Innst. S. Nr. 190 (2003-2004) Innstilling Til Stortinget Fra Kontroll- Og Konstitusjonskomiteen

Innst. S. nr. 190 (2003-2004) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen

Dokument nr. 12:13 og 12:14 (1999-2000)

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen De to forslagsstillerne tar utgangspunkt i den grunn- angående forslag fra Thomas Chr. Wyller, vedtatt til lovsmessige hjemmel for at Norge kan slutte seg til EU. fremsettelse av Anne Enger Lahnstein og John Dale, Forslaget i Dokument nr. 12:13 (1999-2000) omfatter om endring av Grunnloven § 93 (Rådgivende folke- for øvrig alle tilfeller der Norge avstår suverenitet til avstemning) og forslag fra Erna Solberg om endring internasjonale organisasjoner etter prosedyren i § 93. av Grunnloven § 93 (Norsk tilslutning til Den euro- Siden de fremsatte forslag gjelder endring av samme peiske union) grunnlovsbestemmelse, om enn ikke samme deler av bestemmelsen, og siden forslagene også til en viss grad har samme motivasjon og begrunnelse, velger komi- Til Stortinget teen å behandle forslagene i samme innstilling. Det vises også til Stortingets forretningsorden § 18 tredje ledd, hvor det heter at saker som hører sammen, skal tas SAMMENDRAG opp i samme innstilling, så langt råd er. Forslagene I Dokument nr. 12 (1999-2000) er det fremsatt to berører imidlertid forskjellige deler av § 93, og vil også grunnlovsforslag om endring av Grunnloven § 93. ha ulik virkning om de skulle bli vedtatt, i tillegg til at Bestemmelsen i Grunnloven § 93 ble vedtatt i 1962, og de to forslagene heller ikke med nødvendighet eksklu- gir hjemmel for suverenitetsavståelse på et saklig derer hverandre. Stortinget må derfor ta stilling til avgrenset område til internasjonale organisasjoner. hvert enkelt grunnlovsforslag for seg. Bestemmelsen lyder: Forslag nr. 13 "For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed Dokument nr. 12:13 (1999-2000) er et forslag fra eller fremme international Retsorden og Samarbeide Thomas Chr. Wyller, vedtatt til fremsettelse av Anne kan Storthinget med tre Fjerdedeles Flertal samtykke i, Enger Lahnstein og John Dale, om endring av Grunn- at en international Sammenslutning som Norge er til- sluttet eller slutter sig til, paa et sagligt begrænset loven § 93 med tilføyelse av regler om rådgivende fol- Omraade, skal kunne udøve Beføielser der efter denne keavstemning. Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke I forslaget pekes på at prosedyren ved folkeavstem- Beføielse til at forandre denne Grundlov. Naar Stor- ningene i 1972 og 1994 var uklar med hensyn til Stor- thinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behand- tingets, respektive "folkets", beslutningskompetanse. ling af Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer være tilstede. Konstitusjonelt tillå avgjørelsen om EU-medlemskapet Bestemmelserne i denne Paragraph gjælde ikke ved Stortinget, men politisk ble det hevdet at den tillå vel- Deltagelse i en international Sammenslutning, hvis gerflertallet. Et velger-ja konfrontert med en tilstrekke- Beslutninger har alene rent folkeretslig Virkning for lig stor nei-minoritet i Stortinget (1/4 pluss 1) ville Norge." ifølge begrunnelsen for forslaget ha brakt landet inn i Da denne bestemmelsen ble gitt, ble den sett i sam- en dypt alvorlig beslutningskrise. Den ble bare unngått menheng med et mulig norsk medlemskap i Den euro- ved at velgerflertall og stortingsminoritet inntok peiske union, men enhver overdragelse av grunnlovs- samme standpunkt. bestemt myndighet til et internasjonalt organ vil enten Ved en eventuell ny avstemning er regelverket fort- kreve vedtak etter § 93 eller endring av Grunnloven satt potensielt kriseskapende. Krisen kan inntreffe via etter reglene i § 112. uenighet mellom velgerflertall og storting: En ja-nei-, 2 Innst. S. nr. 190 – 2003-2004 men også en nei-ja-konstellasjon. Forslaget tilsikter å ulike forhold. Alternativ 2 innebærer at folkeavstem- motvirke - så langt som mulig - at vårt beslutningssys- ning avholdt etter medlemskapsforhandlinger og Alter- tem låser