1–2016

ET LEVENDE FOLKESTYRE • Større kommuner og fylker? Higdem/Lesjø/Mønness/ Høyer SAMFUNN • «Enstemmig vedtatt» Aarsæther/Bjørnå • Bruk av folkeavstemninger og ØKONOMI innbyggerundersøkelser & Jansen/Jensen

­ redaksjonsrådet

Bjarne Jensen Fanny Voldnes Nils Aarsæther Professor i offentlig økonomi og tidligere Registrert revisor og leder av Samfunns­ Dr.philos., professor ved Universitetet i ansatt ved Høgskolen i Hedmark. Sosial­ økonomisk avdeling i Fagforbundet. Cand. Tromsø, Institutt for sosiologi, statsvitens­ økonom fra Universitetet i Oslo. Spesielt philol. fra Universitetet i Oslo (2000) og kap og samfunnsplanlegging. Forskingsfelt: opptatt av finansiering, styring og planlegging registrert revisor fra BI (1988), har revisor­ Lokalt demokrati og kommunal planlegging. i kommuner og offentlige velferdstjenester. bevilling og har arbeidet flere år i et av de Kva rolle spelar kommunar for lokal velferd, Tidligere adm.dir. i Kommunekreditt, store private revisjonsselskapene. Ble ansatt samfunnsbygging, næringsutvikling – og som rådmann i Bergen og Kristiansand, første­ i Fagforbundet i 2010 fra nestlederstilling politisk arena? Kva slags utviklingstendensar amanuensis ved Høg-skolen i Agder og i næringspolitisk avdeling i LO. De siste ti ser vi i kommunane i dag? Aarsæther har ansatt i Finans- og Sosial­departementet. årene i hovedsak arbeidet med problem­ arbeidd med dette regionalt, i dei nordiske Han har skrevet flere bøker om Kommune- stillinger knyttet til markeds­rettingen av landa, og mot russiske og kanadiske kom­ Norge, og har også ledet flere offentlige ­offentlig sektor, om konsekvenser for munar. Forskinga på lokaldemokratiet er utredninger om finansiering og styring av politisk styring, innsyn og kontroll og vidareført gjennom anvendt forsking og offentlige velferds­tjenester. spesielt bruken av forretningsorienterte rådgiving. Institutt­leder (2005–2009) og [email protected] regnskaper og selskapsorganisering anvendt underviser nå på den samfunnsfaglige plan­ på velferdsoppgaver. Har sittet i offentlige leggarutdanninga ved Universitetet i Tromsø, utvalg for LO. ved sidan av innsats i vidareutdanning og [email protected] foredragsverksemd. [email protected]

Alf-Inge Jansen Ove Gustafsson Magni Melvær Dr.philos., professor emeritus, Universitetet Førsteamanuensis ved Trondheim økono­ bibliotekleder i Bergen, Institutt for administrasjon miske høgskole. Har statsvitenskap som Arbeider blant annet med forskningsdoku­ og organisasjonsvitenskap og forsker hovedfag, med spesiell interesse for offentlig mentasjon. Er bindeleddet mellom forskere I, Transportøkonomisk institutt, Oslo. politikk og administrasjon, samt velferdspoli­ og dem som utfører fagfelle­vurderingene av ­Forskningsfelt: Offentlig politikk og for­ tikk. Forskningsfeltet er konkurranseutset­ vitenskapelige artikler. valtning, blant annet formingen og etablerin­ ting. Har gjennom ulike vitenskapelige [email protected] gen av miljøvern som politisk sektor i Norge. artikler tatt opp temaene konkurranse­ Har sammen med Oddgeir Osland og Atle utsetting av kommunale tjenester og Nyhagen publisert artikler og papers om hvordan dette virker inn på kommunene og klimapolitikken og økologisk moderniser­ tjenestene. Noen artikler har hatt fokus på ing. Arbeider nå med spørsmål vedrørende styring av organisasjoner i grense­området temaer som: Økonomiske instrumenter som mellom offentlig og privat sektor. Dekan ved virkemidler i miljøpolitikken på transport­ Trondheim økonomiske høgskole i perioden feltet, og Økonomene og offentlig politikk. 2007–2011. Underviser i statsvitenskap og Gjeste ­forsker og foreleser ved europeiske samfunnsvitenskapelige metode. Underviser universiteter, og har vært medlem av inter­ og veileder MPA-studenter ved Copen­ nasjonale, faglige komiteer. hagen Business School. alf [email protected] [email protected] innhold

Folkeavstemninger er viktig for et levende folkestyre fagredaktør Bjarne Jensen ...... 4 Større kommuner og fylker? Ulla Higdem, Jon Helge Lesjø,

Erik Mønness, Hans Chr. Høyer ...... 8

Fakta, frivillighet og folke­avstemning Mette Nord ...... 28

«Enstemmig vedtatt» Nils Aarsæther, Hilde Bjørnå ...... 30 Vil kommune­sammenslutninger bidra til bedre ­helsetjenester og ­bedre oppfølging av samhandlingsreformen?

Hans Knut Otterstad ...... 44 Kommunenes planarbeid og økt frivillig innsats blant seniorer – et bidrag til folkehelse

Ursula Smaaland Goth, Siw Hagelin ...... 50 Bruk av folkeavstemninger og innbygger­undersøkelser i kommunereformen Alf-Inge Jansen, Bjarne Jensen ...... 64 Krisepolitikki Portugal: Et angrep på fagforeningene

Victoria B-G Stadheim ...... 80

SAMFUNN ØKONOMI& Redaksjonen avsluttet 21.6.2016 BESØKSADRESSE Fagbladet redigeres etter Redaktørplakaten og Vær Varsom- ISSN 1893-3009 Keysers gt.15 plakatens regler for god presseskikk. Den som likevel føler Ansvarlig redaktør: Kirsti Knudsen Inngang Munchs gate seg urettmessig rammet, oppfordres til å ta kontakt med Fagredaktør: Bjarne Jensen Opplag: 8000 0165 Oslo redaksjonen. Pressens Faglige Utvalg (PFU) behandler klager www.fagbladet.no mot pressen. Postboks 7003, St. Olavs plass 0130 OSLO Send tips til [email protected] Telefon 23 06 40 00 PFUs adresse er Rådhusgt. 17, Postboks 46 Sentrum, 0101 OSLO. Design: Avrio design/Anne Vines ADRESSEENDRING Telefon: 22 40 50 40 Trykkeri: Aktietrykkeriet AS [email protected] fagredaktøren Folkeavstemninger er viktig for et levende folkestyre

I Norge har tradisjonen vært at innbyggerne gjennom folkeavstemning har siste ord i spørsmål om kommune- sammenslåing eller -oppdeling. ILLUSTRASJON: COLOURBOXILLUSTRASJON:

4 I Norge går bruken av folkeavstemninger så blir forslaget lagt ut til en rådgivende folke­ tilbake til innføringen av lokalt folkestyre i avstemning . Dersom folkeflertallet sier ja til 1837 . Kommuner var definert vidt før 1837, sammenslåing, går kommunestyret inn for og da hadde vi forskjellige typer kommuner . det . Dersom folkeflertallet sier nei, går kom­ Tinglag, prestegjeld og kirkesogn, lensmanns­ munestyret mot sammenslutning . At et kom­ Folkeavstemninger distrikter, fogderier, kjøpsteder og ladesteder munestyre vedtar å overprøve sine velgere når var blant de viktigste . de er forelagt spørsmålet i en folkeavstem­ Kjøpstedene beholdte de grensene de alle­ ning, er ikke i pakt med folkestyrets logikk . rede hadde . For landet for øvrig valgte Stor­ Det skulle tatt seg ut om Stortinget gjorde tinget å basere inndelingen på prestegjeldene . noe tilsvarende i en nasjonal folkeavstemning . er viktig for et Hovedbegrunnelsen var at der lå de tyngste Formelt sett er disse, som kommunale folke­ kommunale oppgavene – omsorgen for de avstemninger, også rådgivende . fattige og skolestellet . Stortinget var sam­ tidig opptatt av at innbyggerne skulle føle til­ Et stort flertall i Stortinget anbefalte 18 . juni levende folkestyre hørighet til sin kommune, og innførte derfor 2014 å invitere kommunene til å delta i pro­ et system hvor et sogn kunne skilles ut som sesser med sikte på å vurdere og å avklare om egen kommune dersom flertallet av innbygger­ det er aktuelt å slå seg sammen med nabo­ ne med stemmerett i sognet gikk inn for det . kommuner . Samtidig som Stortinget vedtok Utviklingen har etablert en tradisjon som prosessen, uttalte det følgende om frivillighet: er slik at når et flertall i kommunestyret an­ «Samtidig er flertallet opptatt av at det befaler sammenslåing med andre kommuner skal være reell frivillighet for de kommunene

5 ILLUSTRASJONER: COLOURBOX

En artikkel i dette nummeret av Samfunn En innbyggerundersøkelse og økonomi tar opp spørsmålet om innbyg­ gernes deltakelse i vurderingen av kommune­ består vanligvis av et lite ut- sammenslåing . Bør deres stemme ivaretas ved valg personer ringes opp. folkeavstemninger eller innbyggerundersøkel­ ser? Hva er forskjellen? { Mange mener at innbyggernes holdning til endringer som angår egen kommune ­baserer som deltar i sammenslåingsprosesser . Der­ seg på følelser, mens kommunestyremed­ som kommuner etter en helthetlig vurdering lemmene mer rasjonelt vurderer fordeler og og etter å ha innhentet synspunkter fra sine u ­lemper . Et slikt syn understøttes ikke av innbyggere konkluderer med at sammenslåing analysen som presenteres i en annen artikkel i ikke er aktuelt på det nåværende tidspunkt, dette nummeret . Det er varierende oppfatnin­ er dette en konklusjon flertallet mener må ger blant innbyggerne, og sluttvurderingen ser ­respekteres . » ut til å være ganske rasjonell . Flertallet her består av Høyre, Frem­ skrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti . Folkeavstemning er en del av vårt demokrati . De øvrige partiene – Arbeiderpartiet, Senter­ Den er basert på valgkamp, innbyggerne kan partiet og Sosialistisk Venstreparti – gikk velge hvordan de vil engasjere seg, og argu­ ­lenger enn dette ved eksplisitt å understreke at menter og meninger brynes mot hverandre . det heller ikke måtte brukes økonomisk tvang Den avsluttes med en høytidelig valghandling overfor kommunene, og uttalte: for dem som er registrert som stemmeberet­ «Disse medlemmene vil be regjeringen tiget . De velger selv om de vil stemme . Er det ­legge opp til reell frivillighet og ikke antyde at ikke slik vi ønsker at vårt demokrati skal fun­ det vil komme innstramminger for dem som gere? ikke følger regjeringens opplegg ». En innbyggerundersøkelse foregår vanlig­ Stortinget har derfor klart vedtatt at sam­ vis slik at et lite utvalg personer blir oppringt menslutninger skal baseres på frivillighet fra og spørres om sitt standpunkt til spørsmål som den enkelte kommunens side . Dette bør våre de ikke er forberedt på og som de kanskje ikke lokalpolitikere gi stortingspolitikerne honnør engang har tenkt over eller gjort seg opp en for, og det bidrar til å skape et mer levende og ­mening om . Et byrå velger hvem som skal spør­ troverdig lokalt folkestyre . res og hvilke spørsmål som skal stilles . For dem

6 ILLUSTRASJONER: COLOURBOX som driver med det er dette blitt en ­næringsvei Sanner ikke skjønner hva han driver med når med kommersielle interesser, og kommune­ han oppfordrer ordførere og kommunestyre­ reformen har gitt dem gode inntekter . medlemmer til å vise lederskap og overprøve resultatene fra folkeavstemningene . De bør Kommunen representerer historie, identitet, ikke høre på ham, men heller alvorlig stille organisasjonsliv og felleskap mellom innbyg­ seg spørsmålet: Ønsker de å bidra til å svekke gerne . Gjennom bruk av folkeavstemning i innbyggernes makt og derved undergrave en spørsmål om kommunesammenslåing, er det viktig tradisjon i vårt folkestyre? innbyggerne som er gitt makt til å avgjøre kommunenes syn i dette spørsmålet . Når en Bjarne Jensen definerer folkeavstemning som en høring, når den «snakkes ned», slik Høyre og Frem­ skrittspartiet på sentralt hold har gjort, eller Når en definerer folkeavstemning går mot folkeavstemning, går en også inn for som en høring, går en også inn for å flytte makt fra innbyggerne og velgerne til å flytte makt fra innbyggerne og kommunestyrene . velgerne til kommunestyrene.

Jeg håper kommunalminister Jan Tore {

NEI JA, MEN... JA,

NEI, MEN...

NEI

JA

7 STØRRE KOMMUNER OG FYLKER? Reflektert syn blant FOTO: COLOURBOX innbyggerne, og konklusjonen er nei.

8 Ulla Higdem førsteamanuensis dr.scient., Høgskolen i Lillehammer Jon Helge Lesjø professor dr.philos., Høgskolen i Lillehammer Erik Mønness professor cand.real., Høgskolen i Hedmark Hans Chr. Høyer førsteamanuensis, dr.philos., Høgskolen i Hedmark­

artikkelen er fagfellevurdert

Sammendrag Artikkelen bygger på Medborgerundersøkel­ patier, utdannelsesnivå, politisk interesse og sen i innlandet, som undersøkte holdninger til bosted i nærheten av en by­kommune . viktige samfunnsspørsmål blant et represen­ Analysen avdekker et sosialt mønster der tativt utvalg av befolkningen i Hedmark og borgere med et visst «elitepreg» (utdanning, Oppland fylker i 2013 . Flere spørsmål dreide politisk interesse) har større tilbøyelighet til å seg om befolkningens holdninger til endrin­ være positiv til strukturendringer . Det kom­ ger av den eksisterende kommune- og fylkes­ mer fram varierende synspunkter på alle våre inndelingen . «effektvariabler», men konklusjonen i hoved­ Resultatene viser at borgerne ser både po­ spørsmålet er nei . Dette tolker vi som at spørs­ sitive og negative effekter av mulige sammen­ målet om kommunesammenslåinger ikke slåinger av kommunene og fylkene . Men et bare dreier seg om å summere mulige positive klart flertall i befolkningen er negativ til slike og negative effekter; det er et spørsmål av en endringer . Analysen viser at vekt på geografisk «annen orden» der borgernes tilknytning til nærhet til tjenestene er en viktig for­klaring på kommunen som institusjon blir viktig . Dette skepsisen til sammenslåinger . Det som videre tilsier at bruk av innbyggerundersøkelser eller forklarer mønsteret i materialet er partisym­ folkeavstemninger kan bli viktig for utfallet .

Innledning Spørsmålet om kommunesammenslåinger til reform, har det vist seg at majoriteten av har vært et sentralt tema i norsk politikk i velgerne likevel er skeptiske eller negative . flere tiår . I alt 14 kommuner har valgt å slå I forbindelse med kommunestyrevalget i seg sammen etter Stortingets «frivillighetsved­ 2015 ble det avholdt lokale folkeavstemninger tak» 1 . juni 1995 . Etter 1987 har 41 kommu­ om kommunesammenslåing i 14 kommuner . ner blitt slått sammen, det vil si ca . ti prosent . I 11 av kommunene ble svaret fra velgerne nei ­Regjeringsskiftet i 2013 bidro gjennom regje­ og bare en hadde ja-flertall . I kommuner der ringens forslag om en større kommunereform forholdene for sammenslåing tilsynelatende til å gi spørsmålet ny aktualitet . Temaet er lå godt til rette, og innbyggerundersøkelser FOTO: COLOURBOX imidlertid politisk omstridt, skaper skillelinjer kunne tolkes som at velgerne var overveiende mellom partiene og splitter også mange av dem positive, endte avstemningene likevel med nei- innbyrdes . Selv om forskjellige opinionsmålin­ flertall . Eksempler er kommunene Gran og ger antyder at det lokalpolitiske lederskapet i Lunner i Oppland . Hvorfor er det slik, og hva mange kommuner gradvis har blitt mer positiv er dette et uttrykk for?

9 Skyldes skepsisen og motstanden mot debatten på tidspunktet for under­søkelsen . kommunesammenslåinger at store deler av Noe av variasjonen, som kommer fram i disse befolkningen bare ser negative virkninger av undersøkelsene, kan skrive seg fra både ulike slike reformer? Tidligere forskning tyder på at spørsmålstillinger og innsamlingsmåte samt det ikke er tilfellet og at befolkningen ikke er endringer i omgivelsene på det tidspunktet un­ entydig kritisk til reform . Vi legger her fram dersøkelsene ble gjennomført . data fra en egen undersøkelse blant innbyg­ Rose og Pettersen har i sin tilnærming ope­ gere i Hedmark og Oppland fylker som viser rert med tre perspektiver på holdningsdannel­ det samme mønsteret . sen . Det ene er den prinsipielle tilnærmingen, Et flertall av innbyggerne ser på flere om­ hvordan innbyggerne seg stiller generelt til å råder gunstige effekter av både sammenslåing redusere antall kommuner i Norge . Det andre av de to fylkene og av egen kommune med en kaller de det kontekstuelle perspektivet, hvor­ eller flere nabokommuner . Når det kommer til dan borgerne stiller seg til at deres egen bo­ det avgjørende spørsmålet der det skal trekkes stedskommune slår seg sammen med en ­eller en konklusjon om de er tilhengere eller mot­ flere av nabokommunene . Det tredje er det de standere av endring i den eksisterende ­fylkes- kaller det kostnadsbetingede perspektivet og og kommunestrukturen, velger imidlertid gjelder hvor sterke holdningene er, og hvor inn­ majoriteten å holde fast ved dagens mønster . byggerne betalingsvilje blir utfordret (opprett­ Hva skyldes dette, og finnes det ett eller flere holde dagens kommune mot en skatte­økning enkeltspørsmål som er så viktig at det trumfer på 1000 kroner) . Det generelle holdningsmøn­ andre argumenter? I denne artikkelen går vi stret synes å være at på det prinsipielle spørs­ dypere inn i dette problemfeltet . Våre antakel­ målet har det vært en fordeling der om lag ser er: Kommuneinndeling og sammen­slåinger halvparten har vært ­positiv til kommunesam­ angår opplyste borgere med synspunkter på menslåinger, mens den andre halvparten har kommunen som tjenesteyter og som politisk vært negativ . Dette endrer seg imidlertid når samfunn . Hvor ser borgerne fordeler ved en spørsmålet dreies mot egen bostedskommune . kommunereform? Hva er de viktigste anke­ Da øker skepsisen og motstanden . Når spørs­ punktene og bekymringene knyttet til å endre målet om betalingsvillighet trekkes inn, går strukturen? Hvilke mekanismer og holdnin­ tendensen til å akseptere kommunesammenslå­ ger påvirker majoriteten av befolkingen til å inger igjen opp . For­fatterne understreker at det stille seg negativ til endringer? ikke trenger å være noen inkonsistens i dette; det er fullt mulig å være tilhenger av en viss reduksjon i antall kommuner totalt samtidig Befolkningens holdninger til som en mener egen bosteds­kommune i dag har en rimelig hensiktsmessig størrelse . Selv om det kommunestruktur store flertallet ikke ønsker skatte­økninger, kan Det ble tidlig på 2000-tallet gjennomført en del også det faktum at i overkant av en firedel av studier av befolkningens holdning til endringer de spurte er villig til å ta en skatte­økning (på i kommunestruktur (Johnsen & Klausen, 2006; 1000 kroner) tolkes som et høy andel (hoved­ Rose & Pettersen, 2005) . En nyere studie i for­ sakelig fra beboere i små kommuner) . Under­ bindelse med Lokaldemokrati­undersøkelsen søkelse av betalingsvillighet i et slikt spørsmål 2011 har også data ikke bare om holdninger til er imidlertid så utfordrende at vi ikke bør legge å slå sammen kommuner, men også holdninger for stor vekt på dette . til interkommunalt sam­arbeid (Rose, Saglie, Dataene viser tegn til holdningsendringer & Aars, 2013) . Ved holdningsundersøkelser over lengre tid når vi ser tidsrommet fra 1996 er svarene sensitive for hvordan spørsmålene til 2003 og 2011 i sammenheng . Tendensen er stilt og hva som rører seg i den offentlige er at skepsisen og motstanden mot kommune­

10 sammenslåinger er avtakende, og dette gjel­ når vi trekker inn kostnadsperspektivet . De der også når vi spør ut fra det kontekstuelle eldre er mer positive enn de yngre, særlig i ­perspektivet . Men fortsatt er det flere som det prinsipielle . Utdanning slår ut . Perso­ synes det er en dårlig eller svært dårlig idé at ner med lang utdanning er mer positive enn deres bostedskommune blir slått sammen med innbyggere med kort utdanning, men sam­ nabokommunen enn som synes det er en god menhengen avtar når det kontekstuelle (egen eller svært god idé . Det er også en svak øk­ kommune) trekkes med (NIMBY-effekten/ ning i betalingsviljen fra dem som er motstan­ Not In My Back Yard) . De med et ansettel­ dere i 2011 . Spørsmålene om interkommunalt sesforhold til kommunen er mer negative på samarbeid ble stilt ved den siste undersøkelsen det generelle planet, men dette utjevnes når vi og avdekket at dette er mye mindre omstridt ser på kontekstuelle variabler og kostnadsper­ i befolkningen enn kommunesammenslåinger . spektivet . Partitilhørighet er det som tillegges Om lag to tredeler av velgerne hadde et posi­ størst forklaringskraft i den første studien tivt syn på at deres bostedskommune skulle (2003) . Det har også betydning i den andre delta i mer interkommunalt samarbeid om (2005), men tillegges ikke så stor vekt der . På tjenesteyting . Det var klart flere som mente dette punktet er studien også utsatt for en viss interkommunalt samarbeid ville gi de beste kritikk ved grupperingen av partiene, ved at tjenestene enn dem som mente kommune­ Høyre og Arbeiderpartiet ved modellkjørin­ sammenslåing var svaret for å få best mulig gene har blitt gruppert sammen som de mest tjenester . For øvrig gjør Rose og Pettersen et positive (Jacobsen, 2004) . Høyre-tilhengere poeng av at både tilhengere og motstandere og Sp-tilhengere er klare motpoler, mens Ap- av kommunesammenslåing legger vekt på om­ velgere er mer i midten . Jacobsens materiale trent de samme spørsmålene, de har bare for­ er for øvrig fra politisk-administrative ledere skjellig syn på hva som vil bli effektene . Blant som gjennomgående synes å ha en mer posi­ begge disse gruppene framstår gode tjenester tiv holdning til kommunesammenslåinger enn som det viktigste argumentet i debatten . Til­ innbyggerne . hengerne mener at de vil bli bedre med større Johansen og Klausen (2006) har brakt inn kommuner, mens motstanderne mener de vil et nytt perspektiv i debatten om holdninger bli dårligere . til kommunesammenslåing . Deres materiale Den refererte forskningen viser at motstan­ er også annerledes, nærmere bestemt fra valg­ den er noe større i en del av de små kommu­ atferd der holdninger kommer fram ved hvor­ nene, men sentrum/periferi-sammenhengene dan velgerne stemte i 17 rådgivende folkeav­ er ikke så entydige som vi kanskje kunne for­ stemninger i perioden 1990–2004 (involverte vente . Et lite påpekt faktum, framhever Rose 51 kommuner) . De sier at det er to perspek­ og Pettersen, er at også i de største kommune­ tiver som har vært dominerende i debatten ne er holdningene til kommunesammenslåing så langt: samfunnsøkonomiske («ovenfra og negativ, og den er ikke avtakende over lengre ned», stordrift og effektivitet) og lokaldemo­ tid på samme måte som holdningene for øvrig . kratiske perspektiver («nedenfra og opp», Fordelt på landsdel er befolkningen i Oslo og ­lokal tilhørighet og medvirkning) . Johnsen Akershus mest kritisk . På individnivå er hold­ og Klausen innfører et tredje: makt- og res­ ningsmønsteret ikke slik at vi kan identifisere sursavhengighetsperspektivet . Man velger det klare «bastioner» av motstandere, eller tilhen­ ­alternativet som opprettholder mest makt og gere for den del . Det finnes signifikante sam­ kontroll over ressursene og dermed reduserer menhenger som er forholdsvis stabile, men de usikkerhet . For små kommuner kan dette bety er ikke veldig sterke . Kvinner er mindre tilbøy­ at de bytter sin avhengighet av staten med elig til å være for kommunesammen­slåinger politisk avhengighet til kommunestyrefler­ enn menn, men sammenhengen forsvinner tallet i den nye kommunen . Bevaring av små

11 kommuner kan da tolkes som strategier for til et proporsjonalt stratifisert tilfeldig utvalg å beholde inn­flytelse og bruksrettigheter til basert på geografi, kjønn og alder . ­lokale offentlige goder . Kommunesammen­ Undersøkelsen har 532 svar . Profilanaly­ slåinger dreier seg om fordelingssituasjoner sen basert på Statistisk sentralbyrås befolk­ mellom kommunene som inngår i den nye en­ ningsstatistikk for 2013 viser at svargrup­ heten . Særlig tillegges betydningen av kom­ pen representerer befolkingen mht . region munesenteret stor vekt . Innbyggerne i den og kjønn hvor p-verdien er 0,922, se Figur 1 . minste kommunen frykter å få utkantstatus i Det er derimot et signifikant avvik mellom den nye kommunen, og «tappes for ressurser respondenter og befolkning med hensyn på og aktivitet ved at kommunesenteret legges alder (p-verdi=0,00) . Aldersavviket skyldes ned og funksjonene overføres til det nye kom­ både en teknisk glipp ved utsendelsen og at de munesenteret» (Johnsen og Klausen, 2006, s . tilskrevne ungdommene svarte i mindre grad 32) . De har innført en «tettstedsregel» som enn eldre . Dette siste kan skyldes at faktisk lyder: «Velgerne i kommunen med det største bosted (studier) ikke stemmer med folkeregis­ tettstedet vil være mest positiv til et forslag terets adresse, men selvfølgelig også en mulig om kommunesammen­slåing, dersom det er lavere interesse for undersøkelsen . Parallelt betydelige forskjeller i størrelse mellom det med denne undersøkelsen ble det gjennomført største og de øvrige tettstedene» (Johnsen & en kommersiell nasjonal undersøkelse (Ipos- Klausen, 2006, s . 35) . De finner i analysen MMI, 2013) . Også der svarte unge i mindre av sine data fra disse folkeavstemningene at grad enn eldre . «tettstedsregelen» og «materialisme» har Basert på aldersavviket vurderte vi ulike større forklaringskraft enn samfunnsøko­ typer vekting . Vekting består i å la svarene nomiske og lokaldemokratiske perspektiver . fra en underrepresentert gruppe telle mer Oppslutningen om kommunesammenslåinger og svarene fra en overrepresentert gruppe var systematisk størst i kommuner med det telle mindre . Statistisk sentralbyrå har gode største tettstedet . ­Velgerne vil ifølge Johan­ ­populasjonsdata på typiske demografiske sen og Klausen først og fremst gå inn for det ­variabler som geografi, kjønn, alder eventuelt ­alternativet de tror egen kommune vil være også utdanning, noe som gjør at vi har kun­ best tjent med . net gjennomføre vektingen . Populasjonen og respondenter ble stratifisert etter region (4 i Hedmark og 6 i Oppland), kjønn (2) og ­alder Metode, data og (7 tiårsgrupper) i til sammen 140 strata . Slik får hver respondent (fra strata X) tildelt en representativitet vekt lik «andel personer i strata X av inn­ Undersøkelsen er et ledd i et arbeid for å utvi­ landspopulasjonen dividert på andel perso­ kle en komparativ studie mellom Värmland i ner i strata X i respondentgruppen» . Enkelte Sverige (Nilsson, Aaronsson, & Norell, 2012) strata er tomme, eller respondenter har ikke og Hedmark og Oppland (innlandet) i Norge . Datainnsamlingen ble finansiert av Regionalt forskingsfond Innlandet og ble gjennomført i 1 Sentio Reseach Trondheim foresto den praktiske gjen- 2013 . Vi utarbeidet en norsk versjon av den nomføringen av undersøkelsen. 2 svenske undersøkelsen hvor ytterligere ­lokale P-verdi er et mål på avvik mellom et tilfeldig utvalg og en populasjonsfordeling. P-verdien er sannsynligheten for spørsmål ble inkludert, totalt 37 hovedspørs­ å trekke ut den observerte utvalgsfordelingen gitt at den mål . Respondentene ble invitert skriftlig er trukket tilfeldig fra populasjonen. Dersom p-verdien er og kunne svare skriftlig eller på internett1 . liten, si <=0,05, er det grunn til å hevde at utvalget ikke kan avspeile populasjonen. Er p-verdien stor, er det ingen grunn ­Undersøkelsen er anonym for forskerne . Det til påstå avvik mellom utvalg og populasjon. Testen baseres ble sendt ut 2400 forespørsler om deltakelse på en kji-kvadrat-test.

12 oppgitt region, kjønn eller alder . Da har vi utdanning . Videre har vi mellomliggende benyttet sammenslåinger eller gjennomsnitts­ uavhengige variable, kalt Holdninger . Denne vekter . Med det vektede utvalget får vi et rik­ gruppen består av hvor interessert borgerne tigere anslag på befolkningens synspunkter på er i politikk, deres vurderinger av hva som er øvrige variabler som for eksempel ja eller nei kommunens viktigste funksjoner, hvor for­ til kommunesammenslåinger . nøyd de er med det politiske og administrative I samsvar med våre antakelser innled­ systemet, deres partisympatier, deres sosiale ningsvis, skal analysen belyse 1) hvordan kapital og geografiske identitet . ­respondentene vurderer effektene av poten­ 2 . Vurderinger av effekter av eventuelle sielle kommune- og fylkessammenslåinger endringer . Borgernes vurderinger av hvilke – basert på et utsagnsbatteri om mulige for­ effekter en sammenslåing vil ha . Dette er 26 deler og ulemper . Og 2) hvilket standpunkt avhengige variabler . respondentene har til sammenslåing av egen 3 . Borgernes standpunkt til endringer av kommune med nabokommuner samt faktisk størrelsen på egen kommune- og fylkeskom­ endring av fylkesstrukturen i innlandet . mune, som er to andre avhengige variabler . For å analysere de variablene som ser ut til Skjematisk vises analysemodellen slik i Figur 2: å ha betydning for holdningene til endringer Som vi ser av Figur 2 vil vi belyse borger­ i kommunestrukturen, har vi gruppert disse i nes vurderinger av 1) effekter av potensielle tre typer: sammenslåinger og 2) standpunkt til sammen­ 1 . Bakenforliggende uavhengig variable slåinger av egen bostedskommune eller fylke . – i vår modell kalt Demografi . Denne grup­ Vi skal også kort kommentere eventuelle sam­ pen består av variablene kjønn, alder, bosted, menhenger mellom effekter og standpunkt .

