Nomoskommentar

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Handkommentar

Sonderdruck „Bremen in der Region“ im Auftrag des Kommunalverbundes Niedersachsen/Bremen e.V.

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BUC_Fischer-Lescano_1440-7_SD.indd 1 10.10.17 08:17 © Nomos Verlagsgesellschaft | Das Erstellen und Weitergeben von Kopien dieses PDFs ist nicht zulässig

BUT_Fischer-Lescano_1440-7_SD.indd 2 05.10.17 09:22 NomosKommentar

Handkommentar

Prof. Hans Alexy, Vizepräsident des OVG Bremen, Honorarprofessor an der Universität Bremen, Vizepräsident des Staatsgerichtshofs Bremen a.D. | Dr. Martin Sebastian Baer, M. Jur., Richter am OVG Bremen | Dr. Sebastian Berger, Regierungsdirektor, Bremen | Dr. Ylva Blackstein, Rich terin beim VG Bremen | Dr. Andreas Bovenschulte, Bürgermeister der Gemeinde Weyhe, Vor sitzender des Kommunalverbunds Niedersachsen/Bremen e.V. | Karen Buse, Präsidentin des HansOLG Bremen | Prof. Dr. Wolfgang Däubler, Universität Bremen i.R. | Sebastian Eickenjäger, Wiss. Mitarbeiter am ZERP, Universität Bremen | Prof. Dr. Andreas Fischer-Lescano, LL.M. (EUI), Universität Bremen | Prof. Dr. Ute Gerhard, Universität Frankfurt/Main i.R. | Michael Göbel, Vizepräsident des OVG Bremen a.D., Staatsrat a.D. | Dr. Stephan Haberland, Vorsitzender Rich ter am HansOLG Bremen | Dr. Björn Harich, Richter am OVG Bremen | Prof. Dr. Friedhelm Hase, Universität Bremen | Prof. Dr. Johannes Hellermann, Universität Bielefeld | Dr. Meike Jör gensen, Richterin am OVG Bremen | Dr. Peter Lutz Kalmbach, Verwaltungsschule Bremen | Dr. Katja Koch, Richterin am VG Bremen | Ingo Kramer, Vizepräsident des VG Bremen a.D. | Dr. Christoph Külpmann, Richter am BVerwG, Lehrbeauftragter an der Universität Bremen | Dr. Christian Maierhöfer, Senatsrat, Bremen | Ilsemarie Meyer, Präsidentin des Staatsgerichtshofs und des OVG Bremen | Prof. Dr. Alfred Rinken, Lic. phil. schol., Universität Bremen i.R., Präsident des Staatsgerichtshofs Bremen a.D. | Prof. Dr. Ulli F. H. Rühl, Universität Bremen | Prof. Dr. Dian Schefold, Universität Bremen i.R. | Prof. Dr. Sabine Schlacke, Universität Münster, Mitglied des Staatsgerichtshofs Bremen | Prof. Dr. Reinhold Schlothauer, Rechtsanwalt, Honorarprofessor an der Universität Bremen | Prof. Dr. Christoph U. Schminck-Gustavus, Universität Bremen i.R. | Bettina Sokol, Präsidentin des Rechnungshofs Bremen, Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit NRW a.D. | Prof. Peter Sperlich, Präsident des VG Bremen, Honorar professor an der Universität Bremen | Prof. Matthias Stauch, Staatsrat, Honorarprofessor an der Universität Bremen | Christian Weber, Präsident der Bremischen Bürgerschaft | Prof. Dr. Joachim Wieland, Universität Speyer | Dr. Hans Wrobel, Senatsdirektor a.D., Bremen Nomos

BUT_Fischer-Lescano_1440-7_SD.indd 3 10.10.17 08:17 Zitiervorschlag: S. Eickenjäger, in: Fischer-Lescano/Rinken u.a. (Hrsg.), Verfassung der Freien Hansestadt Bremen, 2016, Art. 26, Rn. 15

Sonderdruck „Bremen in der Region“ im Auftrag des Kommunalverbundes Niedersachsen/Bremen e.V.

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

ISBN 978-3-8487-1440-7

1. Auflage 2016 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2016. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wie dergabe und der Übersetzung, vorbehalten.

BUT_Fischer-Lescano_1440-7_SD.indd 4 10.10.17 08:17 E 4 Bremen in der Region

Einschlägiges Schrifttum Benz u.a., Territoriale Gliederung des deutschen Bundesstaates – Probleme und Reformoptio- nen, Positionspapier aus der ARL 100, 2014; Blume, Ökonomische Rahmenbedingungen und Herausforderungen des Stadtortwettbewerbs, in: Kauffmann/Rosenfeld, Städte und Regionen im Standortwettbewerb – Neue Tendenzen, Auswirkungen und Folgerungen für die Politik, Forschungs- und Sitzungsberichte der ARL, Bd. 238, 2012, S. 14 ff.; Bovenschulte/Sieling, Re- gionale Kooperation statt Bürgermeisterwettbewerb, in: Arbeiterkammer Bremen/Angestell- tenkammer Bremen, Stadtstaat mit Zukunft – Zu den Perspektiven der Freien Hansestadt Bremen, 1995, S. 151 ff.; Fürst/Müller/Schefold, Weiterentwicklung der Gemeinsamen Lan- desplanung Bremen/Niedersachsen, 1994; Heise, Bremen in seiner Region, in: Kröning/Pott- schmidt/Preuß/Rinken, S. 670 ff.; INTRA-Koordinierungsgruppe, INTRA – Interkommunales Raumstrukturkonzept Region Bremen, Endbericht, 2004; Kommission 2000, Bericht der Kommission 2000, Umdenken – Überlegungen zur Entwicklung des Landes Bremen und seiner beiden Städte Bremen und Bremerhaven nach der Jahrtausendwende, 1993; Nemitz, Wirtschaftsstruktur des Unterweserraumes, in: Kröning/Pottschmidt/Preuß/Rinken, S. 647 ff.

A. Verfassungsvergleichende Betrach- c) Virtuelle Region Nordwest 12 tung ...... 1 3. Kooperation in den Regionen B. Erläuterung ...... 2 Bremen und Bremerhaven ..... 13 I. Notwendigkeit und Herausforde- a) Staatsvertrag zu einer rungen der grenzüberschreitenden grenzüberschreitenden regionalen Zusammenarbeit ...... 2 Raumordnung und Landes- II. Ebenen und Formen der grenz- planung ...... 14 überschreitenden regionalen b) Kommunalverbund Nieder- Zusammenarbeit ...... 4 sachsen/Bremen e.V...... 19 1. Kooperation mit den nord- c) Regionalforum Bremerha- deutschen Ländern ...... 5 ven ...... 21 2. Kooperation im Nordwesten .. 6 III. Weiterentwicklung der Zusam- a) Metropolregion Nordwest 7 menarbeit ...... 22 b) Zweckverband Verkehrs- verbund Bremen/Nieder- sachsen (ZVBN) ...... 10