seg fast. Det kan best hindres ved at Stortin- nativ 3 er formulert for det tilfellet at man velger å gets konstitusjonelle enekompetanse eksplisitt marke- avholde folkeavstemning før en ny søknad. Det har res. vært diskusjoner om alternative tidspunkt for å avholde To prosedyreregler foreslås grunnlovsfestet: At fol- folkeavstemning i debatten, og det fremmes derfor keavstemning i § 93-relevante saker er obligatorisk og flere forslag for å sikre at de ulike alternativene for fol- rådgivende. Den første regel formaliserer den realpoli- keavstemning kan bli belyst hvis Stortinget mener pre- tiske situasjonen (EU-medlemskap), men binder dertil missen om folkeavstemning må innarbeides i grunn- Stortinget til å be om velgernes råd før enhver suvere- lovsteksten om medlemskap i Den europeiske union. nitetsavståelse. Den andre kodifiserer gjeldende rett. Det fremmes følgende forslag: Forslaget omfatter maksimum av sikring mot beslutningskrise, så langt grunnlovsregler - uten bindende Alternativ 1: folkeavstemning - kan påvirke den politiske prosess. "§ 93 nytt annet ledd skal lyde: Det fremmes følgende forslag: Kongeriget Norge kan blive Medlem af Den europeiske Union dersom Storthinget, med to Trediedeles "§ 93 første ledd tredje punktum skal lyde: Flertal, bifalder en Kongelig Proposition om Ratifika- Inden Storthinget træffer sin Afgjørelse, skal det lade tion af en Tiltrædelsesaftale. Naar Storthinget skal give afholde en raadgivende Folkeafstemning om Sagen." sit Samtykke, bør mindst to Trediedele af dets Med- lemmer være tilstede. Forslag nr. 14 Dokument 12:14 er et forslag fra Erna Solberg om Nåværende annet ledd blir nytt tredje ledd." endring av Grunnloven § 93 om norsk tilslutning til Den europeiske union. Alternativ 2: Forslaget har som siktemål å etablere klare regler for "§ 93 nytt annet ledd skal lyde: innmelding i Den europeiske union og gir en mulig løs- Kongeriget Norge kan blive Medlem af Den euro- ning på et alvorlig potensielt konstitusjonelt problem: peiske Union dersom Storthinget, med to Trediedeles Uten en egnet grunnlovsendring vil så få som 42 stor- Flertal, efter at have faaet Folkets Raad, bifalder en tingsrepresentanter - 25,5 pst. av Stortinget - kunne Kongelig Proposition om Ratifikation af en Tiltræ- blokkere for ratifisering av en eventuell medlemskaps- delsesaftale. Naar Storthinget skal give sitt samtykke, avtale mellom Norge og Den europeiske union, selv bør mindst to Trediedele af dets Medlemmer være til- om både et folkeflertall i en folkeavstemning, regjerin- stede. gen og mer enn to tredeler av stortingsrepresentantene ønsker en slik ratifisering. Forslagsstilleren finner det Nåværende annet ledd blir nytt tredje ledd." svært unaturlig at det i en politisk sak som forutsettes å bli så grundig belyst som et eventuelt medlemskap i Alternativ 3: Den europeiske union, skal kreves et større flertall på "§ 93 nytt annet ledd skal lyde: Stortinget enn ved grunnlovsendringer. Kongeriget Norge kan blive Medlem af Den euro- Forslagsstilleren uttrykker seg ikke prinsipielt imot peiske Union dersom Storthinget, med to Trediedeles mindretallsvern ved viktige parlamentariske beslutnin- Flertal, bifalder en Kongelig Proposition om Ratifika- ger, men et mindretallsvern som gir 25,5 pst. av Stor- tion af en Tiltrædelsesaftale, som er fremforhandlet tinget en slik blokkeringsmakt som her nevnt, er for efter at Folkets Raad er indhæntet. Naar Storthinget vidtgående. skal give sit Samtykke, bør mindst to Trediedele af dets Det er pekt på at folkeavstemninger i utgangspunktet Medlemmer være tilstede. ikke er et konstitusjonelt institutt i Norge og at det ikke er hensikten med grunnlovsforslaget å innføre folkeav- Nåværende annet ledd blir nytt tredje ledd." stemninger som en del av Grunnloven. Folkeavstem- ning er nå så nært knyttet til spørsmålet om EU-med- KOMITEENS MERKNADER lemskap gjennom de to tidligere avstemninger, at det for forslagsstilleren danner en klar premiss om at også Komiteen, medlemmene fra Arbeider- et kommende EU-medlemskap vil bli gjenstand for