nasjonal sikkerhet, har statene tradisjo- petanse til å bestemme om kommunikasjonskontroll nelt blitt ansett for å ha en vid skjønnsmargin.888 skal igangsettes, samt hvilke ordninger som er eta- Samtidig har EMD pekt på at vilkårlighet og myndig- blert for en uavhengig, etterfølgende kontroll med hetsmisbruk på dette området lett kan få svært alvor- hvordan metodene brukes i praksis. Mens betydnin- lige konsekvenser og føre utviklingen i retning av en gen av etterfølgende kontroll drøftes særskilt neden- «politistat», som er et motstykke til en demokratisk for, skal vi her se litt nærmere på selve beslutnings- rettsstat.889 Etter hvert som domstolen har behandlet kompetansen. en rekke saker på dette området, og statene til dels Ifølge EMD er det i prinsippet mest betryggende har innrettet seg etter denne praksisen, har skjønns- at den endelige beslutningen om å iverksette overvå- marginen derfor blitt noe snevrere.890 Siden Grl. king av bestemte personer tas av en domstol.893 Dette § 102 første ledd første punktum var ment å gjen- er likevel ikke et absolutt krav. EMD har i noen til- speile EMK art. 8, må det antas at grensen for hva feller akseptert at beslutningskompetansen har vært som i dag må anses som grunnlovsstridig i praksis vil lagt til et uavhengig organ innenfor forvaltningen, falle sammen med grensen for statenes skjønnsmar- eller eventuelt på ministernivå.894 Å overlate avgjø- gin på dette området. relsen til underordnede tjenestemenn innenfor det Når det gjelder de hemmelige tjenesters metode- organet som skal utøve overvåking, har derimot ikke 895 bruk, må hensynet til rikets sikkerhet og allmennhe- blitt ansett som betryggende nok. tens trygghet veies mot hensynet til at folk skal få ha Det stilles også krav til innholdet i prøvingen som sitt privatliv i fred og kommunisere fritt og ukontrol- foretas i forbindelse med en beslutning om å iverk- lert med andre. Siden dette er interesser av høyst for- sette overvåking.896 Beslutningsorganet må undersø- skjellig art, er det nødvendig å se avveiningen i lys av ke om det i den konkrete saken er en tilstrekkelig det overordnede målet om et «demokratisk samfunn» grunn til å tillate det aktuelle overvåkingstiltaket. som angis i art. 8. EMD pekte tidlig på faren for at Dette innebærer for det første en prøving av om det hemmelig overvåking fra myndighetenes side kunne er faktisk grunnlag for å mistenke en person for å underminere og ødelegge demokratiet, i stedet for å planlegge, utføre eller ha utført bestemte alvorlige beskytte det.891 Derfor kan slik overvåking bare god- straffbare handlinger. Dernest må beslutningsorganet tas i den utstrekning det er «strictly necessary for også prøve om den informasjonen som myndighe- safeguarding democratic institutions».892 Av samme tene trenger, kan innhentes på en annen og mindre grunn har domstolen på dette området også lagt sær- inngripende måte (subsidaritetskrav). Videre må organet i forbindelse med avveiningen av de motstri- 886. Jf. Rt. 2015.93 avsn. 60. dende hensyn også ta i betraktning at visse former for 887. Se nærmere Aall s. 157–164. Statenes skjønnsmargin har nå kommunikasjon, særlig kommunikasjon med advo- fått et generelt uttrykk i EMKs nye fortale (vedtatt men ikke kater, prester og journalister, nyter et særskilt vern.897 satt i kraft). Men som Aall peker på, synes innholdet i Endelig må staten kunne vise at denne forhåndskon- skjønnsmarginen å være uendret. 888. trollen også i praksis fungerer som en rettssikkerhets- Se f.eks. Leander mot Sverige, 26. mars 1987 (saksnr. 9248/ 898 81) avsn. 59, der EMD (i en sak om sikkerhetsklarering) ut- garanti. trykte det slik at «the margin of appreciation … was a wide one». 893. Se bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 56 og Kennedy mot 889. Slik allerede Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 42. Storbritannia avsn. 167. 890. Se Cameron 2000 s. 445 og Cameron 2013 s. 177–178. I We- 894. Se bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 56, Weber og Savaria ber og Savaria mot Tyskland (2006) avsn. 106 uttrykte mot Tyskland avsn. 115 og Kennedy mot Storbritannia avsn. EMD det slik at statene har «a fairly wide margin of appre- 166-168. ciation» på dette området. Dette er noe mindre åpen formu- 895. Se Savovi mot Bulgaria, 27. november 2012 (saksnr. 7222/ lering enn den tilsvarende i Leander-saken (se note 44 oven- 05) avsn. 56. for). En sak som tyder på at EMD har skjerpet kravene, er 896. Se særlig Dragojevic mot Kroatia avsn. 94. Dragojevic mot Kroatia (2015), se avsn. 78–102. 897. Se bl.a. Iordachi mot Moldova, 10. februar 2009 (saksnr. 891. Se Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 49. Tilsvarende bl.a. We- 25198/02) avsn. 50. Se videre Venezia-kommisjonens rap- ber og Savaria mot Tyskland avsn. 106. port 2015 s. 29. 892. Jf. Kennedy mot Storbritannia avsn. 153 og Dragojevic mot 898. Se særlig Iordachi mot Moldova avsn. 51–52. Slik også Hilst Kroatia, 15. januar 2015 (saksnr. 68955/11) avsn. 84. 2013 s. 231. Dokument 16 – 2015–2016 251

I forbindelse med strategisk overvåking tas det beslutte overvåkingstiltak mot utlendinger i utlandet gjerne privatlivs-relaterte beslutninger i flere trinn. sier de kunngjorte reglene ikke noe om. Ved en gjen- Man kan her typisk skille mellom en beslutning om å nomgang av regelverket for E-tjenesten bør man der- iverksette en generell kontroll med en informasjons- for også se nærmere på om beslutningskompetansen strøm, en beslutning om hvilke søkekriterier som er plassert og regulert slik at det tilfredsstiller de kra- skal brukes for å selektere informasjonen (tematiske vene som følger av EMK art. 8. ord, navn e l), og en beslutning om på grunnlag av den selekterte informasjonen å se nærmere på innhol- 3.5. Særlig om betydningen av etterfølgende det i informasjonen til eller fra bestemte personer og kontroll adresser.899 Siden de to siste beslutningstypene berø- 3.5.1. GENERELLE UTGANGSPUNKT rer enkeltpersoner mest direkte, må det antas at det i relasjon til art. 8 vil være særlig viktig at en uavhen- Enten beslutningen om å iverksette overvåking gig instans er involvert på disse stadiene. treffes av en uavhengig domstol eller ikke, stilles det EMDs praksis viser at det likevel er summen av i tillegg krav om en etterfølgende kontroll med gjen- rettssikkerhetsgarantiene som til sist avgjør om inn- nomføringen av overvåkingen.906 Dette er som nevnt grepet kan aksepteres under art. 8 andre ledd.900 Der- en integrert del av forholdsmessighetsvurderingen for må den forutgående kontrollen, eller eventuelt etter EMK art. 8 andre ledd og Grl. § 102. mangelen på en slik, ses i sammenheng med både I noen tilfeller inngår bruken av skjulte tvangs- med hjemmelsgrunnlaget (se punkt 3.2 ovenfor) og midler i etterforskningen av en straffesak som leder utformingen og effektiviteten til den etterfølgende fram til tiltale. Da vil den domstolen som behandler kontrollen (se punkt 3.5 og 4 nedenfor). straffesaken kunne prøve innsigelser mot bevismidlene. Men for at dette skal aksepteres som en etterføl- 3.4.2. DET NORSKE REGELVERKET gende kontroll i den enkelte sak, må domstolen ikke bare kunne prøve om bevismidlene kan brukes, men Etter norsk rett må PST innhente tillatelse fra ret- også om det har forekommet menneskerettskrenkel- ten for å kunne bruke skjulte tvangsmidler. For så ser i forbindelse med bevisinnhentingen.907 I de fleste vidt gjelder tjenestens forebyggende virksomhet føl- tilfeller vil den overvåkingen som de hemmelige tje- ger dette av politiloven § 17d. Sjefen eller nestlede- nester foretar, imidlertid ikke lede fram til en offent- ren ved PST kan riktignok treffe en slik beslutning i lig sak der en domstol prøver lovligheten av overvå- enkelte særlig presserende situasjoner, men da må kingen. Derfor er det nødvendig med en annen type vedtaket bringes inn for retten innen maksimalt 24 kontroll. timer.901 Tilsvarende gjelder når PST