For rettssikkerhet og trygghet i 200 år FESTSKRIFT TIL JUSTIS- OG BEREDSKAPSDEPARTEMENTET 1814–2014 REDAKTØR Tine Berg Floater I REDAKSJONEN Stian Stang Christiansen, Marlis Eichholz og Jørgen Hobbel UTGIVER Justis- og beredskapsdepartementet PUBLIKASJONSKODE G-0434-B DESIGN OG OMBREKKING Kord Grafisk Form TRYKK 07 Media AS 11/2014 – opplag 1000 INNHOLD FORORD • 007 • HISTORISKE ORGANISASJONSKART • 008 • PER E. HEM Justisdepartementets historie 1814 – 2014 • 010 • TORLEIF R. HAMRE Grunnlovssmia på Eidsvoll • 086 • OLE KOLSRUD 192 år med justis og politi – og litt til • 102 • HILDE SANDVIK Sivillovbok og kriminallovbok – Justisdepartementets prioritering • 116 • ANE INGVILD STØEN Under tysk okkupasjon • 124 • ASLAK BONDE Går Justisdepartementet mot en dyster fremtid? • 136 • STATSRÅDER 1814–2014 • 144 • For rettssikkerhet og trygghet i 200 år Foto: Frode Sunde FORORD Det er ikke bare grunnloven vi feirer i år. Den bli vel så begivenhetsrike som de 200 som er gått. 07 norske sentraladministrasjonen har også sitt 200- Jeg vil takke alle bidragsyterne og redaksjons- årsjubileum. Justisdepartementet var ett av fem komiteen i departementet. En solid innsats er lagt departementer som ble opprettet i 1814. Retts- ned over lang tid for å gi oss et lesverdig og lærerikt vesen, lov og orden har alltid vært blant statens festskrift i jubileumsåret. viktigste oppgaver. Vi som arbeider i departementet – både embetsverket og politisk ledelse – er med God lesing! på å forvalte en lang tradisjon. Vi har valgt å markere departementets 200 år med flere jubileumsarrangementer gjennom 2014 og med dette festskriftet. Her er det artikler som Anders Anundsen trekker frem spennende begivenheter fra departe- Statsråd mentets lange historie. Det er fascinerende å følge departementets reise gjennom 200 år. I 1814 var departementet nærmest et byråkratisk fagdeparte- ment, mens vi i dag er en politikktung aktør på et utrolig bredt og viktig fagområde. Fagligheten er i god behold, men samtidig er det politiske rommet dramatisk mye større i dag enn for 200 år siden. Heldigvis, mener nå jeg. Her er også artikler som ser fremover, som prøver å se inn i glasskulen og peke på hva som venter departementet i tiden som kommer. Jeg tror det er liten tvil om at de neste 200 årene kommer til å HISTORISKE ORGANISASJONSKART 1900 Justis- og politidepartementet Den alminnelige avdeling Medisinalavdelingen Fengselsstyrelsen Lovavdelingen F Kriminalkontoret A Medisinalkontoret M Kontoret for 1831–1925 1878 (1819)– fengselsvesenet D 1878– 1. sivilkontor B 1855–1982 2. sivilkontor C 08 1855 (1831)–1982 1940–1945 1941–1945 Justisdepartementet Politidepartementet Justisministerens Den administra- Lovavdelingen Fengselsstyret Politimester kontor tive avdeling Adjutant Lederen av Lederen av 1. Sivilkontor 1. Kontor Ordenspolitiet Sikkerhetspolitiet 2. Sivilkontor 2. Kontor Kommandoavdelingen Eksepedisjonskontor Forvaltningsavdelingen 3. Sivilkontor 3. Kontor K.O. I Administrasjons- Organisasjon, kontoret Innsats, Landpoliti, Sjøpoliti K.O. II Lønns-, budsjett- Personal- og og regnskaps- disiplinanliggender kontoret K.O. III Motorkjøretøyer, Trafikk, Politi, Etterretningsvesen K.O. IV Sanitetsvesen K.O. V Luftvern K.O. VI Idrett Ordenspolitiets skole Ordenspolitiets beredskapsavdeling 2014 Justis- og beredskapsdepartementet Politisk ledelse Administrativ ledelse Kommunikasjonsenheten Internasjonalt sekretariat Avdeling for Innvandrings- Kriminal- Lov- Plan- og Polar- Politi- Rednings- og Sivil- krisehåndtering avdelingen omsorgs- avdelingen administrasjons- avdelingen avdelingen beredskaps- avdelingen og sikkerhet avdelingen avdelingen avdelingen 09 Underlagte virksomheter Utlendings- Kriminalomsorgs- Sysselmannen på Politi- Direktoratet for Kontoret for direktoratet direktoratet Svalbard direktoratet samfunssikerhet voldsoffer- og beredskap erstatning Utlendings- Politiets Direktoratet Statens nemda sikkerhets- for nød- sivilretts- tjeneste kommunikasjon forvaltning Hovedrednings- Sekretariatet for sentralen konfliktrådene Virksomheter med administrativ tilknytning Riksadvokaten Nasjonal Domstol- sikkehets- administrasjonen myndighet General- Kommisjonen for advokaten gjenopptagelse av straffesaker Det kriminalitets- Spesialenheten forebyggende råd for politisaker Tilsynsrådet for advokat- virksomhet Per E. Hem (f. 1963) er statsviter og har tidligere arbeidet til sammen tolv år i Sosial- og helsedepartementet og i Kommunal- og regionaldepartementet. Han er sakprosa- forfatter, fast sakprosakritiker i Morgenbladet, og har skrevet biografiene Jørgen Løvland. Vår første utanriks- minister (2005) og Paal Berg. Megleren (2012). PER E. HEM Justisdepartementets historie 1814–2014 INNLEDNING 012 Justisdepartementet er en av de få, gamle og grunn- Den øverste politiske ledelse