Figur 1: Antall respondenter fordelt på kjønn og region (sorte stolper), Utvalg 3 og hvor mange det skulle ha vært dersom det skulle være en perfekt Forventet 1T3 fordeling av befolkningen fordelt på region og kjønn (oransje stolper).

70

60

50

40

30

20

10

0 ♀ ♂ ♀ ♂ ♀ ♂ ♀ ♂ ♀ ♂ ♀ ♂ ♀ ♂ ♀ ♂ ♀ ♂ ♀ ♂ Valdres Valdres Glomdal Glomdal Glomdal Hadeland Hadeland Hadeland Fjellregionen Fjellregionen Fjellregionen Sør-Østerdal Sør-Østerdal Gjøvikregionen Gjøvikregionen Hamarregionen Hamarregionen Midt-Gudbrandsdal Midt-Gudbrandsdal Midt-Gudbrandsdal Nord-Gudbrandsdal Nord-Gudbrandsdal Lillehammerregionen Lillehammerregionen

13 Alt i alt, når du tar hensyn til kommunale Vurdering tjenester, utviklingsoppgaver og lokaldemokrati, av effekt synes du kommunen der du bor har riktig størrelse? Demografi Holdninger Antall svar = 525 Prosent Standpunkt 1) Ja 64 2) Nei, bør bli mindre 1 3) Nei, bør bli større (slå seg sammen Figur 2: Sammenheng mellom demografi, holdninger 25 med nabokommunen(e)) og vurdering av effekter og standpunkter til fylkes- 4) Ingen mening 10 og kommuneendringer.

Tabell 1: Svarfordeling om kommuneendring. Flertall mot endringer Alt i alt, når du tar hensyn til hvilke oppgaver som bør i kommune- og fylkes­ løses på regionalt nivå, synes du Hedmark og Oppland kommunestrukturen i dag har riktig størrelse? Innledningsvis kan vi konkludere med at det Antall svar = 511 Prosent råder en betydelig skepsis blant innlands­ 1) Ja 56 befolkningen til kommunesammenslåinger (Tabell 1) . Dette kommer til uttrykk ved at 2) Nei, de bør slås sammen til en inn- 10 landsregion 64 prosent ikke vil slå sammen sin kommu­ 3) Nei, de bør slås sammen med andre ne med nabokommuner . Dersom vi tar med 4 fylker til en større østlandsregion kun dem som har uttrykt en mening i spørs­ målet, er det hele 72 prosent som ikke vil slå 4) Nei, fylkeskommunen bør avvikles 19 sammen sin kommune med nabokommuner . 5) Ingen mening 11 For fylkeskommunenes vedkommende er det Tabell 2: Svarfordeling om endring av fylkes­ imidlertid slik at 56 prosent mener dagens kommunene. to innlandsfylker har riktig størrelse (Tabell 2) . 4 prosent mener fylkene bør slås sammen til en større region, 10 prosent mener de to ­fylkene i innlandet bør slås sammen, mens 19 Egen kommune prosent vil avvikle fylkeskommunene . Fylke Ingen Sammen- Total % Ser vi på dem som har tatt standpunkt for endring slåing eller imot kommunesammenslåing (de som Ingen endring 55 9 64 ikke hadde tatt standpunkt er holdt uten­ Endring 19 18 36 om), viser vår undersøkelse større motstand Total % 74 26 100 mot kommunesammenslåing enn Monitors n=434 ­undersøkelse (Ipos-MMI, 2013) der spørs­ målet var «Mener du at kommunen du bor i Tabell 3: Prosenter for kombinasjon fylkesendring og kommuneendring. bør slås sammen med en eller flere nabokom­ muner?» . I Monitors undersøkelse var 41 pro­ sent av borgerne i innlandet for sammenslåing imot endring både av fylke og egen kommune, av egen kommune (35 prosent for hele landet) . mens 18 prosent er for endringer begge steder Medborgerundersøkelsen gav 28 prosent som (Tabell 3) . Undersøkelsen viser en sterk sam­ var for sammenslåing . menheng mellom standpunktene til fylkes­ Det er 55 prosent av befolkningen som er endring og kommuneendring (p-verdi=0,00) .

14 Reflekterte synspunkter på ter, ser vi at det er flest av dem som tror at tjenestetilbudet vil bli svekket . Med hensyn til mulige effekter om en sammenslåing vil styrke mulighetene Vi har utformet et utsagnsbatteri på 26 for gode velferdsordninger, er fordelingen spørsmål hvor respondentene skal ta stilling svært jevn med en svak positiv overvekt . til ­positive og negative utsagn om effekter For en mulig sammenslåing av kommuner ved en mulig sammenslåing, både på egen i større enheter, har borgerne også varierende ­kommune og fylkeskommune, se Tabell 4 og ­ synspunkter . På den positive siden ser vi at Tabell 5 under . Respondentene kan velge mel­ det er stor overvekt på at det vil styrke de nye lom seks svaralternativer på en skala fra helt kommunenes økonomiske utvikling og at den enig til helt uenig og ingen mening. I tabel­ større kommunen vil kunne gjøre det bedre i len er «­ingen mening» holdt utenom . Tabel­ konkurranse med andre kommuner . En styr­ lene viser spredningen i svarene . Kolonnen king av den faglige kompetansen i kommune­ ‘% overvekt enig – uenig’ viser hvor mange administrasjonen blir også vektlagt som en prosents overvekt det er med hensyn til om mulig positiv effekt . respondentene er på den positive eller negative De negative effektene er særlig knyttet til siden av det aktuelle utsagnet . demokrati og tjenestetilbud . Det er flest som For kommunene er utsagnene knyttet til støtter utsagnet om at en kommunesammen­ at fylkene kan bli avviklet og erstattet med slåing vil øke avstanden mellom innbyggerne ­større kommuner . For fylkesnivået er ut­ og politikerne, at borgernes mulighet for å sagnene knyttet til at Oppland og Hedmark påvirke utviklingen vil bli svekket og at det kan bli slått sammen til ett fylke . er tvil om en sammenslåing vil styrke lokal­ Av Tabell 4 og Tabell 5 ser vi at befolk­ demokratiet . At en sammenslåing vil medføre ningen har varierende synspunkter på de mu­ en sentralisering i den nye kommunen, har lige effektene av sammenslåinger, både på stor oppslutning . Det er en overvekt av dem ­kommune- og fylkesnivå . For fylkesnivået ser som er uenig i at tjenestetilbudet til den en­ vi at borgerne vurderer det slik at det er man­ kelte vil bli bedre, og det er en relativt stor ge mulige positive effekter av sammenslåing overvekt av dem som mener at en kommune­ mellom de to innlandsfylkene . Dette gjelder sammenslåing vil svekke muligheten for gode særlig mulighetene for å hevde seg i konkur­ kommunale tjenester i utkanten . ranse med andre regioner og regionens øko­ Som vi kunne vente, er det flest som tror nomiske utvikling . Det er en litt større andel at en kommunesammenslåing vil svekke den som vurderer at en sammenslåing vil styrke lokale identiteten, men det ser ut for å være den økonomiske utviklingen av Hedmark mer tiltro til å kunne bygge en ny kommunal iden­ enn av Oppland . Det er også en flest av dem titet for den sammenslåtte kommunen . som mener en sammenslåing av fylkene vil Det er verdt å merke seg at andelen av dem bygge en innlandsidentitet . Samtidig som de som svarer ‘hverken enig eller uenig’, er rela­ økonomiske effektene blir vurdert som gode, tivt stor til hvert utsagn . er det en overvekt av dem som mener at deler av Hedmark og Oppland kan få en negativ ut­ vikling . Sammenheng mellom Vi ser at det er prosentovervekt knyttet til effektvurderinger om negative effekter av demokratikriteriene . Det gjelder at avstanden til politikerne vil øke, at kommune og fylke mulighetene for å påvirke utviklingen vil bli Ved å benytte prinsipal komponentanalyse svekket og at en ikke tror at en sammenslåing (PCA), grupperes de 12 + 14 spørsmålene seg vil styrke demokratiet . Når det gjelder tjenes­ naturlig i fire dimensjoner (faktorer), med

15 I framtida kan fylkene bli avviklet og erstattet med større kommuner. Vurder følgende påstander: (2 = helt enig, 1 = delvis enig, 0 = verken enig eller uenig, -1 = delvis uenig, -2 = helt uenig, blank = ingen mening).

-2 -1 0 1 2 % over- Antall Helt Delvis Verken Delvis Helt vekt svar uenig uenig enig enig enig enig/ eller uenig uenig

Det vil styrke (de nye) kommunenes 10 10 25 34 21 35 463 økonomiske utvikling

Det vil svekke den økonomiske utvik- 15 20 32 21 11 -3 460 ling i min nåværende kommune

Det vil styrke den faglige kompetansen 6 10 22 42 21 46 467 i kommuneadministrasjonen

Det vil gi bedre kommunale tjenester 13 15 32 28 12 11 470 Det vil forbedre de nye kommunenes mulighetene for å hevde seg i konkur- 7 9 33 33 17 34 460 ransen med andre kommuner

Det vil medføre at deler av den nye 12 15 36 24 13 10 459 kommunen får en negativ utvikling

Det vil styrke lokaldemokratiet 15 23 36 19 7 -13 464

Det vil øke avstanden mellom 7 14 22 35 22 36 474 innbyggerne og politikere

Det vil svekke den lokale identiteten 8 15 23 31 23 31 473

Det vil bygge en ny kommunal identitet 6 13 34 35 12 28 453 Det vil svekke mulighetene for gode 7 15 21 32 26 35 478 kommunale tjenester i utkanten Sammenslåing vil medføre en sentrali- 2 3 20 44 31 70 469 sering innenfor den nye kommunen Tjenestetilbudet til den enkelte vil bli 17 21 35 20 7 -12 476 bedre Borgerenes mulighet for å påvirke 7 14 32 27 21 28 472 utviklingen vil bli svekket

Tabell 4: Svarfordeling 14 spørsmål om mulige effekter av kommunesammenslåinger. hensyn til negative og positive argument for ning til argumenter for og imot sammen­ henholdsvis kommune- og fylkessammen­ slåing . slåing (se vedlegg Tabell 8 og Tabell 9) . Vi Faktorene samvarierer innbyrdes (se ved­ har kalt dimensjonene FylkeFusjonPositiv, legg Figur 3) . Faktorscorene viser en rimelig FylkeFusjonNegativ, KommuneFusjonPosi- korrelasjon med hensyn til vurderingen av ef­ tiv og KommuneFusjonNegativ. Faktorene fektene av sammenslåing av henholdsvis fyl­ som framkommer reflekterer en samlet hold­ keskommuner og kommuner . Med andre ord,

16 Oppland og Hedmark kan i framtida bli slått sammen med ett fylke. Vurder følgende påstander: (2 = helt enig, 1 = delvis enig, 0 = verken enig eller uenig, -1 = delvis uenig, -2 = helt uenig, blank = ingen mening).

-2 -1 0 1 2 % over- Antall Helt Delvis Verken Delvis Helt vekt svar uenig uenig enig enig enig enig/ eller uenig uenig

Det vil styrke regionens økonomiske 14 11 33 26 15 17 465 utvikling

Det vil forbedre mulighetene for 10 9 25 38 17 37 473 Oppland/Hedmark til å hevde seg i konkurranse med andre regioner

Det vil styrke den økonomiske utvikling 10 12 39 24 15 17 440 i nåværende Hedmark

Det vil styrke den økonomiske utvikling 13 11 40 22 14 13 443 i nåværende Oppland

Det vil styrke demokratiet 22 16 39 16 7 -15 459

Det vil bygge en egen innlandsidentitet 15 13 31 28 13 14 464

Det vil styrke mulighetene for gode 17 13 35 27 8 4 463 velferdsordninger

Tjenestetilbudet til den enkelte vil bli 7 14 33 28 18 24 471 svekket

Det vil øke avstanden mellom 7 9 22 33 29 46 475 innbyggerne og regionens politikere Det vil svekke identiteten til 10 9 30 28 23 32 479 opplendingene/hedmarkingene Borgernes mulighet for å påvirke 7 12 26 33 22 36 478 utviklingen vil bli svekket Det vil medføre at deler av Oppland/ 13 11 35 20 21 17 466 Hedmark får en negativ utvikling

Tabell 5: Svarfordeling 12 spørsmål om mulige effekter av fylkesendringer. de som mener at større kommuner har positive Hvilke forhold påvirker effekter, mener det samme for sammenslåing av de to fylkene . Vi finner også at de som er borgernes effektvurderinger? enig i de positive utsagnene i stor grad også er Gjennom en multippel regresjonsanalyse har uenig i de negative . Samtidig ­viser analysen en vi sett på hvilke faktorer som kan ha betyd­ viss spredning . Det innebærer at en ser både ning for svarene . Det vil si hvilke mulige de positive og negative effektene sammen­ forklaringsvariabler påvirker synspunktene slåinger kan ha . For detaljer se vedlegg ­ på ef­ fekter av kommune- og fylkessammen­ Figur 3: Sammenhengen mellom konse­ slåinger . For detaljer se vedlegg Tabell 8 og kvensvariablene på individnivå . Tabell 9 .

17 Innledningsvis gjør vi oppmerksom på at borgerne tillegger geografisk nærhet til tje­ variablene kjønn eller ansettelse i offentlig nestene en kommune eller en fylkeskom­ ­eller privat sektor ikke synes å ha betydning mune leverer, jo mer uenig er de i de positive for svarene . Utdanning har betydning ved at utsagnene effektene av sammenslåinger og de med høyere utdanning i større grad ser for­ enig i de negative . Dette er signifikant både deler ved kommunesammenslåing . for kommune- og fylkeskommenivået, men sammenhengen er sterkest når det gjelder Politisk interesse og partitilknytning kommunesammen­slåinger . Funnet samsvarer Vår analyse viser at de politisk interesserte også med forskning som ­viser at innbyggerne vurderer muligheten for negative effekter av i små kommuner jevnt over er mer fornøyd kommunesammenslåing som langt lavere med velferdstjenestene enn i større kommuner enn dem som ikke er politisk interessert . (Berg Erichsen, J­ensen, & Narud, 2015) . De Graden av politisk interesse har imidlertid som mener nærhet til tjenestene har liten eller ikke signifikant betydning for vurderingen ingen betydning, er ikke motstandere i samme av de positive effektene av kommunesam­ grad . menslåing og heller ikke for vurderingen på Fagkunnskap og kompetanse hos dem som fylkesnivå . leverer tjenestene har også betydning for om Vi ser også at hvilket parti borgerne sym­ borgerne er positiv til effektene av kommune­ patiserer med, har stor betydning for vurde­ sammenslåinger . Jo større vektlegging av fag­ ringene av effektene av kommune- og fylkes­ kompetanse, desto mer vurderer de effektene sammenslåinger . Det er klare sammenhenger som positive . mellom respondentenes partisympatier og vurdering av effekter (jfr . Tabell 8 i ved­legget) . Demokrati Bildet er likevel noe annerledes enn partienes Demokratikriteriene har gjennomgående stor preferanser på landsplan skulle tilsi . Venstre­ betydning for svarene . Disse er: Åpenhet og sympatisørene har størst andel som er posi­ innsyn i beslutningsprosessen, muligheten for tive til kommunesammenslåinger, mens for å påvirke hvordan tjenesten eller oppgaven ­eksempel Fremskrittspartiets velgere er mye skal gjennomføres samt graden av folkevalgt mer negative enn det FrP står for som regje­ kontroll . Disse slår, interessant nok, ulikt ut . ringsparti . Arbeiderpartiets sympatisører er Vektlegging av folkevalgt kontroll viser også mer kritisk til kommunesammenslå­ at de som mener folkevalgt kontroll er me­ inger enn det vi kunne vente ut fra partiets get viktig, også gjennomgående er positiv til tradisjonelle synspunkter til spørsmålet . Ap- ­effektene av sammenslåinger av både kom­ sympatisørene i utvalget er på linje med dem muner og fylkeskommunene . Altså, jo mindre som sogner til Senterpartiet . Blant Høyres og vekt de legger på folkevalgt kontroll, desto FrPs sympatisører er det en andel på mer enn mer negativ er de til effektene av sammen­ 50 prosent som har et positivt syn på å slå slåinger . sammen fylkene . Dette kan antakelig ses på Vi ser altså at vektleggingen av geografisk bakgrunn av disse partienes generelt kritiske nærhet til tjenestene samt politisk interesse og syn på fylkeskommunen . partisympatier har svært stor betydning for hva respondentene mener om mulige ­positive Tjenester eller negative effekter av sammenslåing av Hvorvidt respondentene mener geogra­ kommuner og fylkeskommunene i innlandet . fisk nærhet til den som leverer tjenesten er Tjenesteaspektet trekker begge veier, ­siden ­viktig, henger nøye sammen med om de me­ nærhet til tjenesten og muligheten for å på­ ner kommune- eller fylkessammenslåinger virke innholdet i tjenesten i hovedsak slår vil ha ­positive effekter . Jo større betydning ut negativt for vurderingene av effektene av

18 sammenslåinger . Derimot kommer nyansene med økende utdanning . Også for graden av godt fram i synet på kompetanse . Jo viktigere interesse for politikk er det slik at oppslutnin­ vektleggingen av kompetanse i tjenestene er, gen om sammenslåinger øker med økende po­ desto sterkere er den positive holdningen til litisk interesse . sammenslåinger . Tjenesteperspektivet slår inn ved at jo viktigere det er med geografisk nærhet til tje­ nesten eller den som leverer oppgaven, desto Hva med sammenslåing av mindre oppslutning er det om endringer i kommune- eller fylkeskommunestrukturen . egen kommune? Venstre og Høyre har flest sympatisører Ovenfor har vi sett at befolkningen i inn­ som er positiv til strukturendringer . Tilhen­ landet tror at virkningene av kommune- og gerne av Senterpartiet, Ap og SV er de mest fylkessammenslåinger kan ha både fordeler negative .3 Gjennomgående ser vi at det er og ulemper, men som nevnt innledningsvis er større oppslutning om sammenslåing av fyl­ det en betydelig skepsis i innlandet til sam­ keskommunene enn av kommunene – for menslåing av både fylker og kommuner . Høyres og FrPs del over halvparten . Vi skal nå se nærmere på hvilke faktorer Debatten om kommunesammenslåinger som har signifikant betydning for standpunk­ har som regel en sentrum/periferi-dimensjon . tet til å endre strukturen for egen kommune Vi har sett på holdningene blant bybefolknin­ og de to fylkeskommunene i innlandet . Gjen­ gen (Gjøvik, Hamar, Lillehammer, Elverum nom multiple regresjonsanalyser finner vi at og Kongsvinger) sammenlignet med befolk­ disse variablene har betydning for standpunk­ ningen i de ulike regionene og distriktsområ­ tet om sammenslåing: Kjønn, utdannings­ dene, men finner ikke signifikante forskjeller . nivå, vekting av nærhet til tjenestene, graden Derimot kommer forskjellene fram mellom av politisk interesse, partisympati og det vi befolkningen i de sentrale byområdene og an­ har kalt sentralitet . dre kommuner . Det er i vårt materiale lavere Sentralitet er forstått som innbyggerne i oppslutning om sammenslåing av egen kom­ kommunene i de sentrale byområdene, nem­ mune i de sentrale områdene rundt byene enn lig Hamar-området (Hamar, Stange, Ringsa­ ellers i fylkene . ker og Løten), Lillehammer-området (Lille­ Blant dem som ligger under gjennomsnitt­ hammer og Øyer), Gjøvik-området (Gjøvik, lig score for vurdering av positive effekter ­Østre Toten og Vestre Toten), samt Elverum av kommunesammenslåinger generelt, er det og Kongsvinger . Når det gjelder endringer nesten ingen som går inn for sammenslåinger av fylkesk­ ommunene, har alle de ovennevnte for egen kommune . Blant dem som ligger over faktorene betydning, med unntak av sentrali­ gjennomsnittet, er det slik at jo mer de er enig tet . Se Tabell 6 neste side . i positive effekter, dess større tendens har de Disse faktorene sammenfaller, som vi har til å gå inn for kommunesammenslåing for sett, i stor grad med hva som påvirker vur­ egen kommune . Slikt sett er den en sammen­ deringene av effektene . Imidlertid ser vi at heng mellom vurdering av effekter og stand- ­faktorer som kjønn og sentralitet har signifi­ punkter. For detaljer, se Figur 4 i vedlegget kant betydning når borgerne vurderer endrin­ ger i kommunestrukturen . Menn er mer positiv til sammenslåinger 3 For partiene Rødt, MDG og Pensjonistpartiet hadde vi enn kvinner, selv om oppslutningen om sam­ så få respondenter i vårt utvalg at det ikke ga mening å ta menslåinger totalt sett er lav . med dem i denne sammenhengen. Når vi slår disse sammen til kategorien «andre» var det 25 prosent som var positiv til Tabell 6 viser også at oppslutningen om kommunesammenslåing, og 42 prosent som var positiv til sammenslåinger av kommuner og fylker øker sammenslåing av fylkene.

19 Prosent av befolkning for sammenslåing/endring

Kommune Fylke Kvinne 26 % 32 % Kjønn Mann 40 % 52 % 11 sentrale kommuner 29 % 43 % Sentrale Kommuner Øvrige kommuner 38 % 42 % Ikke interessert i det hele tatt 21 % 25 % Hvor interessert er du i Ikke spesielt interessert 25 % 28 % allmennhet i politikk? Ganske interessert 38 % 54 % Svært interessert 48 % 62 % Grunnskole 31 % 42 %

Utdanning Videregående skole 31 % 33 % Universitet lavere grad 26 % 50 % Universitet høyere grad 44 % 43 % Geografisk nærhet Ingen betydning/mening 36 % 55 % til den som leverer Liten betydning 46 % 50 % tjenesten/utfører Ganske stor betydning 32 % 43 % oppgaven Meget stor betydning 19 % 20 % Venstre 56 % 45 % Høyre 47 % 57 % Kristelig Folkeparti 35 % 33 % Parti Fremskrittspartiet 32 % 55 % Senterpartiet 26 % 37 % Andre 25 % 42 % Arbeiderpartiet 22 % 30 % Sosialistisk Venstreparti 21 % 38 %

Tabell 6: Prosent oppslutning i befolkningen om endring når det er korrigert for øvrige faktorer. Signifikansnivåer er gjengitt i vedlegget.

Reflekterte synspunkter, Men et mer prinsipielt perspektiv kan også komme til uttrykk ved et par av spørsmålene, men svaret blir nei og sammenhengen mellom partisympatier og I litteraturen er det blitt vist til både et gene­ partienes synpunkter viser også relevansen relt, prinsipielt syn og et kontekstuelt perspek­ av dette perspektivet . Vi betrakter sentrum/ tiv (egen kommune) i analysen av befolknin­ periferi -tilnærmingen som nært beslektet med gens holdninger til kommunesammenslåinger . maktperspektivet . Dessuten er makt- og ressursavhengighetsper­ Ovenfor har vi vist at borgerne i innlan­ spektivet lansert som et alternativ eller sup­ det har varierende synspunkter på effektene plement . Vår analyse har det kontekstuelle av sammenslåinger av fylkene og kommuner . perspektivet som utgangspunkt ved at spørs­ Dette kommer til uttrykk på flere måter . For målene i medborgerundersøkelsen i stor grad både fylker og kommuner vurderes økono­ er relatert til ‘din kommune’ og ‘ditt fylke’ . misk utvikling og en bedret konkurransesitu­

20 asjon i forhold til andre fylker og kommuner tene i by- eller bygdebefolkningen som svarer . som positive sider ved sammenslåing . Samti­ Heller ikke er det forskjeller mellom de ulike dig er de oppmerksom på at en sammenslåing regionene i innlandet . Derimot finner vi signi­ mellom fylkene vil kunne resultere i en ulik fikante forskjeller mellom kommunene innen­ økonomisk utvikling mellom ulike deler av for byregionene . Der hvor mindre kommuner innlandet . Dette har betydning for kommune­ befinner seg i en posisjon hvor de står i fare nes og fylkeskommunes samfunnsutviklings­ for å bli sammenslått med en større bykom­ rolle, og i den sammenheng er det interessant mune som Hamar, Lillehammer eller Gjøvik, at økonomisk utvikling innenfor en større er skepsisen stor . Her støter vi på det vi kunne geografisk enhet blir vurdert som en positiv kalle «Løten-syndromet», hvor det å opprett­ effekt av sammenslåinger . holde makt over og kontroll med sine egne Borgerne i innlandet tror også at lokal­ ressurser framfor å bli slått sammen med en demokratiet vil svekkes og at avstanden stor bykommune ses på som det sikreste alter­ mellom politikere og velgere vil øke ved nativet . I denne typen regioner i innlandet er sammenslåing . Sentralisering og dårligere det sannsynlig at makt- og ressursperspektivet tjenestetilbud i utkantene er blant farene er det mest sentrale for å forstå motstanden ved kommunesammenslåing . Samtidig blir mot sammenslåing . sammen ­slåing vurdert som positivt for tjenes­ Holdningsdataene tyder på, som vi har teutøvernes kompetanse . vist, at det er forholdsvis nyanserte syns­ Vår analyse viser altså at tjenesteperspek­ punkter blant befolkningen på kommune­ tivet veier tungt i vurderingen av effektene struktur . Men et klart flertall mener tross ved sammenslåinger, og her kommer også dette at det ikke er ønskelig at deres egen de v­arierende synspunktene fram . De som bostedskommune slår seg sammen med en vektlegger geografisk nærhet til tjenestene eller flere av ­nabokommunene . I tillegg til og ­mulighet for å påvirke hvordan tjenesten at de parti­politiske preferansene forklarer ut ­føres, vurderer effektene av sammenslåing noe av mønsteret bak en slik konklusjon, er som negative . På den annen side viser analy­ det en «sosial ­dimensjon» bak holdningene . sen at når kompetanse til tjenesteutøverne er Jo mer utdanning innbyggerne har og jo viktig, så er sammenslåing vurdert positivt . mer interessert de er i politikk, desto større Det lokal- og regionaldemokratiske per­ sjanser er det for at de kan være positiv til spektivet har også betydning . Analysen ­viser kommunesammen­slåinger . Kjønn gir også at en vektlegging av folkevalgt kontroll går utslag ved at menn er gjennomgående mer sammen med en positiv vurdering av ­effektene positive enn kvinner . En rimelig konklusjon ved strukturendringer . Dette viser at enkelte er at jo mer «perifer» plassering borgerne har ser positive trekk ved større enheter, også fra til det p­ olitiske systemet, dess mer vil de mis­ et demokratisynspunkt . Ser vi dette i sam­ tro ideene om større kommuner . Dette har menheng med at det er de mest politisk inter­ også konsekvenser for hvordan vi skal forstå esserte som er mest positiv til kommunesam­ den grunnleggende skepsisen til større en­ menslåinger, tyder det på at vektleggingen av heter, og hvordan borgernes stemme bør bli hensynet til folkevalgt kontroll er et viktig ar­ hørt i b­ eslutningsprosessen . gument først og fremst blant dem som har et relativt nært forhold til det politiske systemet . Sentrum/periferi-perspektivet forklarer i Konklusjon vårt materiale i utgangspunktet ikke om bor­ Vår analyse tyder på at det i hovedsak er gerne ser positive eller negative effekter av frykten for sentralisering og dårligere tjenes­ kommunesammenslåing . Vi ser altså her at tetilbud som veier tyngst i spørsmålet om vi det er uten betydning om det er responden­ er for eller imot kommune- og fylkessam­

21 menslåinger . Dessuten har borgernes partitil­ Kommunen folk er vant med å forholde seg hørighet stor betydning . Identiteten knyttet til til, er en institusjon som over lenger tid får en egen kommune spiller nok en stor rolle for det egenverdi (Selznick 1957), og som ikke uten ­endelige standpunktet som tas ved kommune­ videre kan erstattes av enheter som er tiltenkt sammenslåinger, samtidig som innlandets be­ de samme oppgavene . folkning også er av den oppfatning at en ny Dette er noe av bakgrunnen for at selve be­ identitet over lengre tid kan etableres i en stør­ slutningsmåten blir så viktig for beslutnings­ re kommune eller fylke . Det endelige stand­ utfallet i spørsmålet om kommunesammen­ punktet formes i en kombinasjon av identitet slåinger . Innbyggerundersøkelser, enquêter og og materielle interesser . Maktavstand, både folkemøter der ulike alternativer drøftes og sosialt til det politiske systemet og til større veies, vil oftere danne grunnlag for ja-beslut­ nærliggende kommuner, virker inn på hold­ ninger enn lokale rådgivende folkeavstemnin­ ningen til å inngå i nye og større enheter . ger, som ofte fører til nei . Den første måten Mange tenker at sammenslåing av kommuner kan gi mer informasjon om befolkningens og fylker er elitenes prosjekt . holdninger og hva de tror, men også betydelig Når mange med nyanserte holdninger, rom for tolkninger . Folkeavstemninger inne­ der de ser både fordeler og ulemper med bærer større grad av politisering av spørsmå­ større kommuner, konkluderer med nei til let, der standpunkter kan utvikles underveis ­kommunesammenslåinger, har det å gjøre ved å bryne seg på andres argumenter, gjerne med at hovedspørsmålet – ja eller nei til at også gjennom valgkamp og kampanjer med et egen kommune skal bestå – for den enkelte fokus på det avgjørende hovedspørsmålet ja ikke uten videre kan deles opp i en rekke eller nei til å oppløse eksisterende kommune under ­spørsmål som logisk skal veies til en og la den inngå i en ny enhet . Beslutningsmå­ konklusjon . Vi tror at selve hovedspørsmålet ten har også et maktaspekt: Innbyggerunder­ ikke blir avgjort ved å summere positive/nega­ søkelser skal tolkes av den politisk-adminis­ tive effekter, men er en sak av en annen orden trative eliten og gir den større handlingsrom . bestemt av en intuitiv rasjonalitet som kom­ Folkeavstemninger gir mer makt til velgerne binerer interesser og identitet . Dette vil langt og de vanlige innbyggerne med større avstand på vei også samsvare med det institusjonelle til systemet, og resultatet blir de facto mer perspektivet i statsvitenskap og sosiologi . bindende .