ønsker å bruke Selv om de fleste europeiske land har en eller skjulte tvangsmidler i forbindelse med etterforskning flere instanser som fører tilsyn og kontroll med de eller avvergelse av straffbare handlinger.902 At den hemmelige tjenester, varierer den nærmere utformin- som inngrepet er rettet mot skal være representert gen av kontrollinstansene og deres fullmakter bety- gjennom en (for ham hemmelig) advokat, styrker delig.908 EMDs praksis er derfor preget av en konkret rettssikkerheten ved den norske ordningen.903 og helhetlig vurdering av hvordan kontrollsystemet For så vidt gjelder E-tjenesten, stilles det ikke er utformet i det enkelte land. Likevel kan man av krav om at visse overvåkingstiltak må besluttes av domstolens praksis utlede noen hovedkrav til den retten. Det fremgår av regelverket for E-tjenesten er etterfølgende kontrollen. at det er «Sjef for Etterretningstjenesten eller den han For det første må kontrollorganet ha en uavhengig bemyndiger» som har godkjenningsmyndighet for til stilling vis a vis de myndighetene som beslutter og å iverksette informasjonsinnsamling mot norske per- gjennomfører overvåkingen.909 At kontrollorganet er soner i utlandet og til å utlevere personopplysninger oppnevnt av og rapporterer til parlamentet, oppfyller til utenlandske samarbeidende tjenester.904 Saker av særlig viktighet eller prinsipiell karakter skal legges 904. frem for Forsvarsdepartementet.905 Hvem som kan Jf. Utfyllende bestemmelser for Etterretningstjenestens innsamling mot norske personer i utlandet samt for utlevering av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tje- 899. Se nærmere Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 25 og nester, fastsatt av Forsvarsdepartementet 24. juni 2013, § 7. Leiden-rapport 2015 s. 18. 905. Jf. Instruks for Etterretningstjenesten § 13. 900. Se Cameron 2013 s. 163–180, Venezia-kommisjonens rap- 906. Se f.eks. Ekimdzhiev mot Bulgaria avsn. 84 og Iordachi mot port 2015 s. 30 og Leiden-rapport 2015 s. 19. Moldova avsn. 42 og 47–49. 901. En tilsvarende frist ble akseptert av (den tidligere) Mennes- 907. Se Dragojevic mot Kroatia avsn. 99–100. Et eksempel på at kerettighetskommisjonen i MS og PS mot Sveits, 14. oktober EMD har ansett prøvningen i en etterfølgende sak som god 1986 (saksnr. 10628/83). nok, er Goranova-Karaeneva mot Bulgaria, 8. mars 2011 902. Se bl.a. strpl. §§ 216a og 222d. En nærmere oversikt gis i (saksnr. 12739/05), særlig avsn. 49. NOU 2009:15 s. 165–167. 908. Se nærmere Venezia-kommisjonens rapport 2007 s. 28–42, 903. Jf. strpl. § 100a og politiloven § 17e andre ledd andre punk- Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 30–34 og Wills 2015 tum. Se her også NOU 2009:15 s. 133–134. kap. 4. 252 Dokument 16 – 2015–2016 klart uavhengighetskravet, men EMD stiller ikke et 3.5.2. NÆRMERE VURDERING AV EOS-UTVALGETS absolutt krav om dette. Det som kreves er at kontroll- GENERELLE KONTROLLFUNKSJON organet er gitt tilstrekkelig institusjonell uavhengig- 910 EOS-utvalgets oppgave er «å kontrollere etterret- het til å kunne foreta en reell overprøving. Derfor nings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste som utfø- må det også foreligge en rettslig regulering av kon- 911 res av den offentlige forvaltning eller under styring trollorganets oppgaver. av eller på oppdrag fra denne», jf. EOS-kontrolloven For det andre må kontrollorganet ha kompetanse 912 § 1 første ledd. Formålet med kontrollen er ifølge § 2 og ressurser til å foreta en reell kontroll. Det betyr første ledd: at det må ha rett til innsyn i de metodene som de hemmelige tjenestene benytter og den informasjonen de «1) å klarlegge om og forebygge at det øves urett har innhentet.913 Det tilsier også at organet bør kunne mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inn- foreta en løpende kontroll, slik at det på ethvert sta- gripende midler enn det som er nødvendig etter for- dium av en overvåkingssak er mulig å avdekke men- holdene, og at tjenestene respekterer menneskeret- neskerettsbrudd og andre uregelmessigheter. tighetene, Et tredje viktig krav til den etterfølgende kontrollen er at kontrollorganet (eller et av dem) må kunne 2) å påse at virksomheten ikke utilbørlig skader behandle klager fra enkeltpersoner som har vært samfunnslivet, utsatt for ulovlig overvåking. Uten en prosedyre som 3) å påse at virksomheten holdes innen rammen sikrer retten til et effektivt rettsmiddel etter art. 13, av lov, administrative eller militære direktiver og vil menneskerettsinngrepet ikke bli ansett som for- ulovfestet rett.» holdsmessig.914 Dette aspektet vil bli særskilt drøftet i punkt 4 nedenfor. EOS-utvalgets formål samsvarer godt med det Systemet for etterfølgende kontroll må endelig som etter EMK forventes av et slikt organ. Spørsmå- ses i sammenheng med hvem som foretar selve let er om utvalgets kontroll også ellers er innrettet på beslutningen om å sette i verk overvåkingstiltaket. Ut en slik måte at tjenestenes inngrep i privatlivet eller fra EMDs praksis er det nærliggende å anta at man vil andre rettigheter kan regnes som forholdsmessig. stille særlig strenge krav til den etterfølgende kon- EOS-utvalget oppfyller klart de krav til uavhen- 917 trollen dersom beslutningskompetansen er lagt til et gighet som EMD stiller til et slikt organ. Utvalget organ innenfor forvaltningen eller på ministernivå.915 blir oppnevnes av Stortinget, men skal ifølge EOS- Som nevnt vil EMD dessuten se de prosessuelle retts- kontrolloven § 1 utføre sitt verv «selvstendig og uav- sikkerhetsgarantiene i sammenheng med hvor klart hengig av Stortinget». Som et organ for Stortingets og presist selve rettsgrunnlaget for overvåkingen er kontroll med forvaltningen skal det også arbeide utformet. I nyere tid har domstolen også sett hen til selvstendig og uavhengig av EOS-tjenestene og den hvor betryggende de ulike rettssikkerhetsgarantiene i utøvende makt for øvrig. Dette kommer til uttrykk i praksis synes å fungere.916 § 2 tredje ledd, der det heter at «formålet er rent kontrollerende», og at «utvalget kan ikke instruere de kontrollerte organer eller nyttes av disse til konsultasjoner».918 EOS-utvalget har etter loven en vidtgående innsynsrett i EOS-tjenestenes virksomhet, noe som er en

909. forutsetning for reell kontroll. Utvalget kan kreve Slik også Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 30 og Lei- innsyn i «forvaltningens arkiver og registre, lokaler, den-rapport 2015 s. 6–7. 910. Ifølge Ekimdzhiev mot Bulgaria avsn. 85 må det dreie seg installasjoner og anlegg av enhver art», og enhver om et organ eller en myndighetsperson som er «either exter- som tjenestegjør i forvaltningen har bistandsplikt nal to the services deploying the means of surveillance or at (§ 4). Videre har alle som innkalles møteplikt overfor least required to have certain qualifications ensuring his in- utvalget. For den som arbeider eller har arbeidet for dependence and adherence to the rule of law». Se også Savo- forvaltningen gjelder også en straffesanksjonert for- vi mot Bulgaria avsn. 57. klaringsplikt (§ 5). Etter EOS-kontrollinstruksen § 5 911. Se Iordachi mot Moldova avsn. 49, der EMD pekte på klare mangler i så måte. skal utvalget imidlertid ikke søke et mer omfattende 912. Slik også Venezia-kommisjonens rapport 2007 s. 52 og Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 38. 916. I dommen Kennedy mot Storbritannia avsn. 71, 166 og 169 913. Se bl.a. Kennedy mot Storbritannia avsn. 166. ble det lagt vekt på at den uavhengige kontrollinstansen had- 914. Se I.R. og G.T. mot Storbritannia, 28. januar 2014 (saksnr. de gått god for at praksisen i forbindelse med godkjenning 14876/12 og 63339/12) avsn. 62: «Further, given the over- av overvåkingstiltakene var betryggende. Motsatt ble det i lap between the procedural safeguards under Article 8 and Ekimdzhiev mot Bulgaria avsn. 92 og Iordachi mot Moldova the right to an effective remedy under Article 13, the former avsn. 51–52 pekt på at den forutgående domstolskontrollen should be interpreted in a manner consistent with the latter.» ikke så ut til å fungere godt i praksis. 