A. Verfassungsvergleichende Betrachtung Die Freie Hansestadt Bremen ist als kleinstes Bundesland und Zwei-Städte-Staat 1 ohne räumlich zusammenhängendes Hoheitsgebiet1 in besonderem Maße auf eine enge Kooperation über die Landesgrenzen hinweg angewiesen. Dies ist einer der Schlüssel zur dauerhaften Sicherung der bremischen Selbständigkeit und Eigenstaatlichkeit unter den Bedingungen einer strukturellen Haushaltsnot- lage. Folgerichtig verpflichtet der 1994 neu in die Landesverfassung aufgenom- mene Art. 65 Abs. 2 das Land ausdrücklich dazu, die „grenzüberschreitende regionale Zusammenarbeit, die auf den Aufbau nachbarschaftlicher Beziehungen, auf das Zusammenwachsen Europas und auf die friedliche Entwicklung der Welt gerichtet ist“, zu fördern.2 Vergleichbare Bestimmungen enthalten sonst

1 Die Entfernung (Luftlinie) zwischen den beiden Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven beträgt mehr als 50 Kilometer. 2 Vgl. zur Entstehungsgeschichte Art. 65 BremVerf, Rn. 4. Bovenschulte 135

nur noch die Verfassungen der Länder Mecklenburg-Vorpommern,3 Rheinland- Pfalz,4 Saarland5 und Sachsen.6

B. Erläuterung I. Notwendigkeit und Herausforderungen der grenzüberschreitenden regionalen Zusammenarbeit 2 Grenzüberschreitende regionale Zusammenarbeit ist für das Land Bremen und seine Stadtgemeinden aus vielerlei Gründen objektiv notwendig. Die tatsächli- chen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Verflechtungen im Raum orientieren sich in der Regel nicht an den politischen und administrativen Grenzen.7 Um diese Verflechtungen wirksam regulieren und entstehende Probleme wirksam bearbeiten zu können, bedarf es der nachbarschaftlichen Kooperation. Im nationalen und internationalen Wettbewerb der Standorte um Investitionen und Unternehmen8 sind Bremen und Bremerhaven nicht groß genug, um dauerhaft und in allen Bereichen alleine bestehen zu können. Hier muss die gesamte Regi- on gemeinsam agieren. Schon 1993 stellte die vom Senat eingesetzte „Kommissi- on Bremen 2000“ fest: „Das Land Bremen und die Umlandkommunen sind gemeinsam wesentlich attraktiver als jeder für sich allein.“9 Durch grenzüber- schreitende Verwaltungskooperationen lassen sich Synergie- und Skaleneffekte erzielen und mittel- und langfristig Kosten sparen. Dies stellt eine die Eigen- staatlichkeit Bremens sichernde Alternative zur Länderneugliederung dar.10 3 Dennoch ist grenzüberschreitende regionale Zusammenarbeit kein Selbstläufer. Sie sieht sich in der Praxis erheblichen Herausforderungen gegenüber:11 Die Ko- operationsbedarfe sind ungleich verteilt. Bremen und Bremerhaven sind als vom Strukturwandel stark betroffene Großstädte mit erheblichen sozialen Problemen in vielen Bereichen stärker auf Zusammenarbeit angewiesen als ihre Nachbarn.

3 „Das Land Mecklenburg-Vorpommern wirkt im Rahmen seiner Zuständigkeiten an dem Ziel mit, die europäische Integration zu verwirklichen und die grenzüberschreitende Zu- sammenarbeit, insbesondere im Ostseeraum, zu fördern.“ (Art. 11 MVVerf). 4 Das Land Rheinland-Pfalz „arbeitet mit anderen europäischen Regionen zusammen und unterstützt grenzüberschreitende Beziehungen zwischen benachbarten Gebietskörper- schaften und Einrichtungen.“ (Art. 74 a Satz 3 RhPfVerf). 5 Das Saarland „arbeitet mit anderen europäischen Regionen zusammen und unterstützt grenzüberschreitende Beziehungen zwischen benachbarten Gebietskörperschaften und Einrichtungen. “ (Artikel 60 Abs. 2 Satz 2 SaarlVerf). 6 „Das Land strebt grenzüberschreitende regionale Zusammenarbeit an, die auf den Aus- bau nachbarschaftlicher Beziehungen, auf das Zusammenwachsen Europas und auf eine friedliche Entwicklung in der Welt gerichtet ist.“ (Artikel 12 SächsVerf). 7 Vgl. dazu Heise, in: Kröning/Pottschmidt/Preuß/Rinken, S. 673 ff.; INTRA- Koordinierungsgruppe, S. 8 ff.; Nemitz, in: Kröning/Pottschmidt/Preuß/Rinken, S. 647 ff. Wesentlicher Indikator für die Verflechtung im Raum ist die sog. „Pendlerverflechtung“: Zwischen 2001 und 2013 nahm die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die nicht im Land Bremen wohnen, aber dort arbeiten, um rund 10% zu (von rund 114.000 auf rund 126.000). Im gleichen Zeitraum nahm die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die im Land Bremen wohnen, aber in einem anderen Bundesland, also vor allem in Niedersachsen, arbeiten, um rund 25% zu (von rund 34.000 auf rund 42.000). Insgesamt pendeln heute also rund 20.000 Menschen mehr als noch vor einem Jahrzehnt. Vgl. dazu www.arbeitnehmerkammer.de/politikthe- men/stadtentwicklung/20140930_sp_pendeln_verflechtungen.html (25.10.2015). 8 Vgl. Blume, S. 14 ff. 9 Kommission 2000, S. 25. 10 Vgl. zur andauernden Diskussion über „Kooperation oder Neugliederung“ im Bundes- staat Benz u.a., passim. 11 Vgl. Fürst/Müller/Schefold, S. 30 ff. 136 Bovenschulte

Schwierig ist eine Zusammenarbeit wegen der Mechanismen des föderalen Fi- nanzausgleichs vor allem dann, wenn finanzielle Interessen betroffen sind. Auch die Verwaltungsstrukturen und -kulturen der (potenziellen) Kooperationspartner sind nicht immer kompatibel. Schließlich stoßen kompromissfördernde Kom- pensationsgeschäfte aufgrund leerer öffentlicher Kassen an Grenzen. Dieses Spannungsfeld zwischen objektiver Notwendigkeit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und praktischen Schwierigkeiten bei der Umsetzung erklärt, warum in der Vergangenheit auf Phasen der Intensivierung der regionalen Ko- operation immer wieder auch Phasen der Distanzierung folgten.12 Der Kreis der Kooperationspartner, der Zuschnitt der Kooperationsräume und die Kooperati- onsformen und -instrumente unterlagen und unterliegen einem stetigen Wandel. Gleichwohl lässt sich feststellen, dass in den letzten Jahren auf allen Seiten die Bereitschaft zur verbindlichen und partnerschaftlichen Zusammenarbeit „auf Augenhöhe“ gewachsen ist, so dass die grenzüberschreitende regionale Zusam- menarbeit insgesamt an Bedeutung gewonnen hat.