LITTERATUR

Berg Erichsen, A., Jensen, B., & Narud, O. G. (2015). Rose, L., & Pettersen, P. A. (2003). Holdninger til endrin­ Innbyggernes tilfredshet med kommunale tjenester og kommune­ ger i kommunestruktur: To preferanser, to rasjonaliteter? Norsk størrelse. Fagbladet samfunn og Økonomi nr. 2, 6–21. Statsvitenskapelig Tidsskrift (19), 240–275. Ipos-MMI. (2013). Norsk Monitor – En sosiokulturell studie. Fra Rose, L., & Pettersen, P. A. (2005). Endringer i kommune­ http://ipsos-mmi.no/Norsk-Monitor. strukturen. Hva skiller motstanderne fra de velvillige? Jacobsen, D. I. (2004). Holdninger til endring i kommunestruk­ I J. Saglie & T. Bjørklund (Eds.), Lokalvalg og lokalt folkestyre tur: En nyansering av Rose og Pettersen. Norsk Stats­vitenskapelig (pp. 288–318). Oslo: Gyldendal Akademisk. Tidsskrift (20),177–190. Rose, L., Saglie, J., & Aars, J. (2013). Velgerne og Johnsen, Å., & Klausen, J. E. (2006). Kommunesammen­ ­kommunestrukturen: Sammenslåing, samarbeid eller begge deler? slåingers politiske økonomi. En analyse av velgeratferd i rådgivende I J. Berg & D. A. Christensen (Red.), Et robust lokaldemo­ folkeavstemninger. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift(22), krati – lokalvalget i skyggen av 22. juli 2011 (s. 223–241). Oslo: 22–45. Abstract forlag. Nilsson, L., Aaronsson, L., & Norell, P. (Red.). (2012). Selznick, P. (1957). Leadership in Administration. A Sociological Värmändska landskap. Politik, ekonomi, samhälle, kultur, medier. Interpretation. Berkeley: University of California Press. Karlstad: Karlstad University Press.

22

VEDLEGG Antall Prosent spørsmål bak variasjon som faktoren er fulgt med Analysemetode av effektvariable FylkeFusjonPositiv 7 74 % Ved å benytte prinsipal komponentanalyse FylkeFusjonNegativ 5 70 % (PCA), grupperes de 26 spørsmålene seg na­ KommuneFusjon- 7 63 % turlig i fire dimensjoner (faktorer) som sam­ Positiv varierer innbyrdes . Med de fire dimensjonene, KommuneFusjon- 7 60 % får vi med oss 68 prosent av den opprinne­ Negativ lige informasjonen . Resten av informasjonen kan oppfattes som støy . Ut fra de opprinne­ Tabell 7 Separate PCA-analyser om konsekvenser av lige spørsmålene har vi kalt disse fire fak­ fusjoner. torene for «Positive argumenter for fylkes­ sammenslåing», «negative argumenter for masjonen som følger med og hvor mange vari­ fylkessammenslåing», «positive argumenter abler som er slått sammen til en faktor (resten for kommunesammenslåing» og «negative kan oppfattes som støy) . Faktorene reflekterer argumenter for kommunesammenslåing» . en samlet holdning til argumenter for og mot Basert på denne grupperingen er det dannet sammenslåinger . Høyt score på for eksempel en såkalt prinsipalkomponent for hver gruppe FylkeFusjonPositiv betyr at en er enig i positi­ separat, som blir fire nye variable: ve utsagn om fylkessammenslåinger, og høyt Tabell 7 viser hvor stor prosent av infor­ score på KommuneFusjonNegativ betyr at en er enig i negative utsagn om kommunefusjo­ ner . Figur 3 viser korrelasjonen mellom faktor ­scorene . De viser en rimelig korre­ lasjon seg imellom: De som mener større FYLKEFUSJONPOSITIV

FYLKEFUSJONNEGATIV

KOMMUNEFUSJONPOSITIV

KOMMUNEFUSJONNEGATIV

FYLKEFUSJONPOSITIV KOMMUNEFUSJONPOSITIV FYLKEFUSJONNEGATIV KOMMUNEFUSJONNEGATIV

Figur 3: Sammenhengen mellom konsekvensvariablene på individnivå.

23 kommuner (KommuneFusjonPositiv) har til henholdsvis fylkes- og kommunesam­ ­positive ­effekter, mener i stor grad også at menslåinger . Oppgitt tall er gjennomsnittss­ fylkes ­sammenslåinger (FylkeFusjonPositiv) har core*1000 når det er korrigert for de øvrige positive sider . De som støtter de negative ut­ faktorene (minste kvadraters gjennomsnitt) . sagnene, synes også å støtte de fleste av dem . Bare der det er oppgitt tall er det en signifi­ De positive og negative variablene er også ne­ kant sammenheng (p-verdi<=0,05) . gativt korrelerte, noe som betyr at de som er De som mener geografisk nærhet har­ meget enig i de positive utsagnene i stor grad er uenig stor betydning, har et score på Kommune­ i de negative . Samtidig er det en viss spred­ FusjonPositiv = -3,67; de er altså sterkt uenig ning; noen innser at synspunkter begge veier i at det er gevinster av en kommunesammen­ kan ha noe for seg . Det understrekes at vi fin­ slåing . De som synes geografisk nærhet har ner alle mulige kombinasjoner av synspunkter liten betydning, er ikke motstandere i samme på individplan . grad (0,13) . Med økende vekt på geografisk Tabell 8 viser hvilke variabler som er vur­ nærhet avtar enigheten om positive effek­ dert som mulige forklaringsvariabler til syns­ ter av fylkessammenslåinger, og det er en punkt på effekter av fylkes- og kommune-­ ­økende enighet om negative effekter av fylkes­ sammenslåinger (også andre variabler er sammenslåinger . vurdert, dette er resultat av flere analyser) . Ser vi på om fagkunnskap har betydning, Tallene i tabellen er standardiserte score*1000 øker enigheten om positive effekter av kom­ når det er korrigert for de øvrige faktorene munesammenslåing med økende vekt på be­ (minste kvadraters gjennomsnitt) . Det er slik tydningen av fagkunnskap . Men de som ikke at de relativt sett største verdiene er knyttet til bryr seg om fagkunnskap i det hele tatt, er størst enighet med vurderingene av effektene . også enig i positive effekter . Der p-verdien er større enn 0,05 er det ikke Ser vi på dem som mener folkevalgt oppgitt noen verdier, da forskjellene ikke er ­kontroll ikke har noen betydning, «graden signifikante av folkevalgt kontroll over etaten» = 0, har Kjønn og «sentrale kommuner» synes de sterkest score på vurdering av effekter, i ikke å ha noen betydning . Personer med høy­ positiv eller negativ retning (stor tallverdi på ere utdanning ser i større grad fordeler med scoren) . De er sterkt enig i negative effekter kommunesammenslåinger enn dem med la­ av fylkesendringer, er sterkt uenig i positive vere utdanning . Økt interesse for politikk ­effekter av kommuneendringer og er sterkt medfører uenighet i argument mot kommune­ enig i negative effekter av kommuneendringer . sammenslåinger . Sympatisører av Sosialistisk At «graden av folkevalgt kontroll over etaten» Venstreparti ser ingen fordeler og mest ulem­ i det hele tatt har signifikant effekt, kan da per ved sammenslåinger . Høyre-sympatisører skyldes at gruppen «uten mening/uten betyd­ og Fremskrittsparti-sympatisører ser fordeler ning» har et sterkt avvikende syn, ikke at den og få ulemper . Arbeiderparti- og Senterparti- øvrige ­skalaen 1–3 har betydning . sympatisører ser få fordeler . Jo mer en person Det er en usikkerhetsfaktor for tolkningen er opptatt av geografisk nærhet, dess mindre at de som mener momentene ikke har betyd­ kan den se mulige fordeler ved kommune- og ning i det hele tatt ofte har de sterkeste syns­ fylkessammenslåinger . punktene på effekter av fusjoner . Er det sammenheng mellom vurdering av effekter og hva som er viktig for tillit til of­ fentlige virksomheter? Modell for standpunkt sammenslåing Tabell 9 (side 27) viser hvilke tillitsforhold egen kommune samt fylkesendringer til offentlige tjenester som kan ha signifikant Modellen som er grunnlag for Tabell 6 er betydning for om en er positiv eller negativ gjengitt på side 26 . Tallet bak hver uavhengig

24

FylkeFusjon FylkeFusjon Kommune Kommune Positiv Negativ Fusjon Positiv Fusjon Negativ N= 354 402 378 401 Kvadrert multip- 0,128 0,209 0,235 0,25 pel korrelasjon Kjønn p-verdi= 0,365 0,105 0,352 0,937 p-verdi= 0,2 0,005 0,016 0,344 Grunnskole -0,073 -1,748 Videregående skole 0,933 -1,282 Utdanning Universitet lavere grad -1,125 0,225 Universitet -0,409 0,154 høyere grad p-verdi= 0,505 0,106 0 ,116 0,006 Ikke interessert i det 2,562 Hvor interessert hele tatt er du i allmenn- Ikke spesielt interes- 0,497 het i politikk? sert Ganske -0,316 interessert Svært -2,034 interessert p-verdi= 0,026 0,002 0 0 Fremskrittspartiet -0,47 -0,649 -0,305 0,57 Høyre 0,354 -2,034 2,244 -2,692 Kristelig Folkeparti -0,835 -0,159 0,036 0,252 Parti Venstre -0,072 -1,599 -0,107 -0,184 Senterpartiet 0,068 -0,072 -1,622 0,707 Arbeiderpartiet -1,801 0,275 -1,576 0,624 Sosialistisk Venstre- -2,871 1,2 -2,296 1,318 parti Andre -2,537 1,689 -1,675 0,823 Geografisk p-verdi= 0,001 0 0 0 nærhet til den Ingen betydning/ -1,989 -1,083 -0,372 -0,763 som leverer mening tjenesten/ut­ Liten betydning 0,663 -1,528 0,268 -1,167 fører opp­gaven Ganske stor betydning -0,541 -0,008 - 0 ,113 0,203 Meget stor betydning -2,215 1,945 -2,434 2,436 Sentrale kom- p-verdi= 0,724 0,986 0,501 0,104 muner

Tabell 8: Hva kan forklare vurderingen av fusjonseffekter? Bare signifikante verdier vises. Verdiene er standardiserte score*1000.

25

­variabel er dets signifikansnivå i den multiple inger, øker tendensen til at de tar standpunkt (OLS) regresjonsmodellen Bildet er omtrent for sammenslåing, samtidig som negative helt likt om en nytter den mer korrekte logis­ vurderinger av effekter reduserer tendensen tiske regresjonsmodellen: til at borgerne er for sammenslåing . Dersom effektvurderingene trekkes inn i regresjonen 1 . Andel for sammenslåing egen kommune over, blir geografi og parti ikke lenger signi­ = kjønn (0,001) + utdanning (0,031) + fikant for kommunesammenslåing . Utdan­ viktighet av geografisk nærhet (0,000) + ning blir ikke signifikant for fylkesendringer . politisk interesse (0,003) + sentrale kom­ Dette skyldes at effektvurderingene i seg selv muner (0,025) + parti(0,000) . R-kvadrert er korrelert med geografi, parti og utdanning = 0,236 . og dermed tar vare på denne informasjonen 2 . Andel for fylkesendring = kjønn (0,000) + inn i analysen . utdanning (0,020) + viktighet av geogra­ Blant dem som ligger under gjennomsnit­ fisk nærhet (0,000) + politisk interesse tet (verdi = 0 horisontalt) av positive vurde­ (0,000) + sentrale kommuner (0,788) + ringer KommuneFusjonPositiv, er det nesten parti (0,001) . R-kvadrert = 0,314 . ingen som er for kommunesammenslåing (har verdi 0 på vertikal akse i Figur 4) . Blant dem Det er også en sterk samvariasjon mellom å som ligger over gjennomsnittet, øker andelen se positive eller negative effekter av sammen­ som er for sammenslåing etter nesten som en slåinger, og standpunkter til sammenslåing rett linje, til at «alle» er for sammenslåing, av egen kommune med nabokommuner, samt blant dem som ser mest positivt på effekter . endring av fylkesstrukturen . Blant dem som Det er tilsvarende sammenhenger når det mener at det er positive effekter av sammenslå­ ­gjelder KommuneFusjonNegativ og for fylke .

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4 Figur 4: Vurdering av effekt mot standpunkt, kommunesammen­ slåing. Hver sirkel er en person. 0,2 Verdi = 0 vertikalt er mot sammen­ slåing, verdi = 1 er standpunkt for 0,0 sammenslåing. Linja er en type STANDPUNKT FOR KOMMUNESAMMENSLÅING FOR STANDPUNKT 15 -10 -5 0 5 10 15 glidende gjennomsnitt (LOWESS).

KOMMUNEFUSJON POSITIV

26

Fylke-fusjon Fylke-fusjon Kommune- Kommune- positiv negativ fusjon positiv fusjon negativ p-verdi= 0,002 0 0 0 Geografisk nærhet til den 0 -0,95 -1,02 -0,73 -1,66 som leverer tjenesten/ut­ 1 1,97 -0,80 0,13 -2,07 fører oppgaven 2 0,34 1,22 -1,51 - 0 ,11 3 -1,16 3,38 -3,67 2,51 p-verdi= 0,47 0,62 0,01 0,01 Fagkunnskap og 0 2,02 -6,69 kompetanse til den som 1 -6,14 2,18 leverer tjenesten/utfører oppgaven 2 -1,46 2,39 3 -0,20 0,80 p-verdi= 0,14 0,39 0,54 0,04 Innsyn og åpenhet i 0 3,06 beslutningsprosessen 1 -0,81 2 -1,33 3 -2,25 p-verdi= 0,75 0,03 0,04 0,08 Muligheten til å påvirke 0 -0,21 0,26 hvordan tjenesten/ 1 -0,06 -0,66 oppgaven skal gjennom- føres 2 0,84 -2,42 3 2,22 -2,96 Kvaliteten på tjenesten/ p-verdi= 0,96 0,48 0,28 0,13 gjennomføringen av opp- gaven At servicen er god p-verdi= 0,48 0,25 0,99 0,09 p-verdi= 0,07 0,00 0,01 0,00 Graden av folkevalgt 0 3,84 -4,14 3,23 kontroll over etaten 1 -0,72 -1,06 -1,24 2 0,16 -0,87 -1,40 3 -0,50 0,28 -1,92 Etatens omdømme p-verdi= 0,23 0,47 0,48 0,12 De verdier etaten repre- p-verdi= 0,12 0,29 0,22 0,71 senterer i samfunnet

Tabell 9: Estimert størrelse på betydning for synspunkt på fusjoner. 0 = ingen betydning/mening, 1 = liten betydning, 2 = ganske stor betydning, 3 = meget stor betydning. Bare signifikante verdier vises. Verdiene er standardiserte score*1000.

27 Fakta, frivillighet og folke­ avstemning

Undersøkelser viser at innbyggerne i mindre kommuner er gjennomgående mer fornøyd med tjenestene. Det ­samme gjelder lokaldemokratiet. Hvorfor trenger vi da en kommunereform?

Boka Folkestyre eller elitestyre, som ble særdeles negativt begrep . Hvorfor ikke lære ­lansert og gitt ut på forlaget Res Publica i april av erfaring før store endringer presses igjen­ i år, gir et annet bilde av hvordan står det til i nom? dagens Kommune-Norge enn det som er skapt Distriktssenterets rapport om erfaringer av regjeringen og Vabo-utvalget, og som har med sammenslåinger i Norge de siste 20 årene lagt premissene for debatten om kommunenes konkluderer med at suksessfaktorer for vel­ utfordringer . lykkede prosesser er at vi må vite hva vi har og At vi er mer fornøyd med både tjenestene hva vi får, og at endringene må komme som og lokaldemokratiet i mindre kommuner, stil­ en grunnleggende forståelse i lokal­samfunnet . ler argumentene om å oppnå forbedringer gjen­ Prosessen med kommunereformen er langt nom store kommuner i et underlig lys . Hvorfor unna dette . Mangelfullt faktagrunnlag taler endre noe som er bra og som fungerer? sterkt imot hele eksperimentet . Målet med endring og utvikling er å for­ Vi vet mye om hvordan utviklingen har vært bedre noe . I denne saken vet vi svært lite om etter den danske kommunereformen i 2007 . konsekvensene . Regjeringen spiller et høyt Fra 271 til 98 kommuner . Fra 13 til 5 fylker . spill når de på et så dårlig grunnlag presser Nå sliter de med sentralisering og avfolking fram prosesser som i utgangspunktet skulle i distriktene . «Den råtne banan» har blitt et være frivillige .

28 Fagforbundet organiserer mange av de an­ Norge? Hva er det som – ifølge regjeringen satte i sektoren som forvalter de kommunale – nærmest løser seg av seg selv bare kommu­ tjenestene, og vi er opptatt av å ivareta og nene blir større? Hvilke negative konsekvenser Fakta, videre ­utvikle kvaliteten og tilgjengeligheten kjenner vi? på tjenestene til befolkningen . Vi kan alltid bli bedre, og endring og omstilling er konti­ Det er mange, i likhet med Fagforbundet, nuerlige prosesser . Spørsmålet vi stiller er om som mener kommunereformen er for dårlig kommunesammenslåing er svaret på de ut­ utredet og bygger på mangelfullt faktagrunn­ frivillighet fordringer det norske samfunn står overfor? lag . Store samfunnsmessige endringer krever Vi har mangel på viktig kompetanse kunnskap om hva vi har, hva vi vil og hva vi til å utføre kommunale tjenester, uavhen­ får, dersom vi skal lykkes . Fakta, frivillighet gig av størrelsen på kommunene . Vi mener og folke­avstemning må ligge til grunn og være at ressurser til å legge en plan for framtidig utgangspunkt for denne viktige samfunns­ og folke­ kompetanse­utvikling er en viktigere oppgave debatten . nå enn å tegne det nye norgeskartet . Resultatene av vårens mange folkeavstem­ ninger gir en god indikasjon på hva som er Kommunene har avgjørende betydning for innbyggernes oppfatning om regjeringens befolkningens levekår . Her lever vi våre liv prosjekt . Kommunereformen er lansert som avstemning og utvikler lokalsamfunnene . Fra kommunen en demokratireform . Regjeringen og Stor­ mottar befolkningen viktige velferdstjenester, tinget må være seg sitt ansvar bevisst og re­ og her utøves en vesentlig del av vårt demo­ spektere resultatene av folkeavstemningene . krati . Fagforbundets medlemmer er både inn­ Det vil være å ta lokaldemokratiet på alvor . byggere og ansatte i kommunene, og er opp­ tatt av å utvikle kvaliteten på de kommunale Mette Nord, leder i Fagforbundet tjenestene og være medansvarlige gjennom et aktivt lokaldemokrati . Kommunereformen og regjeringens ønske om enda mer sentralisering bygger verken på et «folkekrav» eller forskning og fakta . Hvordan står det til i dagens Kommune- FOTO: TROND ISAKSEN

29 «ENSTEMMIG VEDTATT» ET KRITISK BLIKK PÅ HVA SOM LIGGER BAK KOMMUNENES ENIGHET

Nils Aarsæther professor i samfunnsplanlegging, Universitetet i Tromsø Hilde Bjørnå professor i statsvitenskap, Universitetet i Tromsø

artikkelen er fagfellevurdert FOTO: COLOURBOX

30 Hvordan foregår beslutningsfatting i et godt ger om «det gode lokaldemokratiet» i lys av lokaldemokrati? I denne artikkelen tar vi for vår analyse . oss hva som kan ligge bak den store andelen Noen vil hevde at det politiske systemet enstemmige vedtak som referatføres fra nor­ bør legge til rette for at de beslutninger som ske kommunestyrer1 . På grunnlag av data tas er kommet fram som et resultat av drøf­ innhentet fra et større forskningsprosjekt om tinger som sikter inn mot konsensus . Denne ledelse og beslutninger i norske kommuner2, drøftingen skal kunne foregå på tvers av tilgjengelige rapporter og forskningsartikler, parti ­grenser, det vil si med inkludering av retter vi et kritisk blikk mot det som framtrer mindretallet eller opposisjonen, og i full åpen­ som en utbredt tendens til konsensus og fra­ het . I deliberativ beslutningsfatning legges det vær av uenighet og konflikt . opp til gode og gjennomsiktige begrunnelser ET KRITISK BLIKK PÅ HVA Artikkelen starter med noen prinsipielle for et vedtak, med «det felles beste» som refe­ betraktninger omkring forholdet mellom ranse (Habermas 1996) . Andre vil hevde at et SOM LIGGER BAK enighet og meningsmangfold i politikken . godt lokaldemokrati er et som legger til rette Deretter ser vi på lovgrunnlaget og på ulike for at uenighet skal ha mulighet for å komme KOMMUNENES ENIGHET styringsmodeller som praktiseres i Kommune- fram og synliggjøres i beslutningsprosesser . Norge, og hvordan disse kan påvirke omfan­ Kommunevalget er basert på konkurranse get av enstemmighet som resultat av en beslut­ ningsprosess . Hovedbudskapet i artikkelen er at bak det som framtrer som enighet kan det 1 Det har vist seg vanskelig å skaffe dokumentasjon når ligge strategiske betraktninger så vel som un­ det gjelder andelen enstemmige vedtak. En indikasjon på dertrykking av konflikt, og vi tar for oss en forholdet enstemmig/flertallsvedtak gir en enkel forekomst- analyse ved hjelp av søkemotoren Google: Kommunestyre rekke ulike former for hva som kan ligge bak + enstemmig gav 192.000 treff; kommunestyre + flertall gav det som framstår som enstemmighet i et saks­ 123.000 treff. forhold . Til slutt gjør vi oss noen betraktnin­ 2 Prosjektet De-collectivization of decision-making and the decline of a local mandate, finansiert av Demosreg-program- met, Norges Forskningsråd 2012–2015. om velgernes stemmer på ulike partiprogram­ enstemmighet . Men vi finner grunn til å reise mer og ut fra velgernes politiske ståsteder, og spørsmål om hva denne enstemmigheten er det vil være naturlig at flertallsviljen vinner uttrykk for; en referatført enighet betyr ikke over mindretallet når det oppstår uenighet i nødvendigvis deliberativ konsensus, det vil si kommune ­styret . Gjennom avstemninger som at det har foregått en åpen diskusjon mellom i refereres vil det være mulig å avdekke hvem prinsippet likeverdige aktører, der alle er hørt som har stått for hva, slik at velgere kan peke og der det best underbygde argumentet har ut hvem som står ansvarlig for et vedtak i for­ vunnet fram og fått tilslutning fra alle . mannskap eller kommunestyre . På et nivå vil et mål om å nå fram til enig­ Påstander om konflikt og konsensus het stå i et motsetningsforhold til en idé om at I en nylig gjennomført undersøkelse av hva forskjellighet mellom mennesker skal respek­ medlemmer av norske kommunestyrer mener teres, tas hensyn til og verdsettes . ­Habermas’ om konsensus og polarisering, fikk vi følgen­ standard om enighet kan altså sies å stå i de svar: (se Tabell 1) . motsetning til det idealet om meningsmang­ Denne tabellen er basert på svar fra en un­ fold som for eksempel Hanna Arendt (1958) dersøkelse høsten 2015 rettet mot samtlige for ­fekter, et ideal som hun mener er en forut­ kommunestyremedlemmer i 41 kommuner . På­ setning for et demokratisk samfunn . Vi kan standen om at polarisering i lokalpolitikken er komme til å forlange at folk skal enes om et demokratisk problem støttes av i alt 41 pro­ ­hvilke verdier som skal telle mest, uten å ta sent, mens en nesten like stor andel erklærer hensyn til at det kan være like legitime, men seg uenig (38 %), og mange (21 %) krysser av ulike oppfatninger om hva som skal verd­ for «verken/eller» . Påstanden om det ønskelige settes . Er det for eksempel gitt at et forslag i å få en mer konsensuspreget politikk får til­ om byfortetting, som vil gi en miljøgevinst, er slutning og avvisning med omtrent samme for­ ­verre eller bedre enn ønsket om å ivareta en deling, så i dette spørsmålet spriker synspunk­ bys kulturelle og bygningsmessige særpreg? tene . Det er få som svarer «vet ikke», mens Det kan være gode argumenter for begge mange uttrykker tvil om disse påstandene . standpunkter . Noen ganger er det grunnlag Disse funnene gir oss en stimulans til å gå for kompromisser, andre ganger er det kan­ nærmere inn på hva som kan ligge i et ønske skje rimelig å fatte vedtak som ikke alle er om, eller motstand mot mer konsensus, og enig i fordi det ikke er gitt at det ene argu­ vi ønsker å komme «bak» det som framtrer mentet er bedre for fellesskapet enn det andre . som en omforent konsensusløsning . I utgangs­ I denne artikkelen tar vi utgangspunkt i punktet kan enighet framtre som noe enty­ den allmenne oppfatningen at de aller fleste dig, men vi finner grunn til å diskutere om vedtak i norske kommunestyrer fattes med konsensus kanskje kan være et problematisk

Helt Delvis Verken/ Delvis Helt Vet Total Påstand/respons enig enig eller uenig uenig ikke

Polariseringen i lokal­politikken er 13 26 21 20 18 3 100 et demokratisk problem

Vi bør arbeide for å få til en mer 8 31 24 18 13 7 100 konsensuspreget politikk Kilde: Aarsæther m.fl. 2016: 16.

Tabell 1. Kommunestyrerepresentanter tar stilling til påstander om konflikt og konsensus (Prosent, N=452).

32 begrep å bruke om registrert enstemmighet . norske politiske organiseringen av k­ ommuner Det vi vil argumentere for er at enstemmighet å karakterisere beslutningsformen som kon­ i kommune­politikken ikke nødvendigvis er sensusorientert (Larsen 2005) . Oddbjørn uttrykk for at et mindretall er inkludert som Bukve skiller mellom en majoritetsdemokra­ likeverdig part i beslutningsprosesser der en i tisk og en konsensusdemokratisk styrings­ fellesskap har forsøkt å komme fram til den modell (Bukve 2012: 198), og mener at dette beste løsningen . Enighet er ikke alltid kom­ skillet avspeiles i forskjellen mellom kommu­ met fram som et resultat av drøftinger, og nal parlamentarisme og en styringsmodell ba­ ulike politiske organisasjonsmodeller (parla­ sert på formannskapsprinsippet (der alle par­ mentarisme, formannskapsmodell) er kanskje tier deltar) . Dette synet kan nok sies å få støtte heller ikke utslagsgivende for omfanget av og gjennom et inntrykk av at de fleste vedtak fat­ kvaliteten på den enigheten som oppdrives i tes enstemmig i kommuner som styres etter kommunepolitikken (Saglie et al . 2016) . formannskapsmodellen, mens det utad kom­ Kanskje er det også et spørsmål om poli­ mer til utrykk skarpere politiske skillelinjer i tisk kultur i den enkelte kommunen, i betyd­ parlamentarisk styrte kommuner (Saxi 2006) . ningen rådende tankesett som styrer – og be­ Men karakteriseringen av formannskaps­ grenser – det fokuset politikere har på både modellen som konsensusorientert er et syn som atferd, problemer og løsninger (Elkins 1979) . ikke finner støtte i kommunelovens omtale av Innlærte, stabile og omforente tankesett kan beslutningsfatting – her er det flertallsprinsip­ få en gruppe til ha handle på en spesiell måte, pet som rår . At de fleste vedtak er enstemmi­ i stor grad uavhengig av hvilke spørsmål det ge, betyr etter vårt syn ikke at formannskaps­ dreier seg om . Lokal politisk kultur har vi når modellen er konsensusbasert . Vi finner ingen visse, innarbeidete arbeidsmåter går igjen i føringer i retning av å søke enstemmighet i lokal ­politikken, på tvers av partigrupperinger . loven, og selv om det kan finnes en konsensus­ kultur i enkelte kommuner, så står oppfatnin­ «…med allminnelig flertall» gen om en konsensusorientert modell i skarp Når kommuner, og i vårt tilfelle, kommune­ kontrast til den utpregede konkurransedemo­ styrer treffer vedtak, skal det i henhold til ­loven kratiske karakteren til parti­organiseringen og skje på bakgrunn av en saksframstilling som til valgordningene som praktiseres ved valg til rådmannen legger fram . Saksforholdet skal norske kommunestyrer . være «forsvarlig utredet» (kommunelovens Dersom konsensus var et førende prinsipp §) 23 2. . Men kommuneloven gir ingen anvis­ for vedtaksfatting, ville det være naturlig at ninger på hvordan selve beslutnings­fatningen i velgere i flere (særlig små) kommuner samlet kommunale organer skal foregå . I paragraf 35 seg om en liste til kommunevalget . Dette åpner om avstemninger står det: «Vedtak treffes med loven for, men i Norge er det det særdeles lite alminnelig flertall av de stemmer som avgis ». utbredt at det fremmes bare en liste . Valgloven Det ligger i loven ingen føringer i retning av åpner for dette i form av flertallsvalg (§ 12) der konsensus når kommunestyrer og formann­ velgerne stemmer med samme stemme­seddel skap skal treffe vedtak . Kommuneloven ble re­ på oppførte representanter og vararepresen­ vidert i 1992, og da fjernet lovgiverne faktisk tanter (men med vanlige rettigheter når det formuleringer som krevde kvalifisert flertall gjelder å endre på lista gjennom kumulering) . (vanligvis 2/3 flertall) i visse, viktige saker, som kommunens årsbudsjett . Kommune­loven av Majoritetsdemokrati og 1992 representerer i så måte en dreining bort konsensusdemokrati fra konsensus­orientering og over mot styring Kommunestyret er kommunens øverste be­ etter flertallsprinsippet (Martinussen 2002) . slutningsorgan og velges proporsjonalt ut fra Likevel er det vanlig i presentasjoner av den oppslutning om de godkjente parti­listene .

