Türk Vergġ Sġstemġ Ġçerġsġnde Yol Vergġsġnġn Yerġ Ve Cumhurġyet Dönemġndekġ Uygulamalari

T.C. SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ TARĠH ANA BĠLĠM DALI ATATÜRK ĠLKELERĠ VE ĠNKILÂP TARĠHĠ BĠLĠM DALI

TÜRK VERGĠ SĠSTEMĠ ĠÇERĠSĠNDE YOL VERGĠSĠNĠN YERĠ VE CUMHURĠYET DÖNEMĠNDEKĠ UYGULAMALARI

Arzu KAYA

YÜKSEK LĠSANS TEZĠ

DanıĢman Prof. Dr. Osman Akandere

KONYA-2011 i

ÖNSÖZ

Anadolu, coğrafi konumu itibariyle her dönem bir ticari geçit koridoru olmuĢ, özellikle de Ġpek Yolu‟nun da önemli bir bölümünü teĢkil etmiĢtir. Osmanlı Devleti, kuruluĢunda Anadolu Selçukluları‟ndan teslim aldıkları ulaĢtırma ağını uzunca bir süre kullanmıĢtır. Askeri ihtiyaçları karĢılamak için geliĢtirdikleri karayolu ağları yükseliĢ döneminde, hem askeri hem de ticari ihtiyaçları karĢılamıĢtır. Bu yollara ilave olarak pek çok han, saray ve kervansaray da inĢa edilerek, güzergâhlarda ticaretin geliĢmesi ve ahenk içinde iĢlemesi için her türlü kolaylık sağlanmaya çalıĢılmıĢtır. YükseliĢ döneminde inĢa edilen karayolu ağı Devletin son dönemine kadar ihtiyacını karĢılamıĢtır. Ancak son dönemde yollara olan ihtiyacın arttığı, bunları inĢa edecek finans kaynaklarının bulunamadığı görülmektedir. Bununla birlikte yaĢanan uzun süreli savaĢların Osmanlı Devleti‟nin ekonomisine olumsuz etkilerinin yanı sıra Anadolu‟nun bizzat savaĢ alanı haline gelmesi mevcut yolların da imhasına neden olmuĢtur.

Böyle bir dönemin bakiyesi üzerine kurulan Türkiye Cumhuriyeti‟nin kurucularının omuzlarına düĢen yük Ģüphesiz büyük olmuĢtur. Yeni Türkiye Cumhuriyeti Devleti‟nin bayındırlık politikası ve çalıĢmaları Millî Mücadele döneminde baĢlamıĢ ve Cumhuriyetin ilanıyla hız kazanmıĢtır. Bu çalıĢmaların odağında da karayollarının yeniden yapılandırılması öncelik kazanmıĢtır.

ÇalıĢmam esnasında fikirleriyle bana yol gösteren değerli tez danıĢmanım Sayın Prof. Dr. Osman AKANDERE‟ye, desteğini hiç esirgemeyen sevgili anne ve babama sonsuz Ģükranlarımı sunarım.

Arzu KAYA

Konya-2011

ii iii iv v vi vii

viii

ĠÇĠNDEKĠLER

ÖNSÖZ ...... i AMAÇ VE YÖNTEM ...... 1 GĠRĠġ ...... 2 BĠRĠNCĠ BÖLÜM ...... 5 KAVRAMSAL ÇERÇEVE BAĞLAMINDA VERGĠ KAVRAMI VE OSMANLI DEVLETĠ‟NDE VERGĠ YAPISI ...... 5 1.1. Vergi Kavramı ...... 6 1.2. Osmanlı Vergi Sisteminin Temel Ġlkeleri ...... 7 1.2.1. Osmanlı Devleti‟nde Uygulanan Vergiler ...... 10 1.2.1.1. ġer‟î Vergiler ...... 10 1.2.1.2. Örfi Vergiler ...... 11 1.2.1.3. Tekâlif-i Adiye ...... 12 1.2.1.4. Tekâlif-i ġakka ...... 12 1.2.1.5. Avarız Vergileri ...... 15 1.2.1.5.1. Muafiyet Esasları ...... 17 1.3. Yol Meselesi ...... 19 1.3.1. Osmanlı Devleti‟nde Yol Meselesinde Zorunlu ÇalıĢmayı Getiren Ġlk Yasal Düzenleme ...... 26 ĠKĠNCĠ BÖLÜM ...... iv CUMHURĠYET ÖNCESĠ VE TÜRKĠYE CUMHURĠYETĠ‟NĠN ĠLK YILLARINDA VERGĠ POLĠTĠKASI ...... iv 2.1. Osmanlı Devleti‟nde Vergi Uygulamaları ...... vi 2.1.1. Tanzimat ve MeĢrutiyet Döneminde Vergileme Zihniyeti...... xii 2.2. Cumhuriyetin Ġlk Yıllarında Vergi Uygulamaları ...... xv 2.2.1. Tek Parti Döneminde Vergileme Zihniyeti ...... xix 2.2.1.1. 1924 Anayasası‟nda Vergileme ...... xix 2.3. Tek Parti Döneminde Vergi Uygulamaları ...... xxiv 2.3.1. 1923-1929 Dönemi Vergi Uygulamaları ...... xxv 2.3.2. 1930-1938 Dönemi Vergi Uygulamaları ...... xxx ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ...... xxxii YOL VERGĠSĠ “YOL MÜKELLEFĠYETĠ” UYGULAMASI ...... xxxii 3.1. Osmanlı Devleti Zamanında Yol Meselesi ve Vergi Bağlantısı ...... xxxiii 3.1.1. I. MeĢrutiyet Döneminde Yol Uygulamaları ...... xlix 3.1.2. II. MeĢrutiyet Döneminde Yol Uygulamaları ...... liii 3.1.3. Millî Mücadele Yıllarında Yol Uygulamaları ...... lv 3.2. Cumhuriyet Dönemi BaĢında Yol Uygulamaları ...... lxi ix

3.2.1.1. TBMM‟nde Yol Mükellefiyeti YaklaĢımı ...... lxiv 3.2.1.1.1. 1925 Yılında Kabul Edilen Yol Mükellefiyeti Kanunu ...... lxvi 3.2.1.1.2. Millî ġoseler Düzenlemesi ...... lxx 3.2.2. 1930-1940 Dönemi Yol Mükellefiyeti Uygulaması...... lxxiv 3.2.2.1. ġose ve Köprüler Kanunu‟nda Yapılan DeğiĢiklik ve Uygulamalar ...... lxxiv 3.3. Yol Mükellefiyeti Uygulamasının Sona Ermesi ...... lxxviii 3.3.1. II. Dünya Harbi Yıllarında ve Sonrasında Yol Mükellefiyeti Uygulamaları ...... lxxix SONUÇ ...... lxxxiii KAYNAKLAR ...... lxxxv

AMAÇ VE YÖNTEM

Osmanlı Devleti‟nin ilk dönemlerinde önemli geliĢmelerin sağlandığı bayındırlık iĢleri devletin son yıllarında imkânsızlıklar nedeniyle ihmal edilmiĢtir. Milli Mücadele döneminde de tek düĢüncenin yurt savunması olması nedeniyle ülke oldukça harap bir hale gelmiĢti. Dolayısıyla Birinci Dünya Harbi ve sonrası Milli Mücadele ile Osmanlı Devleti bakiyesi üzerine kurulan Türkiye Cumhuriyeti dönem itibariyle zor Ģartlarla karĢı karĢıya kalmıĢtır.

Ülkemizle ilgili olarak son yıllarda iktisadi ve siyasi konularla ilgili olarak bir kısım araĢtırma ve incelemeler yapılmıĢsa da Bayındırlık ve UlaĢtırma konularında yapılan çalıĢmaların yetersiz olduğunu görmekteyiz.

Yeni Türkiye Devleti‟nin bayındırlık politikası ve çalıĢmaları ulusal mücadele döneminde baĢlamıĢ ve Cumhuriyetin ilanıyla hız kazanmıĢtır. Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren 1950‟li yıllara kadar ülkemizde ulaĢtırma sektöründe demiryolları tek baĢına bir ulaĢtırma aracı görülmüĢtür. UlaĢtırmanın diğer kolları olan kara, deniz, hava yolları ve diğer alanların ikinci planda kaldığını görmekteyiz. Diğer ülkelerle kıyaslandığında, demiryolu asrı batılı ülkelerde yerini 1920‟li yıllardan sonra karayollarına bırakırken bu süreç bizde biraz daha devam etmiĢtir. Cumhuriyetle birlikte karayolları konusunda da önemli kararların alınması, programların hazırlanması ve kanunların çıkarılmasına rağmen arzu edilen seviyeye ulaĢılamamıĢtır.

Ġktisadi ve sosyal alandaki çalıĢmalar hızla devam ederken karayollarına gerekli kaynak ayrılamamıĢtır. O dönemde yaĢanılan ekonomik sıkıntılar, 1929- 1930‟lu yıllarda bütün dünyayı etkileyen Dünya Ekonomik Buhranı ve Ġkinci Dünya SavaĢı devletimizin içinde bulunduğu Ģartları ağırlaĢtırmıĢtır. Osmanlı Devleti‟nde baĢlatılmıĢ olan ve yeni kurulan Türkiye Cumhuriyeti Devleti‟nde de 1950‟li yıllara kadar devam eden yol vergisi uygulaması tez konusu olarak ele alınmıĢtır.

GĠRĠġ

Osmanlı Devleti döneminde vergilendirmenin önemi hayli büyüktü ve görülen ayaklanmaların birçoğunun nedeni de vergilendirmeye dayanıyordu. Tanzimat öncesi dönemde vergiler Ģer-i vergiler ve örf-i vergilerden oluĢuyordu. Vergi gelirlerinin idaresi toprak düzenine bağlıydı. Toprak sisteminde devlet toprakları mülkiyeti devlette kalmak Ģartıyla dirliklere ayrılmıĢ, taĢra yönetimi de tımar sistemine bağlı olarak ĢekillendirilmiĢti.

1808 yılında kabul edilen Sened-i Ġttifak ile padiĢahın otoritesi sınırlandırılmıĢ ve mahalli otoritelerin varlığı yasallaĢmıĢtır. ÇağdaĢ anlamda bir kamulaĢtırma hareketi Tanzimat‟la baĢlamıĢ, vergi hukuku dönem içinde batı etkisinde geliĢmiĢtir. Dönem içinde Gülhane Fermanı‟nın ardından 1856 yılında Islahat Fermanı ilan edilmiĢtir. 1875 tarihinde ise Adalet Fermanı ilan edilmiĢtir. Bu üç fermanda yazılı olan vergisel ilkeler uygulamaya pek aktarılamamıĢ, iltizam usulünün uygulanmasına son verilememiĢtir.

Tanzimat döneminin ardından I. ve II. MeĢrutiyet dönemi, demokrasi hareketleri yönünden siyasî tarihimizde önemli derecede yer tutan olaylar olmuĢtur. 1876 tarihli Kanun-i Esasi ile bir Anayasa ilk defa kamu hukukumuza girmiĢtir. Bu anayasa, yetki kullanımını kanunilik ilkesi ile sınırlandırmıĢtır. Parlamento gerçek anlamda bir yasama organı haline gelmiĢ, siyasi rejim parlamenter bir nitelik kazanmıĢtır.

Ġmparatorluk döneminde vergilendirme yetkisine sadece kapitülasyonlar ve ticaret antlaĢmalarıyla değil, borçlanma yoluyla da büyük ölçüde sınırlandırmalar getirilmiĢtir. Bu borçlanmalar devletin mali alandaki egemenliğini kaybetmesinde büyük bir paya sahip olmuĢtur. Duyûn-u Umumiye Ġdaresi‟nin kurulmasıyla bazı vergilerin tahsil ve idare yetkileri bu idareye bırakılmıĢtır.

Misak-ı Milli ile adli, mali ve diğer konularda geliĢmemizi önleyecek sınırlamalara karĢı çıkılarak tam bağımsızlık anlayıĢı benimsenmiĢtir. 23 Nisan 3

1920‟de TBMM‟nin açılmasıyla, vergilendirme yetkisi yasama yetkilerinden biri olarak parlamentoya geçmiĢtir ve meclisin açılmasından sonra ilk çıkan kanun vergi kanunu olmuĢtur. 20 Ocak 1921 yılında yeni Türk devletinin ilk Anayasası kabul edilerek Ulusal Vergi Buyrukları adıyla anılan gelir artırıcı kanunlar yürürlüğe konulmuĢtur. Lozan AntlaĢmasıyla Düyûn-u Umumiye Ġdaresi‟ne son verilmiĢ ve vergilendirme yetkisi meclise geçmiĢtir.

Dönemin özelliklerine ve kullanılan ulaĢım araçlarına göre Ģekillenen karayolu sistemi 19. yüzyılda makineli araçların ulaĢımda kullanılmasına kadar önemli bir nitel değiĢim geçirmeden gelmiĢtir1. Makinenin kullanılması özellikle taĢımanın otomobil ve kamyonla yapılmasıyla beraber karayolu kavramı tamamen değiĢmiĢtir. Bugünkü karayolu anlayıĢı da bu tarihten sonra dünya gündemine girmiĢtir.

Osmanlı Devleti‟nin ilk dönemlerinde önemli geliĢmelerin sağlandığı bayındırlık iĢleri devletin son yıllarında ihmal edilmiĢtir. Milli mücadele zamanında da tek düĢüncenin yurt savunması olmasından dolayı ülke oldukça harap bir hale gelmiĢti. Son dönemde yollara olan ihtiyacın arttığı, fakat bunları inĢa edecek finans kaynakları ve organizasyonun bulunmadığı görülmektedir. Bununla birlikte yaĢanan uzun süreli savaĢların Osmanlı Devleti‟nin ekonomisine olumsuz etkilerinin yanı sıra Anadolu‟nun bizzat savaĢ alanı haline gelmesi mevcut yolların da imhasına neden olmuĢtu. Genç Türkiye Cumhuriyeti böyle bir yol sistemini devir almaktaydı2.

GeliĢmiĢ ülkeler, karayolu sorununu teknolojinin geliĢmesine paralel olarak zamana yayarak çözerlerken diğer devletler bu sorunu gecikmiĢ olarak ele almak ve çözmek durumunda kalmıĢlardır. Diğer konularda olduğu gibi bu alanda da geç kalan Osmanlı Devleti halka yükümlülükler getirerek bu sorunu çözme yoluna gitmiĢtir. Bu yolla belli yaĢtaki kiĢilere getirilen zorunlu yol çalıĢmasıyla ulaĢım sorununu çözülmeye çalıĢılmıĢtır. Genellikle metinlerde “Yol

1 Yüksel Ülken, “İzmir İktisat Kongresi ve Ekonomide Yön Arayışları”, 1885–1985 Türk Ekonomisinin 100 Yılı ve Ġzmir ve Ġzmir Ticaret Odası Sempozyumu, 21–23 Kasım 1985, s. 183 2 Korkut Boratav, Türkiye Ġktisat Tarihi (1908–2002), Ġmge Kitabevi, Ankara 2003, s. 45 4

Mükellefiyeti” (Vergisi) adı altında geçen bu yükümlülük, biraz değiĢerek Ulusal KurtuluĢ SavaĢı‟nda ve daha sonra Cumhuriyet döneminde 1950‟lere kadar devam etmiĢtir.

Cumhuriyet‟le birlikte getirilen Yol Mükellefiyeti Kanunu‟yla, her yıl binlerce kiĢi karayolu yapım ve onarımında zorunlu olarak çalıĢtırılmıĢtır. Bunun sonucunda ulaĢım alanında önemli geliĢmeler olmuĢ, sosyal ve ekonomik alanda büyük değiĢmeler sağlanmıĢtır. YaklaĢık olarak otuz yıl süren yol mükellefiyeti uygulamada çeĢitli sorunlar yaratmıĢtır.

Bu dönemin en önemli özelliği ulaĢımda nitel bir değiĢimin yaĢanmasıysa, diğer önemli bir sorun da yükümlünün içinde bulunduğu Ģartlar ve hukukunun korunup korunmadığıdır. Dönemin Meclis tartıĢmalarında halkın bu konuda çok sayıda Ģikâyeti olduğu anlaĢılmaktadır. Yol çalıĢmasıyla ilgili çıkarılan yasalarda bu Ģikâyetler dikkate alınmaya çalıĢılmıĢtır. Fakat uygulamalarda görülen aksamalar ve her bölgedeki yetkilinin farklı uygulamaları nedeniyle bu Ģikâyetler hep devam etmiĢtir.

Birinci bölümde kavramsal çerçeve bağlamında vergi kavramı ve Osmanlı Devleti‟nin vergi yapısı incelenmiĢtir. Ġkinci bölümde Türkiye Cumhuriyeti‟nin ilk yıllarında vergi politikası ele alınmıĢtır. Üçüncü ve son bölüme ise, yol vergisi veya dönemi itibariyle kullanılan “yol mükellefiyeti” uygulamasına yer verilmiĢtir.

BĠRĠNCĠ BÖLÜM

KAVRAMSAL ÇERÇEVE BAĞLAMINDA VERGĠ KAVRAMI VE OSMANLI DEVLETĠ’NDE VERGĠ YAPISI

Devlet kurmak, insan olmanın vazgeçilmez özelliklerindendir. Evrensel bir olgu olarak devlet, tarihin insan üzerine bir gereklilik olarak dayattığı etkinlik türüdür3. Kamusal finansmanı karakterize eden en önemli özellik cebir unsurudur. Devletler, kamusal hizmetler Ģeklinde somutlaĢan ürünlerini ortaya koyabilmenin gerektirdiği harcamaları esas itibariyle zorunlu ödetmeler yolu ile karĢılamaktadır. BaĢka bir deyiĢle kamu kesimi muhtaç olduğu gelirini, esas itibariyle zorunlu ödemeler yolu ile karĢılamaktadır. Kamu yönetim sistemindeki örgütsel değiĢiklikler, bir ülkenin yönetim sistemi ile sosyo-ekonomik yapısı ve siyasal düzeni arasında karĢılıklı ve yakın bir iliĢkinin, onun da ötesinde bir etkileĢimin varlığından kaynaklanmaktadır. Devlet teĢkilatı, tarihî süreç içerisinde, basitten karmaĢığa doğru bir geliĢme göstermiĢtir. Fakat bu süreçte geliĢmeye hâkim olan esas merkezileĢme ve ferdileĢme olayıdır. Her zaman toplumun sosyal düzen ihtiyacını karĢılayan kolektif düĢünceler, merkezileĢme ve ferdileĢme çekirdeği etrafında yoğunlaĢır ve buna bağlı olarak devlet, gittikçe daha karmaĢık ve geniĢ bir Ģekil alarak geliĢir4.

Vergi sistemini oluĢturan çeĢitli kaynakların sistemin bütünü içindeki yeri ve önemi zamana göre değiĢmektedir. Bunun yanı sıra ülkelerin siyasal rejimi ile ekonomik seviyeleri de vergi sisteminin yapısını etkilemektedir. Bu kapsamda, piyasa ekonomisi düzeninin uygulandığı ülkelerde, çağdaĢ kamu gelirleri sisteminin temeli de vergi gelirine dayanmaktadır5.

3 David Miller vd., Siyasal DüĢünce Ansiklopedisi, (Çev.: Bülent Peker ve Nevzat Kıraç), Ankara 1995, s.178 4 Yahya Kazım Zabunoğlu, Kamu Hukukuna GiriĢ, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları No: 328, Ankara 1973, s. 47 5 Halil Nadaroglu, Kamu Maliyesi Teorisi, Beta Basım Yayım Dağıtım A.ġ., Ġstanbul 2000, s. 192 6

Devlet, bir kamu tüzel kiĢisi olarak, tüm kamusal yetkileri elinde tutmakta olup, söz konusu yetkileri bizzat kullanabileceği gibi yetki devrinin genel kurallarına uyarak devredebilmektedir.

1.1. Vergi Kavramı

Vergi, çağdaĢ devlet gelirlerinin en önemlilerindendir. Kaynağı, gelir vergisi, kurumlar vergisi, bina ve arazi vergisi gibi milli gelir ve servettir. En önemli özelliği ise karĢılıksız oluĢudur. Kamu gelirlerinin toplam hacmi ve bileĢimi ile her bir gelir türünün yapısı, maliye politikasının amaçları göz önünde bulundurularak devletçe karsılaĢtırılır. ÇağdaĢ devletin mali sistemini oluĢturan bu çeĢit kaynakların en önemlisi vergilerdir. Her ülkenin mali sisteminin bileĢimi, siyasi ve iktisadi koĢullar, iktisadi sistem ve üretim tarzı ile sıkı iliĢki halindedir. Piyasa ekonomisine dayanan kapitalist ve karma ekonomi düzenindeki toplumlarda vergi gelirlerinin toplam devlet gelirlerine oranı % 70‟i aĢmakta, hatta ileri derecede sanayileĢmiĢ batılı ülkelerde bu oran % 90‟lara ulaĢabilmektedir6.

Vergi, devletten sağlanan faydaya yani karĢılık esasına göre değil, ödeme gücüne yani iktidar ilkesine göre alındığı için devletten sağlanacak yararın saptanması mümkün değildir. Zira vergi, bir kamu tüzel kiĢisi olan devletin egemenlik hakkı dolayısıyla tek taraflı irade ile ihdas edilen parasal bir yükümlülüktür. Verginin bir diğer özelliği de, kamu hizmetlerinin bölünemez olması nedeniyle, kamu hizmetlerinden faydalanma derecesine göre bölünemez ve ferdileĢtirilmez olmasıdır7.

Günümüzde verginin tarafsız olması, kiĢilerin davranıĢlarını ve tercihlerini etkilememesi gibi klasik amaçlarının yanında, vergilerin düzenleyici rolü de önemli hale gelmiĢtir. Vergiye mali anlamının yanında sosyal ve düzenleyici

6 Salih Turhan, Vergi Teorisi ve Politikası, Filiz Yayınları, Ġstanbul 1993, s. 20 7 Akif Erginay, Kamu Maliyesi, SavaĢ Yayınları, Ankara 1998, s. 19 7

anlamlar yüklenmesinin en önemli nedeni, günümüzde devlet anlayıĢının eskiden olduğundan farklı olması ve yüklenen görevlerde değiĢikliklerdir8.

1.2. Osmanlı Vergi Sisteminin Temel Ġlkeleri

Ġslâm devletlerinde hükümdarlar, toplumsal gereklilikler ve faydalar için Ģeriatın kendilerine tanımıĢ olduğu alanlarda kanun koyma ve uygulama Ģansı bulmuĢlardır. Devlet yaĢamında hemen her zaman ortaya çıkan yeni gereksinmeler Ġslâm hukukunun dondurulmuĢ kalıplarıyla doğrudan doğruya ilgili değilse de yeni hukuk kuralları ile birbirlerine uyarlanmıĢlardır. Bu durum neredeyse bir zorunluluk halini almıĢ ve Ģeriatın özüne aykırı olmamak koĢuluyla ulema, egemenlik hakkına sahip olan sultanlara bu konuda istedikleri gibi davranmak yetkisini vermiĢtir. Bu konuda ulemanın düĢüncesi Ģu Ģekildedir: “ġeriat düzeni ebedidir. Her vakit var olacaktır. Bu düzeni Ġslâm topluluğunda yaĢatmak ise siyasal güce sahip olan hükümdarın görevidir. Ġlahi olan Ġslâm sistemini hükümdarın akıl yoluyla koyacağı kurallar geliĢtirebilir ve koruyabilir.” Ġlâhi hukuka dokunmamak ve ona aykırı olmamak koĢuluyla Osmanlı hükümdarının hukuk yapma yetkisi vardır. Osmanlı hükümdarının bu yetkisine dayanarak koyduğu hukuka “örfi hukuk” adı verilmiĢtir. Örf; padiĢahın Ģeriat dıĢı alanda aklına dayanarak Ġslâm yararına koyduğu kurallar anlamına gelmektedir9. Osmanlı hükümdarları kamu zarureti ve iyi geleneklere uymak mülahazası ile Ģeriatın açıkça karĢı gelmediği hususlarda herhangi biri kurala bağlı kalmadan kanun çıkarma yetkisine sahiptirler. Bu yetkinin kullanılıĢında müdahaleye açık olmayan Ģeriatın açık bıraktığı kapı kullanılmıĢtır. Bu kapı örfi hukuk olarak adlandırılmıĢtır. Burada kullanılan örf kelimesi gelenek değil, hükümdarın kendi yetkisine baĢvurularak çıkartılan kanun anlamına gelmektedir.

Osmanlı Devleti örfî sultani geleneği ile Ģeriatın var olduğu ve bunların taraftarlarının devlete ve devletin hukukuna egemen olmak için verdikleri mücadelenin öyküsü içinde ortaya çıkmıĢtır. Bu süreçte Osmanlılar devraldıkları

8 Meshure Koçak, Türk Vergi Sistemi, Atatürk Üniversitesi Basımevi, Erzurum 1994, s. 1 9 CoĢkun Üçok ve Ahmet Mumcu, Türk Hukuk Tarihi, Ankara 1985, s. 186 8

töre ve eski devletlerin geçiĢ tecrübelerinden yararlanmak suretiyle kendilerine has bir hususiyet kazanmıĢlardır10.

Osmanlı Devleti, kuruluĢ döneminden itibaren kendine özgü yapısı ve kurumları ile Ortadoğu ve Ön Asya‟da yükselen devletlerden farkını ortaya koymuĢtur. Osmanlılar, Bizans ve Ġran devlet geleneklerini kendi uygulamaları içerisine dâhil ederek ve yeni bir kimlik kazandırarak çağın gerektirdiği Ģekillere dönüĢtürmüĢlerdir. Osmanlı Devleti gücünün zirvede olduğu klasik dönem ve sonrasında geliĢtirdiği toprak ve devlet sistemi ile ileri bir devlet yönetim geleneğine sahip olduğunu ortaya koymuĢtur.

Osmanlı Devleti, çok geniĢ topraklar üzerinde yüzyıllarca hüküm süren bir devletti. Dolayısıyla bu geniĢ coğrafyada çeĢitli ırk, din, dil, örf, adet ve kültürlere bağlı toplulukları bünyesinde barındırıyordu. Devlet her yönü ile birbirinden çok farklı ve değiĢik görüntüler sergileyen halkının durumunu gözden geçirmek durumundaydı. Devlet bağlı bulunduğu hukuk sisteminin normlarına uygun olarak onları yönetmek ve onlardan bazı mükellefiyetleri yerine getirmelerini istemek durumundaydı. Bu beklentilerinin ilk ve en önde geleni devlet ve kamu faaliyetlerinin devamlılığını sağlamak amacıyla halkına vergiler yüklemesidir.

Osmanlı tarihinde vergi konusunun nasıl bir önem taĢıdığını daha iyi kavrayabilmek için bütün devlet kuruluĢlarının vergi iĢi ile doğrudan doğruya iliĢkili olduğunu vurgulamak gerekir. Kamu hizmetinde çalıĢan bütün memur ve askerler hazineden nakit para almak yerine, reayanın üzerinde bulunan vergileri kendilerinin maaĢları olarak belirleyen bir sisteme dâhil olduklarından dolayı Osmanlı sistemi diğer Türk -Ġslâm devletlerinin yönetim anlayıĢlarından farklılık arz eder.

Osmanlı Devleti vergi toplama sistemini iki prensip üzerinde inĢa etmiĢtir. Bunlardan birincisi Ġslâm hukuku diğeri ise örf hukukudur. Tekâlif-i Ģeriyye vergi gurubu (cizye, zekât, öĢür, haraç) tamamen Ġslâm hukuku esaslarına göre

10 Ümit Hassan, Osmanlı, Örgüt- Ġnanç- DavranıĢtan Hukuk Ġdeolojiye, ĠletiĢim Yayınları, Ġstanbul 2001, s. 20 9

belirlenmiĢtir. Osmanlı Devleti‟nde Ģer‟i vergilerin esasını teĢkil eden vergilerin toplanması ve sarf edilmesi gibi hükümler fıkıh kitaplarında tafsilatlı olarak anlatıldığı Ģekildedir. Tekâlif-i örfiyye vergi grubu (imdadiye-i seferiye, imdadiye-i hazeriyye, avarız akçesi, bedel-i nüzül, zahire baha, kürekçi bedeli, kaftan baha, menzil malı vesaire) ise tamamen geleneklere bağlı kalınarak reaya üzerine yükümlenmiĢtir. Bu vergi grubu her döneme, devlete, topluma ve ihtiyaca göre değiĢiklikler gösterebilmektedir11.

Osmanlı Devleti, Müslüman bir toplumun ana unsurunu oluĢturduğu bir devlettir. Dolayısıyla Ģer‟î hukuku hem nazarî olarak hem de amelî olarak her konuda uygulamaya koymaktan uzak kalmamıĢtır. Tabi bu uygulamayı diğer Türk-Ġslâm devletlerinin metotlarından yararlanarak yapmıĢtır12.

Osmanlı Devleti diğer Türk Ġslâm devletleri gibi örfi vergileri hayata geçirirken dayanak olarak uzun süren savaĢları ve Ģer‟i vergilerin bu savaĢların maliyetini karĢılamaktan uzak olmasını göstermiĢtir. Büyük bir ordunun beslenmesi, donatılması ve savaĢa hazır hale getirilmesi ayrıca donanmanın da ihtiyaçlarının karĢılanması gibi zorunluluklar devleti bu çeĢit vergiler vücuda getirmeye mecbur bırakmıĢtır13.

Osmanlı Devleti Ģer‟i vergilerin yanında örf‟i vergiler vücuda getirmek suretiyle ayrıca vergi kaynaklarının potansiyelinin de kaybolmaması için kontrol mekanizmasını devamlı canlı tutmak metoduyla miri arazi rejiminin hayatiyetini ortaya koyuyordu14.

Osmanlı Devleti‟nde Ģer‟i vergilerin yanı sıra örfi vergiler vücuda getirilmesinin arkasında Ġslâm hukukunun oluĢum biçimiyle ve Osmanlı Devleti‟nin içinde bulunduğu siyasi, idari ve hukukî Ģartlarla olan iliĢkinin rolü büyüktür. Devletin içinde bulunduğu ekonomik, askerî ve idarî Ģartlar yeni

11 Erol Özbilgen, Osmanlı Hukukunun Yapısı, Nihal Kitabevi, Ġstanbul 1985, s. 43 12 Mehmet Akif Aydın, Türk Hukuk Tarihi, Beta Basım Yayın Dağıtım A.ġ., Ġstanbul 1999, s. 72 13 Mustafa Akdağ, Türkiye’nin Ġçtimai ve Ġktisadi Tarihi I, Ankara 1959, s. 517 14 Halil Ġnalcık, Osmanlı’da Devlet, Hukuk ve Adalet, Eren Yayıncılık, Ġstanbul 2000 s. 28 10

düzenlemeler yaparken bu esasları dikkate almasını gerektirmiĢtir. Tekâlif-i ġer‟iyye grubunda olan zekât, öĢür, cizye, haraç gibi vergiler devletin mevcut harcamalarını karĢılamaktan uzak olunca devlet de örfi vergiler adı altında yeni vergileri uygulamaya koymuĢtur. Bu uygulama tarım alanlarının güçlü toprak sahiplerinin ortaya çıkmasına neden olacak Ģekilde tek elde toplanmasını ya da vergi tahsilini güçleĢtirecek Ģekilde parçalanmasını engelleyecek bir yöntemle çiftçilere dağıtılmasını ve arazilerin de bu yapıyı bozmayacak Ģekilde düzenlenmesini gerektirmiĢtir. GeniĢ bir coğrafyaya yayılmıĢ bulunan devlette sükûnet ve asayiĢin güçlükle sağlanması ağır bir ceza politikasını, devletin ekonomik darlık içinde bulunduğu dönemlerde para cezalarının, donanmadaki kürekçiye ihtiyaç bulunduğu dönemlerde de kürek cezalarının ağırlık kazanmasını gerekli kılmıĢ devlet de ihtiyaca dayalı olarak bu düzenlemeleri yapmaktan geri kalmamıĢtır. Osmanlı vergi sisteminin temel özelliklerinden birisi tebaasından aldığı vergilerin tebaayı ekonomik ve hukukî yönden rencide etmemesine dayanan uygulama anlayıĢıdır.

1.2.1. Osmanlı Devleti’nde Uygulanan Vergiler

1.2.1.1. ġer’î Vergiler

Ġslâm vergi hukukunun kaynakları Kur‟an, sünnet, icma ve kıyas‟a dayanmaktadır. Zekât, cizye, öĢür ve haraç adı verilen vergiler bu dört temel unsura dayandırılmıĢtır. Ġslâm hukukunun temel kaynağı kurandır. Kur‟an ilk baĢvuru kaynağıdır. Kur‟an dıĢındaki kaynaklar Kur‟anı açıklayan ve yorumlayan normlar durumundadır. Ancak Kur‟an‟da tartıĢma konusu olan durum ile ilgili bilgiler bulunmazsa diğer kaynaklara baĢvurulmaktadır. Osmanlı maliyesinin gelirini teĢkil eden vergiler dört çeĢittir. Bunlardan birincisine zekât adı verilir. Belli bir gelire sahip olan zenginlerin Allah‟ın rızasını kazanmak amacıyla malının kırkta birini fakirlere vermesidir. Zekât‟ın farz olarak değerlendirilmesinde iki prensip gözetilmiĢtir. Birincisi nefsi cimrilikten kurtarmak, ikincisi ise ihtiyaç içinde bulunanlara yardım etmektir. Zengin Müslümanların vermekle yükümlü kılındığı zekât bir yönüyle de malî bir ibadet 11

görünümündedir. Bir diğer vergi Müslümanlardan alınan âĢardır. Genellikle arazinin verdiği ürün miktarı üzerinden aynî olarak alınırdı. Miktarı onda bir ile ikide bir arasında değiĢebilmekteydi. Reaya ve sipahi arasındaki iliĢkiyi belirleyen vergidir. ġer‟i vergilerin bir diğeri gayrimüslimlerin tasarruf ettiği topraklardan alınan haraçdır. Fetihden sonra gayrimüslimlerin tasarrufunda bırakılan arazilerden alınan vergidir. Harac-ı Muvazzaf ve harac-ı Mukasseme olarak ikiye ayrılmaktadır. Harac-ı Muvazzaf‟da vergilendirme arazinin büyüklüğüne göre yapılmaktadır. Harac-ı Mukasseme‟de ise elde edilen ürünün 1/10 ile 1/2 arasında değiĢen oranıdır. Diğer bir Ģer‟i vergi ise cizyedir. Gayrimüslimlerin askerlik hizmetleri yapmamaları karĢılığı, korunmalarının bedelini devlete ödemeleridir15. Bunun yanı sıra devlet; farklı din, dil ve milletlere mensup kiĢileri de ülke sınırları içerisinde tebaa olarak kabul ettiğinden dolayı tekâlif-i Ģer‟iyye grubu vergiler de çeĢitlenmiĢtir. Osmanlı Devleti ilhâk ettiği toprakları hemen tımar sistemine dahil etmeyip, bir müddet eski gelenek ve prensiplere bağlı kalarak verilendirmektedir. Bölge halkının Osmanlı sistemine uyumunu sağladıktan sonra tahrir iĢlemini gerçekleĢtirmekte ve yeniden kendi vergilendirmesine tabi kılmaktadır16. Temelde zekât, öĢür, cizye ve haraç gibi vergiler esas olmak üzere bunlara bağlı olarak sayıları sekseni bulan Ģer‟i vergilerden bahsedebiliriz.

1.2.1.2. Örfi Vergiler

Osmanlı Devleti‟nde Ģer‟i vergilerin yanı sıra temeli ihtiyaçlardan doğan ve örfe dayanan bir diğer vergi türü de tekâlif-i örfiyyedir. Osmanlı Devleti kendisinden önceki diğer devletlerde olduğu gibi, örfî vergileri belirleyip koymak zorunda idi. Çünkü dönemin özelliği diyebileceğimiz savaĢlar durmaksızın devam etmekte ve de Ģer‟î vergiler bu savaĢların maliyeye getirmiĢ olduğu ek külfetleri karĢılamada yetersiz kalmakta idi. Zamanın Ģartlarına göre büyük bir orduyu beslemek, donatmak ve sürmekte olan savaĢlara hazırlamak gibi gereklilikler Osmanlı devletini örfi vergiler koymaya mecbur bırakmıĢtır. Bu vergilerin konulmasında izlenen sistematik yol ise Ġslâm hukukunun devlet baĢkanına olağan

15 Ziya Kazıcı, Osmanlı’da Vergi Sistemi, Bilge Yayınları, Ġstanbul 2005, s. 87 16 Halil Ġnalcık, Osmanlı Ġmparatorluğu, Toplum ve Ekonomi, Eren Yayıncılık, Ġstanbul 1993, s. 110 12

dıĢı durumlar için kanun koyma konusunda tanımıĢ olduğu yetkiyi “Ģer‟i Ģerife uygun” olarak harekete geçirmesidir. Bu uygulamanın Ġslâmi dayanaklı olması devletin vilayet kanunnamelerinin baĢına bu ibareyi eklemesinden anlaĢılmaktadır.

Örfi vergiler devamlı gelir kaynağını oluĢturan olağan vergilerdir. Her sancağa ait kanunnamede, Osmanlı mali iĢlem birimi olan akçe üzerinden miktar ve cinsleri ayrıntılı olarak tarif edilmiĢtir. Devlet bu gelirleri dirlik olarak verdiğinden dirliğin sahibi de sahib-i raiyyet olarak anılmaktadır. Dirlik üzerindeki vergileri toplamakla mükellefdir. Osmanlı devleti uzayıp giden savaĢlar ve buna bağlı olarak ekonomisinin içerisine düĢtüğü darboğazları Ģer‟i vergiler ile karĢılayamadığından örfi vergiler tahsis etmek durumunda kalmıĢtır17.

1.2.1.3. Tekâlif-i Adiye

Tekalif-i adiye, savas giderlerini karsılamak için alınmaktaydı. ġer‟î hukuka göre mali bir terim olarak “ca‟l” adı da verilen bu vergi türü, aralıksız devam eden savaĢlar ve bunların doğurmuĢ olduğu mali krizlerin sonucu olarak ortaya çıkmıĢtır. Ġslâm hukukunun müsaade ettiği bu çeĢit vergilerin devlet tarafından toplanmasında bir sakınca görülmediği gibi bu vergi daha peygamber döneminde hayata geçirilerek Ģehir halkına harp masraflarının yüklendiğini ayrıca kıtlık ve umumi afet gibi toplumsal hayatın varlığını tehdit eden durumlarda mal sahiplerinin mallarına el konulduğu ve bunların topluluk üyeleri arasında bölündüğünü görmekteyiz18.

1.2.1.4. Tekâlif-i ġakka

Bu vergi grubu savaĢlar, mali krizler ve doğal afetler gibi zorunluluklara bağlı olmaksızın, tekâlif kaidelerine uymaksızın konulmuĢ vergilerdir. Belli bir hukuksal dayanağı ve toplanma esasları olmadığından dolayı bu vergi grubu

17 Bahaeddin Yediyıldız, Osmanlı Toplumu, Osmanlı Devleti ve Medeniyeti Tarihi I, Ġstanbul 1994, IRCICA Yayınları, Ġstanbul 1994, s. 471 18 Salih Tuğ, Ġslâm Vergi Hukukunun Ortaya ÇıkıĢı, M.Ü. Yayınları, Ġstanbul 1984, s. 87 13

toplanılırken adalet anlayıĢının ve hukukî hak kavramlarının dikkate alınması söz konusu olmamaktadır.

Özellikle 17. yüzyıldan itibaren bu çeĢit vergilerin ortaya çıktığı ve hükümdarların da bu çeĢit vergilerin reaya üzerine yüklenmesini engellemek için adâletnameler yayınladıklarını görmekteyiz. Ayrıca tekâlif-i Ģakka‟yı eyalet, liva ve kazalarda hizmet eden idarecilerin halktan aldıkları kanunsuz teklif olarak değerlendiren araĢtırmacılar bu verginin muaf olan yer ve kiĢilerden alınıyor olmasının Ģakka türü olarak algılandığını vurgulamıĢlardır. Bu çeĢit vergilerin sayılarının artmasında devlet idaresinin zayıflamasını ve de paranın dönemin ekonomik göstergelerine bağlı olarak değer kaybetmesini gerekçeler arasında sayabiliriz19.

Tekâlif-i örfiye aslında esas itibariyle geçici ve olağandıĢı durumlarda dıĢ savaĢlar ve iç sorunların çözülmesi için bir teklif olarak konulmuĢ bir vergi grubudur. Ancak bu tekliflerin daha sonra “tekâlif kavaidine” aykırı olarak halka yükletilmesi ile birlikte artık bu vergiler “Ģakka” olarak anlam bulmuĢtur.

Devletin güçlü olduğu dönemlerde, Hazine-i Amire‟nin olağanüstü durumlar için bünyesinde nakit para ve sefer masrafları bulundurduğu bilinmektedir. Ancak ani ve sıkıntılı dönemler baĢ gösterince hazinenin hazırlıksız yakalanması söz konusu olmaktadır. Böylece seferler için bu suretle bir teklif konulması durumu ortaya çıkmaktadır.

Devletin sınırlarının geniĢlemesine bağlı olarak ayrıca XVI. yüzyıl ile birlikte güçlü rakiplerin ortaya çıkması sonucu savaĢların maliyeti artmaya baĢlamıĢtır. Tabi ki bu zorunluluk devleti yeni vergiler tesis etmeye yöneltmiĢtir. Bu yeni vergi grubunu devlet aynî olarak, nakit olarak ve hizmet olarak talep etmektedir. Dolayısıyla konulma amaçlarına uygun bir hüviyet kazanmaktadır. Çünkü bu vergi grubunu Ġslâmi açıdan yasallaĢtıran anlayıĢ tebaanın gaza ve cihad için gücü oranında fedakârlıklarda bulunmasıdır. Tebaa bu fedakârlığı

19 Salih Tuğ, age., s. 88 14

bedenen bir hizmet görerek veya bir ürün ihtiyacını sağlayarak ya da bunların karĢılığı olan nakit parayı ödeyerek yerine getirmektedir. 16. ve 17. yüzyıl ulaĢım teknolojilerinin ve risklerinin etkisiyle devlet daha çok bu vergi grubunu nakit olarak tebaasından talep edebilmektedir.

Osmanlı Devleti daha önceki Müslüman-Türk devletleri gibi siyasi birliğinin devamını sağlamak için bir takım örfi vergileri yürürlüğe koymak durumundaydı. Özelikle klasik dönem ve sonrasında uzun süreli savaĢların yaĢanıyor olması devleti Ģer‟i vergiler dıĢında bir takım örfi vergiler vücuda getirmeye zorunlu kılıyordu.