II. Ebenen und Formen der grenzüberschreitenden regionalen Zusammenarbeit Unterscheiden lassen sich im Wesentlichen drei Ebenen der grenzüberschreiten- 4 den regionalen Zusammenarbeit, die durch unterschiedliche Kooperationspart- ner und Kooperationsformen geprägt sind: n Kooperation mit den norddeutschen Ländern, insbesondere mit dem Land Niedersachsen (= weiterer regionaler Verflechtungsraum) n Kooperation im Nordwesten (= mittlerer regionaler Verflechtungsraum) n Kooperation in den Regionen Bremen und Bremerhaven (= engere stadtregi- onale bzw. oberzentrale Verflechtungsräume) 1. Kooperation mit den norddeutschen Ländern. Bei der Kooperation mit den 5 norddeutschen Bundesländern (Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nieder- sachsen und Schleswig-Holstein) geht es vor allem darum, in den für Nord- deutschland wesentlichen Politikfeldern gemeinsame Positionen zu entwickeln und diese nach außen gegenüber dem Bund und der Europäischen Union zu vertreten. Dies gilt insbesondere für die Bereiche Häfen,13 Energieversorgung und Verkehr. Instrumente der Zusammenarbeit sind unter anderem die jährlich statt- findende Konferenz der norddeutschen Ministerpräsidenten, gemeinsame Kabi- nettssitzungen sowie regelmäßige bilaterale Gespräche auf Leitungsebene. Da- rüber hinaus zielt die norddeutsche Kooperation und hier insbesondere die Ko- operation mit dem Land Niedersachsen auf eine Vertiefung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit (Beispiele: JadeWeserPort,14 Bremer Landesbank)15 sowie auf

12 Bovenschulte/Sieling, S. 152 f. 13 Zwischen Bremen, Hamburg und Niedersachsen besteht seit einigen Jahren die „Hafen- kooperation Deutsche Bucht“. Seit 2013 gibt es zusätzlich noch die „Norddeutsche Ha- fenkooperation“, in der alle fünf Küstenländer vertreten sind. 14 Der JadeWeserPort wurde 2012 in Betrieb genommen. Zuständig für den operativen und technischen Betrieb des Hafens und für die wirtschaftliche Nutzung der Infrastruktur ist die JadeWeserPort Realisierungs GmbH & Co. KG, die zu 50,1% dem Land Niedersach- sen und zu 49,9% dem Land Bremen gehört. Die Vermarktung und das Management der im Güterverkehrszentrum gelegenen Industrie- und Logistikflächen obliegt der Container Terminal Wilhelmshaven JadeWeserPort-Marketing GmbH & Co. KG, einer 100- prozentigen Tochtergesellschaft des Landes Niedersachsen. 15 Die Bremer Landesbank Kreditanstalt Oldenburg – Girozentrale – ist eine von der Freien Hansestadt Bremen und dem Land Niedersachsen errichtete rechtsfähige Anstalt des öf- fentlichen Rechts. Träger sind zu 54,83% die Norddeutsche Landesbank, zu 41,20% die Freie Hansestadt Bremen und zu 3,97% der Niedersächsische Sparkassen- und Girover- Bovenschulte 137

eine verstärkte institutionelle Zusammenarbeit durch die Schaffung gemeinsamer Gerichte und Verwaltungseinheiten (Beispiele: Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen,16 IT-Dienstleister Dataport)17 bzw. die Konzentration von Zuständigkeiten bei einem Partner (Beispiel: Zusammenarbeit auf dem Ge- biet der Planung und Durchführung der Maßnahmen der EU- Landwirtschaftsfonds).18 Angestrebt wird dabei jeweils die Realisierung von Synergie- und Skaleneffekten, um die Effizienz und Effektivität der Leistungser- bringung zu verbessern. 6 2. Kooperation im Nordwesten. Die zweite wesentliche Ebene grenzüberschrei- tender Zusammenarbeit bildet der Nordwesten Deutschlands, der sich aus der Perspektive Bremens und Bremerhavens als „mittlerer regionaler Verflechtungs- raum“ darstellt. Organisationsformen der regionalen Zusammenarbeit in diesem Raum sind die „Metropolregion Nordwest“ sowie als sektorale Kooperati- onsformen der „Zweckverband Verkehrsverbund Bremen/Niedersachsen (ZVBN)“ und die „Virtuelle Region Nordwest“. 7 a) Metropolregion Nordwest. Die Metropolregion Nordwest wurde 2005 als eine von elf europäischen Metropolregionen in Deutschland offiziell anerkannt. Mit 2,73 Millionen Einwohnern auf einer Fläche von 13.749 km2 beträgt ihre jährliche Bruttowertschöpfung über 67 Milliarden Euro. Ihren organisatori- schen Ausdruck findet die Metropolregion im „Verein Metropolregion Bremen- Oldenburg im Nordwesten e.V.“ mit Sitz in Delmenhorst,19 in dem sich die Län- der Bremen und Niedersachsen, 15 kreisfreie Städte und Landkreise20 sowie sechs Industrie- und Handelskammern21 zusammengeschlossen haben.22 Die Metropolregion Nordwest kann an eine lange Geschichte der regionalen Koope-

band. Vgl. hierzu den Staatsvertrag zwischen der Freien Hansestadt Bremen und dem Land Niedersachsen über die Bremer Landesbank Kreditanstalt Oldenburg – Girozentra- le – vom 18.6.2012 (Zustimmungsgesetz vom 17.7.2012, Brem.GBl. S. 297). 16 Das Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen wurde durch Staatsvertrag zwischen dem Land Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen vom 10.12.2001, in Kraft getre- ten am 27.3.2002, gebildet (vgl. Gesetz zu dem Staatsvertrag zwischen dem Land Nieder- sachsen und der Freien Hansestadt Bremen über ein gemeinsames Landessozialgericht und zur Änderung des Gesetzes über die Sozialgerichtsbarkeit vom 21.3.2002, Brem.GBl. S. 39). 17 Dataport ist eine von den Ländern Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nie- dersachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein errichtete Anstalt öffentlichen Rechts, die IT-Dienstleistungen für Justiz und Verwaltung erbringt (vgl. dazu das Dritte Gesetz zu dem Dataport-Staatsvertrag vom 19.11.2013, Brem.GBl. S. 560). 18 Vgl. dazu den Staatsvertrag zwischen der Freien Hansestadt Bremen und dem Land Nie- dersachsen im Bereich der beiden EU-Fonds Europäischer Garantiefonds für die Land- wirtschaft (EGFL) und Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des länd- lichen Raums (ELER) sowie darauf aufbauender nationaler Förderprogramme vom 18./25.10.2010 (Zustimmungsgesetz vom 16.11.2010, Brem.GBl. S. 567). 19 Die aktuelle Vereinssatzung (Stand: 21.3.2013) findet sich unter: www.metropole- nordwest.de/internet/page.php?site=901000044&id=901000044&typ=2 (25.10.2015). 20 Mitglieder sind die Landkreise Ammerland, Cloppenburg, Cuxhaven, Diepholz, Fries- land, Oldenburg, Osnabrück, Osterholz, Vechta, Verden, Wesermarsch, die kreisfreien Städte Delmenhorst, Oldenburg und Wilhelmshaven sowie die Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven. 21 Handelskammer Bremen, Industrie- und Handelskammer Bremerhaven, Oldenburgische Industrie- und Handelskammer, Industrie- und Handelskammer Osnabrück – Emsland – Grafschaft Bentheim, Industrie- und Handelskammer Stade für den Elbe-Weser-Raum und Industrie und Handelskammer Hannover. 22 Zur Unterstützung des Vereins Metropolregion wurde der Förderverein „Wirtschaft pro Metropolregion e. V.“ gegründet, der allen Unternehmen und Wirtschaftseinrichtungen offen steht und derzeit rund 100 Mitglieder hat (Stand 1.1.2015). 138 Bovenschulte