915. Slik også Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 30–31 og 917. Slik også Hernes 2008. Leiden-rapport 2015 s. 18–19. 918. Se i denne forbindelse Innst. O. nr. 72 (2008–2009) s. 2. Dokument 16 – 2015–2016 253 innsyn i graderte opplysninger enn det som er «nød- 4. Adgangen til et effektivt rettsmiddel og vendig ut fra kontrollformålene». Det skal også domstolsbehandling såvidt mulig ta hensyn til kildevern og vern av opp- 4.1. Generelle utgangspunkt lysninger mottatt fra utlandet.919 EOS-utvalget oppgaver kommer til uttrykk i Etter EMK art. 13 skal den som har fått sine men- EOS-kontrolloven § 3. For det første skal utvalget neskerettigheter krenket ha tilgang til et effektivt rett- føre et «regelmessig tilsyn» med EOS-tjenestene (§ 3 smiddel (“effective remedy”) overfor en nasjonal første ledd). Innholdet i denne tilsynsvirksomheten myndighet. Dette blir tolket slik at enhver som påstår utdypes i EOS-kontrollinstruksen i form av spesi- en krenkelse av EMK har krav på et slikt rettsmid- fikke krav til karakteren av og hyppigheten av tilsy- del.925 En forutsetning er likevel at påstanden er net med de enkelte tjenestene.920 Det blir også presi- «arguable», dvs. at klageren har en prosedabel grunn sert at utvalget kan kreve innsyn i og uttale seg om til å hevde at det har forekommet et konvensjons- løpende saker.921 I praksis kontrollerer EOS-utvalget brudd.926 blant annet PSTs begjæringer om og etterlevelse av Det nasjonale organet som behandler klagen tren- rettens tillatelser til å bruke skjulte tvangsmidler, ger ikke nødvendigvis å være en domstol. Men for at behandlingen av personopplysninger generelt og tje- rettsmiddelet skal regnes som effektivt, må organet nestenes utveksling av personopplysninger med ha en slik kompetanse og uavhengighet fra de myn- 922 hverandre og med utenlandske tjenester. Dermed dighetene som beslutter og utfører overvåkingen at oppfyller utvalget EMDs forventning om kontroll av det gir et godt vern mot myndighetsmisbruk.927 hvordan beslutningene om overvåking blir gjennom- Klageorganet må for det første ha kompetanse til ført i praksis. å prøve klagens materielle innhold, dvs. om det fak- Den andre hovedoppgaven for EOS-utvalget er å tisk har foregått en menneskerettskrenkelse. Kravene «undersøke alle klager fra enkeltpersoner og organi- til materiell prøving er særlig strenge der det er sasjoner» (§ 3 andre ledd). Siden vurderingen av påstand om særlig alvorlige krenkelser, for eksempel dette elementet i relasjon til art. 8 henger nært bruk av tortur.928 sammen med kravet i art. 13 om tilgang til et effektivt For det andre må klageorganet ha kompetanse «to rettsmiddel, vises det her til behandlingen i neste grant appropriate relief».929 Det betyr at det må punkt. Der drøftes også samlet hvilken betydning det kunne hindre videre krenkelse (der det er mulig), har at EOS-utvalget ikke har kompetanse til å treffe 930 vedtak som er formelt bindende for den aktuelle tje- eller gjenopprette eller kompensere for krenkelsen. nesten. Avdekker klageorganet at privat informasjon er ulovlig innsamlet eller lagret, må det kunne beslutte at Utvalgets kontroll skal som hovedregel begrenses 931 til tjenestenes virksomhet i relasjon til personer som informasjonen skal slettes. Finner klageorganet at er bosatt i Norge og organisasjoner som har tilhold i det foreligger feilaktig informasjon, må det kunne landet.923 Det medfører blant annet at betydelige kreve at feilen rettes. Ellers vil det særlig være en deler av E-tjenestens virksomhet ikke omfattes av økonomisk kompensasjon i form av erstatning eller EOS-utvalgets etterfølgende kontroll. Om slike oppreisning som er aktuelt. Det følger av EMDs praksis at klageren, der saken gir grunnlag for det, begrensninger lar seg forsvare i et menneskerettslig 932 perspektiv reiser særegne problemstillinger, og siden har krav på å få erstatning. mandatet ikke tar det opp særskilt, behandles det ikke nærmere her.924 925. Se bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 64. 926. Se bl.a. Goranova-Karaeneva mot Bulgaria avsn. 57 og Sa- vovi mot Bulgaria avsn. 63. Om hva som ligger i «arguable», 919. Det følger av EOS-kontrollinstruksen § 6 at utvalget kan fat- se videre Dijk et al 2006 s. 1000–1006. te bindende avgjørelse om innsynsretten og kontrollens ut- 927. strekning, men tjenesten kan da sette fram en formell protest Se bl.a. Leander mot Sverige avsn. 77, Khan mot Storbritan- som (uten oppsettende virkning) må refereres i årsmeldin- nia avsn. 44–47 og Kudla mot Polen, 26. oktober 2000 gen. I 1999 vedtok Stortinget en særskilt prosedyre for tvist (saksnr. 39210/96) avsn. 157. om innsyn i E-tjenestens dokumenter, se EOS-utvalgets års- 928. Se nærmere Dijk et al 2006 s. 1006–1009 og Harris/ melding 1999 s. 7 og årsmelding 2014 s. 5. O'Boyle/Warbrick 2014 s. 776–777 og 781–782. 920. Jf. EOS-kontrollinstruksen § 11. 929. Se bl.a. Savovi mot Bulgaria avsn. 63, som benytter en ofte 921. f. EOS-kontrollinstruksen § 7 første ledd andre punktum. brukt formulering om at det nasjonale organet må ha myn- 922. Se nærmere Hernes 2010 s. 309–320. dighet «both to deal with the substance of the relevant Con- 923. Jf. EOS-kontrollinstruksen § 4, som også holder tjenestenes vention complaint and to grant appropriate relief». virksomhet rettet mot fremmede staters diplomater i Norge 930. Se Dijk et al 2006 s. 1006. utenfor utvalgets kontrolloppgave. 931. Se bl.a. Segerstedt-Wiberg og andre mot Sverige, 6. juni 924. Dette må bl.a. ses i sammenheng med den mer generelle pro- 2007 (saksnr. 62332/00) avsn. 120 og Kennedy mot Storbri- blemstillingen om hvilke krav menneskerettighetene stiller tannia avsn. 167. til grenseoverskridende overvåking, se NOU 2015:13 s. 80– 932. Se El-Masri mot Makedonia, 13. desember 2012 (saksnr. 82 og vedlegg 2. 39630/09) avsn. 255 og 259. 254 Dokument 16 – 2015–2016

Et særskilt spørsmål er om kontrollorganet må ha treffe bindende avgjørelser dersom det ikke er noen kompetanse til å treffe en formelt bindende avgjørel- uavhengig instans involvert i beslutningene om å se som stanser eller kompenserer for krenkelsen. foreta overvåking.940 Enda mer generelt blir det Dette spørsmålet reiser seg også i tilsynssaker som uttrykt i et «issue paper» utgitt av Europarådets kom- leder til kritikk, men kommer enda mer på spissen i misjonær for menneskerettigheter:941 klagesakene. Spørsmålet er viktig fordi det i flere europeiske land finnes kontrollorgan for de hemme- «Given that most expert oversight bodies cannot lige tjenester som bare kan komme med anbefalinger make binding decisions, it remains necessary to have om hvordan krenkelser bør rettes opp.933 parallel or subsequent access to some form of body To saker fra Sverige er her interessante, og tydere that can provide such remedies». på at det har skjedd en viss rettsutvikling.934 I Lean- der-saken fra 1987 ble adgangen til å klage til Riks- I den nederlandske rapporten som det vises til i dagens ombudsmann, som ikke kunne treffe formelt mandatet for denne utredningen, konkluderes det bindende vedtak, ikke regnet som et effektivt retts- også med at det er en essensiell del av klageretten middel i seg selv. Sammen med andre overprøvings- etter art. 13 at det finnes et organ har kompetanse til muligheter ble likevel Sverige regnet for å ha oppfylt å treffe en juridisk bindende avgjørelse om rettmes- kravene etter art. 13.935 Denne saken viser at det etter sigheten av overvåkingen.942 EMK er summen av nasjonale rettsmidler som er avgjørende. Resonnementet Leander-saken har imid- 4.2. Nærmere vurdering av EOS-utvalgets lertid blitt kritisert, siden ulike instanser ikke alltid klagebehandling utfyller hverandre med hensyn til å sikre en effektiv overprøving.936 I Segerstedt-Wiberg-saken