Büyük bir ordunun iaĢe ve ikmal kaynakları ile donatılması ve savaĢa hazır bir konuma getirilmesi gerçeği devleti örfi vergileri hayata geçirme noktasında dayanak aramaktan kurtarıyordu. Devletin savaĢ için ihtiyaç duyduğu mal ve hizmetleri, herhangi bir nakdi ödeme yapmadan bu mal ve hizmetleri üreten gruplardan vergi Ģeklinde aynî olarak tahsil etmesi; Osmanlı Devleti‟nin savaĢ ekonomisine uygun bir mali ve askeri örgütlenme içerisinde olduğunu göstermektedir20.

Osmanlı Devleti olağanüstü durumların gerektirdiği masraflar ile bu olağanüstü durumlarda ihtiyaç duyduğu çeĢitli niteliklere sahip gıda maddelerini, savaĢ alet-gereç ve masraflarını belirli vergi kaynaklarından karĢılayamayacağını anladığı zaman yerinde müdahaleler ile ülkenin bütün olanaklarını seferber kılmaya karar verirdi. Alınan bu karar doğrultusunda kendisine gerekli olan para, hizmet, eĢya ve ürün miktarları tespit edilerek çeĢitli mıntıka ve mahallere bu yükümlülük paylaĢtırılırdı21.

20 Mehmet Genç, 18. Yüzyılda Osmanlı Ekonomisi ve SavaĢ, Osmanlı Ġmparatorluğunda Devlet ve Ekonomi, Ötüken Yayıncılık, Ġstanbul 2002, s. 218 21 Halil Ġnalcık, Osmanlı Ġmparatorluğunun Ekonomik ve Sosyal Tarihi, Cilt: I, Eren Yayıncılık, Ġstanbul 2000, s. 60 15

1.2.1.5. Avarız Vergileri

Osmanlı vergi literatüründe salgun ya da salma olarak adlandırılan avarız-ı divaniye vergileri çeĢitli Ģekillerde (aynî, bedenî, nakdî ve hizmet olarak) tahsil edilirdi. Fakat zamanla tamamen nakdi bir vergiye dönüĢmüĢtür. Reayanın çeĢitli imkânları kullanmasına bağlı olarak avarız-ı divaniye farklı isimlerle anılmaktaydı. Bunlara menzil malı, bedel-i nüzül, zahire baha, han kirası ve çayır kirası gibi isimleri örnek olarak sayabiliriz.

Avarız vergisini bazı araĢtırmacılar beledi masrafların kaldırılmasına bağlı olarak oluĢturulan yeni gelirler arasında saymaktadırlar. Bazıları ise vergi ve bütçe terimi olarak birbirine bağlı anlamlarına iĢaret ederek avarızın arızî özelliği üzerinde durmuĢlardır22.

Osmanlı vergi sisteminin hukuksal dayanağı Ģeriattır. Ancak Ģer‟iat diğer bütün alanlarda olduğu gibi vergi konusunda da “ulu‟l-emr‟e “ kural koyma veya bu kurala uygun, reayadan aynî veya nakdî talepte bulunma yetkisi vermiĢtir. Ancak bu yetkinin kullanılabilmesi için reayaya bir hizmet götürülmesi ön koĢulu bütün alanlar için geçerlidir. O yüzden Osmanlı vergi sisteminde vergilerin bir bölümü doğrudan Ģer‟i niteliklidir.

Örfi vergiler ise doğrudan statü vergileri ve niyabet türü vergilerdir. Statü vergilerinin en belirgini raiyyet rüsumu diye adlandırılan vergilerdir. Reayanın evli veya bekâr oluĢuna, tasarruf ettiği toprak büyüklüğüne göre alınan bu vergilerin miktarı, ne zaman toplanacağı hükümdar tarafından belirlenir.

Salgun veya salma türü vergilerin genel kökenine gelince; ordunun herhangi bir bölgeye gelmesi ve konuĢlanması sonrası köylülerden erzak ve hayvan yemi talep edilmesi adettendi. Zamanla bu gelenek salarlık ve salariye adıyla dirlik sahibinin Ģer‟i öĢür‟e ek olarak tahsil edeceği düzenli bir vergiye dönüĢtürüldü. Bu vergi yükünün reaya için daha esnek bir orana indirilmesi ancak çok geniĢ bir yelpazeden talep edilmesi ile sağlanabilirdi. Yalnız bu durum

22 Halil Ġnalcık, Osmanlı Ġmparatorluğunda Klasik Çağ, Yapı Kredi Yayınları, Ġstanbul 2003, s. 49 16

buğday ve arpa gibi ürünlerin toplanıp orduya intikali sorununu beraberinde getiriyordu. UlaĢım teknolojileri ve maliyetleri de devreye girince Osmanlı bürokratları pratik çözümler üreterek uzak mahallerden aynî vergileri nakdî vergilere dönüĢtürüp elde edilen nakit paraları ordunun sefer güzergâhına yakın alanlardaki yerel pazarlar üzerinden alım yaparak, bu çevrelerdeki kalelere yığınak yapmak suretiyle çözüme kavuĢturuyorlardı. Bu yeni organizasyon sefer güzergâhı çevresindeki alanlar için önemli bir gelir ve refah kaynağı idi23.

16. yüzyılın sonlarında yaĢanan uzun süreli savaĢlar ve bu savaĢların yaratmıĢ olduğu ekonomik darboğaz, nakdi karĢılıkların düzenli vergiler haline gelmesine neden olmuĢtur. Eski örf ve adetlerin uygulaması sonucu yeni vergiler vücuda getirmek Osmanlı vergi sisteminin tekrarlana gelen bir yöntemidir. Avarız vergileri avarız hanesi denilen birimler üzerine tarh edilirdi. Muaf olanlar çıkarıldıktan sonra geri kalan köy veya mahalle nüfusu tespit edilip belirli sayıda gerçek hane bir avarız hanesi olarak kaydedilirdi. Bir avarız hanesinin üç ile on gerçek hane arasında değiĢtiği bilinmektedir. Avarız hanesinin gerçek hane ile ilgisi yoktur. Hane; genel olarak ev demektir. Osmanlı vergi sisteminde ki anlamı ise bir evde oturan evli çifttir. Tahrir defterlerinde hane (evli) ve mücerred (bekâr) tabirleriyle kaydedilen nüfus, askeri hizmetler için muafiyet tanınanlar dıĢındaki aile reisleri ve aileye kazanç sağlayabilecek durumda olan erkek fertleri esas almaktadır. Avarız hanesi üç, beĢ, yedi, on, on beĢ evden oluĢan bir vergi birimidir. Ġmparatorluğun her yeri için standart bir avarız hanesi birimi de yoktur. Her kaza için farklı ölçüler esas alınmıĢtır. 16. yüzyıldaki tahrir defterlerinde avarız ile ilgili bazı kayıtlara rastlanmaktadır. Bundan avarız için ayrıca bir tahririn yapılmadığı tımar ve zeametleri belirlemek ve devletin baĢtan beri ala geldiği vergileri tespit etmek amacıyla yapılan genel tahrirler sırasında avarız hanelerinin de tespit edildiği anlaĢılmaktadır24. Periyodik olarak ayrıntılı nüfus sayımları artık yapılmamaktadır. Ayrıca mevcut kaynaklarda kıt ve yetersiz durumdadır. Bu dönemde Osmanlı yöneticileri kırsal ve kentsel alan halkına yeni

23 Halil Ġnalcık, Osmanlı Ġmparatorluğunun Ekonomik ve Sosyal Tarihi, Cilt: I, s. 139 24 Mehmet Ali Ünal, Osmanlı Müesseseleri Tarihi, Kardelen Kitabevi, Konya 1998, s. 194 17

vergiler yüklemektedir. Bu yeni vergiler avarız diye adlandırılmaktadır. Bu amaçla yapılan incelemelerde hane sayıları tespit edilmek istenmiĢtir. Devlet ihtiyaç duyduğu zamanlarda divanın teklifi ve padiĢahın tasdiki ile tespit olunan avarız vergilerini, avarız hanelerine zenginlik ölçülerine göre taksim etmekteydi. Bu taksim sonucu olarak hane baĢına 50 akçeden 1000 akçeye kadar para, bunun karĢılığı kadar ot, saman veya zahire, 10-20 haneden bir kürekçi yada bedenen çalıĢacak cerahor olarak her bir haneye bu yükümlülükler yüklenmekteydi. Askeri sınıflar, ilmiye sınıfı, idari hizmet görenler yuvacı25, kayacı, çadırcı, derbendci, köprücü, çeltikçi gibi ağır sınıflar ile kereste, zift, yelken bezi, ok, yay, saray mutfağı için çeĢitli yiyecek, yeniçeri çuhası gibi aynî mükellefiyetler vermek yükümlüğünde olanlar ayrıca serhat bölgelerinde bulunanlar ile vakıf reayası avarızdan muaftırlar.

1.2.1.5.1. Muafiyet Esasları

Avarız vergileri bir muafiyet anlayıĢını da beraberinde getirmiĢtir. Bu muafiyetler ferdi ve toplu olarak iki guruptur. Ferdi muafiyetler çavuĢ, sipahi gibi askeri hizmetlerde bulunanlarla imam, hatip, kayyum, zaviyedar, tekkeniĢin gibi dini hizmette bulunanlar ile muhassıl, amil adları ile anılan vergi memurlarını ve herhangi bir Ģekilde çalıĢamayacak durumda olup faal nüfusun dıĢında kalanları kapsıyordu.

Toplu muafiyet sağlama konusunda ise devlet; Ģu Ģekilde bir yöntem izlemektedir. Ülke çapında ulaĢtırma ve ticaret güvenliğini sağlayan derbend ve menzil teĢkilatı içerisinde yer alan mahallerin reayası, sağladıkları hizmetlerden dolayı avarız-ı divaniyeden muafiyet elde etmektedirler. Bunun yanı sıra devlet, bir takım hizmet gruplarını da yaptıkları iĢlerden dolayı avarız vergilerinden muaf tutmaktadır. Mesela, posta teĢkilatı içerisinde yer alanlar sundukları hizmetlerden dolayı muafiyet elde etmiĢlerdir. Ayrıca devlet için önem arz eden tuzla ve maden

25 Mithat Sertoğlu, Osmanlı Tarih Lügati, Enderun Kitabevi, Ġstanbul 1986, s. 370, “Saray avcıları için lazım olan Ģahin, atmaca ve doğanları yetiĢtirmek için bunları yavru halinde iken yuvalarından çıkaran kimselerdir. Bu hizmetlerine karĢılık eĢkinci ocağı Ģeklinde tımara sahip olurlar ve bazı divani vergilerden muaf sayılılardı.” 18

ocakları gibi ünitelerin üretim faaliyetleri için iĢçi olarak ve yakıt temin etme iĢinde görevli olanlar da bu muafiyetten yararlanmaktadırlar. Osmanlı Devleti çeltik tarımı ile uğraĢanları da bu muafiyet grubu içinde değerlendirmiĢtir. Pirinç tarımı devletin savaĢ ekonomisi içerisinde önemli bir yer tuttuğundan dolayı bu faaliyet ile uğraĢanları da avarız-ı divaniyeden muaf tutmaktadır. Ayrıca göç ve salgın hastalık gibi özel durumlarda vergi ödeme gücünü zorlaĢtıran olaylar karĢısında ve divana yapılan arzlar sonucunda avarız hanesi düzeyleri düĢürülebiliyordu26. Devletin muafiyet tanıdığı ve karĢılığında bir bölgenin korunması hizmetini verdiği derbendciler ile ilgili Gurre-i Receb 1122 (26/08/1710) tarihli belgede Saruhan Sancağına bağlı Marmara kazasının valide sultan evkafı köylerinden MusabeĢe, Katıkçı ve Selendinin maktua olarak yılda 114.5 kuruĢ malı olduğu anlatılmaktadır. Aynı zamanda bu köylerin AlaĢehir geçidi denilen mevkiin ki, bu mevkii tüccarların ve gelip gidenlerin devamlı olarak kullandıkları bir bölgededir, korunması ve eĢkıya saldırılarından arındırılması yolunda derbendci olma istekleri bulunmaktadır. Bu vakıf köyleri avarız ve bedeli nüzül vergilerini ödemeye devam edeceklerini ancak tekâlif-i örfiyeden muaf olmak karĢılığında derbendci tayin edilmek istediklerini Bâbü‟ssâade ağası aracılığı ile arz etmiĢler ve bu arzları gereği deftere kaydedilmiĢlerdir.

Avarız-ı divaniye vergi gurubu, aynî olarak alınan, hizmet olarak alınan, bedel olarak alınan adıyla sınıflandırılabilir. Aynî olarak alınan avarızın baĢında ordunun ihtiyacı olan zahirenin temini gelir. Bunlardan nüzul asker için gerekli un ile hayvanlar için arpadan ibaret olup karĢılıksız olan gerçek bir vergi hüviyetindedir. Kadılar tarafında toplanıp belirtilen menzilde nüzul eminine teslim edilirdi. Sefer güzergâhından uzak olan yerlerde bedel olarak da alınabilirdi. Ordu için gerekli erzakın bir yere nakli manasına gelen sürsat ise miri fiyattan da olsa karĢılığı ödendiği için hakiki manada bir vergi değil sadece un, ekmek, arpa, koyun, bal vs. maddelerin kadılar tarafında toplanıp belli menzillerde bulunmasını gerektiren bir mükellefiyettir. Devletin sefer hazırlıkları

26 Ġsmet Miroğlu, Kemah Sancağı ve Erzincan Kazası, Türk Tarih Kurumu, Ankara 1990, s. 38 19

sırasında merkezi yerlerdeki ambarlara zahire depolamak veya sefere giden yahut dönen orduların ihtiyacını temin etmek üzere bedeli mukabilinde satın aldığı zahireye iĢtira zahiresi denir. Hizmet olarak alınan avarız vergilerinden birisi kürekçi diye adlandırılır. Donanmada kürek çekmek mükellefiyeti karĢılığında avarız-ı divaniyeden muafiyet elde eden gruplar vardır. Osmanlı donanmasındaki kürekçi hizmeti için çeĢitli kaynaklardan kürekçiler temin edilmekteydi. Ocaklık kürekçi Osmanlı Devleti‟nde uygulanmakta olan örfî tekâlifler, daha doğrusu avarız karĢılığında toplanan bir vergi idi. Kürekçi avarız hanesi hesabına göre toplanmakta ve bunun miktarı zaman, mekân ve iktisadi faktörler sebebiyle değiĢmekteydi. Bir kürekçi vermekle yükümlü tutulan avarız hanesi aynı zamanda o kürekçinin masraflarını da karĢılamak mecburiyetindeydi. Dolayısıyla bu masraflar için tespit edilen belirli miktar akçeyi aralarında zenginlik derecelerine göre toplamaktaydılar. Avarız vergisi, avarız akçesi veya avarız bedeli akçe adıyla nakit olarak da toplanırdı. Avarız akçesi adıyla anılan bu maktu ve nakit vergi zaman içerisinde paranın değer kaybına bağlı olarak artırılmıĢtır. Önceleri savaĢ giderleri için talep edilirken, sonradan her yıl düzenli olarak toplanan bir vergi hüviyeti kazanmıĢtır. Avarız akçesi veya bedeli, vali ve voyvodaların haslarından karĢılayamadıkları masraflarını çeĢitli isimlerle halktan usulsüz olarak toplamak anlamına gelen imdadiye vergi gurubu olarak da adlandırılır. Bu vergi sadece savaĢ masraflarını karĢılamak için değil aynı zamanda barıĢ dönemlerinde ortaya çıkan bazı ihtiyaçların karĢılanması amacıyla da toplanıyordu. Hatta bu vergilerin bir kısmı bütçe açıklarının kapatılması için düzenli vergiler haline de getirilmiĢtir27.

1.3. Yol Meselesi

Osmanlı Devleti‟nin kuruluĢ ve yükselme dönemlerinde ekonomik, toplumsal ve siyasal sistemin Ģekillenmesinde fetih ideolojisi etkin bir iĢlevselliğe sahipti. Bu ideoloji, güçlü ve dinamik bir askeri teĢkilatlanmayı gerektiriyordu. Bu nedenle klasik Osmanlı sisteminde fetih ideolojisi ve bu ideolojinin taĢıyıcısı

27 Ġdris Bostan, Osmanlı Bahriye TeĢkilatı, (XVII. Yüzyılda Tersane-Ġ Amire), Türk Tarih Kurumu, Ankara 1992, s. 188 20

olan askeri teĢkilatlanma, özellikle de kapıkulları, siyasal sistemin Ģekillenmesinde hayati bir rol oynamıĢlardır. 15 ve 16. yüzyıllar boyunca kapıkullarının en önemli kaynağını “devĢirme” uygulaması oluĢturmuĢ, sadrazamlığa kadar uzanan çok önemli idari makamlar bu kaynaktan gelenlerce doldurulmuĢtur. Klasik sistemde önemli bir yere sahip olan bu uygulama, 17. yüzyılda Osmanlı kurumlarının yeni biçimlere evrilmesi sürecinde iĢlevsizleĢme nedeniyle ortadan kalkmıĢtır.

17. yüzyıla kadar özgün savaĢ ekonomisi, Osmanlı‟nın siyasal ve toplumsal düzeninde belirleyici olmuĢtur. Bu döneme kadar bir taraftan, ülkenin her tarafında vergi tahsili ve mahkemelerin iĢleyiĢi gibi uygulamalar miri toprak rejimi temelinde merkezi yapılanmayı pekiĢtirirken; diğer taraftan, toplumsal sistemdeki farklılıkların varlıklarını sürdürmelerine hoĢgörü ile yaklaĢılması adem-i merkeziyetçi bir niteliği yansıtmaktaydı. Bu anlayıĢa koĢut olarak yeni fethedilen topraklardaki sosyal kurumların iĢleyiĢi ve hatta toprak sistemi, çok yumuĢak bir geçiĢle Osmanlı sistemine uydurulmuĢtur28. Osmanlı‟da toprağın mülkiyet hakkı devletindi, ancak bazı ekonomik ve askeri yükümlülükler karĢılığında kullanım hakkı belirli niteliklere sahip olan kimselere verilmekteydi. Tımar denilen bu sistem, ortaçağ ekonomik Ģartları altında büyük bir ordunun varlığını sürdürebilmesi endiĢesinden doğmuĢ, Osmanlı Devleti‟nin siyasî yapılanması, ekonomik örgütlenmesi ve toplumsal politikalarının Ģekillenmesinde etkili olmuĢtur29. Tımar sistemi, temelde, eğitim ve donanımı sağlam, güçlü bir ordunun devlet bütçesine yük getirmeden varlığını ve devamlılığını sağlayan bir teĢkilatlanmaya dayanıyordu. Bu ordu, özellikle kuruluĢ ve yükselme dönemlerinde Osmanlı Devleti‟nin en dinamik ama en az maliyete sahip askeri varlığını oluĢturmuĢtur.

Tımara dayalı askeri düzenin Klasik Osmanlı dönemindeki önemini Koçi Bey çeĢitli gözlemleriyle ortaya koymuĢtur. O, baĢlangıçta (geleneksel dönem)

28 Ġsmail Cem, Türkiye’de Geri KalmıĢlığın Tarihi, Can Yayınları, Ġstanbul 1999, s. 110-113 29 Halil Ġnalcık, Osmanlı Ġmparatorluğu Klasik Çağ (1300-1600), (Çev.: RuĢen Sezer), Yapı Kredi Yayınları, Ġstanbul 2003, s.111 21

tımar ve zeamet ehlinin çokluğundan, güçlerinden, ne kadar önemli hizmetler gördüklerinden ve ne kadar sağlam asker olduklarından söz ederken, onlar sayesinde fetihler elde edildiğini, dünyanın her tarafındaki din ve devlet düĢman- larının onlara karĢı gelmeye güçlerinin yetmediğini, ezanın her yerde okunmasını, her memleketin sultanlarının itaatinin sağlanmasını gerçekleĢtirdiklerini ve iyi Ģöhretlerinin her tarafta yayıldığını ifade eder. Tımarın savaĢta yararlılık ölçütüne göre dağıtıldığını, dağıtımın usulsüz olması durumunda beylerbeyinin devlet nezdinde Ģikâyet edilerek usulsüzlüğün önlendiğini belirtir. Ancak, tımarın usulüne uygun olarak dağıtılmaması ileride sistemin çökmesinin önemli bir nedeni olacaktır30. Tımarların dağıtımında gözetilen kıstas, ancak yüksek askeri yeterliliğe sahip olanların tımar, özellikle de zeamet sahibi olabileceğini gösteriyor. Bu durum, tımarlı sipahilerin eğitimlerinin mükemmelliğini açıklamaktadır.

Osmanlıdaki toprak sistemi ve siyasi idare yapılanması sipahilerin bir ekonomik sınıf ve asalet yapılanması Ģeklinde geliĢmesine imkân vermemiĢtir. Bu anlamda, Osmanlı toprak sistemi feodal bir yapılanma olarak görülemez. Devletin sipahiye vermiĢ olduğu yetkiler, toprak üzerindeki sıkı devlet denetimini sağlayan memuriyetten fazla bir anlam taĢımamaktaydı. Tımar rejimi, devletin toprak sisteminin olduğu gibi köylünün sosyal konumunun da temel belirleyicisiydi. Devlet, sipahi vasıtasıyla vergilerini merkezi hazinesinde toplar, oradan maaĢ olarak dağıtırdı31 Osmanlıda sipahiye “sahib-i arz” yani toprağın sahibi denilmesine karĢın, sipahilerin toprağı kendi mülkiyetlerine geçirmeleri söz konusu değildi. Sipahi, Devletin toprak yasalarını uygular, boĢ toprakları, sözleĢmeyle ve peĢin ödenen bir kira, “tapu resmi” karĢılığında talep eden köylünün tasarrufu altına verirdi. Köylü ise, toprağı sürekli iĢlemeyi ve zorunlu vergileri ödemeyi üstlenirdi. Ekinlik, bostan ya da çayır olarak aldığı toprağın kullanımını değiĢtiremezdi. Toprağı üç yıl boyunca bir neden olmaksızın boĢ bırakırsa, sipahi toprağı baĢkasına verebilirdi. Osmanlı‟da feodal bir toprak

30 Yılmaz Kurt, (Yay. Haz.) Koçibey Risalesi, Akçağ Yayınları, Ankara 1998, s. 23-26, 47-50, 69-71 31 Orhan Türkdoğan, Sosyal Hareketlerin Sosyolojisi, BirleĢik Yayıncılık, Ġstanbul 1997, s.177, 178 22

düzeninin olmayıĢı, Batıdaki gibi bir burjuva sınıfının ortaya çıkmasını zorlaĢtırırken, değiĢimin merkeziyetçi niteliğine güç kazandırmıĢtır.

16. yüzyıldan sonra toprak düzeninde ve askeri düzende ilk değiĢmeler kendini göstermeye baĢlamıĢtır. Karpat‟ın ifadesiyle, “Aslında, sipahilerin ve eski tarz tımarların çöküĢü klasik dönemin sonuna iĢaret eder”32. Bu çözülmede, Koçi Bey‟in gözlediği gibi, tımarların dağıtılmasında gözetilen ehliyet ölçütlerinden uzaklaĢma etkili olmuĢtur33. Aynı konuya vurgu yapan Lütfi PaĢa, tımar ve zeametlerin iĢletebilecek kiĢilere verilmesi ve vezirlerin kendi emrinde bulunan kimselere zeamet vermemesi gerektiğine ve sipahiye verilecek olan tımarların birleĢtirilmemesi gereğine dikkat çekmiĢtir34. Tımar dağıtımının bozulmasında etkili olan diğer bir neden ise, tımar kayıtlarının tutulduğu devlet dairelerindeki karıĢıklıktır. Bu karıĢıklılar, seferlerde büyük bir dikkatle yapılması gereken tımar sahiplerinin yoklamalarının düzenli yapılamaması ve yoklama kayıtlarının bir sonraki tımar dağıtımına kaynaklık etmek üzere itina ile korunamamasından kaynaklanmıĢtır. Kayıtlar o kadar karıĢık bir hal almıĢtır ki, boĢ kalan veya sahibi ölen tımarları tespit etmek çoğu kez mümkün olmamıĢtır. Bu durum usulsüzlüklere yol açmıĢtır35. Tımara dayalı toprak sistemindeki çözülmeye daha sonra dıĢ ve iç ekonomik geliĢmelere bağlı yeni sorunlar eklenmiĢtir.

Yeni ticaret yollarının bulunmasıyla Osmanlı‟nın nüfuz alanındaki yolların önemlerini yitirmeleri, hammadde ve hububat kaçakçılığının yaygınlaĢması, paranın sürekli değer kaybetmesi, fethedilen toprakların yeni ve büyük masraflara yol açması, hububat kaçakçılığının ordunun iaĢesinin karĢılanmasını daha masraflı bir hale getirmesi, yeniçerilerin maaĢlarındaki artıĢlar gibi nedenlerle Osmanlı devleti çok büyük bir mali krizle karĢı karĢıya kalmıĢtır. Daha önce memur askerlere dağıtılan toprak, geliri devlete ödemeyi garanti eden mültezimlere ihale

32 Kemal H. Karpat, Osmanlı ModernleĢmesi, (Çev.: Akile Zorlu Durukan-Kaan Durukan), Ġmge Kitabevi Yayınları, Ankara 2002, s. 58 33 Yılmaz Kurt, age., s. 93 34 Mübahat S. Kütükoğlu, (Yay. Haz.), Lütfi PaĢa Asafnamesi -Yeni Bir Metin Tesisi Denemesi”, Prof. Dr. Bekir Kütükoğlu‟na Armağan, Edebiyat Fakültesi Basımevi, Ġstanbul 1991, s. 65 35 Ömer Lütfi Barkan, “Timar Maddesi”, Ġslâm Ansiklopedisi, Mili Eğitim Bakanlığı Yayınları, Cilt: XII/I, EskiĢehir 1997, s. 321 23

edilmeye baĢlanmıĢ, garanti altına alınan para ile devlet, ekonomik bir rahatlama sağlamayı amaçlamıĢtır. Böylece, sipahi ordusu tedricen sahneden çekilirken, Osmanlı geleneksel düzenini sonlandıran süreç baĢlamıĢtır36. Tımarların en çok para getiren mültezimlere verilmeye baĢlanmasının iki önemli sonucu vardır: mültezimler, devlete ödediklerinden daha fazla vergiyi halktan toplamak için baskıcı bir yönteme baĢvurmuĢlar ve kendilerine verilen toprakları kendi mülkleri haline getirmeye çalıĢmıĢlardır. Zaten iĢlerliğini kaybetmiĢ olan tımar sistemi Tanzimat‟la birlikte ortadan kalkmıĢtır37. Ekonomik alanda ortaya çıkan geliĢmeler tımar sisteminin sonunu hazırladığı gibi, diğer geleneksel Osmanlı kurumları üzerinde de derin etkiler bırakmıĢtır.

Fetihlerin durması, Avrupa teknolojisi karĢısında gerileme gibi nedenlerden kaynaklanan ekonomik alandaki altın ve gümüĢ sıkıntılarının etkisiyle tımarların dağıtımında yeterlilik kriterleri, yerlerini kısa sürede bol nakit sağlama kriterine bıraktı. Bu duruma tımarların dağıtımında etkili olan hediye ve rüĢvet iliĢkileri de eklenmiĢtir. Tımar sisteminin bozulmasına, toprak düzeni ve onunla iliĢkili olan diğer kurumların çözülmeleri ve yeniden yapılanmaları eĢlik etmiĢtir.

Büyük ve derin iç değiĢimler yaĢayan klasik Osmanlı sistemi 17. yüzyılın sonunda çözülmeye baĢlamıĢ, buna savaĢ yenilgileri de eklenince yönetim ve toplumun yeniden yapılandırılması çabaları hız kazanmıĢtır. Bu süreç “... merkezi yönetimin sıkı kontrolü altında, katı bir Ģekilde yapılanmıĢ toplumsal düzenden toplumsal grupların farklılaĢtığı ve kendilerini piyasa güçlerinin baskı-sına uydurdukları, daha esnek bir sisteme geçiĢten ibarettir”. SavaĢ yenilgilerinin yanında Batıdaki ekonomik geliĢmelerin etkisinin hissedildiği bu dönem, değiĢim dinamiklerinin geliĢmesinde yeni bir evreyi temsil etmekteydi. Batı etkisi, Osmanlı ekonomisini Batıya yakın kentlerinden baĢlamak üzere küresel ekonomik

36 Ġsmail Cem, age., s. 158 37 Halil Cin, Osmanlı Toprak Düzeni ve Bu Düzenin Bozulması, Selçuk Üniversitesi Yayınları, Konya 1992, s. 82 24

iliĢkiler içine çekmiĢtir38. Yeni bir toplumsal düzen ve yeni sosyal grupların varlıklarının ve etkinliklerinin arttığı bu dönemde, ekonomik ve toplumsal geliĢmelerin devletlerarası iliĢkiler tarafından belirlendiği görülmektedir. Bu bağlamda savaĢ-ekonomi iliĢkisi birbirileri üzerinde belirleyiciliği olan iki süreç olarak karĢımıza çıkmaktadır.

Genç, Osmanlı ekonomisinin 1760‟lı yıllar öncesinde yayılma ve geniĢleme eğilimine, daha sonraki uzunca dönemde ise, daralma eğilimine sahip olduğuna dikkat çekerek, ekonomideki bu eğilimlerin savaĢların sonuçlarıyla iliĢkili olduğunu ileri sürer. Ona göre, 18. yüzyılın ikinci yarısında öncelikle savaĢın ekonomiden istediği mal ve hizmetler miktar olarak artmıĢ, girilen savaĢlardaki baĢarısızlıklara, savaĢların getirdiği yükler de eklenince ekonomik kaynakların kullanımındaki dengeler alt üst olmuĢtur. Bu dönemde, savaĢ için talep edilen malların fiyatlarında ve bütçe giderlerindeki büyük artıĢ, ekonomik dengelerin kontrolden çıkmasında etkili olmuĢtur. Özellikle, önlenemeyen bütçe açıklarının tetiklediği yatırım ve üretim sorunları, enflasyon sorununun baĢ göstermesini beraberinde getirmiĢtir39. Osmanlı‟da ekonomik ve askeri alanda yaĢanan sorunlar, güçlü bir askeri yapılanma ve dinamik bir savaĢ gücünün ancak güçlü ve dinamik bir ekonomik geliĢme ile mümkün olacağını göstermiĢtir. Kapitalizme geçiĢle birlikte ekonomik yapılanma ülke sınırlarını aĢan etkileĢimler çerçevesinde belirlenmeye baĢlamıĢtır. Bu etkileĢimlerde sosyal yapının iç deviniminden kaynaklanan grupların ve geliĢmelerin yönlendiricisi olacak bir esneklik ve dinamizme sahip olmaması devleti geliĢmeler karĢısında savunmacı ve statükocu bir marjinalliğe itmiĢtir.

Sipahiliğin 17. yüzyıl baĢlarında çöküĢüyle ayanlar, toprak tahsisi ve vergilerin tahsilâtı süreçlerinde yer aldılar. Ayanların genelinde tam otonomi istemi, merkezi bağlılığı reddetme ve vergiden kaçma eğilimlerine rastlanmaz. Onların talepleri can ve mal güvenliklerinin sağlanması, tanınmaları ve idari bir

38 Kemal H. Karpat, age., s. 64 39 Mehmet Genç, Osmanlı Ġmparatorluğunda Devlet ve Ekonomi, Ötüken Yayınları, Ġstanbul 2000, s. 222 25

görevde istihdam edilmeleriyle sınırlıydı. Ayanlar, yerel idarelerini adet ve gelenekler kadar etkinlik, pratiklik gibi temeller üzerine kurarak, Avrupa‟daki bilimsel, ekonomik ve teknik geliĢmiĢliğin ürünlerini adapte edebilecek yerel yapıların örneklerini sunmuĢlardır. 17. yüzyıl baĢlarından itibaren merkezi idarenin ekonomik ihtiyaçlarını para (nakit) olarak karĢılama eğilimi, vergileri toplamada geniĢ yetkilerle donatılmıĢ olan beylerbeyilerinin, vergileri nakde dönüĢtürmede yerel toplumsal liderlere dayanmalarına neden olmuĢtur. Bu iĢlev, ayanların sosyal güçlerini pekiĢtirmekle kalmamıĢ, onların devlet yönetiminde söz sahibi olmalarına da neden olmuĢtur40. Eski toprak sisteminin zayıflamasıyla birlikte müftülerden beylerbeylerine, yeniçerilerden kadılara kadar geniĢ kesimler ayan olma yarıĢına girmiĢlerdir. 16. Yüzyıldan itibaren “avarız”, “imdad-ı seferiyye”, “imdad-ı hazeriyye” gibi vergilerin toplanmasında vilayet ayanlarına baĢvurulması, ayanların devlet karĢısındaki önemlerini artırmıĢtır. Yine bu yüzyıldan itibaren ülkede baĢ gösteren altın ve gümüĢ kıtlığı köylülerin vergi yükümlülüklerini artırmıĢ, onların ayanlara büyük faizler karĢılığında borçlanmalarına neden olmuĢtur.

Karayolu ulaĢımı çeĢitli devrelerden geçerek günümüzdeki geliĢme seviyesine ulaĢmıĢtır. Ortaçağ boyunca bütün dünya ülkelerinde ve bu arada Osmanlı Devleti‟nde karayollarının bakımsızlığı, deniz yollarının geniĢ ölçüde tercih edilmesinden doğmuĢtur. Bunun bir sonucu olarak anayolların yerini kıyı Ģehirlerinden, limanlardan Anadolu‟nun içlerine giden yollar almıĢtır. Eski kervan yolları ağının yerine geçen demiryolları ise 19. yüzyılın ikinci yarısından sonra, karayollarının önemini daha da azaltan bir darbe olmuĢtur.

Osmanlı Devleti de bu geliĢmelerden etkilenmiĢ, ulaĢım politikalarını çağın Ģartlarına göre oluĢturmak zorunda kalmıĢtır. Yalnız ulaĢım alanındaki teknik geliĢmeler Osmanlı Devleti‟nin sosyal ve ekonomik sıkıntılar içinde bulunduğu döneme denk gelmesinden dolayı, bu alanda tam geliĢme sağlanamamıĢtır. Yabancı devletler Osmanlıların bu durumundan yararlanarak Osmanlı ulaĢım ağını kendi çıkarları doğrultusunda oluĢturmuĢlardır. Özellikle

40 Metin Kunt, Türkiye Tarihi (Osmanlı Devleti 1600-1908), Cilt: 3, Cem Yayınevi, Ġstanbul 2000, s. 68 26

demiryolu yapımı liman kentleri ve hinterlandında kurulmuĢ, daha çok Osmanlı iç pazarına hükmetmek yerüstü ve yer altı kaynaklarını ele geçirmek amacına yönelik olarak yabancı devletlerin denetiminde gerçekleĢmiĢtir41.

Türkiye‟nin en azından Tanzimat‟tan bu yana çözmeğe uğraĢtığı sosyal ve ekonomik sorunlar, yol davasının baĢarıya ulaĢması ölçüsünde ve buna paralel olarak baĢarılmıĢtır. Çünkü bu sorunların çözülebilmesi hizmetlerin yürütülebilmesi, bir amaç değil bir araç olarak düĢündüğümüz yol ağına sıkı sıkı bağlı bulunmaktadır. Tarihi sürece baktığımız zaman bütün toplumlar için kapalı toplumdan açık topluma geçmede; toplumsal ve iktisadi bir bütünleĢmeye varmada yolun büyük rolü olduğunu belirtmek gerekir.

Türkiye‟de yol konusunda vergilendirme cumhuriyet sonrası dönemde 23.02.1925 gün ve 542 Sayılı Yol Mükellefiyeti Kanunu ile hayata geçirilmiĢ ve 18-60 yaĢ arasındaki erkek vatandaĢların il yollarının yapım çalıĢmalarına katılmaları öngörülmüĢtür. 12.06.1929 gün ve 1525 sayılı ġose ve Köprüler Kanunu ile 542 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname‟de öngörülen “yol mükellefiyeti” “yol vergisi”„ne dönüĢtürülmüĢ, 29.02.1952 gün ve 5889 sayılı Akaryakıttan Alınacak Yol Vergisi Kanunu ile de vatandaĢtan yol parası alınması uygulamasına son verilerek bu pay, akaryakıta yüklenmiĢtir42.

1.3.1. Osmanlı Devleti’nde Yol Meselesinde Zorunlu ÇalıĢmayı Getiren Ġlk Yasal Düzenleme

41 Ġlhan Tekeli ve Selim Ġlkin, “Türkiye’de Ulaştırmanın Gelişimi”, Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, Cilt: 9, Ġstanbul 1983, s. 2758 42 Tekin Akdemir, Mahalli Ġdareler, Seçkin Yayınevi, Ankara 2001, s. 118 27

Osmanlı Devleti‟nin bütününde uygulamaya konulmuĢtur. Ülkede yaĢayan belli bir yaĢ grubundan tüm erkeklere getirilen yol yükümlülüğü, bazı değiĢikliklerle beraber 19. yüzyılın sonuna kadar devam etmiĢtir. Daha sonra ise Ģirketlere yol yapımının verilmesi veya yabancı devletlere karayolunun yaptırılması uygulamaları görülmüĢtür.

Tarik Komisyonu tarafından hazırlanan ilk talimatname 29 Kasım 1853 tarihlidir. Pilot uygulama olarak hazırlanan ve karayolunda çalıĢma yükümlülüğü getiren bu ilk düzenleme sadece Ġzmir, Kütahya ve Ġnebolu‟da uygulanmak amacıyla hazırlanmıĢtır. Ġlk düzenleme olduğu için eksikleri oldukça fazla olan bu yasarım bir baĢlığı da yoktur. Metinde geçen bir cümleden yararlanılarak, “Tesviye-i Turuk-ı Umumiyye Hakkında Ta‟limat” olarak adlandırılan bu düzenleme iki bölümden oluĢmaktadır. Bu pilot uygulama sonucunda ortaya çıkacak bilgi ve deneyimden yararlanılarak, daha geniĢ alanda uygulanacak, yeni bir yasal düzenlemeye gidileceği düĢünülmüĢtür43.

Ġki bölümden oluĢan bu düzenlemenin birinci bölümü yapılacak yolların teknik özellikleri ve yol güzergâhının nasıl seçileceğine iliĢkin hükümleri içermektedir. Ġkinci bölümde ise, yol yapımında çalıĢtırılacak yükümlülerin belirlenmesi ve bunların yapacağı iĢlerin neler olacağı sayılmaktadır.

Yukarıda belirtildiği gibi yol yapımı yeni Ģartlara göre yeniden ele alınmakta ve karayolu ağının oluĢturulmasına yönelik çalıĢmalar bu yasal düzenlemeyle baĢlatılmaktadır. Yeni anlayıĢa göre yapılacak yol artık araba yolu olacaktır. Bu nedenle yasal düzenlemenin ilk bölümünde yapılacak bu tür yolun bütün teknik özellikleri tek tek sayılmaktadır. Böylece Osmanlı yollarında çağın yeni yol tekniği olan makadam usulüne göre yapılması öngörülmüĢtür.

43 Selahattin Tozlu, “Osmanlı Yol Düzenlemeleri (1839-1908)”, Osmanlı Ansiklopedisi, Yeni Türkiye Yayınları, Cilt: III, Ankara 2000, s. 647 i

Yol yapımının yeni standartlara göre nasıl yapılacağım düzenleyen ilk bölümde, bunun için yapılacaklar ayrıntılı olarak Ģöyle belirtilir; yolun fazla çamur ve bataklıktan dolayı gidiĢ geliĢin tamamen kesintiye uğradığı yerlerde, altı arĢın geniĢliğinde Ģose kaldırım yapılıp iki tarafına birer buçuk arĢın yer bırakılacaktır. Gerekli yerlere açılacak hendekler de bir buçuk arĢından az olmayacaktır. Yapılacak Ģosenin kaldırımları makadam usulünde olacak ve fazla çamurlu yerler yarım arĢın derinliğinde ve daha uygun yerlerin zemininin cinsine göre sekiz ve altıparmak kalınlığında kazılıp ceviz tanesi büyüklüğünde kırılmıĢ taĢlar ile kaplanacaktır. Yolun çamurlu olması halinde, yol eğer dar ise ilkönce geniĢliği altı arĢın olmak üzere yapılıp, sonra suların akıtılması için hendekler ve gerekirse yola bitiĢik alçak yerlere lağımlar açılacaktır44.

Yol güzergâhı taĢlık olursa buradaki kayalar kırılıp düzeltilecek ve elde edilen taĢ ve çakıllar yol yapımında kullanılacak, çıkan taĢlar yol yapımına uygun değilse baĢka yerden taĢ getirtilecektir. Yol güzergâhına döĢenecek taĢ tabakanın kalınlığı üç buçuk parmak olacaktır. Tamamen kayalık olan yol güzergâhına yeniden bir taĢ tabaka döĢemeye gerek yoktur. Böyle yerlerde zeminin düzeltilmesi yeterli görülmüĢtür. Yolun geçeceği zeminin alçak olması durumunda taĢ döĢenerek yol güzergâhı gerekli yüksekliğe çıkarılacaktır. Nehirlere denk gelen noktalarda köprülerin yapılacağı belirtilmektedir. Bu köprülerin ayakları harç ve taĢtan, diğer kısımları ahĢaptan yapılacağı belirtilmiĢtir.

Yasal düzenlemenin ikinci bölümü, yol çalıĢmasına katılacak kiĢileri ve bunların yapacağı iĢleri belirlemektedir. Ġlk baĢta yapılacak yolun, inĢaatın önemine göre yapılması öncelikli yerleri, mühendisler tarafından iĢaretlenecektir. Yapılacak yolun baĢından ve sonundan baĢlanarak her on saatlik mesafede bir baĢlangıç noktası belirlenecektir. Böylece yol yapımına parça parça devam edilecektir. On saat mesafelik her bölüm, çalıĢma yükümlüsü halka

44 Selahattin Tozlu, agm., s. 647

paylaĢtırılacaktır. Her yükümlü grup kendi payına düĢen bölümde çalıĢmak zorundadır45.

Ayrılan her bölümde çalıĢtırılacak halk, yola olan yakınlıklarına ve yoldan yararlanma durumlarına göre belirlenecektir. Böylece yükümlülerin çalıĢma süreleri çalıĢma yerlerine olan uzaklıkları göz önünde bulundurularak saptanacaktır. Buna göre yola beĢ saat uzaklıktaki yerden gelecek olan yükümlüler on iki, beĢ ile on saatlik uzaklıktan gelenler on, on ile on beĢ saat mesafelik yerden gelenler ise toplam sekiz gün yol yapımında çalıĢtırılacaktır. Eğer yolun yapımına on beĢ saatlik mesafedeki halkın çalıĢması yetmezse, bu iĢ için yirmi saat uzaklıktaki halk da çağrılabilecek fakat bunların çalıĢma süreleri en fazla altı gün olacaktır.