33 De øvrige folkevalgte utvalgene utgår fra sisjonen ønsker å stille flertallet til ansvar, vil dette organet, og det viktigste av disse er referatet tydeliggjøre hvilke grupperinger eller formann­skapet. 3 Formannskapet har dele­ personer som står bak et omstridt vedtak . At gert myndighet i mange saker og står også opposisjonen kan uttrykke at «dette stemte vi for en del saksforberedelse . Dette organet imot» kan på denne måten bidra til å plassere har ifølge kommuneloven ansvar for å be­ det politiske ansvaret, noe som vil være svært handle økonomi­planen, budsjettet og forslag aktuelt i forkant av et kommende kommune­ til skattevedtak før kommunestyret går inn valg . Debatt og beslutningsfattingen foregår i diskusjoner om dette og fatter vedtak . Vår i all hovedsak for åpne dører, noe som gjør «normale» lokalstyreorganisering kalles for­ at lokale medier kan formidle til innbyggerne mannskapsmodellen, noe som gjenspeiler vik­ hvordan viktige og eventuelt omstridte beslut­ tigheten av dette organet . Sammensetningen ninger er blitt fattet . av formannskapet gir et klart inntrykk av at Bare to kommuner i Norge (fra juli 2016 drøftinger på tvers av partigrenser – og der­ Oslo og Bergen) praktiserer kommunal med en inkludering av mindretallsrepresen­ ­parlamentarisme, alle de øvrige styrer ­etter tanter i drøftingene – er en verdi det legges formannskapsmodellen . Hvorvidt denne opp til: Sammen­setningen av dette organet er ­styringsmodellen fungerer majoritetsdemo­ proporsjonal med partienes oppslutning og re­ kratisk eller konsensusdemokratisk er etter presentasjonen i kommunestyret . Dette inne­ vårt syn et empirisk spørsmål . bærer i praksis at opposisjonen er representert (med unntak av partier med så svak represen­ Den norske konsensus­modellen – tasjon i kommunestyret at de ikke når opp sannhet eller myte? ved valget til formannskap) . I motsetning til I dette avsnittet ser vi på hva som kan ligge ordningen med kommunal parlamentarisme bak det som er registrert som enighet . Enighet åpnes det for beslutningsutfall med oppslut­ er etter vårt syn en stor og unyansert kategori ning fra alle partier i det utøvende politiske som har fått lov til å stå som merkelapp på organet – formannskapet . vårt lokalstyre uten at vi har tatt hensyn hvor­ Samtidig er ordningen med formannskap i dan en prosess som resulterer i enstemmighet prinsippet majoritetsdemokratisk, for et min­ faktisk foregår, og de premisser som repre­ dretall i formannskapet kan ikke påberope sentantene har lagt til grunn for sin stemme­ seg vetorett eller en regel om kvalifisert flertall givning . Vårt poeng her er at det ikke nød­ i en situasjon der enighet ikke oppnås . Inklu­ vendigvis dreier seg om harmoniske prosesser deringen av flere partier, også opposisjonen, og at mindretallet har hatt gode vilkår for å innebærer imidlertid at ulike politiske og ide­ få fremmet sine syn – selv om det har bidratt ologiske synspunkter – og dermed menings­ til resultatet «enstemmig» . Det kan dreie seg motsetninger – kan komme til uttrykk . Slik om enighet fundert i ulike kommunalpolitiske kan vi si at den proporsjonale sammensetnin­ kulturer (Selle and Berntsen 1991), og slike gen i formannskapsmodellen gjør styringen av kan finnes langs en skala som går fra en de­ kommunene orientert mot enighet, samtidig liberativ konsensuskultur, via en arbeidsmåte som retten til å stemme imot og utgjøre et syn­ som tar utgangspunkt i å akseptere og regule­ lig mindretall opprettholdes . I den grad oppo­ re politisk uenighet («agonisme», jfr . (Mouffe 1999)) og over til en politisk konflikt- eller konfrontasjonskultur (antagonisme) eller au­ 3 Formannskapsmodellen er den ‘normale modellen’ i nor- toritetskultur . Politisk kultur vil ofte være et ske kommuner og fylkeskommuner. Det er kun hovedstaden speilbilde på mer allmenne sosio-kulturelle Oslo og Bergen som pr. juli 2016 har en parlamentarisk modell. 16 av de 18 fylkeskommunene har valgt en formann- trekk ved kommunesamfunnet . Et kommune­ skapsmodell. samfunn preget av en oppstykket geografi

34 ILLUSTRASJON: COLOURBOXILLUSTRASJON:

35 ­eller tydelige klasseforskjeller vil vi anta ­oftere følge opp instrukser fra andre myndigheter . vil utgjøre et grunnlag for utvikling av en At mange saker som det stemmes over i nor­ konkurranse- ­eller konfliktkultur i kommune­ ske kommunestyrer er ubetydelige, innebærer politikken, sammenliknet med et kommune­ at vi ikke kan få grep om omfanget av den re­ samfunn med mer homogene trekk, ved at det elle uenigheten i en kommune ved å kun telle er mindre sosiale og geografiske spenninger, opp saker det er enighet om og prosentuere og dermed mer egalitære trekk . mot det totale saksantallet . Det vil kunne gi et En kommune med tradisjon for enstem­ uriktig bilde av hvordan for eksempel mindre­ mighet kan likevel ikke formelt sett sanksjo­ tallet er inkludert i beslutningsprosesser, og nere partier eller representanter som krever å ikke fange opp den uenighet som kanskje ek­ få referatført avstemningsresultat som viser sisterer i de mer prinsipielle og større sakene . flertall og mindretall . Men mindretallsrepre­ sentanter vil i slike kommuner ofte oppleve Deliberativ enighet – konsensus som et press for å slutte seg til flertallets stand­ følge av argumentenes kraft punkt . Omvendt, i en kommune preget av Det kommunikative perspektivet på beslut­ klare skille­linjer sosialt og politisk, vil repre­ ningsfatting innebærer at det politiske or­ sentanter for mindretallet lett bli kritisert om ganet når fram til enighet som resultat av de ikke markerer motstand til flertallet, da frie diskusjoner . Frie diskusjoner betyr at vi det er «slik det sømmer seg her ». I kommuner avstår fra å fremme standpunkt basert på preget av tydelige sosiale og politiske skille­ egeninteresser eller gruppeinteresser, at vi linjer kan det også være vanlig med politisk unngår logiske misforståelser (inkonsistente over- og underordning av representanter, noe formuleringer), at vi baserer våre vurderin­ som kan legge føringer på hva slags meninger ger på tilstrekkelig informasjon, at medlem­ som skal få komme til uttrykk, og enighet kan mene uttrykker vilje til samarbeid og at de da framkomme på partiledelse/elitenivå uten opptrer med oppriktighet (jfr A. mdam 2012: noen ­tydelig forankring i et bredere politiske 278; Bjørnå 2004) . ­Diskusjonsdeltakerne skal miljø . Det er en slik sett stor forskjell på de være villig og i stand til å sette seg inn i hver­ ulike formene for enighet som genereres, selv andres situasjon, slik at de får til en upartisk om de til tider glir noe over i hverandre . vurdering av interessene som foreligger (Mc­ Carthy 1994: 47; Kettner 1990: 35) i en kom­ Likegyldig enighet – i alle de munikasjon som er fri fra makt­dominans . ubetydelige sakene Argumentasjons­utveksling på tvers av ideo­ Det kommunale sakskartet består i all hoved­ logiske og/eller interessebaserte posisjoner og sak av spørsmål av mindre betydning, og det åpenhet er ­vesentlige kriterier for deliberasjon vil være lite hensiktsmessig fra opposisjonens (Habermas 1996; Eriksen and Weigård 1999) . side å bruke energi på å undersøke om det fin­ Et annet kriterium for deliberasjon er at de nes uklarheter eller problemer i alle spørsmål som er deltakere i beslutningsfattingen skal som fremmes for formannskap og kommune­ være villig til å la seg overbevise av ‘det beste styre . I antatt «kurante» saker vil det være en argument’, det vil si kunne skifte standpunkt tendens til at kommunestyret godtar rådman­ i en sak når de har fått seg forelagt alle sider nens innstilling enstemmig og uten debatt; av den (samme sted) . Men om det ikke finnes noen av disse sakene er av en slik karakter at formelle føringer i denne retningen i den nor­ de burde vært delegert til administrasjonen el­ ske kommunelovgivningen, så kan enkeltkom­ ler et politisk hovedutvalg . Slike saker er det muner ha tradisjon for å legge stor vekt på at mange av . Det kan dreie seg om at kommune­ medlemmer av de folkevalgte organene debat­ styret vedtar at administrasjonen skal ta hand terer seg fram til enighet . Denne enigheten – en om å lage et utfyllende etisk regelverk eller deliberativ konsensus – er et normativt ideal og

36 et mål for kommunikativ handling . Den om­ Et eksempel på dette kan være en kommune fattende bruken av konsensusmerkelappen på på Vestlandet som for noen år siden la fram norske kommuner kan tyde på at vår politiske en plan om en ny vei til en større by . Denne styringsmodell assosieres med nettopp dette planen ble stoppet av Fylkesmannen, som idealet . I dette bildet ligger det en antakelse ivaretok hensynet til biologisk mangfold om at praktiske spørsmål som for eksempel (i dette tilfellet en truet bie-art i den planlagte organiseringen av kommunens eldreomsorg veitraseen) . Men så satte ordfører og Fylkes­ er avgjort i en åpen diskusjon, og med argu­ mannen personlig seg sammen og ble enig om menter som til slutt finner samtykke hos alle ny (og riktignok mer kostbar) veitrasé for å få representanter, i en kommunikasjon fri fra veien bygd . Her var det helt klart uenighet om makt ­dominans . Argumenter om privatisering vektingen av ulike hensyn, og til dels også em­ kontra offentlig oppgaveløsning, for eksem­ piriske og vitenskapelige data, men de ble like­ pel, vil kunne komme fram og få tilslutning på vel enige . Denne enigheten er over­lappende . grunnlag av egen overbevisende kraft . I slike Målet er det samme – å få bygd denne veien tilfeller blir deltakerne enige – og det med sam­ for fellesskapet – men den ivaretar samtidig me begrunnelse – om hva som skal gjøres, fordi ulike begrunnelser om hva som er viktig . dette forstås som å være i alles felles interesse . Taktisk enighet – vurdering av hva vi Overlappende enighet – enig i resultat vinner mest på men ikke i begrunnelse Enstemmighet i kommunalpolitiske beslut­ Filosofen John Rawls har et lignende utgangs­ ninger tolkes lett som uttrykk for et godt fun­ punkt som det ovenfor, men mener at beslut­ gerende lokalpolitisk fellesskap, der represen­ ninger kan være fattet med enstemmighet, tanter kommer til enighet etter en grundig og selv om en ikke oppnår en felles begrunnelse saklig meningsutveksling . Men vi vil da lett for enighet slik det forutsettes i kommunika­ kunne overse den åpenbare interessen som tiv teori . Det kan være enighet om en politisk majoritetens representanter har i å frambringe beslutning fordi alle parter mener den er god, samstemmighet . En ting er at majoritetsparti­ men da uten å problematisere de grunnene ene vil oppleve fravær av konflikt som et tegn som ulike beslutningstakere har for at den er på god styring, noe som styrker omdømmet god . Under denne overordnede enigheten me­ til den rådende koalisjonen . En annen ting er ner han at stridende parter kan erkjenne at de at majoriteten sikrer seg mot å bli stilt til an­ er og vil forbli uenige, selv om de resonnerer svar for beslutninger som i ettertid viser seg å og opptrer fornuftig – det vil si de anerkjenner være upopulære . Ingen kommunale vedtak er hverandre som rettferdige og likeverdige, har risikofrie . Ofte tas det beslutninger som base­ ideer om det gode liv, er samarbeidsvillige, rer seg på klare forventninger til for eksempel kan veie argumenter mot hverandre med mer . en nyansatt leders evne til å styre sin etat, eller De anerkjenner at det må være slik fordi det til et byggeprosjekt der kalkylene så godt som finnes en rekke uløselige forhold som er kilde alltid vil være beheftet med usikkerhet . til uenighet (Rawls 2005) . Vi nevner noen: Dersom ting går galt i saker med en øko­ nomisk sett omfattende karakter, vil synlig­ a) Relevante opplysninger (empiriske og gjøringen av at beslutningen skjedde ved et vitenskapelige data) kan peke i ulike flertallsvedtak umiddelbart bidra til å berede ­retninger. grunnen for et maktskifte ved kommende b) Partene kan være enig i synspunkt, men kommunestyrevalg . Men dersom det som i uenig i vektingen av dem . ettertid skulle vise seg å være et «ulykkelig» c) Overordnet vurdering av ulike normative vedtak var fattet enstemmig, vil opposisjonen synspunkt er vanskelig . måtte gå svært så stille i dørene . Dermed er

37 det i majoritetens interesse å få fattet økono­ rer et strategisk forhold til enighet, det vil si misk sett risikofylte vedtak med størst mulig en vurdering av hva slags fordeler og ulemper enstemmighet, for å minimere politisk risiko . det å gi tilslutning til majoritetens standpunkt For opposisjonen kan det være like viktig å kan gi en selv på lengre sikt . Taktisk og deli­ få markert motstand og å la seg stemme ned, berativ konsensus er bygd på ulike premisser nettopp for ved en senere anledning å kunne og er ulike former for enighet . Men også an­ vise til majoritetens «feilgrep», utnytte dette dre former for enighet er tenkelige: som eksempel på flertallets udugelighet, for så å agitere for et maktskifte ved det kommende Utadorientert enighet – når bildet av kommunevalget . samling og harmoni er viktig I våre studier finner vi eksempler på dette i Beslektet med både den overlappende og den en nordnorsk kommune: Her var det en «tyde­ taktiske konsensus er samstemmighet fram­ lig» ordfører som vektla at beslutninger skulle brakt på bakgrunn av et opplevd behov for å fattes samstemmig, og han la opp til å komme stå samlet utad . Kommuner har i økende grad opposisjonen såpass i møte at de hadde grunn hatt innsats rettet mot å framstå med et godt til å bli ganske fornøyd . Samtidig var det stor omdømme, både overfor egen befolkning og i frustrasjon i det største opposisjonspartiet, en videre regional sammenheng (Wæraas and der det blant annet ble uttrykt at «vi viskes Bjørnå 2011; Bjørnå 2014) . Mange n­orske ut, vi må demonstrere at vi er uenige . Vi har kommuner befinner seg i en utsatt posisjon, møter der dette er oppe til debatt, men det er særlig med tanke på utviklingen i det loka­ vanskelig når noen har fått sitt igjennom» . le næringslivet, men også for å få rekruttert Opposisjonen hadde egenmarkering som et nøkkelpersonale i administrasjon og tjenes­ klart mål, men i praktisk politikk viste det seg tesystem . Da kan det hjelpe på at majoritet å være vanskelig å være noe annet en «enig» og opposisjon, etter å ha fått klargjort hvil­ med ordføreren og majoriteten . ket alternativ som har flertall (for eksempel Det en risiko forbundet ved å gå imot, for gjennom en prøveavstemning), samler seg om i den grad majoritetens prosjekt viser seg å bli flertallsposisjonen . Opposisjonen vil dermed en suksess, vil opposisjonens motstand lett bidra til at kommunen ikke framstår som en kunne bli latterliggjort i ettertid, og majorite­ «kranglekommune», noe som kan være posi­ ten kan da bruke motstanden mot beslutnin­ tivt for kommunens omdømme når det gjelder gen til å befeste sin posisjon . Vi har her å gjøre etableringer og i rekrutteringsøyemed . med en «taktisk konsensus» og kan bruke Omdømmetrenden har gitt slike utslag . spill -teoretisk tenkning (Hovi 2008; Von Neu­ Det er mange eksempler på kommuner over mann and Morgenstern 1944) for å analysere hele landet som forsøker å finne samstemt prosesser der valget mellom å dele æren (ved grunn for å framstå i et godt lys utad . I en det som skulle vise seg å bli et vellykket ved­ fjellkommune på Østlandet søkte de ulike tak) blir vurdert opp mot risikoen for å måtte synspunkter på hva de skulle profilere seg dele belastningen ved et vedtak som i etter­ som, men her ble «alt» inkludert i det som tid blir vurdert som dårlig . Slike vurderinger ble en heller sprikende profil . I dette tilfel­ trenger riktignok ikke ende opp med enighet, let dreide det seg først og fremst om en klar men det er naturlig å anta at et mindretall kan interessemotsetning mellom fastboende og føle seg fristet til å avstå fra å stemme imot hytteeiere – hvem skulle kommunen gjøre seg i slike situasjoner . Men er opposisjonen med lekker for? For å unngå uenighet, ble alle hen­ på et risikopreget prosjekt, vil det også øke syn ivaretatt – med satsing på fritidsaktivite­ sjansen for at det oppstår et tredje alternativ ter, turisme, ungdomstiltak osv . Eksemplet som opposisjonen må konkurrere med ved det ovenfor viser at slik overordnet enighet kan kommende valget . Taktisk konsensus innebæ­ bryte med ideen om å kommunisere det unike

38 ILLUSTRASJON: COLOURBOXILLUSTRASJON:

ved kommunen – omdømmebyggingens klare mål – i den forstand at ved å inkludere mange hensyn ble kommunen utydelig utad . Poenget her er først og fremst at en overordnet enighet om profilen slett ikke trenger å bety at alle er enig om hva som er viktigst – det kan dreie seg om overlappende enighet eller taktikkeri når det gjelder den belastningen en beslutning kan medføre for videre oppslutning . Enighet er oppfattet som et godt ord, også i velgernes øyne . «Enighet for enighetens skyld» framtrer ofte som viktig .

Hestehandelens enighet – å gi og ta Mest i slekt med den taktiske enigheten er imidlertid vedtak som er basert på harde for­ handlinger og kompromisser mellom majoritet og mindretall, i enkeltsaker eller i for­deling av

39 beskrevet som «agonistisk», altså mindre konfliktfylt enn antagonistisk (Mouffe 2005) . Dette kan eksemplifiseres ved at det blir bred enighet om skolenedleggelser i en kommune, selv om en del representanter egentlig er uenig i det, og at disse representantene som mot­ ytelse har fått lovnad på veiutbedringer til en ‘avkrok’ når økonomien etter hvert kommer i balanse . Slik tjener ulike grupperinger på kompromisset over lengre tid . Her er enig­ heten ikke reell, den kamuflerer hva partene egentlig ønsker seg . Det dreier seg om å ‘bytte enighet’ . Andre eksempler er det tradisjonel­ le kompromisset, der partene blir enig om å bygge en skole mange mener at de egentlig ikke har råd til, men lander på et vedtak om en mindre og billigere versjon av skolen . Her jenker alle parter seg i forhold til de kravene de hadde i utgangspunktet, og hver part sitter igjen med iallfall noe av det de ønsket seg .

Autoritetsbasert enighet – operativ tillit Enighet i kommunestyret kan også være re­ ILLUSTRASJON: COLOURBOXILLUSTRASJON: goder over lengre tid . Viljen til å inngå kom­ sultat av «myndig overtalelse» – at det i stør­ promiss bygger på en strategisk tenkning og re grad er avsenderens status og kunnskap dreier seg om parter som opptrer relativt jevn­ og i mindre grad er argumentene knyttet til byrdige og har et avhengighetsforhold til hver­ et forslag som er utslagsgivende for sam­ andre som gir hver av dem styrke . Hver part stemmighet . Samstemmighet kan framkomme disponerer noen ressurser som den andre er som et resultat av den personlige integriteten avhengig av, og de tar disse ressursene i bruk en rådmann (administrativt) eller en ordfører for å oppnå det de ønsker (Hovi and Rasch (politisk) har opparbeidet seg . Slike autori­ 1993; Hernes 1975) . Her kan omforente ut­ teter kan ha så stor innflytelse, både innad i fall bestå i at majoriteten først får enstemmig kommuneorganisasjonen og utad, at det opp­ støtte til «sitt» prosjekt, mot at mindretallet leves som belastende å gi uttrykk for uenighet . får en kompensasjon i form av majoritetens Lengefungerende, populære og dyktige ledere støtte til et prosjekt som den egentlig ikke har som er kjent for å ha orden i sysakene, viser vi sans for . Kompromisset vil her typisk basere ikke opposisjon mot . Slike ledere vil ha opp­ seg på en tidsrekkefølge, der det for eksempel nådd sin autoritet nettopp ved sin appell til avtales at mindretallets foretrukne prosjekt det beste for kommunen som samfunn, og så må vente, men at det vil få støtte ved neste lenge det ikke kan settes spørsmålstegn ved års budsjettbehandling . Det som her framtrer deres integritet og habilitet, vil vedtakene i som samstemmige vedtak skjuler dermed dyp formannskap og kommunestyre svært sjelden splittelse når det gjelder preferanser, men en referatføres med flertall og mindretall; de er felles forståelse av hva det vil si å gi og ta, samstemte (Mikalsen and Bjørnå 2015) . og en grunnleggende form for kontrakt­basert Vanligvis vil autoritet være opparbeidet tillit . Denne «konsensusen» er teoretisk sett gjennom synlige og positive resultater av

40 tidligere innsats – slik som vellykket lobby­ som allerede er klarlagt i forkant, på grunnlag virksomhet som har resultert i store etable­ av en felles tradisjon . Når et spørsmål settes ringer – alt fra private storbedrifter til nye på dagsordenen er det allerede klarlagt hva eller utflyttede statlige institusjoner med stor slags enighet det skal strebes mot . Dette gjør jobbskapingseffekt . Den tilliten slike ledere at partene vil lande på løsninger som favori­ har opparbeidet kan føre til svært kort tids­ serer dem som allerede er privilegert, men det bruk og få innlegg på møter i formannskap skjer uten debatt og gjennom enighet (Young og kommunestyre, ettersom sakene anses som 1996) . Det er denne typen «tatt-for-gitthet» grundig gjennomtenkt og forberedt fra ledel­ om hva som skal gjøres gjeldende – med taus­ sens side før de legges fram for vedtakende het og mangel på opposisjon – som den fran­ ­organer . Autoritetsbasert enighet skiller seg ske filosofen Foucault beskriver gjennom sin fra en kulturelt betinget enighet ved at den maktforståelse, og som sosiologen Lukes viser autoritetsbaserte i større grad er personbasert . til i sin analyse av maktbegrepet (Lukes 1974; Når autoritetspersoner ikke lenger er til stede, Sorensen and Torfing 2005) . vil gjerne markeringsmuligheter (gjen)oppstå i Helt konkret kan det dreie seg om lokale et kommunestyre – det vil bli lettere å stemme forhold som vi «for all del» må la ligge, ut mot . Våre empiriske data på ordførere som fra en oppfatning av at kommer de til over­ har sittet lenge, viser dette klart . Slike ord­ flaten og gjøres til gjenstand for debatt, så vil førere opparbeider seg en posisjon som gjør mye som vi ellers setter pris på, rakne . Dette at det knapt uttrykkes uenighet innad i kom­ er tematikken for Ibsens «folkefiende», han munen . som pekte på en ubehagelig sannhet i lokal­ samfunnet og måtte lide for det . Dessverre Maktbasert enighet – forskjellighet er dette en problematikk som vedvarer, ikke blir borte minst i vår tid med stadig nye oppdagelser En siste form for konsensus er den uuttalt av forurensing og miljøødeleggelser . Det kan maktbaserte . Her er det ingen maktperson være forhold som kanskje er dypt innvevd i lo­ som legger lokk på en debatt og hindrer til­ kale praksiser, og som det kan være en uuttalt kjennegivelse av opposisjon, men en slags delt enighet om ikke å ta opp, på grunn av for ek­ forståelse av hva som passer seg å ta opp, og sempel «arbeidsplassene» eller «omdømmet» . spesielt hva som det passer seg ikke å ta opp . I dette tilfellet er det ikke tale om noen form Diskusjonen i slike kommunestyrer vil gjerne for ­direkte underkastelse under en autoritet, baseres på at visse sentrale aktører har en men om en selvpålagt taushet – og dermed ­felles erfaringsbakgrunn, og de foreslåtte løs­ konsensus om for eksempel det som objektivt ninger tilgodeser noen bestemte grupper . sett burde være en høyst problematisk søknad Standpunkt og løsninger rammes også om utslippstillatelse . inn i en bestemt form – logisk, tilsynelatende Metodisk sett kan det være vanskelig å nøytral, overbevisende – som det vil oppleves analysere «det som ikke blir sagt, men som som svært belastende å opponere mot . Her er burde vært sagt» . De som praktiserer en det snakk om at deltakerne i en dominerende strengt empirisk orientert forskning vil lett gruppe bindes sammen av felles oppfatninger, kunne komme til å avvise denne formen for og det etableres skiller mot andre grupper analyse, da det ikke er noe å studere – ut over på bakgrunn av etnisitet, seksualitet, sosial et enstemmig vedtak, uten at noen forut­gående ­klasse etc . Slike grupper kan bli undertrykt og ­debatt eller uttrykt uenighet kan ­spores . Den­ ekskludert av en dominerende majoritetsiden­ ne ­typen maktbasert taushet må tas ­alvorlig, titet (Young 1989) . Problemet her er at dette for det som ligger bak tausheten kan være ikke kommer eksplisitt til uttrykk; dominan­ knyttet til en tilsynelatende selv­pålagt under­ sen virker som en drivkraft mot en enighet trykking av hensyn til kjønn, etnisitet/mino­

41 ILLUSTRASJON: COLOURBOXILLUSTRASJON:

riteter eller seksuell legning . Det er bare gjen­ Hovedbudskapet vårt er at bak det som fram­ nom dybdestudier av lokale politiske kulturer trer som enighet kan det skjule seg strategiske at vi vil være i stand til å avdekke slike former betraktninger så vel som undertrykking av for maktbasert enighet, og å ha en begrunnet konflikt og makt, og at selve grunnlaget for mening om utbredelsen av slike forhold . enighet kan være svært så forskjellig fra de ulike partenes ståsted . Vi har sett på noen Konkluderende bemerkninger av de forholdene som kan ligge bak det som

42 ILLUSTRASJON: COLOURBOXILLUSTRASJON: fremstår som enighet i en kommune . må utvikles en sensitivitet i forskningen for Utgangspunktet har vært at populære opp­ å skille mellom voteringsatferd, den enkeltes fatninger om konsensuskommunen og konsen­ oppfatninger og hva som i ulike kommunale susmodeller gir inntrykk av en harmoni som kontekster er anerkjent som «riktige» løs­ vi ikke tror helt finnes i alle kommuner . Sam­ ninger . Vi har hatt et ønske om å nyansere tidig har vi påpekt noen metodiske vanskelig­ det harmoniske og lett romantiske bildet av heter, og dermed behovet for å gjennomføre de norske kommunenes enighet som til tider mer dyptgripende analyser, om vi skal kunne synes å råde i både nasjonal og internasjonal gripe «hva som foregår» i forkant av det som litteratur . Vi mener dessuten, som Arendt, at referatføres som et enstemmig vedtak . uenighet og meningsmangfold er selve grunn­ Det er et åpenbart behov for å skille mel­ laget for politikk og demokrati . Uenighet bør lom små og store saker, det må skilles mel­ ikke tilsløres og er ikke et onde . lom omforent enighet og hestehandel, og det

REFERANSER

Amdam, R. (2012), Fokus på prosess: Kommunikativ og McCarthy, T. (1994), Kantian Constructivism and Recon­ samarbeidande planlegging, i: Aarsæther, N. and m.fl. (eds.), structivism: Rawls and Habermas in Dialouge. Ethics 105 105, Utfordringer for norsk planlegging, Oslo: Cappelen-Damm. 44. -63 Arendt, H. (1958), The human condition, Chicago: University Mikalsen, K. and H. Bjørnå (2015), Den norske ord­ of Chicago Press. føreren: begrenset myndighet, mye makt?, i: Aarsæther, N. Bjørnå, H. (2004), Mellom nasjonal styring og kommunalt and K. Mikalsen (eds.), Lokalpolitisk lederskap i Norden, Oslo: selvstyre. Fylkesmannens rolle i arealplanmeklinger, Tromsø: Gyldendal. Universitetet i Tromsø, SV-fak. Mouffe, C. (1999), Deliberative democracy or agonistic Bjørnå, H. (2014), Omdømmebygging i kommunene - hva pluralism?, i Social research, 745–758. gjør de og hva vil de?, Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 30 (04), Mouffe, C. (2005), On the political.. Abingdon : Routledge. 256–273. Rawls, J. (2005), Political liberalism. New York : Columbia Bukve, O. (2012), Lokal og regional styring – eit institusjonelt University Press. perspektiv, Oslo: Samlaget. Saglie, J., M. Winsvold and S. Blåka (2016), Ansvars­ Elkins, D. J. (1979), A cause in search of its effect, or what utkreving i lokaldemokratiet: i eller mellom valg?, Norsk does political culture explain?, Comparative politics, 11 (2), statsvitenskapelig tidsskrift, 32(1), 59–81. 127–145. Saxi, H. P. (2006), Parlamentarisme i norsk kommunesektor Eriksen, E. O. and J. Weigård (1999), Kommunikativ hand­ – fra konsensus til majoritetsstyre?, Norsk statsvitenskapelig ling og deliberativt demokrati. Jürgen Habermas teori om politikk tidsskrift, 22 (03),256–277. og samfunn, Oslo: Fagbokforlaget. Selle, P. and E. Berntsen (1991), Politisk kultur. Misjon og Habermas, J. (1996), Between facts and norms: contributions revolusjon frå Bremnes til Buenos Aires, Oslo: Tano. to a discourse theory of law and democracy, Cambridge, Mass.: Sorensen, E. and J. Torfing (2005), Netværksstyring – fra MIT Press. government til governance, Roskilde DK: Roskilde Universitets­ Hernes, G. (1975), Makt og avmakt, Oslo: Universitets­ forlag. forlaget. Von Neumann, J. and O. Morgenstern (1944), Games Hovi, J. (2008), Spillteori, Oslo: Universitetsforlaget. and economic behavior. Hovi, J. and B. E. Rasch (1993), Strategisk handling, Oslo: Wæraas, A. and H. Bjørnå (2011), Kommunegrå eller Universitetsforlaget. unik? Omdømmehåndtering i kommunesektoren, i, S. I., Kettner, M. (1990), Scientific Knowledge, Discourse Etics, Byrkjeflot, H. & Wæraas, A.. Substans og framtreden : and Consensus Formation in the Public Domain, i: Coombs, E. omdømme ­håndtering i offentlig sektor. Oslo: Universitetsforlaget. R. W. o. J. R. (ed.) Applied Ethics: A Reader, Oxford: Blackwell. Young, I. (1989), Source Polity and Group Difference: A Larsen, H. O. (2005). Transforming political leadership: Critique of the Ideal of Universal Citizenship, Ethics, 99 (2), 24. ­models, trends and reforms. I Transforming local political leader­ Young, I. M. (1996), Communication and the other:beyond ship (s.195–211). Palgrave Macmillan UK. deliberative democracy, i: Benhabib, S. (ed.) Democracy and Lukes, S. (1974), Power: A radical view (Vol. 1): London: difference: Contesting the Boundaries of the Political, Princeton: Macmillan Princeton University Press. Martinussen, P. E. (2002), In search of the government in local government: Coalition agreements and office payoffs in Norway, Scandinavian Political Studies, 25 (2), 139–171.

43 Vil kommune­ sammenslutninger bidra til bedre ­helsetjenester og ­bedre oppfølging av samhandlingsreformen? FOTO: COLOURBOX

44 Resultater av tre års arbeid med samhandlingsreformen: De fleste mindre kommuner samhandler godt både med sykehus og internt, mens nesten alle større kommuner strever med pasientstrømmene, både internt og med sykehusene, slik at de får betydelige utgifter til «overliggende» pasienter .