ration im Nordwesten anknüpfen. Als Vorläuferorganisationen zu erwähnen sind die 1963 ins Leben gerufene Gemeinsame Landesplanung Bremen/Nieder- sachsen (GLP) sowie die 2002 neu konstituierte Regionale Arbeitsgemeinschaft Bremen/Niedersachsen (RAG).23 Allerdings haben sich im Laufe der Zeit die Aufgaben- und Tätigkeitsschwerpunkte deutlich verschoben. Anders als bei der GLP und der RAG spielt die Landes- und Regionalplanung i.e.S. in der Arbeit der Metropolregion Nordwest praktisch keine Rolle mehr. Die Weiterentwick- lung der gemeinsamen grenzüberschreitenden Raumordnung und Raumplanung erfolgt heute vornehmlich in den engeren stadtregionalen bzw. oberzentralen Verflechtungsräumen Bremen und, mit Abstrichen, Bremerhaven. Der Verein Metropolregion verfolgt gemäß § 2 Abs. 1 der Vereinssatzung fol- 8 gende Ziele: Verbesserung der Struktur und Entwicklung des gemeinsamen Ko- operationsraumes durch Vernetzung und Interaktion von kommunalen Gebiets- körperschaften, den Ländern Niedersachsen und Bremen sowie von Wirtschaft und Wissenschaft; Profilierung der Metropolregion als nationale und europäi- sche Wirtschaftsregion; Förderung und Initiierung von Maßnahmen zum Erhalt und Ausbau der Wettbewerbsfähigkeit von Wirtschaft und Wissenschaft; Ver- netzung und Stärkung vorhandener metropolitaner Funktionen und Initiierung entsprechender Projekte; Erarbeitung und Umsetzung gemeinsamer Lösungen für regional bedeutsame Aufgaben. Zur Erreichung dieser Zwecke wird der Ver- ein gemäß § 2 Abs. 2 der Satzung wie folgt tätig: Entwicklung und Umsetzung eines umfassenden Regionalmarketings; Betreiben einer entsprechenden Öffent- lichkeitsarbeit; Unterstützung der Umsetzung großräumig bedeutsamer Infra- strukturvorhaben; Unterstützung der Vernetzung in regional bedeutsamen Zu- kunftsfeldern (insb. Logistik/Außenwirtschaft, Energie, Fahrzeugbau, Schiffbau/ maritime Fertigung, Luft- und Raumfahrt, IuK-Wirtschaft, Ernährungswirt- schaft, Gesundheitswirtschaft und Tourismus); Entwicklung und Unterstützung von Maßnahmen zur weiteren Verbesserung der regionalen Lebensqualität, zum Beispiel in den Bereichen Kultur und Sport. Die konkreten Schwerpunkte der Arbeit der Metropolregion Nordwest werden jeweils in einem mehrjährigen Handlungsrahmen festgelegt.24 Zur Förderung kooperativer Projekte, die den Handlungsrahmen exemplarisch umsetzen, haben die Länder Bremen und Nie- dersachsen zu gleichen Teilen einen Förderfonds für die Metropolregion einge- richtet, der mit jährlich mindestens 520.000 Euro ausgestattet ist. Organe des Vereins sind die Metropolversammlung als Mitgliederversammlung 9 und der Vorstand. Die Metropolversammlung besteht aus 6 Vertretern der Län- der, 32 kommunalen Vertretern und 32 Vertretern der Wirtschaft. Dem Vor- stand gehören 2 Vertreter der Länder, 6 Vertreter der Kommunen und 6 Vertre- ter der Wirtschaft an. Neben Metropolversammlung und Vorstand gibt es noch einen parlamentarischen Beirat mit je 5 Abgeordneten des niedersächsischen Landtags und der Bremischen Bürgerschaft sowie einen Metropolbeirat, über den die Hochschulen und Forschungsinstitute in der Metropolregion vertreten sind. b) Zweckverband Verkehrsverbund Bremen/Niedersachsen (ZVBN). Vor dem 10 Hintergrund der bundesgesetzlichen Regionalisierung des Öffentlichen Perso- nennahverkehrs25 haben die Städte Bremen, Bremerhaven, Delmenhorst und Ol-

23 Vgl. dazu Heise, in: Kröning/Pottschmidt/Preuß/Rinken, S. 681 ff. 24 Vgl. aktuell den Handlungsrahmen 2014-2017 www.metropole-nordwest.de/medien/ dokumente/handlungsrahmen2014_2017.pdf (25.10.2015). 25 Vgl. das Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs vom 27.12.1993 (BGBl. I S. 2378). Bovenschulte 139

denburg sowie die Landkreise Ammerland, Diepholz, Oldenburg, Osterholz, Wesermarsch und Verden im Jahr 1996 den Zweckverband Verkehrsverbund Bremen/Niedersachsen (ZVBN) gebildet und diesem die Erfüllung der ihnen nach dem Niedersächsischen Nahverkehrsgesetz (NNVG) und dem Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr im Land Bremen (BremÖPNVG) obliegenden Aufgaben übertragen.26 Die Aufgabenübertragung bezieht sich allerdings nicht auf den Schienenpersonennahverkehr (SPNV).27 Über einen Assoziierungs- vertrag mit dem ZVBN sind 13 kreisangehörige Gemeinden in den Landkreisen Cuxhaven, Rotenburg und Nienburg in den Verkehrsverbund integriert. Der Verbundraum umfasst damit eine Fläche von rund 8.800 km² und 1,8 Millionen Menschen. Jährlich nutzen rund 140 Millionen Fahrgäste die Angebote des ZVBN.28 Es besteht eine vertraglich geregelte Zusammenarbeit des ZVBN mit der Verkehrsverbund Bremen/Niedersachsen GmbH (VBN), dem Zusammen- schluss von über 30 in der Region tätigen Verkehrsunternehmen. Die Bildung des ZVBN erfolgte in Umsetzung landesgesetzlich normierter Kooperationsver- pflichtungen29 durch freiwilligen Zusammenschluss der beteiligten Kommunen auf Grundlage des 1971 geschlossenen Staatsvertrags zwischen dem Land Nie- dersachsen und der Freien Hansestadt Bremen über Zweckverbände, öffentlich- rechtliche Vereinbarungen, kommunale Arbeitsgemeinschaften und Wasser- und Bodenverbände30 in Verbindung mit dem in Bremen als Landesrecht fortgelten- den Reichszweckverbandsgesetz von 1939.31 Die in § 7 Abs. 1 BremÖPNVG enthaltene spezialgesetzliche Ermächtigung zur Bildung eines Zweckverbands32 war und ist rechtlich entbehrlich, insbesondere da es sich bei der Aufgabenträ- gerschaft für den ÖPNV um eine kommunale Selbstverwaltungsaufgabe handelt (§ 6 Abs. 1 BremÖPNVG, § 4 Abs. 5 NNVG) und das Recht zur gemeinschaftli- chen Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben den Kommunen bereits verfas- sungsunmittelbar durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet wird.33 11 Der ZVBN hat gemäß § 3 der Verbandssatzung seinen Sitz in der Stadtgemeinde Bremen, weshalb auf ihn gemäß Art. 2 Abs. 1 des Staatsvertrags das Zweckver- bandsrecht des Landes Bremen anzuwenden ist.34 Die Aufsicht über den Ver- band führt gemäß Art. 3 Abs. 1 des Staatsvertrags i.V.m. § 3 der Verbandssat-