Bu çalıĢma zorunluluğu, Müslim, Gayrimüslim ve aĢiretlerden on beĢ yaĢından yukarı bulunan her Osmanlı tebaası için geçerli olup, iĢe gelmeyenler yerlerine baĢkasını gönderebileceklerdir. Amelenin belirlenmesi için nüfus kayıtları dikkate alınarak mükellef listeleri düzenlenecektir. Her kazada bulunacak bir amele sevk memuru ameleleri hazırlayacak ve iĢ bitiminde, halkın isteğine göre, amele sevk memuru değiĢtirilebilecektir.

Bu yasal düzenlemede yükümlülüğün para olarak yerine getirilmesi kesinlikle yasaklanmıĢtır. ĠĢe gelmeyen mükelleften kesinlikle nakit para alınmayacaktır. Özrü bulunanlar hizmetlerini bir sonraki sene göreceklerdir. Özrü olmayanlar ise, çalıĢma sürelerinin iki katını çalıĢacaktır. Araba sahibi olan bir mükellef, iĢe arabasıyla birlikte gelecek ve zorunlu çalıĢma süresinin yarısı kadar çalıĢtırılacaktır. Arabası olanlar bunu gizleyemez. Arabası olduğu halde bunu bildirmeyen yükümlüler, çalıĢma sürelerinin iki katı çalıĢacaklardır. At ve eĢek sahipleri de hayvanlarını getirmek zorundadır. Bu Ģartları yerine getiren arabalı bir yükümlü on iki gün yerine altı, atı olan sekiz ve eĢeği olan da on gün çalıĢacaktır. TaĢçı, dülger, duvarcı, demirci gibiler de meslekleriyle ilgili iĢlerde çalıĢtırılacak ve araçları devletçe sağlanacaktır46.

45 Ġlhan Tekeli ve Selim Ġlkin, agm., s. 2759 46 Selahattin Tozlu, agm., s. 647

iii

Ayrıca, önceden taĢ dökmek ve kırmak usulünü bilmeyen halka, bu iĢleri öğretmek üzere bir iki usta ile köprü, kemer yapmak için duvarcı ve dülger ustalarıyla lağımcılar, zorunlu çalıĢma günleri dıĢında, ancak yevmiyeleri ödenerek çalıĢtırılabilecekti. Yapılacak her türlü iĢlerde bunların masraflarının defterleri tutulacak ve Ticaret Nezareti‟ne yollanacaktır. Devletin merkezden yollayacağı malzeme memuru ve muhasebe kâtibinden baĢka, zaptiye ve muhtar yardımıyla, devlete ait araç gerecin korunması sağlanacaktır. Bu konuda esas sorumluluk valiye aittir.

Bu talimat, teknik konuları ayrıntılı olarak vermekte ise de, özellikle yol yapımından kimlerin nasıl muaf tutulacağı, hangi günlerde tatil yapılacağı gibi konularda açıklık yoktur. Oysa ileriki yıllarda Osmanlı yollarında ortaya çıkacak en önemli sorunlardan birisini, yol iĢlerinde çalıĢma zorunluluğu olanların hakları oluĢturacaktır. Ayrıca, bu talimatta yükümlülük yaĢının üst sınırı da belirtilmemiĢtir. Talimatın en önemli yanı, Avrupa‟da denenmiĢ ve baĢarılı olmuĢ makadam yönteminin dikkate alınarak, yapılacak kaldırım ve Ģoselerin bu yönteme göre düzenlenmiĢ olmasıdır. Bundan sonra hazırlanan nizamname ve talimatnamelerin hiçbirisinde bu yöntemden bahsedilmeyecektir. Yolların güzergâhını ilgilendiren ve bu talimatta % 5 olarak belirlenen en düĢük yol eğimi, bundan sonraki düzenlemelerde % 6 oranına çıkarılmıĢtır47.

47 Selahattin Tozlu, age., s. 649

ĠKĠNCĠ BÖLÜM

CUMHURĠYET ÖNCESĠ VE TÜRKĠYE CUMHURĠYETĠ’NĠN ĠLK YILLARINDA VERGĠ POLĠTĠKASI

Cumhuriyet öncesi vergi alanındaki yapı incelendiğinde, ülkedeki ekonomik geliĢim, üretim tarzının dönüĢümü ve nüfus artıĢıyla birlikte oluĢan talepleri de göz önünde bulundurarak değerlendirme yapmanın doğru bir yol olduğunu görmek mümkündür. Verginin hizmet dönüĢümünde ulaĢtırma hizmetleri sadece talepleri karĢılamakla kalmayıp, aynı zamanda hizmetlerin geliĢmesiyle birlikte, ekonomik geliĢmeyi sağlamak için bir araç olarak da kullanılmaktadır.

Cumhuriyetin kurulduğu ilk yıllarda ülkenin ekonomik kaynaklarından en çok faydanın sağlanmasında ulaĢtırma tesislerine ihtiyaç duyulmaktadır. Bu ihtiyacın yanı sıra ulus devlet oluĢturma aĢamasında da siyasi, sosyal ve kültürel yapının bütünleĢmesi açısından ulaĢtırma tesislerinin gerekliliği yeni devlet yöneticilerince de kavranmıĢtır. UlaĢtırma altyapı tesislerinin oluĢturulmasında Cumhuriyetin ilk yılları kazma ve kürekle yapılan karayolu atılımın önemli bir evresini oluĢturmaktadır.

Anadolu, coğrafi konumu gereği baĢlangıçtan itibaren bir ticari geçit koridoru oluĢturmuĢtur. Özellikle de Ġpek Yolu‟nun önemli bir bölümünü teĢkil etmektedir. Osmanlı Devleti kuruluĢunda Anadolu Selçukluları‟ndan teslim aldıkları ulaĢtırma ağını uzunca bir süre kullanmıĢlardır. Askeri ihtiyaçları karĢılamak için geliĢtirdikleri karayolu ağları yükseliĢ döneminde, hem askeri hem de ticari ihtiyaçları karĢılayabilmektedir. Bu yollara ilave olarak pek çok han, saray ve kervansaray da inĢa edilerek, güzergâhlarda ticaretin geliĢmesi ve ahenk içinde iĢlemesi için her türlü kolaylık sağlanmaya çalıĢılmıĢtır. YükseliĢ döneminde inĢa edilen yukarda belirtilen karayolu ağları Ġmparatorluğun son dönemine kadar ihtiyacını karĢılıyordu48. Ancak son dönemde yollara olan ihtiyacın arttığını fakat bunları inĢa edecek finans kaynakları ve organizasyonun bulunmadığı görülmektedir. Bununla birlikte yaĢanan uzun süreli savaĢların

48 Ergün Aybars, Atatürk, ÇağdaĢlaĢma ve Laik Demokrasi, Ġleri Kitabevi Yayınları, Ġzmir 1994, s. 130

Osmanlı Ġmparatorluğu‟nun ekonomisine olumsuz etkilerinin yanı sıra Anadolu‟nun bizzat savaĢ alanı haline gelmesi mevcut yolların da imhasına neden olmuĢtu. Genç Türkiye Cumhuriyeti böyle bir yol sistemi devir almaktaydı.

Pratik olmaktan çok sembolik öneme sahip olduğu bazı araĢtırmacılar tarafından belirtilen Ġzmir Ġktisat Kongresi‟nin49 (17 ġubat–4 Mart 1923) açılıĢ konuĢmasında Mustafa Kemal Atatürk ekonominin hayatın her alanını içine alan bir kavram olduğunu ifade etmektedir. Ġktisadiyatın içinde tarımın, ticaretin ve iĢ gücünün bulunduğunu dile getirmiĢtir. MakineleĢmenin gerekliliğine dikkat çekmektedir. ÇağdaĢ uygarlıkların sahip oldukları trenler ve yollarında dolaĢan otomobillerine karĢılık merkep ve kağnılar ile rekabet edebilmenin mümkün olmadığını belirtmiĢtir. UlaĢtırma ağına olan ihtiyacı ve çözüm yollarını da ifade etmektedir50. Bu yönde çalıĢmalara vakit kaybedilmeden baĢlanmıĢtır.

Türkiye‟nin nüfusu 1914 yılında 16,3 milyondan, 1927 yılında 14,3 milyona düĢmüĢtür. Nüfusun 1914-1927 arasında önemli ölçüde azalması I. Dünya Harbi‟ndeki kayıplar ile yerli gayrimüslimlerin (Rum, Ermeni) nüfus mübadelesi ve göçlerle Türkiye‟den ayrılmalarından ileri gelmekteydi. Nüfustaki azalma en çok büyük Ģehirlerde meydana geldi. ġehir nüfusunun en çok azaldığı yerler Adapazarı-Muğla hattının batısıyla, Ordu-Sivas-MaraĢ hattının doğusuydu. Toplam nüfusun azalması, etnik yapının değiĢmesi ve ĢehirleĢme olgusunun gerilemesi ülke ekonomisini olumsuz yönlerde etkiledi. Ancak, uzun dönemde kendi içinde dil ve din birliği olan, içindeki etnik karĢıtlıklar daha azalmıĢ bir toplumsal yapı, ekonomik geliĢme için daha elveriĢli bir ortam yaratmıĢ da denilebilir51.

Atatürk‟ün uygulamaya koyduğu maliye politikalarının temellerini kavrayabilmek için yeni kurulan Cumhuriyetin devraldığı ekonomik yapı ve Ģartları da göz önünde bulundurmak gerekmektedir. Bu anlamda, Osmanlı‟dan kalan sosyo-ekonomik mirası bilmek önem arz etmektedir.

49 Yüksel Ülken, ags., s. 183 50 A. Afet Ġnan, Ġzmir Ġktisat Kongresi (17 ġubat–4 Mart 1923), Türk Tarih Kurumu, Ankara 1989, s. 67 51 Yahya Sezai Tezel, Cumhuriyet Dönemi Ġktisat Tarihi (1923-50), Yurt Yayınları, Ankara 1982 s. 121

2.1. Osmanlı Devleti’nde Vergi Uygulamaları

Ġnsanlık tarihinde, her devletin idare edenleri ile edilenleri arasında süregelen çekiĢme konularından en büyüğünü, vergilendirmenin haklı ve haksızlığı üzerindeki karĢılıklı iddiaların teĢkil etmiĢ olduğu, halk devlet iliĢkilerini bu olumsuz etkinin ağır bunalımlara çok çok sürüklediği bilinmektedir. Türk toplumunun iç tarihi incelendiği zaman, hükümet adamları ile reaya arasında bitmez tükenmez çekiĢmelerin kaynağını da hep vergi alıp vermenin oluĢturduğu anlaĢmazlıklar olduğu görülmüĢtür52.

Ġslâm dünyasında Ġslâm‟ı, hayat tarzı olarak benimseyen topluluklarda kurulan devletlerde vergilemedeki cebrilik kavramı diğer memleketlerden farklı geliĢmiĢtir. Medine Dönemi‟nde, zekât Ġslâm‟ın önde gelen Ģartlarından biri olmuĢtur. Ġslâm‟da vergi anlayıĢının temelinde ihtiyaç fazlası kavramı vardır. Özellikle nakdi sermayenin atıl tutulması hoĢ görülmemiĢ bunlardan vergi (zekât) alınarak yatırım ve harcamaya dönüĢtürülmesi teĢvik edilmiĢtir. Ayrıca Ġslâm‟da vasıtalı vergi kavramı yoktur. Çünkü verginin mükellef tarafından ödenmesi asıldır. Özellikle vergilerin nihai tüketiciye yansıtılması Ġslâm‟ın maliye mantığına terstir53.

Osmanlı Devleti döneminde görülen ayaklanmaların çoğunun nedeni de vergilendirmeye dayanıyordu. Örneğin 1525 yılında bir köylüye fazladan iki yüz akçe vergi kesilmesi nedeniyle patlak veren bir olay, aĢırı vergilendirmeye54 karĢı var olan muhalefetin bir ayaklanmaya dönüĢmesine yol açmıĢ ve Baba Zünnun Ayaklanması ortaya çıkmıĢtır. Gene 1526 yılındaki Kalender Çelebi Ayaklanması‟nda 30.000 kiĢinin kısa bir süre içinde isyan bayrağı altında toplanabilmesi muhalefetin çapını göstermektedir, bu muhalefetin oluĢumunda ise vergilerin rolü önde gelmektedir55.

52 Mustafa Akdağ, Türkiye’nin Ġktisadi ve Ġçtimai Tarihi (1453-1599), Cilt: 11, Cem Yayınevi, Ġstanbul 1974, s. 286 53 Ahmet Tabakoğlu, Ġslâm ve Ekonomik Hayat, Diyanet ĠĢleri BaĢkanlığı Yayınları, Ġstanbul 1987, s. 110 54 Burhan Oğuz, Türk Halk DüĢüncesi ve Hareketlerinin Ġdeolojik Kökenleri III, Simburg Kitapçılık, Ġstanbul 1997, s. 242 55 Mehmet Tosuner, 1980 Sonrası Türk Vergi Sisteminin Yapısı ve GeliĢimi, Bayraklı Matbaacılık, Ġzmir 1989, s. 12

vii

Ġslâm memleketlerinde kurulan devletlerde, dolayısıyla Selçuklu ve Osmanlı Devleti‟nde de dine dayalı vergiler konup uygulanmıĢtır. Dine dayalı vergiler Cumhuriyet döneminin ilk yıllarına kadar etkisini göstermiĢtir. Ġslâm tefekkür ve sisteminin kamu maliyesi alanındaki yansımalarından birine örnek teĢkil eden bu vergilere tekalif-i Ģer‟iyye denmektedir. Ancak Ġslâm ülkelerinde vergilemede sadece dinin etkili olduğunu söylemek doğru değildir. Dinin etkisiyle konulan vergiler olduğu gibi gelenekten, kültürden, coğrafyadan etkilenerek oluĢturulan ya da devletin olağanüstü ihtiyaçlarından doğan vergiler de olmuĢtur. Yani Ġslâm devletlerinin sınırlarının geniĢlemesi durumunda daha önceki dönemlerde uygulanmakta olan vergilerin kaldırılmayıp devam ettirilmesidir. Toplum bünyesinin zamanla iyice benimsediği vergileri Ġslâm devletleri devam ettirmekteydiler. Gelenek, kültür, coğrafya ile direk ilgili olan bu vergilere “Tekalifi örfiye” denmekteydi.

Klasik dönem Osmanlı zihniyetini belirleyen unsurların baĢında gelenekçilik gelmektedir. Gelenek, tecrübe birikimi olarak görüldüğü için yok edilmesi gereken değil değerlendirilmesi gereken bir unsur olarak görülmüĢtür. Yani idaresi dâhiline alınan topraklardaki geçmiĢ birikimlerden istifade yoluna gidilmiĢtir. Bu yaklaĢım tarzı yeni Ģartlara uyum ve esneklik özelliği sağlamıĢtır. Böylelikle bu sistem çok renkli, çok dinli, çok kavimli bir sosyal teĢkilatı asırlarca bir arada tutmuĢ, gerçek anlamda bir çoğulculuk uygulaması da gerçekleĢmiĢtir. Bu da mahalli geleneklerin etkisi birbirinden az çok farklı iktisadi bölgelerin oluĢmasını netice vermiĢtir. Buradan hareketle Osmanlı sistemi, tecrübeyi değerlendirdiği için cari dönemin en mükemmelini bulduğu kanaatindedir. Ondan dolayıdır ki “Aydınlanma”56 zihniyetinin getirdiği geliĢmeci-ilerlemeci yaklaĢım, klasik Osmanlı zihniyetinde yoktur. DeğiĢme bu dönemde bozulma olarak yorumlanmıĢ, bozulmanın da çaresi önceki kanun ve sistemlerine sımsıkı sarılmak Ģeklinde kabul edilmiĢtir. Klasik Osmanlı sisteminin odak noktasını adalet kavramı oluĢturmuĢtur. Devlet için kamu geliri gerekli olsa bile bu adil olmalıdır.

56 Aydınlanma terimi özel tarihsel olarak XVIII. yüzyıl Batı Avrupa dünyası için kullanılır. Aydınlanma çağımızda batı liberal, demokratik, çoğulcu toplumlarında mevcut birçok temel değerin yaratıldığı harekelin adıdır. Ayrıntılı bilgi için bkz. Ahmet Arslan, “Aydınlanma”, ÇağdaĢ Türkiye Tarihi AraĢtırmaları Dergisi, Sayı: 1/2, Yıl: 1992, s. 23 vd.

viii

Nasıl batıda özellikle Aydınlanma Çağı‟ndan itibaren tabiat örnek alınmıĢ ise geleneksel Ġslâm toplumlarında adalet ilkesi ön plana çıkarılmıĢtır57.

Bu dönemde vergi toplama süreci, sürekli ve ısrarlı idi. Vergilendirme süreci iĢlerken sınıflar arasında dengesizlikler ortaya çıktığında ya da genel iĢsizlik gibi sorunlarda, devlet özel mali yükler koymaya yetkiliydi. Ancak bu tür mali yükler, kural değil, istisnaydı. Olağanüstü durum geçer geçmez veya sınıflar arasındaki mali denge kurulur kurulmaz kaldırmaları gerekiyordu. Hazine yeter miktarda para bulunmadığı zamanlarda da, imamın ihtiyaç ölçüsünde, halka vergi yükleyebilme yetkisi bulunmaktaydı. Yani dönemin mali sistemi, Ģer-i vergiler bakımından çok sertti. Fakat Ģartların haklı kıldığı ve olağanüstü durumları karĢılamak üzere geçici bir tedbir olarak konulmaları kaydıyla, yeni vergiler koması bakımından çok elastikti.

Örfi vergiler devletin devamlı ve olağanüstü ihtiyaçları için padiĢahın emirleriyle konmuĢ ve alınmıĢ vergilerdir. Zamanla devamlı hale gelmiĢler, çeĢitli yükümlülüklerin gerektirdiği giderlere karĢılık olmak üzere eyalet ve sancak masraflarına tahsis edilerek valilerin keyfiyetine tabi olmuĢlardır. Bu vergiler daha önce bahsedildiği üzere tekalif âdiye “adi vergiler” ve tekalif sâkka “Ģakka vergiler” olmak üzere ikiye ayrılırlar, imdadiye-i seferiye adi vergilere, imdadiye-i hazariye de Ģakka vergilerine örnek olarak gösterilebilir58.

Osmanlılarda vergi gelirleri idaresi toprak düzenine bağlıydı. Osmanlı toprak sisteminde devlet topraklan mülkiyeti devlette kalmak Ģartıyla dirliklere ayrılmıĢ, taĢra yönetimi de tımar sistemine bağlı olarak ĢekillendirilmiĢtir. Tımar sisteminin esasını da Ġslâm‟ın iktâ müessesesi oluĢturmaktadır. Ġktâ sistemi daha sonraları Osmanlı Devleti‟nde “Tımar Sistemi” olarak uygulanmıĢtır59. Mali açıdan tımarlar serbest ve serbest olmayan tımarlar olmak üzere ikiye ayrılıyordu.

57 Ahmet Tabakoğlu, Türk Ġktisat Tarihi, Dergah Yayınları, Ġstanbul 2003, s. 131 58 Yavuz Cezar, Osmanlı Maliyesinde Bunalım ve DeğiĢim Dönemi (XVIII. Yüzyıldan Tanzimat’a Mali Tarih), Alan Yayıncılık, Ġstanbul 1986, s. 53 59 Ġktâ, arazi-î miriye ya da mülkün senevi vergilerinin ya da öĢriyyesinin bir kısmının muayyen hizmetler karĢılığında belirli Ģahıslara tevcihi demektir. Ġktâ sistemi konusunda geniĢ bilgi için bkz. CoĢkun Can Aktan, “Bir Vergi Tahsil Usulü Olarak iktâ Sistemi”, Türk Dünyası AraĢtırmaları, Ayrı Basım, Türk Dünyası AraĢtırmaları Vakfı, Ġstanbul 1986, s. 167; ġükrü Karatepe, Osmanlı Siyasi Kurumları Klasik Dönem, ĠĢaret Yayınları, Ġstanbul 1989, s. 94

Serbest tımarlarda tımar sahibi kıĢlak, yaylak, tapu, cürüm ve cinayet resimleri gibi miktarı önceden belli olmayan ve badiheva denilen bu vergileri alma hakkı ve yetkisine sahipti. Serbest olmayan tımarlarda ise sahibinin badiheva vergileri alma hakkı yoktu. Sancak beyi ve subaĢıları bu tımarların badihevasına müdahele edemezlerdi60.

Mülk tımarlarda tımarın yıllık geliri hazineye giriyordu. Mülk olmayan tımarlarda ise gelirin bir kısmının tahsisi söz konusuydu ve Osmanlı tımarlarının çoğu bu Ģekildeydi. Osmanlı Devleti‟nde yurtluk ve ocaklık adı verilen tımarlar da vardı. Yurtluk ve ocaklık olan toprakların öĢri ve örfi gelirleri ve yönetimi bu araziyi tasarruf edenlere aitti. Bunların sahipleri bir kaç bölgenin öĢrünü tahsil ederlerdi. Ocaklık tevcihi, tımar sahibine, öĢürdün baĢka, ayrıca gümrük vergisi gibi bazı vergilerin tahsiline yetki verirdi.

Osmanlı maliyesinde olağandıĢı ve düzensiz “gayr-i mukarrer” vergiler “avarız-ı divâniyye”, “tekalif-i örfiye” veya kısaca “avârız” adı altında toplanmıĢtır. Bu vergiler savaĢ harcamalarının para bulma “finansman” meselesini çözmeye yönelikti. Zamanla bu vergi artık hazinenin düzenli ve olağan gelirleri arasına girmiĢtir61.

Avârız62 vergileri, yükümlüleri toplu bir Ģekilde vergilendiren vergilerdi. Mukataa yoluyla elde edilen vergi gelirleri ile cizye gelirleri ve diğer vergiler çoğunlukla doğrudan üretici ve yükümlüden alındığı ve ferdi yükümlülüğe dayandığı halde avârız, Osmanlı ülkesi içinde yerleĢik ya da konar-göçer durumdaki bir topluluğu bir bütün olarak sorumlu tutuyordu.

Osmanlı Devleti‟nde taĢra yönetiminin esasını askeri amaçlı toprak sistemi oluĢturmuĢtur. Her eyalette de tımar sistemi yoktur. Böyle olan eyaletlerde özel yönetim Ģekilleri uygulanmıĢtır. Örneğin; Anadolu ve Rumeli kıtalarında özel

60 Halil Cin, Osmanlı Toprak Düzeni ve Bu Düzenin Bozulması, Boğaziçi Yayınları, Ġstanbul 1985, s. 62 61 BaĢlıca avârız gelirleri avârız akçesi, nüzül, sürsat ve iĢtira bedelleridir. Bu konuda geniĢ bilgi için bkz. Ahmet Tabakoğlu, Gerileme Dönemine Girerken Osmanlı Maliyesi, Dergâh Yayınları, Ġstanbul 1985, s. 156 vd. 62 Avârız vergileri hane baĢına alınmaktaydı. Ancak avârız hanesi hakiki haneden baĢka bir anlamı ifade etmekteydi. XVI. asrın tahrir defterleri kayıtlarına göre bir avârız hanesinin bir gerçek hane ile aynı olduğu anlaĢılmaktadır. Zamanla 3, 5, 7, 10 hatta 15 gerçek hane bölgeye göre bir avârız hanesi kabul edilmiĢtir. Bkz. Ziya Karamürsel, Osmanlı Mali Tarihi Hakkında Tetkikler, TTK Yayını, Ankara 1989, s. 182 vd.

vergi sistemine tabi vilayetler vardır. Seyd Halep, Bağdat, Basra, Musul, Trablusgarp, Bingazi, Hicaz, Yemen merkez maliyesini beslemek üzere tımar sistemi dıĢında tutulmuĢtur. Bu vilayetlerden Hicaz ve Basra‟nın toprağı öĢre, diğerlerinin toprağı da haraca tabiydi. Osmanlı Devleti‟nde muhtar ve yarı muhtar bir statüye sahip eyaletler yılda kesenek olarak vergi vermekteydiler. Bu vergiye “irsaliye hazinesi” denirdi63.

Osmanlı tımar sistemi çeĢitli etkilerle zamanla bozulmuĢ ve etkin yapısını tamamen kaybetmiĢtir. Zamanla geliĢen iç ve dıĢ Ģartlara bağlı olarak tımar vergilerinin yetersiz hale gelmesi, tımarların kapıkulluğunu tercih etmelerine yol açmıĢ, tımarların fazla toprakları padiĢah hasları olarak hazineye mal edilmiĢtir64.

Bu dönemin temel sorunlarından biri, merkezi otoritenin gücünü tehdit eden ya da etkisiz hale getirmek isteyen mahalli otoriteleri ortadan kaldırarak ülkedeki dirlik ve düzeni sağlamaktı. Bu bakımdan merkezi idare, iç çevrelerin desteğini kazanarak otoritesini güçlendirmek zorundaydı. Böylece yapılan görüĢmeler sonucu kabul edilen belgeye “Sened-i Ġttifak” (1808) denildi. Ġttifakta devlet hazinesi için, eyaletlerden tahsil edilecek gelirlerin toplanarak korunması hüküm altına alındığı gibi; padiĢahın mutlak vekili olan sadrazamın emirlerinin aynen hükümdar emri kabul edilmesi söz konusu olacaktı. Ancak sadrazam, kanun ve taahhüt dıĢında emir verecek olursa, elbirliği yapılarak bu emre karĢı konulacaktı65.

Osmanlı vergi düzeni tüm imparatorlukta, bütün eyaletlerde uygulanacak, padiĢaha ait olan gelirlere el konulmayacaktı (md. 3); buna karĢılık da padiĢah adil ve eĢit vergiler salmaya söz veriyordu (md.7). PadiĢah Ġttifak Senedi‟ni imzalamakla, hükümdarlık müessesesinin bazı kayıt ve Ģartlar altında alınmasını istemeyerek de olsa kabul etmiĢtir. Böylece ilk defa olarak, padiĢahın otoritesi sınırlandırılmıĢ ve ülkede derebeylik sistemine benzer, mahalli otoritelerin varlığı

63 Mısır 30.000.000, Eflak 2.000.000, Boğdan 1.000.000, Sırbistan 2.300.000, Sisam 400.000, Aynaroz 87.000 kuruĢ değerinde irsaliye hazineleri gönderirlerdi. Enver Ziya Karal, Osmanlı Tarihi, Cilt: VI, TTK Yayını, Ankara 1995, s. 196 64 Koçi Bey, Koçi Bey Risalesi, (SadeleĢtiren: Zuhuri DanıĢman), Kültür Ve Turizm Bakanlığı Yayınları, Ankara 1985, s. 33 65 Bilal Eryılmaz, Tanzimat Yönetiminde ModernleĢme, ĠĢaret Yayınları, Ġstanbul 1992, s. 50

kanunileĢmiĢtir. Bu belge, Türk anayasa tarihinde, bir padiĢahın kendi tebaası ile görüĢmeye oturması ve onların otoritesini kabul ederek anlaĢma yoluna gitmesi açsından önemli bir geliĢme olarak değerlendirilmektedir. Bazı yazarlar bu belgeden Osmanlıların Magna Carta‟sı, hükümdar ile aynen arasında yazılı bir anayasa denilebilecek bir anlaĢma diye söz ederler. Vergi konusunda padiĢahın yetkisini sınırlamak, hükümet ile padiĢah arasında bir ayırım yapmak, sorumluluk ve yükümlülüklerin karĢılığı hükmünü getirmek gerçekten de meĢrutiyetçiliğe atılan adımlardır. Ancak kendi egemen gücünü sınırlamak istemeyen padiĢah bu belgeyi imzalamaktan kaçınmıĢtı. Magna Carta‟nın aksine Sened-i Ġttifak sonraları Osmanlı Devleti‟nde meĢrutiyet davasını ilerletmekte kullanılamamıĢtır66.

Doğrudan veya dolaylı olarak nüfusun 4/5‟i tarımla uğraĢan Osmanlı Devleti‟nde, iç ve dıĢ ticaretin neredeyse tamamı azınlıkların elinde bulunuyordu. Sanayi üretimi el sanatlarından öteye geçemiyor ve sanayi ürün ihtiyacını ithalatla karĢılıyordu67. Ayrıca Osmanlı döneminde Avrupa ülkelerine tanınan kapitülasyonlar zaman içinde geniĢleyerek, tekel, demiryolları, madenlerin iĢletilmesi, deniz ulaĢtırması gibi iktisadi ve mali alanları Avrupa‟nın denetimi altına sokmuĢtu. Baskı altındaki Osmanlı yönetimi yabancılardan borçlanmaya gitmiĢ ve zaman içerisinde alınan borçlar ödenemez hale gelmiĢti68.

Millî Mücadele sonrasında, ekonomik bağımsızlık için ilk adım atılmıĢ ve bu amaçla Ġzmir Ġktisat Kongresi düzenlenmiĢtir. Atatürk‟ün önderliğindeki bu dönemde ülke ekonomisinde ve maliyesinde iki farklı politika izlenilmiĢtir. Türkiye Cumhuriyeti‟nde izlenilen bu politikalar; 1929 büyük krizine kadar olan dönemde liberal yaklaĢımda iken, 1929 sonrası dünya konjonktüründe ortaya çıkan geliĢmelerin de yansımasıyla devletçi yaklaĢıma dönmüĢtür.

66 Magna Carta, Baronlarla Kral John arasında imzalanan 63 maddelik bir belgedir. Bu iki belge, Ģekil bakımından bir benzerlik gösterse de, uygulaması ve sonuçları yönünden tamamıyla farklı özellikler taĢımaktadır. Bu konuda geniĢ bilgi için bkz. Bilal Eryılmaz, age., s. 51 67 Okan H. Aktan, “Atatürk’ün Ekonomi Politikası: Ulusal Bağımsızlık ve Ekonomik Bağımsızlık”, Hacettepe Üniversitesi Edebiyat Fakültesi Dergisi, Cumhuriyetimizin 75. Yılı Özel Sayısı, Ankara 1998, s. 29 68 Erdinç Tokgöz, Türkiye’nin Ġktisadi GeliĢme Tarihi (1914-1999), Ġmaj Yayıncılık, Ankara 1999, s. 20

xii

Liberal yaklaĢımın hüküm sürdüğü 1923-1929 döneminde de, devletçi yaklaĢımın hüküm sürdüğü 1930-1938 döneminde de Atatürk‟ün maliye politikasındaki amacı değiĢmemiĢtir69.

2.1.1. Tanzimat ve MeĢrutiyet Döneminde Vergileme Zihniyeti

Osmanlı Devleti‟nde idareciler batının geliĢmiĢliğini Tanzimat‟tan önce görmüĢlerdir. O nedenle Batıdaki geliĢmeleri Osmanlı Devleti‟ne getirme çalıĢmaları Tanzimat öncesine gider. Ancak Tanzimat ile birlikte Osmanlı Devleti‟nde batılılaĢma hareketi yeni bir hız ve yoğunluk kazanmaya baĢlamıĢ, klasik kurumlar kapatılarak yeni kurumlar bunların yerine geçmeye baĢlamıĢtır. Ama bunların hepsi bir anda gerçekleĢtirilemediği için yeni ile eski kurumlar bir arada bulundu ve yeni eski çatıĢması da doğal olarak ortaya çıktı. Bu dönemde, bir tarafta klasik dönemin etkisinde vergisel üretim tarzının devam ettiği bir toplumsal yapı, diğer tarafta dünya kapitalizmine açılma gayretleri yerini almıĢtır.

Osmanlı Devleti‟nde çağdaĢ anlamda, bir hukuk dalının tümünü kapsayacak Ģekilde bir kanunlaĢtırma hareketi Tanzimat‟la baĢlamıĢtır. Bu hareketle, Avrupa hukuku ile ġeriat ve örfe dayanan geleneksel Osmanlı hukukunun egemenlik için birbirleriyle yarıĢmaları söz konusu olmuĢtur. Bu yarıĢta kamu hukuku alanında daha çok yenilik taraftarları özel hukuk alanında ise Ġslâm hukuku taraftarları baskın çıkarlarken; bir kamu hukuku dalı olan vergi hukuku batı etkisinde geliĢmiĢtir. Hukuk alanında bu ikili durum, Tanzimat döneminin en önemli özelliğidir70.

Tanzimat döneminin baĢlangıcı olan Gülhane Hatt-ı Hümayunu çağdaĢ anlamda kamulaĢtırma hareketine yol açan direktiflerine bakıldığında da aynı ikili duruma rastlamak mümkündür. Bu direktifler;

 Gülhane Hattı “Kavanin-i ġeriye”yi esas almıĢ, devletin eski kuvveti ve tebaanın refahı Ģeriata bağlılıkla açıklanmıĢtır.

69 Ġlker Parasız, Türkiye Ekonomisi 1923’den Günümüze Ġktisat ve Ġstikrar Politikaları, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa 1998, s. 3 70 Abdüllatif ġener, Tanzimat Dönemi Osmanlı Vergi Sistemi, ĠĢaret Yayınları: 39, Ankara 1990, s. 77

xiii

 Ülkenin bozuk yapısını düzeltmek için birçok kanun çıkartılması gereği ifade edilmiĢtir.

 KanunlaĢtırmanın çizgisi olarak, çıkarılacak kanunların can, namus ve mal emniyeti ile vergi ve askerlik iĢleriyle ilgili olacağı belirtilmiĢtir.

 Kanunların nasıl hazırlanacağı da açıklanmıĢtır. Kanunlar Meclis-i Vâlâ-yı Ahkam-ı Adliye71‟de hazırlanacak, görüĢmelerde herkes fikrini çekinmeden söyleyecek, padiĢahın tasdikiyle yürürlüğe girecektir72.

Gülhane Hatt-ı Hümayunu‟nda vergi kanunlarına iliĢkin hükümler yer almaktadır. Bu hükümlere göre, mükellefin ödeme güçleri dikkate alınarak vergi konulması, bu konulan vergilerin dıĢında keyfi vergi salınmaması öngörülüyordu. Ancak, Hatt-ı Hümayun padiĢahın tek taraflı iradesine dayandığından dolayı bu hükümler gereği gibi iĢletilememiĢtir. Aynı zamanda bu hükümlere uymayı zorlayıcı kuvvetli bir yaptırım da mevcut değildi73. Gülhane Fermanı, bir anayasa ya da bir kanun olmaktan ziyade, hükümdarın kendi yetkileriyle vatandaĢların arasındaki iliĢkilerde değiĢiklikler yapılmasını öngören bir “senet” (charte) niteliğinde bir belgedir74.

Osmanlı Devleti, gerilemenin nedenini öncelikle kendi klasik sisteminin uygulanmasında kiĢilerden kaynaklanan hatalarda görüyordu. Ancak gerçek olan Osmanlı Devleti kuruluĢ ve yükselme aĢamalarında iktisadi hayatı çok kontrollü bir Ģekilde idare ediyordu, bu alanı kendi doğal kanunlarına bırakmıyordu. Bunun sebebi bırakması durumunda iktisadi gücünü paradan alan bir sınıf türeyerek devleti tehdit edeceği düĢüncesidir. Yani diğer bir tabir ile burjuvazi sınıfının

71 II. Mahmud döneminde ıslahat hareketlerinin gerektirdiği yeni nizamnameleri hazırlamak, memurların muhakemesiyle meĢgul olmak, gerek görülen devlet iĢlerinde oy vermek üzere 1837 yılında kurulan meclisin adıdır. Tanzimat‟tan sonra iĢlerin çoğalması sebebiyle “Meclis-i Ali-i Tanzimat” ve “Meclis-i Ahkam-ı Adliye” birleĢtirilerek yine “Meclis-i Vala-yı Ahkam-ı Adliye” adı altında bir meclis oluĢturulmuĢ ve bu meclis idare, tanzimat, adliye adlarıyla üç kısma ayrılmıĢtır. Ġdare kısmı mülki ve mali iĢlerle, tanzimat kısmı kanun ve nizamnamelerin tetkik ve düzenlenmesiyle, adliye kısmı da bazı davalarla meĢgul olmuĢtur. 1867 tarihinde bu meclis tekrar “Divan-ı Ahkam-ı Adliye” ve “ġura-yı Devlet” olmak üzere iki kısma ayrılmıĢtır. 72 Abdüllatif ġener, age., s. 78 73 Nezih Varcan, Türkiye’de Vergi Politikalarının OluĢumu (Cumhuriyet Dönemi), Anadolu Üniversitesi Ġktisadi ve Bilimler Fakültesi Yayınları, No:43 EskiĢehir 1987, s. 5 74 Suna Kili ve A. ġeref Gözübüyük, Türk Anayasa Metinleri (Sened-i Ġttifak’tan Günümüze), Türkiye ĠĢ Bankası Kültür Yayınları, Ġstanbul 2000, s. 17

xiv

oluĢmasını devlet istememiĢtir. Osmanlı da hukuk “ilm-i tedbir-i devletin” (devlet çarkını döndürme ilmi) esaslarını ortaya koyma istikametinde geliĢmiĢtir, birey boyutlu değildir. Devlet bu Ģekilde maddi ve manevi sahadaki geliĢmeleri kontrol altında tutmayı amaçlamıĢtır. ġeyhülislâmlık müesseseleri ile dine müdahale etmiĢ, vergiler ve toprak düzeni ile iktisadi hayatı yönlendirmiĢtir. Adeta her Ģey devlet için mantığı takip edilmiĢtir75.

28 ġubat 1856 yılında da Islahat Fermanı ilan edilmiĢtir. Bu ferman ile sınıf ve mezhep ayrımı yapılmadan verginin tarh ve tahsil edileceği hükme bağlanmıĢ ve iltizam yönteminin kaldırılmasına ve vergilerin doğrudan devlet eliyle toplanmasına iliĢkin çalıĢmalar konusunda hükümler yer almıĢtır76. Islahat Fermanı, Gülhane Hattı‟nın geniĢletilmiĢ bir Ģeklidir.

1875 tarihinde ise Adalet Fermanı77 ilan edilmiĢtir. Bu fermanda da vergilerin keyfi olmaması, mükelleflerin ödeme güçleri dikkate alınarak alınması, sınıf ve mezhep ayrımı yapılmadan verginin tarh ve tahsil edilmesi hususları yanında, iltizam usulünün kaldırılması gereği vurgulanmıĢtır.

I. MeĢrutiyet ve onu takip eden II. MeĢrutiyet, hürriyet ve demokrasi hareketleri yönünden siyasi tarihimizde önemli derecede yer tutan olaylardır. 1876 yılında II. Abdülhamit, Kanun-ı Esasi‟yi ilan ve meĢrutiyeti kabul etmiĢtir.

1876 tarihli Kanun-ı Esasi, vergilerin kanunla alınabileceğini ve kanunsuz vergi almaya ise müsaade edilemeyeceğini belirtiyordu. 25. maddeye göre “Bir kanımla müstenid olmadıkça vergi ve rüsûmat namı ile ve nâm aherle hiç

75 Ahmet Güner Sayar, Osmanlıdan 21. Yüzyıla, Ekonomik, Kültürel ve Devlet Felsefesine Ait DeğiĢmeler, Ötüken Yayınları, Ġstanbul 2001, s. 123 76 Ġltizam usulü, Gülhane Hatt-ı Hümayunu‟nun ilanından önce gümrüklerden kaldırıldı. Daha sonraları, aĢâr (ya da öĢür) ve her türlü mukataa gelirlerinin toplanması, merkezden atanan «muhassıl» adındaki devlet memurlarına bırakıldı. Sancak ve kazalara atanan bu muhassıların yanma bir de “mal katibi” ve “emlak ve nüfus katibi” verildi. Muhassıl, geniĢ yetkilerle donatılmıĢ bir devlet görevlisiydi. Görev yaptığı yerin mülki amirlerine karĢı sorumluluğu yoktu. Görevi, sadece kamu gelirlerini toplamaktan ibaret değildi. Vergilerin, herkesin malına ve gücüne göre tarh ve tahsili için, nüfus ve emlak yazımları yapmaktaydılar. Muhassıl tayin edilmeyen kaza, kasaba ve köylerde “küçük meclis”ler meydana getirilirdi. Büyük ve küçük meclislerdeki görüĢmeler tam bir seferberlik içinde yapılmaktaydı. Büyük meclis, mülki, mali ve adli konulan görüĢüp karara bağlamak, vergi suiistimallerini ve Ģer‟i kanunlara göre suçları yargılamakla yetkili kılındı. Küçük meclislerin aldığı kararlar, büyük meclislerin onayından sonra yürürlüğe giriyordu. Vergilerin tevzii ve toplanması ile ilgili konular mecliste müzakere ediliyordu. Bu konuda daha geniĢ bilgi için bkz. Bilal Eryılmaz, age., s. 109, 111 77 Ġrfan Bingöl, Ülkemizde Anayasa Hareketleri, Atak Ofset, Ankara 1993, s. 48

kimseden bir akçe alınamaz.” denilmektedir. Görüldüğü gibi vergilerin kanunla alınmasının önemi bu hükümlerde vurgulanmıĢ, kanunsuz bu yetkinin kullanılamayacağı belirtilmiĢtir. Böylece yetki kullanımı kanunilik ilkesi ile sınırlandırılmıĢtır.

Kanun-ı Esasi ile bir anayasa ilk defa kamu hukukumuza girmiĢtir. Kabul edilen Kanun-ı Esasi‟ye göre, yürütme yetkisi yine hükümdarda toplanmıĢ, yasama faaliyeti ise hükümdarın nüfuzu altına sokulmuĢtur. Kanun-ı Esasi belli yargı kurumları dıĢında olağanüstü bir mahkeme veya hüküm verme yetkisine haiz bir komisyon oluĢturulmayacağım da öngörmüĢtür. Ancak 1876 tarihli bu ilk anayasamız, bünyesinde yer alan hükümlerin kıymet ve önemini hiç derecesine indirecek tarzda birçok imkân ve yetkiyi de hükümdara tanımıĢtır. Anayasa ile hükümdarların yetkilerine uygulamada herhangi bir kısıtlama getirilmemiĢ padiĢaha çok geniĢ yetkiler tanınmıĢtır78.

Gülhane Hatt-ı Hümayunu‟nda, Islahat Fermanı‟nda, Adalet Fermanı‟nda ve 1876 tarihli Kanun-u Esasi‟de79 yazılı bulunan ilkeler, uygulamaya pek aktarılamamıĢtır. Çünkü bu belgelerde iltizam usulünden yakınılmıĢ, fakat uygulamasına son verilmemiĢtir.