fol- partiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen keavstemning. Når folkeavstemning ikke er en del av og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Dahl Grunnloven, vil etter forslagsstillerens syn det frem- og Martin Engeset, fra Fremskrittspar- lagte Alternativ 1 være det mest aktuelle. tiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Når folkeavstemning ikke er nevnt, betyr det ikke at Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall et vedtak etter paragrafen kan fattes uten å gjennom- Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra føre en folkeavstemning. Forslaget er en tilpasning til Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, vil at folkeavstemning ikke er spesifisert i Grunnloven. påpeke at Grunnloven § 93 kommer til anvendelse ved Dette er forslagsstillers prinsipale forslag. avtaler som innebærer avståelse av suverenitet i et visst Hvis det er behov for å ta forutsetningen om en fol- omfang til internasjonale organ, såfremt suverenitets- keavstemning inn i Grunnloven, er dette utformet for to avståelsen har direkte virkning i Norge; dvs. at norske Innst. S. nr. 190 – 2003-2004 3 borgere og norske bedrifter vil være direkte forpliktet sig å stadfeste at en folkeavstemning, for eksempel i av avgjørelser i det internasjonale organet. Grunnloven EU-spørsmålet, kun er rådgivende, dvs. stadfeste at et § 93 kan således komme til anvendelse ved en eventu- mindretall på i overkant av 1/4 av stortingsrepresentan- ell norsk inntreden i Den europeiske union. Komi- tene skal kunne blokkere gjennomføringen av et ja- teen vil likeledes påpeke at § 93 også kommer til resultat i en folkeavstemning. Disse medlemmer anvendelse ved inngåelse av avtaler der omfanget av vil vise til at de fleste partier ved forrige EU-avstem- direkte myndighetsoverføring er beskjedent, men der ning gjorde det klart at det forelå en politisk-moralsk avtalen forutsetter en kontinuerlig regelutvikling der forpliktelse til å følge folkets råd, og kan således ikke den reelle utformingen av innholdet i regelverket er se at det foreligger noe behov for å understreke i utenfor norske statsorganers kontroll. EØS-avtalen ble Grunnloven at en folkeavstemning kun er rådgivende. således inngått ved et § 93-vedtak. § 93 vil i fremtiden Disse medlemmer vil på denne bakgrunn ikke komme til anvendelse ved inngåelse av lignende avta- anbefale at forslag nr. 13 i Dokument nr. 12 (1999- ler. 2000) bifalles. Komiteen viser til at de to folkeavstemningene om EF/EU-medlemskap har etablert den sedvane at folkets Komiteens flertall, medlemmene fra råd skal innhentes gjennom en rådgivende folkeav- Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosi- stemning før Stortinget tar stilling til en inntreden i alistisk Venstreparti og Kristelig Folke- Den europeiske union. parti, viser til forslag i Dokument nr. 12:14 (1999- 2000) fra Erna Solberg om å endre Grunnloven § 93 Komiteens flertall, medlemmene fra slik at det på gitte vilkår ikke skal kreves 3/4 flertall - Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og men derimot 2/3 flertall - i Stortinget for å melde Norge Sosialistisk Venstreparti, mener det er riktig at inn i Den europeiske union. denne sedvanen i forhold til suverenitetsavståelse ned- Flertallet avviser på prinsipielt grunnlag at det felles i Grunnloven, og at den utvides til å omfatte all skal innføres en særbestemmelse i Grunnloven om inn- suverenitetsavståelse etter § 93. meldelse i EU. Etter flertallets syn bør regler ved- Flertallet vil understreke at eventuelle spørsmål rørende suverenitetsavståelse være av generell karakter om suverenitetsavståelse av en karakter og et omfang og gjelde alle forhold som kommer inn under Grunnlo- som er slik at den omfattes av § 93 vil være blant de ven § 93. Dokument nr. 12:14 (1999-2000), forslag fra mest grunnleggende Stortinget vil komme til å måtte ta Erna Solberg om endring av Grunnloven § 93 (Norsk stilling til. Slik suverenitetsavståelse vil ha vidtrek- tilslutning til Den europeiske union) - samtlige alterna- kende betydning for det norske