26 Verbandssatzung (Fassung vom 21.12.2001), abrufbar unter www.zvbn.de/bibliothek/ data/1_zvs.pdf (25.10.2015). 27 Insoweit bleibt es bei der Aufgabenträgerschaft des Landes Niedersachsen (§ 4 Abs. 1 NNVG) bzw. der Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven (§ 6 Abs. 1 BremÖPNVG). Gemäß Satz 2 der Präambel der Verbandssatzung des ZVBN wird allerdings eine Über- nahme der Aufgabenträgerschaft für den SPNV angestrebt. 28 Angaben nach www.zvbn.de/mitglieder/ (25.10.2015). 29 Vgl. § 6 Abs. 3 BremÖPNVG („Die Aufgabenträger haben mit niedersächsischen Aufga- benträgern in der Region zusammenzuarbeiten.“) sowie § 5 Abs. 1 NNVG („Die Aufga- benträger haben sich im Interesse einer wirtschaftlichen Verkehrsbedienung bei der Pla- nung des Bedienungsangebots miteinander ins Benehmen zu setzen, soweit die zwischen ihnen bestehenden Beziehungen im öffentlichen Personennahverkehr betroffen sind. Eine Zusammenarbeit mit Aufgabenträgern außerhalb Niedersachsens ist anzustreben.“). 30 Vgl. dazu das bremische Zustimmungsgesetz vom 23.2.1971 (Brem.GBl. S. 129). 31 Gesetz vom 7.6.1939 (RGBl. I S. 979), Sa BremR 2012-b-1. 32 „Die Aufgabenträger im Land Bremen können sich zur Wahrnehmung der ihnen nach § 6 und § 8 obliegenden Aufgaben gemeinsam mit niedersächsischen Aufgabenträgern zu einem Zweckverband zusammenschließen.“ 33 Vgl. Art. 144 BremVerf, Rn. 20. 34 Dies ist insoweit misslich, als es in Bremen, anders als in Niedersachsen, kein modernes Recht der kommunalen Zusammenarbeit gibt. Das als Landesrecht grundsätzlich fortgel- tende Reichszweckverbandsgesetz widerspricht an etlichen Stellen den Vorgaben des Grundgesetzes und der Landesverfassung (vgl. Art. 144 BremVerf, Rn. 20). 140 Bovenschulte

zung der Bremer Senat.35 Ein wesentliches Instrument des ZVBN zur Schaffung eines attraktiven ÖPNV ist der für einen Zeitraum von fünf Jahren aufzustellen- de und regelmäßig fortzuschreibende Nahverkehrsplan (§ 5 der Verbandssat- zung i.V.m. § 8 BremÖPNVG und § 6 NNVG). Er bildet den Rahmen für die Sicherung, Entwicklung und Verbesserung des ÖPNV im Verbandsgebiet. Orga- ne des ZVBN sind die Verbandsversammlung und der Verbandsvorsitzende. Die Verbandsversammlung ist das zentrale Entscheidungsgremium des Verbands. Je- des Verbandsmitglied entsendet zwei Personen, wobei über das Stimmengewicht in der Verbandsversammlung die Einwohnerzahl entscheidet. Der Verbandsvor- sitzende ist Vorsitzender der Verbandsversammlung. Er führt die Beschlüsse der Verbandsversammlung aus und vertritt den Zweckverband nach außen. Unter- stützt wird er von einem hauptamtlichen Verbandsgeschäftsführer. c) Virtuelle Region Nordwest. 2002 wurde die „Virtuelle Region Nordwest“ 12 als Arbeitszusammenhang von Verwaltungen und weiteren Organisationen, die sich mit E-Government beschäftigen, gegründet. Sie dient dem gegenseitigen Er- fahrungsaustausch und der gemeinsamen Entwicklung von Lösungen für künfti- ge Formen IT-gestützter Verwaltungsarbeit: „Die ViR-Nordwest versteht sich als informelles, jederzeit erweiterungsfähiges ‚ad-hoc‘ Netzwerk. Diesem Netzwerk können Landkreise, Städte, Kommunen, aber auch Körperschaften, Verbände etc., die die Ziele der Virtuellen Region Nordwest mittragen, formlos und un- verbindlich beitreten.“36 Derzeit gehören der ViR-Nordwest mehr als 60 Kom- munen (Landkreise, kreisfreie Städte und kreisangehörige Städte und Gemein- den) an.37 3. Kooperation in den Regionen Bremen und Bremerhaven. Die dritte Ebene 13 der grenzüberschreitenden regionalen Kooperation bilden die beiden engeren oberzentralen Verflechtungsräume um die Stadtgemeinden Bremen und Bremer- haven herum. Eine institutionelle Zusammenarbeit der Kommunen in der Regi- on Bremen existiert seit der Gründung des Kommunalverbunds Niedersachsen/ Bremen e.V. im Jahr 1991. Die Region Bremerhaven zog im Jahr 2003 mit der Gründung des Regionalforums Bremerhaven nach. Im Jahr 2009 erhielt die regionale Kooperation in den beiden Stadtregionen dann eine ausdrückliche lan- desgesetzliche Grundlage durch den von Bremen und Niedersachsen am 5. Mai 2009 unterzeichneten Staatsvertrag zu einer grenzüberschreitenden Raumord- nung und Landesplanung.38 a) Staatsvertrag zu einer grenzüberschreitenden Raumordnung und Landespla- 14 nung. Mit dem Staatsvertrag verfolgen die Länder Niedersachsen und Bremen ausweislich der Präambel das Ziel, die Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche und strukturelle Entwicklung in den Verflechtungsbereichen der Oberzent- ren Bremen und Bremerhaven mit Niedersachsen durch eine verbindliche, grenz- übergreifende raumordnerische Zusammenarbeit weiter zu verbessern. Die raumstrukturelle Gesamtentwicklung soll sich dabei am Leitbild der dezentralen

35 Gemäß Art. 3 Abs. 2 des Staatsvertrags muss der Senat allerdings das Einvernehmen mit der niedersächsischen oberen Kommunalaufsichtsbehörde herbeiführen, bevor er über die Bildung oder Auflösung eines Zweckverbandes sowie eine Änderung seiner Satzung entscheidet oder wenn er über die Information hinausgehende Aufsichtsmaßnahmen gegen den Zweckverband einleitet. 36 So das „offizielle“ Selbstverständnis der ViR Nordwest (vgl. www.vir-nordwest.de/ sixcms/detail.php?gsid=bremen02.c.734.de, (25.10.2015). 37 Vgl. dazu www.vir-nordwest.de/sixcms/detail.php?gsid=bremen02.c.736.de (25.10.2015). 38 Vgl. dazu das bremische Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag vom 6.10.2009 (Brem.GBl. S. 377). Bovenschulte 141