2.2. Cumhuriyetin Ġlk Yıllarında Vergi Uygulamaları

Osmanlı Devleti, bünyesinde birçok milleti ve birçok dine mensup kiĢileri barındırmaktaydı. Bu yapı iyi yönetildiği yükselme dönemlerinde pozitif bir katkı

78 Bedri Gürsoy, 1876 Anayasası’nın Mali Hükümleri, Prof. Dr. Fadıl H. Sur‟ un Anısına Armağan, A.Ü.S.B.F.Yayın No: 522, Ankara 1983, s. 175 79 1876 Anayasasının hemen ikinci maddesinde Osmanlı Devleti‟nin baĢkentinin Ġstanbul olduğu belirtildikten sonra bu Ģehrin diğer Osmanlı belde ve Ģehirlerinden bir imtiyaz ve muafiyete sahip olmadığı belirtilmektedir. Böylelikle Ġstanbul halkının da her türlü vergi ve resim ile mükellef olduğu dolaylı bir Ģekilde belirtilmiĢtir. Çünkü Tanzimat‟tan önce Ġstanbul halkı vasıtasız vergileri vermeme imtiyazına sahiptiler. 1876 Anayasası madde 17‟de kanun karĢısında din ve mezhep durumları hariç memleketin hak ve görevlerinde eĢit oldukları belirtilmiĢtir. Daha önceleri özellikle Tazimat‟tan önce gayrimüslimlerin askerlik yapma hakkı yoktu. Bunun yerine Cizye vergisi öderlerdi. Bu vergi Tanzimat ile birlikte kaldırılmıĢtı. 1876 Anayasasında da hüküm altına alınmıĢtır. 1876 Anayasası madde 20‟de verginin “herkesin kudreti nispetinde” yani ödeme gücüne göre tarh olunacağı belirtilmiĢtir. Yine 1876 Anayasası madde 25‟te ise günümüz Türkçesiyle “Bir kanuna dayanmadıkça vergi resim ve baĢka bir adla hiç kimseden bir akçe alınamaz” ifadesi vardır (Suna Kili ve A. ġeref Gözübüyük, age., s. 11). Bunun anlamı, kanunu meclis yapabileceğine göre yürütme erkini elinde bulunduran padiĢah meclisin rızasını almadan vergi koyamayacak demekti.

xvi

oluĢtururken, duraklama dönemlerinde sorunlara yol açan konuların baĢında yer almıĢtır. Bunda Fransız Ġhtilali sonrasında ortaya çıkan milliyetçilik akımlarının da önemli etkisi olmuĢtur. Bu nedenle Cumhuriyet Döneminde bir millete hakim bir konum verilmek istenmiĢtir. Bu da Anadolu‟nun konumu itibariyle Türkler olmuĢtur. Ayrıca Türk kelimesi Osmanlı Devleti‟nde ve halk arasında daha çok Müslüman anlamında kullanılırdı. Yani ırk olarak Türk olmayan Müslüman Osmanlı vatandaĢları da Türk olarak kabul edilirdi. O nedenle, cumhuriyet kurulduğu zaman ırk olarak Türk olmayan fakat Müslüman olan Laz, Çerkez, Gürcü, Arnavut ve Kürt gibi kesimler de Türk olarak kabul edilmiĢtir. Fakat Müslüman olmayan azınlıklar kanunen olmasa bile idarecilerin gözünde ötekisi olmuĢtur.

Osmanlı sisteminin en önemli özelliği devletin üstlendiği merkezi konumdu. Bu haliyle devletin toplum içindeki yerini belirleyen ideoloji devletin kendisinden daha güçlü çıktı ve Osmanlı Devleti‟nin sona ermesi ile birlikte sona ermedi. Cumhuriyet idaresinin resmi ideolojisi ekonomik ve sosyal hayata getirdiği devletçi yorumla devletin merkez olduğu zihniyetini sürdürdü. Devletin toplum içindeki konumunu belirlemesi açısından Cumhuriyet idaresinin Osmanlı ideolojisini sürdürdüğü söylenebilir.

Dinin vergiye dönük kuralları Osmanlı Devleti sona erinceye kadar en azından belli alanlarda uygulandı. Zaten Ġslâm memleketlerinde ve Osmanlı Devleti‟nde, devlet ile dini cemaat aynı anlama gelmekteydi. Osmanlı Devleti vergilendirme yetkisini önemli ölçüde yitirmesine rağmen Cumhuriyet idaresi egemenlik ilkesinin sarsılmasını istemiyordu. Bu konuda gerekirse harcamalarında ileri seviyede tasarruflara giderek bütçe disiplinine ve ödemeler bilançosunun açık vermemesine önem vermekteydi. Cumhuriyetin kurucuları milli olmanın mahiyetini saptamakta ciddi olarak zorlanmıĢlardır. Milliyet, Milli Mücadele‟nin ilk yıllarında dinin bir parçası olarak görülmesine rağmen özellikle 1930‟dan sonra din milliliğin dıĢına itilmiĢtir80.

80 Ayhan Aktar, Varlık Vergisi ve TürkleĢtirme Politikası, ĠletiĢim Yayınları, Ġstanbul 2000, s. 102

xvii

1918‟de biten I. Dünya SavaĢı, uluslara son derece pahalıya mal olmuĢ, Ġngiltere‟nin baĢını çektiği galipler, yenilenlere olumsuz ve gerçekçi olmayan antlaĢmalar imza ettirerek sorunları daha da karmaĢık hale getirmiĢlerdir. SavaĢa sonradan katılan Amerika BirleĢik Devletleri BaĢkanı Wilson‟un ortaya koyduğu barıĢın sürekliliğini sağlamak amacını güden ilkeler, tam tersi olarak uygulanmıĢ, 1920‟de kurulan ve dünya barıĢını korumayı amaç edinen “Milletler Cemiyeti” (Cemiyet- i Akvam) büyük devletlerin güdümüne girerek, barıĢı galiplerin lehine uygulayan bir örgüt haline gelmiĢtir. Almanya‟ya, Versay BarıĢı ağır Ģartlarda imzalatılmıĢ, yıkılan devletlerin cumhuriyet sistemlerine geçmelerine rağmen savaĢın getirdiği ağır ekonomik yük, adil olmayan savaĢ tazminatları, ulusal gururlarının incinmesi doğal olarak Avrupa‟da yeni gerginlikleri beraberinde getirmiĢtir81.

Diğer bir önemli sorun da, I. Dünya SavaĢı sonrasında Avrupa diplomasisinin ve kuvvetler dengesinin temel unsurları olan üç büyük imparatorluğun, Rus Çarlığı, Avusturya-Macaristan Ġmparatorluğu ve Alman Ġmparatorluğu‟nun tarih içinde ömürlerini tamamlayarak yıkılmaları sonunda Avrupa‟da bir boĢluk meydana getirmeleridir. Bu boĢluğun barıĢ antlaĢmaları ile yeniden doldurulması gerektiği halde bu antlaĢmalar adil uygulanmadığı gibi, kurulan yeni devletlerin de sınırlarının gerçekçi olarak çizilmemesi yeni gerginlik alanları meydana getirmiĢtir.

Çarlık Rusya‟sının yıkılması ve komünist rejimin kurulmasına Avrupa‟nın büyükleri engel olamayınca, bu devlet sadece Avrupa‟da değil, bütün dünyada da kuvvetler dengesini ileride köklü bir Ģekilde değiĢtirmek üzere, kabuğuna çekilmiĢtir. Osmanlı Devleti‟nin yıkılıĢı ile Orta Doğu‟da kuvvetler dengesinde boĢluk oluĢturmuĢtur. SavaĢın galipleri Ġngiltere ve Fransa, bu boĢluğu makul bir düzeyde dolduracakları yerde, kendi emperyalizmleri için bâkir bir alan olarak ele almıĢlardır.

SavaĢ, ülke ekonomilerine de yıkım getirmiĢ, ekonomik krizi atlatamayan dünya ekonomisi 1929 ekonomik krizini de yaĢayınca baĢta Avrupa‟da olmak

81 Öner Erdoğan, Mali Olaylar Ve Düzenlemeler IĢığında Osmanlı Ġmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Mali Ġdare, T.C.Maliye Bakanlığı Yayınları, Ankara 2001, s. 422

xviii

üzere inanılmaz boyutlarda enflasyon, arkasından sosyal ve siyasi krizlere yol açmıĢtır. Demokratik rejimlerin yerini diktatörlükler ve aĢırı akımların almaya baĢlaması Avrupa‟yı hızla savaĢa götürmüĢtür. 1922‟de Ġtalya‟da Mussolini, 1933‟de Almanya‟da Hitler gibi diktatörler iktidara gelmiĢ, bunlara Sovyetler Birliği‟nin baĢına gelen Stalin de eklenince gergin bir militarizm baĢlamıĢtır. Almanya, uzak doğuda Japonya‟da askeri ve sanayi gücünü hızla geliĢtirerek, yayılmacı politikaları 1920‟den itibaren geliĢtirmeye baĢlamıĢ, sanayi hammaddesi ve pazar ihtiyacı bahanesi ile denetim altına aldığı Mançurya‟ya 1931‟de saldırarak ele geçirmiĢ, Pasifik bölgesinde sömürge imparatorluğu oluĢturma amacını uygulamaya baĢlayınca Sovyetler Birliği ve A.B.D. ile ekonomik, siyasi ve askeri rekabete baĢlamıĢtır82.

DıĢarıda meydana gelen bu geliĢmeler paralelinde Türkiye‟de gümrük vergilerinin yükseltilmesi üzerine getirilmiĢ olan yasağın 1929 yılında kalkacak olması nedeniyle düĢük vergilerden yararlanmak isteyen ithalatçılar 1929 öncesi geniĢ ölçüde ithalat yaptılar. Bu durum 1923‟den beri sürekli açık veren dıĢ ticaret dengesindeki açığın daha da büyümesine yol açtı. Aynı yıl ödenmeye baĢlanan Osmanlı borç taksitleri de bu dengeyi olumsuz etkiledi. Bunların sonucunda 1929 yılı içinde Türk lirasının dıĢ değerinde hızlı bir düĢme ortaya çıktı. 1929 yılında ABD‟de baĢlayan ve bütün dünyaya yayılan Büyük Bunalım sonucunda dünya ekonomisi o zamana kadar görülmemiĢ bir durgunluğa girdi. Batı ekonomileri % 25 oranında azalırken ihraç fiyatları % 50 düĢtü, iĢsizlikte büyük oranda artıĢlar ortaya çıktı. Bütün ülkelerin ekonomik durguluktan kurtulmak amacıyla korumacılığa baĢvurmaları sonucu dünya ticareti geniĢ ölçüde daraldı. Bu geliĢmeler karĢısında Türkiye birkaç kalemden oluĢan tarımsal ürünlerini satarak gereksinimlerini karĢılayamazdı. Üstelik tarım ürünleri fiyatlarının dünya piyasalarındaki düĢüĢü diğer mallara oranla daha büyüktü. Tek çıkar yol Türkiye‟nin sanayi malları alanındaki gereksinimlerini kendi karĢılamasıydı. Fakat on yıllık deneyim özel sektörün bunu baĢaramayacağını göstermekteydi.

Yukarıda açıklanan geliĢmeler devletin ekonomiye daha aktif bir Ģekilde müdahalesini gerektirmiĢtir. Türk lirasının değerindeki düĢmeyi önlemek

82 Osman Okyar, Atatürk’ün Ġktisadi GörüĢü, Türkiye ĠĢ Bankası Kültür Yayınları, Ġstanbul 1990, s. 231

xix

amacıyla 1930 yılında, Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkındaki Kanun çıkarılmıĢ, ticaretin düzenlenmesi yapılmıĢtır.

Cumhuriyet kurulduktan sonra gelen ilk yıllarda eski vergilerin uygulanmasına devam edilmiĢtir. 1925‟teki isyanların bastırılması için gereken giderler, Ģapkanın kabulü üzerine fes yapımcılarına tazminat verilmesi, demiryolu yapımı, fabrika finansmanları gibi hususlar, vergi reformunun bir an önce yapılmasını gerektirmiĢtir83.

Bu dönemin vergilendirme bakımından en önemli olaylarından biri de, adil bir vergi sistemi için, 1925 yılında aĢar vergisi ve iltizam usulünün kaldırılması ve bu nedenle de tarımdan elde edilen dolaysız vergi gelirlerinin toplam vergi gelirleri içindeki payının büyük düĢüĢ göstermesidir.

2.2.1. Tek Parti Döneminde Vergileme Zihniyeti

Cumhuriyet dönemi öncesi 1921 Anayasası, kuvvetler birliği anlayıĢını benimsemiĢtir. Yani kanunları yapan ve uygulayan TBMM‟dir. Anayasanın bu özelliği sebebiyle kurtuluĢ savaĢı sırasında birçok karar vakit geçirmeden alınmıĢ ve uygulanabilmiĢtir. Bütün yetkileri TBMM‟de toplayan bu Anayasada vergilendirme ile ilgili herhangi bir hükme yer verilmemiĢtir.

Mustafa Kemal, 7-8 Ağustos 1921 tarihinde on adet buyruk yayınlayarak, Tekalifi Milliye Emirleri (Ulusal Vergi Buyrukları) adıyla anılan gelir arttırıcı kanunları yürürlüğe koymuĢtur. Bu on kanunun da ana hatları incelendiğinde, mükellefiyetin mal ve hizmet teslimi Ģeklinde yerine getirildiği, bazı konularda da, halkın elindeki mallara bedeli sonradan verilmek üzere ek konulduğu görülmektedir84.

2.2.1.1. 1924 Anayasası’nda Vergileme

Türkiye Cumhuriyeti‟nin ilk anayasası yukarıda belirtildiği üzere 1921 Anayasası‟dır. Ancak 1921 Anayasası‟nda vergi ile ilgili hükümler

83 Arnold J.. Toynbee, Türkiye III (Bir Devletin Yeniden DoğuĢu), (Çev.: Kasım Yargıcı), Yenigün Haber Ajansı Basın ve Yayıncılık, Ġstanbul 1999, s .28 84 Abdüllatif ġener, age., s. 22

bulunmamaktadır. Vergileme ile ilgili hüküm olarak 1924 Anayasası madde 73‟de “ĠĢkence, eziyet, müsadere ve angarya memnudur” denilmiĢtir. Böylelikle Osmanlı Devleti döneminde çokça uygulanabilen angarya ve müsadere anayasa ile yasaklanmıĢtır.

Vergi, 1924 Anayasası‟nda açık olarak 84 ve 85‟inci maddelerde düzenlenmiĢtir. 84. madde; “ Vergi devletin umumi masarifine halkın iĢtiraki demektir. Bu esasa mugayir (aykırı) olarak hakiki veya hükmi Ģahıslar tarafından veya onlar namına rüsum (resimler), aĢar ve sair tekalif alınması memnudur” Ģeklinde düzenlenmiĢtir. Bu maddede devletin ne tür harcamalar yapması gerektiği açık değildir. Umumi masraflar savunma, güvenlik, adalet gibi faydası bölünemeyen mal ve hizmetler de olabilir, ekonomik ve sosyal alanı düzenlemeye yönelik harcamalar da olabilir. Ancak Ģu rahat bir Ģekilde ifade edilebilir ki burada ekonomide devletçilik ifade edilmemektedir. Ancak temel eğitim bu umumi masarife (genel harcamalar) dâhildir. Zaten 1924 Anayasası madde 87‟de ilköğretimin herkes için mecburi ve devlet okullarında ücretsiz olduğu belirtilmektedir. 1924 Anayasası 85. madde ise “Vergiler ancak kanun ile tarh ve cibayet (vergi tahsili) olunabilirler (alınabilirler)” Ģeklindedir.

Devletçilik, ilke olarak 1924 Anayasası‟nda da belirtilmiĢ olmasına rağmen dönemin pratik Ģartları bunun uygulanmasına izin vermediği için ancak 1932 yılından itibaren uygulanmaya baĢlanmıĢtır. Vilayetlerin 1932 senesi bütçelerine göre yol vergisi ile mükellef olanların yekûnu 1.449.161‟i nakden, 732.543‟ü bedenen olmak üzere toplam 2.211.704 kiĢiden ibarettir. 1932 senesi bütçesine göre Umum vilayetlerin yol parası tutarı da 7.988.655 lirası nakden, 3.976.680 lirası bedenî hizmetin nakitle ifadesi olmak üzere toplam 11.965.335 liradır85. 1924 Anayasası devletçilik anlayıĢını belirlerken bir taraftan da o dönemde iktisat politikasını yönlendirenler özel kesimi göz ardı etmemiĢtir86.

1923-1929 yılları arasında iki dönüm noktasından söz etmek mümkündür. Bunlardan ilki, dönemin baĢında toplanan Ġzmir Ġktisat Kongresi diğeri ise

85 BCA, 30.10.0.0/155.90.9.1 (17.07.1935) 86 Ahmet Burçin Yereli, Ekonomik Özgürlükler ve Türkiye’de Devlet-Birey ĠliĢkisi, Gazi Kitabevi, Ankara 2003, s. 97

xxi

dönemin sonunda yaĢanan “Büyük Buhran”dır87. Ġzmir Ġktisat Kongresi, çiftçi, tüccar, sanayici ve iĢçi temsilcilerinden oluĢan toplam 1135 temsilcinin katılımıyla 17 ġubat - 4 Mart 1923 tarihleri arasında toplanmıĢtır. Bu kongre ile Türk Hükümeti bir yandan Lozan‟da karĢılaĢılan zorlukları kamuoyuna duyurmak, diğer yandan da ekonominin çeĢitli sorunlarını tartıĢmak istemiĢtir88. Aynı zamanda Türkiye‟nin siyasi ve iktisadi bağımsızlığını ilan etmek, halkın da katılımı ile kalkınma strateji ve politikalarını uygulamaya koymak amaçlanmıĢtır. Liberal iktisadi görüĢün hâkim olduğu Ġzmir Ġktisat Kongresi‟nde; piyasa ekonomisinin geliĢtirilmesi ve özel giriĢimciliğin teĢvik edilmesi, millileĢtirme ve korumacı politikaların uygulanması, vergi sisteminin modernleĢtirilmesi ve vergilerin azaltılması, çalıĢanlara yeni sosyal hakların tanınması gibi konularda kararlar alınmıĢtır89.

Cumhuriyetin kurulduğu yıllarda, Osmanlı‟dan kalan vergi sistemi büyük ölçüde tarıma dayalı vergilerden oluĢmuĢtur. Dolaysız vergiler içerisinde; bina ve arazi vergileri, temettü vergisi, hayvanlar (ağnam) vergisi, aĢar ve madenlerden alınan vergiler yer alırken, tömbeki bayilerinden alınan vergiler, gemi harçları, sağlık harçları, deniz ve kara avcılığı vergileri ile gümrük vergileri dolaylı vergiler grubunu oluĢturmaktadır. Araziden sağlanan tarımsal ürünler üzerinden genellikle onda bir oranında aynî olarak alınan AĢar vergisi ise en önemli dolaysız vergilerden birini oluĢturmaktadır.

Atatürk‟ün maliye politikası, devlet hazinesinin yurt içinde ve dıĢında güçlü olması temeline dayanmaktadır. Bu amacı gerçekleĢtirirken vergilerin, halka karĢı iĢkenceye dönüĢmesini önlenmeye ve vergi artıĢlarının halkın gelir düzeyi artıĢları ile oranlı olmasına çalıĢılmıĢtır. ÇağdaĢ maliye politikasının temel

87 1918-1945 arasındaki Felaket çağı adına yakıĢır bir Ģekilde iki dünya savaĢı ve büyük bir ekonomik krizi kapsamaktadır. Bu periyotta dünya güç merkezi önce Ġngiltere‟den Amerika‟ya kaymıĢtır. 1929 Büyük Buhran‟ı ise, dünya ekonomileriyle birlikte dünya siyasi ve sosyal dengelerini sarsmıĢ ve yeni denge merkezcikleri oluĢturmuĢtur. Büyük Buhran‟ın dünya siyasi tarihine bıraktığı en büyük hediye olan milliyetçilik hareketleri, 1932‟de Avrupa baĢta olmak üzere tüm dünyada hızlı bir silahlanma savaĢının baĢlamasına neden olmuĢtur. Ayrıntılı bilgi için bkz. Ġbrahim BakırtaĢ ve Ali TekinĢen, “Dünya Savaşları ve Büyük Buhran Arasındaki Etkileşimin Ekonomi Politiği”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı: 12, Yıl: 2004, s. 88 vd. 88 Ġlker Parasız, age., s. 3 89 Ġstiklal YaĢar Vural, “Atatürk Dönemi Maliye Politikaları: Liberal İktisattan Karma Ekonomiye”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 20, Nisan 2008, s. 79

xxii

amacı olarak gösterilen bu ilkeye göre, Atatürk döneminde halka ağır gelen ve sosyal zararları çok olan bütün vergi, resim ve harçlar kaldırılmıĢ, onların yerine halkın gelir düzeyine göre ayarlanabilen vergiler getirilmiĢtir. Yine çağdaĢ maliye politikalarının amaçları arasında olan, “vergilerin ekonomik etkilerinin üretimi azaltmasının önlenmesi” ilkesi de Kemalist maliye politikasının temel amaçlarından biridir ve özellikle üretim üzerinde olumsuz etkileri olan neredeyse bütün vergi, resim ve harçlar da kaldırılmıĢtır90.

Türkiye‟de vergi reformunun baĢlangıcı da Atatürk dönemi vergi politikaları ile olmuĢtur. Atatürk tarafından 1923-30 döneminde alınan en önemli ekonomik önlem 17 ġubat 1925‟de 552 sayılı yasa ile çiftçi kesimine yönelik olarak “aĢar vergisi”nin kaldırılması olmuĢ ve bununla beraber Türkiye‟de vergi reformu da baĢlatılmıĢtır. Bütçenin yaklaĢık üçte birini oluĢturan AĢar vergisi, bir arazi ürünü vergisidir. 1924 bütçesinde köy vergileri % 27,5 civarında gerçekleĢirken, köy vergilerinin de % 21,3‟ünü AĢar vergisi teĢkil ediyordu. Ve kent vergileri de % 5,5 civarındaydı. Devlet bu vergi gelirinden vazgeçerek tarıma önemli bir kaynak bırakmıĢ olacaktı. Öte yandan aĢarın toplanmasını üstlenen mültezimler ve adamları köylü üzerinde, bu vergi yoluyla “bir soygun hükümranlığına” da sahipti. Bu nedenle aĢarın kaldırılması sadece mali yönden değil, aynı zamanda köylüye bu yolla yapılan zulmün kaldırmasında da son derece önemli olmuĢtur. Buna karĢılık sadece koyun ve keçiden alınan sayım vergisi (ağnam vergisi) kapsamına 1925 yılında deve ve domuz, 1926 yılında da tüm hayvanlar alınmıĢtır. Daha sonra 1926-1930 döneminde hayvan sayım vergisi 1,5- 2 kat arasında bir artıĢ göstermiĢtir. Nitekim 1931‟den itibaren bu vergilerde az da olsa düĢüĢler görülmektedir91.

AĢarın kaldırılmasından sonra, vergi gelirleri bileĢiminde gelir üzerinden alınan vergilerin payı önemli ölçüde düĢmüĢtür. AĢarın kaldırılması ile meydana gelen boĢluk özellikle harcamalar üzerinden alınan vergilerle doldurulmak istenmiĢtir. ĠĢte bu nedenle 1926 yılında Umumi Ġstihlak Vergisi (muamele

90 Esat Çelebi, “Atatürk’ün Ekonomik Reformları Ve Türkiye Ekonomisine Etkileri (1923-2002)”, DoğuĢ Üniversitesi Dergisi, Sayı: 5, Ocak 2002, s. 24 91 Ali CoĢkun, “Cumhuriyetin İlk Yıllarında Türkiye Ekonomisi “, Atatürkçü DüĢünce Dergisi, Sayı: 4, Kasım 2003, s. 72

xxiii

vergisi) uygulamaya konulmuĢtur. Bu vergi ile vergi yükü köyden Ģehir ekonomisine kaymıĢ ve bu vergi katma değer vergisinin Türkiye‟deki ilk Ģekli olarak kabul edilmiĢtir. Ancak Türkiye ekonomisinin o günkü yapısı bu verginin baĢarılı bir biçimde uygulanmasına elveriĢli olmadığından 1927 yılında bu vergi kaldırılarak yerine Muamele Vergisi getirilmiĢtir. Yine bu dönemde yapılan bir diğer önemli değiĢiklik, sanayi ve ticaret alanında temettü vergisinin kaldırılarak yerine kazanç vergisinin kabul edilmiĢ olmasıdır. 1926 yılında kabul edilen kazanç vergisi, o tarihte uygulanmasına baĢlanılan en önemli vergilerden biridir. Kazanç vergisi, temettü vergisine nazaran daha geniĢ kapsamlı ve gerçek geliri kavramaya yönelik bir vergi olup günümüz gelir vergisine oldukça yakın bir yapı göstermektedir. Kazanç Vergisi Kanunu‟nun geçmiĢe göre gerçek kazancı vergilemede iyi bir adım olduğu söylenebilir. Ancak hem kanundaki bazı eksiklik ve yetersizlikler, hem de vergi idaresinin geliĢmemiĢliği dolayısıyla vergi umulan ölçüde baĢarılı olamamıĢtır. AĢarın kaldırılmasından sonra yapılan reform çalıĢmaları sonucu olarak 1926 yılında 797 sayılı Kanunla ilk defa Veraset ve Ġntikal Vergisi yürürlüğe girmiĢtir. Bu vergi, menkul mallardan terekenin tahriri (yazımı) sırasında alınan tereke tahrir harcı ile gayrimenkullerden intikal muamelesinin yapıldığı sırada alınan intikal harcı kaldırılması sonucu düzenlenmiĢtir. Ayrıca AĢarın kaldırılmasından önce uygulamaya giren yol vergisi alınmaya devam edilmiĢtir. Bu vergi ile 18-60 yaĢ arasındaki tüm erkekler ya yol inĢaatında çalıĢmak ya da bunun yerine vergiyi parasal olarak ödemekle yükümlü kılınmıĢtır92.

1929 yılına kadar devletin gümrük vergileri üzerindeki hakkı ertelendiği için dıĢ rekabete karĢı sanayisini koruyamaz duruma gelmiĢtir. Gümrük vergilerinin yükseltilememesi devleti önemli bir gelirden mahrum bırakmıĢtır. AĢarın kaldırıldığı, Lozan AntlaĢması uyarınca 1923-1929 döneminde gümrükleri yükseltme yetkisinin hükümetten alındığı bu ortamda vergi politikasında

92 Ġlker Parasız, age., s. 14

xxiv

Atatürk‟ün yapmıĢ olduğu bu radikal değiĢimlere gidilmeseydi denk bütçe ilkesinin gerçekleĢmesinin mümkün olmayacağı anlaĢılmaktadır93.

2.3. Tek Parti Döneminde Vergi Uygulamaları

Cumhuriyet dönemi vergi kanunlarımızın önemli bir bölümü Batı Avrupa ülkelerinin özellikle de Federal Almanya kanunları örnek alınarak hazırlanmıĢtır. Zaman içinde bu kanunlarda önemli değiĢiklikler yapılarak vergi kanunları önemli ölçüde kendi kanunlarımız haline getirilmiĢtir.

Ġttihat ve Terakki‟den beri gelen azınlıklar aleyhine yaklaĢım Ġkinci Dünya SavaĢı döneminde devletçilik Ģemsiyesi altında yapılmaya baĢlandı. Birinci Dünya SavaĢı döneminde olduğu gibi Ġkinci Dünya SavaĢı döneminde de mal kıtlıkları ortaya çıktı, devlet denetimine rağmen büyük spekülatif kazançlar elde edenler oluĢtu. Aslında spekülatif kazançlar o dönemde diğer ülkelerde de olmuĢtur. Bu kazançlar Varlık Vergisi, Toprak Mahsulleri Vergisi ve Toprak Mahsulleri Vergisinin tam uygulanamadığı düĢünülerek “Yol Vergisi” ile devlete intikal ettirilmeye çalıĢılmıĢtır94.

Atatürk‟ün mali politikaları temelde; güçlü hazine, denk hatta fazla bütçe, piyasadaki gelir artıĢına paralel bir vergi artıĢı, üretimi olumsuz etkilemeyen vergileme esasına dayanmaktaydı.

1923 ile 1940 arasında vergi sistemine ait prensiplerin baĢında Osmanlı dönemindeki duyun-u umumiye uygulaması gibi nedenlerle mukayyet vergi hâkimiyeti yerine mutlak vergi hâkimiyetine geçerek devletin vergileme hâkimiyeti artmıĢtır. Ġkinci olarak vergilemede faydalanma ilkesinden ziyade ödeme gücü esası gözetilmeye baĢlanmıĢtır. Üçüncüsü vergi yükünde aĢırılığa kaçmadan iktisadi hayatın geliĢimine mani olmayacak seviyede vergilerin tutulmasını temin etmek istenmiĢtir. Dördüncüsü, vergi hâsılatı yeni vergiler koyarak değil de, vergi usullerini ıslah ederek artırmaya çalıĢılmıĢtır. BeĢincisi

93 Aziz Konukman, “Cumhuriyetin Kuruluş Yılları ve 80 Sonrası Dönemin Bütçe Politikaları-Uygulamaları: Devletin İnşasından Devletin Tasfiyesine”, Gazi Üniversitesi Ġ.Ġ.B.F. Dergisi, Sayı: 2, 2003, s. 36 94 Gülten Kazgan,. Tanzimat’tan 21. Yüzyıla Türkiye Ekonomisi Birinci KüreselleĢmeden Ġkinci KüreselleĢmeye, Ġstanbul Üniversitesi Yayınları No: 22, Ġstanbul 2002, s. 57

xxv

köylü üzerindeki vergi yükünü geniĢ ölçüde hafifleĢtirmeye çalıĢmak. Altıncısı hayat Ģartlarını ucuzlatmak için vergilerden imkan nispetinde yararlanmaktır95.

Tek parti dönemi vergileme zihniyeti halkta Ġkinci Dünya SavaĢı döneminde bir bıkkınlığı da beraberinde getirmiĢtir. Ġkinci Dünya SavaĢı yıllarında tek-parti yönetimince takip edilen ve uygulanan vergi politikaları, Türk toplumunun her kesimi üzerine bindirilen ağır bir yük olmuĢtur. GeniĢ halk kesimlerinin CHP‟den ve ona dayanan tek-parti yönetiminden uzaklaĢmasında ve tepki duymasında “vergi politikalarının” büyük rolü vardır.

SavaĢın baĢlamasıyla birlikte Hükümetler, yükünü geniĢ halk kesimlerinin köylü, üretici, memur, iĢçi gibi –çekeceği “vasıtalı olarak vergi alma” politikasını takip etmiĢlerdir. Bu nedenle temel ve ara ihtiyaç maddelerine sık sık vergi konulmuĢ, fiyatlarına zam yapılmıĢtır. Devletin çoğunlukla tek satıcı olduğu temel ihtiyaç maddelerine yapılan bu zamlar ile bazı iĢlem ve mallara konulan vergilerle, hükümetler bütçeye önemli ölçüde gelir kazandırmayı hedeflemiĢlerdi96.

2.3.1. 1923-1929 Dönemi Vergi Uygulamaları

1923 Ġzmir Ġktisat Kongresi‟nde tüccar ve sanayici kesim AĢar vergisinin daha geliĢmiĢ bir vergi ile değiĢtirilmesini savunurken sesleri cılız kalmıĢtır, bunun karĢısında çiftçi kesimi baskın olduğu için AĢar vergisinin kaldırılması oybirliği ile olmuĢtur. Buradan da gördüğümüz gibi 1925 yılında AĢarın kaldırılması, bu vergi ile ilgili kiĢi, grup veya çevrelerin kısa dönemli yararları ile ilgilidir. Aynı zamanda o dönemde temel sektör tarıma olduğu için AĢar Vergisinin kaldırılması ile birlikte potansiyel ve kapasite dâhilinde oluĢturulabilecek tasarruf imkânı kullanılmamıĢtır. Mali anlamda doğan bu sıkıntıya karĢı kısa dönem için tarım kazançlarında AĢar vergisinin kaldırılmasının olumlu etkileri olduğunu ortaya koyan çalıĢmalar vardır.

95 Ġbrahim Dursun, “1930-1938 Dönemi Maliye Politikası Uygulaması”, Afyon Kocatepe Üniversitesi ĠĠBF Dergisi, Cilt: 1, Sayı: 2, Aralık 1999, s. 167 96 Osman Akandere, Milli ġef Dönemi Çok-Partili Hayata GeçiĢte Rol Oynayan Ġç ve DıĢ Tesirler 1938- 1945, Ġz Yayıncılık, Ġstanbul 1998, s. 166

xxvi

Osmanlı Devleti‟ndeki kapitülasyonlar rejiminde, yabancılar ile ortağı yerli gayrimüslimler, Türk ve Müslümanlara göre daha avantajlı ekonomik ve hukuki konumdaydılar. Osmanlı Devleti, gümrük egemenliğini kaybetmiĢ, maliyesi yabancıların denetimine girmiĢti.

ĠĢte bu dönemdeki izlenmesi uygun görülen maliye politikaları Ģunlardı:97

 Türkiye‟nin gerçek anlamda bütçeye kavuĢturulması

 DıĢ borçların bir an önce tasfiyesi

 Gümrük egemenliği sağlanarak koruyucu gümrük vergilerinin konulması

 AĢarın kaldırılması ve onu telafi edecek yeni vergilerin konulması98.

Millî Mücadele sonrasında imzalanan Lozan AntlaĢması ile kapitülasyonlar kaldırılmıĢtır. Türkiye mali bağımsızlığını iki istisna dıĢında yeniden kazandı. Ġlk olarak antlaĢmaya ek “Ġkamet ve Salahiyet-i Adliye Hakkında Mukavelename” ile yedi yıllık bir süre için yeni cumhuriyetin vergileme yetkisine bazı sınırlamalar getirildi. Buna göre anılan sözleĢmeye taraf olan ülkelerin vatandaĢları ve ortaklarına, Türk vatandaĢ ve ortaklarının tabi olduğu resim ve mali mükellefiyetlerden fazlası konulamayacağı gibi vergi muaflıkları bakımından da vatandaĢ ile yabancı arasında ayrım yapılamayacaktı. Bunun yanı sıra Lozan antlaĢmasına bağlı “Ticaret Mukavelesi” ile beĢ yıl süre ile 1 Eylül 1916 tarihinden beri uygulanmakta olan spesifik Osmanlı gümrük arifesinin geçerli olması öngörüldü. Bu kısıtlama nedeniyle Türkiye‟nin gümrüklerini artırabildiği ilk bağımsız gümrük tarifesi ancak 1929 yılında 1499 sayılı kanunla yürürlüğe konulabilmiĢtir. Öte yandan Osmanlı Duyun-u Umumiye Ġdaresi‟nin Türk maliyesi üstündeki denetim yetkileri de kaldırıldı. Böylece Türk

97 Ġbrahim Dursun, agm., s. 168 98 Osman Okyar, age., s. 231

xxvii

Devleti, 1923‟de elde ettiği siyasal bağımsızlığının yanı sıra ekonomik ve mali bağımsızlığını 1929 yılından itibaren tam olarak kazanmıĢ oldu99.

Ayrıca AĢar gibi Ģer‟i bir vergi olan ve koyun, keçi gibi hayvanlardan alınan Ağnam resmi, 1924 yılında “Sayım Vergisi”ne dönüĢtürüldü. Daha sonra 1931 yılında Sayım Vergisi de kaldırılarak yerine “Hayvanlar Vergisi” getirildi. 1926 yılında 1863‟ten beri ticari ve sınaî kazançlarla serbest meslek erbabının gelirini daha sonra ücretleri vergiye tabi tutmayı amaçlayan Temettü Vergisi yerine 1926 yılı 755 sayılı Kazanç Vergisi Kanunu kabul edildi.

Osmanlı Devleti‟nden geçen harçların yerine, 1926 yılında 797 sayılı kanunla ilk defa Veraset ve Ġntikal Vergisi getirilmiĢtir. Diğer yandan da bu dönemde istihlak (tüketim) ve muamele vergileri, damga resmi, harçlar ve gümrüklerle ilgili çok sayıda düzenlemeler yapılmıĢ dolaylı vergilerin uygulama alanı geniĢletilmiĢtir100.

Dolayısıyla vergi yükü de büyük ağırlığı ile kentsel kesime kaymıĢtır. Bu durumda 1930‟larda baĢlatılan devletçiliğin sermaye ana arteri tarım kesimi dıĢarıda bırakıldığı için çok daraltılmıĢtır. Çünkü 1925 yılında AĢar vergisi kaldırılınca o dönemde ekonomide en büyük sektör olan tarımın gelir yaratma potansiyeli atıl bırakılmıĢtır Bu durumda ister istemez vergi yükünün emek kesimi ve harcamalar üzerine kaymasına neden olacaktır. AĢar vergisinin açığı kolay bir Ģekilde kapatılamadı. Ekonomide devletçi bir yapının kendini hissettirdiği 1930‟lu yıllarda vergi yükü emek kesiminin üzerinde daha fazlaca kendini hissettirdi. Ġktisadi Buhran Vergisi ve Hava Kuvvetlerine Yardım Vergisi gibi 1930‟lu yıllarda ilk defa alınmaya baĢlanan vergiler emek kesimi üzerine dayanıyordu101.

Kalkınmanın ilk aĢamalarında ve vergilemenin sadece maliyeye dönük etkileri yoktur, aynı zamanda sanayi kesimini yaratacak olan tasarrufları üretir. Verginin dayandığı makro matrah tarım olunca sanayi kesimi görece az

99 Ġlker Parasız, age., s. 10-11 100 Öner Erdoğan, Vergi Açısından Türk Kanunu Hukuku, Maliye Bakanlığı, Tetkik Kurulu Yayını No: 1980/221, Ankara 1981, s.108 101 Ġzzettin Önder, “Türk Vergi Sistemi Yapısının Ekonomik Analizi”, Erciyes Üniversitesi ĠĠBF Dergisi, Sayı: 4, Mayıs 1983, s. 37

xxviii

vergilendirilerek hem de teĢvik görerek kaynak sorununu çözebilir. Diğer taraftan tarımda kalmak da vergilemenin etkisi ile çok cazip olmaz102.

Tek parti döneminde vergileme anlayıĢında görülen bir diğer nokta da özellikle AĢar Vergisinin kaldırılmasından sonra o dönemdeki maliyeci teorisyenler özellikle Fransa‟yı örnek alarak harekete geçmiĢler ve teoride en ileri gösterilen vergilerin Türkiye‟de yasalaĢmasını sağlamıĢlardır. Bu yeniliklerin baĢında Mahsulâtı Araziye Vergisi, Muamele Vergisi, Ġstihlak Vergisi, Ġradı Gayri Safi Vergisi, Kazanç Vergisi, Muamele Vergisi gelmekteydi. Bu ve diğer bu dönemdeki vergiler aynen alınarak uygulanmaya çalıĢılmıĢtır. Bu da uygulamada sorunlara neden olmuĢtur. Ülkenin Ģartlarına göre en basitten yavaĢ yavaĢ geliĢtirilmemiĢ, o dönemdeki ideal olanlar aynen aktarılmıĢtır103.

DıĢ ticarette sanayileĢmeyi teĢvike yönelik korumacılık için, gümrük vergisi tarifesi büyük önem arz etmekteydi. 1929 yılında yeni Gümrük Tarife Kanunu‟nun kabulüyle bağımsız korumacı bir dıĢ ticaret politikası izlenmeye baĢlandı. Spesifik sistemi esas alan bu tarifede bütün tarım makineleri, araç ve gereçleri ile sanayi makineleri gümrük vergisinden muaf tutuldu. Buna karĢılık iplik ve kumaĢ, Ģeker ve un ve diğer gıda maddeleri, deri ve ağaç ürünleri, çimento gibi geliĢmekte olan yerli sanayi alanlarındaki ithalata yerli üretimi korumak için hayli yüksek saymaca vergi oranları getirildi. Ġthalattan bütçeye gelir sağlamak amacıyla da gümrük tarifesinin yanı sıra kahve, çay, benzin gibi Türkiye‟de uygulanmayan mallara tüketim vergileri konuldu.

Bu dönemde yerli sanayinin kurulması ve geliĢmesi için yapılan önemli bir düzenleme de çok sayıda mali teĢvik ihtiva eden, 1927 yılında çıkarılan 1055 sayılı “TeĢvik-i Sanayi Kanunu”dur. 1913 tarihli kanun ile sağlanan geliĢmeyi, daha da hızlandırmak amacıyla çıkarılan bu kanun ile hazine arazilerinin bedava ya da taksitle özel Ģirketlere verilmesi, bina, arazi, kazanç ve maktu zam vergileri ve damga resminden muaf olmaları, ithal edecekleri makine, alet ve parçaları gümrük ve resimlerden muaf olarak getirebilmeleri, taĢıma ve bazı tekel mal

102 Nurettin Bilici, Vergi Hukuku Genel Ġlkeler ve Türk Vergi Sistemi, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2007, s. 139 103 Okan H. Aktan, agm., s. 31

xxix

alımlarında indirimli tarifelerden yararlanmaları öngörülmüĢ ve kanun 1942 yılına kadar 15 yıl yürürlükte kalmıĢtır104.

Cumhuriyetin ilk yıllarında gelir elde etmek amacıyla konulan tüketim vergilerinin yanı sıra yine gelir elde etmek amacıyla kibrit, sigara kâğıdı, Ģeker, gazyağı, benzin, alkol ve alkollü içkiler, oyun kâğıtları ve barut, patlayıcı maddeler ithalatında mali tekeller oluĢturuldu. Bu tekellerin idaresi hükümetin denetimi altında özel Ģirketlere bırakıldı. Öte yandan posta, telefon ve telgraf hizmetleri tekel kapsamına alınarak, gelirleri genel bütçe içine alındı.

Bütçe açısından ise 1920‟lerin en önemli geliĢmesi, ilk defa 1910 yılında kabul edilen, Muhasebe-i Umumiye Kanun-ı Muvakkatı‟nın, birkaç değiĢiklikten sonra 1927 yılında da “Muhasebe-i Umumiye” (Genel Muhasebe) kanunu olarak kabul edilmesiydi. Halen yürürlükte olan kanun, devletin her türlü malvarlığı ile gelir ve giderinin idare ve muhasebesinin düzenlendiği temel kanundur. Bu kanun ile tüm devlet malvarlığının ve nakdinin yönetimi, genel katma bütçelerin hazırlanması ve kabulüne dair aĢamalar, harcamaların yapılıĢ usulü, harcamadaki sorumluların belirlenmesi gibi hususlar düzenlenmiĢ; bütçe ve harcamaların yapılmasında disiplin sağlanarak, Maliye Bakanlığı bu iĢlerin koordinasyonu ile görevlendirilmiĢtir. Vergilerin kanuniliği ilkesi ile bütçenin yıllık olması, tek olması, âdem-i tahsis gibi çağdaĢ bütçe ilkeleri de yine bu kanunla kararlaĢtırılmıĢtır. Hazine tek hesabının yönetimi ve tüm saymanların Maliye Bakanlığında görevlendirilmesi gibi önemli ilkeler de Muhasebe-i Umumiye Kanununda yer almıĢtır. Özetle, 1927 yılında kabul edilen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, devlet harcamalarının yapılması ve malvarlığının yürütülmesine iliĢkin, iĢlemlerin tüm temel kurallarını bünyesinde toplamıĢ, 1928 yılında ise devlet muhasebesinin saymanlıklarda uygulanmasına iliĢkin olarak “Hazine Hesap Usullerine Dair Talimatname” çıkarılmıĢtır105.

