Organización Mundial Del Comercio

ORGANIZACIÓN MUNDIAL RESTRICTED S/C/W/319 11 de agosto de 2010 DEL COMERCIO (10-4281) Consejo del Comercio de Servicios

SERVICIOS POSTALES Y DE MENSAJEROS

Nota de antecedentes de la Secretaría1

La presente Nota se ha preparado a petición del Consejo del Comercio de Servicios con miras a facilitar el debate en el Consejo sobre el sector de los servicios postales y de mensajeros. Se proporciona información general y se actualiza la Nota documental anterior sobre el comercio de dichos servicios (SC/W/39). En particular, se abordan las cuestiones y hechos que se considera que están más directamente relacionados con el AGCS. Su propósito no es hacer un análisis exhaustivo del sector; muchas de las observaciones contenidas en la Nota anterior siguen siendo válidas en la actualidad.

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1 El presente documento ha sido elaborado bajo la responsabilidad de la Secretaría y sin perjuicio de las posiciones de los Miembros ni de sus derechos y obligaciones en el marco de la OMC.

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I. INTRODUCCIÓN ...... 3

II. DEFINICIÓN DEL SECTOR ...... 4

III. COMPROMISOS ASUMIDOS CON ARREGLO AL AGCS ...... 6

IV. PERFIL ECONÓMICO Y COMERCIAL...... 8

A. ESTADÍSTICAS COMERCIALES ...... 8

B. TENDENCIAS DEL MERCADO E IMPORTANCIA ECONÓMICA ...... 10

1. Panorama general de los mercados de servicios postales y de correos (mensajeros) ...... 11

2. Servicios postales básicos y proveedores designados de servicios postales...... 14

3. Servicios de entrega urgente ...... 17

V. TENDENCIAS NORMATIVAS EN EL SECTOR DE LOS SERVICIOS POSTALES...... 20

A. REESTRUCTURACIÓN DE LOS PROVEEDORES DE SERVICIOS POSTALES ...... 20

B. LIBERALIZACIÓN...... 22

1. Servicios reservados y obligaciones relativas al servicio universal ...... 22

2. Liberalización de los servicios reservados ...... 24

VI. OBSTÁCULOS AL COMERCIO...... 28

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I. INTRODUCCIÓN

1. Los servicios postales y de mensajeros son un componente fundamental de la infraestructura mundial de comunicaciones y tienen una gran importancia económica y social.2 En los últimos decenios, los servicios postales han experimentado una transformación radical en todo el mundo desde un punto de vista reglamentario, operacional y tecnológico. Históricamente, el sector de los servicios postales ha incluido monopolios estatales que prestan servicios postales básicos y empresas privadas de servicios de mensajeros que prestan servicios de entrega urgente. La descripción del sector en la Lista de Clasificación Sectorial de los Servicios y en diversas listas de compromisos también refleja esta imagen más tradicional. En la actualidad, los drásticos cambios que ha experimentado y sigue experimentando el sector ponen en tela de juicio esa distinción. Los proveedores convencionales de servicios postales y las empresas privadas de servicios de entrega urgente, incluidas las empresas mundiales, que suministran esos servicios, compiten en un nuevo entorno comercial utilizando nuevas tecnologías y ampliando sus operaciones para abarcar nuevos segmentos comerciales.

2. La mayoría de los Miembros de la OMC han introducido reformas con orientación de mercado, pero no todos lo han hecho en la misma medida: muchos proveedores públicos de servicios postales se han convertido en sociedades de capital o han sido privatizados; el alcance de los monopolios postales se ha reducido y, en algunos casos, los monopolios han sido eliminados. Varios Miembros han tomado medidas para aumentar el rendimiento de los proveedores convencionales de servicios postales y mejorar el reparto de la correspondencia básica; esos servicios existen paralelamente a un mercado competitivo de servicios postales privados. Si bien muchas iniciativas de liberalización han tenido éxito, la experiencia también pone de relieve la importancia de abordar correctamente ciertas cuestiones básicas de reglamentación.

3. Además, los adelantos tecnológicos han obligado a los proveedores de servicios a enfrentar nuevas formas de competencia de otros servicios de comunicaciones (por ejemplo, el correo electrónico), pero también han creado nuevas oportunidades, por ejemplo, los envíos de mercancías justo a tiempo por empresas que prestan servicios de entrega urgente. Éste es un sector en rápido crecimiento que desempeña una función clave en la gestión y la logística de la cadena de abastecimiento, así como en el comercio internacional.