Konzentration der Siedlungsentwicklung orientieren, das durch Stärkung der regionalen Qualitäten den Anforderungen der Nachhaltigkeit, der demografischen Entwicklung und der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit gerecht wird. Eine ausdrückliche räumliche Abgrenzung der beiden stadtregionalen bzw. oberzentralen Verflechtungsbereiche nimmt der Staatsvertrag nicht vor. Als inhaltliche Ausgangsbasis für die Kooperation in der Region Bremen wird allerdings aus- drücklich das 2005 auf freiwilliger Basis unterzeichnete Interkommunale Raum- strukturkonzept Region Bremen (INTRA)39 benannt (Art. 2 Abs. 3 Staatsver- trag). Deshalb liegt es nahe, den „INTRA-Raum“ als ein wesentliches Kriterium für die Bestimmung des oberzentralen Verflechtungsbereichs heranzuziehen. Hinsichtlich der Region Bremerhaven bezieht sich der Staatsvertrag ausdrück- lich auf den Prozess des Regionalforums als Anknüpfungspunkt für die Weiter- entwicklung der Zusammenarbeit (Art. 2 Abs. 2 Staatsvertrag), weshalb sich hier eine Abgrenzung des Verflechtungsbereichs nach dem Kriterium der kommunalen Mitwirkung im Regionalforum anbietet.40 15 Im Einzelnen trifft der Staatsvertrag zur gemeinsamen Landesplanung folgende Regelungen: Die Städte Bremen und Bremerhaven stellen für die niedersächsi- schen Gebietskörperschaften im jeweiligen Verflechtungsbereich oberzentrale Funktionen bereit und werden insofern raumordnungsrechtlich den innerhalb von Niedersachsen liegenden Oberzentren gleichgestellt (Art. 2 Abs. 1 Staatsver- trag). Das Land Bremen legt eine nach zentralörtlichen Prinzipien differenzierte raumstrukturelle Gliederung fest (Art. 2 Abs. 2 Staatsvertrag). Damit erkennt Bremen an, dass nicht alle Teile des Landesgebiets einen oberzentralen Status für sich beanspruchen können. Die Länder Niedersachsen und Bremen stimmen die jeweiligen Zentralitätsfestlegungen ihrer Landesplanungen sowie grenzüber- schreitende Leitlinien zu einer verträglichen und nachhaltigen Entwicklung beider Länder untereinander und mit den Trägern der Regionalplanung in Nieder- sachsen ab (Art. 2 Abs. 3 Staatsvertrag). Die obersten Landesplanungsbehörden werden ermächtigt, zwischen beiden Ländern einvernehmlich abgestimmte Zentralitätsfestlegungen sowie entsprechende Leitlinien für gegenseitig verbindlich zu erklären (Art. 2 Abs. 4 Staatsvertrag). Beide Länder erklären die für die raumordnerische Zusammenarbeit beider Länder relevanten Regelungen des Landes-Raumordnungsprogramms Niedersachsen für gegenseitig verbindlich. Bremen übernimmt zeitnah die für die raumordnerische Zusammenarbeit beider Länder relevanten Regelungen als Grundsätze der Raumordnung in seine Raumordnungsplanung gemäß § 8 Abs. 1 ROG (Art. 2 Abs. 5 Staatsvertrag).41

39 Vgl. zu INTRA die Materialien unter www.kommunalverbund.de/regionalentwicklung- und-planung/intra-interkommunales-raumstrukturkonzept-/ (25.10.2015). Das Konzept wurde von den niedersächsischen Städten Achim, Bassum, Delmenhorst, Osterholz- Scharmbeck, Sulingen, Syke, Twistringen und Verden, den Gemeinden Berne, Dötlingen, Ganderkesee, Grasberg, Hude, Kirchlinteln, Lemwerder, Lilienthal, Oyten, Ritterhude, Schwanewede, Stuhr, Weyhe und Worpswede, den Flecken Langwedel und Ottersberg sowie den Samtgemeinden Bruchhausen-Vilsen, Hambergen, Harpstedt, Grafschaft Hoya und Thedinghausen gemeinsam mit den Landkreisen Diepholz, Oldenburg, Osterholz, Verden und Wesermarsch sowie der Stadtgemeinde Bremen erarbeitet; es wurde am 1.3.2005 von insgesamt 35 Kommunen unterzeichnet. 40 Getragen wird der Prozess des Regionalforums von den niedersächsischen Städten Cux- haven, Langen und Nordenham, den Gemeinden Butjadingen, Loxstedt, Nordholz und Schiffdorf sowie den Samtgemeinden Bederkesa, Beverstedt, Hadeln, Hagen und Land Wursten gemeinsam mit den Landkreisen Cuxhaven und Wesermarsch sowie der Stadt- gemeinde Bremerhaven. 41 Bremen wird dadurch allerdings wohl nicht rechtlich verpflichtet, einen landesweiten Raumordnungsplan im formellen Sinne aufzustellen. Es bleibt bei der Regelung des § 8 142 Bovenschulte

Was die Zusammenarbeit auf der regionalen Ebene betrifft, bekräftigt der 16 Staatsvertrag in Umsetzung der bundesgesetzlichen Vorgaben des § 13 ROG42 das gemeinsame Länderinteresse an einer dauerhaften verlässlichen grenzüber- schreitenden Abstimmung im engeren Verflechtungsbereich der Oberzentren Bremen und Bremerhaven auch auf regionaler Ebene. Die Länder erklären ihre Bereitschaft, hierzu mit den regionalen Akteuren verbindliche vertragliche Ver- einbarungen zu entwickeln (Art. 3 Abs. 1 Staatsvertrag). Sie streben in enger Zu- sammenarbeit mit den verantwortlichen regionalen Akteuren an, dass die gemeinsam erarbeiteten regionalen Zielsetzungen als Grundsätze und Ziele in die jeweiligen Regionalen Raumordnungsprogramme sowie mit einer vergleichba- ren raumordnungsrechtlichen Bindungswirkung in die Flächennutzungspläne Bremen, Bremerhaven und Delmenhorst übernommen werden (Art. 3 Abs. 2 Staatsvertrag). Spezifische Vorgaben enthält der Staatsvertrag für die räumliche Entwicklung im Verflechtungsbereich Bremen (Art. 3 Abs. 3 Staatsvertrag). Die- se soll in Anknüpfung an INTRA auf folgende Schwerpunkte ausgerichtet werden: Stärkung der lokalen Siedlungsschwerpunkte, der Zentren und der Ortsker- ne; Zusammenführung lokaler Siedlungsentwicklungen mit regionalen Planun- gen des ÖPNV; Ausbau der Voraussetzungen für Mobilität in der Region; regionale Steuerung des großflächigen Einzelhandels; Bündelung regionaler Wirt- schaftskompetenzen und Entwicklung gemeinsamer Gewerbestandorte; Siche- rung und Weiterentwicklung Regionaler Landschafts- und Freiräume. Als praktisch besonders bedeutsam erweist sich dabei die Steuerung des großflä- 17 chigen Einzelhandels, denn die Ansiedlung oder Erweiterung von Einzelhandel- sagglomerationen auf der „grünen Wiese“ kann erhebliche negative Auswirkun- gen auf die Innenstädte und Ortskerne in der Region haben. Gemäß Art. 3 Abs. 4 Staatsvertrag erklären die Länder ihre Bereitschaft zum Abschluss ver- traglicher Vereinbarungen mit den regionalen Akteuren zur Stärkung der Innen- städte und Ortskerne durch Steuerung des großflächigen Einzelhandels auf allen Ebenen der raumbedeutsamen Planung. Hieran anknüpfend haben am 4. De- zember 2013 Städte, Gemeinden und Landkreise in der Region Bremen, die Länder Bremen und Niedersachsen sowie der Kommunalverbund Niedersach- sen/Bremen einen raumplanerischen Vertrag geschlossen.43 Wesentlicher inhaltli- cher Bestandteil des Vertrags ist das Regionale Zentren- und Einzelhandelskon- zept Region Bremen (RZEK), das unter anderem die gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB zu erhaltenden und zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche in der Region abgrenzt. Mit dem raumplanerischen Vertrag verfolgen die Vertrags- partner das Ziel, sich unter Wahrung der kommunalen Planungshoheit über die Einzelhandelssteuerung und die Ansiedlungsregeln für alle Einzelhandelsgroß- projekte und Nahversorgungsprojekte über 800 qm Verkaufsflächen der Region