fra 2006 Som allerede nevnt, oppfyller EOS-utvalget kra- ble det svenske, noe endrede kontrollsystemet igjen vet til uavhengighet. Det har også en plikt til å prøve vurdert, og denne gang ble Sverige domfelt. EMD la forholdet til menneskerettighetene og en tilstrekkelig vekt på at den såkalte «Registernämnden» ikke hadde innsynsrett i EOS-tjenestenes metoder og materiale kompetanse til å beordre informasjon om enkeltper- til å kunne foreta en materiell prøving av klagene. soner rettet eller slettet fra sikkerhetspolitiets regis- Det springende punktet er om utvalget, alene eller i ter. Datainspeksjonsnemnden kunne heller ikke samvirke med andre kontrollorganer, kan gi klagere treffe noe bindende vedtak, men den kunne anmode det EMD kaller «appropriate relief». den lokale administrative domstolen om å gjøre det. Etter EOS-kontrolloven § 3 andre ledd skal EOS- Siden Sverige ikke hadde gitt noe informasjon om utvalget «undersøke» alle klager. Utvalget har dess- effektiviteten av den sistnevnte muligheten, fant uten en særskilt plikt til på begjæring å kontrollere at opplysningene om en person er behandlet i samsvar EMD at klagemulighetene hverken enkeltvis eller 943 samlet tilfredsstilte art. 13.937 med politiregisterloven. Denne kompetansen samsvarer i utgangspunktet med EMDs krav om et kon- Den sistnevnte dommen tyder på at det må finnes trollorgan som kan behandle klager fra personer som en mulighet for bindende vedtak i klagesaker, i det mener de kan ha vært utsatt for ulovlig overvåking. minste når man ser summen av nasjonale rettsmidler under ett.938 I litteraturen har det blitt uttrykt slik at EOS-utvalgets undersøkelser skal resultere i «some element of enforceability is generally requi- «uttalelser» til klagerne, samt meldinger til Stortinget red».939 Et tilsvarende standpunkt har kommet til (EOS-kontrolloven § 8). Noen bindende avgjørelse uttrykk i flere ekspertrapporter fra 2015 om kontrol- av klagerens sak er det ikke snakk om, siden formålet len med de hemmelige tjenester. I en rapport utgitt av er «rent kontrollerende» (§ 2 tredje ledd). Det er det kontrollerte organ eller dets overordnede myndighet Europarådets Venezia-kommisjon pekes det på at det 944 er særlig viktig at et etterfølgende kontrollorgan kan som avgjør om EOS-utvalgets syn skal følges. Karakteren av EOS-utvalgets kontroll og uttalel-

933. ser blir nærmere regulert i EOS-kontrollinstruksen For en bred oversikt, se Wills 2015 kap. 4. § 7. Der heter det at utvalget skal bygge på visse prin- 934. Se Cameron 2013 s. 178. 935. Jf. Leander mot Sverige avsn. 81-84. sipper nedfelt i sivilombudsmannsloven §§ 10 og 11. 936. Se Harris/O'Boyle/Warbrick 2014 s. 772–773 og Aall 2015 Dette innebærer at EOS-utvalget kan påpeke at «det s. 88. I nyere rettspraksis synes det som EMD er oppmerk- er gjort feil eller utvist forsømmelig forhold», eller at som på faren for at mangler ved overprøvingen i én instans «en avgjørelse må anses ugyldig eller klart urimelig, kan forplante seg til andre instanser, se særlig El-Masri mot eller klart strir mot god forvaltningspraksis».945 Hen- Makedonia avsn. 261. 937. Jf. Segerstedt-Wiberg og andre mot Sverige avsn. 120-122. 940. 938. Se Venezia-kommisjonens rapport 2015 s. 30. Se også Stortinget Dok. 16 (2011–2012) s. 84, der det blir 941. lagt til grunn at klageinstansen etter EMK art. 13 «må Jf. Wills 2015 s. 51. …kunne treffe bindende avgjørelser». 942. Jf. Leiden-rapport 2015 s. 7. 939. Jf. Harris/O'Boyle/Warbrick 2014 s. 770. I samme retning 943. Jf. politiregisterloven § 69. Koch/Fröhlich 2013 s. 194–195. 944. Jf. Ot.prp. nr. 83 (1993–1994) s. 21. Dokument 16 – 2015–2016 255 visningen omfatter imidlertid ikke den bestemmelsen det enighet om at klageren burde bli orientert om de i sivilombudsmannsloven som fastsetter at ombuds- kritikkverdige forholdene som utvalgets behandling mannen «kan gi uttrykk for at det bør ytes erstat- av klagen faktisk hadde avdekket.950 Der utvalget ning».946 Det hører derfor ikke til utvalgets formelle avdekker urettmessige inngrep i privatlivet, synes en mandat å gi uttrykk for om det bør ytes erstatning til slik praksis i klagesaker nødvendig for at utvalgets den som har blitt krenket.947 klagebehandling skal kunne utgjøre et så effektivt Ifølge EOS-kontrollinstruksen § 7 femte ledd skal rettsmiddel som mulig. utvalget «ved uttalelser som gir oppfordring til å Legitimiteten og effektiviteten av den norske iverksette tiltak eller treffe beslutninger» be mottake- kontrollordningen styrkes generelt av at EOS-utval- ren gi tilbakemelding om hva som blir foretatt. Dette get rapporterer til Stortinget.951 Dermed kan utvalget innebærer at dersom EOS-utvalget for eksempel utta- formidle til Stortinget hvilken type kritikk det har ler at personlig informasjon må slettes fra et register, uttalt i klagesaker og ellers. Årsmeldingen skal sær- eller at en feil må rettes opp, vil utvalget få en tilba- skilt omtale tiltak som utvalget har bedt en av tjenes- kemelding som viser om uttalelsen er fulgt opp i tene om å sette i verk, samt hva tjenesten har gjort for praksis. Dette bidrar til å gjøre kontrollen gjennom å etterleve dette.952 Dersom utvalget mener at Stortin- EOS-utvalget noe mer effektiv enn den ellers ville get bør gjøre seg kjent med graderte opplysninger i vært.948 I lys av de mange erstatningsutbetalingene i en sak eller undersøke visse forhold nærmere, skal kjølvannet av Lund-rapporten fra 1996, må man det opplyse om dette.953 Innenfor det parlamentariske imidlertid anta at også spørsmålet om erstatning vil systemet gir denne rapporteringen Stortinget mulig- være relevant i enkelte tilfeller.949 Dersom regelver- het for å utspørre og kritisere Regjeringen for ket hadde inneholdt en uttrykkelig bestemmelse om bestemte saker og sakskomplekser. Det må antas at at EOS-utvalget også kan anbefale (og dermed også dette gjør EOS-tjenestene og deres overordnede sær- etterspørre) betaling av erstatning til den krenkede, lig lydhøre for EOS-utvalgets kritikk.954 ville det styrket kontrollen enda noe mer. Som nevnt har det har i relasjon til forholdsmes- EOS-utvalgets plikt til å underrette klageren selv sighetsvurderingen etter EMK art. 8 også en viss følger av EOS-kontrollinstruksen § 8: betydning om tjenestene i praksis etterlever kritikk fra kontrollorganet. Evalueringsutvalgets egne «Uttalelser til klagere bør være så fullstendige undersøkelser tyder på at EOS-utvalgets kritikk i kla- som det er mulig uten å gi graderte opplysninger. gesaker og ellers i de fleste tilfeller fører til at tjenes- Ved klager mot Politiets sikkerhetstjeneste om over- tene stanser eller gjenoppretter krenkelser som utval- våkingsmessig virksomhet skal det likevel bare utta- get påpeker.955 Men som undersøkelsene også bekref- les om klagen har gitt grunn til kritikk eller ikke. ter, finnes det innenfor det norske systemet ingen Mener utvalget at en klager bør gis en fyldigere garanti for at EOS-utvalgets uttalelser blir etterfulgt begrunnelse, gir det forslag om det overfor vedkom- fullt ut. I lys av de kravene til etterfølgende kontroll mende departement.» som i dag må antas å følge av EMK, er det derfor tvilsomt om EOS-utvalgets klagebehandling i seg selv er Klageren selv skal altså få vite om klagen har gitt nok til å oppfylle kravene til et effektivt rettsmiddel. grunnlag for kritikk eller ikke. I en sak fra 2009 Vi må derfor også undersøke hvilke andre prø- hadde utvalget ikke funnet kritikkverdige forhold av vingsmuligheter som kan bidra til å gi krenkede på den art som klagen gjaldt, men i stedet avdekket dette området et samlet sett effektivt rettsmiddel. Her andre, mindre kritikkverdige forhold (at informasjon er det først og fremst domstolskontrollen vi må se om klageren var blitt oppbevart over for lang tid). nærmere på.956 Etter en dialog med PST og Justisdepartementet ble 950. Se EOS-utvalgets årsmelding 2009 s. 17. 945. Jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 andre 951. Rapporteringen skjer både i form av årsmeldinger og sær- ledd første og tredje punktum. skilte meldinger, se EOS-kontrollinstruksen § 13. Meldinge- 946. Jf. sivilombudsmannsloven § 10 tredje ledd. ne blir behandlet i Stortingets kontroll- og konstitusjonsko- 947. På utvalgets nettside står det imidlertid at i klagesaker som mite som videreformidler hovedtrekkene i meldingene i en leder til kritikk «vil utvalget også kunne be vedkommende innstilling til Stortinget, se f.eks. Innst. 289 S (2014–2015). tjeneste om å rette feil og yte erstatning for eventuell skade 952. Se EOS-kontrollinstuksen § 13 nr. 3 bokstav e). (Der vises eller ulempe klageren måtte være påført». Se http://eos-ut- det riktignok til instruksens § 6 femte ledd, men det er nokså valget.no/norsk/tjenester/klage_til_eos_utvalget/ (sist be- åpenbart at det menes § 7 femte ledd.) søkt 08.12.15). 953. Se EOS-kontrollinstuksen § 13 nr. 2. 948. Slik også Hernes 2010 s. 321. 954. I siste instans kan Stortinget også gjøre parlamentarisk an- 949. Se Stortinget Dok. Nr. 15 (1995–1996) og Midlertidig lov av svar gjeldende. Det kan det likevel neppe legges særlig vekt 17. september 1999 nr. 73 om begrenset innsyn i overvå- på her, siden bruken av parlamentarisk ansvar vil bero på en kingspolitiets arkiver og registre (opphevet). Lovens § 3 ga bred politisk vurdering der behandlingen av en enkeltsak rett til erstatning på inntil kr. 100.000,-. I alt fikk 379 perso- normalt vil komme i bakgrunnen. ner utbetalt erstatning, se Bye/Sjue 2008 s. 44. 955. Se Evalueringsutvalgets rapport vedlegg **. 256 Dokument 16 – 2015–2016

4.3. Adgangen til å reise sak for domstolene rolle. Den som mener å ha blitt ulovlig overvåket, Grunnloven § 95 gir den som har en «sak» rett til kan ved å klage til EOS-utvalget få dette undersøkt. å få den avgjort av en domstol innen rimelig tid. Det Konstaterer utvalget at klagerens rettigheter har blitt krenket, vil vedkommende ha et langt mer konkret samme følger av EMK art. 6 for så vidt gjelder avgjø- grunnlag for å reise sak for domstolene enn han eller relser av «civil rights». Siden Grl. 95 har et videre hun ellers ville hatt. anvendelsesområde, er det her ikke nødvendig å ta En reell domstolsprøvning forutsetter imidlertid nærmere stilling til i hvilken grad også art. 6 gir at domstolen har kompetanse til å foreta en materiell adgang til domstolskontroll i den typen saker som prøvning av kravet. Her utgjør bevisforbudet i tviste- EOS-utvalget kontrollerer.957 loven § 22-1 et problem. Disse sakene vil nettopp Vilkårene for å kunne fremme en sivil sak for gjelde «noe som holdes hemmelig av hensyn til rikets domstolene er nærmere regulert i tvisteloven § 1-3. sikkerhet eller forholdet til fremmed stat». Da kreves Kravet er at den som reiser saken har et «rettskrav» det samtykke fra Kongen (Regjeringen i statsråd) for og kan påvise et «reelt behov» for å få kravet avgjort at bevis kan føres. Dermed kan den utøvende makt i forhold til saksøkte. Det siste beror på en samlet effektivt blokkere en slik sak. Til illustrasjon kan vurdering av «kravets aktualitet og partenes tilknyt- nevnes at i den såkalte Lysestøl-saken nektet staten ning til det». avhør av en tjenestemann i Televerket om en angive- Sett i sammenheng med den alminnelige plikten lig telefonavlytting. Høyesterett konstaterte i Rt. til å sikre menneskerettighetene (Grl. § 92), er det 1987.612 at «en reell prøving av lovligheten av en klart at den som hevder å ha fått privatlivet eller en eventuell telefonkontroll er under disse omstendighe- annen menneskerettighet krenket av EOS-tjenestene, ter ikke mulig». Høyesterett forklarte at Lysestøl har en «sak» etter Grunnloven og et «rettskrav» etter hadde hatt adgang til å klage til et særskilt kontroll- tvisteloven. Siden EOS-utvalgets klagebehandling organ (forløperen til EOS-utvalget), og at kontroll- ikke fullt ut tilfredsstiller retten til et effektivt retts- ordningen var lagt opp slik på grunn av «det særlige middel, taler også EMK art. 13 med styrke for en slik behov for hemmelighold som er ansett nødvendig for løsning.958 En mulighet er å reise fastsettelsessøksmål at overvåkingstjenesten skal kunne fungere etter sin med krav om dom for brudd på Grl. § 102, EMK art. hensikt.»961 Lysestøls klage ble av den europeiske 8 eller en annen menneskerettighetsregel.959 En menneskerettskommisjonen erklært «inadmissi- annen mulighet er å reise et fullbyrdelsessøksmål, for ble».962 eksempel med krav om at visse opplysninger blir Nyere praksis fra EMD tyder imidlertid på at sta- slettet eller at staten må betale erstatning for krenkel- tene må anstrenge seg enda mer for å gi mulighet for sen.960 en reell og bindende overprøving i saker som berører En forutsetning for at adgangen til domstolsprøv- rikets sikkerhet.963 Det er her grunn til å trekke frem ning skal oppfylle kravet i art. 13 om et effektivt rett- EMDs vurderinger i Al-Nashif-saken fra 2002, der smiddel, er at denne muligheten er reell. Her spiller domstolen blant annet uttalte:964 EOS-utvalgets kontroll og klagebehandling en viktig «Even where national security is at stake, the 956. Det er også mulig å klage til et overordnet organ innenfor concepts of lawfulness and the rule of law in a forvaltningen, jf. politiregisterloven § 55 og forvaltningslo- democratic society require that measures affecting ven § 28. Men en slik klageinstans oppfyller ikke de uavhen- fundamental human rights must be subject to some gighetskrav som her stilles. Det er selvsagt også mulig å er- form of adversarial proceedings before an indepen- statte eller supplere EOS-utvalget med en helt annen type uavhengig kontrollorgan, men det faller utenfor mandatet å dent body competent to review the reasons for the drøfte en slik mer radikal omlegging av kontrollen. decision and relevant evidence, if need be with 957. Det kan likevel nevnes at art. 6 er uaktuell så lenge overvå- appropriate procedural limitations on the use of kingen er hemmelig (inntil personen er blitt informert om classified information (...)» denne), fordi hemmeligholdet umuliggjør en rettslig kontroll initiert av den som blir overvåket. Se Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 75. Videre het det i dommen at selv om det kan være 958. Ser her også Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) s. 54. nødvendig med prosessuelle restriksjoner for å hin- 959. Se Rt. 2003.301 avsn. 39, Rt. 2011.1666 avsn. 32, Rt. 2012- dre lekkasjer som skader den nasjonale sikkerhet, 2039 avsn. 94–99 og Rt. 2015.93 avsn. 42. kan dette «by no means justify doing away with rem- 960. Både politiregisterloven (som gjelder for PST) og person- edies altogether». Det ble pekt på at det organet som opplysningsloven (som bl.a. gjelder for forsvaret) har regler