45 Det er betydelige variasjoner mellom nor­ ske kommuner når det gjelder mestring av Regjeringens oppskrift på å samhandlingsreformens utfordringer . En effektivisere kommunene ved sentral forklaringsvariabel er kommunestør­ kommunesammenslåing, synes relse . De fleste små kommunene er blitt vin­ derfor ikke å stemme med nere, og den meste nærliggende forklaring dagens virkelighet... på dette er størrelsen på de kurative legeårs­ verkene . ­Regjeringens oppskrift på å effektivi­ { sere ­kommunene ved kommunesammenslåing innbyggere, 80 år og eldre, siden det er eldre­ ­synes derfor ikke å stemme med dagens virke­ populasjonen som står for mange «overliggere lighet når det gjelder primærlegetjenester og i sykehus» . samarbeidet med pleie- og omsorgssektoren . I utgangspunktet vil vi anta at de ­flinkeste I 2014 hadde samhandlingsreformen fått kommunene på dette området vil ha god kom­ virke i over 1000 dager, og det er samlet inn et petanse, et tilstrekkelig godt fagmiljø og til­ betydelig erfaringsmateriale som kan benyt­ fredsstillende størrelse/ressursgrunnlag, og tes til evaluering av resultatene . Evalueringene dermed få lav forekomst av overliggere i syke­ omhandler både kommunenes prioriteringer, hus . Men stemmer dette med virkeligheten? ledelse av legene og effekten på pasientsirku­ lasjonen i sykehusene: Figur 1 viser forholdene i Østfold i 2014, det «Ledelsen av legetjenestene i kommunene vil si etter tre års drift, og den gir et meget klart er for svakt utviklet i mange kommuner» . En svar: Mindre kommuner (i Østfold med rundt annen konklusjon dreier seg om utskrivnings­ 1500–5000 innbyggere) klarer seg ­bedre enn klare pasienter og konsekvensene av refor­ byene med 20 0. 00–60 0. 00 innbyggere, når men: «Kommunenes prioritering av utskriv­ det gjelder resultatene for overliggere . ningsklare, somatiske pasienter fra sykehus Hver enkelt av de fem minste kommunene har gjort det vanskeligere for andre å få syke­ i Østfold har ca . 2,5 kurative legeårsverk, og hjemsplass eller korttidsopphold» . de hadde ingen overliggerdager i hele 2014 . I den andre enden av figuren finner vi fem byer En studie av 40 kommuner i Midt-Norge med sykehus . Her er det mange legeårsverk; viste at reformen hadde meget god effekt på flest hadde Fredrikstad med 65 kurative lege­ pasientsirkulasjonen i sykehus, med færre årsverk og 24 overliggerdager per 100 inn­ «overliggerdøgn», men pasientforløpene et­ byggere, 80 år og eldre . Hovedinntrykket er ter overføring til kommunene ble mer opp­ at alle kommunene unntatt tre fikk et resul­ stykket, og flere pasienter med kompliserte tat for overliggerdager som ble nøye bestemt medisinske utfordringer ble utskrevet fra av antall kurative legeårsverk, og dermed syke­husene. ­indirekte av folketallet . I løpet av de siste årene har regjeringen planlagt en ny reform: sammenslåinger av Resultater for landets største kommuner vises nabokommuner for å få robuste, større og i Tabell 1 . Kommunene er rangert etter antall ­effektive servicekommuner med ­større fag­ kurative legeårsverk i kommunen . Det er en kompetanse og fagmiljøer gjennom kommune­ markant forskjell i resultatoppnåelse, fra 11,4 reformen . overliggerdager per 100 innbyggere, 80 år og eldre i Kristiansand til 244,9 i Tromsø . Fred­ Helsedirektoratet lager oversikt over antall rikstad ligger lavt, selv om kommunen var på overliggerdøgn for alle kommuner i Norge, topp i Østfold . og vi kan best sammenlikne kommunene Gjennomsnittsverdien for stor­kommunene når det gjelder antall overliggerdøgn per 100 i Norge var 73,6 overliggerdager per 100

46 70 Overliggerdager per 100, 80+ år +, 2014 60 Antall legeårsverk næringsdrivende 50 leger 2014

40

30

20

10

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Figur 1. Sammenhengen mellom antallet kurative legeårsverk i hver kommune (x -aksen – rød søyle) rangert etter antall kurative legeårsverk, og antall over­ liggerdøgn per 100 innb. 80 år og eldre (y-aksen – blå søyle). Østfold 2014.

Større kommuner Antall kurative lege- Antall overliggerdager per med sykehus årsverk 100 innbyggere, 80 år+ Tromsø 63,1 244,9 Fredrikstad 64,7 23,7 Kristiansand 70,1 11,4 Stavanger 102,9 52,1 Trondheim 125,8 108,7 Bergen 178,0 34,5 Tabell 1. En rangering av Oslo 466,9 40,9 kommuner etter antall kurative Gjennomsnitt av legeårsverk og oppnådde 153,1 73,7 de største resultater etter samhandlings­ kommunene reformen i 2014.

Antall kurative Antall overligger­ Kommunetyper legeårsverk I dager per 100 kommunen innbyggere, 80 år+

Kommuner i Østfold 4,6 9,1 uten sykehus Tabell 2. Samvariasjonen for antallet Kommuner i Østfold 14,4 34,0 med sykehus kurative legeårsverk for nærings­ drivende fastleger i tre kommunegrup­ De sju største byene 153,1 73,7 per, og forekomst av overliggerdager i Norge per 100 innbyggere, 80 år + i 2014.

47 FOTO: COLOURBOX krevende, og kompleksiteten øker med antal­ Regjeringens oppskrift på å let leger som skal ledes . effektivisere kommunene ved I tillegg har mange kommuner nedpriori­ kommunesammenslåing, synes tert administrative og samfunnsmedisinske derfor ikke å stemme med stillinger i sin legeorganisasjon over mange år . dagens virkelighet. Resultatet er at store kommuners styring av { samarbeidet mellom hjemmetjenestene, syke­ innbyggere, 80 år og eldre, noe som var 4,8 hjemmene og de næringsdrivende fastlegene, ganger høyere enn gjennomsnittet for Østfold og derved av pasientstrømmene i pleie- og med en gjennomsnittlig kommunestørrelse på omsorgstjenestene, blir svakere enn i mindre 17 .000 innbyggere . kommuner . Sykehusene har imidlertid et betydelig stør­ Resultatene for tre hovedgrupper av kommu­ re antall fagfolk enn helse- og sosialtjenesten ner fordelt etter størrelsen på kurative legeårs­ i de fleste norske kommuner, og burde derfor verk, kan vi se i Tabell 2, som er en kombina­ ha enda større problemer med driften . Dette sjon av det statistiske materialet i Figur 1 og oppveies imidlertid av at de har en bedre in­ Tabell 1, og viser betydningen av størrelsen på tegrert personalledelse og bedre resultatopp­ fastlegeårsverkene . følging, noe som ikke tillater ineffektive pasi­ Tabellen avslører en tydelig systematikk: entstrømmer . Og i tillegg arbeider de innenfor Med en økning av tallet på næringsdrivende kun én sektor og slipper primærkommunenes fastleger i en kommune følger en sterk økning sektorspesifikke prioriteringskamper . av forekomsten av overliggere . Dette viser at Mangel på tilstrekkelig og god ledelse, små kommuner samhandler bedre både in­ og for dårlig samarbeid mellom fastlegene ternt og med sykehusene . og pleie­sektoren, blir dermed en foreløpig ­hypotese som best kan forklare hvorfor store Konklusjonen er at bortsett fra i noen få kommuner har klart seg så mye dårligere enn ­kommuner finnes det en sterk samvariasjon mindre kommuner når det gjelder samhand­ mellom antallet næringsdrivende fastleger i lingsreformen, og også dårligere enn forvalt­ kommunene og forekomsten av overligger­ ningen av personalressursene i norske syke­ dager . Dette skyldes trolig at den kommunale hus . ledelsen av næringsdrivende leger er meget Hans Knut Otterstad, lege, samfunnsmedisiner og helsetjenesteforsker

REFERANSER

Status for samhandlingsreformen. IS-2234 rapport fra Helsedirektoratet juni 2014. Grimsmo. A: Hvordan har kommunene løst utfordringen med utskrivningsklare pasienter? Sykepleien forskning 2013, 2: 148–55. Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. Tilråding fra Kommunal- og modernise­ ringsdepartementet 20. mars 2015, godkjent i statsråd samme dag (Regjeringen Solberg).

48 FOTO: COLOURBOX

49 FOTO: COLOURBOX

Kommunenes planarbeid og økt frivillig innsats blant seniorer – et bidrag til folkehelse

Ursula Smaaland Goth (Phd., MSC, MPH1), Høgskolen i Oslo og Akershus Siw Hagelin (Cand.polit), Nasjonalforeningen for folkehelsen artikkelen er fagfellevurdert

50 FOTO: COLOURBOX Sammendrag Abstract

Et folkehelseperspektiv på seniorer i A public-health perspective on volun­ frivillig arbeid teering among seniors Norge er i verdenstoppen på frivillighet, og Norway is world leading on various measu­ forskning viser at deltakelse i frivillig arbeid res of civic engagement . Increasing evidence kan ha stor betydning for folkehelsen, ikke shows that civic engagement offers public minst for eldre mennesker . Regjeringens folke­ health benefits, via enhancement of social helsemelding støtter opp under frivilligheten networks and self-reported experience of som en viktig samarbeidspartner i folkehelse­ well -being . This applies especially to elderly, arbeidet . Denne artikkelen er basert på en who are at risk for social isolation . Based on a kvalitativ undersøkelse i en større kommune qualitative, single case study of a municipality på østlandsområdet . Artikkelen tar for seg in eastern Norway, this article focuses on cur­ kommunens frivillighetspolitikk og hvordan rent local and projected future volunteer po­ den arbeider for å sikre at flere seniorer kan licies . The results indicate that knowledge of få mulighet til å delta i frivillig arbeid . Resul­ and perspectives on volunteerism vary among tatene fra studien tyder på at informantenes the informants both from the governmental kunnskap og oppfatning av kommunens fri­ and nonprofit sectors . We find as well that villighetspolitikk varierer . Videre kan funne­ volunteer opportunities for seniors exist but ne tyde på at kommunens tiltak for å fremme do not always reach groups who might most frivillighet ikke når fram til utsatte grupper . contribute and benefit .

Nøkkelord: Frivillig innsats, helsefremmende, Keywords: Voluntary activity, civic engage­ senior, aktiv aldring, eldre ment, health promotion, active ageing, senior

Innledning stortingsmelding Frivillighet for alle (Meld . Vi blir stadig eldre i Norge (Statistisk sentral­ St . 39, 2007) ble kommunene oppfordret til å byrå, 2015) . Den sosiale aldersprosessen star­ utarbeide strategier for å styrke samarbeidet ter omkring pensjonsalderen, og er kjenne­ med frivillig sektor . Det førte til at flere og fle­ tegnet ved at kontaktnettet reduseres (Den re kommuner i dag har etablert ulike former norske legeforening, 2001) . Dette medfører for samarbeid med frivillig sektor . En sen­ folkehelseutfordringer både i et individuelt og tral ­aktør i denne prosessen er ­Kommunenes i et samfunnsperspektiv (Meld . St . 19, 2014– ­sentralforbund (KS), som sammen med Fri­ 2015) . En av utfordringene mange eldre men­ villighet Norge har utarbeidet Plattform for nesker opplever er at redusert nettverk kan samspill og samarbeid mellom frivillig og føre til ensomhet og isolasjon (Goth & Små­ kommunal sektor 2015–2016 (Frivillighet land, 2014; Sivesind, 2005; Steptoe, Shankar, Norge & KS, 2013) . Demakakos & Wardle, 2013) . Folkehelseloven (2011) har satt frivillig­ Frivillighet blir betraktet som en ressurs hetsarbeid på dagsorden . Dette har ført til at som kan motvirke redusert nettverk og der­ mange kommuner søker å legge til rette for med ensomhet og isolasjon i dagens velferds­ frivilligheten gjennom samarbeid og utvikling samfunn (Helse- og omsorgsdepartementet, i lokalsamfunnet . En slik tilnærming kom­ 2015; Meld . St . 34, 2013) . I regjeringens mer til syne i kommunens planarbeid, noe

51 se nærmere på tilrettelegging og medvirkning Utjevning av sosiale helse­ på det kommunale nivået . Forskningsspørs­ forskjeller er dessuten et mål som studien ønsket å besvare var: ­viktig formål i folkehelse­ loven. • Blir kommunens egen frivillighetsmelding forankret i frivillig sektor? { • Hvordan oppleves medvirkning av fri­ som samsvarer med intensjonene i samhand­ villige i planarbeid av de frivillige selv? lingsreformen . Den utfordrer kommunene til • Hvordan oppleves samarbeidet mellom å styrke det forebyggende helsearbeidet i alle kommunen og frivillig sektor? sektorer (Meld . St . 47, 2008–2009) . Kommu­ • Hva betyr frivillig arbeid for seniorer, og nene skal arbeide for større aktivitet på felt bidrar det til aktiv aldring? med positiv helseeffekt . Både forebyggende og helsefremmende arbeid kan foregå utenfor helsesektoren . På denne bakgrunnen blir fri­ Teori & metode villighet en viktig dimensjon og samarbeids­ partner (Axelsson & Axelsson, 2007) . Teori og definisjoner Gjennom folkehelsemeldingen Mestring og Artikkelen baserer seg teoretisk på White­ muligheter signaliserer regjeringen et ønske head og Dahlgrens modell (2013) om sosiale om å legge til rette for at flere eldre kan delta helsedeterminanter . Vi vil her gi en omtale av i samfunnslivet (Meld . St . 19, 2014–2015) . denne modellen og sentrale begreper som er Meldingen legger vekt på «aktiv aldring» og brukt i artikkelen . deltakelse – at pensjonister skal kunne delta i samfunnslivet gjennom frivillig innsats (Meld . Sosiale helsedeterminanter St . 19, 2014–2015) . Frivillig innsats kan være Sentralt i samhandlingsreformen er ut­jevning en vei til aktiv aldring, noe som kan redusere av sosiale helseforskjeller (Meld . St . 47, 2008– folkehelseutfordringer som ensomhet, psy­ 2009) . Videre sier plan- og bygnings­lovens § kiske og fysiske plager og lidelser hos eldre . 3–1, bokstav f, at planer «skal fremme be­ Plan- og utviklingsarbeidet i kommunene vil folkningens helse og motvirke sosiale helse­ legge til rette for «aktiv aldring» gjennom forskjeller (…)» (plan- og bygningsloven, nettverk, samarbeid og partnerskap (Amdam, 2008) . Utjevning av sosiale helseforskjeller 2011:60) på individ- og systemnivå (Meld . St . er dessuten et viktig formål i folkehelseloven 34, 2013) . (2011) . Sett i en internasjonal sammenheng er Helse hos den enkelte er summen av in­ eldre ­omsorgen i dag preget av et tverrsekto­ dividuelle valg og genetiske forutsetninger rielt samarbeid (Axelsson & Axelsson, 2007) . samt samfunnsmessige forhold (Goth, 2014) . I Norge er seniorene en stadig større andel av ­Sosiale helsedeterminanter omhandler der­ befolkningen . Dette forsterker kommunenes med årsaksfaktorer som kan påvirke sosiale rolle i arbeidet med å støtte, tilrettelegge og ulikheter (Meld . St . 34, 2013:51; ­Elstad, samarbeide med frivilligheten om å øke livs­ 2005) . Whitehead & Dahlgrens (2013) ­teori kvaliteten og fremme aktiv aldring . deler årsaksfaktorer i sosiale, kulturelle og samfunnsmessige helsedeterminanter . Målsetting og forskningsspørsmål Befolkn ­ingens helse og sosiale forskjeller Målsettingen med denne studien var å utfor­ henger sammen med velferdsutvikling og for­ ske seniorenes deltakelse i den frivillige inn­ skjeller i levekår og inntekt . Den sosiale helse­ satsen i en norsk kommune . Med utgangs­ modellen (Whiteheads & Dahlgren, 2013) punkt i en kommune på Østlandet ønsket vi å viser at det er de sosiale determinanter som

52 påvirker den enkeltes helse . Modellen viser Elstad, J L. ,. Næss, Ø & Westin, S, 2009); også hvilke områder som er tilgjengelige for Meld . St . 19 (2014–2015) . intervensjoner med sikte på å fremme folke­ Et systematisk folkehelsearbeid legger helsen . ­Individuelle determinanter er ikke grunnlag for reduksjon av ulikheter innenfor bare kjønn, alder og livsstil, men også etnisi­ helse . (Meld . St . 47, 2008–2009) . Kommu­ tet . Sosiale determinanter er blant annet opp­ nene bør derfor utforme tiltak innen frivillig vekstmiljø, lokal helse- og velferdstjeneste, arbeid som inkluderer seniorer fra alle sam­ arbeids- og bomiljø, samt arbeids- og utdan­ funnslag og med ulike forutsetninger . Et slikt ningsmuligheter (Goth, 2014) . tiltak krever som oftest en systematisk over­ Skal vi kunne iverksette hensiktsmessige sikt, jfr . folkehelselovens § 5 (folkehelseloven, intervensjoner, er det i et folkehelseperspek­ 2011) . tiv vesentlig at vi identifiserer utfordringene (Goth, 2014) . Det sosiale nettverket er en Aktiv aldring viktig determinant som også kan påvirke hel­ Aktiv aldring i denne studien er definert som sen . Gjennom frivillig innsats blir vi del av et all aktivitet som gir mening og velvære for den sosialt nettverk . Den økte sosiale støtten som enkelte, familien, lokalsamfunnet og storsam­ gjerne følger med, viser seg å ha en positiv hel­ funnet, og er ikke begrenset til betalt arbeid seeffekt (Dalgård & Sørensen i Mæland, J G. ., eller produksjon (Walker i NOU 2011:11) .

iske, kulturelle og m nom iljøm øko ess sio ige so be lle tin re g e Leve - og arbeidskår el en se G r

Arbeids- Arbeids- osiale nettverk miljø S ledighet duelle livsfakt ivi ore Ind r Vann og Utdanning sanitære forhold

Helse- og Jordbruk omsorgs- og mat-  tjenester produksjon Alder, kjønn og biologi Bolig- forhold

Figur 1: Helsedeterminanter: Modell etter Whitehead & Dahlgren (Goth, 2014)

53 Norge har en stor frivillig sektor, og er i verdenstoppen når det gjelder frivillig innsats . Tilnærmet halvparten av den norske befolk­ ningen er involvert i frivillig arbeid (Wolle­ bæk & Sivesind, 2010) . Ifølge nyere tall fra Frivillighet Norge og Frivillighetsbarometeret deltar rundt 64 prosent av befolkningen i fri­ villighet (Frivillighet Norge, 2014) . Seniorene representerer en befolkningsgruppe som i dag står for en stor andel av det frivillige arbeidet (Goth & Småland, 2013; Wollebæk & Sive­ sind, 2010) .

Sosial kapital Sosial kapital ble definert av R . Putnam som kapital skapt gjennom sosiale relasjoner og omhandler samfunnets evne til å løse pro­ blemer (Putnam, 2000) . Det er her frivillige organisasjoner spiller en viktig rolle . Nett­ verk og tillit som utvikles i relasjonen mellom mennesker er essensielt . Sosiale ulikheter kan påvirke den sosiale kapitalen (Sund, 2010) . Vi ser forskjeller på grad av tillit, organisa­ sjonsdeltakelse og politisk engasjement blant høystatusgrupper og lavstatusgrupper . De som står utenfor organisasjonslivet og frivil­ lig arbeid har ikke samme tilgang til nettverk som dem som deltar i frivilligheten . På den måten kan frivilligheten bidra til sosiale ulik­ FOTO: COLOURBOX Aktiv aldring forutsetter et godt samspill mel­ heter . «Frivillighet for alle» oppfordrer derfor lom myndighetene og frivillige organisasjo­ offentlig og frivillig sektor til å arbeide for at ner . Deltakelse i frivilligheten kan være en vei alle grupper får mulighet til å være med i fri­ til aktiv aldring, og utslagsgivende for folke­ villigheten (Meld . St . 39, 2007) . helsearbeidet . Her har kommunene en viktig rolle når det gjelder arbeidet med å stimulere Empowerment og medvirkning til økt frivillig innsats . Denne rollen er foran­ En faktor som er viktig å trekke fram er i hvil­ kret i samhandlingsreformen (Meld . St . 47, ken grad den enkelte opplever å ha kontroll 2008–2009) . over eget liv . Vi kaller dette «empowerment» . En slik kontroll styrker mulighetene for med­ Frivillig innsats og seniorer virkning og samfunnets sosiale kapital (Wol­ Definisjonen på frivillighet er i denne studien lebæk & Seegard, 2011) . Jo mer kontroll den arbeid uten lønn utført for andre enn fami- enkelte opplever over egen hverdag, desto lie og nære venner. Begrepet frivillighet om­ bedre helse . Jo lenger ned i det sosiale hierar­ handler dermed all ulønnet arbeidsinnsats kiet vi kommer, desto mindre kontroll over for frivillige organisasjoner, samt kultur- og egen hverdag og mindre påvirkningsmulighet velferdstjenester drevet av frivillige organisa­ på egen situasjon . I det helsefremmende arbei­ sjoner (Wollebæk & Sivesind, 2010) . det ses kontrollbegrepet i sammenheng med

54 makt . Empowerment påvirker helsen, og har har mye erfaring på ulike områder, herunder derfor stor betydning i arbeidet med å utjevne seniorers vilkår og behov, og vil kunne ta del i sosiale ulikheter (Stang, 2003) . det lokale arbeidet med å iverksette tiltak, jfr . Empowerment kalles også «bemyndigelse» folkehelselovens § 6 . En frivillighetsmelding (Stang, 2009), og defineres som «en prosess, kan videre samkjøres med folkehelseplaner og er den måten som mennesker, organisasjo­ og kommuneplaner . For å sikre aktiv del­ ner og lokalsamfunn (communities) oppnår takelse for seniorer bør planene omhandle mestring over livet på» (Stang, 2003:144) . seniorer og mål om «aktiv aldring» . Mange Amdam (2011) omtaler dette som individets kommuner har ansatt en egen frivillighets­ og samfunnets egen handlingskapasitet . Em­ koordinator . Deres oppgave er å koordinere powerment kan ses i sammenheng med krav kommunens samarbeid med frivillig sektor om medvirkning og innflytelse i kommunens og sikre at mål og tiltak som er definert i fri­ planarbeid (plan- og bygningsloven, 2008) . villighetspolitikk og frivillighetsmeldinger Også folkehelselovens § 4 tar utgangspunkt i blir gjennomført . at medvirkning blant annet skjer gjennom råd, uttalelser, samarbeid og deltakelse i planleg­ Metode ging (folkehelseloven, 2011) . Det er her kom­ Det var i utgangspunktet en kommune som munen skal legge til rette for samarbeid med har fokus på frivillighet vi ønsket å se nær­ frivillige organisasjoner . Dette styrker mulig­ mere på . Kommunen som ble inkludert har heten for medvirkning og empowerment på et utarbeidet en frivillighetsmelding og ligger individuelt plan (Wollebæk & Seegard, 2011) . på Østlandet . I studien så vi nærmere på om frivillighetsmeldingen er kjent blant informan­ Frivillighet i kommunens planarbeid tene, og hvordan eldre frivillige oppfatter sam­ Plattformen for samarbeid mellom frivillig arbeidet mellom kommunen og frivillig sektor . sektor og kommunene oppfordrer kommune­ Betegnelsen «seniorer» benyttes i studien ne til å utforme sin egen frivillighetspolitikk . om gruppa personer over 67 år, definert av Denne skal sikre at frivillig sektor involveres pensjonens aldersgrense (Wollebæk & Sive­ i planprosesser der det er naturlig, at sekto­ sind, 2010) . rene inngår partnerskap, og at kommunen legger til rette for dialog med frivillig sektor Litteratur- og dokumentanalyse (Frivillighet Norge & KS, 2013) . Et viktig sty­ Studien tok utgangspunkt i et strategisk ringsdokument for en kommunes framtidige litteratur ­søk (Patton, 2002) på Oviddata­ frivillighetspolitikk er en frivillighetsmelding . basene . Søkeord som ble benyttet var volun- En frivillighetsmelding vil bidra til å sikre teering, voluntary work, ageing, elderly og sam ­arbeidet mellom kommunen og frivillig active ageing . Søket ble begrenset til årene sektor, og definerer gjerne konkrete mål og 2000–2015, og forskning på engelsk, dansk, tiltak som skal legge til rette for det lokale svensk og norsk ble inkludert i studien . I til­ frivillighetsarbeidet . Utformingen av en frivil­ legg ble sentrale politiske rammedokumenter lighetsmelding skjer i samarbeid med frivil­ og kommunens plandokumentasjon inklu­ lig sektor, og plan- og bygningslovens (2008) dert . Litteraturen ble analysert ved hjelp av prinsipp om medvirkning vil være sentralt i diskurs ­analysen (Patton, 2002) . Her så vi dette arbeidet . på tekster som meningsbærende utsagn . Det I kommunens arbeid med å skaffe over­ ­essensielle ble å forstå meninger i tekstene og sikt over helsetilstanden til innbyggerne er utsagnene – hvordan tekstene formet en for­ det et prinsipp (folkehelseloven 2011) at fri­ ståelse av virkeligheten (Jakobsen, 2005:211) . villig sektor skal være en viktig lokal kilde Funn fra tekstanalysen ble brukt til å utarbei­ til kunnskap . Mange frivillige organisasjoner de et semistrukturert spørreskjema .

55 Semistrukturerte intervjuer oversikt over datamaterialet (Malterud, 2003; Seks sentrale personer i en mellomstor norsk Kvale, 2005) . Gjennom meningsfortetningen kommune ble intervjuet våren 2014 . Disse forkortet vi informantenes svar, og kodet in­ seks personene kan betraktes som nøkkelin­ tervjuene i kategorier (Kvale, 2005:125) . For formanter (Patton, 2002) som representerte å ivareta størst mulig grad av validitet, ble målgruppa seniorer i frivillighet . Informan­ resultatene primært analysert individuelt av tene kunne belyse dagens frivillighet fra ulike begge forfattere før samanalysering fant sted . ståsteder gjennom sin erfaring fra feltet . Nøk­ kelpersonene hadde erfaring fra ulike stillin­ Etikk ger og funksjoner: leder for en lokal huma­ Begge forfattere har utstrakt erfaring med nitær organisasjon, diakon, kommuneansatt frivillig arbeid i Norge, både som ledere og rådgiver med veiledningsoppgaver for kom­ som koordinatorer av frivillighet . Forfatterne mende pensjonister, representant for eldrerå­ var derfor bevisst sine egne hermeneutiske til­ det, leder av et seniorsenter, samt leder av en nærminger . Det ble lagt vekt på å tilstrebe en frivilligsentral . Valg av informanter skjedde objektiv og kritisk tilnærming i analysearbei­ primært gjennom strategisk utvalg (Patton, det . Nøkkelinformantenes sentrale rolle i den 2002) og sekundært etter «snøballprinsippet» utvalgte kommunen kunnes gjenkjennes . For (Repstad, 1998) . Snøballprinsippet ble gjel­ å ivareta informantenes konfidensialitet ble dende der to strategisk utvalgte informanter kommunen derfor anonymisert . Alle infor­ takket nei til deltakelse, og foreslo en annen mantene gav sitt muntlige samtykke til å delta informant i liknende posisjon . Før de ble in­ i studien, og prosjektet ble godkjent i 2014 av kludert i studien, ble nøkkelinformantene Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste forespurt elektronisk om å delta, og fikk en med saksnummer 38172 . redegjørelse om prosjektets problemstilling, mål og planlagt gjennomføring . Metodekritikk Kunnskap som kom fram under littera­ Resultatene fra studien inkluderer kun et turanalysen ble aktivt brukt til å utarbeide begrenset antall informanter og kun fra én intervjuguiden, og senere i analysen av inter­ kommune . Dette medfører en lav ekstern va­ vjudata . Det ble gjennomført seks semistruk­ liditet . Funn fra studien kan derfor bare være turerte intervjuer som tillot fleksibilitet under en indikator og bidrag til å drøfte hvordan en spørsmålsstillingen . Spørreskjemaet inkluder­ kommune kan legge til rette for at flest mu­ te både åpne og lukkede spørsmål . Alle inter­ lig seniorer deltar i frivillig arbeid . Det ble vjuene ble gjennomført som telefonintervju, ikke benyttet lydopptak av intervjuene fordi og intervjueren tok notater fortløpende . Hvert det ikke var rom for å transkribere opptakene intervju tok mellom 50 og 80 minutter . Sentral innenfor prosjektets rammer . For å øke validi­ informasjon ble nedtegnet tilnærmet ordrett i teten ble notatene verifisert av den intervjuede løpet av samtalen . For å øke den ­eksterne vali­ ved oppsummering av intervjuet . Resultatene diteten, sammenfattet intervjueren ved slutten fra intervjuene i artikkelen bygger derfor kun av samtalen svarene og verifiserte disse med på notatene intervjuer gjorde underveis i in­ informanten . For å unngå en «recall bias» tervjuene . skrev intervjueren umiddelbart etter inter­ vjuet et sammendrag og sine refleksjoner fra Det ble lagt vekt på å intervjuet . Etter seks informanter oppnådde vi en datametning (Kvale, 2005:58–59) . tilstrebe en objektiv og Det analytiske rammeverket ble basert kritisk tilnærming i på meningsfortetning og meningskategorise­ analysearbeidet. ring ved å komprimere dataene for å få økt { 56 forholder seg til kommunens frivillighets­ Resultat og drøfting melding . Analysen av våre data viste fire resultatkate­ gorier som ble presentert i et individuelt og et Frivillighetsmeldingen; nei kjenner ikke kommuneperspektiv . Disse kategoriene er: noe til den, de blander seg ikke inn, støt­ ”ter ikke oss, hjelper oss ikke å rekruttere • Aktørenes kjennskap til kommunens nye medlemmer . Vi driver vårt eget liv, de frivillighetsmelding blander seg ikke inn i det . (Leder av en • Aktørenes opplevelse av samarbeidet lokal humanitær organisasjon) ­mellom kommunen og frivillig sektor • Inkludering av seniorer og deres Litt svak, vet at den eksisterer, kan ikke for ­pliktende innsats i den lokale ”liksom referere til den . (Leder av et ­frivilligheten senior­senter) • Frivillig innsats og sosialt nettverk Kjenner ikke godt til dette . Det jeg For å kunne vise sammenhengen mellom ”­kjenner til frivillighet er det jeg får data som kom fram under litteraturstudiet og ­presentert i møter og samtaler (…) ­kjenner ­intervjuene valgte vi å presentere fire funn i ikke til tiltakene i meldingen . (Kommune- lys av et kommuneperspektiv og i et indivi­ ansatt rådgiver med veiledningsoppgaver duelt perspektiv . Funnene ble presentert og for kommende pensjonister) ble drøftet forløpende . Informantene omtales som aktører innenfor frivillig sektor . Ifølge plan- og bygningslovens § 5-1 (2008) skal medvirkning i prosesser også sikres for Aktørenes kjennskap til kommunens personer og grupper som ikke kan delta di­ frivillighetsmelding rekte . Frivillige organisasjoner er et eksempel Som det gikk fram av litteratur- og dokument­ på aktører som kan bidra til medvirkning for analysen, har den utvalgte kommunen ut­ disse gruppene . Som sitatene ovenfor viser, viklet og iverksatt en frivillighetsmelding som var ikke alle sentrale aktører i frivillig sektor representerer kommunens styringsdokument i inkludert i utviklingen av frivillighetsmeldin­ arbeidet med å legge til rette for lokal frivillig gen, og heller ikke kjent med innholdet . Den­ innsats . ne manglende forankringen kan ha ført til at aktørene opplevde manglende forståelse for Frivillighetsmeldingen legger til rette for seniorers behov når det gjelder å delta i frivil­ det, meldingen er jo da egentlig styrende lighetsarbeidet . ” for det frivillige arbeidet fremover med Våre resultater antyder at prinsippet om konkrete tiltak for nettopp å kunne nå de medvirkning (plan- og bygningsloven, 2008; målene (…) . (Leder av frivilligsentralen) folkehelseloven, 2011) ikke ble fullt innfridd siden det kun var noen aktører som var in­ De fleste informantene opplevde seg som en volvert i planprosessen . Dermed er det mulig viktig samarbeidspartner i både planlegging at nyttige erfaringer og kunnskaper om senio­ og gjennomføring av folkehelsearbeidet i rers behov ikke ble tatt med i vurderingene . kommunen . Her viste det seg at informantene mente at det skal være opp til kommunene i Aktørenes opplevelse av samarbeidet samarbeid med brukerrepresentanter å finne mellom kommunen og frivillig sektor hensiktsmessig tilrettelegging for frivillighet Våre data viser at både den frivillige selv og og samarbeid lokalt . Samtidig viste våre data sentrale aktører i frivilligheten opplever sam­ at ikke alle sentrale aktører er involvert ­eller arbeidet mellom kommunen og aktiviteten

57 nen] støtter eller hjelper oss på noen måte . (Leder av en humanitær frivillig organi- sasjon)

En annen nøkkelperson, lederen av et senior­ senter, stilte seg spørrende til kommunens kunnskap om behovene i frivillighetsfeltet og tilbud som gis av ulike private aktører .