Abs. 1 Satz 2, wonach in den Ländern Berlin, Bremen und Hamburg ein Flächennut- zungsplan nach § 5 des Baugesetzbuchs die Funktion eines landesweiten Raumordnungs- plans übernehmen kann. 42 Vgl. hierzu insbesondere Absatz 1: „Zur Vorbereitung oder Verwirklichung von Raum- ordnungsplänen oder von sonstigen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen sol- len die Träger der Landes- und Regionalplanung mit den hierfür maßgeblichen öffentli- chen Stellen und Personen des Privatrechts einschließlich Nichtregierungsorganisationen und der Wirtschaft zusammenarbeiten oder auf die Zusammenarbeit dieser Stellen und Personen hinwirken. Die Zusammenarbeit nach Satz 1 kann sowohl zur Entwicklung einer Region als auch im Hinblick auf grenzübergreifende Belange erfolgen; die Zusam- menarbeit von Gemeinden zur Stärkung teilräumlicher Entwicklungen (interkommunale Zusammenarbeit) ist zu unterstützen.“ 43 Vgl. dazu www.kommunalverbund.de/regionalentwicklung-und-planung/regionales-zentr en-und-einzelhandelskonzept-region-bremen-rzehk-/ (25.10.2015). Bovenschulte 143

Bremen zu verständigen. Darin kommt eine wachsende Bereitschaft der regionalen Akteure zum Ausdruck, im Rahmen einer freiwilligen Zusammenarbeit auch hochkomplexe Sachverhalte verbindlich zu regulieren. 18 Die beteiligten Städte und Gemeinden haben sich mit Unterzeichnung des raumplanerischen Vertrags dazu verpflichtet, die Inhalte und Zielsetzungen des RZEK ihrer zukünftigen städtebaulichen Konzeption zur Einzelhandelssteue- rung zugrunde zu legen und bei bauleitplanerischen Entscheidungen in ihre städtebauliche Abwägungsentscheidung einzustellen (§ 2 Abs. 1 raumplanerischer Vertrag). Sie werden kommunale Einzelhandelskonzepte als bei der Bau- leitplanung zu berücksichtigende städtebauliche Entwicklungskonzepte gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB beschließen und sich dabei an den Inhalten des Regio- nalen Zentren- und Einzelhandelskonzepts orientieren (§ 3 Abs. 1 und 3 raumplanerischer Vertrag). Neue Einzelhandelsgroßprojekte und Nahversorgungs- projekte über 800 qm Verkaufsfläche sind im Rahmen des vom Kommunalver- bund durchzuführenden Moderationsverfahrens „IMAGE“ (Interkommunale Moderation von Ansiedelungsvorhaben des großflächigen Einzelhandels) regional abzustimmen (§ 4 i.V.m. § 6 raumplanerischer Vertrag). Die Ergebnisse des Moderationsverfahrens sind von den Städten und Gemeinden in ihre städtebau- lichen Abwägungsentscheidungen einzustellen.44 Die beteiligten Landkreise sowie die Länder haben sich verpflichtet, die Inhalte und Zielsetzungen des RZEK ihren zukünftigen raumordnerischen Konzeptionen und Entscheidungen zur Einzelhandelssteuerung zugrunde zu legen (§ 2 Abs. 2 und 3 raumplanerischer Vertrag). Die in einem Moderationsverfahren beteiligten Landkreise werden die Ergebnisse der Moderationsverfahren bei ihren Stellungnahmen als Träger öf- fentlicher Belange berücksichtigen sowie in ihren raumordnerischen Abwä- gungsentscheidungen einstellen (§ 4 Abs. 4 raumplanerischer Vertrag). Aufgaben des Kommunalverbunds als Vertragspartner sind nach § 6 des raumplanerischen Vertrags die Durchführung des Moderationsverfahrens, die laufende Evaluation der Verfahren und ihrer Umsetzung sowie auf Wunsch die Unterstützung und Beratung der Städte und Gemeinden bei der Erstellung kommunaler Einzelhan- delskonzepte. 19 b) Kommunalverbund Niedersachsen/Bremen e.V. Zentraler Akteur und zent- rales Forum für die Organisation der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der Region Bremen ist der 1991 gegründete Kommunalverbund Niedersachsen/ Bremen e.V. mit Sitz in Delmenhorst, in dem aktuell 27 Kommunen45 zusammengeschlossen sind. Im Gebiet des Kommunalverbundes leben etwa 1,05 Mio. Menschen, fast 40% der Einwohner der gesamten Metropolregion Nordwest, auf etwa 22% der Fläche.46 Gemäß § 1 Abs. 1 der Vereinssatzung47 verfolgt der Kommunalverbund den Zweck, den Raum wirtschaftlich zu stärken und struk-

44 Ein Moderationsverfahren wurde auch schon vor Abschluss des raumplanerischen Ver- trags praktiziert, besaß allerdings keinerlei rechtliche Verbindlichkeit. 45 Stadt Achim, Stadt Bassum, Gemeinde Berne, Stadt Bremen, Samtgemeinde Bruchhausen-Vilsen, Stadt Delmenhorst, Gemeinde Dötlingen, Gemeinde Ganderkesee, Gemeinde Grasberg, Samtgemeinde Hambergen. Samtgemeinde Harpstedt, Gemeinde Lemwerder, Gemeinde Lilienthal, Stadt Osterholz-Scharmbeck, Flecken Ottersberg, Ge- meinde Oyten, Gemeinde Ritterhude, Gemeinde Stuhr, Gemeinde Schwanewede, Stadt Syke, Samtgemeinde Thedinghausen, Stadt Twistringen, Stadt Verden, Gemeinde Weyhe, Gemeinde Worpswede sowie als assoziierte Mitglieder Landkreis Oldenburg und Land- kreis Osterholz. 46 Stand 2014, vgl. dazu www.kommunalverbund.de/region-bremen/der-kommunalverbund /(25.10.2015). 47 Vgl. www.kommunalverbund.de/dokumente-und-verknuepfungen/satzung/ (25.10.2015). 144 Bovenschulte