om bl.a. sletting, retting og erstatning, som et slikt krav kan 961. forankres i. Et krav om erstatning kan eventuelt også foran- Jf. Rt. 1987.612 på s. 618. 962. kres direkte i EMK art. 13, se Stortinget Dok. 16 (2011– Se L. mot Norge, 8. juni 1990 (saksnr. 13564/88). 2012) s. 85. Et krav om sletting kan også forankres direkte 963. Se her også gjennomgangen i Prop 141L (2012–2013) s. 14– Grunnloven og EMK, se Rt. 2014.1105 avsn. 61. Se dess- 18. uten strpl. kap. 31 om erstatning i anledning straffeforfølg- 964. Jf. Al-Nashif m.fl. mot Bulgaria, 20. juni 2002 (saksnr. ning. 50963/99) avsn. 123. Dokument 16 – 2015–2016 257 prøver klagen må bli informert om grunnene til utvi- relatert til andre personer. Et eksempel på dette er singsvedtaket, og at det må være «some form of omtalt i EOS-utvalgets årsmelding for 2013. Etter en adversarial proceedings, if need be through a special klage fra to journalister kom utvalget til at Etterret- representative after a security clearance».965 ningsbataljonen på Setermoen leir hadde behandlet Med henvisning til denne avgjørelsen uttalte opplysninger om journalistene uten rettslig grunnlag Høyesterett i Rt. 2007.1573 (Krekar-saken) at det og i strid med personopplysningsloven. Etter at de to «ikke uten videre [er] innlysende at det norske regel- klagerne var blitt orientert om kritikken, mottok verket innfrir de krav som følger av menneskeretts- utvalget klager fra flere andre journalister om det konvensjonen».966 Uttalelsen gjaldt bevisforbudets samme forholdet. Da valgte utvalget å «fravike sin betydning for overprøving av et utvisningsvedtak taushetsplikt» ved å orientere ikke bare de nye kla- begrunnet i hensynet til rikets sikkerhet. Høyesteretts gerne, men også fire andre journalister som utvalget uttalelse var medvirkende til at Stortinget i 2013 ved- mente hadde vært utsatt for ulovlig registrering.969 tok nye regler om saksbehandlingen for domstolene i En tilsvarende problemstilling oppstår der kri- utlendingssaker som berører «grunnleggende nasjo- 967 tikkverdige forhold avdekkes utenom klagesak. Også nale interesser eller utenrikspolitiske hensyn». her er utvalgets taushetsplikt i dag til hinder for å Etter disse reglene kan det blant annet oppnevnes en underrette enkeltpersoner som har fått sitt privatliv særskilt advokat som kan få tilgang til graderte opp- eller andre rettigheter krenket. Siden tilsynsvirksom- lysninger, uten å formidle disse videre til klienten heten har et vesentlig større omfang enn klagebe- (utlendingen). Det kan imidlertid ikke føres andre handlingen, må det antas at problemstillingen er vel vitner enn det Kongen samtykker til. så aktuell i slike saker. De nye reglene for utlendingssaker viser at det er På den ene siden kan det hevdes at retten til et mulig å utforme prosessreglene i saker som angår effektivt rettsmiddel etter art. 13 vil være av begren- rikets sikkerhet på en måte som i større grad gir set verdi dersom de aktuelle personene ikke får vite adgang til en reell domstolsprøving. For personer at de er blitt overvåket, enda mindre at de har vært som mener seg krenket av EOS-tjenestens overvå- 970 king eller informasjonsbehandling, vil en tilsvarende gjenstand for en krenkelse. Man kan her også vise til statens positive plikt til å sikre privatlivet og andre oppmykning av bevisforbudet kunne ha avgjørende 971 betydning for adgangen til et effektivt rettsmiddel. menneskerettigheter. På den andre siden står hen- Det er imidlertid betydelige forskjeller mellom synet til det hemmeligholdet som er nødvendig for å utlendingssaker og saker om hemmelig overvå- ivareta tjenestenes viktige samfunnsoppgaver. Dette 968 gjør at det er grenser for hvor effektive rettsmidler king. Innenfor rammen av mandatet er det derfor 972 ikke mulig å si noe mer konkret om hvordan prosess- som kan tilbys her. Også dette spørsmålet må der- reglene kan og bør endres. Her kan det bare pekes på for til sist løses ut fra en slik forholdsmessighetsvur- at dagens bevisforbud er til hinder for at adgangen til dering som følger av EMK art. 8 andre ledd. domstolsprøvning, alene eller sammen med klage- Ifølge EMD ligger det i sakens natur at overvå- muligheten til EOS-utvalget, kan utgjøre et effektivt kingen og den etterfølgende kontrollen må gjennom- 973 rettsmiddel etter EMK art. 13. Tilsvarende tilsier føres uten den enkeltes kunnskap. Det kan heller også Grl. § 95 at lovgiver bør se nærmere på reform- ikke stilles noe absolutt krav å informere personen så behovet her. fort et overvåkingstiltak er avsluttet. Den aktiviteten eller faren som overvåkingen har vært rettet mot, kan 5. Bør EOS-utvalget pålegges å underrette vedvare, slik at underretning til hver enkelt som har ofre for krenkelser? vært overvåket kan undergrave det langsiktige for-

Det siste spørsmålet som skal drøftes er om hen- 969. synet til Grunnloven og EMK tilsier at EØS-utvalget Se EOS-utvalgets årsmelding 2013 s. 44–45. Se også års- melding 2012 s. 34. bør pålegges å underrette enkeltpersoner om menne- 970. Dette blir fremhevet i bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. skerettskrenkelser som avdekkes gjennom utvalgets 57, Weber og Savaria mot Tyskland avsn. 135 og Ekimdz- kontrollvirksomhet. hiev mot Bulgaria avsn. 91. Problemstillingen kan for det første oppstå der en 971. Se den generelle plikten til å sikre menneskerettighetene konkret klagesak har avdekket kritikkverdige forhold som følger av EMK art. 1 og Grl. § 92, samt den spesielle plikten etter Grl. § 102 andre ledd til å verne om den personlige integritet. 965. Jf. Al-Nashif m.fl. mot Bulgaria avsn. 137, og tilsvarende 972. Se Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 69, der det heter at «an “ef- C.G. m.fl. mot Bulgaria, 24. april 2008 (saksnr. 1365/07) av- fective remedy” under Article 13 must mean a remedy that sn. 57. is as effective as can be having regard to the restricted scope 966. Jf. Rt. 2007.1573 avsn. 86. for recourse inherent in any system of secret surveillance». 967. Jf. Utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 kap. 14 II (§§ 131– 973. Se Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 55: «the very nature and 138). logic of secret surveillance dictate that not only the surveil- 968. Dette blir også påpekt i Al-Nashif m.fl. mot Bulgaria avsn. lance itself but also the accompanying review should be ef- 137. fected without the individual’s knowledge». 258 Dokument 16 – 2015–2016 målet som begrunnet tiltaket mot den enkelte. Etter- sede underretningsplikt og de foreslåtte utvidelsene følgende underretning kan også avdekke tjenestenes av denne, medfører riktignok bare en plikt til å for- metoder eller identifisere deres kilder.974 Likevel har telle at det har vært benyttet skjulte tvangsmidler, domstolen understreket at når bruken av et skjult ikke at personen eventuelt har vært utsatt for en kren- tvangsmiddel er avsluttet, må den det gjelder bli kelse av privatlivet eller andre rettigheter. Men ved å informert «as soon as notification can be made wit- få beskjed om at man har vært overvåket, vil man i hout jeopardising the purpose of the surveillance».975 alle fall ha fått så mye informasjon at man har et Hvor langt myndighetene kan og bør gå i å under- grunnlag for å klage til EOS-utvalget. rette personer som har vært gjenstand for skjulte Når det gjelder bruken av skjulte tvangsmidler tvangsmidler, har vært diskutert ved flere anlednin- kommer det spørsmålet som vi her drøfter derfor bare ger hos oss. Dagens regler i straffeprosessloven gir på spissen der personen ikke har blitt underrettet om for noen skjulte tvangsmidler en plikt til etterfølgen- at han eller hun har vært gjenstand for hemmelig de underretning, men ved telefonavlytting og romav- overvåking. Men krenkelser kan også forekomme lytting trenger underretning bare skje på begjæring uten at skjulte tvangsmidler er brukt, for eksempel i fra den enkelte.976 Har skjulte tvangsmidler vært form av ulovlig lagring eller videreformidling av per- brukt ved etterforskning av saker etter straffeloven sonopplysninger. I slike tilfeller finnes ingen tilsva- kapittel 17 («statsforbrytelser»), har den mistenkte rende regler eller lovforslag om underrettelsesplikt. ikke krav på etterfølgende underretning. Det samme Slik regelverket er innrettet i dag, vil EOS-utval- gjelder den som har vært gjenstand for skjulte get i tilfeller der det finner at noen har blitt gjenstand tvangsmidler i en forebyggende sak.977 for et urettmessig inngrep, gjøre tjenesten oppmerk- Metodekontrollutvalget foreslo i 2009, blant som på dette og anbefale en måte å avbryte eller rette annet i lys av EMDs praksis, at personer som har vært opp krenkelsen på. Dersom tjenesten følger EOS- gjenstand for skjult tvangsmiddelbruk som hovedre- utvalgets anvisninger, vil dette i mange tilfeller inne- gel skal ha krav på underretning i ettertid.978 Forsla- bære at krenkelsen blir avbrutt og rettet opp, uten at get åpner for at underretning kan utsettes for en tid den det gjelder får kjennskap til hverken krenkelsen dersom underretning vil være til vesentlig