4. La presente Nota está estructurada como sigue: en la sección II se examina la definición del sector en el contexto del AGCS; en la sección III se presenta un cuadro general de los compromisos asumidos en el marco del AGCS y las excepciones NMF en el sector; en la sección IV se examina la evolución reciente de la situación en el plano comercial y económico, y en la sección V se destacan las tendencias de los enfoques adoptados por los gobiernos al respecto, en particular en relación con los marcos de medidas de liberalización y reglamentación. Por último, en la sección VI se examinan algunos de los principales obstáculos que dificultan el comercio en el sector.3

2 A los efectos de la presente Nota, los servicios postales y de mensajeros incluyen los servicios de entrega urgente. 3 En la presente Nota no se hace referencia a las ofertas de los Miembros en las actuales negociaciones ni a los compromisos asumidos en acuerdos comerciales preferenciales. Tampoco se examinan en detalle las cuestiones de clasificación. Estos temas se han tratado en otros documentos (JOB(06)/10 y S/C/W/39, entre otros) y en Zhang (2008). La Nota se refiere al sector en general, aun cuando las negociaciones, según las propuestas de negociación y la petición plurilateral, estén centradas en los servicios prestados en un entorno competitivo y no en los reservados a proveedores exclusivos, que por lo general suelen ser ciertos servicios básicos de entrega de correspondencia.

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II. DEFINICIÓN DEL SECTOR

5. En términos generales, los servicios postales y de mensajeros consisten en el reparto normal y con carácter urgente de artículos tales como paquetes, bultos, documentos, cartas o material impreso. En la Lista de Clasificación Sectorial de los Servicios (MTN.GNS/W/120), los servicios postales figuran en el subsector 2.A, y los servicios de correos (mensajeros) en el subsector 2.B del sector de servicios de comunicaciones (sector 2). El alcance de los servicios tanto postales como de correos (mensajeros) se define con más precisión mediante referencias a la Clasificación Central Provisional de Productos. Las categorías de la CPC se reproducen en el cuadro 1.

Cuadro 1. Definiciones de los servicios postales y de correos (mensajeros) en la Clasificación Central Provisional de Productos

Código provisional de la CPC Nota explicativa 7511 - Servicios postales Los servicios de recogida, transporte y reparto de • 75111 - Servicios postales: cartas cartas, diarios, revistas, publicaciones periódicas, folletos, volantes y demás material impreso, con independencia de que su destino sea nacional o internacional, prestados por las administraciones nacionales de correos. • 75112 - Servicios postales: paquetes Los servicios de recogida, transporte y reparto de paquetes y bultos, con independencia de que su destino sea nacional o internacional, prestados por las administraciones nacionales de correos. • 75113 - Servicios de atención al público en Los servicios de atención al público en correos, como correos la venta de sellos de franqueo, la certificación de correspondencia y paquetes y otros servicios de ventanilla prestados por las oficinas de correos. • 75119 - Otros servicios postales Los servicios de alquiler de apartados postales, de listas de correos y otros servicios postales de carácter público no clasificados en otra parte. Exclusión: Los servicios de giros postales y los servicios de las cajas postales de ahorro se encuentran clasificados en la clase 8111 (servicios de intermediación monetaria). 7512 - Servicios de correos (mensajeros) • Subclase: 75121 - Servicios de correos Los servicios de recogida, transporte y reparto de (mensajeros) por distintos medios de cartas, paquetes y bultos, independientemente de que su transporte destino sea nacional o internacional, prestados por empresas privadas no pertenecientes a la administración nacional de correos, que utilizan uno o más medios de transporte propios o públicos. Exclusiones: Los servicios de transporte privado de correo por vía aérea se encuentran clasificados en la subclase 73210 (transporte de correspondencia por vía aérea). • Subclase: 75129 - Otros servicios de Otros servicios privados de correo de mercancías no correos (mensajeros) clasificados en otra parte, como el transporte de cargamentos en camiones o su trasbordo sin almacenamiento.

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6. Como se ha señalado con frecuencia, la particularidad de esta clasificación sectorial es que no establece una distinción entre los servicios postales y de correos (mensajeros) según la índole de los servicios prestados sino según la índole del proveedor de los servicios. Es más, la característica fundamental de los servicios postales, cuando se comparan con los servicios de correos (mensajeros) en esta clasificación, es que dichos servicios son prestados por las administraciones postales nacionales. Como se señala en el documento JOB(06)/10, las propuestas de negociación de los Miembros en este sector ponen de relieve las deficiencias de esta clasificación; en muchos casos se subraya que ello puede crear incertidumbre acerca de la inclusión en los compromisos de servicios idénticos prestados en forma competitiva por empresas públicas y privadas. Es más, la distinción basada en la condición de proveedor designado parece estar cada vez más en desacuerdo con la realidad actual en el ámbito comercial y reglamentario (véase la sección siguiente): en la actualidad, tanto las empresas privadas como los proveedores convencionales tienden a prestar una amplia variedad de servicios, y la inmensa mayoría de los proveedores públicos compiten con empresas privadas en la prestación de la mayor parte de los servicios.4