turell zu verbessern, raumordnerischen Fehlentwicklungen im Rahmen seiner Möglichkeiten entgegenzuwirken, die kulturellen Belange und sonstigen Aktivi- täten zu fördern sowie die ökologische Situation zu erhalten und zu verbessern. Dies wird dadurch erreicht, dass der Kommunalverbund die planerischen Inter- essen der Mitglieder untereinander und gesamtregional bekannt macht, gemeinsame Interessen formuliert und auch fördert, bei möglichen Interessengegensät- zen vermittelt und Lösungsansätze in die jeweiligen politischen Beratungen ein- bringt. Der Kommunalverbund ist gemäß § 1 Abs. 2 der Vereinssatzung gehal- ten, eng mit den Gremien der Metropolregion Nordwest zu kooperieren. Kon- krete Schwerpunkte der Arbeit des Kommunalverbunds sind die Regionalent- wicklung, insbesondere die Steuerung des großflächigen Einzelhandels,48 der de- mografische Wandel (Demografie-Monitoring und Masterplan Demografie),49 die Naherholung („Grüner Ring Region Bremen“),50 die Entwicklung von Wirt- schaft und Infrastruktur (u.a. Gewerbeflächenpool, Regionale Handwerker- Parkgenehmigung, umweltfreundliche Mobilität)51 und die regionale Kultur (u.a. GartenKultur-Musikfestival).52 Organe des Kommunalverbunds sind die Mitgliederversammlung und der Vor- 20 stand. Die Mitgliederversammlung ist das zentrale Beschlussorgan. Sie tagt mindestens einmal im Jahr, bei Bedarf auch häufiger. In der Versammlung hat jede Mitgliedskommune, unabhängig von der Größe, eine Stimme. Der stimmberech- tigte Vorstand besteht aus neun Personen: sechs aus Niedersachsen, drei aus Bremen. Der Vorsitzende der Metropolregion Nordwest hat ständiges Gastrecht – damit wird die Aussage in § 1 Abs. 2 der „engen Kooperation“ nachdrücklich unterstützt. Der Vorstand wird jeweils für die Dauer von zwei Jahren von der Mitgliederversammlung gewählt. Die Arbeit des Vorstands wird durch eine hauptamtliche Geschäftsstelle unterstützt. Eine wichtige Rolle spielt ebenfalls die regionale Runde der Hauptverwaltungsbeamten des Kommunalverbunds, der Regionalbeirat. In diesem sind die Bürgermeisterinnen, Bürgermeister und Landräte der Mitgliedskommunen sowie die Landräte der Landkreise Diepholz, Verden und Wesermarsch, die (bisher) nicht Mitglied des Kommunalverbunds sind, vertreten. c) Regionalforum Bremerhaven. Das Regionalforum Bremerhaven wurde 2003 21 von der Stadt Bremerhaven und den Landkreisen Cuxhaven und Wesermarsch als kommunale Arbeitsgemeinschaft im Sinne des Art. 1 des Staatsvertrags über Zweckverbände, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen, kommunale Arbeitsge- meinschaften und Wasser- und Bodenverbände gegründet.53 Gemäß Ziff. 1 der Gründungsvereinbarung können der Arbeitsgemeinschaft sämtliche Städte, Ein- heitsgemeinden und Samtgemeinden der beteiligten Landkreise beitreten. Die Arbeitsgemeinschaft verfolgt gemäß Ziff. 2 der Gründungsvereinbarung das Ziel, die Entwicklung des Gesamtraumes der Beteiligten zu fördern und dauerhaft zu sichern. Die Kooperation ist angelegt auf interkommunale Zusammenar- beit; dazu gehören alle Fragen überlokaler Bedeutung, insbesondere die Abstim- mung von Maßnahmen überlokaler Bedeutung, die Erarbeitung gemeinsamer Planungsvorstellungen sowie die Erarbeitung und Umsetzung gemeinsamer Pro- jekte jedweder kommunaler Handlungsfelder sowie die Unterhaltung einer poli-

48 Vgl. oben Rn. 16 ff. 49 Vgl. dazu www.kommunalverbund.de/demografischer-wandel/ (25.10.2015). 50 Vgl. dazu www.kommunalverbund.de/gruener-ring/ (25.10.2015). 51 Vgl. dazu www.kommunalverbund.de/wirtschaft-und-infrastruktur/ (25.10.2015). 52 Vgl. dazu www.kommunalverbund.de/kultur/ (25.10.2015). 53 Vgl. dazu www.bremerhaven.de/downloads/394/23795/Vereinbarung__Regionalforum_B remerhaven_21-03-2006.pdf (25.10.2015). Bovenschulte 145

tischen Plattform zur Formulierung und Artikulierung von Interessen des Ge- samtraumes gegenüber externen Handlungsträgern. Angestrebt wird eine Zu- sammenarbeit bzw. Abstimmung mit dem Kommunalverbund Niedersachsen/ Bremen und der Metropolregion Nordwest. Ein konkretes Beispiel für erfolgrei- che grenzüberschreitende Kooperation aus jüngerer Zeit ist der rückwirkend zum 1. Januar 2014 erfolgte Zusammenschluss der Sparkasse Bremerhaven und der Kreissparkasse Wesermünde-Hadeln zur Weser-Elbe Sparkasse.54 Erstmalig in der Geschichte der deutschen Sparkassen gelang damit eine Fusion über Län- dergrenzen hinweg.

III. Weiterentwicklung der Zusammenarbeit 22 Die Organisation der grenzüberschreitenden regionalen Zusammenarbeit war in der Vergangenheit ständigen Änderungen und Weiterentwicklungen unterwor- fen. Auch für die Zukunft ist nicht zu erwarten, dass der gegenwärtig erreichte Stand das letzte Wort sein wird. So haben die Parteien, die die seit Juli 2015 am- tierende Bremer Landesregierung tragen, in ihrer Koalitionsvereinbarung für die Legislatur 2015/19 die Absicht bekräftigt, die Zusammenarbeit mit den norddeutschen Bundesländern und insbesondere mit dem Land Niedersachsen zu in- tensivieren, um Synergieeffekte durch die Bildung gemeinsamer Einrichtungen bzw. durch die Bündelung von Zuständigkeiten bei einem Partner zu erzielen.55 Angestrebt wird auch eine staatsvertragliche Absicherung des Förderfonds der Metropolregion Nordwest. Die Rolle des Kommunalverbunds Niedersachsen/ Bremen soll ebenfalls weiter gestärkt werden. Perspektivisch soll es sogar darum gehen, das Land Niedersachsen und die Kommunen in der Region für die Bil- dung eines „Verbands Region Bremen“ auf öffentlich-rechtlicher Grundlage zu gewinnen. Dabei dürfte allerdings allen Beteiligten klar sein, dass sich dieses Ziel nur auf einer freiwilligen Basis und nur langfristig erreichen lassen wird.

54 Vgl. den Staatsvertrag zwischen der Freien Hansestadt Bremen und dem Land Niedersa- chen über die länderübergreifende Zusammenlegung der Sparkasse Bremerhaven und der Kreissparkasse Wesermünde-Hadeln vom 4.7.2014 (Zustimmungsgesetz vom 22.7.2014, Brem.GBl. S. 375). 55 Vgl. www.spd-land-bremen.de/Binaries/Binary_13418/Koalitionsvereinbarung_2015.pdf (25.10.2015), S. 129 ff. 146 Bovenschulte