skade for eller gjenopprettelsen. Spørsmålet er om dette er en etterforskningen i saken eller en annen verserende godt nok. I en sak fra 1979 kom den (tidligere) euro- sak, eller hensynet til politiets etterforskningsmeto- peiske menneskerettskommisjonen til at personer der gjør det strengt nødvendig. Utvalget mente at utsatt for telefonavlytting fortsatt måtte anses som kompetansen til å beslutte utsatt underretning bør ofre selv om opptakene var blitt slettet, fordi makule- ringen ikke hadde skjedd etter begjæring fra kla- ligge hos retten, som med jevne mellomrom skal 979 kunne forlenge utsettelsen dersom det er nødvendig. gerne. Men som Aall har påpekt, er det vanskelig å Regjeringen har enda ikke tatt stilling til forslaget. forstå hvorfor en reparasjonshandling som myndighetene foretar på egen hånd, skal stå svakere enn der Slik dagens regler er utformet, vil den bruken av 980 skjulte tvangsmidler som PST står for, i all hovedsak reparasjonen skjer etter krav fra en klager. Særlig falle utenfor de lovbestemte pliktene til etterfølgende gjelder dette der de berørte personene, motsatt saken underretning. Følges forslaget fra Metodekontrollut- fra 1979, ikke har vært kjent med krenkelsen. Det må valget, vil det derimot overlates til den domstolen i alle fall kunne legges til grunn at de individuelle som har godkjent tiltaket, å bestemme hvor lenge interessene veier forholdsvis svakere i forholdsmes- underretning skal kunne utsettes. En slik ordning vil sighetsvurderingen der krenkelsen har blitt reparert. innebære at det overlates til en uavhengig instans i Problemet kommer mer på spissen der krenkelsen den enkelte sak å balansere de motstående hensynene består eller allerede har fått konkrete skadevirkninger som EMD har pekt på. Dette vil være en måte å for vedkommende. Det kan for det første tenkes at bringe norsk praksis mer i samsvar med de kravene tjenesten ikke følger EOS-utvalgets anmodning om å som nå følger av EMK. avslutte overvåking av en person eller for eksempel slette eller rette personopplysninger i et register. Da I den grad personen får underretning om at skjulte vil personen bli utsatt for det som etter utvalgets syn tvangsmidler har vært brukt, vil behovet for underret- utgjør en fortsatt krenkelse av privatlivet eller for ning fra EOS-utvalget være mindre. Dagens begren- eksempel ytringsfriheten. Det kan også tenkes at krenkelsen allerede har fått alvorlige konsekvenser 974. Jf. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 58. 975. for vedkommende som ikke kan rettes opp ved å Jf. Klass m.fl. mot Tyskland avsn. 58, Weber og Savaria mot slette eller endre noe i tjenestens register. Personen Tyskland avsn. 135 og Ekimdzhiev mot Bulgaria avsn. 90. 976. Jf. bl.a. strpl. § 200a tredje og fjerde ledd (hemmelig ransa- kan for eksempel ha tapt en stilling, oppholdstilla- king), § 202c femte og sjette ledd (teknisk sporing), §§ 210a og 210c (utleveringspålegg) og § 216j (kommunikasjons- 979. X og Y mot Tyskland, 13. desember 1979 (saksnr. 8290/78). kontroll og romavlytting). En avgjørelse fra kommisjonen har ikke like stor rettskilde- 977. Jf. politiloven § 17e andre ledd tredje punktum. messig vekt som en avgjørelse fra EMD. 978. Se NOU 2009:15 s. 173–175. 980. Jf. Aall, TfR 1998 s. 80-81. Dokument 16 – 2015–2016 259 telse eller annen type rettighet.981 Da kan underret- nødvendige hemmeligholdet i denne typen saker. Her ning være nødvendig for at vedkommende skal få må man blant annet se nærmere på hvilke type saker anledning til å gjenvinne rettigheten eller søke erstat- og hvor mange saker som en slik underretningsplikt ning fra myndighetene. må antas å få virkning for. Dette er vurderinger som I de sistnevnte tilfeller kan EOS-utvalget etter Evalueringsutvalget, og i neste omgang Stortinget, er dagens regler be tjenesten om å underrette den det nærmere til å foreta. Valget av løsning på dette spørs- gjelder om krenkelsen, og eventuelt også anbefale at målet ligger trolig innenfor den skjønnsmargin som vedkommende gis erstatning. Siden den utøvende staten har etter EMK og som lovgiver har i relasjon makt har et selvstendig ansvar for å etterleve mennes- til Grunnlovens grenser. kerettighetene, må det forventes at EOS-tjenestene i slike tilfeller foretar en grundig vurdering av den 6. Konklusjoner enkeltes behov for å bli varslet, sett opp mot nødven- Sikkerhets- og etterretningstjenestene har en vik- digheten av fortsatt hemmelighold. Utfordringen er tig og nødvendig samfunnsoppgave. Samtidig griper de tilfellene der tjenesten ikke følger en slik anbefa- tjenestene inn i den enkeltes rett til privatliv, og i ling, og utvalget heller ikke når fram med sitt syn ved noen tilfeller også i andre menneskerettigheter, gjen- å ta saken opp med tjenestens overordnede myndig- nom ulike metoder for hemmelig innsamling, lagring het, typisk Justisdepartementet eller Forsvarsdepar- 982 og videreformidling av personopplysninger. EMD tementet. har forsøkt å balansere de motstridende interessene En mulig løsning er å utforme en mer eksplisitt på dette området. Over tid har domstolens krav blitt plikt for utvalget til å informere Stortinget om tilfel- klarere og noe strengere enn før. De kravene til inn- ler der det foregår eller har foregått en menneske- grep i privatlivet som følger av EMK art. 8, er nå rettskrenkelse som den aktuelle tjenesten ikke i til- også forankret i Grl. § 102 første ledd første punk- strekkelig grad har vært villig til å rette opp og/eller tum. I tillegg stiller EMK art. 13 et selvstendig krav 983 informere den krenkede om. En slik ordning vil om at personer som mener seg krenket skal ha tilgang utnytte enda bedre det potensialet som ligger i den til et effektivt rettsmiddel, mens Grl. § 95 gir den som parlamentariske kontrollen med de hemmelige tje- har en «sak» en rett til domstolsprøving. nester og Regjeringens parlamentariske ansvar for de Et grunnvilkår for inngrep i menneskerettigheter, beslutningene som tas. er at de inngripende tiltakene har tilstrekkelig lov- Spørsmålet er om det for å styrke rettighetsvernet hjemmel. Når det gjelder bruk av skjulte tvangsmid- til personer som er krenket uten å ha klaget til EOS- ler og andre former for overvåking stilles det særlig utvalget, er mulig og hensiktsmessig å gå et steg len- strenge krav til presisjon og tilgjengelighet. Det ger enn dette, og gi utvalget en rett og plikt til selv å meste av regelverket for EOS-tjenestene synes å til- informere berørte personer. En slik underretnings- fredsstille disse kravene. plikt må i tilfelle utformes omtrent som dagens plikt Et viktig element i det forholdsmessighetskravet til å varsle personer som har klaget til utvalget. Det som EMD har utviklet for at inngrepene skal regnes vil si at underretningen ofte bare vil kunne gå ut på at for nødvendige i et demokratisk samfunn, er at utvalget har funnet grunn til å kritisere en bestemt beslutninger om skjulte inngrep i privatlivet blir lagt EOS-tjeneste i en sak som angår denne personen. til en uavhengig instans, helst domstolene. Hos oss Mener utvalget at en person bør gis en fyldigere har domstolene denne rollen for så vidt gjelder PSTs begrunnelse, må ordningen være at utvalget foreslår tvangsmiddelbruk, noe som gir god rettssikkerhet. overfor departementet å gi en fyldigere begrun- 984 E-tjenesteloven med forskrifter beskriver ikke nelse. Også en slik underretning som ikke omtaler hvilke metoder tjenesten kan benytte, og er også grunnlaget for kritikken vil være av en viss verdi for ellers mindre presis enn det øvrige regelverket. Det er den det gjelder, særlig om muligheten for en reell derfor behov for å se nærmere på hvordan de mate- domstolsprøving i slike saker styrkes. rielle og prosessuelle reglene for E-tjenesten kan På den andre siden må det også vurderes nærmere utvikles slik at regelverket blir brakt i samsvar med om en slik underretningsplikt for EOS-utvalget til de standarder som følger av