samfunnet. Flertal- tiver - bifalles ikke. let mener at en grunnlovsfesting av en ordning der folkets råd skal innhentes før Stortinget tar stilling til slike Komiteens medlemmer fra Høyre viser til spørsmål vil representere et viktig demokratisk fram- at folkeavstemninger ikke er et konstitusjonelt institutt skritt. i Norge, og at det i et representativt demokrati heller Flertallet anbefaler at forslag nr. 13 i Dokument ikke er ønskelig å innføre folkeavstemninger som en nr. 12 (1999-2000) bifalles. del av Grunnloven, verken rådgivende eller bindende. Disse medlemmer viser imidlertid til at det i for- Komiteens medlemmer fra Høyre og bindelse med spørsmålet om et eventuelt norsk med- Kristelig Folkeparti ser ikke behovet for at sed- lemskap i EU er etablert en praksis for at folkeavstem- vanen i forhold til suverenitetsavståelse nedfelles i ninger blir gjennomført. Disse medlemmer har Grunnloven. Disse medlemmer ser det heller ikke merket seg at det i årene 1993-1994 fant sted en debatt som ønskelig at det skal innføres krav om folkeavstem- om spillereglene knyttet til hvorledes Stortinget skulle ning i enhver suverenitetsavståelse etter § 93, og viser forholde seg til resultatet av den rådgivende folkeav- til at kravet om 3/4 flertall i særlig grad sikrer mindre- stemningen om en eventuell tilslutning til EU. Disse tallets rettigheter i slike saker. Disse medlemmer medlemmer legger til grunn at det foreligger en vil vise til at andre saker enn EU-saken kan legges ut til åpenbar politisk moralsk forpliktelse til å følge rådet rådgivende folkeavstemning av Stortinget, ut fra en man får i en fremtidig rådgivende folkeavstemning, og vurdering av den aktuelle sakens karakter. er på bakgrunn av blant annet erfaringene gjort i 1993- Videre kan disse medlemmer ikke slutte seg til 94 av den oppfatning at det foreligger et behov for en oppfatning om at et økt antall folkeavstemninger i beslutningsregler som fremstår som mer rimelige enn saker etter § 93 nødvendigvis ville utgjøre noe "demo- dagens krav om 3/4-flertall. Disse medlemmer er kratisk fremskritt". Stortinget er et representativt sam- av den oppfatning at de konstitusjonelle beslutnings- mensatt folkevalgt organ, og den demokratiske legiti- reglene bør justeres slik at det parlamentariske mindre- miteten til Stortingets vedtak er det ingen grunn til å tallsvern får rimelige proporsjoner. Disse medlem- trekke i tvil. Spørsmålet om en rådgivende folkeav- mer slutter seg på denne bakgrunn til forslagsstillers stemning er en egnet måte å avgjøre en sak på, vil etter prinsipale forslag som innebærer en tilpasning til at disse medlemmers oppfatning være avhengig av flertallskravet etter § 93 bør være det samme som for den aktuelle sakens karakter og kompleksitet. endringer i Grunnloven, det vil si 2/3 flertall. Disse medlemmer vil videre peke på at forslaget etter sin begrunnelse har til hensikt grunnlovsmes- 4 Innst. S. nr. 190 – 2003-2004

FORSLAG FRA MINDRETALL KOMITEENS TILRÅDING Forslag fra Høyre og Kristelig Folkeparti: Komiteen viser til dokumentet og det som står Forslag 1 foran og rår Stortinget til å gjøre slikt Dokument nr. 12:13 (1999-2000), forslag fra Tho- mas Chr. Wyller, vedtatt til fremsettelse av Anne Enger v edtak: Lahnstein og John Dale, om endring av Grunnloven § 93 (Rådgivende folkeavstemning) - bifalles ikke. I Dokument nr. 12:13 (1999-2000), forslag fra Tho- Forslag fra Høyre: mas Chr. Wyller, vedtatt til fremsettelse av Anne Enger Forslag 2 Lahnstein og John Dale, om endring av Grunnloven Dokument nr. 12:14 (1999-2000), forslag fra Erna § 93 (Rådgivende folkeavstemning) - bifalles. Solberg om endring av Grunnloven § 93 (Norsk tilslutning til Den europeiske union) alternativ 1- bifalles. II Dokument nr. 12:14 (1999-2000), forslag fra Erna Solberg om endring av Grunnloven § 93 (Norsk tilslutning til Den europeiske union) - samtlige alternativer - bifalles ikke.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 18. mai 2004

Ågot Valle Siri Hall Arnøy leder ordfører www.stortinget.no Lobo Media AS Lobo Media www.stortinget.no