104 Yahya Sezai Tezel, age., s. 167 105 Yusuf Akça, Bütçe ve Devlet Muhasebesi, Ġstanbul Üniversitesi, Ġktisat Fakültesi Yayın No: 4047/555, Ġstanbul 1996, s. 62

xxx

2.3.2. 1930-1938 Dönemi Vergi Uygulamaları

1929‟da yaĢanan büyük kriz Cumhuriyet dönemi Türk ekonomisi için bir dönüm noktası olmuĢ, tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de devletçi, müdahaleci ve korumacı politikalara geçilmiĢtir106. 1929 dünya ekonomik buhranının yanı sıra 1930 arifesinin Cumhuriyet Türkiye‟si için dönüm noktası teĢkil eden baĢka hususları da vardı. Bunlardan biri Lozan antlaĢmasının gümrük tarifeleri için koyduğu beĢ yıllık sınırlamanın 1928‟de bitiyor olması, diğeri ise yine Lozan‟a göre Osmanlı‟dan devralınan üçte ikilik borcun 1929‟da baĢlıyor olmasıdır. Dolayısıyla ekonomik buhran olmasa bile 1929 yılı Türkiye için bir dönüm noktasıdır.

1930-1938 döneminde uygulanan maliye politikaları, yukarıda sayılan nedenlerden önemli ölçüde etkilenmiĢ ve liberal ekonomi anlayıĢından karma ekonomik anlayıĢa (devletçilik politikası) bir geçiĢ olmuĢtur. Bu dönemde; piyasa ekonomisinin esas alınması, iktisadi krizden çıkmak ve sanayileĢip kalkınabilmek için devletin daha çok yatırım yapması ve ekonomiye müdahalede bulunması gerektiğini kabul edilmiĢtir. Gerekli alanlarda (sanayi, altyapı...) devletin yatırım yapması, kamu iktisadi teĢebbüsleri ile mal ve hizmet üretmesi, devletin düzenleme-planlama yoluyla piyasayı yönlendiren öncü-yönetici olması gerektiği kabul edilmiĢtir. Fakat Atatürk‟ün devletçilik ilkesi merkezi ve katı planlamaya dayanan, özel teĢebbüsü geri planda bırakan, üretim faktörleri mülkiyetini büyük ölçüde devlete aktaran bir sistemi öngörmemiĢtir. Yani bu ılımlı devletçilik ilkesi sayesinde özel sektörün gerekli sermayeye, teknolojiye, güce ulaĢmasından sonra devlet, piyasaya müdahaleden vazgeçecektir107.

1930-1938 yılları arasındaki dönemde; 1929 yılında yaĢanan Dünya Ekonomik Buhranı Türkiye‟de izlenen vergi politikalarında (devletçilik dönemi) da etkili olmuĢtur. Ġktisadi buhranın bütçe dengesini bozması sonucu, birçok yeni vergi getirilmiĢ ve uygulanan vergilerde de düzenlemelere gidilmiĢtir. Bu dönem içinde genellikle mali amaçlı bir vergi politikası izlenmiĢtir. 1926 yılında AĢar

106 Ali ÇoĢkun, “Cumhuriyetin İlk Yıllarında Türkiye Ekonomisi”, Atatürkçü DüĢünce Dergisi, Sayı: 4, Kasım 2003, s. 75 107 Ġstiklal YaĢar Vural, “Atatürk Dönemi Maliye Politikaları: Liberal İktisattan Karma Ekonomiye”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 20, Nisan 2008, s. 96

xxxi

vergisinin kaldırılmasından doğan boĢluğu doldurmak için getirilen ve ticaret ve sanat ile uğraĢan gerçek ve tüzel Ģahısların gelirini konu edinen kazanç vergisi uygulamadaki güçlükler nedeniyle 1934 yılında değiĢtirilmiĢtir. 1929 Buhranı‟nın bütçe üzerindeki olumsuz etkilerini azaltmak için iki yeni vergi yürürlüğe konmuĢtur. 1931 tarihinde yürürlüğe giren Ġktisadî Buhran Vergisi, ticaret ve sanat sektörüne kıyasla iktisadi durumları daha az etkilenen maaĢ ve ücretlilerin ücretleri üzerinden alınan ve % 10 düzeyinden baĢlayan artan oranlı bir vergiydi. Benzer Ģekilde 1932 yılında, bütçedeki açığı kapatmak amacıyla tüm istihkak ve tediyelerden, Kazanç ve Ġktisadî Buhran Vergileri çıkarıldıktan sonra geriye kalan tediye miktarının % 10‟u oranında Muvazene Vergisi‟nin alınması kararlaĢtırılmıĢtır. Her iki vergi de “geçici” vergiler olmak üzere yürürlüğe konulmuĢlar fakat uygulama süreleri uzatılarak 1951 yılına kadar yürürlükte kalmıĢlardır. 1931 yılında ise üçüncü Muamele Vergisi iktisadi faaliyetleri olumsuz etkileyen yönlerini ortadan kaldırmak amacıyla yapılan değiĢiklerle yürürlüğe girmiĢtir. Bu dönemde vergi politikasındaki değiĢikliliklerden bir de vergi sisteminin mali ve iktisadi amaçları gerçekleĢtirecek Ģekilde modernleĢtirilmesi olmuĢtur108.

108 Ġstiklal YaĢar Vural, “Atatürk Dönemi Maliye Politikaları: Liberal İktisattan Karma Ekonomiye”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 20, Nisan 2008, s. 102

xxxii

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

YOL VERGĠSĠ “YOL MÜKELLEFĠYETĠ” UYGULAMASI

Osmanlı yol tarihine genel bir çerçevede bakıldığında ülke çapında çok geniĢ çaplı bir yol yapım faaliyetinin gerçekleĢtirilmediği; bununla birlikte, çeĢitli savaĢlar dolayısıyla orduların savaĢ bölgelerine kolaylıkla ulaĢımının sağlanması amacıyla devlet tarafından yol yapımı ve eski yolların onarım çalıĢmalarına devam edildiği görülür. Bu arada çoğu askeri yollar üzerinde olmak üzere, her türlü durumda geçiĢe olanak verecek çok sayıda köprü yapılmıĢtır.

Osmanlı Devleti‟nin yollarla ilgili olarak üzerinde durduğu bir konu da, buralarda, hazine taĢıyan devlet görevlileri, yolcu ve tüccar gibi kiĢilerin güvenli bir biçimde seyahatlerinin sağlanmasıdır. Bu alanda devlet, ülkenin, değiĢik zamanlarda ve farklı bölgelerinde “martolos”, “pandor”, “beldar”, “geçit bekçisi” gibi adlarla da anılan, “derbendciler” ve “derbend” kuruluĢundan geniĢ ölçüde yararlanmıĢtır109.

Anılan bu kuruluĢlar; derbendcilik, köprücülük, gemicilik bir takım vergilerden muaf tutulmak Ģartıyla yol açma, tamir etme, köprülerin bakımı ve onarımı gibi iĢleri üstlenmiĢlerdir. Adı geçen bu kuruluĢlar ve hizmet grupları yerleĢim yerleri dıĢında görev yapmaktadırlar. Kaldırımcılar ise Ģehir ve kasabalarda oturmakta, sadece yol inĢaatı ile uğraĢtıkları zaman bulundukları yerlerden uzaklaĢmaktadırlar. Kaldırımcıların bir baĢka farkları da, Ģehirlerdeki öteki esnaflar gibi teĢkilatlanmıĢ olmalarıdır. Kaldırımcılık, yol ve yaya kaldırımı anlamında kullanıldıktan sonra bugünkü anlamda kullanılması esas olarak 19. yüzyıldan sonradır110.

Bu kuruluĢ ve hizmet gruplarından baĢka, bazı köyler, doğrudan doğruya yol yapımı ve bakımı için görevlendirilmiĢ ve yaptıkları bu görevlerine karĢılık bazı vergilerden muaf tutulmuĢlardır.

109 Cengiz Orhonlu, Osmanlı Ġmparatorluğu’nda Derbend TeĢkilatı, Eren Yayıncılık, Ġstanbul 1990, s. 72 110 Cengiz Orhonlu, “Mesleki Bir Teşekkül Olarak Kaldırımcılık ve Osmanlı Şehir Yolları Hakkında Bazı Düşünceler”, Osmanlı Ġmparatorluğu’nda ġehircilik Ve UlaĢım Üzerine AraĢtırmalar, Ege Üniversitesi, Ġzmir 1984, s. 28

xxxiii

3.1. Osmanlı Devleti Zamanında Yol Meselesi ve Vergi Bağlantısı

Osmanlı Devleti döneminde yolların çoğu askeri amaçlarla yapılmıĢtır. Bu dönemde yollarla ilgili iĢler orduya bağlı mimarlar tarafından yönetilmektedir. Osmanlılara karĢı ani olarak herhangi bir savaĢ açılmadığı takdirde, baĢka devletlere karĢı açılacak bir savaĢ durumunda ise birkaç yıl önceden padiĢah baĢkanlığında büyük bir “MeĢveret-i Hazine” toplanır ve açılacak yolları kararlaĢtırırdı.

Osmanlılar döneminde ayrıca durumu iyi olanlar da çeĢitli ticaret yollan yaptırmıĢlardır. Anadolu‟nun Ġstanbul ile bağlantısını sağlayan yol ağının oluĢturulmasında bu zengin tüccarların katkısı olmuĢtur. Bazı yolların tamamı bunlar tarafından yapılmıĢtır. Bunların yaptırdığı en önemli yol Ankara Caddesi‟dir. EskiĢehir üzerinden geçen ve Sapanca-Göynük-Beypazarı-Ankara doğrultusunda ilerleyen bu yolun kısaltılmasında da bunların büyük maddi katkıları olmuĢtur111.

Osmanlı Devleti‟nde, umumi yollar devlet tarafından, hususi yollar ise tımar, zeamet ve hayır sahiplerinin katkılarıyla yapılmıĢ, onarılmıĢtır. Diğer bir yöntem de orduya bağlı ordu mimarları tarafından, daha çok askerin geçeceği yolların yapılması ve onarılmasıdır. Ordu mimarları eyalet valileri emrinde çalıĢırlar ve ayrıca posta ve kervan yolları da yaparlardı112.

Yolların yapımı ve korunması için, “müsellem”, “yörükler”, “beĢliler”, adıyla birlikler oluĢturulmuĢ ve “köprücüler”, “derbendciler” gibi halkı devamlı yol iĢlerinden sorumlu köyler bulundurulmuĢ ve devletçe fazla gelirin önemli bir kısmı, bunların yapımı, onarım ve korunmasına harcanmıĢtır. Yol boylarına yerleĢtirilen Derbentliler, köprücüler, beĢlüler, yörükler, müsellem adı altındaki bu birliklerden kurulan köyler, yol yapım ve onarımında çalıĢacak elemanlar yetiĢtirmek ve yol bakım ve yapımmda ordu mimarlarının emrinde çalıĢmakla yükümlüydüler. Seyyar olan bu “uzman iĢçi köylüler” savaĢ dönemlerinde

111 Yusuf Halaçoğlu, “Osmanlı İmparatorluğunda Menzil Teşkil Hakkında Bazı Mülahazalar”, Osmanlı AraĢtırmaları Dergisi, Cilt: II, Enderun Kitabevi, Ġstanbul 1981, s. 123 112 Vedat Eldem, Osmanlı Ġmparatorluğu’nun Ġktisadi ġartları Hakkında Bir Tetkik, Türk Tarih Kurumu Yayını, Ankara 1994, s. 95

xxxiv

ordunun geçeceği yerlerde yolları ve köprüleri yaparlardı. Sonraları, karayolu yapımmda ustalaĢan bu köylüler, ekonomik ve ticari amaçlarla yolların birleĢtiği güvenli noktalarda devamlı olmak üzere yerleĢtirilmiĢlerdir.

Tekâlif-i örfiyye kapsammda tüccarlardan, derbendlerde ve geçitlerde yol, derbend, geçit, toprak bastı, yasak, mürûriyye , selâmetlik, tartîl, mekes adıyla çeĢitli vergiler alınmıĢtır113. Alınan bu vergiler farklı dönemlerde ortaya çıkmıĢ ve farklı hizmetlere karĢılık alınmıĢtır. Bu vergiler, binek ve yük hayvanları ile arabalardan alınmaktadır. Sonradan bu vergiler yolların yapımı ve bakımının yapılması koĢuluyla mültezimlere ihale olunmaya baĢlandı, fakat mültezimlerin vergi toplama yöntemleri halkı ve tüccarları rahatsız etmekteydi. Ayrıca toplanan bu vergilere karĢılık yolların yapım ve onarımı gerçekleĢmemekteydi.

Alınan bu vergiler farklı dönemlerde ortaya çıkmıĢ ve farklı hizmetlere karĢılık alınmıĢtır. Mimar Sinan tarafından önerilen derbent vergisi, yerel su iĢleri için alınırdı. Herhangi bir suyun tahrip ettiği yolun veya köprünün yapımının ve onarımının sağlanması için çevre köylere birkaç vergi konur ve toplanan gelirle sorun çözülürdü.

Yollardan alınan vergilerden “Geçit Vergisi”, yolların birleĢtiği en sarp, zor geçitlerden yerel eyalet ve vergi memurları tarafından alman bir vergiydi. Yol vergisi ordu mimarları tarafından yaptırılan yollardan geçen kervanlardan, hayvan baĢma alman birkaç akçelik vergi olup, daha çok Ģehir ve kasabalarda yolcu hanlarına gelen tüccarlardan almıyordu. Toprak bastı vergisi ise her eyaletin topraklarına ulaĢıldığında konaklanacak ilk han ve kervansarayda alınan bir vergi çeĢidiydi. Müruriyye ise yolculuk izin belgesi idi.

Bazı berâtlı tüccarlar dıĢında, yerli tüccar ve yolcular Tanzimat‟a kadar bu vergileri vermek zorunda kalmıĢlardır. Yabancı tüccarlar ise kapitülasyonlara dayanarak bu vergilerden muaf tutulmuĢlardır. Böylece yol yapım ve onarımı için

113 Abdurrahman Vefik Sayın, Tekâlif Kavaidi (Osmanlı Vergi Sistemi), Maliye Bakanlığı APKK BaĢkanlığı Yayın No: 1999/352, Ankara 1999, s. 475

xxxv

yeterli ve düzenli bir kaynak sağlanamadığından Osmanlı yol sisteminde geliĢme olmamıĢtır114.

Osmanlı Devleti‟nde, 18. yüzyıl boyunca yollar bakımsızlık içinde olmuĢtur. Bu dönemde zorunlu onarımlar o bölgede yaĢayan köylüler tarafından, yeni yapılacak yollar ise o yollarda yolculuk edenler üzerine örfi vergiler koyan sancak beyleri ve valiler tarafından yaptırılırdı. Zamanla yol onarımı yapılsa da yapılmasa da bu vergiler toplanmaya devam etmiĢtir.

Osmanlı yöneticileri 19. yüzyılın baĢında Avrupa‟ya gönderdikleri elçilerden aldıkları raporlardan ulaĢım alanındaki geliĢmeleri öğrenmeye, olup bitene ilgi duymaya yönelmiĢlerdi. Avrupa‟yı gezip gören kimi devlet ileri gelenlerinin yanısıra, Osmanlı aydınları da ulaĢımın kolaylıkla sağlanmasının sayısız yararlarını kavramıĢ görünüyorlardı. Nitekim, II. Mahmut, devlet imkanlarıyla posta teĢkilatını kurmaya giriĢirken, ilk iĢ olarak Üsküdar‟dan Ġzmit‟e kadar yeni bir posta yolu yaptırmıĢtı. Edirne-Ġstanbul yolunun geniĢletilmesine ve düzenlenmesine de baĢlanmıĢtı. Çok sınırlı kalan bu giriĢimin ardından Tanzimat‟la birlikte karayolu yapımı yeniden gündemin ilk sıralarına girdi. Abdülmecit, Tanzimat uygulamasından doğan sorunları öğrenmek, alınacak önlemleri belirlemek üzere eyalet temsilcilerini hükümet merkezine çağırtmıĢ onlarla MecIis-i Vala-yı Ahkam-ı Adliye‟de bölgelerinin sorunlarını görüĢmüĢ, kararlar aldırmıĢtı. Geçici imar meclislerini oluĢtururken ulaĢıma öncelik verilmesini Ģart koĢmuĢ, bölgelerinde öncelikle yapılacak yolların belirlenmesini görev olarak bu meclislere vermiĢti. Kısa bir süre sonra, 1848‟de Karadeniz‟i Orta Anadolu üzerinden Arabistan‟a bağlamak için önemli bir adım atılmıĢ, Trabzon- Bağdat arasında Ģose yapılması kararı alınmıĢtı. Bunun için Nafia Nazırı Ġsmail PaĢa, beraberinde kalabalık bir uzmanlar heyeti ile Trabzon‟a gönderilmiĢti. PaĢa, gerekli incelemeyi yaparak Ġstanbul‟a dönmüĢtü. Ne var ki yapılması düĢünülen bu önemli yolun çok harcama gerektirdiği, hazinenin bu yükün altından kalkamayacağı düĢüncesiyle uygulama ertelenmiĢti. Bu büyük projenin ardından Gemlik‟ten Bursa‟ya giden yolun yapımına geçilerek ilk uygulama örneği verildi.

114 Vedat Eldem, age., s. 95

xxxvi

Bu iĢ için bütçeden ayrılan para, iĢi üstlenen görevlilerce harcandığından bir süre sonra inĢaat durdu. Hesapların incelenmesi ve soruĢturma uzun sürdü ve sonuçsuz kaldı. Ancak yönetim ve PadiĢah yılgınlık göstermedi. Kırım SavaĢı öncesinde konu yeniden gündeme alındı. Ancak savaĢın araya girmesiyle önemli bir geliĢme sağlanamadı115.

Tanzimat döneminde, Islahat Fermanı‟ndan sonra ülke yönetiminde ve bu arada bayındırlık iĢlerinde bazı yeni düzenlemelere gidilmiĢtir. Bu döneminde, gerekli görülen hallerde önem verilen konuların çözümü için, geçici bir süre ile kurulmuĢ meclislerden biri “Meclis-i Ġmâriyye” olarak anılan “Ġmar Meclisleri”dir. Diğer meclisler gibi bu meclis de Meclis-i Vâlâ‟ya bağlı olarak çalıĢmaktadır. 1845 tarihinde kurulan geçici Ġmar Meclisleri‟nin kuruluĢu ve görevleri, ülkenin bayındır kılınarak, halkın güvenli ve refah içinde yaĢamını sürdürecek yararlı iĢler yapmak olarak belirlenmiĢtir116.

Ġlk olarak bu meclisler yoluyla halkın ve yörenin bayındırlığa iliĢkin sorunlarını yerinde görmek ve nasıl çözülebileceğini saptamak iĢine giriĢilmiĢtir. Bunun için Ġmparatorluk, Anadolu ve Rumeli‟de on görev bölgesine ayrılmıĢ ve her bölgeye üçer kiĢiden oluĢan Ġmar Meclisleri gönderilmiĢtir. Ayrıca, uygulamaya göre her bölgenin iki temsilcisi, yani halkı tanıyan, yörelerinde sevilen vücûh ve kocabaĢılar da bu meclislere çalıĢmalarında yardımcı olacaklardı.

Osmanlı Devleti‟nin karayolu sistemi üzerinde yeni çalıĢmalar daha sonra artarak devam etmiĢtir. Bu alanda sistemli ve sürekli bir karayolu çalıĢması için kurumlaĢmaya gidilmiĢtir. Ġlk giriĢim olarak bu alanda Mustafa ReĢit PaĢa‟nın Hariciye Nazırlığı sırasında “Meclis-i Umûr-ı Nâfıa” kurulmuĢtur. Yine 1838‟de kurulan “Meclis-i Zirâat ve Sanâyi”, görüĢtüğü ve ilgilendiği sorunlar açısından yeterli olmayınca bu meclis, Eylül 1838‟de, “Meclis-i Umûr-ı Nâfıa” adıyla Hariciye Nezareti‟ne bağlanmıĢ, ancak bir yıl sonra Ticaret Nezareti bünyesine

115 Musa Çadırcı, “Tanzimat Döneminde Karayolu Yapımı”, Tarih AraĢtırmaları Dergisi, Cilt: XV, Sayı: 26, Yıl: 1991, s. 154 116 Musa Çadırcı, Tanzimat Döneminde Anadolu Kentlerinin Sosyal ve Ekonomik Yapıları, Türk Tarih Kurumu, Ankara 1991, s. 199

xxxvii

alınmıĢtır. Nafia Hazinesi ise, kuruluĢundan yaklaĢık bir yıl sonra, 1848‟de kaldırılmıĢtır117.

Yollarla ilgili vergiler, Tanzimat‟ın ilânından sonra kabul edilen tekalif-i örfiyyenin tek vergi olarak düzenlenmesiyle birlikte kaldırılmıĢtır. Toplanacak genel vergiden yol yapımı için gerekli miktarın ayrılması ve harcanması, ilgili görevlilere bırakılmıĢtır. Bundan sonra “köprücüler” ve “derbendçiler” ve bunun gibilerin muafiyetleri kaldırılmıĢ, bunlar da herkes için geçerli olan vergileri vermekle sorumlu tutulmuĢlardır. Yalnız yol ve köprü iĢleriyle uğraĢan derbendçiler ve köprücüler geçerli olan ücreti almak koĢuluyla çalıĢmalarına devam ettirilmiĢtir. Böylece hem kendilerine geçimlik sağlanmıĢ, hem de bunların ustalıklarından yararlanılmıĢtır118.

Tanzimat döneminde, Islahat Fermanı‟ndan sonra ülke yönetiminde ve bu arada bayındırlık iĢlerinde bazı yeni düzenlemeler yapılmıĢtır. 14 Eylül 1858 tarihli bir nizâmnâme ile Meclis-i Meâbir‟in çalıĢma esasları belirlendi. Yol, sokak ve caddelerle, deniz ve nehirlerdeki ulaĢım konulan bu kurula havale edildi. Ticaret Nezareti‟ne bağlı olan kurul, yeterli ve yetiĢmiĢ personelle donatılacaktı.

Meclis-i Meâbir‟in çalıĢmaları sonunda, yol yapımı belirli kurallara bağlanmıĢ, yasal düzenlemeler yapılmıĢtır. Ülkemizde karayolları konusundaki ilk nizâmnâme de bu arada, Memâlik-i Mahrûse-i ġahhane Yollarının Tanzim ve Tesviyesi Hakkında Nizâmnâme (dir) adıyla hazırlanmıĢtır119. Altı bâb ve 31 maddeden oluĢan nizâmnâme ile ülke genelinde yollar, ilk üçünde araba iĢlemek üzere dörde ayrılmaktaydı. Ġlk bölümde yapılacak yolların teknik özellikleri gösterilmiĢtir. Ġkinci bölümde mevcut yollann tamir ve düzenlenmesi esaslarına yer verilmektedir. Burada yol yapımında görev yapacak kalifiye personel arasında mühendis, yardımcı mühendis ve üç sınıf amele reisi sayılmaktadır. Nizâmnâme ile Meclis-i Meâbirin içinde bir müdürün yönetiminde, yeterli sayıda mühendis, müfettiĢler ve hizmetin gerektirdiği kadar memurdan oluĢacak yeni bir birim,

117 Ali Akyıldız, Tanzimat Dönemi Osmanlı Merkez TeĢkilatında Reform (1836-1856), Eren Yayıncılık, Ġstanbul 1993, s. 258 118 Abdurrahman Vefik Sayın, age., s. 476 119 Düstur, Defa-i Saniye, Matbaa-i Âmire, 1282, s. 247-256

xxxviii

Turuk ve Meâbir Ġdare-i Mahsusa‟sı kurulmaktadır. Bu idare de Ticaret Nezareti‟ne bağlı olarak yol konusuyla ilgilenecek ve ayrıca bir köprü ve kaldırımlar okulu açılacaktır.

Nizâmnâmenin üçüncü bölümüyle, yol yapım ve tamirinde halka ücretsiz, mecburi çalıĢma yükümlülüğü getirilmektedir. Buna göre; 18-60 yaĢ arasındaki sağlıklı erkekler, beĢ senede 20 gün olmak üzere ücretsiz yol çalıĢmalarına katılmak mecburiyetindedirler. Bununla birlikte isteyen yol mükellefiyetini bedel vererek ödeyebilir. Arabalara ve yük hayvanlarına da ayrıca mükellefiyet vardır. Devlet memurları, imam, öğretmen ve diğer dinlerin görevlileri çalıĢma mecburiyetinin dıĢındadır. Birinci ve ikinci sınıf yollar devlet-vatandaĢ iĢbirliğiyle, yani ücretsiz çalıĢacaklarla, ücreti verilerek mühendis ve amele reislerinin yönetiminde çalıĢacaklar tarafından birlikte yapılacaktır. Bunların malzemesi, bedel olarak verilen paradan karĢılanacaktır. Üçüncü ve dördüncü sınıf yolların inĢasında, her bir kaza için senelik muayyen bir miktar belirlene- rek120, bu oranın ahalisi tarafından malzeme ve emek sarfıyla gerçekleĢtirilecektir.

Bu nizâmnâme 26 Ağustos 1869‟a kadar yürürlükte kaldı. Bu tarihte, Turuk ve Meâbir Hakkında Nizâmnâme(dir) baĢlığını taĢıyan yeni bir nizamname çıkarılmıĢtır121.

Yeni yapılacak bir yolun güzergahı saptanırken, mümkün olduğu kadar eski güzergâhlar değiĢtirilmeyecektir. Ortalarından iki tarafına her arĢında bir parmak meyil verilerek “balık sırtı” Ģeklinde yapılacak olan yollara % 10 oranında eğim verilecektir. Birinci ve ikinci sınıf yolların yapımında kullanılacak olan taĢlar 25, üçüncü sınıf yollarda 19 ve dördüncü sınıf yollarda ise 15 santimetre büyüklüğünde olacaktır. TaĢların büyükleri kaldırımın alt tabakasına küçükleri de üstüne konarak yolun döĢemesi yapılacaktır. Üst tabakaya konulacak ufak kırma taĢların kalınlığı iki parmaktan büyük olmayacaktır. Akarsulara denk gelen yerlere

120 Düstur Zeyli, Ġstanbul 1279, s. 523 121 Düstur, Tertip: I, Cilt: II, Ġstanbul 1289, s. 302-309

xxxix

köprü yapılacaktır. Ayrıca suların yola zarar vermemesi için gerekli önlemlerin alınması gerektiği122 kaydedilmektedir.

Tanzimatla birlikte çeĢitli alanlarda yeniden düzenleme çalıĢmaları baĢladığında, yolların durumunun ve kara taĢımacılığının da yeni bir görüĢle ele alınması gerekmiĢtir. Tanzimat döneminden önce, yol yapımı ile bunlar üzerindeki taĢımacılığı da içeren bir geliĢme, Üsküdar-Ġzmit arasında yeniden onarılan ve düzeltilen, 18 saatlik bir Ģose yol yapımı ve arabalarla taĢımacılığın gerçekleĢtirilmesidir123.

Yol sorunu 1850‟lerden sonra Osmanlıların gündemine tam olarak girmiĢtir. 1850‟lerde Osmanlılarda motorlu araçlar pek düĢünülmediği için yollar oldukça dar olarak yapılmıĢtır. Motorlu taĢıtlar için yollar ancak bu yüzyılın sonuna doğru düĢünülmüĢ ve Osmanlı Devleti‟nde de önce stabilize sonra da asfalt yollar yapılmaya baĢlanmıĢtır.

Modern yolların yapımına Avrupa devletlerinde 18. yüzyılın sonlarında baĢlanmıĢtır. Yeni geliĢtirilen yol yapım tekniğe göre karayollarının yapımı yeniden ele alınmıĢtır. Araba ve motorlu araçlara göre yapılan bu yeni yollar daha dayanaklı olmaktadır. Ġskoçyalı mühendis John L. Mc Adam ve arkadaĢlarının geliĢtirdiği bu yeni yol tekniğine göre; yol zemini önce sert ve biraz büyük taĢlarla oluĢturulan bir katmanla kaplanmakta, bunun üzerine daha küçük ve yumuĢak taĢlardan oluĢmuĢ ikinci bir katman serilmekte sonra da silindirle sıkıĢtırılmak suretiyle sert bir yol zemini elde edilmektedir. Bu yönteme ilk uygulayalım adı düĢünülerek “makadam”124 denilmektedir. Osmanlılar da bu yöntemi yaklaĢık yüz yıl sonra yol yapımında kullanmıĢtır125.

GeliĢmiĢ ülkelerde yol sorunu genelde üç yöntemle finansman sağlanarak çözülmüĢtür: Bunlardan birincisi, doğrudan devlet finansmanı ile, ikincisi özel

122 Düstur Zeyli, 1279, s. 523 123 Nesimi Yazıcı, “Tanzimat’ta Haberleşme ve Kara Taşımacılığı”, Ankara Üniversitesi Osmanlı Tarihi AraĢtırma ve Uygulama Merkezi Dergisi 3, Ankara 1992, s. 358 124 Modern yollar, 19. yüzyılda makadam denilen stabilize yollarla baĢladı. Yolların kaplanması için genellikle 4-7 cm arasında parçalara bölünmüĢ taĢlar basınçla sertleĢtirilerek yola asfalt dökülüyordu. Bu teknik önce Ġngiltere‟de tarafından uygulanmıĢtır. 125 Erol Tümertekin, UlaĢım Coğrafyası, Ġstanbul Üniversitesi Yayınları, Ġstanbul 1987, s. 306

sektör finansmanı, üçüncüsü ise karma finansman Ģeklindedir. Osmanlılar ise karayolu finansman sorununu, halka getirilen yükümlülükler çerçevesinde alman yol parası ve halkın zorunlu yol çalıĢmasına katılması, Ģeklinde çözmeye çalıĢmıĢtır

Çağın getirdiği yeni Ģartlar ve motorlu araçların Osmanlılarda da devreye girmesiyle beraber, karayollarını yeniden ele almak, yol ağım yeniden düzenlemek zorunlu hale gelmiĢtir. Yol yapımı ve ülke çapmda gerekli yol ağının oluĢturulması konusunda geç kalan Osmanlılar, bu sorunu kısa zamanda çözmek için halkı seferber etmekten baĢka bir çıkar yol bulamamıĢlardır. Dolayısıyla yol yapımı halkın sırtına yüklenen bir iĢ olarak ele alınmıĢ ve bunun yasal düzenlemelerine de 1850‟lerden sonra baĢlanmıĢtır.

Yükümlülükle ilgili hazırlanan ikinci yasal düzenleme 11 Kasım 1861 tarihlidir. Bu nizamname Ticaret Nezareti‟ne bağlı Meclis-i Meabir Komisyonu‟nca hazırlanmıĢtır. Ülkenin bütününde yol yapımı ve yol ağının sağlanması için bir yasal düzenlemenin yapılması gerektiği Meclis-i Meabir Komisyonu tarafından Ticaret Nezareti‟ne bildirilmiĢtir. Bakanlık bunu uygun bulunca Meclis-i Meabir yeni bir yasal düzenleme çalıĢmasına baĢlamıĢtır. Fransızca hazırlanan metinin çevirisi yapılarak Meclis-i Vâlâ‟yı Ahkam-ı Adliyye‟nin Daire-i Kavanin ve Nizamat Ģubesine gönderilmiĢtir. Burada yapılan düzeltmelerle metne son Ģekli verilmiĢtir. PadiĢahın sözlü onayıyla birlikte bu nizamname yürürlüğe konmuĢtur126 “Memâlik-i Mahrûse-i ġâhâne Yollarının Tanzîm ve Tesviyesi Hakkında Nizâmnâme”127 adıyla çıkan bu yasal düzenlemede, Avrupa‟daki son uygulamalar da dikkate almıĢtır128.

126 Selahattin Tozlu, age., s. 649 127 Islahat Fermanı‟nın ilanından sonra, ülke yönetiminde bu arada bayındırlık iĢlerinde yeniden düzenlemeler yapılmıĢtır. 14 Eylül 1858 tarihli bir nizamname ile “Meclis-i Meabir”in çalıĢma koĢulları belirlenmiĢtir. Yol, sokak, cadde, deniz ve nehir ulaĢımı gibi bayındırlık konuları bu kurula havale edilmiĢtir. Kurul Ticaret Bakanlığı‟na bağlı olarak faaliyet gösterecek teknik hizmetler için yeterli personelle donatılacak ve yabancı dil bilen elemanlarla takviye edilecekti. Daha sonra bu kurul çalıĢmalarını sonuçlandırarak öncelikle yönetmelikler hazırlanmıĢ, bina ve yol yapımını çağdaĢ kurallara bağlamıĢ ve uygulamaya sokmuĢtur. Karayolları ile ilgili olarak hazırlanan nizamname de “Memâlik-i Mahrûse-i ġâhâne Yollarının Tanzîm ve Tesviyesi Hakkında Nizâmnâme” adı ile yayınlanmıĢtır. Ayrıntılı bilgi için bkz. Musa Çadırcı, agm., s. 155 128 Düstur Zeyli, 1279, s. 523

xli

1853‟te yapılan yasal düzenleme zorunlu yol çalıĢmasına ilk örnektir. Fakat bu düzenleme birkaç yerde uygulanmak üzere hazırlanmıĢ pilot uygulamadır. 1861‟de yapılan düzenleme de yine bir pilot uygulama olmuĢtur. Batı devletleri ve Fransa örneğinden alınan bu iki örnek yasal düzenleme, uygulamada edinilen deneyimler ıĢığında, tüm ülke çapında uygulanacak yol yükümlülüğünü getiren yasal düzenleme olarak 1869‟da yeniden hazırlanmıĢ ve Osmanlı Devleti‟nin bütününde uygulamaya konulmuĢtur. Ülkede yaĢayan belli bir yaĢ grubundan tüm erkeklere getirilen yol yükümlülüğü, bazı değiĢikliklerle beraber 19. yüzyılın sonuna kadar devam etmiĢtir. Daha sonra ise Ģirketlere yol yapımının verilmesi veya yabancı devletlere karayolunun yaptırılması uygulamaları görülmüĢtür129.

Toplumun bireylerine zorunlu çalıĢma yükümlülüğü getiren bu düzenlemelere rağmen yol sorunu çözülememiĢtir. Osmanlıların yaklaĢık yetmiĢ yıllık uygulamalara rağmen istenen sonuca ulaĢılamamasında, dönemin Ģartları ve yöneticilerin yörelerindeki uygulamalarda yol yapımı dıĢında diğer bayındırlık iĢlerine ağırlık vermeleri oldukça etkili olmuĢtur.

Ġki bölümden oluĢan bu düzenlemenin birinci bölümü yapılacak yolların teknik özellikleri ve yol güzergâhının nasıl seçileceğine iliĢkin hükümleri içermektedir. Ġkinci bölümde ise yol yapımında çalıĢtırılacak yükümlülerin belirlenmesi ve bunların yapacağı iĢlerin neler olacağı sayılmaktadır.

129 Selahattin Tozlu, age., s. 648

xlii

Yasal düzenlemenin ikinci bölümü, yol çalıĢmasına katılacak kiĢileri ve bunların yapacağı iĢleri belirlemektedir. Ġlk baĢta yapılacak yolun, inĢaatın

130 Selahattin Tozlu, age., s. 647

xliii

önemine göre yapılması öncelikli yerleri, mühendisler tarafından iĢaretlenecektir. Yapılacak yolun baĢından ve sonundan baĢlanarak her on saatlik mesafede bir baĢlangıç noktası belirlenecektir. Böylece yol yapımına parça parça devam edilecektir. On saat mesafelik her bölüm, çalıĢma yükümlüsü halka paylaĢtırılacaktır. Her yükümlü grup kendi payına düĢen bölümde çalıĢmak zorundadır.

131 Musa Çadırcı, agm., s. 155

xliv

yükümlü on iki gün yerine altı, atı olan sekiz ve eĢeği olan da on gün çalıĢacaktır. TaĢçı, dülger, duvarcı, demirci gibiler de meslekleriyle ilgili iĢlerde çalıĢtırılacak ve araçları devletçe sağlanacaktır.

Ayrıca, önceden taĢ dökmek ve kırmak usulünü bilmeyen halka, bu iĢleri öğretmek üzere bir iki usta ile köprü, kemer yapmak için duvarcı ve dülger ustalarıyla lağımcılar, zorunlu çalıĢma günleri dıĢında, ancak yevmiyeleri ödenerek çalıĢtırılabilecekti. Yapılacak her türlü iĢlerde bunların masraflarının defterleri tutulacak ve Ticaret Nezareti‟ne yollanacaktır. Devletin merkezden yollayacağı malzeme memuru ve muhasebe kâtibinden baĢka, zabtiye ve muhtar yardımıyla, devlete ait araç gerecin korunması sağlanacaktır. Bu konuda esas sorumluluk valiye aittir.

1867 tarihli yeni düzenleme ile yol çalıĢmasına katılan yükümlünün, çalıĢma yeri ve süresi yeniden belirlenmiĢtir. Bu konudaki yanlıĢ uygulamaları ortadan kaldırmayı hedefleyen bu yeni düzenlemeye göre yükümlünün oturduğu yer ile çalıĢacağı yer arasındaki mesafe dikkate alınarak beĢ “amele dairesi” oluĢturulmuĢtur. Böylece bu farklı dairelerden hangisinden yükümlünün çağrılacağı ve bunların çalıĢma sürelerinin ne kadar olacağı bu düzenlemeyle kesinleĢmiĢtir. Yol çalıĢmasına katılacak yükümlüler bu beĢ daireden

132 Selahattin Tozlu, age., s. 649

xlv

sağlanacaktır. Yükümlülerin çağrılmasına en yakın daireden baĢlanıp en uzağa doğru gidilecektir.

Bu amele daireleri uzaklık mesafeleri göz önünde tutularak birinci daire altı, ikinci daire dokuz, üçüncü daire on iki, dördüncü daire on beĢ ve ihtiyat dairesi de denilen beĢinci daire ise on beĢ saatten uzak mesafedeki yerler olarak belirlenmiĢtir (Madde: 1). ÇalıĢmaya en yakın daireden getirilen yükümlüler, beĢ yılda çalıĢmak zorunda oldukları yirmi günün on beĢ gününü tamamlamadıkça, öteki dairelerden yükümlü alınmayacaktır (Madde: 2).

ÇalıĢma yerine gelecek yükümlünün yolda geçireceği zaman çalıĢma süresine eklenecektir. Buna göre yükümlülerin çalıĢma sürelerine, ikinci daire yükümlüsüne bir, üçüncü daire yükümlüsüne iki, dördüncü daire yükümlüsüne üç ve ihtiyat dairesi yükümlüsüne de dört gün eklenecektir (Madde: 3).

Birinci daire amelesi senede dört, ikinci daire amelesi beĢ, üçüncü daire amelesi altı, dördüncü daire amelesi yedi ve ihtiyat dairesi amelesi de sekiz gün çalıĢtırılmadan bırakılmayacaktır (Madde: 4). Ġhtiyat dairesi olan beĢinci daireden yükümlü getirtmek ancak hükümet izniyle mümkündür (Madde: 5).

Limanlarla bağlantıyı sağlayan yollar ile ticaret yollarından doğrudan yararlanmayan birinci daire içinde bulunan kazalar halkı, hükümetten izin alınmadıkça bu yollarda çalıĢmaya zorlanamayacaktır (Madde: 6).

1867 yılında hazırlanan zorunlu yol çalıĢmasına katılanlarla ilgili bu nizamnamede, yükümlülerle ilgili hemen her Ģey dikkate alınmıĢ ve gerekli hükümler konulmuĢtur. Ülkenin değiĢik yerlerindeki keyfi uygulamalar, halk tarafından Ģikâyete neden olmuĢ ve böyle bir düzenlemeyi zorunlu hale getirmiĢtir. Bu nizamnamede, özellikle ihtiyat dairesi amelelerinin hesaba katılması önemlidir.

Buna rağmen, ilerde bu daire amelelerinin sık sık Ģikâyetleri söz konusu olmuĢtur. Ayrıca zorunlu yol çalıĢmasına katılanların ihtiyacı olabilecek çadır ve

xlvi

ekmek gibi Ģeylerin de geçerli olan fiyatlarla ilgili yerlerde bulundurulması istenmiĢtir133.

Bundan sonra yapılan düzenlenmeler ve çalıĢmalar göz önünde tutularak ülke çapında uygulanmak üzere 14 Ağustos 1869 tarihli yeni bir genel yol nizamnamesiyle (Turuk ve Meabir Hakkında Nizamname) bir de talimatname hazırlanmıĢtır. Yeni tarihli nizamname 4 fasıl ve yirmi sekiz maddeden oluĢmaktadır134.

Ġlk faslı “Yolların Tarifiyle Tertib-i Sunufu Beyanındadır” baĢlığını taĢır ve altı maddeden ibarettir. Ġlk madde Osmanlı ülkesinde yolların dört sınıfa ayrıldığını, vilayet merkezlerinden Dersaadet‟e ve iskelelere ve demiryollarına ulaĢan yolların birinci sınıf yol olduğu; ikinci sınıf yolların vilayet merkezleriyle sancak merkezlerini birbirine bağlayanlar; üçüncü sınıf yolların ise kazadan kazaya ve kazalardan büyük caddelere, demiryollarına, iskelelere giden sancak yollan olduğu; dördüncü sınıf yolların da kazadan kazaya giden yolların aynısı olup, daimi suretle arabaların gelip geçmediği nahiye yollan oluĢturmaktadır. Ġkinci madde her dört sınıf yolun geniĢliğini belirlemektedir.

Nizamnamenin ikinci faslı 7-15. maddelerini kapsamaktadır. Bu kısımda yol yapmakla yükümlü tutulanlar, bunların uyacakları kurallar ayrıntılı olarak belirleniyordu. Yol yapımında belirli günlerde çalıĢacaklar veya bedel vereceklerdi. ġöyle ki her Ģehir kasaba ve köyden 16 yaĢından 60 yaĢına kadar olan erkekler ve yük arabası hayvanları her beĢ yılda yirmi gün çalıĢacaklardı. “Vilayet meclis-i umumisi” gerek gördüğünde bu süreyi biraz uzatabileceklerdi. Uzatma süresi beĢ yılda on günü geçmeyecekti. (7-8. maddeler).

