Elektronische Vorab-Fassung* Deutscher Bundestag
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Deutscher Bundestag Drucksache 16/7181 16. Wahlperiode 14. 11. 2007 Entschließungsantrag der Abgeordneten Martin Zeil, Gudrun Kopp, Rainer Brüderle, Paul Friedhoff, Jens Ackermann, Christian Ahrendt, Daniel Bahr (Münster), Ernst Burgbacher, Patrick Döring, Mechthild Dyckmans, Jörg van Essen, Ulrike Flach, Horst Fried- rich (Bayreuth), Hans-Michael Goldmann, Miriam Gruß, Dr. Christel Happach- Kasan, Heinz-Peter Haustein, Elke Hoff, Birgit Homburger, Dr. Heinrich Leon- hard Kolb, Hellmut Königshaus, Jürgen Koppelin, Heinz Lanfermann, Sibylle Laurischk, Harald Leibrecht, Ina Lenke, Michael Link, Markus Löning, Horst Meierhofer, Patrick Meinhardt, Jan Mücke, Burkhardt Müller-Sönksen, Hans- Joachim Otto, Detlef Parr, Cornelia Pieper, Gisela Piltz, Jörg Rohde, Frank Schäffler, Dr. Konrad Schily (Witten), Marina Schuster, Dr. Hermann Otto Solms, Dr. Rainer Stinner, Carl-Ludwig Thiele, Florian Toncar, Christoph Waitz, Dr. Claudia Winterstein, Dr. Volker Wissing, Dr. Guido Westerwelle und der Fraktion der FDP zu der dritten Beratung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung - Drucksachen 16/5847, 16/7156 - Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung von Preismissbrauch im Bereich der Energieversorgung und des Lebensmittelhandels Der Bundestag wolle beschließen: I. Der Deutsche Bundestag stellt fest: Der konjunkturelle Aufschwung kann nicht darüber hinweg täuschen, dass in Deutschland die Energiepreise die Schmerzgrenze für Wirtschaft und Verbraucher längst überschritten haben. So sind nach Angaben der Bundesregierung seit 2001 die Kosten für Strom um 24%, für Gas um 30% und für Öl um 53% gestiegen. Von der Energiewirtschaft werden bereits weitere elektronischePreiserhöhungen für 2008 angekündigt. InVorab-Fassung* den neuen Bundesländern übersteigen die Betriebs- kosten teilweise bereits die Kaltmieten. Der Gesetzentwurf zur Bekämpfung von Preismiss- brauch im Bereich der Energieversorgung und des Lebensmittelhandels ist das Eingeständnis der Bundesregierung, dass auch 10 Jahre nach Liberalisierung ein funktionierender und selbsttragender Wettbewerb auf den Energiemärkten nicht in Gang gekommen ist. *Wird nach Vorliegen der lektorierten Druckfassung durch diese ersetzt. - 2 - Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode Mit der Einführung eines Sonderrechts für einzelne Branchen wird an Symptomen kuriert, während gleichzeitig von den strukturellen Ursachen der vom Gesetzentwurf bekämpften Preisstrategien abgelenkt wird. Nahezu alle Sachverständigen waren sich in der Anhörung des BT-Ausschusses für Wirtschaft und Technologie darin einig, dass der Gesetzentwurf kein brauchbares Instrument für mehr Wettbewerb ist und darüber hinaus neue Anbieter vom Markt fernhält. Vorrang vor einer stärkeren Verhaltenskontrolle im Energiesektor sollte einer entschlossenen Verbesserung der Rahmenbedingungen für mehr Wettbewerb zukommen. Die Monopolkommission hat mit dem Titel ihres aktuellen Sondergutachtens „Strom und Gas 2007: Wettbewerbsdefizite und zögerliche Regulierung“ den Finger auf die Wunde gelegt. Wie die Verschiebung der Anreizregulierung auf 2009 exemplarisch zeigt, kommen wichtige Maßnahmen zu spät, oder es werden die für das missbrauchsfreie Funktionieren des Großhan- dels an der Leipziger Strombörse wichtigen handelsrechtlichen Kontrollmechanismen nicht installiert. Zur Beseitigung strukturell bedingter Störungen des Wettbewerbs, die aus der ho- hen Markkonzentration auf dem deutschen Energiemarkt und der mangelhaften Anbindung an das europäische Stromnetz folgen, fehlt der Bundesregierung ein schlüssiges Konzept. Der geplante § 29 GWB- E bildet einen Fremdkörper in der bis auf die Wasserversorgung branchenneutralen Systematik der Missbrauchsaufsicht über wettbewerbsschädliche Strategien marktbeherrschender Unternehmen. Eine schärfere Kontrolle der kontinuierlichen Energie- preiserhöhungen lässt sich auch ohne die Schaffung von Sonderwettbewerbsrecht realisieren. Die geplante Weiterentwicklung des Vergleichmarktkonzepts weist bei genauerer Analyse ohnehin keine Substanz mehr auf, die die Einführung einer wettbewerblichen Sondernorm rechtfertigen könnte. Der Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie vom November 2006 enthielt ursprünglich eine Regelung, wonach auch Preise des marktbeherrschenden Unternehmens missbräuchlich sein können, die nicht deutlich ober- halb des durch die Kartellbehörde festgestellten Wettbewerbspreises liegen. Damit sollte die entgegenstehende höchstrichterliche Rechtsprechung korrigiert werden, die für das Unwertur- teil eines überhöhten Preises einen erheblichen Abstand der Preise des Marktbeherrschers zum Vergleichsunternehmen fordert. Als Folge dieser Rechsprechung wird den Kartellbehörden insbesondere in Märkten, in denen der begründete Verdacht auf ein generell überhöhtes Preis- niveau besteht – wozu die Energiemärkte unstreitig gehören - ein Eingreifen erschwert. Sie können praktisch nur Fälle aufgreifen, in denen die Preise des marktbeherrschenden Unter- nehmens auch nach Vornahme von Sicherheitsabschlägen, mit denen strukturelle Unterschie- de mit Vergleichsunternehmen ausgeglichen werden, noch einen Abstand von 10% und mehr zum ermittelten Wettbewerbspreis aufweisen. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung fehlt bemerkenswerterweise diese Regelung des Referentenentwurfs. Eine wesentliche Erleichte- rung für das Einschreiten der Kartellbehörden ist somit weggefallen. Nach der Gesetzesbegründung ist eine Beweislastumkehr zu Lasten des marktbeherrschenden Unternehmens intendiert. Tatsachen, die gegen eine Vergleichbarkeit des unter Missbrauchs- verdachts stehenden Unternehmens mit den preisgünstigeren Vergleichsunternehmen spre- chen, soll das marktbeherrschende Unternehmen beweisen. Die Arbeit der Kartellbehörden kann damit nach Ansicht auch des Bundeskartellamts erleichtert werden. Da die Amtsermitt- lungspflicht uneingeschränkt weiterhin gilt, bleibt letztlich offen, in welchem Umfang die Er- leichterung in der praktischen Arbeit der Behörde wirksam werden. Die Monopolkommission elektronischefolgert daraus in ihrem Sondergutachten „PreiskontrollenVorab-Fassung* in Energiewirtschaft und Handel? Zur Novellierung des GWB“, die Kartellbehörden müssten entgegen der Begründung des Ge- setzentwurfs die strukturelle Vergleichbarkeit der in Bezug zu nehmenden Versorgungsunter- nehmen weiterhin ermitteln, um darauf den Missbrauch stützen zu können. Zudem könnte ein hoher Anreiz für Privatklagen entstehen, da der Kläger zur Begründung der Missbräuchlich- keit lediglich den höheren Preis des marktbeherrschenden Unternehmen gegenüber beliebigen anderen Versorgern behaupten und beweisen müsste, ohne dessen Vergleichbarkeit darzutun. Das beklagte Unternehmen hat keine Möglichkeit, sich detaillierte Kenntnisse über die Struk- turdaten eines Vergleichsunternehmens zu verschaffen, die es zu seiner sachlichen Rechtferti- gung jedoch benötigt. Eine solche Verschlechterung der Beweislastverteilung in Zivilverfah- - 3 - Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode ren ist ungerechtfertigt und unnötig um die Kartellbehörden zu stärken. Zielführender wäre ei- ne Beschränkung der Beweislastumkehr auf das Verwaltungsverfahren. Das Gewinnbegrenzungskonzept der unverhältnismäßigen Kosten-Preis-Relation in § 29 Satz1 Nr.2 GWB-E birgt in der Praxis eine Vielzahl von Anwendungsproblemen. In der Kar- tellrechtspraxis der EU-Kommission hat dieses Konzept daher nur eine marginale Rolle ge- spielt. Der undefinierte Kostenbegriff, Schwierigkeiten die betrieblichen Ineffizienzen beim Marktbeherrscher bezüglich derjenigen Kosten nachzuweisen, die im Wettbewerb nicht ent- standen wären sowie die Frage, wie eine zulässige Gewinnschwelle zu bestimmen ist, werden die Kartellbehörden vor kaum überwindbare Hindernisse stellen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der zeitlichen Befristung der Norm, die für eine gerichtliche Klärung der zu erwartenden Streitfragen keine ausreichende Zeit lässt. Auf dieses Konzept sollte daher ver- zichtet werden. Die zeitliche Beschränkung des § 29 GWB-E auf 2012 schwächt die Kartellbehörden und setzt Anreize zur Ausschöpfung aller rechtlichen Möglichkeiten, um Verfügungen der Kar- tellbehörden erst nach Außerkrafttreten der Norm rechtskräftig werden zu lassen. Die Frist be- ruht auf der fragwürdigen Annahme, dass sich das Energieangebot durch Kraftwerksbau bis 2012 deutlich erweitert. Bereits heute zeichnen sich jedoch Verzögerungen bei der Genehmi- gung neuer Kohlekraftwerke ab, die die planmäßige Realisierung der Kraftwerksbauten ver- hindern könnten. Als Folge des verfehlten Atomausstiegs kann es daher zu einer weiteren Verknappung der Energieerzeugung kommen. Durch den Charakter als „sun set“-Klausel wird die Gefahr herauf beschworen, dass den Kartellbehörden das neue Instrumentarium zu einem Zeitpunkt entzogen wird, an dem es ihnen zur Erfüllung des Gesetzeszwecks am dringendsten zur Verfügung stehen müsste. Angesichts der strukturell bedingten Wettbewerbsdefizite auf den Energiemärkten muss es das vorrangige Ziel sein, das Bundeskartellamt in die Lage zu versetzen, Eingriffe zur Verbesse- rung der Wettbewerbsstruktur vorzunehmen, wenn mit herkömmlichen Mitteln der Fusions- kontrolle und der Missbrauchsaufsicht Wettbewerbsbeschränkungen auf Märkten anders nicht nachhaltig beseitigt werden können. Dazu ist das GWB um eine Entflechtungsnorm entspre- chend dem Antrag der FDP-Fraktion Drs.16/4065 vom 17.1.2007 zu erweitern. Der Tatbe- stand der Entflechtungsnorm sollte als zukunftsgerichtete ultima ratio-Maßnahme ausgestaltet sein, die erst dann eingreift, wenn die Ursache für ein missbräuchliches