blir selvsagt omtalt leggende statsinstitusjonene som har eksistert helt i denne fremstillingen, men hovedvekten er lagt på siden Norge igjen ble en selvstendig stat i 1814.1 hva slags saker Justisdepartementet har hatt ansvar Dets historie fortjener å bli fortalt, og dette er for fra 1814 til 2014. Hvilke nye oppgaver som et første bidrag til en samlet fremstilling – med har kommet til og hvilke som har falt fra. Og om størst vekt på perioden fra 1945 og fram til i dag. de organisatoriske rammene og departementets Rammene har i liten grad tillatt bruk av primær- forutsetninger for å håndtere de saksområdene kilder, bortsett fra samtaler med administrativ som det til enhver tid har vært tillagt. ledelse og ansatte i alle avdelingene i departe- mentet.2 Forøvrig er artikkelen litteraturbasert. Historikeren Sverre Steen så embetsmennene som I Riksarkivet fins det et rikt materiale som doku- en kontinuitetsbærer fra enevoldstiden via 1814 og menterer Justisdepartementets virksomhet helt videre inn i unionstiden med Sverige: « … før 1814 fra 1814, og som et større arkivbasert arbeid om styrte embetsmennene Norge i kongens navn, etter departementets historie vil kunne benytte. 1814 styrte de samme menn riket i folkets navn.»3 Hva er et departement? Og hvordan skriver man På den måten nedtonet Steen 1814 som et brudd dets historie? Stortinget kjenner kun statsråden, med fortiden. heter det. Altså ikke det apparatet statsråden har Likevel er nok brudd en god betegnelse på det som til disposisjon. Byråkratene har i stor grad skullet skjedde på toppen av styringspyramiden. Norge være usynlige for offentligheten. I et slikt perspektiv fikk egen grunnlov, egen nasjonalforsamling, egen blir historien om Justisdepartementet primært regjering, egen departementsforvaltning i 1814, året historien om statsrådene og den politikk de har ført. etter også en egen Høyesterett. Norske jurister som Men departementet er også et forvaltningsorgan arbeidet i det danske kanselli vendte hjem og besatte med en oppgaveportefølje som i stor grad er der uav- stillinger i regjeringsapparatet, men de første hengig av den enkelte minister. Oppgavene er en årene etter 1814 led departementene av mangel på avspeiling av samfunnets krav til hva det offentlige utdannede og erfarne embets- og tjenestemenn. skal ta seg av. Embetsmannskulturen i de nye departementene 1 For enkelhets skyld brukes gjennomgående kortformen Justisdepartementet. 3 Se Nordisk Administrativt Tidsskrift 2/1998. Torstein Haaland: Seculum Primum. Den Bare unntaksvis, når det er hensiktsmessig, benyttes departementets fulle navn, Justis- norske sentraladministrasjonens første århundre 1814–ca. 1900, s. 162. og politidepartementet (til 1. januar 2012) og Justis- og beredskapsdepartementet (fra 1. januar 2012). 2 Stor takk til Kjerstin Askholt, Kenneth Baklund, Pia Erikstad, Unni Gunnes, Ole Hafnor, Hanne M. Ingebrigtsen, Gunnar A. Johansen, Øistein Knudsen jr., Catharina Lurås, Karen Alette Melander, Brita Mellin-Olsen, Knut Anders Moi, Svein Wiiger Olsen, Sylvia Peters, Sissil Pettersen, Morten Ruud, Tor Saglie, Mette Stangerhaugen, Arnulf Tverberg, Eva Westbye, og Harald Aass. Samtalene er gjennomført i perioden april– juni 2014. måtte bygges opp. Steens betoning av kontinuitet forskjellen er påtagelig. Den gang var han mer 013 passer godt på grunnplanet – prestene, fogdene, en integrert del av departementsapparatet, som futene, offiserene og amtmennene som overrislet embetsmann. Skillet mellom administrasjon og det ganske land, var de samme før og etter 1814 – politikk var lite påaktet, for ikke å si irrelevant, men er altså ikke helt dekkende for departementene. for hvordan departementets administrasjon skulle Det er imidlertid ingen tvil om at embetsmen- forholde seg til statsråden. nene var viktige i styre og stell i Norge etter 1814. I første del av embetsmannsstatens periode Dominansen karakteriserte staten i en slik grad at spilte departementene og dets statsråder en ganske historikeren Jens Arup Seip har benyttet betegnel- selvstendig rolle i forhold til kongen (Karl Johan). sen embetsmannsstaten om perioden 1814–1884. Regjeringens autonome posisjon vis-à-vis monarken Det er ganske enestående at en sosial elite på knapt ble videreført også i andre halvdel av 1800-tallet, 2000 personer evnet å beherske det norske stats- men i siste fase, da embetsmennenes posisjon ble apparatet helt fra bruddet med Danmark og inntil grunnleggende truet av en framvoksende venstre- gjennombruddet for parlamentarismen. opposisjon, ble statsråden og hans departement Embetsmennenes kunnskapsbaserte hegemoni i større grad en konservativ, til dels reaksjonær ble etter hvert utfordret av bøndene og borgerskapet, bastion som knyttet seg an til kongemakten. blant annet i Stortinget. I statsforvaltningen