Ġmam, papaz, haham, mektep ve ders hocaları kiĢisel olarak hizmetten muaf idiler. Ancak, hizmetkâr ve hayvanları için muafiyet söz konusu değildi. Askerler, zaptiye neferleri ve sakatlar yol yapma yükümlülüğünden muaf idiler. Böylelerinin adları ihtiyar meclislerince liva ve kazaya bildirilecekti. Ticaret veya

133 Selahattin Tozlu, age., s. 651 134 Düstur, Tertip: I, Cilt: II, s. 302-309

xlvii

baĢka bir hizmet için yerlerinde bulunmayanlar ise adlarına adam görevlendireceklerdi.

Yol yapım çalıĢmalarının zamanı, süresi, kaç kiĢinin o dönem çalıĢtırılacağı liva idare meclislerince belirlenecek, ziraat ve sanata sekte gelmemesi için özen gösterilecekti. Hizmetlerini ifa edenlere “ifa-i hizmet tezkeresi” verilecek, kimse gereğinden fazla veya az çalıĢtırılmayacaktı. Her beĢ yılda bir yapılan iĢin dökümü çıkarılacak, yükümlülüklerini tamamlamayanların bir sonraki dönemde eksikliklerini gidermeleri sağlanacak, fazla iĢ bitirenlerin ise bir sonraki dönemlerinden bu fazlalık tenzil edilecekti. (9-14. maddeler).

Hükümet‟in özel emri olmadıkça yapılacak yola on iki saat uzaklıktaki Ģehir, kasaba ve köyler halkından “amele-i mükellefe” istenmeyecekti. Yol yapımında çalıĢtırılacaklar en yakın yörelerden sağlanacaklar, iki vilayet hududunda valiler görüĢerek iĢbirliği yapacaklardır.

Nizamnamenin ikinci bölümü yolların nasıl yapılacağına ayrılmıĢ olup, 16-25. maddeleri kapsamaktadır. Yol yapımında çalıĢacakların çağrılıp toplanmaları ve hazineden sağlanacak para ile malzemenin tedariki, yol yapım ve onarımı valilere verilmiĢ bir görevdi. Yol yapımında harcanacak para hazineden tesviye olunacak, memur maaĢı, barut, araç gereç masrafı doğrudan doğruya vilayet mal sandıklarından karĢılanacaktı135.

Öte yandan da yönetmeliğin 28. maddesinde sözü edilen “Talimat-ı Umumiye” hemen hazırlanmıĢ ve yayınlanmıĢtır (26 Ağustos 1869)136. Bu talimat, üç ana baĢlık altında toplam 27 maddeden oluĢmaktadır. Ġlk bölümü (1-4. maddeler) fen ve inĢaat memurlarına ait hükümleri, ikinci bölümü, yol bekçilerinin görevlerini ve üçüncü bölümü ise yükümlülerin çalıĢmalarını düzenlemektedir137.

Merkezi hükümet, otoritesini geçerli kılmak, kamu düzenini korumak ve benzeri gerçeklerle her dönemde yasal düzenlemelere baĢvurmuĢtur. Ancak, bu

135 Musa Çadırcı, age., s. 156 136 Düstur, Tertip: I, Cilt: II. s. 310-317 137 Abdurrahman Vefik Sayın, age., s. 476

xlviii

düzenlemelerin sağlıklı yapılmasının yanı sıra sağlıklı uygulanması çok büyük önem taĢımaktadır. Tanzimat dönemi Osmanlı yöneticileri, merkez hükümetince çıkarılan ve eski yazı ile 500‟er sayfa civarında iki cilt tutan yasa ve yönetmelikleri uygulamada çok büyük zorluklarla karĢılaĢmıĢlardır. Eleman yokluğu, bilgi yetersizliği, malî imkânsızlıklar bu zorlukların baĢlıca nedenlerini oluĢturmaktadır. Buna karĢın bazı yöneticiler, karmaĢık ve ayrıntılı yönetmelik ve yasaları baĢarıyla uygulayarak, bölgelerinde derin izler bırakan önemli, hizmetleri yerine getirebilmiĢlerdir138.

Osmanlı yollarıyla ilgili bu en ayrıntılı nizamname ve talimatnameden sonra, Nafia Nezareti, yeni bir idari yapıya kavuĢturulmuĢtur. 2 ġubat 1870 tarihinde “Nâfi‟a Nezâretinin Sûret-i TeĢkîl ve Vezâ‟ifine Dâ‟ir Nizâmnâmedir”139 baĢlığını taĢıyan bu kurum nizamnamesi, iki bölüm ve beĢ madden oluĢmaktadır.

Bu yeniden örgütlenmeyle birlikte, Nafia Nezareti bünyesinde “Meclis-i Nâfi‟a” adıyla bir kuruluĢ daha oluĢturuldu. Bu meclisin reisi, nazırlık müsteĢarı olup; buna bağlı beĢ müdürlük, üç muavinlik ve birde memurluk vardır. Müdürlükler; turuk ve meabir, demiryolları, posta, telgraf ve maadin müdürlükleriydi.

1870 yılında yapılan bu düzenlemede, yolların sınıf ve nitelikleri korunmakla birlikte, geniĢlikleri arĢın yerine metre olarak belirlenmiĢtir. Ticaret Bakanlığı‟na bağlı olan Yol ve Köprüler Ġdaresi ise, 1870 yılında kurulan Nafia Vekaleti‟ne bağlanmıĢtır140.

Bu yönetmelikler ve talimatnameler yol yapımı, onarımı ve bakımını ayrıntılı olarak saptamaktadırlar. ĠĢ bölümü, görevliler, yapılacak iĢler, ödenecek ücretler ayrı ayrı sayılmıĢtır. Yol yapımı esas olarak halk seferber edilerek gerçekleĢtirilmeye çalıĢılmıĢtır. Bu nedenle yapılan bu düzenlemelerde mükelleflere iliĢkin konular oldukça ayrıntılı olarak gösterilmiĢtir. Mükelleflerin

138 CoĢkun Çakır, Tanzimat Dönemi Osmanlı Maliyesi, Küre yayınları, Ġstanbul 2001, s. 282 139 Düstur, Tertip: I, Cilt: 4, 1299, s. 480 140 Karayolları Genel Müdürlüğü, Bayındırlıkta 60 Yıl, Karayolları Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara 1983, s. 23

xlix

sorumlulukları yanında, yanlıĢlığa meydan vermemek için hakları da ayrıntılı olarak belirtilmiĢtir.

Buna rağmen, bu yasa ve yönetmeliklerin uygulanmasın çok büyük zorluklarla karĢılaĢılmıĢtır. Eleman yokluğu, bilgi yetersizliği, para sıkıntısı bu zorlukların baĢlıca nedenlerini oluĢturmaktadır. Bütün bu zorluklara rağmen bazı yöneticiler, karmaĢık ve ayrıntılı yönetmelik ve yasaları baĢarılı bir Ģekilde uygulayarak kendi bölgelerinde önemli iĢleri baĢarmıĢlardır. Bu yöneticilerin baĢında Mithat PaĢa ve Halil Rıfat PaĢa gelmektedir. Mithat PaĢa Tuna valiliği sırasında bayındırlık alanında önemli hizmetler yapmıĢtır. Özellikle karayolu yapımında, üç yılı aĢkın olan görev süresinde 3 bin km yol ve 1400 kadar köprü yaptırmıĢtır. Bağdat valiliği sırasında Kazmiye-Bağdat arasında atlı tramvay yolunu yaptırmıĢtır. Bu ulaĢım aracının Ġstanbul‟da kullanılmasından iki yıl sonra Bağdat‟ta kullanılması Mithat PaĢa‟nın çabasının bir sonucudur141.

3.1.1. I. MeĢrutiyet Döneminde Yol Uygulamaları

MeĢrutiyet‟in ilanından sonra da yol yapımı ve onarımı, yukarıda belirtilen yasalar ve yönetmelikler çerçevesinde devam etmiĢtir, özellikle bunlardan, 1869 yılındaki düzenleme uzun yıllar Osmanlı yol sisteminin esasını teĢkil etmiĢtir. Bundan sonra yol iĢlerinde, küçük çaplı ve ayrıntılara iliĢkin bazı değiĢiklikler hariç tutulursa, II. MeĢrutiyet Dönemi‟nin sonuna kadar hemen aynı yöntemlerle devam edilmiĢtir. Bu zaman süresince uygulamaya iliĢkin birçok sorun çıkmıĢtır. Bunlardan birincisi, yol yapımında çalıĢtırılan amelenin hukuku; diğeri de yol yapım yöntemi ve kaynak sorunudur142.

Bu dönemde yasal düzenleme olarak Nafia Vekaleti‟nce, Mükellef amelenin haklarını iliĢkin 1876 tarihinde, on sekiz maddelik genel bir Amele Nizamnamesi hazırlanmıĢtır. Bu nizamname, öncekilerden farklı olarak, mahallî idare âmir ve memurlarının yetki ve sorumluluklarını arttırmıĢtır. Ayrıca, yollar dıĢında kalan öbür devlet iĢleriyle mahallî idare bayındırlığında nasıl amele kullanılacağı veya kullanılamayacağı hükme bağlanmıĢtır. Buna göre, mükellef

141 Musa Çadırcı, agm., s. 159 142 Abdurrahman Vefik Sayın, age., s. 478

ameleler, oturdukları kazaların dıĢında çalıĢtırılamayacaktır (Madde: 4). Daha önceki düzenlemelerde beĢ gün olan, amelenin bir yıl içindeki zorunlu çalıĢma süresi dört güne indirilmiĢtir. Bu süre, köy ihtiyar meclisi tarafından en fazla altı güne çıkarılabilecektir (Madde: 13). Madde 15-16‟da ise, amelenin yaptığı iĢin derecesi ve önemi, çalıĢtığı yerlere göre belirleneceği kaydedilmektedir143.

Mükellef amelenin hakkına iliĢkin hükümlerin sıkça değiĢtirildiği bu dönemde, özellikle “bedel-i nakdî” alınıp alınmayacağı sıkça tartıĢılmıĢtır. 1869 nizamnamesinde “bedel-i nakdî” yerine, özrü bulunanların “bedel-i Ģahsi” verebilecekleri kabul edilmiĢken, bu hüküm zamanla “bedel-i nakdî” alınacağı Ģekline dönüĢtürülmüĢ ve böyle uygulamıĢtır. Zaman zaman Nafia Vekaleti‟nden, mükelleflerden bedel-i nakdî alınmasının kesinlikle yasak olduğu yolunda emirler verilmiĢtir. Çünkü yol parası alınmasının iki yönlü zararı olmaktadır: Halk, inĢaatta çalıĢmak yerine bedel vermekte ve böyle olunca da çalıĢtırılacak amele bulunamamakta, öte yandan yol parası da tam toplanamamaktadır144.

Öncelikli olarak, Adana ilinde daha sonra da, bazı yerleri Meclis-i Nafia‟da değiĢtirilerek bütün illerde de uygulanması kararlaĢtırılan bir baĢka düzenleme daha yapıldı. 1885 yılında yayınlanan on maddelik bu yeni yönergeye göre, yolların her türlü teknik sorumluluğu baĢmühendise aitti. Yolda çalıĢacak amelelerin defterleri düzenlenerek baĢmühendise verilecek ve yolun belli kısımları, oraya yakın olan köy, kasaba veya Ģehir halkına hisseler halinde paylaĢtırılacaktı. Ayrılan bu hisselerin hangi köye ait olduğu, yol boyunca dikilen kazıklara yağlı boya ile yazılacak ve sıra numarası verilecekti. ĠĢin bitiminde de amele defteri merkeze yollanacaktı. Bu düzenlemeden sonra halkın Ģikâyetleri de göz önüne alınarak 1886 yılında Nafia Vekaleti‟nin aldığı yeni bir kararla, çalıĢma alanına on iki saatten uzak bulunan yerlerden amele alınması kesinlikle yasaklanmıĢtır145.

Yol yapımı ve onarımında zorunlu çalıĢma, uygulamada çeĢitli sorunlarla karĢılaĢılması ve halkın bu konudaki Ģikâyetleri üzerine, 29 Aralık 1889 tarihinde

143 Selahattin Tozlu, age., s. 653 144 Abdurrahman Vefik Sayın, age., s. 478 145 Selahattin Tozlu, age., s. 654

yeni bir yasal düzenlemeye gidilmiĢ, yükümlülük yaĢı 16‟dan 20‟ye çıkarılmıĢtır. Yeni düzenleme ile yükümlülerin önceden mükellef tutulan yük ve araba hayvanlarının mükellefiyetleri de kaldırılmıĢ, dört gün olan zorunlu çalıĢma yerine isteyenlerin bedeli nakdi ödeyebilecekleri belirtilmiĢtir. Günlük ücret en az üç kuruĢ olarak hesaplanarak, yükümlü tutulan kiĢi, bayıl için toplam olarak on iki kuruĢ vermekle yükümlü tutulmuĢtur. Ancak bölgelerin özellikleri nedeniyle denklik sağlama açısından verilecek yol parası için farklı miktarlar saptanmıĢtır146.

Turuk ve Meâbir Nizamnamesi‟ne 1895 yılında yapılan düzenleme ile beĢ madde daha eklendi. Bu değiĢiklikle paraya çevrilen yükümlülüğün geciken kısmının üç yıl içinde ödenmesi zorunluluğu getirildi. Getirilen bu ek düzenleme ile belirlenen süre içinde parayı ödemeyen yükümlü Ģahsın, yolda bizzat çalıĢtırılarak bu yükümlülüğü yerine getirmek zorunda bırakılacağı da hükme bağlanmıĢtır. Ayrıca bu düzenleme ile gündeliklerin de her yerde dörder kuruĢ olması kabul edildi. Böylece ülkenin bütününde geçerli tek bir rakam kabul edilerek farklı uygulamalara son verilmek istenmiĢtir. Belirlenen bu yol parasının toplanması iĢleri, Nâfi‟a Nezareti‟nin denetiminde Ziraat Bankası‟na bırakılmıĢtır147.

Dönemin sonlarına doğru yaĢanan siyasi ve ekonomik sorunlar nedeniyle, Osmanlı mali durumunu iyice sarsılmıĢtır. Mali açıdan bu kötü gidiĢin Genel Borçlar Ġdaresi‟nin kurulmasıyla sonuçlanması Osmanlıların her konuda elini kolunu bağlamıĢtır. Dolayısıyla karayolunda da planladığım ne yazık ki gerçekleĢtirememiĢtir. Bunun üzerine Mithat PaĢa‟nın NiĢ vilayetinde uyguladığı pilot çalıĢma örneğine göre, bütün illerde “Memleket Menafi Sandıkları” kurulmuĢ, bunlar aĢar üzerine eklenen paylarla yol yapım ve onarımı, okul yapımı ve çiftçilere küçük krediler sağlanması amacıyla para toplamıĢlardır.

Yolların yapımında baĢka bir kaynak olmak üzere, Ziraat Bankası‟ndan da yararlanılmıĢtı. Ancak bu uygulama geçici olup, yine esas yük hazinenin üstündeydi. Sıkı bir denetim ve Ziraat Bankası‟nın malî iĢlere bakması Ģartıyla,

146 Düstur, Tetip: I, Cilt: 6, s. 520 147 Abdurrahman Vefik Sayın, age., s. 478

lii

muhtarlara bırakılan bu iĢ, onlara ödenecek oranın azlığı nedeniyle ilk baĢta iyi yürümemiĢtir. Muhtarlara verilen % 2‟lik oran sonradan % 5‟e çıkarılarak iĢin daha iyi yürümesi sağlanmıĢtır. Bu uygulama II. MeĢrutiyet Dönemi‟ne kadar aynı Ģekilde devam etmiĢtir. Her sene yükümlüden toplanan yol parası, yine bayındırlık iĢlerinde kullanılmaktadır. Ziraat Bankası‟nda biriktirilen bu paralar, özellikle yolların yapım ve onarımında ilk kaynak olarak kullanılmıĢtır148.

Diğer yandan görev yaptıkları bölgelerde yasal düzenlemelerden de yararlanarak bölgenin yol sorununu biraz farklı biçimde çözmeye çalıĢan valilerin çabalan bu dönemde de etkili olmuĢtur. Mithat PaĢa 1880‟de Aydın vilayetinde yörenin sosyal, ekonomik ve kültürel bütünlüğünü belli bir yol sistemi içinde ele alıp değerlendirmiĢ, bu konuda çalıĢmalar baĢlatmıĢ daha sonra Ġzmir yol Ģebekesinin planını yapmıĢtır. Ayrıca Urla‟dan Ġskeleye kadar uzanan bir Ģose yaptırmıĢ, Eski Foça‟dan Menemen‟e kadar uzanacak Ģose yapımı ve gerekli yerlere köprü yapımım da baĢlatmıĢtır. Bergama-Dikili arasındaki Ģosenin yapımı tamamlanmıĢtır149.

Ankara‟da 1884-1892 tarihleri arasında valilik yapan Abidin PaĢa da sık sık yardım kampanyası açarak ve halkı angaryaya koĢarak il dahilindeki 1.287 kilometreyi aĢan bir Ģose yol ağı kurmuĢtu. Demiryolunun Ankara‟ya ulaĢacağı yıl ise acele bir Ģekilde 321 kilometre yolu daha tamamlatmıĢtır150.

Mithat PaĢa dıĢında bu alanda önemli hizmetleri olan yöneticilerden Halil Rıfat PaĢa ise, Sivas Valiliği sırasında Samsun-Trabzon sahil yolunu, Samsun- Sivas-Malatya, Tokat-Niksar-Ünye, Amasya-Merzifon-Çorum-Ankara sınırı ile Yozgat-Alaca-Çorum, Merzifon-Osmancık, ġebinkarahisar-Giresun, Zile-Tokat, Zara- Koyulhisar-Mesudiye-Ordu, Zara-SuĢehri-Refahiye-Erzincan, Zara-Ġmranlı, Refahiye yolları yapım ve onarımına baĢlanmıĢtır151.

148 Selahattin Tozlu, age., s. 655 149 Musa Çadırcı, agm., s. 159 150 Ġlber Ortaylı, Osmanlı’da DeğiĢim Ve Anayasal Rejim Sorunu, (Seçme Eserleri II), ( Eser içinde 19. Yüzyıl Ankara’sına Demiryolunun Gelişi ve Bölgedeki Üretim Eylemlerinin Değişimi), Türkiye ĠĢ Bankası Kültür Yayınları, Ġstanbul 2008, s. 125 151 Bayındırlıkta 60 Yıl, s. 25

liii

Halil Rifat PaĢa, karayollarının piri olarak kabul edilmiĢtir, çevremizde ve toplumumuzda ona ait olan “gidemediğin yer senin değildir” sözüne yolun önemini belirten en derin anlamlı bir deyiĢ olarak gereken ilgiyi görmüĢtür. Bu söz karayolcuların baĢarma güçlerini dirileĢtiren bir özellik kazanmıĢtır.

Halil Rifat PaĢa, yol yapımı konusunda en yoğun çalıĢmalarını Sivas‟ta vali iken yapmıĢtır. Yol yapım çalıĢmalarında devlet katkısı yanında halkın gücünden de faydalanmıĢtır.

3.1.2. II. MeĢrutiyet Döneminde Yol Uygulamaları

Osmanlı Devleti, bu dönemde hemen her alanda farklı yaklaĢım ve modellere sahne oldu. Ülkede yapılacak her türlü bayındırlık iĢleri hakkında da yeni fikir ve uygulamalar ortaya çıktı. Özellikle karayollarının yapım ve onarımı, devlet eliyle Ģirket veya özel giriĢimcilere ihale edilmeye baĢlandı. Dolayısıyla bu devirde hazırlanan yol yapım ve onarımına iliĢkin düzenlemelerin tamamı, ihaleye yöneliktir. Bu nedenle çıkarılan bu düzenlemelerde daha çok özel giriĢimcilere yönelik Ģartlara ağırlık verilmiĢtir. Ancak, devlet eliyle gerçekleĢtirilecek yol yapımı için, vaktiyle halktan toplanmakta olan yol parası, bu dönemde de uygulanmıĢtır. Bu uygulama vilayet hazinelerine gelir getirmekle birlikte, yollara yapım ve onarımında etkili bir kaynak olmamıĢtır.

Osmanlı Devleti, mali istatistiklerine göre 1909 yılında 13 milyonu geçen mükelleften, her sene 2,5 milyonu bedenen yol yapımına katılmıĢ ve para olarak bedel ödeyen 5 milyon kadar mükelleften de 250-300 bin lira civarında para toplanmıĢtır.

Bu dönemin baĢında, 1909 tarihinde, Nafia Vekaleti tarafından hazırlanan Bayındırlık programı daha önceki sistemlerden çok farklı değildir. Bu programda yeni olan Ģey karayollarına daha önceki döneme göre daha çok ağırlık verilmesi ve özellikle Doğu Anadolu‟da askeri amaçlı bir yol ağı önerilmesidir152.

Yol yapımına iliĢkin düzenleme ve çalıĢmalar ufak tefek değiĢikliklerle, daha sonraki tarihlerde de devam etmiĢtir. II. MeĢrutiyet‟in ilk yıllarında 20

152 Vedat Eldem, age., s. 188

liv

Haziran 1910 tarihli bir kanunla her sene için 950 bin altın lira ile yol ödeneği arttırılmıĢ ve bu kanuna eklenen bir liste ile de yapılacak yollar belirtilmiĢtir. Bu listeye göre, daha sonra Türkiye Cumhuriyeti sınırları içerisinde kalan ve 435 kilometresi Trakya bölgesinde olmak üzere toplam 7 bin 635 kilometre yol yapılması kararlaĢtırılmıĢtır. Bu kanunla yollar için ayrılan ödenek artırılmıĢ ve kanuna ek bir liste ile de yapılacak yollar iĢaret edilmiĢtir. Bu cetvele göre, Anadolu‟da yapılacak yollar daha çok doğuda yoğunlaĢtırılmıĢtır. Bunda, asayiĢin sağlanmasının ön planda tutulmasının etkili olduğu ileri sürülmektedir. Yapılması kararlaĢtırılan yol ağı Fransız Regie General ġirketine ihale edilmiĢtir. Bu Ģirket 400 km kadar yol yapmıĢ, Birinci Dünya SavaĢı‟nın baĢlamasıyla birlikte Ģirketin çalıĢmaları durdurulmuĢtur153.

27 ġubat 1913‟te yeni bir kanunla yol vergisi 12-40 kuruĢ olarak tesbit ediliyor. Ve vilayet hissesi olarak emlak ve gelir vergilerine % 5 zam öngörülüyordu. Ayrıca yollar da; Devlet Yolları ve Vilayet Yolları diye iki sınıfa ayrılıyordu

1914 tarihli Nafia Nezareti TeĢkilatı Hakkında Nizamname ile yeni baĢtan bir teĢkilatlanmanın olduğunu görmekteyiz. Buna göre, Nafia Nezareti Nazırdan baĢka Bakanlık MüsteĢarı ile Nafia Meclisi ve aĢağıda belirtilen idare ve Ģubelerden oluĢmaktadır.

a) Demiryolları ve Limanlar Müdüriyeti Umumiyeisi

b) Turuk-u Muabir Müdürüyeti Umumiyesi

c) Umur-u Nafia Müdüriyeti Umumiyesi ve Muhasebe, Hukuk, Memurin, evrak, tercüme müdürlükleri bulunuyordu.

27 ġubat 1912 tarihinde çıkarılan yol mükellefiyeti kanunuyla, yine 18 yaĢından 60 yaĢına kadar her erkek nüfus Tarik Bedel-i Nakdisi ile mükellef tutulmuĢtur. Bedeni sakatlığı olanlar, silâhaltında bulunan askerler yol mükellefiyetinden muaftır. Nakdî yol mükellefiyeti en az 12, en fazla 40 kuruĢ olarak kabul edilmiĢ, bu iki sınır arasında olmak Ģartıyla her yıl vilayet

153 Selahattin Tozlu, age., s. 655

meclislerince alınacak kararla o bölgenin Tarik Bedeli Nakdisi belirlenecektir (Madde: 1). Bütün memurların Tarik Bedeli Nakdisi o yılın Ağustos ayındaki maaĢlarından kesilecektir (Madde: 2). Tarik Bedeli Nakdisi‟ni vermeyen veya veremeyecek durumda olan mükellef, kazalarında bulunan en uzak kasaba ve köylerde yol yapımında zorla çalıĢtırılacağı belirtilmektedir (Madde: 4). Bu düzenlemeyle toplanan gelir hazineye aktarılmıĢtır. Ayrıca, beĢinci madde ile de illerin payı olarak emlak ve temettü vergilerine % 5 oranında zam yaptırılmıĢtır154.

Bu dönemde Osmanlı Devleti‟nin karayollarıyla ilgili çıkardığı kanunlar daha çok yolların devlet yolları kapsamına alınıp alınmaması ve yol yapım yöntemiyle ilgilidir. Meclisi Mebusan‟ın karayollarıyla ilgili görüĢmelerinde anlaĢıldığına göre devlet yolları da, önemleri göz önünde tutularak, birinci derece, ikinci derece olarak sınıflandırılmaktadır155.

3.1.3. Millî Mücadele Yıllarında Yol Uygulamaları

Milli Mücadele devam ederken bile Kuva-yı Milliye liderleri sadece siyasi bağımsızlığı değil, mali ve iktisadi bağımsızlığı da düĢünmüĢlerdir. 17 ġubat 1920 tarihinde kamuoyuna duyurulan “Misak-ı Milli”„nin 6. maddesinde Ģöyle denilmekteydi: “Türkiye‟nin “siyasi, adli, mali” geliĢmesine engel olacak kayıtlar kabul edilmeyecek; “tahakkuk edecek” borçlarının ödenmesi Ģartlan da bu esaslara aykırı olmayacaktır.”156

Birinci Dünya SavaĢı sırasında yol iĢleri tamamen ihmal edilmiĢ, daha sonraları Millî Mücadele yıllarında ordunun ihtiyaç duyduğu yerlere amele taburlarının yardımlarıyla bazı çalıĢmalar yapılmıĢtır. Fakat var olan yollar için gerekli onarım yapılamadığından dolayı, yol sistemi bozulmuĢ daha önceden yapılan yollar da geçit vermez hale gelmiĢtir. SavaĢ nedeniyle Ģartların uygun olmaması ve finansman sıkıntısı dolayısıyla karayolu yapımı ve onarımı büyük ölçüde savaĢ sonrasına kalmıĢtır.

154 Osman Nuri Ergin, Mecelle-i Umur-ı Belediye, Cilt:4, Ġstanbul BüyükĢehir Belediyesi Yayınları, Ġstanbul 1995, s. 2148 155 TBMM, Zabıt Ceridesi, 3. Devre, Cilt: l, TBMM Matbaası, Ankara 1991, s. 456 156 Selahattin Tansel, Mondros tan Mudanya’ya Kadar, Cilt: III, M.E. Basımevi, Ġstanbul 1991, s. 18-19

lvi

Bu dönemde, Millî Mücadele‟nin örgütlenmesi ve yürütülmesi bakımından ulaĢım ağı oldukça önemli görülmüĢtür. Özellikle bu dönemde, ulaĢımın belkemiğini oluĢturan demiryollarının denetim altında tutulması ve iĢletilmesi çok kritik bir öneme sahiptir. Bundan dolayı Heyet-i Temsiliye, Ġstanbul‟un iĢgalinden hemen sonra, daha Büyük Millet Meclis‟i açılmadan demiryollarının denetim altına alınması politikasını izlemeye baĢlamıĢtır. 20. Kolordu Komutanlığı‟nın “ġimendüfer Hududu Askeri MüfetiĢliği”ne 23.3.1920 tarihli emrinde Anadolu Hattı‟nın HaydarpaĢa-Arifiye bölümü dıĢındaki kesimleriyle, Bağdat Hattı‟nın askeri makamların gözetimi altında iĢletileceği bildirilmektedir. Bu denetimle yetinilmeyerek 19.7.1920 tarihli Büyük Millet Meclisi Ġcra Vekilleri Heyeti kararıyla bu hatlar fiilen iĢletilmiĢtir. Millî Mücadele‟nin kazanılmasıyla da tüm hatlar Ġcra Vekilleri Heyeti‟nin yönetimine geçmiĢtir157.

Birinci Dünya SavaĢı‟nın ardından Millî Mücadele‟de, zaten zayıf olan ekonomik yapı derinden sarsılmıĢtır. Millî Mücadele boyunca savaĢın finansmanı sorunu sürmüĢtür. Bu nedenle de Büyük Millet Meclisi‟nin açıldıktan bir gün sonra 24 Nisan 1920 tarihinde ilk kabul edilen yasanın bir vergi yasası olduğu görülmektedir. Bu vergi Ağnam Vergisi‟dir. Bu verginin yanında gelir arttırmak amacıyla çıkartılan belli baĢlı vergilerden biri de yol vergisidir. Bu yıllarda yolların harap durumda bulunması ve Osmanlı‟dan kalan yol ağının büyük bölümünün ise Birinci Dünya SavaĢı boyunca bozulmuĢ olması, karayollarının finansman sorununu da Meclis‟in gündemine getirmiĢtir158.

TBMM‟nin ilk döneminde savaĢın sürmesi nedeniyle karayolu yapımına iliĢkin yasal düzenlemeler oldukça azdır. II. Meclis‟inde ise verilen toplam 561 tekliften bayındırlığa iliĢkin teklifler ikinci sırayı almaktadır159.

Devlet gelirlerini arttırmak amacıyla ele alınan vergi türlerinin biri olan Yol Vergisi ile birlikte, bu dönemde az gelir getiren vergiler üzerinde bile dikkatle durulmuĢtur. Bu yasal düzenlemeler daha çok vergi oranlarının arttırılması Ģeklinde ele alınmıĢtır. Esas olarak Tarik Bedel-i Nakdisi adlı yasa da

157 Ġlhan Tekeli ve Selim Ġlkin, age., s. 360 158 Korkut Boratav, Türkiye Ġktisadi Tarihi, (1908-1985), Gerçek Yayınevi, Ġstanbul 1989, s. 16 159 IĢıl Çakan, Türk Parlamento Tarihinde II. TBMM, ÇağdaĢ Yayınları, Ġstanbul 1999, s. 290

lvii

alıĢılagelmiĢ uygulamayı devam ettirmiĢ, yapılan düzenleme ile yol parasının günün Ģartlarına göre artırılması yoluna gidilmiĢtir. 17 ġubat 1921 tarihinde görüĢülmeye baĢlanan yasa Maliye, ĠçiĢleri ve Nafia Vekaletleri‟nin önerileriyle on maddelik yeni bir yasa haline getirilmiĢtir.

Bu konudaki Meclis tartıĢmalarında, Nafia Komisyonu da Ankara ili bedel-i nakdisini örnek vererek, alınan bedelin aynı kalması halinde yol yapım ve onarımının mümkün olmadığını belirtmektedir; Ankara ili sınırları içinde, 60 bin mükellefin bulunduğunu, 40 kuruĢu geçmemek üzere alınan tarik bedel-i nakdisinin bir yıl için toplam 24 bin lira olduğu belirtildikten sonra, kayalık arazide her kilometre için on bin, düz arazide ise her kilometre için 5-6 bin lira harcama yapıldığını, bu ilde Ģimdilik toplanan para ile yılda ancak iki buçuk veya üç kilometrelik Ģose yapılabileceği belirtilmektedir. Ülke genelinde yüz binlerce kilometrelik yolun bir an önce yapılabilmesi için dört gün karĢılığı alınacak bedeli nakdinin, değil iki yüz kuruĢa, bununda üstünde belirlenmesi gerektiği kaydedilmektedir. Fakat halkın ekonomik durumunu da göz önünde bulundurarak tarik bedel-i nakdisine esas alınacak dört günlük ücretin en az yüz kuruĢ, en fazla 250 kuruĢ olarak belirlenmesi160 istenmektedir.

21 ġubat 1921 tarihli ve 102 sayılı bu yasada, uygulanacak alan Meclis tartıĢmaları sonucunda kabul edildiği gibi Memalik-i Osmaniye olarak belirtilmektedir (Madde: 1). Böylece bu madde tartıĢmalara ve karĢı görüĢlere rağmen sonunda aynen kalmıĢtır. Dikkat çeken bir baĢka yön, 8 Mart 1916 tarihinde çıkan kanunun esas alındığı belirtilmekte ve bu kanunun çeliĢen maddelerinin geçersiz olduğu hükme bağlanmaktadır (Madde: 8). Hazırlanan karayolluyla ilgili bu ilk yasal düzenlemenin maddeleri Ģöyledir:

“Birinci madde yükümlüleri belirlemektedir. Buna göre ülke topraklarında oturan 18-60 yaĢları arasındaki bütün erkekler tarik bedel-i nakdisi ödemekle yükümlüdür. Ancak, sakatlıklarım raporla belgeleyenler, askerler, köy ve mahalle imam ve muhtarları bu yükümlülüğün dıĢında bırakılmıĢtır.

160 TBMM, Zabıt Ceridesi, 1340, Cilt: 11-12, TBMM Matbaası, Ankara 1975, s. 272

lviii

Tarik bedel-i nakdisinin miktarı her yerin normal iĢçi gündeliği ölçü alınmak ve dört iĢçi gündeliği temel olmak üzere il ve bağımsız livaların Meclis-i Umumileri‟nce saptanacaktır (Madde: 2).

Tarik bedel-i nakdisi, bütün devlet memurları için de zorunlu olduğu belirtilmiĢtir. Ödeme, il meclislerince belirlenen aylarda ve iki taksit halinde olacaktır. Ödeme aylarında, yükümlünün maaĢından doğrudan kesinti yapılacaktır (Madde: 3-4).

Yasanın beĢinci maddesinde yol parasının nasıl toplanacağı belirtilmiĢtir. Buna göre, yükümlüler ait oldukları mahalle ve köylerdeki ihtiyar heyetinin belirlediği sandığa ödeme yaparlar ve ödenen para adlarına ayrı ayrı kaydedilir. Ġkinci taksitten sonra, toplam verginin % 85‟ini toplayarak sandığa teslim eden ihtiyar heyetine % 5 kuruĢu geçmemek üzere il genel meclisinin belirleyeceği oranda aidat verilecektir.

Tarik bedel-i nakdisini ödemeyenler bu yükümlülüklerini bulundukları köy ve kasabaya üç saatten daha uzak olmayan yerlerdeki yol yapım ve onarım iĢlerinde bedenen dört gün çalıĢarak yerine getireceklerdir (Madde: 6).

Yasanın yedinci maddesi ise, yol vergisi yükümlülüğünü “nakden ve bedenen” yerine getirmeyenlerin “devlete itaat etmeyenler gibi” cezalandırmasını”161 öngörmüĢtür.

Bu yasada, Osmanlı Devleti döneminden kalan yollar “Turuk-u Umumiye” devlet yolları ve “Turuk-u Hususiye-i Vilayet” il yolları, adıyla niteliklerine göre ayıran sistem devam ettirilmekte, devlet yollarının masrafların Nafıa Vekaleti tarafından hazineden karĢılanması, il yollarının masrafları ise illerce alınan yol vergilerinden ve bedeni çalıĢmalardan karĢılanması ve bu iĢi de illerin, kendi il özel idareleri aracılığıyla yapmaları istenmektedir162.

Yol konusunda yeni bir hareketlilik için kuĢkusuz savaĢ sonrasını beklemek gerekecekti. SavaĢ sonrasında izlenecek ekonomik siyasetin saptanması

161 Düstur, Tertip: III, Cilt: I, Ġstanbul 1929, s. 227-228 162 IĢıl Çakan, age., s. 296

lix

için, Ġktisat Vekaleti tarafından, 17 ġubat 1923‟te, Ġzmir Ġktisat Kongresi örgütlenmiĢtir. Bakanlık çalıĢmalara ıĢık tutmak için bir belge hazırlamıĢ, ayrıca ülke ekonomisinin tüm sorunlarım ortaya çıkarmak ve buna göre yeni bir yol belirlemek için geniĢ bir katılımla farklı kesimlerin temsilcilerinin kongrede bulunmasını sağlamıĢtır. Tüccarların, sanayicilerin, çiftçilerin, iĢçilerin, bankacıların ve hemen her tür meslek kuruluĢunun temsilcisi olarak toplam 1135 temsilci kongreye katılmıĢtır. Bu kongrede ortaya çıkan görüĢler ve temennilerin çoğu kabul edilmiĢ ve bu ilkeler, hükümetlerin ekonomi programlarının oluĢmasında etkili olmuĢtur163.

Ġzmir Ġktisat Kongresi‟nde kabul edilen, çiftçi grubunun iktisadi esaslarında ise yollar sorunu ile ilgili Ģu maddeler kabul edilmiĢtir: Genel Ģoseler, demiryolları, limanlar, kanallar yapımı ve ulaĢıma elveriĢli nehirlerde geçiĢin sağlanması için köprülerin yapılması Hükümet ve Nafia Vekaleti‟nin görev alanına girdiğinden, yetkililer tarafından bu sorunlar bir an önce programlanmalı ve çözülmelidir. Yalnız millet ve memleket hakkında uygulanması daha yararlı olan tarzın biran önce belirlenmesi ve derhal uygulamaya geçilmesi ve en kısa zamanda memleketin her tarafının örümcek ağı gibi çağın ulaĢım sistemleriyle donatılması istenmektedir.

Çiftçi grubunun sunduğu raporda milletin bütün fertleri ve özellikle çiftçilikle uğraĢanlar her yıl “tarik bedel-i nakdîsi” adıyla bir vergi ödemekte oldukları halde çeĢitli nedenlerle yine yoldan yoksun oldukları belirtilmektedir. Bu usul ile daha asırlarca köylerine ve kasabalarına yol yapılması ihtimali olmadığından, tarik bedel-i nakdisinin kaldırılması bunun yerine amele-i mükellefe yönteminin getirilmesi ve yalnız bedenen çalıĢamayacak durumda olanlardan bedel-i Ģahsî alınmasının daha yararlı bulunduğu belirtilmektedir.

Çiftçi grubuna göre, köylerden kasabalara, istasyonlara ve kaza merkezlerinden il merkezlerine doğru yapılacak olan bu hususi yollar için mühendis ve kondüktörlerin tayini yapılmalı ve yol yapımı için gerekli makine ve diğer malzemeler hükümetçe hemen sağlanmalıdır.

163 A. Afet Ġnan, age., s. 12

Tüccar grubunun sunduğu görüĢler içinde yollarla ilgili olan kararlar ulaĢım araçları sorunu ara baĢlığıyla Ģöyle sıralanmıĢtır: Yolların yapımı, onarımı, korunması için iyi bir sistem kabul edilmeli ve uygulanmalıdır. Tarik-i hususiye için tarik bedel-i nakdîsinin kaldırılması, bunun yerine, Türkiye‟de yaĢayan her fert hakkında “amele-i mükellefe” yönteminin getirilmesi ve fertlerin kendi kazaları dâhilinde çalıĢtırılması istenmektedir. Bununla beraber amele-i mükellefe yerine bedel-i Ģahsinin de kabul edilmesi ve amele-i mükellefeye yerin durumuna, yol güzergâhının arızasına göre çalıĢma yerleri belirlenmeli ve böylece birimlerin sorumluluğuna verilen yolların yapımı ve onarımı bir an önce sağlanmalıdır.

Memleketin ekonomik ana hatları olacak demiryolları yapımının hükümetçe bir program olarak kabul edilmelidir. Lastiksiz kamyonların ulaĢıma çıkmaları engellenmelidir. Tüccarlar ayrıca, lüks otomobillerin eskiden olduğu gibi gümrüğe tabi tutulmasıyla beraber otobüs ve kamyonların gümrük vergilerinin hafifletilmesini istemektedirler164.

Milli Mücadele döneminde il yollarının yapımı ve onarımı konusu hükümetlerin en önemli sorunlarından birini oluĢturmuĢtur. VatandaĢlardan yol parasını toplamakla yetkili kılman il özel idarelerinin bu yetkiyi gereği gibi kullanmadıkları döneminin hükümetleri tarafından eleĢtirilerek, bunun düzeltilmesi ve denetlenmesi için Meclis‟e teklifler sunmuĢlardır.

Buna yönelik ilk giriĢim 19.9.1923 tarihinde Fethi Bey Hükümeti döneminde gündeme gelen üç kanun teklifidir. Bu tekliflere göre il özel idarelerince toplanılan tarik bedel-i nakdisinin sağlık, eğitim gibi baĢka alanlara aktarımı engellenmek istenmiĢtir165.

TBMM‟sinin ilk hükümetinin programı 9 Mayıs 1920‟de okunmuĢtur. Programda bu buhranlı devrede memleket ekonomisi için önemli görülmeyen yollar için bir Ģey yapılamayacağı belirtilmiĢtir. Ancak mevcut olan yollarda geçiĢe engel olan bozuk yerler ve köprülerin yapımına çalıĢılacağı belirtilmiĢtir. Bu hükümet döneminde yol yapımına oldukça az para ayrılmıĢ; bu miktar

164 A. Afet Ġnan, age., s. 25-46 165 IĢıl Çakan, age., s. 292

lxi

yukarıda belirtildiği gibi 1920 bütçesinde 231 bin, 1922‟de ise 480 bin lira kadar olmuĢtur166.

Fethi Okyar baĢkanlığında kurulan ikinci hükümetin 5 Eylül 1923 tarihinde Meclis‟te okunan programında, savaĢ yıllarında bayındırlık iĢlerine pek az masraf edildiği, yaĢamak ve iktisadi geliĢme için bayındırlık iĢlerine dört elle sarılmak zorunda oldukları vurgulanmıĢtır. Ancak bütün bu ihtiyacın bütçeden karĢılanmasının mümkün olmadığı da kaydedilmiĢtir. Sadece bütçeyi geçen yılın bütçesinin 6-7 katı artırabileceklerini, bu paranın, demiryollarına harcanacağı belirtilmiĢtir.

Ġkinci Meclis‟te milletvekilleri isteklerinin daha çok karayolu yapımına iliĢkin olmasına rağmen dönemin hükümetleri dört yıllık çalıĢma programlarında önceliği demiryolları yapımına vermiĢlerdir. Çünkü dönemin hükümetleri, ulaĢım sisteminde dıĢla bağlantıların kurulmasından çok iç pazar bütünlüğünün sağlanması hedefini ön planda tutmuĢlardır. Osmanlı Devleti döneminde yabancı Ģirketlerin çıkarları doğrultusunda batı bölgelerinde ulaĢım hatlarının yapılmasına ve iĢletilmesine karĢılık, cumhuriyet hükümetleri bunun tam tersi olarak, gerek Batı Anadolu‟nun merkez ve sahille birleĢmesini sağlayacak, gerekse Doğu ve Güney Doğu Anadolu‟nun kendi içinde ve bölgenin Karadeniz ve Akdeniz sahilleri, gerçekte limanlarla birleĢmelerine olanak sağlayacak sistemli demiryolu ağı oluĢturulmasına öncelik vermiĢlerdir167.