Jeg tror at kommunen vet ikke hva de har ” i det store og det hele, det er ikke så lett . (Leder av et seniorsenter)

Leder av frivilligsentralen, en sentral nøkkel­ person i kommunen, har vært med på å ut­ arbeide frivillighetsmeldingen . Vedkom­mende opplevde kommunen som lydhør, engasjert og fleksibel .

Samarbeidet fungerer godt, det er lett å ta ” kontakt . Kommunen er lydhør for endringer, fokusområder, behov (…) . (Leder av en frivilligsentral)

Diakonen, en annen nøkkelinformant, etter­ lyste samarbeidet med kommunens frivillig­ hetskoordinator .

Vi må ha et mer forpliktende samarbeid, ” få være med og tenke litt, få oss inn i tankefellesskapet sammen med NN (fri­ villighetskoordinator) . Så kunne

FOTO: COLOURBOX kommunen fått litt mer fra oss . (Diakon) ulikt . Likevel hadde opplevelsen av samarbei­ det og bemyndiggjørelsen (empowerment) stor Vi så videre at likeverdig samarbeid mellom fri­ betydning . Følgende sitater anskueliggjør va­ villig sektor og kommunen kan være et utgangs­ riasjonen i oppfatninger når det gjelder sam­ punkt for arbeidet med å legge til rette for at arbeidet mellom kommunen og frivillig sek­ flere seniorer deltar i frivilligheten . Likeverdig­ tor: En nøkkelinformant, leder av en frivillig het oppleves her som et viktig overordnet prin­ organisasjon, hadde ikke selv vært involvert i sipp i samarbeidet mellom frivillig og ­offentlig kommunens planprosess og i utformingen av sektor (Frivillighet Norge og KS, 2013) . frivillighetsmeldingen . Denne informanten og Basert på våre funn betrakter kommune­ de frivillige opplevde mangel på tilbakemel­ administrasjonen de frivillige aktørene (frivil­ dinger og økonomisk støtte, noe som gav dem lig sektor) ikke alltid som likeverdige . Dette en følelse av ikke å bli sett . kan bidra til at mange frivillige ikke oppfatter seg som en likeverdig del av kommunens fri­ ”(…) har ikke inntrykk av at de [kommu­ villighetsarbeid . 58 Inkludering av seniorer og deres forpliktende innsats i den lokale Til tross for et variert tilbud frivilligheten av aktiviteter, opplever Nøkkelpersonene gav uttrykk for at det finnes aktørene rekrutteringen et mangfold av muligheter for seniorer som som en utfordring. ønsker å delta i frivillig arbeid, at det finnes nok av muligheter for seniorer på det frivil­ { lige området . Dette brede spekteret av tilbud fremmer inkludering av frivillige og er i sam­ utfordring . Manglende sosialt nettverk var én svar av Walkers prinsipper for meningsfylt ak­ grunn, en annen kan være forpliktelsen ved tivitet (NOU 2011:11, 2011) . å delta . Sistnevnte viser seg å være avtakende En av nøkkelpersoner bekreftet at det fin­ tendens . Disse endringene ble uttrykket på nes nok av muligheter i kommunen, men at ulik måte . Diakonen beskrev endringen basert den enkelte er selv ansvarlig for å initiere del­ på lojalitetsendring: takelsen . (…) det er vanskelig for de tradisjonelle Det finnes mange oppgaver, hvis man ” medlemsorganisasjonene, frivilligheten ” bare vil . (Medlem i eldrerådet) har endret seg, lojaliteten til organisasjo­ nene er ikke som før . (Diakon) Den samme tilbakemeldingen fikk vi av en diakon som refererte til tilbud kirken sto for, Rådgiveren derimot så årsaken i et langvarig og av kommunens leder på seniorsenteret som forpliktende arbeidsliv: refererte til tilbud som kommunen represen­ terte: Mange har et arbeidsliv bak seg, ønsker ” ikke forpliktelser . Hvor motivert er De har mange muligheter, hvis de vil du da? (Kommuneansatt rådgiver med ” gjøre en innsats i kirken her . (Diakon) veiledningsoppgaver for kommende pensjonister) Vi har mange frivillige arbeidsoppgaver ” på senteret . (Leder av et seniorsenter) Lederen av frivilligheten antok at årsaken til endringen kan begrunnes med manglende Inkludering i frivillighet er et bidrag til ak­ ­lojalitet til den enkelte frivillige organisasjonen: tiv aldring definert som å legge til rette for at ­seniorer deltar aktivt i arbeid og samfunnsliv Frivilligheten har endret seg, lojaliteten til (Meld . St . 19, 2014–2015) . Å legge til rette for ” organisasjonene er ikke hva den var før . å inkludere seniorer i frivillig arbeid er derfor Det er nok mer lettvint frivillighet hvor grunnleggende i kommunal planlegging (Ro­ det ikke er for mye krav . (Leder av en land, 2014; Goth & Småland, 2014) . Doku­ frivilligsentral) mentanalysen vår bekrefter at selv om kom­ munens frivillighetsmelding ikke inneholder Disse ulike erfaringer finner vi også i annen konkrete tiltak for å sikre seniorers deltakelse, norsk forskning (Wollebæk & Sivesind, 2010), kan tiltakene i meldingen ha en indirekte ef­ som viser at liknende utviklingstrekkene fin­ fekt for denne gruppa . Eksempler på dette er nes i frivillig sektor for øvrig . Holdninger og nærmiljørekruttering og synliggjøring av mu­ motivasjon til forpliktelse i frivillig arbeid har ligheter for innsats i det lokale frivillighetsli­ endret seg . Det har ført til at «nye» frivillige vet . Til tross for et variert tilbud av aktivite­ seniorer ikke vil forplikte seg, og at det derfor ter, opplever aktørene rekrutteringen som en er vanskeligere å rekruttere seniorer til orga­

59 FOTO: COLOURBOX nisasjonsarbeid (Wollebæk & Sivesind, 2010) . Vi får ikke tak i de ensomme (…) . Det å Denne utfordringen må det derfor tas høyde ”være med i klubben får noen til å for i utformingen av tiltak som kan få seniorer komme i begravelsen din (…) . (Leder for med i frivillig arbeid . en lokal humanitær organisasjon)

Frivillighet og sosiale nettverk Nettverksbegrunnelsen ser vi også hos Flad­ Frivillig arbeid gir tilgang til sosiale nettverk moe, Wollebæk & Sætrang (2015) . Her går det (Wollebæk & Sivesind, 2010; Meld . St . 39, fram at frivilligheten ikke fanger opp motiverte 2007) . Seniorenes deltakelse i frivillig arbeid personer som mangler kunnskap, eller nettverk gir dermed ikke bare en tilknytning til sam­ som fører til frivillig aktivitet . Forskning viser funnet, men kan også bidra til økt sosial nett­ at frivillig innsats kan knyttes til sosiale ulik­ verk, opplevelse av kontroll over eget liv og heter . Det er sosiale forskjeller mellom dem muligheten til å delta i samfunnslivet (Goth som deltar i organisasjonslivet og de som ikke & Småland, 2014) . gjør det (Johansen, Røsnæss & Rød, 2011) . Aktiv deltakelse i frivillighetsarbeid kan Utviklingstrekkene i frivillig sektor viser at være så mangt, spesielt for seniorer, fra å det i større grad er ressurssterke personer som ­arrangere turgrupper, være leksehjelper til deltar i frivillig arbeid (Wollebæk & Sivesind, å jobbe med bevaring av gamle fartøyer 2010), samt at rekruttering til frivillig arbeid ­(Roland, 2014; Goth & Småland, 2014) . ofte foregår gjennom uformelle nettverk (Sol­ ­Leder av Frivilligsentralen i kommunen be­ bjør, Ljunggren & Kleiven, 2014) . Det kan skrev seniorenes deltakelse som styrking av derfor oppleves som en utfordring at organi­ sosial tilhørighet gjennom å møte likesinnede sasjoner rekrutterer skjevt, noe som i verste i en liknende situasjon . fall forsterker de sosiale forskjellene (Wolle­ bæk & Sivesind, 2010) . Frivillig innsats gir en følelse av å være en Nettverksbegrunnelsen observerte vi hos ”del av samfunnet (…) frivillighet skaper flere informanter . Lederen av frivilligsentralen gruppetilhørighet . (Leder av en frivillig- så utfordringen ikke bare blant ressurssvake sentral) seniorer, men at dette også kan gjelde for mer ressurssterke personer . Slike settinger fremmer følelsen av tilhørighet og opplevelse å være en aktiv del av en sosial Det er mange ensomme blant seniorene sammenheng . Det er her sosial støtte fører til ”(…) . Man skal være veldig oppegående for positive ringvirkninger, både fysisk og psy­ å lete opp steder hvor du kan være sosial . kisk (Dalgard & Sørensen, i Mæland m . fl ,. Du er i en rolle du ikke kjenner, ikke helt 2009) . vet hvordan du skal gå for å finne veien Det er langt fra alle som finner sin plass (…) . (Leder av en frivilligsentral) i frivilligheten . Folkehelsemeldingen ønsker her at det blir rettet oppmerksomheten mot Den kommuneansatte rådgiveren med veiled­ enkelte grupper som kan være underrepresen­ ningsoppgaver for kommende pensjonister tert i frivillighet (Meld . St . nr . 34, 2013:169) . ­fokuserte mer på ressurssvake seniorer som er Alle våre nøkkelinformanter opplevde at usikker på egen mestringsevne . ensom ­heten er den største faktoren som pre­ ger ­seniorers liv, og at den mest sannsynlig De som sliter med sosiale ting, de vil ikke inntreffer dersom senioren ikke lenger har et ”søke seg til frivillighet – kanskje de tenker ­lokalt nettverk . Lederen av en lokal huma­ at frivillighet er veldig sosialt . (Kommune­ nitær organisasjon så årsaken i manglende ansatt rådgiver med veiledningsoppgaver ­sosial nettverk i nærområdet . for kommende pensjonister)

60 FOTO: COLOURBOX

Våre data indikerer at rekruttering til frivillig Den enkelte seniors sosiale omgivelser har arbeid er avhengig av den enkelte seniors so­ stor påvirkning på opplevd helse . J . Elstad be­ siale nettverk, og at seniorer uten sosialt nett­ skriver det slik: verk i nærområdet er å betrakte som en sårbar gruppe . Liknende funn viser også r­apporten En legger vekt på at mennesker er plas­ Betingelser for frivillig innsats (Fladmoe, ” sert i sosiale sammenhenger og i sosiale Wollebæk & Sætrang, 2015), som peker på at interaksjoner med andre mennesker, og at initiering av frivillig innsats i stor grad skjer også denne siden ved tilværelsen kan ha gjennom personlige forespørsler, og at den helsemessige konsekvenser . frivilliges sosiale nettverk dermed er utslags­ (Elstad, 2005:29). givende for rekruttering . Stort sosialt nettverk likestilles gjerne Sosial støtte og relasjoner til omverden anses med å være «ressurssterk» . Dette ser vi også som viktige faktorer for egenopplevd helse i norsk forskning, som viser at innbyggere i (Wilkinson & Marmot, 2003:22) . For å holde Norge med høy utdanning og høy inntekt har på frivillige er motivasjon og organisering vik­ en større sannsynlighet for å delta i frivillig tig, men livssituasjonen er avgjørende (Flad­ arbeid enn resten av befolkningen (Meld . St . moe et al . 2015) . I tråd med samhandlings­ 39, 2007:71; Wollebæk & Sivesind, 2010) . reformens intensjoner må derfor kommunens Forskning viser at samspillet mellom sosial planarbeid ta hensyn til de sosiale ulikhetene kontekst og status har effekt på helse (Elstad, i befolkningen, og de ulike livssituasjonene 2005; Goth & Småland, 2014; Ihle & Sud­ gjennom livet . mann, 2014; Wollebæk & Sivesind, 2010) .

61 Konklusjon Plan- og bygningsloven viser at seniorenes Frivillig arbeid gir mulighet deltakelse i frivillig arbeid bør være preget for den ­enkelte til å utvide sitt av medvirkning og tilrettelegging . Dette står sosiale nettverk, og er et bidrag derfor sentralt i både folkehelseplan og kom­ til aktiv aldring. muneplan . I den undersøkte kommunen så vi at frivillighetspolitikk tilnærmet oppfyller { disse kravene, og at de fleste aktørene opp­ heten bør inkludere seniorer og aktuelle frivil­ lever frivillighetsmeldingen som forankret i lige organisasjoner i kommuneplanlegging og frivillig sektor . Enkelte sentrale aktører etter­ tiltaksutforming . Her må tiltakene inklu­dere lyste medvirkning ved utformingen av tiltak seniorer uten sosial nettverk . I motsatt fall vil som skal inkludere seniorer . frivillig sektor bidra til å øke og for­sterke de Medvirkning av frivillige (særlig seniorer) i sosiale ulikhetene i denne aldersgruppa . utarbeiding av tiltak ble opplevd som mangel­ full . Dersom frivillighetsmeldingen hadde Nøkkelfunn blitt samkjørt med utviklingen av overord­ • Kommunens frivillighetsmelding er ikke nede kommunale planer, kunne det ha sikret fullt forankret i frivilligheten . en helhetlig tilnærming i et folkehelseperspek­ • Brukermedvirkning i kommunens plan­ tiv . arbeid blir til en viss grad ikke etterlevd På det individuelle planet så vi at senio­ når det gjelder utarbeidelse og implemen­ renes deltakelse i frivillig arbeid kan ha stor tering av frivillighetsmeldingen . betydning for aktiv aldring . Frivillig innsats • Seniorer ønsker i mindre grad enn tidli­ kobles til sosial støtte, gode relasjoner, bedre gere å forplikte seg til frivillig arbeid . opplevd helse, samt kontroll over og innflytel­ • Frivillig arbeid må utformes og tilrette­ se på egen hverdag . Det er derfor viktig å sette legges for seniorers engasjement og behov . søkelys på seniorer som faller utenfor frivil­ • Seniorer uten sosialt nettverk har større ligheten . Her så vi at disse ofte kjennetegnes vansker med å bli rekruttert til og inklu­ med ingen eller lite sosialt nettverk . Årsakene dert i frivillig arbeid . til dette kan være mange, fra sykdom, frafall • Frivillig arbeid gir mulighet for den av partner og venner, til at barna har flyttet ­enkelte til å utvide sitt sosiale nettverk, hjemmefra . og er et bidrag til aktiv aldring . Å delta i frivillig innsats bidrar til å bygge sosialt nettverk og øker den sosiale kapitalen . Anerkjennelse Men for å komme inn i frivilligheten er vi Forfatterne ønsker å takke kommunen som ga avhengig av allerede å ha et sosialt nettverk . sitt samtykke for gjennomføring av studien, Frivillig sektor kan dermed være med på å informantene som deltok i studien samt pro­ forsterke sosiale ulikheter fordi inkludering fessor Moser og de anonyme fagfellene for og deltakelse i frivillig arbeid er basert på viktige innspill og råd . ­seniorens eksisterende sosiale nettverk . Det kan føre til at seniorer uten sosialt nettverk Forfatterbidrag ikke rekrutteres inn i frivillig arbeid . Skal Forfattere forholder seg til Vancouver-avtalen kommunen motarbeide en slik ekskludering om medforfatterskap . SH har vært prosjekt­ og sikre et likeverdig tilbud til alle seniorer, leder . Hun har utformet til prosjektet og inn­ må dette tas høyde for i planarbeidet gjennom samlet data under veiledning av USG . Data aktiv og reell medvirkning . ble analysert i felleskap . Begge forfattere har Studien konkluderer med at kommunen vært involvert i skriving av selve artikkelen og som ønsker å sikre økt andel seniorer i frivillig­ er sidestilte forfattere .

62 LITTERATUR Meld. St. 39 (2007). Frivillighet for alle. Oslo 2006–2007. Oslo: Amdam, R. (2011). Planlegging og prosessleiing. Korleis lykkast i Kultur- og Kirkedepartementet. utviklingsarbeid. Oslo: Samlaget. Mæland, J. G., Elstad, J. I., Næss, Ø. & Westin, S Axelsson, R. og Axelsson, S. B. (red.) (2007). Folkhälsa i (2009): Sosial epidemiologi. Sosiale årsaker til sykdom og helse­ samverkan mellom professioner, organisationer og samhällssektorer. svikt. Oslo: Gyldendal Akademisk. Lund: Studentlitteratur. NOU 2011:11 (2011) Innovasjon i omsorg. Oslo: Helse- og Den norske legeforening (2001). Når du blir gammel – og omsorgsdepartementet. ingen vil ha deg. Hentet den 15.12.2015 fra www.legeforenin­ Patton, M.Q. (2002). Qualitative Research & Evaluations gen.no/index.db2?id=5178 (19.11.2001). Methods. Thousand Oaks, London: Sage Publications. Elstad, J. I. (2005). Sosioøkonomiske ulikheter i helse. Teorier og Plan- og bygningsloven (2008). Lov om planlegging og forklaringer. Oslo: Sosial- og helsedirektoratet. byggesaksbehandling. Hentet 30.3.15 fra www.lovdata.no. Fladmoe, A., Wollebæk, D. & Sætrang, S. (2015). Putnam, R.D. (2000). Bowling Alone. The Collapse and Revival Betingelser for frivillig innsats – motivasjon og kontekst. Rapport – of American Community. New York: Simon & Schuster. Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor. Hentet Repstad, P. (1998). Mellom nærhet og distanse. Kvalitative sist 10.12.2015 fra http://www.sivilsamfunn.no/Info/Aktuelt/ metoder i samfunnsfag. Oslo: Universitetsforlaget. Betingelser-for-frivillig-innsats. Roland, G.H. (2014). Frivillighet. I: Goth, U.S. Folkehelse i et Folkehelseloven (2011). Lov om folkehelse. Lov 2011-06-24. norsk perspektiv. Oslo: Gyldendal akademisk. Hentet 20.12.2014 fra www.lovdata.no. Sivesind, K. H. (2005). Seniorers deltakelse i frivillig arbeid. Frivillighet Norge (2014). Frivillighetsbarometeret 2014. Betydningen av alder og livssituasjon. Oslo: Institutt for sam­ Hentet sist 1.12.15 fra http://www.frivillighetnorge.no/no/frivil­ funnsforsking. Hentet 20.4.2015 fra http://www.samfunnsfors­ lighetspolitikk/forskning_pa_frivillighet/Frivillighetsbaromete­ kning.no/Publikasjoner/Andre-rapporter/2005/2005-011. ret+2014.b7C_wtjGYU.ips. Solbjør, M., Ljunggren, B. & Kleiven, H. H. (2014). Frivillighet Norge & KS (2013). Plattform for samspill og Samarbeid mellom frivillig sektor og kommunale tjenester på samarbeid mellom frivillig og kommunal sektor 2013–2015. Oslo: pleie- og omsorgsfeltet. En kvalitativ studie. Nordisk tidsskrift. Frivillighet Norge og KS. Hentet 10.3. 2015 fra http://www. Hentet 15.12.2014 fra http://septentrio.uit.no/index.php/helse­ ks.no/tema/Samfunn-ogdemokrati1/Folkevalgtportalen/Kultur- forsk/article/view/3009. og -frivillighet/. Stang, I. (2009). Being in the same boat. Doktorgradsavhand­ Goth, U. S. (2014). Migrasjonshelse. I U.S. Goth, Folkehelse i ling. Universitetet i Bergen. et norsk perspektiv. Oslo: Gyldendal Akademisk. Stang, I. (2003). Bemyndigelse. En innføring i begrepet og Goth, U.S. & Småland E. (2014). The Role of Civic Enga­ «empowermenttenkningens» relevans for ansatte i velferds­ gement for Men´s Health and well-being in Norway – A Con­ staten. I: Hauge, H.A. & Mittelmark, M. B. (red). Helsefrem­ tribution to Public Health. International Journal of Environmental mende arbeid i en brytningstid: fra monolog til dialog. Bergen: Research and Public Health. 11 (6): 6375–6387. doi:10.3390/ Fagbokforlaget. ijerph110606375. Statistisk sentralbyrå (2015). Befolkningsframskrivinger, Goth, U.S. & Småland E. (2013). Civic engagement and 2014–2100. Hentet 30.01.2015 fra http://www.ssb.no/befolk­ social capital in ship preservation work in Norway. Nordic ning/statistikker/folkfram/aar/2014-06-17. Journal of Social Research (4):139–162. Steptoe A., Shankar, A., Demakakos, P. & Wardle, Helse- og omsorgsdepartementet (2015). Nasjonal J. (2013) Social isolation, loneliness, and all-cause mortality in older strategi for frivillig arbeid på helse- og omsorgsfeltet 2015–2020. men and women. Hentet 20.2.2015 fra http://www.pnas.org/ Oslo: Helse- og omsorgsdepartementet. content/110/15/5797.full. Ihle, R. & Sudmann, T. (2014). Sosiale ulikheter i helse. Sund, E.R. (2010). Sosial kapital – teorier og perspektiver. I: Goth, U.S. (red.) Folkehelse i et norsk perspektiv. (4): 65–91. IS -1797. Oslo:Helsedirektoratet. Hentet den 12.12.2015 Oslo: Gyldendal akademisk. fra https://helsedirektoratet.no/Lists/Publikasjoner/Attach­ Johansen, R. & Røsnæss, E. & Rød, E. E. (2011). Styrket ments/316/Sosial-kapital-teorier-og-perspektiver-en-kunn­ sosialt nettverk for eldre: evalueringsrapport. Rapport. Hentet skapsoversikt-med-vekt-pa-folkehelse-IS-1797.pdf. 20.2.15 fra http://brage.bibsys.no/xmlui/handle/11250/149128 Whitehead, M., & Dahlgren, G. (2013): Concepts and Jacobsen, D.I. (2005). Hvordan gjennomføre undersøkelser? principles for tackling social inequities in health: Levelling up Part Kristiansand: Høyskoleforlaget. 1. World Health Organization: Studies on social and economic Kvale, S. (2005). Det kvalitative forskningsintervju. Oslo: determinants of population health (2). Hentet 1.4.20 fra http:// Gyldendal Norsk Forlag. www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0010/74737/E89383. Malterud, K. (2003). Kvalitative metoder i medisinsk forskning: pdf. En innføring (2. utg.). Oslo: Universitetsforlaget. Wilkinson, RG & Marmot, M. (2003). Social determinants Meld. St. 19 (2014–2015). Folkehelsemeldingen. Mestring og of health. The solid facts. Danmark: World Health Organization. muligheter 2014–2015. Oslo: Helse- og omsorgsdepartementet. Wollebæk, D. & Seegard, S. B. (red.) (2011). Sosial Meld. St. 34 (2013). Folkehelsemeldingen. God helse – felles ­kapital i Norge. Oslo: Cappelen Damm. ansvar 2012–2013 Oslo: Helse- og omsorgsdepartementet. Wollebæk, D. & Sivesind, K. H. (2010). Fra folkebevegelse Meld. St. 47 (2008–2009). Samhandlingsreformen, rett til filantropi? Frivilling innsats i Norge 1997–2009. Oslo: Senter behandling – på rett sted – til rett tid. Oslo: Helse- og omsorgs­ for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor. departementet.

63 BRUK AV FOLKE- AVSTEMNINGER OG INNBYGGER­ UNDERSØKELSER I KOMMUNEREFORMEN

64 Alf-Inge Jansen dr.philos., professor emeritus, Universitetet i Bergen Bjarne Jensen professor i offentlig økonomi

artikkelen er fagfellevurdert

Temaet for denne artikkelen er uenigheten om den ­betydningen befolkningen i kommunene skal ha når det gjelder avgjørelsen om deres kommune fortsatt skal være en egen kommune eller skal slås sammen med en eller flere nabokommuner.

Denne konflikten blir nå stadig klarere . nå også ved at regjeringen og regjeringsparti­ Spørsmål som det strides om er: Bør kom­ ene – med delvis tilslutning fra støttepartiene munens innbyggere få delta ved at det avhol­ Kristelig Folkeparti og Venstre – markerer en des folke­avstemning, bør folkeavstemninger tydeligere vilje til å ta i bruk press og tvang kunne erstattes av innbyggerundersøkel­ overfor kommunene . Denne utviklingen kom­ ser, hvilken vekt bør tillegges innbyggernes mer til uttrykk på flere måter, blant annet ved standpunkt? «nedsnakking» og direkte motstand mot å ta Uenigheten i disse spørsmålene markeres i bruk folkeavstemninger . FOTO: COLOURBOX

65 FOTO: COLOURBOX

Fra starten av var kommune­ Når det gjaldt den geografiske inndelingen oppdeling et spørsmål der av de nye kommunene, oppstod det under fast­ da ­tidens velgere hadde forslags- settingen av grensene diskusjon og problemer . rett, stemmerett og medbestem- Særlig gjaldt dette for fastsettingen av gren­ melsesrett. sene for mange av formannskapsdistriktene { på landet 3. Fra tiden før 1837 var det i virk­ somhet mange særkommuner med til dels an­ Gammel tradisjon dre grenser enn de nye kommunene 4. For sitt I Norge er det 180 års tradisjon for at velger­ arbeid med å forenkle og standardisere lokal­ ne deltar i bestemmelsen av den geografiske styrets organisering, valgte Stortinget å holde inndelingen av sin egen kommune . Formann­ fast på at både prestegjeldet og sognet kunne skapslovene av 1837 gav hjemmelen for egne styringsorganer i formannskapsdistrikter på landet1 og i kjøpstedene som skulle bestyre 1 Fra 1863 offisielt kalt herredskommuner. «Districternes og Kjøbstædernes almindelige 2 Commune-Anliggender» . De nye styrings­ I 1896 ble det fastsatt at formannskapets medlemmer skulle velges av og blant herreds-/bystyrets medlemmer organene var formannskapet og represen­ (Velgere, valgordning og valgte. NOU 2001: 3, s.33) tantskapet (kommunestyret) . Det var «Ind­ 3 Om fastsettingen av grensene for kjøpstedene og vaanere», som var stemmeberettiget etter lade ­stedene, se det store registreringsarbeidet utført av Grunnloven, og i tillegg var innført i mann­ Statistisk Sentralbyrå. Dag Juvkam: Historisk oversikt over endringer i kommune- og fylkesinndelingen. SSB 1999 ; tallet, som ved to separate valg stemte inn Thorsnæs, 1992: 362–363; Jensen og Jansen, 2016: 36–39. henholdsvis formenn og representantskaps­ 4 Mange slike var i virksomhet også etter 1837, for eksem- medlemmer .2 pel brannkommuner, tinglagskommuner og veikommuner.

66 FOTO: COLOURBOX være standard for den geografiske inndelingen I Norge er det 180 års tradisjon av de nye kommunene . Dette kom til uttrykk også ved at både formenn og representanter for at velgerne deltar i bestem­ skulle velges sognevis, og ved bestemmelsen melsen av den geografiske inn­ om at saker som bare angikk ett sogn skulle delingen av sin egen kommune. behandles og bestemmes av dette sognets for­ menn og representanter . { Det er også grunn til å peke på at paragraf Fra 747 til 443 kommuner 1 i formannskapsloven for landkommunene Reduksjonen av antallet kommuner ble star­ gir åpning for løsninger som er annerledes tet under Quisling-regjeringen: Med tvang slo enn de verdier og interesser som ble fremmet denne regjeringen i 1943 og 1944 sammen gjennom eneveldets organisering av lokal­ seks kommuner til tre 7. I tiårene etter krigen styret . Denne første paragrafen i loven kan – under det store kommunale hamskiftet fram forstås som uttrykk for et kompromiss mel­ til midt på 1970-tallet – ble antallet kom­ lom ulike hensyn som lovgiverne la vekt på . muner redusert til 443 . Senere synes det som Lovgiverne søkte forenkling og standardise­ det etter hvert ble etablert den hovedlinjen at ring, og gjorde det ved å velge prestegjeldet og dersom innbyggerne reiste ønske om det, ble sognet – inndelingsenheter som befolkningen det avholdt folkeavstemming i spørsmål om var kjent med og som ved fattigkommisjonen kommunesammenslutning . Full oversikt har og skolekommisjonen representerte datidens vi imidlertid bare for perioden etter 1987 . Fra dominerende kommunale virksomhetsområ­ 1987 til 2013 er 41 kommuner sammenslått der – som standarder for de kommunale inn­ til 15 kommuner . I alle disse kommunene er delingsenhetene . Dette valget kan også forstås det avholdt folkeavstemninger dersom det som et ønske fra lovgivernes side om å legge har vært usikkerhet om innbyggernes stand­ vekt på å imøtekomme innvånernes forståelse punkt til sammenslåingene 8. Det har derfor og opplevelse av tilhørighet i sin kommune. vært praksis å avholde folkeavstemning der­ Problemstillingen da var ikke kommunesam­ menslutninger, men oppdeling av kommuner som var inndelt etter grensene for store pre­ 5 Forslaget måtte være innlevert til fogden av noen av dem stegjeld som kunne være uhensiktsmessige som kunne stemme, og avstemningen ville skje på det vanlige for løsningen av kommunale oppgaver . I den skattetinget under ledelse av fogden (jf. paragrafene 1 og 3 innledende paragrafen i loven blir en løsning i loven). 6 angitt som det å dele prestegjeld inn i flere Svært ofte oppgis det i offentlige utredninger og forsk­ ningsrapporter og også i Store norske leksikon at antall mindre formannskapsdistrikter . Lovgiverne ­kommuner var 747 allerede i 1930. Det er feil. Dette «all gikk så langt at de åpnet for at ett eller flere time» høye kommuneantallet oppnådde vi først i 1931 da sogn som lå i samme amt, men i ulike tinglag, Ski ble utskilt fra Kråkstad herred. 7 kunne bli eget formannskapsdistrikt (kom­ De første sammenslutninger av kommuner med tvang fra staten kom med Quisling-regjeringen i 1943 og -44. mune), dersom flertallet av de stemmeberetti­ Det gjaldt Jeløy, Høllen og Sogndalstrand som ble lagt inn i gede innvånerne som var innført i manntallet henholdsvis Moss, Vestby og Sokndal. Da var spørsmål om stemte for et slikt forslag 5. Fra starten av var folkeavstemning naturlig nok ikke tema. kommuneoppdeling slik et spørsmål der da­ 8 Det er tre unntak. I Bodø (42.644 innbyggere), Harstad tidens velgere hadde forslagsrett, stemmerett (23.640) og Inderøy (5906) ble det ikke avholdt folke­ avstemning, mens det i de små kommunene Skjærstad (1131) og medbestemmelsesrett . Ut fra i hovedsak som ble sammenslått med Bodø, Bjarkøy (455) med Harstad lokale forutsetninger, behov og ønsker ble an­ og Mosvik (811) med Inderøy ble avholdt folkeavstemning. tallet kommuner økt fra 392 i 1837/38 til 747 I disse tre småkommunene var det stor usikkerhet om resultatet. I de store kommunene var det ikke tvil, og derfor 6 i 1931 . Dette ble det høyeste antall kommu­ ikke behov for folkeavstemning for å avklare innbyggernes ner i norsk historie . standpunkt.

