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Gebiets- Und Verwaltungsstrukturen Im Umbruch 360 Martin T

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Gebiets- Und Verwaltungsstrukturen Im Umbruch 360 Martin T ARBEITSMATERIAL Weitgehende Maßnahmen zum Umbau der Verwaltung werden vielfach mit dem demographi- schen Wandel sowie der Finanznot der Kommunen und der Länder begründet. Nur mit größeren 360 Einheiten, so die Argumentation, könnte in Zukunft noch ein qualitativ hochwertiges kommunales Leistungsangebot zu vertretbaren Kosten gewährleistet werden. Die Tendenz zur Vergrößerung kommunaler Einheiten passt in das Gesamtbild der in Deutschland seit 1945 praktizierten Maß- nahmen im Bereich der Kommunalreform, die bislang überwiegend mit Konzentrations- und Zen- tralisationsbestrebungen verbunden waren. Im Gesamtspektrum von Verwaltungsreformen sind Gebietsneugliederungen allerdings nur ein Element: Die Reform des Bestands an ö entlichen Auf- gaben (Aufgabenkritik), die Verlagerung von Zuständigkeiten zwischen den Ebenen (Funktionalre- form) sowie eine Veränderung der Festlegung der Finanzierungsregelungen in Bezug auf die dem ö entlichen Sektor übertragenen Leistungen (Finanzierungsreform) sind weitere Elemente einer Verwaltungs(neu)gliederung. Die vorliegende Verö entlichung enthält die Ergebnisse der Arbeitsgruppe „Verwaltungs- und Ge- bietsreformen“ (AG VGR) der Landesarbeitsgemeinschaft Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen der Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL). Ein wesentliches Anliegen der AG VGR bestand darin, mehr Licht in die raumbezogenen Wirkungszusammenhänge von Maßnahmen zur Gebiets- und Verwaltungsstrukturen Verwaltungsreform zu bringen, denn speziell empirisch gut gesicherte Befunde sind eher spärlich und lassen zahlreiche Fragen o en. im Umbruch Beiträge zur Reformdiskussion aus Erfahrungen Far-reaching measures of administrative restructuring are being often introduced in the face of demographic change and the fi nancial di culties of the municipalities and federal states. Only in Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen with larger entities, it is argued, will it in future be possible to provide high quality municipal ser- vices at a reasonable cost. The tendency to enlarge municipal entities fi ts with the overall picture of municipal reforms in Germany, which since 1945 have been dominated by measures associated Martin T. W. Rosenfeld, Matthias Gather, Andreas Stefansky (Hrsg.) with concentration and centralisation e orts. Territorial restructuring is, however, but one element of the entire spectrum of administrative reforms. Further elements of administrative (re)structu- ring are the reform of the portfolio of public tasks (critical review of public tasks), the transfer of responsibilities between the levels (functional reform), and a change in the specifi cations of fi nan- cing regulations relevant to services assigned to the public sector (fi nancing reform). This publication consists of the results of the working group “Administrative and Territorial Re- forms” (AG VGR) of the state working groups Sachsen, Sachsen-Anhalt and Thüringen of the Aka- demie für Raumforschung und Landesplanung (ARL). A signifi cant objective of the AG VGR was to shed more light on the spatially-related interactions of the e ects of administrative reform mea- sures, as there are few fi ndings on the topic that are empirically well-founded and many questions remain unanswered. ISBN: 978-3-88838-360-1 www.arl-net.de im Umbruch Gebiets- und Verwaltungsstrukturen Gebiets- und Verwaltungsstrukturen im Umbruch Beiträge zur Reformdiskussion aus Erfahrungen in Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen AM Nr. 360 ISBN 978-3-88838-360-1 ISSN 0946-7807 Alle Rechte vorbehalten • Verlag der ARL • Hannover 2015 © Akademie für Raumforschung und Landesplanung Satz und Layout: K. Kube, G. Rojahn, O. Rose Druck: Books on Demand GmbH, 22848 Norderstedt Bestellmöglichkeit: www.arl-net.de (Rubrik „Publikationen“) Verlagsanschrift: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL®) Hohenzollernstraße 11, 30161 Hannover Tel. 0511 34842-0, Fax 0511 34842-41 E-Mail: [email protected] Internet: www.arl-net.de Akademie für Raumforschung und Landesplanung ARBEITSMATERIAL DER ARL Gebiets- und Verwaltungsstrukturen im Umbruch Beiträge zur Reformdiskussion aus Erfahrungen in Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen Martin T. W. Rosenfeld, Matthias Gather, Andreas Stefansky (Hrsg.) Nr. 360 Hannover 2015 Autorinnen und Autoren Autorinnen und Autoren Berkner, Andreas, Prof. Dr., Regionaler Planungsverband Leipzig-Westsachsen, Mitglied der ARL Gather, Matthias, Prof. Dr., Fachhochschule Erfurt Geßner, Martin, Fachhochschule Erfurt Haug, Peter, Institut für Wirtschaftsforschung Halle Herrmann, Sylvia, Dipl.