3.2. Cumhuriyet Dönemi BaĢında Yol Uygulamaları

Bu dönemdeki ekonomik geliĢmenin önemli basamaklarından birincisi, yeni Türk devletinin dünya içerisinde nasıl bir yer kaplayacağı sorunu; ikincisi ise bu dönemin sonunda 1929 yılında patlak veren dünya ekonomik buhranıdır. Bu önemli iki aĢama arasındaki olaylardan biri Lozan AntlaĢması, ikincisi Ġktisat Kongresi‟dir168.

166 Vedat Eldem, age., s. 188 167 IĢıl Çakan, age., s. 291 168 Korkut Boratav, age., s. 282

lxii

Ayrıca bu dönemin önemli uygulamalarından biri de nüfusun geniĢ kesimlerini etkileyen aĢar vergisinin kaldırılmasıdır. AĢar, bütçe gelirlerinin % 22‟sini oluĢturmaktaydı. AĢarın kaldırılması önemli bir gelir kaybı doğurmuĢtur. Tarım kesimi üzerindeki vergilerin yükseltilmesi, 1924 yılında kaldırılan ağnam vergisi yerine uygulanan sayım ve arazi vergisiyle baĢlamıĢtır. Öte yandan aĢarın kaldırılmasından sonra tarım kesimi üzerine yol vergisi uygulaması getirilmiĢ, bu dönemde karayollarındaki hızlı geliĢme de bu nedenle gerçekleĢmiĢtir169.

Her alanda çeĢitli kararların alındığı Ġzmir Ġktisat Kongresi‟nde yol sorunları da tartıĢılmıĢ ve buna iliĢkin kararlar alınmıĢtır. Kongre‟de, çiftçi grubunun önemli isteklerinden biri demiryolu ulaĢım maliyetlerinin ucuzlatılması ve yeni yollar yapılması olmuĢtur. Ayrıca, yol sorununa iliĢkin alınan kararların birinci maddesinde Anadolu‟nun her tarafının yollarla kaplanması dileğinde bulunulmuĢtur. Kararların ikinci maddesinde ise, o tarihe kadar alman yol parasının kaldırılması ve zorunlu çalıĢmanın getirilmesi istenmektedir.

Cumhuriyet‟in ilk yıllarında demiryollarına büyük kaynaklar ayrılmıĢ, içinde bulunulan sorunlar karĢısında mali kaynakların yetersizliği nedeniyle karayolları önemli bir geliĢme göstermemiĢtir. 19 Ocak 1925 tarihinde kabul edilen “Yol Mükellefiyeti Kanunu” ile 1921 tarihli “Tarik Bedel-i Nakdisi Kanunu”nu yürürlükten kaldırılmıĢtır.

On sekizinci maddeye göre, il yollarının yapım ve onarımına ait iĢlerin düzenlenmesi, mükellef amelenin belirlenmesi ve çalıĢtırılması konusu Nafia ve Dâhiliye vekâletlerince çıkarılacak özel bir talimatnameyle belirlenecektir170.

Daha sonraki tarihlerde bayındırlık sorunlarının daha iyi yürütülmesi için yeni bir örgütlenmeye gidilmiĢtir. 1934-1939 yılları arasında ulaĢtırma ve bayındırlık iĢlerini bir bakanlık altında toplayan “Nafia Vekaleti TeĢkilatı ve Vazifelerine Dair Kanun” yürürlüğe girmiĢtir. BeĢ yıllık dönemde yasa tasarısı iki kez ele alınmıĢ, ikinci görüĢmede yasalaĢmıĢtır Bu tarihe kadar Nafia Vekâleti, 2 Ekim 1914 tarih ve 561 sayılı nizamname ile kurulan örgütlenme ilkelerine göre

169 IĢıl Çakan, age., s. 296 170 TBMM, Kanun Mecmuası, Cilt: 3, Ankara 1942, s. 39-41

lxiii

çalıĢmaktaydı. 26 Mayıs 1934 tarih ve 2443 sayılı kanunla Türkiye Cumhuriyeti‟nin ilk bayındırlık örgütü oluĢturulmuĢtur171.

Bu kanunla Turuk-u Meabir Müdüriyet-i Umumiyesi, ġose, Köprüler ve Bina ĠĢleri Reisliği oldu. “Nafia Bakanlığı, TeĢkilat ve Vazifelerine Dair Ek Kanun”la 14 Haziran 1935 tarihinde örgüt yeniden düzenlendi. Buna göre; Binalar Fen Heyeti ayrılarak “Yapı ĠĢleri Umum Müdürlüğü” kuruldu. ġose, Köprüler ve Bina Reisliği, yapı iĢlerinin ayrılmasıyla “ġose ve Köprüler Reisliği”ne, ve illerdeki Ġl Nafia BaĢmühendisliği de, “Ġl Nafia Müdürlüğü” ne dönüĢtürüldü. Bu yasayla kurulan ġose ve Köprüler Reisliği, 1950 yılına kadar çalıĢmalarına devam etmiĢtir.

Yol mükellefiyeti uygulaması taksitler halinde ödenirken zaman zaman adres ve diğer sebeplerle yaĢanan gecikmelerden zamanın gazetelerinde haber konusu teĢkil etmiĢtir172. Yol mükellefiyetindeki yaĢanan sorunlar üst makamlarla yazıĢmalardan anlaĢıldığı kadarıyla devlet-vatandaĢ arasındaki iliĢkisindeki olumsuzlukların o dönem içinde artarak devam ettiğini göstermektedir. Mesela, Yozgat ilindeki yol mükellefiyetindeki uygulamada yol mükellefiyetini nakden ödeyeceğini beyan edenlerin borçlarını ifa etmemesi veya edememesi borcun mükerrer alınmasını gündeme getirmiĢtir. Merkezle Yozgat valiliği arasındaki yazıĢma neticesi vatandaĢ lehine çözümlenmiĢtir. YazıĢma neticesi üst makamdan Ģu Ģekilde dönmüĢtür: “… 932 senesine kadar yol parasını nakden vermeği taahhüt edüp te bedenen edayı mükellefiyet edenlerin vesikalarının mahsubiyle verginin tahakkuktan tenzile hakkında Yozgat Vilayeti Umumi Meclisince verilen karara Ġdarei Umumiyei Vilayet Kanununun 135. maddesine göre Vali tarafından yapılan itiraz tetkik edilmek üzere Dahiliye Bakanlığı‟nın BaĢbakanlıktan ġûrayı Devlete gönderilip Dairemize verilmiĢ olan 13/06/935 günlemeçli ve 1908 sayılı bitiği ve iliĢikleri okunarak iĢin gereği düĢünüldü: Yol vergisini nakden ödemeği taahhüt edenler bedenen çalıĢtırılarak ellerine vesika verilmiĢ olduğuna ve her hangi bir mükellefiyetin mükerreren ifası caiz olamayacağına göre bedenen çalıĢanlardan artık para istenilemez. Mükellefiyetlerini nakden ifa etmeği taahhüt

171 Arif Merdol, “Cumhuriyet Dönemi Ulaşım Modelleri”, Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, Cilt: 9, ĠletiĢim Yayınları, Ġstanbul 1983, s. 2769 172 Hürriyet, 13 Mart 1934, s. 7

lxiv

etmiĢ olanları çalıĢtırmak suretiyle kanuna aykırı muameleden doğacak mesuliyetin bu iĢe sebep olanlara raci olması lazım gelir. Bu sebeplerden dolayı umumi meclisin kararının tasdikiyle yerinde olmayan itirazın reddine 20/06/1935 günlemecinde oy birliğiyle karar verildi.”173

Mükellefin yoğun çalıĢtırılmasına rağmen, teknik yöntem ve malzemenin pek kullanılamadığı bu dönemlerde kaydedilen yol uzunluğu beĢer yıllık sürelerde oldukça ağır ilerlemiĢtir. Bu dönemde devletin bayındırlık iĢlerine fazla kaynak ayırmaması, ulaĢım ağının kurulmamasının baĢta gelen nedenlerinden biri olmuĢtur174.

3.2.1.1. TBMM’nde Yol Mükellefiyeti YaklaĢımı

Cumhuriyetin ilanı sonrası Osmanlı Devleti‟nden bakiye sorunların çözümünde il yollarının yapım ve onarım konusu en önemli sorunlarından biri olmuĢ ve Türkiye Büyük Millet Meclisi içerisinde de tartıĢmaların odağında yer almıĢtır.

Osmanlı Devleti bakiyesi borçlar bir yana karayolu finansmanı için genel bütçeden kaynak aktarımı veya vatandaĢtan alınan yol vergisi uygulaması bu dönemde de devamını zorunlu kılmıĢtır. Fakat bu dönemde değiĢik olarak sorun ağırlıklı olarak vatandaĢın zorunlu yol çalıĢmasına katılmasıyla çözülmek istenmiĢtir.

VatandaĢtan yol parasını toplamakla yetkili kılınan il özel idareleri bu yetkiyi gerektiği gibi ve amacına uydun olarak kullanmamaları nedeniyle çeĢitli sorunlar yaĢanmıĢ, yol yapımı aksamıĢtır. Bunu önlemek için hükümetler tarafından yeni yasal düzenlemeler için Meclis‟e teklifler sunulmuĢtur.

Bu kapsamda ilk giriĢim 19.9.1923 tarihinde Fethi Okyar Hükümeti döneminde gündeme getirilen üç yasal düzenlemedir. Verilen bu üç yasa teklifiyle hükümet, il özel idarelerince toplanan yol parasının baĢka alanlara (eğitim, sağlık gibi) aktarımı önlemek yolu ile il yollarının yapımına hız vermek istemiĢtir. Bunu

173 BCA, 30.10/155.91.4 174 Bilsay Kuruç, age., s. 49

lxv

kanıtlamak için, Nafia komisyonunun sunduğu yasa teklifinde 1921 yılında 32 ilde yapılan araĢtırma sonuçları verilmiĢtir. Sunulan verilere göre, bu illerde yol parası olarak toplanan 151. 004.244 kuruĢun 81.682.554 kuruĢunun il yollarına ayrıldığı, geri kalan 69.321.690 kuruĢun ise yollarla hiç ilgisi olmayan alanlara harcandığı belirtilmektedir.

Toplanan yol parasının il yolları dıĢındaki alanlarda kullanılması 1923 yılında Meclis gündemine gelmiĢtir. TartıĢmalarda, toplanan yol parasının % 20‟sinin bile yol yapımı için kullanılmadığı Nafia Vekili tarafından belirtilmiĢtir175.

Bu Ģekilde bir yasal düzenleme 31.12.1924 tarihinde yeniden Meclis gündemine gelmiĢtir. Dersim milletvekili Feridun Fikri Bey‟in yol parasının kaldırılması ve zorunlu yol çalıĢmasının getirilmesi teklifine, Ġzmit milletvekili Ġbrahim Süreyya Bey de verdiği önerge ile katılmıĢtır. Her iki milletvekili de ülkenin yola olan gereksiniminin yarattığı zorunlulukla bedenen çalıĢmanın mecburi tutulmasını istemiĢlerdir GörüĢmelerde, yükümlü olacak kiĢilerin cinsiyet, yaĢ, meslekleri üzerinde durulmuĢtur176.

Bu dönemin var olan ekonomik ve siyasi tablosu göz önünde tutularak tartıĢılan bu görüĢler çerçevesinde karayolu yapımı ve onarımı 1925 tarihinde yeniden ele alınmıĢ ve yeni düzenlenmelere gidilmiĢtir. Ġzmir Ġktisat Kongresi‟nde sıkça üzerinde durulduğu ve kongre kararları olarak çıkan iktisadi esaslarımız içinde de sayıldığı gibi yol parası yerine bedeni mükellefiyet esas alınmıĢ, bu nedenle çıkarılan kanunun adı da “Yol Mükellefiyeti Kanunu” olarak belirlenmiĢtir.

Yol parasının gerek toplanması, gerekse dağıtımındaki sorunlar karĢısında yol yapımında yaĢanan kısırlık dolayısıyla, Meclis görüĢmelerinde, milletvekilleri yol yapımında bedenen çalıĢmayı zorunlu kılacak teklifler sunmuĢlardır.

Yapılan bu tekliflerde her yükümlünün yılda sekiz gün yol yapım ve onarımında bedenen çalıĢmasının zorunlu tutulması istenmiĢtir. Bu teklife Nafia

175 IĢıl Çakan, age., s. 292 176 Çağlar Keyder, Dünya Ekonomisi Ġçinde Türkiye (1923-1929), Yurt Yayınları, Ġstanbul 1993, s. 43

lxvi

komisyonu karĢı çıkmıĢ, sadece zorunlu yol çalıĢmasının yasa hükmü haline getirilmesinin birçok sakıncalar doğuracağını belirtmiĢtir.

3.2.1.1.1. 1925 Yılında Kabul Edilen Yol Mükellefiyeti Kanunu

1923 yılında toplanan Ġzmir Ġktisat Kongresinde yukarıda da belirtildiği üzere yol meselesine büyük önem verildiğini görüyoruz. Yollarla ilgili olarak alınan bir kararla yol konusunun hükümetle Nafia Nezaretine bırakıldığını görmekteyiz.

Gecikmeli olarak hazırlanan 1925 Yılı bütçesinde bütçe büyüklüğü 183.932.767,10 liradır. Bütçede bayındırlığa ayrılan pay ağırlık demiryollarında olmak üzere 19.667.285 liradır. GörüĢmeler esnasında söz alan Trabzon Milletvekili Muhtar Bey, ülkenin geri kalmıĢlığının en önemli sebebinin Osmanlı Ġmparatorluğu döneminde bayındırlık iĢlerinin çok ihmal edilmesinden kaynaklandığını söylemiĢtir. Cumhuriyet devrinde mutlaka bu sorunun çözülmesi gereğini vurgulamıĢtır. Harpten yeni çıkılmasına rağmen memleketin Ģartlarına göre değerlendirildiğinde büyük bir bütçe çıkarıldığını belirten Muhtar Bey, buna rağmen ayrılan bu miktar para ile memleketin imarı için uzun senelerin gerektiğini üzülerek belirtmiĢtir177.

Bu çalıĢmalar sonucu Tarık Bedeli Nakdisi kanunundan istenilen neticenin alınamadığı görüldüğünden, çiftçi temsilcilerinin istekleri de göz önünde bulundurularak 19 Ocak 1925 tarih ve 542 numaralı “Mükellefıyet-i Bedeniye Kanunu”178 çıkarılmıĢtır.

Bu kanuna göre, “Türkiye‟de sakin bilumum erkek nüfus on sekiz yaĢından altmıĢ yaĢına kadar yol mükellefiyetine tabi, ancak maluliyeti sabit olan fakirlerle, bilumum talebe ve silâhaltında bulunan ordu ve jandarma efradı ve hayatta altı evladı olanlar bu mükellefiyetten müstesna” tutuluyordu179. 102 sayılı kanunda olduğu gibi bu kanunda da Turuku Umumiye ve Turuku Hususiye ayrımı

177 TBMM, Zabıt Ceridesi, Devre: II, Cilt: XV., TBMM Matbaası, Ankara 1991, s. 325 178 Düstur, Tertip: 3, Cilt: 6; No:46, 19 Ocak 1925 179 N. Yücel Mutlu, Bayındırlık Bakanlığı Tarihi (1920-1988), Bayındırlık Bakanlığı Yayını, Ankara 1989, s. 82

lxvii

vardı. Yol iĢlerinde çalıĢma yükümlülüğü yılda, altı günden az, on iki günden çok olmamak üzere her yıl vilayetlerce tespit ediliyor ve yükümlülüklerin bulundukları yerden en çok sekiz saatlik yere kadar giderek “Turuku Hususiye” üzerinde çalıĢmayı öngörüyordu. Ancak vilayetler gerekli görürlerse acil hallerde “Turuku Umumiye”de de yükümlüler çalıĢtırabiliyordu.

Bedenen çalıĢmak istemeyenler, o bölgedeki iĢçi rayicini göre tespit edilen yol vergisini ödeyebiliyorlardı. Genel ve özel bütçelerden aylık alanların yıllık vergileri, iki taksitle alınıyordu.

Eski kanunda öncelikle “bedel” söz konusu iken, yeni kanunda bedelden önce “bedeni yükümlülük”, yani yol inĢaatında çalıĢma öngörülmüĢtür. Bedeni yükümlülük, özellikle “Turuk-u Hususiye” denilen il yollarının yapımı içindir. Ancak bunun istisnaları da düĢünülmüĢ ve devlet yolları için de bedeni çalıĢma mümkün kılınmıĢtır. “Turuk-u Umumiye” denilen devlet yollarında, yeni inĢaat ile acilen yapılması gereken onarımlar, devlet yolları ile il yolları üzerindeki büyük köprülerin yapımı ve silindirler, genel bütçedeki yol ve köprüler ödeneğinden karĢılanmaktadır.

Bu kanunun önemli maddeleri Ģöyledir:

Madde 1: Türkiye‟de oturmakta olan bütün erkekler, on sekiz yaĢından altmıĢ yaĢına kadar yol mükellefiyetine (yükümlülüğüne) tabidir. Ancak sakatlığı tespit edilen fakirlerle bütün talebeler ve silâhaltında bulunan ordu ve jandarma erleri ve hayatta altı evladı olanlar bu yükümlülükten muaf tutulmuĢtur.

Madde 2: Yol yükümlülüğü, senede altı günden az ve on iki günden çok olmamak üzere, illerin genel meclislerince her sene belirlenecek süre zarfında, ortalama iĢ gücüne sahip bir iĢçinin görebileceği iĢten ibarettir.

Madde 3: Yol yükümlülüğü, esasen il yollarına ait bulunmaktadır. ġu kadarki, il genel meclislerinin gösterecekleri önceliğe dayanılarak, yükümlüler, devlet yollarına ait bazı inĢaatta da, yükümlülük süresi içinde çalıĢtırılabilir. Bunun karĢılığı olacak ödenek, bayındırlık bütçesinden özel idarelere aktarılır.

lxviii

Ġllerde bedenen iĢe baĢlanılacak ve sona erdirilecek günlük sürenin belirlenmesi, genel meclislere aittir.

Madde 4: Yol yükümlülüğüne tabi olan kiĢilerin, bu bedeni yükümlülükleri bulunduğu il sınırları içindeki oturma çevresinin, en çok sekiz saat uzaklığındaki yollarda çalıĢması ile sınırlıdır.

Madde 5: Yapılmakta olan il yollarına sekiz saatten uzak bulunan köylerde oturanlar, genel meclislerin kararı ile bucak yollarında çalıĢtırılabilir.

Madde 6: Yol yükümlülüğü para ile de yerine getirilebilinir. Yükümlülüklerini para ile yerine getirmek isteyenler için, illerin genel meclislerince her yıl, o yerin ortalama iĢçi gündeliğinden az olmamak üzere belirlenecek bedeli, yükümlülük günlerine göre genel meclislerce tespit edilecek aylarda, iki taksitte ödemek gerekmektedir.

Madde 8: Ġl yolları hakkında, ekonomik önemlerine bağlı olarak, beĢ yıllık bir program hazırlamaları, genel meclislerin görevleri içindedir.

Madde 9. Yükümlülüklerini bedenen yerine getirecekler, üçüncü maddede belirtildiği üzere, genel meclislerce belirlenecek iĢ zamanlarında, yol mühendislerinin istekleri üzerine, o yerdeki idari makamlar tarafından, görevlendirildikleri yerlere gönderilirler.

Madde 11: Yol yükümlülüğü, genel bütçe veya il özel bütçelerinden maaĢ veya ödenek alan, bütün memurlar ve diğer çalıĢanlara da teĢmil edilip altıncı maddede açıklandığı üzere, taksit zamanlarına rastlayan aylarda, maaĢlarından kesilmesi suretiyle, para ile karĢılanmıĢ olur.

Madde 12: Para ile yerine getirilme halinde, bu bedel, Tahsili Emval Kanununa göre alınır. Alınacak bu bedel, öncelikle, yol yapmak ve tamir etmek ve bunların iyi bir Ģekilde korunmasını sağlamak gibi yol iĢlerine sarf olunur.

Madde 16: Yol yükümlülüğünü para ile yerine getirmek isteyen kiĢiler, bu bedelli yükümlülüğü, oturduğu veya ticaret yaptığı, sanatını uyguladığı veya memur bulunduğu yörede yerine getirir.

lxix

Madde 17: Bedeni yükümlülüğünü yerine getirmekten kaçınan veya sakatlık gösterenler veya günlük süre bitmeden çalıĢmaya son verenler, mühendisin, o yerin idari makamına karĢı yazılı baĢvuruda bulunması üzerine zorla ve gerekiyorsa jandarma gözetimi altında çalıĢtırılır.

Madde 20: Bayındırlık Bakanlığı, her ilde bir silindir bulundurmağa mecburdur. Kanunun 20. maddesi, Türkiye‟nin içinde bulunduğu Ģartları çok çarpıcı Ģekilde ifade etmektedir. Yol yapımı için ön görülen en önemli iĢ makinesi, o günün Ģartlarında “silindir” olup, bunun dahi temininde güçlük çekmektedir ki, her ilde bir adet bulundurulması için bakanlık yükümlü kılınmaktadır.

Gazi Mustafa Kemal, Afyon Karahisar‟da 21 Ekim 1925‟de yaptığı bir konuĢmada karayolları ile ilgili Ģunları söylemiĢtir180: “ArkadaĢlar, zaman telakkisi çok mühim bir meseledir. Yollardan bahsolunuyor. Mesela; ÖdemiĢ kaza merkezinden Kasaba ovasına yol lazımdır. Bu çok kıymetli bir yoldur. Kazalık Küçük ve Büyük Menderes vadilerini birbirine rapteden yol da çok kıymetlidir. Ennihayet bütün memleketi mütalaa ettiğimiz zaman ne kadar çok kilometre yola ihtiyacımız vardır. Bunlar hep yapılacaktır. Fakat zaman mefhumunu idrak etmek lazımdı. Onun için memleketi imar edeceğiz dediğimiz zaman ancak yapabileceğimiz Ģeyleri yapacağız, yoksa bütün asırların ihmal ettiği memleketi birkaç senede cennete çevirmek hayalini takip edemeyiz.”

Yirmi üç maddeden oluĢan “Yol Mükellefiyeti Kanunu” daha çok zorunlu yol çalıĢmasını getiren yasa olarak anılmaktadır. Bu durum meclis tartıĢmalarında özellikle vurgulanmıĢtır. Böylece, hazırlanan kanunun öngördüğü yol parası ödeyebileceklerin sayısı bu dönemde çok az olduğu için, Anadolu halkının büyük çoğunluğu yükümlülüklerini yollarda çalıĢarak yerine getirmiĢlerdir. Meclis‟teki tartıĢmalarda, Sabri Bey, yükümlülüğün zorunlu çalıĢma olarak algılanmaması için para olarak ödenebilmesini önermiĢtir. Ancak, aksi görüĢte olanlar da il özel idarelerin topladıktan paralarla bugüne kadar yol yapmadıklarım, yapılan yolların ise çoğunun bedeni çalıĢma ile yapıldığını belirtmiĢtir. Uzun tartıĢmalar sonucu

180 Atatürk, Söylev ve Demeçler, Cilt: II, TTK Yayını, Ankara 1997, s. 247

lxx

kabul edilen yasa, yol vergisi yükümlülüğü adı altında 1950‟li yıllara kadar uygulanmıĢtır181.

3.2.1.1.2. Millî ġoseler Düzenlemesi

Yol konusuyla ilgili olarak 2 Haziran 1929‟da kabul edilen 1525 ve 1882 sayılı “ġose ve Köprüler Kanunu “ önemli bir geliĢmedir182. Bu kanunla Türkiye Cumhuriyetindeki bütün yol ve köprülerin yapım ve tamirleri, iyi bir halde korunmalarına ait vazifelerin düzenlenmesi ve idaresi Bayındırlık Bakanlığına verilmiĢtir. Karayolları açısında en önemli düzenlemelerden biri bu dönemde Meclis gündemine gelen, 1131 numaralı, yolla ilgili yasadır. O döneme kadar il özel idarelerinin yerel yollara kaynak ayırmadığı için yetkisinin denetlenmesini isteyen hükümetler, bu tarihte bunun tam tersi bir yasal düzenlemeyi Meclis‟e sunmuĢtur. 22 Haziran 1927 tarih ve 1131 numaralı bu kanunla yollarla ilgili önemli düzenlemeler yapılmıĢtır. Kanun baĢlığı aynı zamanda amacı da belirtmektedir. Devlet Vilayet Yollarının Tevhidi Hakkında Kanun‟un birinci maddesi de esas değiĢikliği vurgulamaktadır. Buna göre devlet yolları vilayet yollarıyla birleĢtirilmiĢ ve yapımı, yönetimi, korunması artık vilayet özel idarelerine bırakılmıĢtır (Madde: 1)183.

Devlet ve Vilayet Yollarının Tevhidi Hakkındaki Kanun‟un yetersizliğinin ortaya çıkmasıyla beraber, 1929-1949 dönemini kapsayacak yeni bir yasa gündeme geldi. 12 Haziran 1929‟da 1525 Sayılı “ġose ve Köprüler Kanunu” ile yeni bir yöntem uygulanmaya baĢlanmıĢtır. Bu yasanın en önemli özelliği “Milli ġoseler” adı altında bir devlet yolları ağı öngörmesidir. Bu yasaya göre yollar; milli Ģoseler ve il yolları olarak iki gruba ayrılmıĢtır. Bu yeni düzenleme ile il özel idare kanunun çeliĢen maddeleri ve 1925 tarihli yol mükellefiyeti kanunu ile 1927 tarihli devlet ve il yollarının tevhidi hakkında kanun yürürlükten kaldırılmıĢtır (Madde: 27).

181 BeĢir Hamitoğulları, Atatürk Dönemi Ekonomi Politikası ve Türkiye’nin Ekonomik GeliĢmesi, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi ve Türkiye Ekonomi Kurumu, Ankara 1982, s. 117 182 TBMM Kavanin Mecmuası, Dönem: 3, Cilt: 7, TBMM Basımevi, Ankara 1929, s. 962 vd. 183 Öner Erdoğan, age., s. 426

lxxi

Ġlk bölümde yollar iki gruba ayrılmakta ve bunların yapım ve onarımı için sorumlu kurumlar belirtilmektedir. Bu yeni düzenleme ile genel bütçeden finanse edilmek üzere milli Ģoseler adı altında bir devlet yollan ağı saptanmıĢ ve bu yollar ile üzerinde bulunan köprülerin yapımı görevi Nafia Vekâleti‟ne verilmiĢtir.

Kanunun ikinci bölümü mükellefiyetle ilgilidir. Yasada yol vergisi yükümlülüğü Ģöyle düzenlenmiĢtir: Türkiye‟de oturan 18 yaĢından 60 yaĢı dâhil olmak üzere, bu yaĢlar arasındaki her erkek yükümlülüğe tabidir. Yükümlülüklerini yerine getirmek isteyenler bedeni ya da nakden ödemek arasında bir seçim yapabilirler184.

Memurların yol mükellefiyeti, nakden ve o yılın mart ile ağustos aylarında kesilmek üzere, iki eĢit taksit Ģeklinde alınır. Bunlar görevli bulunduğu yerde ödemeyi yaparlar, ancak bağlı bulunduğu ile yol parası kesildiğine dair bilgi verilir (Madde: 11).

Yükümlülüklerini çalıĢarak ödemeyi bildirdikleri halde bunu yapmayanlar veya sürelerini tamamlamayanlar yol vergisini para olarak ödemek zorundadırlar (Madde: 14). Bedeni yükümlülüğünü yerine getirenlere çalıĢtıklarını gösteren bir belge verilir. Bu belge fen memuru ve mutemet tarafından birlikte imzalanır. Yükümlülüklerini çalıĢarak yerine getireceklerini bildirenler yerlerine baĢkalarım çalıĢtıramazlar. Eğer yerine baĢkasını gönderdiği tespit edilirse bunların hizmetleri sayılmayıp, esas mükellef belirlenen günlerde çalıĢtırılarak mükellefiyet tamamlanır (Madde: 16).

Yol vergisiyle mükellef kiĢilerin isimleri muhtar ve ihtiyar meclisleri tarafından her yılın Ģubat ayı baĢından nisan sonuna kadar üste halinde bildirilir ve o yılın mayıs ayma kadar bu listeler kesinleĢtirilir. Mükelleflerin isteklerine göre nakden veya bedenen mükellefiyeti yerine getireceklerin adlan listede iĢaretlenir (Madde: 15).

Verginin toplanması il özel idarelerinin tahsildarları tarafından “Tahsili Emval Kanunu”na göre alınır, tahsildar atamanın mümkün olmadığı yerlerde

184 Leyla ġen, Türkiye’de Demiryolları ve Karayollarının GeliĢim Süreci, Tesav, Ankara 2003, s. 73

lxxii

tahsilât, muhtar veya vekilleri tarafından yapılır (Madde: 17). Muhtar ve vekillerine, toplanan verginin tahsil oram % 60 olduğunda % biri, % 75 olduğunda % 2‟si, bundan yukarısı tahsil edildiğinde ise % 3‟ü aidat olarak verilir. Tahsildarlara da % 75 tahsilât için % 1, daha yukarısı için % 2 ikramiye verilir (Madde: 18).

Her yükümlü o yıla ait belgesini veya makbuzunu saklamak ve arandığı zaman ilgili memurlara bu belgeyi göstermek zorundadır. Her yıl ihtiyar meclisi, köy ve mahallelerindeki yükümlülerin belgelerini kontrol ederler ve yükümlülüğünü bedenen yerine getirmekten kaçınmıĢ olanları “Muhasebe-i Hususiye”ye bildirirler. Bunların yükümlülüğü % 50 fazlası ile nakden ve “Tahsili Emval Kanunu”na göre tahsil olunur. Bu yolla tahsil edilen fazlanın % 10‟u ihtiyar meclislerine ikramiye olarak verilir (Madde: 19).

Yol parası, bu kanunda belirtilen kalemler dıĢında baĢka yere harcanamaz. Yükümlü baĢına 8 lira olan tahsilâtın % 50‟si Ģose ve köprüler için açılacak hesaba yatırılır. Yol vergisinin nakit kısmının % 50‟si ise özel idarelere bırakılır. Bu payın % 20‟si tahsil masraflarına, % 50‟si Ģoselere, % 30‟u da mahalli yollara tahsis olunur (Madde: 23).

Yapımı biten yolların bakım ve onarımı nafia bütçesinden karĢılanır (Madde: 25). Ayrıca milli Ģoseler üzerinden geçecek araçlardan vergi alınması için yeni bir düzenlemenin ileride yapılacağı185 belirtilmektedir.

ġose ve Köprüler Kanunu‟nun uygulamaya baĢladığı ilk yıllarda olumlu etkileri görülmüĢtür. Ancak finansman kaynaklarının yetersizliği nedeniyle istenen geliĢme sağlanamamıĢtır.

ġose ve Köprüler Kanunu, dünyada otomobil çağının açıldığı ve yaygınlık kazandığı yıllarda hazırlanmıĢtır. Demiryollarının ülke ekonomisinin ana ulaĢım ağı olduğuna ve bunun limanlarla olduğu kadar, karayolları ve köprülerle de desteklenmesi gerektiğine inanılmaktadır. Karayolu ve köprü yapımının da bir büyük programla gerçekleĢtirilebileceği düĢünülmektedir. Fakat bunun nasıl

185 Düstur, Tertip: III, Cilt: X, Ġstanbul 1942, s. 1827 vd.

lxxiii

örgütleneceği henüz tasarlanamamıĢtır. Ġller arasındaki yolların yapımı o güne kadar yavaĢ gitmiĢtir. Yol yapımı için eskiden beri benimsenmiĢ olan yöntem, yol mükellefiyetidir. Yani erkek nüfusun büyük bir bölümünün yerel yolların yapımında çalıĢması veya çalıĢmayacaksa bir ücret ödemesidir.

ġose ve Köprüler Kanunu, yol yapımında teknikçe veya örgütlenme yönünden bir hamlenin baĢlangıcı olmamakla beraber, yol yapımının kiĢilere doğrudan doğruya yüklenen bir görev olduğu ve yol yapımının yerel çabalarla yürütülmesi anlayıĢından ayrılarak, bunun büyük çaplı bir kamu hizmeti ve çalıĢması olacağı anlayıĢına doğru önemli bir adımı oluĢturmaktadır. Köy yollarının yapım ve onarımı ise, Köy Kanuna göre köylülerin sorumluluğuna bırakılmıĢtır186.

TBMM‟de bu kanun görüĢülürken, yapılacak milli yollardan geçen arabalardan belli oranda vergi alınması hükümetçe istenmiĢtir. Fakat bu öneri oldukça sert tartıĢmalara yol açtıktan sonra kabul edilmemiĢtir187.

Nafia Vekaleti, ġose ve Köprüler Kanunu‟ndaki hükümlere dayanarak 3.594 km.lik bir yol ağını 45 milyon lira harcama ile gerçekleĢtirmek üzere üçer yıllık programlar yapmıĢtır. Ġller de üçer yıllık yol programları yapmak ve kaynaklarına göre bunları önem sırasına koyarak uygulamak zorundadır.

Böylece 1929 tarihli kanunla yol ve köprü çalıĢmaları bir disiplin altına alınmıĢ, planlı ve programlı bir çalıĢma düzenine girilmiĢtir. Ancak 1927-1930 yıllarında dünyayı sarsan ekonomik kriz, ülkemizde de etkisini göstermeye baĢlamıĢ ve Ġl Özel Ġdare‟leri bu nedenle çok zor durumlara düĢmüĢ, yol programlan büyük oranda aksamıĢtır. Yol vergisi olarak toplanan para, öncelik sırasına göre, yol, köprü iĢlerine olduğu gibi öteki bayındırlık iĢlerine de harcanmıĢtır. Gelir seviyesinin olumsuz yönde etkilenmesi nedeniyle daha sonra yol vergisi miktarı yarı yarıya indirilmiĢtir188.

186 Bilsay Kuruç, Belgelerle Türkiye Ġktisat Politikası (1929-1932), Cilt: 1, AÜSBF. Yayını, No: 569, Ankara 1988, s. 30 187 Bilsay Kuruç, age., s. 32 188 Karayolları Genel Müdürlüğü, Bayındırlıkta 60 Yıl, s. 98

lxxiv

3.2.2. 1930-1940 Dönemi Yol Mükellefiyeti Uygulaması

1930‟lu yılların baĢında ortaya çıkan “Büyük Buhran” Türkiye‟yi de oldukça etkilemiĢtir. Türkiye dıĢ ticareti daha çok zirai ürün ve hammadde ihracına ve sanayi malları ithalatına dayandığı için, zirai ürün fiyatlarında yaĢanan büyük düĢüĢler, Türkiye‟nin ticaret hacmini daraltarak bunalımdan etkilenmesi sonucunu doğurmuĢtur. 1929-1932 döneminde dünyada ve Türkiye‟de liberalizmi/serbest piyasa ekonomisinin tartıĢılmasına yol açmıĢtır. Bu buhranın ortaya çıkardığı sorunlar nedeniyle, Türkiye ekonomisi içeri dönerek milli sanayileĢme çabasına girmiĢtir. Bu yeni dönemde Türkiye‟nin hedeflediği ekonomik programlarda aksamalar olmuĢ, ulaĢım ve karayolu yapımı da büyük oranda aksamıĢtır. Bu nedenle ulaĢımdaki büyük projeler devlet taralından üstlenilmiĢ, ulaĢım alanında millileĢtirmeler de bu dönemde sıkça görülmüĢtür.

1934 ten itibaren bir taraftan demiryolu inĢaatlarında; geliĢmeler olurken, diğer yandan artık sıra yabancı Ģirketlerin ellerindeki hatların millileĢtirilerek bütün ülke Ģebekesinin milli bir demiryolu idaresi altında toplanmasına gelmiĢtir189. Dolayısıyla 1934-1937 döneminde millileĢtirme iĢlemine hız verilmiĢtir. 1934 ve 1935 deki millileĢtirmelerde iktisadi sebepler etkili olurken, 1937 de Ģark demiryollarının millileĢtirilmesinde yaklaĢan 2. Dünya SavaĢı sebebi ile askeri etkenler rol oynamıĢtır.

3.2.2.1. ġose ve Köprüler Kanunu’nda Yapılan DeğiĢiklik ve Uygulamalar

Dünyada yaĢanan ekonomik buhranın Türkiye‟ye asgari ölçüde yansıması için hükümetin daha fazla tedbir alması fikrinden hareketle meclisin olağanüstü toplanması gerekmiĢtir. CumhurbaĢkanı Atatürk tarafından 22 Eylül 1930 günü toplantıya çağrılan TBMM durumu değerlendirmiĢ ve hükümete bazı direktifler vermiĢtir. Bu toplantıdan sonra, görevde bulunan dördüncü Ġsmet PaĢa hükümeti istifa etmiĢ ve yine Ġsmet PaĢa, beĢinci hükümetini 27 Eylül 1930‟da kurmuĢtur.

189 Yunus Nadi, “ Ecnebi Sermayeli Son Şimendifer de Satın Alınıyor” Cumhuriyet, 30 Ocak 1936

lxxv

BeĢinci Ġsmet PaĢa hükümeti, 27 Eylül 1930 ile 4 Mayıs 1931 tarihleri arasında görev yapmıĢtır. Bu hükümetin programında, bayındırlık konuları Ģu Ģekilde yer almıĢtır: “... Cumhuriyete kadar daima ihmal görmüĢ olan vatanın imar ve ulaĢtırması, çalıĢmalarımızın baĢlıca bir sahası olacaktır. Demiryolu siyasetinin ilk büyük hedeflerini elde etmekte olduğumuz bu yıllarda, her sahada milli birlik, güvenlik ve iktisadi kudretin geliĢmeye ve kolaylığa mahzar olacağına Ģüphemiz yoktur.”190

1525 Sayılı bu kanunun vergi tahsili ve bayındırlık Bakanlığı hissesiyle ilgili olan kısımlar 29 Temmuz 1931 tarih ve 1882 nolu kararla değiĢtirilmiĢtir191. Bu değiĢikliğe göre, yol vergisinin nakdi kısmı senede toptan dört liradır. Bu miktar icap ettiği takdirde il genel meclisleri kararıyla nihayet altı liraya kadar çıkarılabilir.

Yol vergisi tahsili emval kanununa uygun Ģekilde tahsil olunur ve vilayet genel meclislerince tespit edilecek aylarda ve iki eĢit taksitte alınır. Son taksit sonu Mart sonunu geçemez. Taksit zamanları valiler tarafından bir ay evvel uygun yollarla duyurularak ilan edilir. Tahakkuk ayları içinde yol vergisini nakden ödemeyi taahhüt edenlerin bu vaziyetleri bilahare değiĢtirilmez. Her mükellef baĢına dört ile altı lira hesabı ile tahsilât yapıldıkça % 15‟i Bayındırlık Bakanlığı hissesi olarak Ziraat Bankalarına yatırılıp geri kalan kısım gelir olarak Ġl Özel idarelerine bırakılır.

Yol vergisinin bedeni kısmı senede dört liraya mukabil altı gün ve dört liradan fazla alınacak her lira ve küsuru için birer günlük iĢ miktarından ibarettir. Bedenen çalıĢacakların senede beĢ aydan aĢağı olmamak üzere mesai zamanları ile bulundukları vilayet dâhilinde vilayet yol iĢlerinin icabatına göre mahalli ikametlerinden azami on saati geçmemek üzeri iĢ mahallerine kadar olan mesafelerin tayini il genel meclislerine aittir.

Bedenen çalıĢacaklar için, genel meclislerde tespit olunacak mesai ayları içinde tatbik olunmak üzere vali tarafından senede bir defa ilgili daire reislerinin

190 TBMM, Zabıt Ceridesi, 3. Devre, Cilt: 10, s. 402 191 TBMM Kavanin Mecmuası, Dönem: 4, Cilt: 10, s. 379-380

lxxvi

de iĢtiraki ile il daimi encümeni tarafından senelik iĢ programı tertip olunur. Bu programlar Bayındırlıkça vilayet dâhilinde yapılacak iĢe göre köy ve mahalle üzerine kafile kafile ve bütün iĢçinin çalıĢtırılmasını mümkün kılacak Ģekilde tertip ve bedenen çalıĢacaklar, bu programa uygun olarak mahalli hükümetince toplu olarak iĢ mahallerine sevk olunurlar. Senelik iĢ programları mesai aylarının baĢlamasından en az bir ay evvel tertip, edilerek vali tarafından münasip ve uygun yollarla ilan edilir.

Bu programa uygun olarak dâhil bulunduğu kafile ile birlikte kendilerine tayin olunacak zamanda gösterilecek iĢ mahallerine gelmeyenler ondan sonraki kafilelerde iĢe kabul edilmezler. Ancak mükellefin mensup olduğu kafileye iĢtirak edememesi vali ve kay makamlarca takdir edilecek geçerli bir özür olduğu ortaya çıkmıĢsa bu gibi mükelleflerin diğer mesai aylarında çalıĢtırılmaları mümkündür 1525 nolu yol ve köprüler kanunun yukarıdaki maddelere aykırı olan kısımları ile 20. maddesi ve 1618 nolu kanunun hükümleri kaldırılmıĢtır. Bu kanun 1 Haziran 1931 tarihinden geçerlidir. Bu kanun hükümlerini uygulamaya Bayındırlık, Maliye, ĠçiĢleri ve Adliye bakanları yetkili ve sorumludur.

19 Mayıs 1930 tarihinde kabul edilen 1618 Nolu Yol Mükellefiyetinden Alınacak Maarif Vergisi Hakkında Kanun192‟la da bütçelerinde maarife tahsis olunmuĢ geliri maarif hizmetlerine yeterli olmayan vilayetlerin meclisi umumileri bu masraflara karĢılık olmak üzere yol ve köprüler kanunu gereğince yol parası ile mükellef olanlardan üç yüz kuruĢ verginin konulmasına ve atılmasına yetkilidirler.

Mükellefiyetlerini yol ve köprüler kanunu gereğince bedenen ifa edenler maarif inĢaatında ve maarif inĢaatı olmayan yerlerde özel idare inĢaatında azami dört gün müddetle çalıĢtırılabilirler.

Özel Ġdare inĢaatında çalıĢtırıldıkları takdirde genel meclisler veya encümenlerce tayin olunacak yevmiye bedelleri maarif hesabına gelir kaydolunur.