67 FOTO: COLOURBOX

Stortinget ber regjeringen legge til grunn og rett etter 1990 knyttet til utvidelse av at framtidige endringer i kommune- inneklemte bykommuner (Arendal, Larvik, strukturen ikke skal omfatte kommuner Tønsberg, Horten, Fredrikstad, Sarpsborg, der kommunestyret eller innbyggerne Hamar og Hammerfest) ble denne praksis i en folkeavstemning har gått mot fulgt ved vurderingen av kommunesammen­ ­kommunesammenslåing. slutninger . Da gikk imidlertid spørsmålet vi­ dere til Stortinget, selv om flertallet av inn­ { byggerne i omegnskommunene hadde sagt nei som kommunestyrets flertall har gått inn for i folkeavstemming . Stortinget vedtok sam­ sammenslutning med en annen kommune og menslutninger selv om det var flertall imot i det samtidig har vært usikkerhet om innbyg­ berørte kommuner . Det var erfaringene fra gernes holdning til spørsmålet . Kommunenes disse prosessene og motstanden mot forslaget endelige standpunkt har så blitt det resulta­ om en minste kommunestørrelse på 5000 inn­ tet den rådgivende folkeavstemningen har byggere som utløste «frivillighetsvedtaket» i gitt . Dette er i tråd med den prosedyren inn­ Stortinget . Det ble vedtatt av Stortinget 1 . juni delingsloven fastsetter: 1995 og lyder: «Kommunestyret bør innhente innbyg­ «Stortinget ber regjeringen legge til grunn gjarane sine synspunkt på forslag til grense­ at framtidige endringer i kommunestrukturen endring . Høyringa kan skje ved folke­røyst­ ikke skal omfatte kommuner der kommune­ ing, opinionsundersøking, spørjeundersøking, styret eller innbyggerne i en folkeavstemning møte eller på annan måte ». 9 har gått mot kommunesammenslåing ». Selv om inndelingsloven åpner for å ta i I alle tilfeller, etter Stortingets frivillighets­ bruk ulike måter å «høre» innbyggernes syns­ vedtak hvor det har vært tvil om resultatet og punkter på, har praksis vært at prosessen i kommunestyret har anbefalt sammenslåing, kommunene avsluttes med en folkeavstem­ ning hvis kommunestyrets flertall anbefaler sammenslutning med en annen kommune . 9 Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgren- Ved kommunesammenslutningene rett før ser (inndelingslova) av 2001, paragraf 10.

68 FOTO: COLOURBOX har spørsmålet deretter blitt forelagt innbyg­ gerne i en rådgivende folkeavstemning . Der Statsråd Sanners uttalelser og folkeflertallet har sagt nei i en av kommunene, vurderinger reflekterer en markert er så sammenslutningen blitt avvist . Dette har forskyvning i det som har vært vært tilfelle i 14 kommuner . Der flertallet har kommunereformens begrunnelse. sagt ja eller hvor det ikke var tvil om resulta­ tet, har resultatet blitt sammenslutning . Etter { 1995 dreier dette seg om 14 kommuner . Statsråd Sanners uttalelser og vurderinger Regjeringen Solbergs vegring mot reflekterer en markert forskyvning i det som bruk av folkeavstemninger har vært kommunereformens begrunnelse . I I sin regjeringsplattform skriver Regjeringen regjeringsplattformen så vel som i KMDs man­ Solberg at den vil gjennomføre en kommune­ dat til det departementsoppnevnte ekspert­ reform med det mål at større og mer robuste utvalget (Vabo-utvalget) var en hovedbjelke i kommuner kan få større oppgaver og ta mer regjeringens begrunnelse at dens kommunere­ ansvar . Sammenslåing av kommuner er derfor form skulle sikre «levende lokaldemokrati» og blitt hovedpunktet i regjeringens kommunere­ «styrke lokaldemokratiet» . Det skulle blant form . Kommunal- og moderniseringsminister annet oppnås ved å redusere Fylkesmannens Jan Tore Sanner leder arbeidet med reform­ makt overfor kommunene . Større og robuste prosjektet . Han har i dette arbeidet stått fram kommuner skulle få større handlingsrom og som en som tviler på at det er hensiktsmessig myndighet . Det heter for eksempel at regjerin­ for kommunene å ta i bruk folkeavstemning gen vil legge til rette for mer lokal tilpasning for å avklare folkemeningen om eller innbyg­ av arealpolitikken . Denne pressemeldingen gernes standpunkt til en foreslått kommune­ markerer derimot, som regjeringens stortings­ sammenslåing . I stedet har statsråden aktivt melding,11 at det er velferdsoppgavene slik fremmet bruken av det som blir kalt innbyg­ staten vil definere dem som vil være hoved­ gerundersøkelser . delen av de oppgavene som vil bli overført til I en pressemelding Nytt verktøy for høring «større og mer robuste kommuner» . Denne av innbyggerne i kommunereformen, datert forskyvningen og skiftningen i vektleggingen 25 .2 .2015, skriver Kommunal- og modernise­ av reformens mål og begrunnelse – med med­ ringsdepartementet (KMD) at departementet følgende uklarhet og usikkerhet – har fra den har fått laget en innbyggerundersøkelse til ble lansert kjennetegnet regjeringens prosjekt bruk ved kommunesammenslåing og at den for kommunesammenslåing . inneholder blant annet spørsmål om sam­ I pressemeldingen som det vises til ovenfor menslåingsalternativer og hva som er viktig markeres vektleggingen av kommunens opp­ for innbyggerne i reformarbeidet . Ifølge pres­ gaver som velferdskommuner – som produsent semeldingen sier statsråd Sanner blant annet: av velferdstjenester . Med understrekningen «Kommunereformen handler om hvordan vi av disse oppgavene framstår det som logisk kan skape bedre velferdstjenester, og da er det at det er viktig med informasjon om innbyg­ viktig å involvere innbyggerne .» Han slår fast: gernes syn på behovene for slike ­tjenester . «Med dette verktøyet kan kommunene høre hva som er viktig for innbyggerne i arbeidet med kommunereformen ». Statsråden kon­ 10 Flere av statsråd Sanners uttalelser og vurderinger som kluderer slik: «Dette vil gi kommunestyrene inngår i denne pressemeldingen gjentas i pressemeldingen av 24.6.2015 i anledning departementets rammeavtale for gjen- et bedre beslutningsgrunnlag enn det som nomføring av innbyggerundersøkelser med Opinion AS. er mulig i en rådgivende folkeavstemning ». 11 Meld. St. 14 (2014-2015), Kommunereformen – nye opp­ (KMDs pressemelding av 25 .0 .2016) 10. gaver til større kommuner.

69 ­Konsekvensen er imidlertid at vektleggingen av folkeavstemninger og innbyggerunder­ av lokaldemokrati og av innbyggerne som søkelser for å avklare folkemeningen om borgere med makt og rett til å påvirke utfor­ kommunesammenslåingsforslag . De får til en mingen av den styringsordningen de vil være viss grad støtte i sine vurderinger fra parti­ underlagt, skyves i bakgrunnen . Det er rollen ene ­Kristelig Folke­parti og Venstre . Høyre til innbyggerne som mottakere av tjenester, er det partiet som på sentralnivå sterkest har ikke som myndige borgere, som dermed ak­ markert motstand mot folkeavstemninger . tivt fremmes . Med dette bryter Kommunal- Fra ­Høyres Hovedorganisasjon, der kom­ og moderniseringsdepartementet under ledel­ munal- og ­moderniseringsminister Jan Tore se av statsråd Sanner med den snart 40-årige ­Sanner er 1 . nestleder, ble det sendt et eget hovedlinja som har gått ut på å bruke folke­ brev, datert 4 . februar 2015, til Høyres ordfø­ avstemninger i kommuner der det oppfattes å rere, vara­ordførere og gruppeledere, byråds­ være et klart nei-flertall eller oppfattes å være ledere, byrådsmedlemmer, m . fl . der det blant usikkerhet om utfallet dersom det ble avholdt annet hevdes at «for oss blir det viktig å ha folkeavstemning . de gode argumentene – og alternativene – når For å gripe hvordan Solberg-regjeringens det ­lokalt kommer interpellasjoner/forslag om kommunereform nå drives fram og søkes dette [folkeavstemninger, vår merknad] ». Det gjennomført, er det avgjørende at vi erkjenner heter videre: «Vi har derfor utarbeidet et ­notat at folkeavstemninger gir velgerne makt, også som inneholder en rekke gode argumenter på den måten at denne makten reduserer eller for hvorfor lokale folkeavstemninger i dette stenger for andres maktutøvelse . I denne sam­ spørsmålet ikke er noen god ide ». menheng merker vi oss at det blant fylkesmen­ Det vedlagte notatet har tittelen Argumen- nene, som av regjeringen er blitt tillagt ansvar ter mot folkeavstemninger ifm. kommune­ for å drive fram viktige prosesser i sammen­ reformen. Her står det blant annet at folke­ slåingsprosjektet, er flere som aktivt og ut­ avstemninger i denne typen spørsmål kan føre talt har støttet regjeringens nye linje . Det er til at det blir tatt en beslutning som ikke er også grunn til å peke på at folkeavstemninger kunnskapsbasert . For de kommunene som også gir velgerne større makt på bekostning ­ønsker å få et bedre beslutningsgrunnlag, av dem som er valgt som medlemmer av kom­ anbefales innbyggerundersøkelser . Vi merker munestyrene . Ved å unngå at det gjennomfø­ oss at det som skrives i vedlegget til dette bre­ res folkeavstemninger fratas velgerne denne vet langt på vei er det samme som står i pres­ muligheten, og makten overføres til kommu­ semeldingen av 25 2. 2. 015 fra Kommunal- nestyrene . Mange kan nok ha blitt overrasket og moderniseringsdepartementet (KMD) 13. over at noen av våre fremste folkevalgte både i Høyres Hovedorganisasjon går imidlertid Stortinget og i kommunestyrer så vel som sit­ tende ordførere i stedet for å forsvare en over 12 Den kanskje hittil mest iøynefallende holdning til bruk av lengre tid etablert praksis, øker sin egen makt folkeavstemninger og lokalt folkestyre i anledning avgjørelse ved å følge Solberg-regjeringens nye politiske om kommunesammenslåing de siste årene, er trolig måten 12 Stokke og Andebu kommuner i ekspressfart vedtok kom- linje . munesammenslutning på. Ved kommunestyrevalget i 2011 var nedlegging av Stokke eller Andebu som egne kommuner Hvem «snakker ned» folke­- ikke noe tema. Likevel nektet kommunestyrene å holde rådgivende folkeavstemninger. Regjeringen godkjente ved­ av ­stemninger og prioriterer takene rett før nytt kommunevalg. Det ble påberopt at dette innbyggerundersøkelser? var i samsvar med innbyggernes mening basert på meget Blant de politiske partiene er det først og enkle spørreundersøkelser. De to ordførerne, Erlend Larsen fremst regjeringspartiene og deres talsper­ i Stokke og Bjarne Sommerstad i Andebu, gikk i spissen for å forsvare at velgerne slik ble fratatt muligheten til å ta soner som offentlig har tilkjennegitt vurde­ standpunkt før kommunevalget og ved folkeavstemning etter ringer og standpunkt når det gjelder bruken at kommunestyret hadde gjort vedtak.

70 lenger i å svekke det karakteristiske ved folke­ på linje med kommunalminister Sanner som avstemningen . Det heter i anbefalingen av senest på Høyres landsmøte – ifølge Aften­ innbyggerundersøkelser at «Da kan man få posten – igjen åpnet for bruk av tvang for å få vite mer om innbyggernes forventninger til gjennomført kommunesammenslåing . kommunen i fremtiden enn kun et ja/nei-svar Klassekampen intervjuet ved samme an­ på et konkret alternativ . Man kan for eksem­ ledning de to stortingsrepresentantene som pel få vite om innbyggerne foretrekker å slå er kommunalpolitiske talspersoner for hvert seg sammen med ingen, én av eller tre av na­ av Regjeringen Solbergs to støttepartier . Ven­ bokommunene ». Her anbefales det at Høyres stres André Skjelstad uttaler at han ikke vil representanter i lokalpolitikken bryter med komme med noe sentralt direktiv når det gjel­ det som Tor Bjørklund i sin kronikk i Aften­ der folkeavstemninger: «Det er lokalpolitika­ posten 3 .5 .2016 framhever som en veletablert rane som må finne ut av korleis dei vil tolke tradisjon som gjelder for folkeavstemninger – ei folkerøysting – det er dei som er valde ». «to grovt tilhugde alternativer: ja eller nei» . (Klasse ­kampen, 31 3. 2. 016) . Kristelig Folke­ Høyres Hovedorganisasjons anbefalinger og partis Geir Toskedal uttaler seg klart mer utarbeidelse av dette notatet, sammen med negativt til folkeavstemninger: «KrF meiner kjennetegn ved uttalelser og pressemeldinger at folkerøystingar er eit lovleg, demokratisk fra statsråd Sanner, gjør at vi slutter oss til verkemiddel, men innbyggjarundersøkingar innholdet i professor Bjørklunds underfun­ har vel vist seg å vere betre ». (Klassekampen, dige formulering: «Jo flere alternativer, desto 31 .3 .2016) Toskedal gir her til kjenne en vur­ større tolkningsproblemer . En kynisk tanke dering av folkeavstemninger og innbygger­ kunne være at avstemningene med mange undersøkelser som er på linje med de vurde­ ­alternativer er en velegnet strategi for å umyn­ ringene som ble gjort gjeldende i ovennevnte diggjøre folkeavstemningen, og dermed spille brev til Høyres kommunestyrerepresentanter ballen over til kommunestyret . Jeg tviler på og i statsråd Sanners uttalelser i pressemeldin­ om det er tilfelle ». (Bjørklund, 2016) gene fra KMD . Stortingsrepresentant Toske­ Det andre regjeringspartiet, Fremskritts­ dals vurdering lyder ellers som et ekko av de partiet, har i sitt program et klart standpunkt vurderingene om folkeavstemninger og inn­ i favør av folkeavstemninger .14 I partiets hand­ byggerundersøkelser som er blitt framsatt av lingsprogram for 2013–2017 står det: «Vi enkelte forskere og medarbeidere ved institut­ ønsker et system der folket gjennom folke­ ter for anvendt forskning så vel som ved ymse avstemninger med simpelt flertall får direkte konsulentfirmaer . Som eksempel, og som en beslutningsrett . I partiets prinsipprogram står særlig aktiv representant for denne gruppen det: «Våre representanter skal alltid følge re­ aktører, er det naturlig å vise til forsker ved sultatet av en folkeavstemning ». Telemarksforsking, Bent Brandtzæg . Han Også i politikken, og kanskje særlig der, var medlem av Regjeringen Solbergs ekspert­ gjelder det at prinsipper teller, men handlinger utvalg for sammenslåing av kommunene, og avgjør . Det er praksis som viser hvor partiet står og hvilke verdier det representerer . I et 13 intervju med lederen av Stortingets kommu­ Brevet er imidlertid datert tre uker før den første presse- meldingen fra KMD. Det tyder på at brevet og den vedlagte nalkomite, Frps kommunalpolitiske talsper­ argumentsiden ble skrevet først. Kanskje denne argumenta- son, Helge André Njåstad, slår han fast at sjonen ble startet og først utarbeidet i Høyres Hus? prinsipprogrammet ikke gjelder i spørsmålet 14 Fra starten stilte Anders Langes Parti – senere Frem- om kommunesammenslåinger: «Folk skal skrittspartiet – krav om folkeavstemning i enkeltsaker, og bestemme masse, men når det gjeld kom­ partiet ville grunnlovsfeste adgangen til forskjellige typer folkeavstemninger: «Ingen andre norske partier har viet munestruktur er det Stortinget som avgjer ». folkeavstemning så stor plass i sine partiprogrammer.» (Klassekampen, 31 .3 .2016) Her er derfor Frp (Bjørklund, 1997: 49).

71 han har ledet mange av Telemarksforskings at disse forskerne så klart prioriterer spørre­ utredninger om sammenslåing av kommuner undersøkelser framfor folkeavstemninger som over store deler av landet 15. middel til å få fram innbyggernes standpunkt . Brandtzægs vurdering er at folkeavstem­ Vi starter med å foreta en mer systematisk ninger ikke alltid nødvendigvis represente­ sammenlikning av resultater fra folkeavstem­ rer folkeviljen i en kommune og etter folke­ ninger og innbygger­undersøkelser 17. avstemningen i kommunene Rissa og Leksvik utdyper han dette blant annet ved følgende Sammenligning av resultater fra uttalelse i avisa Klassekampen 26 . september folke­avstemninger og innbygger­­- 2015: «Gjennom en spørreundersøkelse kan under­søkelser man hente ut et mer representativt utvalg av I forbindelse med kommunevalget 14 . sep­ innbyggere enn gjennom en folkeavstemning . tember 2015 holdt i alt 14 kommuner folke­ Dermed har du stor sannsynlighet for at du avstemning om kommunesammenslutning . dekker folket, sier Brandtzæg .» I folkeavstem­ Ti av disse kommunene hadde i første halvår ninger derimot er Brandtzæg redd vi ender 2015 allerede gjennomført innbyggerunder­ opp med å få et resultat som gir et skjevt bil­ søkelser med en spørreundersøkelse til et de av hva innbyggerne står for, for eksempel utvalg av innbyggerne i kommunen . Hoved­ dersom det mobiliseres mye fra den ene sida i spørsmålet var om innbyggerne ønsket at forkant, og om det er lav valgdeltakelse . «Da kommunen skulle slå seg sammen med nabo­ er kanskje ikke avstemninga et uttrykk for kommunen/nabokommuner . I tabellen på folkemeninga, sier han til avisa ». 16 ­neste side er resultatene fra folkeavstemnin­ Bakgrunnen for Brandtzægs uttalelser var gene sammenlignet med tilsvarende resultater blant annet at folkeavstemningene i Rissa og i innbyggerundersøkelsen i disse ti kommune­ Leksvik gav et annet resultat enn det som ne . I spørreundersøkelsene og folkeavstemnin­ framkom ved brukerundersøkelsen som i gene i disse ti kommunene var det klare ja- og disse kommunene var utført av Telemarksfor­ nei -alternativer . Dataene fra folkeavstemnin­ sking . En god grunn til å feste seg ved forsker gene og innbyggerundersøkelsen er hentet fra Brandtzægs offentlige uttalelser og vurderin­ de angjeldende kommuners hjemmesider eller ger av verdien av folkeavstemninger og spørre­ ved innhenting av informasjon fra rådmannen undersøkelser som midler til å få fram «hva i de aktuelle kommunene . De fleste innbygger­ innbyggerne står for» er at han har deltatt i undersøkelser er gjennomført av Telemarks­ så mange faser og roller i regjeringens kom­ forsking og Scentio Research Norge . munesammenslåingsprosjekt . Blant disse er at Resultatene viser svært store avvik mellom han er en av dem som i næringsøyemed over­ for en lang rekke kommuner i de fleste lands­ 15 deler har solgt inn og gjennomført bruken av Blant de utredningsoppdragene som Brandtzæg har ledet om bestemte kommuner og de alternativene disse er stilt spørreundersøkelser . Dette er selvfølgelig legi­ overfor, er en rekke utredninger vedrørende alternativene timt, men det er ikke bare politikernes oppfat­ for kommuner i Sogn. For en kortfattet vurdering av karak- ninger og praksis som har betydning og kon­ teristiske trekk ved disse utredningene, se Jansen og Jensen, sekvenser . Vurderingene og begrunnelsene så 2016: 331–333. 16 vel som den empiriske atferden til de forsker­ Se også http://www.nrk.no/trondelag/folkeavstemninger- viser-ikke-alltid-folkeviljen-1.125743 (3.2.2016). ne som har utredet sammenslåingsalternativer 17 Vi legger til grunn at det som i forbindelse med og i den sammenheng har anvendt og gjen­ regjeringens kommunereform refereres til som innbygger­ nomført ulike typer spørreunder­søkelser, er undersøkelser i det vesentlige er spørreundersøkelser blant av stor ­interesse . Ikke minst er det av interesse innbyggerne. Utformingen av dem har variert, og ofte har det instituttet som har hatt ansvaret for undersøkelsen – som når det gjelder politikerne og de poli­ benyttet et eget meningsmålingsfirma til å foreta intervjuene. tiske partiene – å klarlegge betydningen av Telefonintervjuer har vært det vanlige.

72 Resultatene ved folkeavstemningene sammenliknet med resultatene fra spørreundersøkelsene i spørsmål om kommunesammenslutning. Prosentandeler

KOMMUNE NEI FAS 19 NEI SPU 20 DIFFERANSE JA FAS JA SPU DIFFERANSE DØNNA 70 34 36 30 66 -36 HERØY 80 46 34 20 54 -34 LEIRFJORD 72 42 30 28 58 -30 LEKSVIK 50 41 9 50 59 -9 RISSA 37 29 8 63 71 -8 RE 55 52 3 45 48 -3 LUNNER 53 32 21 47 68 -21 GRAN 60 38 22 40 62 -22 SANDE 53 37 16 47 63 -16 HJELMELAND 54 64 -10 46 36 10 Gjennomsnitt 59 39 20 41 61 - 20 for de ni innbyggerundersøkelsene og folkeavstemnin­ resultatet av en folkeavstemning ville blitt . gene . Det er systematisk slik at nei-andelen er Men det er kanskje heller ikke formålet med undervurdert i spørreundersøkelsene . I inn­ innbyggerunder­søkelsen . Sanner og Høyre byggerundersøkelsene var det ja-flertall i åtte har argumentert for at innbyggerunder­ kommuner, mens det i folkeavstemmingene søkelsen er mer tjenlig enn folkeavstemninger . bare var ja i én av de samme kommunene . På De ­ønsker å erstatte folkeavstemninger med den andre siden, i innbyggerundersøkelsene spørre ­undersøkelser til et lite utvalg av inn­ var det bare nei-flertall i to kommuner, mens byggerne . det i folkeavstemningene var nei-flertall i åtte Konklusjonen er derfor at innbygger­ av disse kommunene og i én kommune var det undersøkelser med de metodene som er brukt uavgjort . i disse kommunene, ikke kan brukes til å I ni av kommunene økte nei-andelen ved forutsi hva resultatet av en folkeavstemning folkeavstemningen i forhold til spørreunder­ ville blitt . Men det er kanskje heller ikke for­ søkelsene 18. målet med innbyggerundersøkelsen . Sanner Nei -prosenten i spørreundersøkelsen i og Høyre har argumentert for at innbygger­ disse ni kommunene var gjennomsnittlig 39 prosent, mens den i folkeavstemmingene var 59 prosent . På den andre siden er ja-svarene 18 systematisk overvurdert i spørreundersøkel­ I bare én kommune, Hjelmeland, var nei-andelen i spørre ­undersøkelsen større enn nei-andelen i folkeavstem- sene sammenliknet med folkeavstemmingene . mingen. Dette kan ha sammenheng med at spørsmålet Ja -prosenten i spørreundersøkelsene var gjen­ innbyggerne ved folkeavstemningen ble invitert til å stemme nomsnittlig 61 prosent, mens den i folke­ ja eller nei til, var: «Skal Hjelmeland kommune arbeide videre med å vurdere ny kommunestruktur i Ryfylke?» Det avstemningene var redusert til 41 prosent . innbyggerne tok standpunkt til var derfor om kommunen Konklusjonen er derfor at innbyggerunder­ skulle delta i videre utredning eller ikke. søkelser med de metodene som er brukt i disse 19 FAS = forkortelse for folkeavstemming. kommunene, ikke kan brukes til å forutsi hva 20 SPU = forkortelse for spørreundersøkelse.

73 undersøkelse er mer tjenlig enn folkeavstem­ stort sett alltid ja-flertall . Det ser derfor ut til ninger . De ­ønsker å erstatte folkeavstemnin­ at i kommuner som vil bli det nye kommune­ ger med spørreundersøkelser til et lite utvalg senteret, er det mindre interesse for spørsmå­ av innbyggerne . let om kommunesammenslutning og/eller at det er færre som har en så klar oppfatning at Hva er hovedforskjellen på folke­ de velger å bruke stemmeretten . På motsatt avstemning og spørreundersøkelse? side står de kommunene som vil miste kom­ Ved en folkeavstemning bestemmer innbyg­ munesenteret og som vil være en mindre del i gerne med stemmerett om de selv vil delta en eventuelt sammensluttet kommune . I disse i valget eller ikke . Alle med stemmerett har kommunene er valgdeltakelsen høy, og gjen­ anledning til å delta . Deltakelsen i de folke­ nomgående er det et klart nei-flertall her . Etter avstemningene som hittil har vært avholdt om vår vurdering indikerer dette at velgerne har en kommunesammenslutning har variert sterkt gjennomtenkt oppfatning bak sitt standpunkt fra kommune til kommune . Det er kommu­ til sammenslutning . Innbyggerne i kommuner ner med valgdeltakelse på under 20 prosent . hvor kommunesammenslutning kan ventes å Eksempel på det er Stord kommune med 18,7 få størst konsekvenser er mest engasjert, og prosent deltakelse . På den andre siden har vi der er valgdeltakelsen høy . Det er og vil na­ kommuner med over 70 prosent deltakelse . turligvis kunne komme unntak fra dette møn­ Eksempel er Hægebostad med 72,9 prosent steret . Eksempler på årsaker kan være kompli­ deltakelse . Fordelingen for de kommunene serte valgalternativer, informasjon i forkant av som så langt har avholdt avstemninger er at valgene og engasjement i valgkampen . valgdeltakelsen er under 40 prosent for en Ved en spørreundersøkelse blir et lite min­ fire ­del av kommunene, en firedel har mellom dretall av innbyggerne valgt ut og spurt om 40 og 50 prosent deltakelse, en firedel ligger hva de mener om spørsmålet . Her er det bare mellom 50 og 60 prosent deltakelse, mens den dem som blir trukket ut til telefonintervju siste firedelen har over 60 prosent deltakelse . som får gitt uttrykk for sin oppfatning . Antall Gjennomsnittlig valgdeltagelse for kommune­ som spørres fra en kommune kan variere fra ne så langt er ca . 50 prosent . Medieoppslag og 200/300 til 2000 . Prosentandelen som spør­ uttalelser for eksempel fra Distrikts­senteret21, res vil i en liten kommune vanligvis være høy­ som synes å være tilhenger av kommune­ ere enn i store kommuner . Hovedargumen­ sammenslutninger, er gjennomgående at valg­ tene for å bruke spørreundersøkelser framfor deltakelsen er lav . folkeavstemning synes å være påstander om at Hovedtrekket er imidlertid de store forskjel­ de gir et bedre inntrykk av innbyggernes hold­ lene i valgdeltakelse fra kommune til kommu­ ninger og standpunkter, og en får fram mere ne . Det vil bli interessant å undersøke årsaker informasjon om innbyggernes vurderinger . og systematikk i disse forskjellene . A­ llerede På bakgrunn av de store forskjellene i re­ nå synes det å være to systematiske forhold: sultater mellom folkeavstemninger og innbyg­ I kommuner som vil bli senter­kommune i en gerundersøkelser basert på telefonintervjuer eventuelt ny kommune og som er den største må vi stille spørsmål om spørreundersøkelse­ av sammenslutningskommunene, er valgdel­ ne er gjennomført på en slik måte at de gjen­ takelsen lav . Disse kommunene har sam­tidig speiler innbyggernes holdninger . Hva kan år­ sakene til forskjellene i resultatene være? Det kan være tre hovedårsaker: 21 Lederen av Distriktssenteret, Halvor Holmli, var medlem av Vabo-utvalget som anbefalte en minstestørrelse på kom- • Metodene som er brukt for å avklare hva munene på mellom 15.000 og 20.000 innbyggere, noe som ville gitt en reduksjon i antall kommuner fra dagens 428 til folk mener gjennom spørreundersøkelser ned mot 100 kommuner. er for dårlige .

74 Spørreundersøkelser er relativt lett å manipulere. Det kan for eksempel gjøres ved å stille {­ledende spørsmål. • Spørreundersøkelsene er manipulert . • Ved folkeavstemminger kombinert med debatt og folkemøter får folk tenkt seg om og endrer mening .