-Geogr., Regionaler Planungsverband Leipzig-Westsachsen Illy, Annette, Dr., Institut für Wirtschaftsforschung Halle Janssen, Gerold, Prof. Dr., IÖR Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung e. V., Dresden, Korrespondierendes Mitglied der ARL Kaps, Marion, Dipl.-Ökon., Thüringer Landesverwaltungsamt, Sondershausen Michelsen, Claus, Dr., Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Berlin Rosenfeld, Martin T. W., Prof. Dr., Institut für Wirtschaftsforschung Halle, Mitglied der ARL Schard, Stefan, Stadtverwaltung Sondershausen Stefansky, Andreas, Dr., Wiss. Referent der ARL, Hannover Wilde, Mathias, Dr., Goethe-Universität Frankfurt am Main Die Beitragsentwürfe der Autorinnen und Autoren wurden in der Arbeitsgruppe „Ver- waltungs- und Gebietsreformen“ der Landesarbeitsgemeinschaft Sachsen/Sachsen- Anhalt/Thüringen der ARL mehrfach diskutiert (interne Qualitätskontrolle). Das von der Arbeitsgruppe verabschiedete Manuskript wurde darüber hinaus vor der Veröffent- lichung einer Evaluierung durch einen Gutachter unterzogen (externe Qualitätskon- trolle) und nach Berücksichtigung der Empfehlungen des Gutachters der Geschäfts- stelle der ARL zur Drucklegung übergeben. Die wissenschaftliche Verantwortung für die Beiträge liegt allein bei den Autorinnen und Autoren. Geschäftsstelle der ARL: WR V "Rechtliche und konzeptionelle Grundlagen der Raumentwicklung" Leitung: Dr. Andreas Stefansky ([email protected]) IV Inhalt Inhalt Gebiets- und Verwaltungsstrukturen im Umbruch Martin T. W. Rosenfeld Einführung – Strukturen der öffentlichen Verwaltung und Raumentwicklung – Allgemeine Zusammenhänge und Ansätze zu ihrer Erforschung im Überblick 1 Institutionelle Grundlagen und Grundsätze der Verwaltungsreform Gerold Janssen Verfassungsrechtliche und verwaltungs- organisatorische Fragen bei Gebiets- und Funktionalreformen 8 Andreas Stefansky Verwaltungs- und Gebietsreformen im Wandel 20 Matthias Gather, Möglichkeiten und Grenzen einer einräumigen Martin Geßner Verwaltungsstruktur: Das Beispiel Thüringen 40 Analysen zur Wirksamkeit von Verwaltungs- und Gebietsreformen Claus Michelsen, Die Effizienz kommunaler Leistungserbringung – Peter Haug, Eine Untersuchung am Beispiel Sachsen-Anhalts 57 Annette Illy Claus Michelsen, Gemeindegröße, Verwaltungsstruktur Martin T. W. Rosenfeld und Wahlbeteiligung: Auswirkungen der Kommunalreform auf die Legitimation politischer Entscheidungsprozesse 78 Marion Kaps, Erfahrungsbericht zu Eingemeindungen in Nord- Stefan Schard thüringen am Beispiel der Stadt Sondershausen 93 Ansätze zur Planung und Umsetzung von funktionalen und territorialen Reformen Andreas Berkner, Raumstrukturelle Analyse zu freiwilligen Sylvia Herrmann Gemeindezusammenschlüssen in der Planungsregion Leipzig-Westsachsen 115 Mathias Wilde, Organisationsmodelle des ÖPNV: Perspektiven für Matthias Gather Thüringen 140 V Inhalt Bewertung und Schlussfolgerungen Martin T. W. Rosenfeld, Raumentwicklung im Zeichen der Neuordnung Matthias Gather öffentlicher Verwaltungen – Was folgt aus den Einzelbeiträgen? 156 Kurzfassungen/Abstracts 164 VI Einführung Martin T. W. Rosenfeld Einführung: Strukturen der öffentlichen Verwaltung und Raumentwicklung – Allgemeine Zusammenhänge und Ansätze zu ihrer Erforschung im Überblick Gliederung 1 Problemstellung 2 Erläuterung zur Struktur des Sammelbandes Literatur 1 Problemstellung In einigen deutschen Ländern haben die Parlamente in jüngster Zeit weitgehende Maß- nahmen zum Umbau der Verwaltung verabschiedet. Vorwiegend handelte es sich hier- bei um kommunale Gebietsreformen, durch die der räumliche Zuschnitt der Kreise (so in Sachsen-Anhalt im Jahr 2007, in Sachsen im Jahr 2008, in Mecklenburg-Vorpom- mern im Jahr 2011) oder der kreisangehörigen Gemeinden (z. B. seit dem Jahr 2010 in Sachsen-Anhalt)1 erheblich vergrößert wurde. Nicht zuletzt in Sachsen und in Thürin- gen finden derzeit (Frühjahr 2014) noch Diskussionen über eine Reduzierung der Zahl der kreisangehörigen Gemeinden statt; freiwillige Gemeindefusionen werden bereits von den Staatsregierungen beider Länder (auch finanziell) unterstützt. Zur Begründung solcher Maßnahmen werden vielfach der demographische Wandel im Sinne sinkender Einwohnerzahlen in bestimmten Regionen sowie die Finanznot der Kommunen und der Länder angeführt.2 Nur mit größeren Einheiten, so die Argumentation, könnte in Zu- kunft noch ein qualitativ hochwertiges kommunales Leistungsangebot zu vertretbaren Kosten gewährleistet werden. Die angeführten jüngeren Tendenzen einer Vergrößerung kommunaler Einheiten pas- sen in das Gesamtbild der in Deutschland seit 1945 praktizierten Maßnahmen im Be- reich der Kommunalreform, die bislang ganz überwiegend stets mit Konzentrations- und Zentralisationsbestrebungen verbunden waren.3 Damit scheint sich das Popitzsche Gesetz (Gesetz der zunehmenden Zentralisierung im öffentlichen Sektor)4 zumindest für diesen Bereich zu bestätigen. Es gab zwar eine wesentliche Ausnahme von der Zentrali- sierungstendenz, nämlich die Wiedereinführung der kommunalen Selbstverwaltung nach der Wende
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