Grunnloven og EMK. I ikke-klagere vil gjøre et uforholdsmessig innhugg i denne sammenheng må det foretas en nærmere vur- den utøvende makts ansvar for og kontroll med det dering av hvilken betydning det har for de menneskerettslige krav at virksomheten hovedsakelig er rettet 981. I mange tilfeller vil nok vedkommende da ha kjennskap til mot utlandet. eller mistanke om at en av EØS-tjenestene har vært invol- Som ledd i forholdsmessighetskravet stiller EMD vert, slik at han eller hun har tilstrekkelig informasjons- grunnlag til å kunne reise en klage selv. også krav om at et uavhengig organ fører kontroll 982. Se her EOS-kontrollinstruksen § 7 fjerde ledd. med hvordan overvåkingstiltakene gjennomføres i 983. Dette kan gjøres ved enkelte presiseringer i EOS-kontrollin- praksis. Dessuten følger det av EMK art. 13 at den struksen § 13. som mener seg utsatt for en krenkelse skal kunne 984. Se EOS-kontrollinstruksen § 8, gjengitt i punkt 4.2 ovenfor. klage til en uavhengig kontrollinstans. EOS-utvalget 260 Dokument 16 – 2015–2016 har den nødvendige uavhengighet og innsynsrett, og lovgivers skjønnsmargin å avgjøre om EOS-utvalget foretar både generelt tilsyn og klagebehandling. bør pålegges en slik direkte underrettelsesplikt. Utvalget har derfor en nøkkelrolle i å oppfylle de menneskerettslige kravene på dette området. Et problem ved den norske kontrollordningen Litteratur: generelt, og klageadgangen spesielt, er likevel at EOS-utvalget ikke kan treffe formelt bindende ved- Aall 2015 = Aall, Jørgen. Rettsstat og menneskeret- tak. Utvalget kan bare anmode tjenesten om å etter- tigheter: en innføring i vernet om individets sivile komme kritikk på bestemte måter. I denne sammen- og politiske rettigheter etter den norske forfat- heng bør utvalget også gis en eksplisitt adgang til å ning og etter den europeiske menneskerettighets- peke på et eventuelt behov for å betale erstatning. At konvensjon. 4. utg., Fagbokforlaget, Bergen utvalget skal rapportere til Stortinget både om sin kri- 2015. tikk og hvordan tjenestene har respondert, bidrar til å Aall, TfR 1998 = Aall, Jørgen. Domstolsadgang og styrke kontrollens effektivitet. Slik EMK art. 13 i dag domstolsprøving i menneskerettighetssaker. Tid- blir tolket, er det likevel tvilsomt om klageretten til skrift for Rettsvitenskap 111 (1): 1-181. EOS-utvalget i seg selv er nok. Den må suppleres av Bruce/Haugland 2014 = Bruce, Ingvild og Haug- en adgang til å bringe sin sak inn for en annen uav- land, Geir Sunde. Skjulte tvangsmidler. Univer- hengig instans som kan treffe bindende vedtak. I sitetsforlaget, Oslo 2014. samme retning taler Grl. § 95 første ledd. Bye/Sjue 2008 = Bye, Ronald og Sjue, Finn. Overvå- Adgangen til domstolsprøving i slike saker er for- ket. Gyldendal akademisk, Oslo 2008. melt til stede. Men bevisforbudet i tvisteloven for Cameron 2000 = Cameron, Iain. National security informasjon som er hemmeligstemplet av hensyn til and the European convention on human rights. rikets sikkerhet, er til hinder for en reell overprøving. Kluwer, The Hague 2000. Derfor er heller ikke adgangen til domstolsprøving i Cameron 2013 = Cameron, Iain. Foreseeability and dag god nok til å tilfredsstille de menneskerettslige safeguards in the area of security: some com- krav. De nylige endringene av domstolsprosessen i ments on ECHR case law I: I, V. Comité, red. utlendingssaker tilsier at det burde være mulig å Inzicht in toezicht - Regards sur le contrôle. utforme prosessreglene slik at domstolene gis en mer Intersentia, Antwerpen 2013: 163-180. reell mulighet for overprøving også i andre saker som Dijk et al 2006 = Dijk, P. van; Hoof, Fried van; Rijn, involverer gradert informasjon. Arjen van og Zwaak, Leo. Theory and practice of Spørsmålet om EOS-utvalget bør pålegges å the European Convention on Human Rights. 4th underrette enkeltpersoner (som ikke selv har klaget) edition. Intersentia, Antwerpen 2006. om krenkelser av deres menneskerettigheter, må ses Harris/O'Boyle/Warbrick 2014 = Harris, David J.; i lys av det bredere spørsmålet om hvilken underret- O'Boyle, M. og Warbrick, Colin. Law of the ningsplikt staten har i slike tilfeller. Ved bruk av European Convention on Human Rights. 3rd. skjulte tvangsmidler krever EMD at den det gjelder edition. Oxford University Press, Oxford 2014. blir underrettet om tiltaket i etterkant, så snart dette Hernes 2008 = Hernes, Helga. Intervention on Arti- kan skje uten å skade det formålet som tiltaket hadde. cle 13. International Symposium on National Dersom Metodekontrollutvalgets forslag om en utvi- Security and The European Convention of det underrettelsesplikt følges opp, vil domstolene gis Human Rights 2008, Stockholm. et større ansvar for disse vurderingene, og norsk rett Hernes 2010 = Hernes, Helga. EOS-utvalgets kon- vil bli brakt mer på linje med EMDs krav. Da vil også troll av "de hemmelige tjenester". I: Schartum, behovet for å pålegge EOS-utvalget en særskilt Dag Wiese, red. Overvåking i en rettsstat. Fag- underretningsplikt i tilfeller der det avdekker en bokforlaget, Bergen 2010: 306-321. krenkelse, bli mindre. Hilst 2013 = Hilst, Rozemarijn van der. Putting pri- Etter gjeldende regler kan EOS-utvalget bare vacy to the test: how counter-terrorism techno- anmode tjenestene om å underrette andre om kren- logy is challenging article 8 of the European Con- kelser. Innenfor dagens modell kan man gi EOS- vention on Human Rights. Det juridiske fakultet, utvalget en mer eksplisitt plikt til å informere Stortin- Universitetet i Oslo, Oslo 2013. get om tilfeller der det foregår eller har foregått en Koch/Fröhlich 2013 = Koch, Pernille Boye og Fröh- menneskerettskrenkelse som den aktuelle tjenesten lich, Felix. Menneskeretlige krav til kontrol med ikke i tilstrekkelig grad har vært villig til å rette opp efterretningstjenester. I: Gammeltoft-Hansen, eller underrette den enkelte om. En plikt for EOS- Thomas, Koch, Ida-Elisabeth, Kristiansen, Bet- utvalget til selv å underrette andre enn klagere om at tina Lemann og Schaumburg-Müller, Sten, red. deres menneskerettigheter har blitt krenket, vil gripe Protecting the rights of others : festskrift til Jens sterkere inn i den utøvende makts ansvar på dette Vedsted-Hansen. DJØF Publ., Copenhagen sensitive området. Derfor faller det trolig innenfor 2013: 173-196. Dokument 16 – 2015–2016 261

Kvam 2014 = Kvam, Bjarne. Politiets persondata- (Venice Commission). Report on the Democratic rett: en studie av hjemmels- og formålskrav ved Oversight of the Security Services. Council of politiets utlevering av personopplysninger til Europe, Strasbourg utlandet. Gyldendal juridisk, Oslo 2014. Venezia-kommisjonens rapport 2015 = European Leiden-rapport 2015 = Loof, J.P. a.o. Het mensen- Commission for Democracy through Law rechtenkader voor het Nederlandse stelsel van (Venice Commission). Update of the 2007 toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdien- Report on the Democratic Oversight of the Secu- sten: . Afdeling staats- en bestuursrecht, Univer- rity Services and Report on the Democratic Over- siteit Leiden, August 2015. sight of Signals Intenlligence Agencies. Council Smith 2015 = Smith, Eivind. Konstitusjonelt demo- of Europe, Strasbourg krati : statsforfatningsretten i prinsipielt og kom- Wills 2015 = Wills, Aidan. Democratic and effective parativt lys. 3. utg., Fagbokforlaget, Bergen oversight of national security services: Issue 2015. paper published by the Council of Europe Com- Venezia-kommisjonens rapport 2007 = European missioner for Human Rights. Council of Europe, Commission for Democracy through Law Strasbourg, May 2015. Dokument 16 (2015–2016)

Dokument 16 (2015–2016) Rapport til Stortinget fra Evalueringsutvalget for Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)

En evaluering av EOS-utvalgets kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste

E JØM RKE IL T M

0 7 0 7 Xp 5 ress - 241

Trykk: 07 Xpress AS - 2016 www.stortinget.no