Det trekkes vanligvis et tilfeldig utvalg per­ soner som får spørsmål om sitt syn på sam­ menslutning gjennom telefon . Noen av dem som ringes opp vil ikke ta telefonen og noen av dem som tar telefonen vil ikke svare . Van­ ligvis må fire til fem personer kontaktes for å få ett svar . Det betyr at blant de uttrukne vil en svarprosent på 20 til 25 prosent være bra . Med andre ord er svarprosenten langt lavere enn deltakelsen ved folkeavstemninger . Hvor representative svarene er, vil avhenge av om utvalget av dem som er trukket ut er tilfeldig, og om de 20 til 25 prosentene som har svart er representative for de 75 til 80 prosent som ikke har svart . Det å gjøre et tilfeldig utvalg synes å bli løst på gode måter . Bortfallet, det vil si dem som ikke svarer, er imidlertid til stor bekymring for samfunnsforskere som ba­ serer sin forskning på intervju-undersøkelser . Ottar Hellvik har en interessant analyse av betydningen av bortfall i slike undersøkelser i artikkelen Hva betyr respondentbortfall i intervjuundersøkelser? (Hellevik 2015) . Pro­ blemet med lav svarprosent er særlig knyttet til at de som ikke svarer, systematisk kan ha andre oppfatninger enn dem som svarer . Vi kan ikke se bort fra at det er tilfellet i spørs­ mål om kommunesammenslåing . Et forhold som vi vil påpeke som bekymringsfullt ved de spørreundersøkelser vi har sett, er at de ikke oppgir hvor stor svarprosenten har vært . FOTO: COLOURBOX 22 En rekke arbeider drøfter kjennetegn ved denne fors- Dermed får vi inntrykk av at dette ikke er et kningen. For framstillingen i dette arbeidet bygger vi mye på problem ved spørreundersøkelser, men at det John S. Dryzeks sammenfattende artikkel The Mismeasure er et problem ved folkeavstemninger fordi her of Political Man, The Journal of Politics. Vol. 50, No. 3 (Aug., 1988), pp. 705–725. gjør mange valgdeltakelsen til et avgjørende

75 element . Den er imidlertid langt høyere enn har framkommet som resultat av dette valget deltakelsen i spørreundersøkelser . Ved viten­ er vesentlige, både fordi de er store og fordi de skapelige undersøkelser er det obligatorisk å kan forstås som å være systematiske . Valget angi svarprosent . mellom folkeavstemning og innbyggerunder­ Spørreundersøkelser er relativt lett å ma­ søkelse er også vesentlig fordi disse to alterna­ nipulere . Det kan for eksempel gjøres ved å tivene bygger på og fremmer ulike forståelser stille ledende spørsmål . Eksempler kan være: og praksiser når det gjelder hva vi forstår som «Vil du at kommunen din slår seg sammen med folkestyre . Disse to framgangsmåtene for å NN kommune dersom det gir bedre kommu­ få fram «folkemeningen» og «innbyggernes nale tjenester? Vil du at kommunen din skal standpunkt» representerer to prinsipielt ulike fortsette som egen kommune dersom det betyr syn på: at eiendomsskatten må økes med x prosent?» Dessverre er det ikke vanskelig å finne eksem­ • hva som kjennetegner hvordan vi danner pler på slike og lignende spørsmål i spørre­ oss meninger om samfunnet og evner å undersøkelsene . Andre måter å lage ledende ta innta standpunkter om den offentlige undersøkelser på er å varme opp dem som politikken og den samfunnsutviklingen vi spørres med spørsmål som er positive når det vil ha gjelder sammenslutning og så avslutte med et • kjennetegn ved den rollen vi blir tildelt nøytralt spørsmål om selve sammenslutningen . når vi blir oppringt for å skulle svare på Det kan være fristende å manipulere spørsmål i en innbyggerundersøkelse sam­ spørre ­undersøkelser når vi vet at resultatet av menliknet med den rollen vi som borgere en undersøkelse kan brukes som argument for blir tildelt når vi blir deltakere i en folke­ å slå kommuner sammen eller ikke å slå kom­ avstemning muner sammen . I så måte er det stor forskjell i forhold til vanlige markedsundersøkelser . Innbyggerundersøkelser er først og fremst En bedrift som selger såpe er naturligvis ikke spørreundersøkelser blant innbyggerne innen­ interessert i å få et resultat som ikke samsva­ for nærmere angitte territorier, i vår sammen­ rer med kjøpernes holdninger . Slike resultater heng en kommune . De siste 70 år er det blitt er lite nyttig for en såpeselger . Noe annet er gjort omfattende vitenskapelig forankrede det med dem som ønsker kommunesammen­ spørreundersøkelser når det gjelder offentlige slutning . De vet at et positivt resultat vil øke opinion så vel som velgeratferd i tilnærmet muligheten til å få gjennomført sammenslut­ demokratisk styrte stater . Slike undersøkel­ ningen, mens et negativt resultat reduserer ser har anvendt metoder og teoritilfang fra en muligheten . Fristelsen til å manipulere resul­ rekke ulike fag – fra psykologi, sosialpsyko­ tatet, særlig ved å stille ledende spørsmål ­eller logi og sosiologi til fysiologi og sosiobiologi .22 legge opp til en bestemt rekkefølge i spørs­ Hovedfunnet er: Vanligvis er folk flest lite in­ målene som stimulerer til ja-svar, kan derfor teressert i og lite informert om politikk (Dry­ være stor . zek, 1988: 705) . Bruken av spørreundersøkelser for å un­ Hvorfor folkeavstemninger er grunn­ dersøke offentlig opinion og valgatferd for å leggende for demokratiet få oversikt over folks preferanser så vel som Valget mellom å gjennomføre innbygger­ innsikt i hva som påvirker deres preferanser, undersøkelser eller å avholde folkeavstemnin­ har vært økende . Både de som har makt og de ger er viktig fordi de to alternativene som er som strever for å vinne makten ser seg tjent vist ovenfor gir ulike resultater med hensyn med å benytte slike undersøkelser . De poli­ til å avklare hva som er «folkemeningen» og tiske partiene her i landet gjør det i økende «innbyggernes standpunkt» . Forskjellene som grad, og noen partier er i ferd med å ville bru­

76 ke dem til nye formål . De som utfører disse i stand til å kalkulere effektene som de ulike undersøkelsene er et voksende antall forskere, midlene vil ha for å nå målene) . Ved å bruke konsulenter og andre tilsatte ved ulike typer slike innbyggerundersøkelser blir de intervju­ forskningsinstitutter og konsulentbedrifter . ede som individer derfor tillagt egenskaper De ønsker å vinne økt innsikt og kunnskap og evner som de aller fleste av oss på langt om hvordan meninger dannes og preferanser nær har (jf . det vi ovenfor har referert som ho­ skapes . Med den økende etterspørselen er det vedfunn fra den omfattende forskningen om vokst fram et marked for slike undersøkelser, spørreundersøkelser så vel som de erfaringer og forskere og konsulenter kan dermed også vi selv har gjort når det gjelder å ta stand­ få egeninteresse (med hensyn til økonomi og punkt i viktige ofte komplekse og mange­ karriere) i at slike undersøkelser blir etter­ tydige politiske spørsmål) . spurt for nye formål . I innbyggerundersøkelsene blir så svarene i Ved en innbyggerundersøkelse presenteres de svarkategoriene som den intervjuede i tele­ den enkelte borgeren for et spørsmål som han/ fonen har erklært seg enig eller uenig i (ev . hun svarer på . I intervjusituasjonen er den in­ mest enig eller uenig i) summert sammen med tervjuede som regel tilnærmet alene . Det er svarene som de andre intervjuede har avgitt . her karakteristisk at borgernes standpunkter Summen av svarene framkommer altså ved søkes ved en framgangsmåte som plasserer å addere svarene i form av de valgte, presi­ dem som individer overfor en rekke enkelt­ se svarkategoriene – utformet for forskernes spørsmål som de i liten grad er forberedt formål – som de intervjuede på forhånd ikke på, samtidig som de ved denne framgangs­ kjenner til, og langt mindre har forberedt seg måten forventes å skulle velge en presist an­ på å kunne besvare . Denne summen av svar gitt svarkategori som er bestemt og uttenkt på spørsmål som er konstruert og avgitt på av forskeren(ne) . Dette stiller krav til den en­ denne måten, er det som i innbyggerunder­ kelte innbygger som blir intervjuet som ikke søkelser framstår som «folkemeningen» og tar høyde for det etablerte hovedfunnet i den som «innbyggernes standpunkt» . omfattende empiriske forskningen om slike Den andre framgangsmåten – det å be­ spørreundersøkelser – at de fleste intervjuede nytte folkeavstemninger for å klarlegge hva i slike undersøkelser ofte er lite interessert i som er folkets mening – har røtter i det klas­ og enda sjeldnere har klare standpunkter i de siske synet på politikk og demokrati . Forstå­ spørsmålene de blir presentert for . elsen av og begrunnelsen for folkeavstemnin­ De fleste innbyggerundersøkelsene gjen­ ger framstår som en prinsipiell motsats til de nomføres i dag som telefonintervjuer . Svarene benyttede innbyggerundersøkelsene . Som et som den enkelte innbyggeren har gitt i telefo­ vesentlig premiss for folkeavstemninger lig­ nintervjuet er på spørsmål som den intervju­ ger forståelsen av at mennesker skaper seg el­ ede innbygger i liten grad har forberedt seg ler får meninger gjennom samhandling med på å skulle besvare, foruten at vedkommende andre mennesker eller ved at de blir «trigget» «tvinges» til å skulle svare ved å velge en av av personlige erfaringer og opplevelse av kul­ flere svarkategorier som er bestemt og uttenkt turimpulser . Meningsdannelsen i samfunnet – av forskerne . I slike innbyggerundersøkelser herunder dannelsen av politiske oppfatninger/ blir derfor de intervjuede plassert i en situa­ standpunkter – forstås som ikke fastlagt . Den sjon som gjør dem til objekter for forskerne, forstås som i varierende grad å være flytende foruten at den intervjuede blir tillagt å ha en­ og ubestemt, og av at den kjennetegnes av å tydige standpunkter om mål for utviklingen være en kollektiv og offentlig størrelse som er av kommunen så vel som klare og realistiske underveis (Dryzek, 1988: 714) . oppfatninger om mål- og middelsammenhen­ Til grunn for å benytte folkeavstemninger ger (herunder at vedkommende forstår og er ligger også en klar oppfatning av hvordan vi

77 kan forstå det å ha politiske standpunkter . Noen blir bekreftet og får økt støtte . Andre Også dette er en oppfatning som har røtter mister støtte og blir forkastet . Valgkampen tilbake til det klassiske synet på politikk og bidrar til økt interesse og mobilisering blant demokrati . Ifølge denne oppfatningen er svar borgerne . Det skjer økt meningsdannelse og på spørsmål som presenteres i telefonen med stigende politisk engasjement blant velgerne . lukkede svaralternativer lite egnet til å få fram De blir deltakere og inntar politiske stand­ politiske standpunkter . For å kvalifisere som et punkter individuelt og kollektivt .23 politisk standpunkt vil en grundig overveielse Dette klassiske synet på politikk og måtte være knyttet til – og komme til uttrykk demo ­krati ble fornyet, båret og utviklet i – en politisk handling eller i handlingsorien- vid ­ere på 1700-tallet gjennom framveks­ tert debatt (Dryzek, 1988: 715) . Svar avgitt i ten av o­ffentlighet, særlig i deler av bysam­ telefonintervju på spørsmål med lukkede svar­ funn i fl­ere ­europeiske land . I økende grad kategorier laget av andre på forhånd vil derfor kom slik o­ ffentlighet til å fungere uavhengig skåre lavt med hensyn til å kvalifisere som ut­ og ­prøvende, endog kritisk, overfor makt­ trykk for politiske standpunkter . haverne . I Norge vokste slik offentlighet fram I en folkeavstemning vil de som deltar som på 1800-tallet (Skirbekk, 2010: 21–55) . Det er regel være i den situasjon at de skal velge mel­ lett å sette opp listen over elementer og mo­ lom to klare alternativer, ifølge tradisjonen menter som virket og drev fram bredere, ut­ formulert som ja eller nei . De må møte opp i et videt og økende offentlighet i Norge: Allmenn stemmelokale og de må foreta selve valghand­ leseferdighet og skolegang, sammen med mar­ lingen . Både rammen rundt valghandlingen kant ekspanderende kommunikasjon, var av­ og strømmen av folk til og fra stemme­lokalet gjørende for denne utviklingen . Det samme så vel som atmosfæren i selve lokalet gir et var framveksten av et nytt organisasjonsliv, preg som bærer bud om alvor og ansvar . Også der særlig de etter hvert landsdekkende ideelle slik framstår deltakelsen i en folke­avstemning folkebevegelsene var viktige . En økende ut­ som en mer forpliktende og krevende hand­ bredelse av publikasjoner (ulike typer aviser, ling enn å delta i et telefon­intervju i en inn­ ­magasiner og bøker) virket i samme retning . byggerundersøkelse . Fra århundreskiftet ble de politiske partiene – En folkeavstemning gir i tillegg mening særlig etter innføringen av allmenn stemmerett og innhold fordi den inngår i politiske valg for menn (1898) og kvinner (ved kommunevalg som institusjon, forankret i normer og regler 1910 og riksvalg 1913) – viktige aktører i for­ i form av lovbestemmelser og normer i norsk mingen av voksende offentlighet i Norge . ­Etter politisk kultur som vi tar for gitt . Det gjelder hvert kom også organisasjonene i arbeids- og regler om hvem som har rett til å stemme, om næringslivet til å bidra aktivt og med effekt kontroll med identitet, stemmeseddel, opptel­ til økende offentlighet . På 1900-tallet ble de ling etc ,. men også om valgkamp og normer politiske partienes organisasjon etablert også for hvilke midler deltakerne bør og ikke bør på lokalt nivå . Partiene stilte stadig flere lister ta i bruk så vel som om hvordan de kan og ved kommunevalgene og fikk i økende grad en bør oppføre seg . permanent lokal tilstedeværelse . Dette var for­ En viktig begrunnelse for å avholde poli­ mende for kjerneelementene i framveksten av tiske valg – folkeavstemninger så vel som riks­ norsk politisk offentlighet .24 valg og lokalvalg – er valgkampen med den medfølgende offentlige debatten som mobili­ 23 serer borgerne til deltakelse . Interessen øker, Vår kollega Audun Offerdal har uttalt det med følgende fyndord: «Borgaren er noko anna enn ein telefonsvarar.» og gjennom den offentlige debatten blir argu­ 24 En omfattende faglitteratur beskriver og analyserer menter og oppfatninger satt opp mot hveran­ denne utviklingen i Norge så vel som i de store europeiske dre . Standpunkter blir offentlig prøvd og ­veiet . landene.

78 Parallelt og i gjensidig vekselvirkning med samtidig som den fungerer effektivt for inn­ den økende offentligheten skjedde organise­ byggerne, at den fungerer i samsvar med de ringen av interesser og mobilisering av res­ relasjonene som kjennetegner demokratiet surser som gjorde individuelle og kollektive som styringsordning . aktører i stand til å vinne fram i striden for Det er i denne sammenheng betydningen utviklingen av landets politiske institusjoner . av «å snakke ned» og aktivt gjøre motstand Gjennom lov- og grunnlovsendringer så vel mot å avholde folkeavstemninger så vel som som gjennom politisk praksis og konsolide­ aktivt argumentere for å erstatte folkeavstem­ ringen av en demokratisk kultur i samfunnet, ninger med innbyggerundersøkelser basert på er vår styringsordning institusjonelt klart for­ telefonintervjuer, framstår som særlig tydelig . ankret som et demokrati . Kommunene er en Det er i denne sammenhengen det framgår del av denne styringsordningen . Innbyggerne hvilke verdier og interesser kommunal- og i en kommune inngår som medlemmer i det/ moderniseringsminister Jan Tore Sanner og de lokalsamfunnene en kommune omfatter . Høyre sentralt, Fremskrittspartiet ved sin Både innbyggerne og deres lokalsamfunn er kommunalpolitiske talsperson, stortings­ underlagt konsekvensene av det kommunen representant Helge André Njåstad og KrFs som styringsordning gjør eller ikke gjør (dens tilsvarende talsperson, stortingsrepresentant praksis) . Men ifølge landets styringsordning Geir Toskestad, har utfordret . En kjerne i er innbyggerne som borgere også medlemmer ­politisk styring gjelder danningen, formingen i det fellesskapet som bærer kommunen som og forsvaret av institusjoner i samfunnet politisk fellesskap. Landets styringsordning Kjernen gjelder den rolle og status borge­ forutsetter at vi som medlemmer deltar i dette ren skal ha . Vi er innbyggere i kommunene politiske fellesskapet ved å organisere oss, og landet vi bor i . Vi deltar som medlemmer i bruke stemmeretten og ellers deltar for å på­ samfunnet og lokalsamfunn . Ifølge vår demo­ virke dem som utformer, vedtar og iverksetter kratiske styringsordning har vi makt og rett kommunens politikk og tjenesteproduksjon . til å delta som medlemmer av landets politiske Vi legger til grunn at det er en forutsetning fellesskap som borgere . Det er undergravin­ for at den kommunale styringsordning skal gen av denne makten og retten som er stridens kunne være akseptabel og få oppslutning, kjerne .

LITTERATUR Bjørklund, Tor (2016). Mange uklare resultater om 1837. I Jansen, Alf-Inge og Bjarne Jensen (red.) Folkestyre eller ­sammenslåing: kronikk. Aftenposten 3.5.2016. elitestyre. Kommunereform i perspektiv. Oslo: Res Publica, Bjørklund, Tor (1997). Om folkeavstemninger. Norge og ss. 33–59. Norden 1905–1994. Oslo: Universitetsforlaget. Juvkam, Dag (1999). Historisk oversikt over endringer i Hellevik, Ottar (2015). Hva betyr respondentbortfallet i kommune - og fylkesinndelingen. Oslo: Statistisk Sentralbyrå. intervjuundersøkelser. Tidsskrift for Samfunnsforskning 67(2), Kommunal- og moderniseringsdepartementets presse­ 211– 229. melding av 25.2.2016). Nytt verktøy for høring av innbyggerne Dryzek, John S. (1988). The Mismeasure of Political Man. i kommunereformen. The Journal of Politics. 50 (3, 705–725). Lov om formannskapsdistrikter på landet. Kommunal- og Høyres Hovedorganisasjon (2015). Argumenter mot folke­ moderniseringsdepartementets pressemelding av 25.2.2016). avstemninger ifm. kommunereformen. Notat. Vedlegg til brev fra Meld. St. 14 (2014–2015). Kommunereformen – nye oppgaver Høyres Hovedorganisasjon datert 5. februar 2015. til større kommuner. Inndelingslova. LOV-2001-06-15-70. Lov om fastsetjing og Skirbekk, Gunnar (2010). Norsk og moderne. Oslo: Res endring av kommune- og fylkesgrenser. Publica. Jansen, Alf-Inge og Jensen, Bjarne (red.) (2016) Thorsnæs, Geir (1992). Historikk og tidligere inndelings­ Folkestyre eller elitestyre. Kommunereform i perspektiv. Oslo: reformer. Notat trykt som Vedlegg 2 i Chistiansen-utvalgets Res Publica. innstilling, Kommune - og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. Jensen, Bjarne og Jansen, Alf-Inge (2016). Utviklingen NOU 1992: 15, 360–403. av den norske kommuneinndelingen og kommuneinstitusjonen etter Velgere, valgordning og valgte. NOU 2001: 3, s.33.

79 FOTO: COLOURBOX

KRISEPOLITIKK I PORTUGAL: ET ANGREP PÅ FAGFORENINGENE

Victoria B-G Stadheim, doktorgradskandidat, SOAS, University of London

80 FOTO: COLOURBOX Den globale økonomiske krisen, som startet i det amerikanske boligmarkedet i 2007, spredte seg verden rundt gjennom ulike økonomiske kanaler, og gikk over i det som ble kalt en statsgjeldskrise i landene i periferien av Europa.

Portugal var det tredje landet – etter Hellas i Portugal som gjerne ville at landet skulle og Irland – som mottok en redningspakke fra bevege seg i en nyliberal retning . Høyresida troikaen av Europakommisjonen, Det Inter­ i opposisjon satte i gang en kampanje for å få nasjonale Pengefondet (IMF) og Den euro­ sosialistene ut av regjeringen, og dette lyktes peiske sentralbanken (ECB) i 2011 . de med . En av hensiktene med redningsprogram­ De portugisiske bankene var også sterke mene var å sørge for at ingen europeisk stat pådrivere . De gikk ut i offentligheten og er­ skulle gå konkurs, fordi dette ville bety store klærte at økonomisk «hjelp» var nødvending, tap for bankene, med risiko for en kollaps i og at de ikke lenger ville låne en eneste cent til det europeiske banksystemet . Politikken som den portugisiske staten, som på den tida var hadde til hensikt å forhindre dette, startet i helt avhengig av dem . Dagen etter annonserte 2008 . EU satte i gang en rekke tiltak for å red­ finansministeren, og senere statsministeren, at de bankene, og dette ble dyrt for statskassene Portugal ville be om «assistanse» innenfor det nedover i Europa, med følger for budsjett­ europeiske rammeverket . Med andre ord god­ underskudd og statsgjeld . tok de en såkalt redningspakke som kom med Det kan føyes til at Portugals høye bud­ dyptgripende økonomiske reformer . I praksis sjettunderskudd og statsgjeld var et resultat av var dette et finansledet kupp der ECB, Portu­ krisepolitikken som ble iverksatt i denne pe­ gals sentralbank og de private bankene tvang rioden . Mens Portugals budsjettunderskudd regjeringen til å gå med på en lånepakke som var på 3 prosent i 2007, var det oppe i 11 kom til å frata landet retten til å bestemme prosent i 2010 . Statsgjelden var på 68 prosent over egen politikk . av BNP i 2007, bare 5 prosentpoeng mer enn Tysklands statsgjeld . Omstrukturerte sosiale forhold Hvis ett av målene med redningspakkene Mistet retten til selvbestemmelse var å forhindre en omfattende bankkollaps i I utgangspunktet var det ingen frykt for at den ­Europa, var et annet helt sentralt mål å om­ portugisiske staten skulle gå konkurs . Men da strukturere de sosiale forholdene i landene kredittvurderingsbyråer rettet pekefingeren som mottok disse . Lånepakkene til Hellas, mot Portugal og nedjusterte landets kreditt­ ­Irland og Portugal kom med beinharde krav vurdering, fikk dette konsekvenser . Lånekost­ om å føre en nyliberal økonomisk politikk . nadene gikk rett til værs, og det ble vanske­ I avtalen med Portugal inngikk det en svært ligere og vanskeligere for staten å låne penger omfattende endring av hele samfunnet . Gjen­ på de åpne finansmarkedene . nomgående var det et angrep på arbeidere og Den såkalte redningspakka ble signert et­ vanlige folk, med høyere moms på mat, strøm ter et hardt press mot den daværende sosia­ og fellesløsninger . Lånebetingelsene inkluderte listiske regjeringen . Presset kom fra ECB og privatisering av statlig eide selskaper, liberali­ finansmarkedene, men også fra krefter inne sering av energimarkedet, post og telekommu­

81 nikasjon, endringer i skattepolitikken og bolig­ Innstrammingspolitikken virket ikke markedet, samt nedskjæringer i helse og skole . Det såkalte redningsprogrammet hadde enor­ Avtalen med troikaen inneholdt til og med de­ me menneskelige kostnader . Hundre tusener taljerte instrukser om hva slags medisiner det har forlatt Portugal på grunn av mangel på portugisiske helsesystemet skulle kjøpe . arbeid . Særlig de unge har måttet emigrere, og mange av dem har bosatt seg i andre land Angrep på arbeidernes rettigheter i Europa eller i Portugals tidligere kolonier . Programmets bærebjelke var likevel de til­ Befolkningen på drøye ti millioner, har blitt takene som var direkte tilknyttet arbeidsli­ redusert med 200 0. 00 . Fruktbarheten, som vet, og som svekket arbeiderne i møtet med er den laveste i EU, har også bidratt til dette . arbeidsgiverne . Målet var å redusere portugi­ Arbeidsstyrken, som var på ca . 4,4 millioner sernes lønninger . i 2008, har krympet med godt over 500 0. 00 Dette er helt eksplisitt i programmet – arbeidsplasser . I 2013 levde én av fem på ran­ lønnskutt var ikke en uønsket konsekvens av den av fattigdomsgrensen . Nye arbeidsplasser såkalt nødvendige tiltak . Tvert imot baserte som skapes er preget av stor usikkerhet og lav hele strategien seg på nettopp å gjøre folk lønn . Hovedregelen er at dersom du mister fattigere . Denne politikken springer ut fra en jobben eller sier opp, vil din neste jobb være analyse som ser mangel på konkurransedyk­ dårligere enn den du hadde . tighet som en av krisens hovedårsaker . Dette Ser vi på innstrammingspolitikkens egne forklares med at portugisiske lønninger er for mål har strategien også vært fullstendig mis­ høye i forhold til produktivitetsnivået, og der­ lykket – til tross for at Portugal ofte nevnes med svekkes eksportvirksomheten . Strategien som et eksempel på vellykket innstrammings­ kalles intern devaluering . Siden eurolandene politikk . Portugal var i resesjon mellom 2011 ikke har en nasjonal valuta, prøver de å øke og 2013, og hadde en vekst på under 1 pro­ konkurranseevnen ved å kutte lønningene i sent i 2014 . Statsgjelda er nå på 129 prosent stedet for å devaluere, som man normalt ville av BNP – langt høyere enn før troikaens an­ gjort . Følgelig ble minstelønna på knappe 485 komst, og budsjettunderskuddet var igjen på euro frosset; overtidsbetalingen ble redusert, 7 prosent av BNP i 2014, etter at staten reddet og fire helligdager fjernet . I offentlig sektor nok en privat bank, Banco Espírito Santo . ble lønninger på over 1500 euro kuttet og de Portugal har nå en ny regjering etter den under frosset; feriepengene ble redusert og konservative koalisjonen som ledet landet un­ karriereprogresjonen stoppet opp . der troika-årene . Valget i oktober 2015 fikk et I forsøk på å redusere lønningene sto de helt uventet resultat: Etter et politisk kaos der politiske angrepene på fagforeningene helt høyresida var i krise, og med stor uenighet om sentralt . Dette kommer tydelig frem av låne­ hvordan valgresultatene skulle tolkes, kom en avtalen, der avsnittet om arbeidsmarkedet sosialistisk mindretallsregjering på plass med inneholder utallige punkter om fagforenin­ støtte fra Kommunistpartiet og Venstreblok­ genes rolle . Det stilles spørsmål ved om de ken (tilsvarende greske Syriza) . Det er for tid­ egentlig representerer portugisiske arbeidere, lig å vurdere den nye regjeringen, men det kan det blir lagt begrensninger på hvor lenge kol­ nevnes at den faktisk har klart å reversere en­ lektive avtaler forhandlet fram av fagbevegel­ kelte elementer av innstrammingspolitikken . sen kan være gyldige, og på hvor mange ar­ Samtidig er den helt begrenset av Brüssel, EUs beidstakere de kan dekke . I tillegg var det et regler for budsjettpolitikk og av selve euroen . ønske om å flytte en rekke type forhandlinger Angrepene på portugisiske arbeidere, som fra nasjonalt plan til bedriftsnivå . Dette setter startet da Portugal vendte blikket mot Europa arbeidere i samme sektor i større konkurranse og EF kort tid etter Revolusjonen i 1974, ser med hverandre . ikke ut til å ta slutt i umiddelbar framtid .

82 Statsgjeld som andel av PBP i diverse euroland.

200,0 180,0 160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 Kilde: Eurostat 0,0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20042005 2006 2207 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Tyskland Irland Hellas Spania Portugal

Budsjettgjeldunderskudd som andel av BNP i diverse euroland.

10,0

5,0

0,0

-5,0 1995 1996 1997 1998 19992000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 22072008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

-10,0

-15,0

-20,0

-25,0

-30,0

Kilde: Eurostat -35,0

Tyskland Hellas Spania Portugal Irland

Økonomisk vekst i diverse euroland.

8

6

4

2

0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 -2 -4

-6

-8

Kilde: Verdensbanken -10

Tyskland Hellas Spania Irland Portugal 83 ­ SAMFUNN ØKONOMI& OM TIDSSKRIFTET FAGFELLEVURDERING Formålet med Fagbladets Samfunn og økonomi er kunnskaps­ Artikler som tidsskriftet ønsker å trykke vil bli sendt videre utvikling og formidling av kunnskap gjennom vitenskapelige til fagfellevurdering. Forfatternavn blir da tatt bort, slik at den artikler. Det skal fremme debatt og styrke kommunikasjonen som vurderer ikke kjenner forfatterens navn. Forfatteren vil mellom forskere og yrkesutøver på ulike felt. Det skal stimu­ få tilsendt kommentarer og endringsforslag, og kan dermed lere til forskning og bidra til at faglig politikk og beslutninger tas gjøre nødvendige endringer før publisering. Deretter kan det på kunnskapsbasert grunnlag. Samtidig skal det sikre at fors­ bli det en ny runde fagfellevurdering. Artikler som er fagfelle­ kning når ut til et bredt publikum vurdert blir merket som det i tidsskriftet. Tidsskriftet skal avgrenses til fagområdene offentlig virk­ Fagfellevurdering er en krevende og arbeidsom prosess somhets økonomi, styring og organisering. Et hovedtema vil som tar tid. Vi forutsetter at den som har et manus til fag­ være: Hvordan styre, utvikle og organisere offentlig virksom­ fellevurdering, ikke sender samme manus til andre tidsskrifter. het i Norge. Sentrale aspekter er demokrati og folkestyre, samarbeid mellom politikere, ledelse, medarbeidere og profe­ FORFATTERINSTRUKS sjoner, og medarbeidernes rolle i offentlig forvaltning. Viten­ Manuskriptet sendes elektronisk til [email protected] skapelige artikler knyttet til å beskrive og vise utviklingstrekk Manuskriptet sendes i Word, skrifttype Times New Roman. ved den norske modellen er viktige. Artiklene skal normalt være på ca. 40.000 tegn og ikke være Foruten vitenskapelige artikler, tar tidsskriftet imot kom­ lenger enn 60.000 tegn, inkludert et sammendrag på maksi­ mentarartikler, aktuelle bokanmeldelser og debattinnlegg. mum 200 ord. Figurer og tabeller skal være nummerert, og ha Redaksjonen avgjør hva som trykkes. en egen tekst som kort beskriver hva vi ser. Gi en kort forfatteromtale på egen fil og legg ved foto av RETNINGSLINJER FOR MANUSKRIPTER forfatteren. Institusjonstilhørighet oppgis, og videre skal det Redaksjonen tar fortløpende imot manuskripter. I tillegg arbei­ føres opp navn, akademisk tittel, fødselsår, adresse og e-post­ der redaksjonen for å inspirere til relevante artikler. Alle arti­ adresse. kler vil bli gitt en redaksjonell behandling. Redaksjonen avgjør Referanser føres opp i APA-Standard. Eksempler på hvor­ om temaet passer tidsskriftets formål og profil og har et faglig dan dette gjøres, finner du blant annet her: innhold og en form som gjør det aktuelt å bruke artikkelen. http://www.hihm.no/Hovedsiden/Bibliotek/Studiehjelp. Artikler som er trykket kan legges i åpne institusjonelle For øvrig kan spørsmål omkring referanser rettes til den ­arkiv, dersom kilde oppgis. som tar imot manus. Artikler til neste nummer må være innsendt innen: 1. september 2016.

Postboks 7003, St. Olavs plass • 0130 OSLO Telefon 23 06 40 00 BESØKSADRESSE Keysers gt.15 • Inngang Munchs gate • 0165 Oslo www.fagbladet.no Send tips til [email protected]