192 TBMM Kavanin Mecmuası, Dönem: 3, Cilt: 8, s. 271

lxxvii

Ġkinci maddede zikredilen mükelleflerin ait olduğu bakanlıklarla kararlaĢtırılacak Ģartlar dâhilinde yol ve köprüler veya diğer Devlet iĢlerinde istihdamları mümkündür. Bu takdirde yevmiye bedelleri maarif hesabına gelir olarak kaydolunur. Bu vergi yol yapısı ile birlikte ve ayni Ģartla tahsil olunur. Bu kanun hükmü 1931 senesi mali senesi sonuna kadar geçerli olmak üzere neĢri tarihinden geçerlidir. Bu kanun hükümlerini uygulamaya ĠçiĢleri, Maliye ve Maarif bakanları yetkili ve sorumludur. 8 Haziran 1930 tarihinde kabul edilen 1888 nolu Yapılacak Köprüler Ve ġoseler Ġçin Bayındırlık Bakanlığınca Yapılacak SözleĢmelerin Uygulanmasına Dair Kanunla193 1525 Nolu Yol Ve Köprüler Kanunu‟nun hükümleri çerçevesinde 1930 senesi baĢından 1942 senesi sonuna kadar yapılacak köprüler ve yollar için adı geçen kanunun 21 ve 22. maddelerinde yazılı tahsisata dayanarak, bundan sonraki yıllara kadar devam ederek taahhüdat uygulamasına Bayındırlık Bakanlığı yetkili ve sorumludur.

Bu taahhütlere ait senelik ödeme miktarları toplamı 1930-1931 senelerinde üçer buçuk milyon 1932-1933 senelerinde dörder milyon, 1934-1942 senelerinde beĢer milyon olmak üzere toplam altmıĢ milyon lirayı geçmeyecektir. 1934 yılında çıkarılan Bayındırlık Bakanlığı TeĢkilat Kanunu‟yla bu kanun kaldırılmıĢtır. 2443 Sayılı Kanun194 Türkiye Cumhuriyeti Devleti‟nin Bayındırlık alanındaki ilk teĢkilat kanunudur.

Bu kanuna göre Bayındırlık Bakanlığı “Bakanlar Kuruluna dâhil bulunan bir bakanın emir ve idaresi altına bir MüsteĢarlık, Bir Yüksek Fen Heyeti, Bir teftiĢ Heyeti, Bir özel Kalem Müdürlüğü, Üç Ġdare Reisliği, Ġki Genel Müdürlük, Bir Yüksek Mühendis Mektebi Rektörlüğü ile bir Bayındırlık Fen Mektebi Müdürlüğünden oluĢuyordu.

Bayındırlık Meclisi, Müdürler Encümeni ve Ġnzibat Komisyonu da bu kanunla kuruluyor, taĢrada Vilayet Bayındırlık BaĢ Mühendislerinin atanmaları da

193 TBMM Kavanin Mecmuası, Dönem: 3, Cilt: 8, s. 745 194 Türkiye Cumhuriyeti‟nin idari düzenlemeleri çerçevesinde bu yıllar, hem mevcut Bakanlıkların teĢkilat ve görev kanunlarının peĢ peĢe çıkarıldığı, hem de Türkiye ekonomisinde kalkınmanın temel taĢları mesabesinde olan yeni kuruluĢların devreye girdiği yıllar olmaktadır. 1934‟de kadar geçen on dört yıllık sürede Bayındırlık iĢlerini, 2 Ekim 1914 tarihli Nafıa Nezareti TeĢkilatı hakkındaki nizamnameye göre yürüten Bakanlığın artık yeni ve günün Ģartlarına uygun bir teĢkilat kanununa ihtiyacı olduğu muhakkak idi. ĠĢte bunun için 2443 sayılı teĢkilat kanunu çıkarılmıĢtır.

lxxviii

yine Bayındırlık Bakanlığına bırakılıyordu. 2443 sayılı bu kanunla Turuku Muabir Müdürüyeti Umumiyesi, “Yollar, Köprüler ve Bina ĠĢleri Reisliği” oldu195.

7 Mart 1935 tarihinde kurulan, altıncı Ġnönü hükümet programında ise demiryolu, rıhtımlar ve limanların devlet elinde bulunmasının faydaları belirtildikten sonra, nakliyede ucuz ve ekonomik iĢletmeye dikkat edileceği belirtilmiĢtir. 8 Kasım 1937 tarihinde kurulan Celal Bayar Hükümeti programında, yollar için kasabalarda ulaĢımın sağlıklı yürümesi için çalıĢılacağı belirtilmektedir. Demiryolunun ise yapılan ve satın alınanlarla beraber 7 bin km‟ye ulaĢıldığı, demiryolu hatlarının yakın gelecekte 10 bin km‟yi bulacağı belirtilmektedir. Karayollarından 652 km‟lik Ġran transit yolunun tamamlanamayan 100 km.lik kısmını tamamlanacağı, ülkede baĢlanmıĢ veya baĢlanacak asfalt yolların, köprülerin ve diğer genel ve il yollarının yapımı için bir plan hazırlanacağı belirtilmektedir. Bu konuda ġose ve Köprüler Kanunu‟nda değiĢiklikler yapılacağı belirtilmektedir. Bütün çalıĢmalara rağmen tamamlanan yollar, komĢu Balkan ülkeleriyle karĢılaĢtırıldığında ülkemizin bu konuda oldukça geri kaldığı görülmektedir196.

3.3. Yol Mükellefiyeti Uygulamasının Sona Ermesi

SavaĢın sonlarına kadar sürdürülen çalıĢmalar, demiryollarının bağlayıcı niteliği ve askeri ihtiyaçları karĢılama derecesine göre zorunlu olarak kabul edilen yollar ile sınırlı kalmıĢtır. Bu dönemdeki finansman kaynaklarının sınırlılığı, demiryolu yapımına ağırlık verilmesi, kullanılan teknolojinin yetersizliği, bu alandaki yasal düzenlemelerin yetersizliği yanında idari yapılanmanın elveriĢsizliği, karayolu çalıĢmalarım olumsuz yönde etkileyen faktörler olmuĢtur. Sonuçta, ülke düzeyinde sürekliliği olan, yerleĢim birimlerini birbirine bağlayan bir yol ağı oluĢturulamamıĢtır.

195 Arif Merdol, age., s. 2772 196 Nuran Dağlı ve Belma Aktürk, Hükümetler ve Programları 1920-1960, TBMM Basımevi, Ankara 1988, s. 108

lxxix

3.3.1. II. Dünya Harbi Yıllarında ve Sonrasında Yol Mükellefiyeti Uygulamaları

1938 yılı baĢlarından itibaren Ġkinci Dünya SavaĢı‟na hazırlık yapıldığı ve ekonomik krizlerin çoğaldığı bir dönem olması sebebiyle her alanda olduğu gibi karayolları alanında da bazı sıkıntılar meydana gelmiĢtir. Fakat harbin doğurduğu zaruretler, karayollarımızla alakadar olunması lüzumunu da ortaya çıkarmıĢtır. Özellikle askeri bakımdan önemli bölgelerde (Trakya gibi) yol faaliyetlerine giriĢilmiĢ fakat finansman güçlükleri yüzünden meselenin haline imkân bulunamamıĢtır. Bu dönemin önemli çalıĢmalarından biriside turistik yollar meselesidir.

Karayollarının ülke turizmine dolayısıyla kalkınmamıza katkısının anlaĢılması önemli bir geliĢme olarak görülebilir. Bu amaçla 22 Haziran 1938 tarihinde 3477 Sayılı Kanunla, Ġzmir Vilayeti Turistik Yollarının ĠnĢaası Hakkındaki Kanun çıkarılmıĢtır. 1938 yılı baĢında karayollarını izin uzunluğu, 9179 km.yi Ģose olmak üzere 38.864 km.ye ulaĢmıĢtır ki bu da önemli sayılacak bir geliĢmedir197.

Ġkinci Dünya SavaĢı‟ndan sonra devletin yol politikasında anlayıĢ değiĢikliği olmuĢtur. SavaĢ dolayısıyla yol yapımı, savaĢ gerekleri göz önüne alınarak planlanmıĢtır. Yol çalıĢmaları savunma stratejisi gereklerine uygun biçimde yürütülmüĢtür. Bu amaçla da 1941 yılında Nafia Birlikleri adı altında yol yapım ve onarım birlikleri kurulmuĢtur. Bu birlikler, iĢlerin önemi ve önceliğine göre çeĢitli bölgelerde çalıĢtırılmıĢtır. Bunlar daha sonraları bayındırlık birlikleri adını alarak 1945 yılına kadar çalıĢmalarım devam etmiĢlerdir.

Bu yeni değiĢikliğe paralel olarak yol çalıĢmasını daha iyi yürütmek için, Kocaeli ve Trakya Yolları ĠnĢaat Müdürlüğü, Güney Yolları ĠnĢaat Müdürlüğü kurulmuĢtur. 1943 yılında, Trabzon ve Erzurum mıntıka müdürlükleri birleĢtirilerek, “Yukarı Doğu Bölgesi Mıntıka Müdürlüğü” adını almıĢtır. Bütün bu çabalara rağmen yol yapımına yeterli kaynak ayrılmadığı için, savaĢ süresince yollar yeniden yıpranmıĢtır. Yolları iyileĢtirmek amacıyla 1943 yılında Yol

197 Nuran Dağlı ve Belma Aktürk, age., s. 124

lxxx

Mükellefiyeti Yasası yeniden düzenlenmiĢ ve yol vergisi iki katına çıkartılmıĢtır198.

Yol parasının iki katına çıkarıldığı sırada yapılan Meclis görüĢmelerinde, yol vergisi yükümlülerinden yılda toplam 11 Milyon 268 bin TL gelir elde edilmekte ve bunun, 1 Milyon 704 bin TL‟si Bayındırlık Bakanlığı‟na, 5 milyon 247 bin TL‟si ise il özel idarelere verilmektedir. Ġzzet Arukan, kanunu sunarken yaptığı tahminlere göre, verdiği önergenin kabul edilmesi durumunda yol vergisinden elde edilecek toplam gelir 18 milyon 780 bin liraya çıkacaktı. Bayındırlık Bakanlığı‟nın payı 2 milyon 817 bin TL, yol iĢlerine harcanacak para ise 11 milyon lira olacaktı. Yol parasının iki katına çıkarılmasıyla, 1944‟te toplanan yol vergisi de yaklaĢık olarak iki katı artarak, milletvekilinin yaptığı tahmini geçerek, 24 milyon 161 bin lira olmuĢtur199.

Yol vergisinin arttırılması için Meclis tartıĢmalarının yapıldığı 21 Mayıs 1943 günü verginin arttırılması isteklerine karĢı sert bir muhalefet de vardır. Bütçe komisyonu, yasarım kaldırılması, modern vergi sistemine geçilmesi ve yeni kaynaklar yaratılmasından yanadır. Yeni konacak vergiler ile yol sorununun çözülmeyeceği, daha önce yapılmayan yolların bu dönemde de yapılmayacağı200 belirtilmiĢtir.

Karayolu sorununa bakıĢ açısının değiĢmesinde, Amerikan Federal Ġdaresi Yolları Genel Müdür Yardımcısı M. G. Hilts‟ın, Türkiye‟ye gelerek dört aylık bir incelemeden sonra 26 ġubat 1948‟de hazırladığı “Türkiye‟nin Yol Durumu” baĢlıklı raporu Bayındırlık Bakanlığı‟na sunması önemli rol oynamıĢtır. Rapor yol yapımı ve finansmanına iliĢkin olarak çeĢitli önerilerde bulunmuĢtur. Bu arada 1947 yılından itibaren Amerika, dıĢ yardımlar çerçevesinde karayolları yapımına yardım etmeye baĢlamıĢtır. Bu yardım, önce Askeri Yardım Heyeti tarafından, daha sonra da Ġktisadi ĠĢbirliği Örgütü (ECA) aracılığıyla sürdürülmüĢtür. Ayrıca

198 Korkut Boratav, age., s. 297 199 Bilsay Kuruç, age., s. 49 200 TBMM, Zabıt Ceridesi, Cilt: l, TBMM Matbaası, Ankara 1943, s. 130

lxxxi

bütçeden karayollarına ayrılan pay ve ödenekler de bu yıldan sonra arttırılmıĢtır201.

1947-1948 yılları, karayollarının yetersizliğinin ülke ekonomisinin geliĢmesini engellediği yıllar olmuĢtur. Bu yıllardan itibaren yabancı uzmanların da yardımıyla, hükümet ciddi bir çalıĢma içerisine girmiĢtir, özellikle 1948 yılı, karayolları alanında yeni politikanın uygulandığı, önemli geliĢmelerin kaydedildiği bir yıldır. Karayolları açısından bir dönüm noktası olan 1948 yılı, aynı zamanda Yol Vergisi uygulamalarına karĢı bir muhalefetin de iyice belirginleĢtiği yıl olmuĢtur. 3 Ekim 1948 yılında Yol Vergisi Kanunu‟nda yeniden değiĢiklik yapılmıĢtır. Yeni değiĢikliğe göre, belirli bir düzeyden fazla kazanç, arazi ve bina vergisi ödemekte olan yükümlülerden ödedikleri verginin miktarına göre Yol Vergisi alınacağı hükme bağlanmıĢtır. 30 milyon liralık bir gelir sağlanmasının tahmin edildiği bu değiĢikliğe göre elde edilen gelirin % 50‟si hazineye, % 30‟u il özel idarelerine ve % 20‟si de belediyelere verilecektir202. Ardından 18 ġubat 1949‟da çıkarılan kanunla, Yol Vergisi, hükümet gündemine bir tasarıyla203 alınmıĢ ve “Akaryakıtlardan Alınan Yol Vergisi” ile dolaylı bir vergiye dönüĢtürülmüĢtür. Böylece çıkardan bu yasayla yol vergisi dolaysız vergi özelliğinden ayrılmıĢtır204.

Yol iĢleri için benzinden alınacak vergi hakkındaki 5336 Sayılı Kanuna ek kanun tasarısının205 birinci müzakeresinde söz alan Gümrük ve Tekel Bakanı Nuri Özsan‟la Maliye Bakanı Halil Ayan, ileri sürülen itirazlara karĢılık verdikleri cevapta, tasarının bizde Alman benzin vergisiyle bir alâkası olmadığını belirtmiĢ ve milletlerarası bir hukuk nizamına uyularak, kordiplomatiğe ait motörlerm- bezenlerden vergi alınmayacağını bu tasarının kanun haline getirileceğini söylemiĢtir. Neticede tasarının birinci müzakeresi tamamlanmıĢtır. Daha sonraki oturumda Sanayi ve Ticarette ĠĢ TeftiĢi Hakkındaki 81 numaralı Milletlerarası ÇalıĢma SözleĢmesi‟nin Onanması Hakkındaki Kanun Tasarısı ile Yol ĠĢleri Ġçin

201 Leyla ġen, age., s. 149 202 Ulus Gazetesi, 3.10.1948 203 BCA, 30.18.1.2/ 118.93.14 204 IĢıl Çakan, age., s. 298 205 BCA, 30.01/78.488.2 (12.07.1950)

lxxxii

Benzinden Alınacak Vergi Hakkındaki 5336 Sayılı Kanun‟a ek kanun tasarısının ikinci müzakeresi yapılmıĢ ve bu tasarılar açık oyla kabul edilmiĢtir206.

1 Mart 1950 tarihinde yürürlüğe giren 5539 Sayılı Kanunla Karayolları Genel Müdürlüğü207 kurulmuĢtur. Bu tarihten sonra yol finansmanı iki Ģekilde sağlanmıĢtır. Birinci 1929 tarihli ġose ve Köprüler Kanunu ve buna ek olarak yapılan değiĢikliklere göre Bayındırlık Bakanlığı‟na bırakılan % 15‟lik pay, ikincisi ise akaryakıttan alman Ġstihlak Vergisi‟dir. Yol vergisinin kaldırılması ve akaryakıttan alınması hususu 1952 yılı baĢında gündeme gelmiĢtir208. Bu vergi 1952 yılında yeniden ele alınmıĢ ve 5889 Sayılı ve 29 ġubat 1952 tarihli yazıyla ġose ve Köprüler Kanunu‟nun Yol Vergisi‟ne iliĢkin maddeleri kaldırılmıĢtır209. Dönemin gazetelerinden AkĢam‟da bu değiĢiklik, “Yol Vergisi Kaldırıldı” baĢlığıyla ifade bulmuĢtur. Gazetede, “Buna mukabil kabul edilen kanunla benzine 3, gaza 7, mazota 5 kuruĢ zam yapıldığı ve Hükümetin zam politikasının Ģiddetle tenkit edildiği ve D.P. programıyla durumun tezat teĢkil ettiği belirtilmektedir.”210 Dolayısıyla 1953 yılına kadar Yol Vergisi vatandaĢın ödediği vergiler arasındaki yerini korumuĢtur. Ancak bu tarihten itibaren yol vergisi “Akaryakıttan Alınan Yol Vergisi” adıyla dolaylı vergi biçimine sokulmuĢtur. 1 Mart 1957 yılında yürürlüğe giren, Gider Vergileri Kanunu ile daha önce alınan Akaryakıt Ġstihlak Vergisi ve Akaryakıt Yol Vergisi kaldırılmıĢ, bunların yerine “Akaryakıt Ġstihsal Vergisi” getirilmiĢtir211. Böylece yürürlüğe giren, Gider Vergileri Kanunu‟yla yol vergisi uygulamaları sona ermiĢtir.

206 Leyla ġen, age., s. 145 207 Karayolları Genel Müdürlüğü KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun (5539 Sayılı Kanun)”, Resmi Gazete, 7434, 16 ġubat 1950 208 Son Posta, 22 Ocak 1952, s. 7; Vakit, 22 Ocak 1952, s. 6 209 Vakit, 29 ġubat 1952, s. 6 210 AkĢam, 29 ġubat 1952, s. 2 211 Yahya Sezai Tezel, age., s. 442

lxxxiii

SONUÇ

Osmanlı Devleti yol yapımında nüfusun belli kesimini zorunlu çalıĢma yükümlüsü tayin eden bir yol izlemiĢ ve bu mükellefiyeti 1869‟dan itibaren ülkenin genelinde uygulaya koymuĢtur.

Osmanlı Devleti‟nde Tanzimatla birlikte yol konusunda önemli geliĢmelerin baĢladığını görmekteyiz. Fakat yol konusunda bu günkü Anadolu topraklarımızdan çok, milli sınırlarımız dıĢında kalan alanlara harcamaların önemli bir kısmının ayrılması, siyasi yapıda görülen bozulmalar, güvenliğin yeterince sağlanamaması, ekonomik sıkıntılar, birbiri ardınca gelen yıpratıcı harpler gibi sebeplerle yol konusunun ihmal edildiğini görmekteyiz.

Yol vergisi yükümlülüğü Osmanlı Devleti‟nden kalan ve Cumhuriyet‟in ilk otuz yılında uygulanan vergilerden biridir. Bu vergi, Cumhuriyet dönemi vergileri içinde 1920‟lerden, 1950‟li yıllara kadar yer almıĢtır. Bu özelliği ile en uzun süre uygulanan bir baĢ vergi olmuĢtur. Uygulandığı süre içinde geniĢ kesimleri sosyal ve ekonomik açıdan oldukça zor durumda bırakmıĢ ve özellikle tarım kesimi üstünde ağırlığını hissettirmiĢtir.

Cumhuriyet döneminde karayollarında yapılan düzenlemelere baktığımızda, 1921 yılında çıkarılan “Tarık Bedeli Nakdisi Kanunun”, 1925 yılına kadar devam ettiğini bu kanunla yol konusunda vatandaĢın katkılarının sağlanmaya çalıĢıldığını görmekteyiz. Fakat ekonomik sıkıntılar ve yokluklar sebebiyle gerekli finansman sağlanamamıĢtır. Bu sebeple 1925 yılında “Yol Mükellefiyeti Kanunu‟nun” çıkarıldığını, bu kanunla vatandaĢın yol iĢlerinde bedenen çalıĢmasının da amaçlandığını görürüz. Bu kanunla kiĢilere yılda 6 günden az 12 günden fazla olmamak üzere yol iĢlerinde çalıĢma yükümlülüğü getirilmiĢtir. Bedenen çalıĢmak istemeyenlerden ise yine vergi alımına devam edilecektir. Bu kanunla getirilen önemli bir yenilik ise yol için toplanan paraların sadece yol yapım ve bakımına harcanılması hususunun kanuni hale getirilmesidir. Fakat yine de o günkü Ģartlar bu hükmü geçersiz kılmıĢtır.

lxxxiv

1929 yılında çıkarılman “ġose Ve Köprüler Kanunu” yol konusunda önemli bir yenilik getirmiĢtir. Kanunla genel bütçeden finanse edilmek üzere “Milli ġoseler” adı altında Devlet Yolları ağı tespit ediliyordu. 1934 yılında ise Türkiye Cumhuriyet Devleti‟ne Bayındırlık TeĢkilatını kazandıran ilk kanun olan “Nafia Vekaleti TeĢkilat ve Vazifelerine Dair Kanun” çıkarılmıĢtır. Karayolları konusunda bu kanunla birlikte planlı ve programlı bir çalıĢma döneminin de baĢladığını görmekteyiz.

Yol vergileri veya özelde karayolu yapımı ve onarımı için alınan vergiler her ülkede farklı olmuĢtur. Bunun yarımda bu iĢlerin yapılması için bazı ülkeler zorunlu çalıĢma yasaları çıkararak sorunu çözmeye çalıĢmıĢlardır. Millî Mücadele döneminde, yol vergisi bedel olarak alınmıĢ ve 1921‟deki düzenlemeyle, 18-60 yaĢları arasındaki bütün erkekler, yol vergisi vermek zorunda tutulmuĢtur.

Cumhuriyet döneminde de kuruluĢundan itibaren 1950‟li yılları içine alan dönemde yol yapımında uygulama Yol Vergisi Ģeklinde devam ettirilmiĢtir. Yol Vergisi veya “Yol Mükellefiyeti” uygulandığı dönemlerde yükümlünün vergisi, kazancını aĢar hale gelmiĢtir. Dolayısıyla vergiyi ödeyemedikleri için de yükümlüler zorunlu çalıĢmaya tabi tutulmuĢlardır.

Ġkinci Dünya SavaĢı‟na girmediğimiz halde, savaĢın getirisi olan ekonomik sıkıntılar mükellefi zor durumda bırakmıĢ, bu durum karĢısında hafifletici tedbirlere baĢvurulmuĢtur. SavaĢ sonrasında ise, karayolları politikasında değiĢikliklere gidilmiĢ, önce dıĢarıdan sağlanan yardımlarla, 1949‟da akaryakıttan alınan Yol Vergi‟siyle karayolu finansman kaynağı değiĢmiĢtir. Buna rağmen 1950‟li yılları da içine alan Yol Vergisi yükümlülüğü özellikle tarım kesimini etkilemiĢtir.

1957 yılında tamamıyla kaldırılan Yol Vergisi uygulaması ekonomik durumu zayıf olan tarım kesimini etkilediği için kırsal alanda yaĢayanları kentlerde yaĢayanlara kıyasla daha fazla etkilemiĢtir.

lxxxv

KAYNAKLAR

ARġĠVLER

BaĢbakanlık Cumhuriyet ArĢivi (BCA)

ZABITLAR VE DÜSTURLAR

TBMM, Kanun Mecmuası

TBMM Kavanin Mecmuası

TBMM, Zabıt Ceridesi

DÜSTUR

GAZETELER

AkĢam

Cumhuriyet

Hürriyet

Son Posta

Ulus Gazetesi

Vakit

KĠTAPLAR

AKANDERE,Osman; Milli ġef Dönemi Çok-Partili Hayata GeçiĢte Rol Oynayan Ġç ve DıĢ Tesirler 1938-1945, Ġz Yayıncılık, Ġstanbul 1998.

AKÇA,Yusuf; Bütçe ve Devlet Muhasebesi, Ġstanbul Üniversitesi, Ġktisat Fakültesi Yayın No: 4047/555, Ġstanbul 1996.

AKDAĞ,Mustafa; Türkiye’nin Ġçtimai ve Ġktisadi Tarihi I, Ankara 1959.

lxxxvi

AKDAĞ,Mustafa; Türkiye’nin Ġktisadi ve Ġçtimai Tarihi (1453-1599), Cilt: 11, Cem Yayınevi, Ġstanbul 1974.

AKDEMĠR,Tekin; Mahalli Ġdareler, Seçkin Yayınevi, Ankara 2001.

AKTAR,Ayhan; Varlık Vergisi ve TürkleĢtirme Politikası, ĠletiĢim Yayınları, Ġstanbul 2000.

AKYILDIZ,Ali; Tanzimat Dönemi Osmanlı Merkez TeĢkilatında Reform (1836-1856), Eren Yayıncılık, Ġstanbul 1993.

Atatürk, Söylev ve Demeçler, Cilt: II, TTK Yayını, Ankara 1997.

AYBARS,Ergün; Atatürk, ÇağdaĢlaĢma ve Laik Demokrasi, Ġleri Kitabevi Yayınları, Ġzmir 1994.

AYDIN,Mehmet Akif; Türk Hukuk Tarihi, Beta Basım Yayın Dağıtım A.ġ., Ġstanbul 1999.

BĠLĠCĠ,Nurettin; Vergi Hukuku Genel Ġlkeler ve Türk Vergi Sistemi, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2007.

BĠNGÖL,Ġrfan; Ülkemizde Anayasa Hareketleri, Atak Ofset, Ankara 1993.

BORATAV,Korkut; Türkiye Ġktisadi Tarihi, (1908-1985), Gerçek Yayınevi, Ġstanbul 1989.

BORATAV,Korkut; Türkiye Ġktisat Tarihi (1908–2002), Ġmge Kitabevi, Ankara 2003.

BOSTAN,Ġdris; Osmanlı Bahriye TeĢkilatı, (XVII. Yüzyılda Tersane-Ġ Amire), Türk Tarih Kurumu, Ankara 1992.

CEM,Ġsmail; Türkiye’de Geri KalmıĢlığın Tarihi, Can Yayınları, Ġstanbul 1999.

lxxxvii

CEZAR,Yavuz; Osmanlı Maliyesinde Bunalım ve DeğiĢim Dönemi (XVIII. Yüzyıldan Tanzimat’a Mali Tarih), Alan Yayıncılık, Ġstanbul 1986.

CĠN,Halil; Osmanlı Toprak Düzeni ve Bu Düzenin Bozulması, Boğaziçi Yayınları, Ġstanbul 1985.

CĠN,Halil; Osmanlı Toprak Düzeni ve Bu Düzenin Bozulması, Selçuk Üniversitesi Yayınları, Konya 1992.

ÇADIRCI,Musa; Tanzimat Döneminde Anadolu Kentlerinin Sosyal ve Ekonomik Yapıları, Türk Tarih Kurumu, Ankara 1991.

ÇAKAN,IĢıl; Türk Parlamento Tarihinde II. TBMM, ÇağdaĢ Yayınları, Ġstanbul 1999.

ÇAKIR,CoĢkun; Tanzimat Dönemi Osmanlı Maliyesi, Küre yayınları, Ġstanbul 2001.

DAĞLI Nuran ve AKTÜRK, Belma; Hükümetler ve Programları 1920- 1960, TBMM Basımevi, Ankara 1988.

ELDEM,Vedat; Osmanlı Ġmparatorluğu’nun Ġktisadi ġartları Hakkında Bir Tetkik, Türk Tarih Kurumu Yayını, Ankara 1994.

ERDOĞAN,Öner, Mali Olaylar Ve Düzenlemeler IĢığında Osmanlı Ġmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Mali Ġdare, T.C.Maliye Bakanlığı Yayınları, Ankara 2001.

ERDOĞAN,Öner; Vergi Açısından Türk Kanunu Hukuku, Maliye Bakanlığı, Tetkik Kurulu Yayını No: 1980/221, Ankara 1981.

ERGĠN,Osman Nuri; Mecelle-i Umur-ı Belediye, Cilt:4, Ġstanbul BüyükĢehir Belediyesi Yayınları, Ġstanbul 1995.

ERGĠNAY, Akif; Kamu Maliyesi, SavaĢ Yayınları, Ankara 1998.

lxxxviii

ERYILMAZ,Bilal; Tanzimat Yönetiminde ModernleĢme, ĠĢaret Yayınları, Ġstanbul 1992.

GENÇ,Mehmet; 18. Yüzyılda Osmanlı Ekonomisi ve SavaĢ, Osmanlı Ġmparatorluğunda Devlet ve Ekonomi, Ötüken Yayıncılık, Ġstanbul 2002.

GENÇ,Mehmet; Osmanlı Ġmparatorluğunda Devlet ve Ekonomi, Ötüken Yayınları, Ġstanbul 2000.

GÜRSOY, Bedri; 1876 Anayasası’nın Mali Hükümleri, Prof. Dr. Fadıl H. Sur‟ un Anısına Armağan, A.Ü.S.B.F.Yayın No: 522, Ankara 1983.

HAMĠTOĞULLARI,BeĢir; Atatürk Dönemi Ekonomi Politikası ve Türkiye’nin Ekonomik GeliĢmesi, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi ve Türkiye Ekonomi Kurumu, Ankara 1982.

HASSAN,Ümit; Osmanlı, Örgüt- Ġnanç- DavranıĢtan Hukuk Ġdeolojiye, ĠletiĢim Yayınları, Ġstanbul 2001.

ĠNALCIK,Halil; Osmanlı Ġmparatorluğu Klasik Çağ (1300-1600), (Çev.: RuĢen Sezer), Yapı Kredi Yayınları, Ġstanbul 2003.

ĠNALCIK,Halil; Osmanlı Ġmparatorluğu, Toplum ve Ekonomi, Eren Yayıncılık, Ġstanbul 1993.

ĠNALCIK,Halil; Osmanlı Ġmparatorluğunun Ekonomik ve Sosyal Tarihi, Cilt: I, Eren Yayıncılık, Ġstanbul 2000.

ĠNALCIK,Halil; Osmanlı’da Devlet, Hukuk ve Adalet, Eren Yayıncılık, Ġstanbul 2000

ĠNAN,A.Afet; Ġzmir Ġktisat Kongresi (17 ġubat–4 Mart 1923), Türk Tarih Kurumu, Ankara 1989.

KARAL,Enver Ziya; Osmanlı Tarihi, Cilt: VI, TTK Yayını, Ankara 1995.

lxxxix

KARAMÜRSEL,Ziya; Osmanlı Mali Tarihi Hakkında Tetkikler, TTK Yayını, Ankara 1989.

KARATEPE,ġükrü; Osmanlı Siyasi Kurumları Klasik Dönem, ĠĢaret Yayınları, Ġstanbul 1989.

Karayolları Genel Müdürlüğü, Bayındırlıkta 60 Yıl, Karayolları Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara 1983.

KARPAT,Kemal H.; Osmanlı ModernleĢmesi, (Çev.: Akile Zorlu Durukan-Kaan Durukan), Ġmge Kitabevi Yayınları, Ankara 2002.

KAZGAN,Gülten; Tanzimat’tan 21. Yüzyıla Türkiye Ekonomisi Birinci KüreselleĢmeden Ġkinci KüreselleĢmeye, Ġstanbul Üniversitesi Yayınları No: 22, Ġstanbul 2002.

KAZICI,Ziya; Osmanlı’da Vergi Sistemi, Bilge Yayınları, Ġstanbul 2005.

KEYDER,Çağlar; Dünya Ekonomisi Ġçinde Türkiye (1923-1929), Yurt Yayınları, Ġstanbul 1993.

KĠLĠ Suna ve GÖZÜBÜYÜK,A. ġeref; Türk Anayasa Metinleri (Sened- i Ġttifak’tan Günümüze), Türkiye ĠĢ Bankası Kültür Yayınları, Ġstanbul 2000

KOÇAK,Meshure; Türk Vergi Sistemi, Atatürk Üniversitesi Basımevi, Erzurum 1994.

Koçi Bey, Koçi Bey Risalesi, (SadeleĢtiren: Zuhuri DanıĢman), Kültür Ve Turizm Bakanlığı Yayınları, Ankara 1985.

KUNT,Metin; Türkiye Tarihi (Osmanlı Devleti 1600-1908), Cilt: 3, Cem Yayınevi, Ġstanbul 2000.

KURT,Yılmaz (Yay. Haz.) Koçibey Risalesi; Akçağ Yayınları, Ankara 1998.

KURUÇ,Bilsay; Belgelerle Türkiye Ġktisat Politikası (1929-1932), Cilt: 1, AÜSBF. Yayını, No: 569, Ankara 1988.

KÜTÜKOĞLU,Mübahat S.; (Yay. Haz.), Lütfi PaĢa Asafnamesi -Yeni Bir Metin Tesisi Denemesi”, Prof. Dr. Bekir Kütükoğlu‟na Armağan, Edebiyat Fakültesi Basımevi, Ġstanbul 1991.

MĠROĞLU,Ġsmet; Kemah Sancağı ve Erzincan Kazası, Türk Tarih Kurumu, Ankara 1990.

MUTLU,N.Yücel; Bayındırlık Bakanlığı Tarihi (1920-1988), Bayındırlık Bakanlığı Yayını, Ankara 1989.

NADAROGLU,Halil; Kamu Maliyesi Teorisi, Beta Basım Yayım Dağıtım A.ġ., Ġstanbul 2000.

OĞUZ,Burhan; Türk Halk DüĢüncesi ve Hareketlerinin Ġdeolojik Kökenleri III, Simburg Kitapçılık, Ġstanbul 1997.

OKYAR,Osman; Atatürk’ün Ġktisadi GörüĢü, Türkiye ĠĢ Bankası Kültür Yayınları, Ġstanbul 1990.

ORHONLU,Cengiz; Osmanlı Ġmparatorluğu’nda Derbend TeĢkilatı, Eren Yayıncılık, Ġstanbul 1990.

ORTAYLI,Ġlber; Osmanlı’da DeğiĢim Ve Anayasal Rejim Sorunu, (Seçme Eserleri II), ( Eser içinde 19. Yüzyıl Ankara’sına Demiryolunun Gelişi ve Bölgedeki Üretim Eylemlerinin Değişimi), Türkiye ĠĢ Bankası Kültür Yayınları, Ġstanbul 2008.

ÖZBĠLGEN,Erol; Osmanlı Hukukunun Yapısı, Nihal Kitabevi, Ġstanbul 1985.

PARASIZ,Ġlker; Türkiye Ekonomisi 1923’den Günümüze Ġktisat ve Ġstikrar Politikaları, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa 1998.

xci

SAYAR,Ahmet Güner; Osmanlıdan 21. Yüzyıla, Ekonomik, Kültürel ve Devlet Felsefesine Ait DeğiĢmeler, Ötüken Yayınları, Ġstanbul 2001.

SAYIN,Abdurrahman Vefik; Tekâlif Kavaidi (Osmanlı Vergi Sistemi), Maliye Bakanlığı APKK BaĢkanlığı Yayın No: 1999/352, Ankara 1999.

SERTOĞLU,Mithat; Osmanlı Tarih Lugati, Enderun Kitabevi, Ġstanbul 1986.

ġEN,Leyla; Türkiye’de Demiryolları ve Karayollarının GeliĢim Süreci, Tesav, Ankara 2003.

ġENER,Abdüllatif; Tanzimat Dönemi Osmanlı Vergi Sistemi, ĠĢaret Yayınları, Ankara 1990.

TABAKOĞLU,Ahmet; Gerileme Dönemine Girerken Osmanlı Maliyesi, Dergâh Yayınları, Ġstanbul 1985.

TABAKOĞLU,Ahmet; Ġslâm ve Ekonomik Hayat, Diyanet ĠĢleri BaĢkanlığı Yayınları, Ġstanbul 1987.

TABAKOĞLU,Ahmet; Türk Ġktisat Tarihi, Dergah Yayınları, Ġstanbul 2003.

TANSEL,Selahattin; Mondros tan Mudanya’ya Kadar, Cilt: III, M.E. Basımevi, Ġstanbul 1991.

TEZEL,Yahya Sezai; Cumhuriyet Dönemi Ġktisat Tarihi (1923-50), Yurt Yayınları, Ankara 1982.

TOKGÖZ,Erdinç; Türkiye’nin Ġktisadi GeliĢme Tarihi (1914-1999), Ġmaj Yayıncılık, Ankara 1999.

TOSUNER,Mehmet; 1980 Sonrası Türk Vergi Sisteminin Yapısı ve GeliĢimi, Bayraklı Matbaacılık, Ġzmir 1989.

xcii

TOYNBEE,Arnold J.; Türkiye III (Bir Devletin Yeniden DoğuĢu), (Çev.: Kasım Yargıcı), Yenigün Haber Ajansı Basın ve Yayıncılık, Ġstanbul 1999.

TUĞ,Salih; Ġslâm Vergi Hukukunun Ortaya ÇıkıĢı, M.Ü. Yayınları, Ġstanbul 1984.

TURHAN,Salih; Vergi Teorisi ve Politikası, Filiz Yayınları, Ġstanbul 1993.

TÜMERTEKĠN,Erol; UlaĢım Coğrafyası, Ġstanbul Üniversitesi Yayınları, Ġstanbul 1987.

TÜRKDOĞAN,Orhan; Sosyal Hareketlerin Sosyolojisi, BirleĢik Yayıncılık, Ġstanbul 1997.

ÜÇOK CoĢkun ve MUMCU,Ahmet,; Türk Hukuk Tarihi, Ankara 1985

ÜNAL,Mehmet Ali; Osmanlı Müesseseleri Tarihi, Kardelen Kitabevi, Konya 1998.

VARCAN,Nezih; Türkiye’de Vergi Politikalarının OluĢumu (Cumhuriyet Dönemi), Anadolu Üniversitesi Ġktisadi ve Bilimler Fakültesi Yayınları, No:43 EskiĢehir 1987.

YEDĠYILDIZ,Bahaeddin; Osmanlı Toplumu, Osmanlı Devleti ve Medeniyeti Tarihi I, Ġstanbul 1994, IRCICA Yayınları, Ġstanbul 1994.

YERELĠ,Ahmet Burçin; Ekonomik Özgürlükler ve Türkiye’de Devlet- Birey ĠliĢkisi, Gazi Kitabevi, Ankara 2003.

ZABUNOĞLU,Yahya Kazım; Kamu Hukukuna GiriĢ, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları No: 328, Ankara 1973.

xciii

DERGĠ VE MAKALELER

AKTAN,CoĢkun Can; “Bir Vergi Tahsil Usulü Olarak İktâ Sistemi”, Türk Dünyası AraĢtırmaları, Ayrı Basım, Türk Dünyası AraĢtırmaları Vakfı, Ġstanbul 1986.

AKTAN,Okan H.; “Atatürk’ün Ekonomi Politikası: Ulusal Bağımsızlık ve Ekonomik Bağımsızlık”, Hacettepe Üniversitesi Edebiyat Fakültesi Dergisi, Cumhuriyetimizin 75. Yılı Özel Sayısı, Ankara 1998.

ARSLAN,Ahmet; “Aydınlanma”, ÇağdaĢ Türkiye Tarihi AraĢtırmaları Dergisi, Sayı: 1/2, Yıl: 1992.

BAKIRTAġ Ġbrahim ve TekinĢen,Ali; “Dünya Savaşları ve Büyük Buhran Arasındaki Etkileşimin Ekonomi Politiği”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı: 12, Yıl: 2004

BARKAN,Ömer Lütfi; “Timar Maddesi”, Ġslâm Ansiklopedisi, Mili Eğitim Bakanlığı Yayınları, Cilt: XII/I, EskiĢehir 1997.

COġKUN,Ali; “Cumhuriyetin İlk Yıllarında Türkiye Ekonomisi “, Atatürkçü DüĢünce Dergisi, Sayı: 4, Kasım 2003.

ÇADIRCI,Musa; “Tanzimat Döneminde Karayolu Yapımı”, Tarih AraĢtırmaları Dergisi, Cilt: XV, Sayı: 26, Yıl: 1991.

ÇELEBĠ,Esat; “Atatürk’ün Ekonomik Reformları Ve Türkiye Ekonomisine Etkileri (1923-2002)”, DoğuĢ Üniversitesi Dergisi, Sayı: 5, Ocak 2002.

DURSUN,Ġbrahim; “1930-1938 Dönemi Maliye Politikası Uygulaması”, Afyon Kocatepe Üniversitesi ĠĠBF Dergisi, Cilt: 1, Sayı: 2, Aralık 1999.

HALAÇOĞLU,Yusuf; “Osmanlı İmparatorluğunda Menzil Teşkil Hakkında Bazı Mülahazalar”, Osmanlı AraĢtırmaları Dergisi, Cilt: II, Enderun Kitabevi, Ġstanbul 1981.

xciv

KONUKMAN,Aziz; “Cumhuriyetin Kuruluş Yılları ve 80 Sonrası Dönemin Bütçe Politikaları-Uygulamaları: Devletin İnşasından Devletin Tasfiyesine”, Gazi Üniversitesi Ġ.Ġ.B.F. Dergisi, Sayı: 2, 2003.

MERDOL,Arif; “Cumhuriyet Dönemi Ulaşım Modelleri”, Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, Cilt: 9, ĠletiĢim Yayınları, Ġstanbul 1983.

ORHONLU,Cengiz; “Mesleki Bir Teşekkül Olarak Kaldırımcılık ve Osmanlı Şehir Yolları Hakkında Bazı Düşünceler”, Osmanlı Ġmparatorluğu’nda ġehircilik Ve UlaĢım Üzerine AraĢtırmalar, Ege Üniversitesi, Ġzmir 1984.

ÖNDER,Ġzzettin; “Türk Vergi Sistemi Yapısının Ekonomik Analizi”, Erciyes Üniversitesi ĠĠBF Dergisi, Sayı: 4, Mayıs 1983.

TEKELĠ Ġlhan ve ĠLKĠN,Selim; “Türkiye’de Ulaştırmanın Gelişimi”, Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, Cilt: 9, Ġstanbul 1983.

TOZLU, Selahattin; “Osmanlı Yol Düzenlemeleri (1839-1908)”, Osmanlı Ansiklopedisi, Yeni Türkiye Yayınları, Cilt: III, Ankara 2000.

ÜLKEN,Yüksel; “İzmir İktisat Kongresi ve Ekonomide Yön Arayışları”, 1885–1985 Türk Ekonomisinin 100 Yılı ve Ġzmir ve Ġzmir Ticaret Odası Sempozyumu, 21–23 Kasım 1985.

VURAL,Ġstiklal YaĢar; “Atatürk Dönemi Maliye Politikaları: Liberal İktisattan Karma Ekonomiye”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 20, Nisan 2008.

YAZICI,Nesimi; “Tanzimat’ta Haberleşme ve Kara Taşımacılığı”, Ankara Üniversitesi Osmanlı Tarihi AraĢtırma ve Uygulama Merkezi Dergisi 3, Ankara 1992.

xcv

ANSĠKLOPEDĠLER

Siyasal DüĢünce Ansiklopedisi