7. Por ese motivo se han presentado algunas propuestas para mejorar la clasificación, incluso en la petición plurilateral formulada en este sector. A pesar de sus diferencias, esas propuestas consisten por lo general en abarcar todos los servicios competitivos de reparto que sean pertinentes, independientemente de la índole del proveedor. De ese modo se ha procurado que se puedan asumir compromisos con respecto a las actividades de los proveedores designados fuera de los subsectores reservados. Las propuestas también tienden a centrarse en la índole de los servicios prestados y abarcan expresamente los servicios de entrega urgente o los servicios de alto valor, que en algunos casos se definen en bien de la exactitud; se sugiere que en las listas se especifique claramente si se han reservado determinados servicios.

8. Ni en la CPC ni en el documento W/120 se indica expresamente la línea divisoria entre los servicios postales y de correos (mensajeros), por un lado, y los servicios de transporte, por otro. Las definiciones de servicios postales y de correos (mensajeros) de las clases 7511 y 7512 de la CPC se refieren al transporte de artículos postales, como cartas y otra correspondencia. En la definición de la clase 7512 de la CPC se excluye explícitamente el transporte de correspondencia por vía aérea (CPC 73210)5, pero no se prevén otras exclusiones relativas a otras categorías específicas de servicios de transporte. Además, en la nota explicativa de la subclase 75121 se especifica que los servicios de correos (mensajeros) "[pueden prestarse utilizando] uno o más medios de transporte propios o públicos".

9. Aunque se da por sentado que en principio no hay ninguna duplicación entre categorías de la CPC, varias categorías de servicios de transporte de la CPC se refieren al transporte de correspondencia. En las categorías de servicios de transporte de la CPC Prov., la clase 71129 (comprendida en el subsector 11.E.b, transporte de carga por ferrocarril (CPC 712), en el documento W/120) incluye el transporte de correspondencia por ferrocarril. La clase CPC 71235 (en el subsector 11.F.b - transporte de carga por carretera) comprende el transporte de correspondencia por cualquier otro medio de transporte por tierra que no sea el ferrocarril.6

4 La CPC Ver. 1 y la CPC Ver. 1.1 también establecen una distinción entre los servicios postales y de mensajería dependiendo de que los servicios sean prestados o no por la administración postal nacional. En la CPC Ver. 2 se hace una distinción entre los servicios postales y de mensajería dependiendo de si los servicios se prestan en virtud de la obligación de prestar un servicio universal en este sector. 5 Naturalmente, aun cuando en la CPC Prov. se mencionen los servicios de transporte aéreo, el transporte aéreo de carga no está comprendido en el alcance del AGCS, de acuerdo con lo dispuesto en el Anexo sobre servicios de transporte aéreo. 6 En ninguna de las categorías de la CPC relativas al transporte por vía acuática se menciona el transporte de correspondencia, pero ninguna de esas categorías contienen exclusiones relativas a cuestiones tales como el reparto de correspondencia o de cartas.

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10. Si bien las categorías de la CPC 7511 y 7512 incluyen "servicios auxiliares" como el alquiler de apartados postales o servicios de atención al público en oficinas de correos, los servicios financieros o de telecomunicaciones que prestaran los proveedores de servicios postales se regirían por los compromisos pertinentes asumidos en esos sectores, a saber, los sectores 2.C y 7 del documento W/120, y no los asumidos en relación con los servicios postales y de correos (mensajeros). Por lo tanto, en la presente Nota no se examinan los demás servicios prestados por esos proveedores, aun cuando en muchos casos éstos sean parte importante de sus actividades generales.

11. Por último, como se indica en la Nota documental anterior de la Secretaría, los servicios prestados en virtud de un monopolio por un proveedor postal designado estarían comprendidos en el alcance del AGCS siempre que fueran suministrados en condiciones comerciales, lo cual es lo más frecuente.

III. COMPROMISOS ASUMIDOS CON ARREGLO AL AGCS

12. Un total de 54 Miembros de la OMC han asumido compromisos relativos a los servicios de mensajeros y/o los servicios postales.7 Como se señala en el cuadro 2, la mayoría de esos Miembros han asumido compromisos únicamente con respecto a los servicios de mensajeros; sólo 12 Miembros han contraído compromisos relativos a los servicios postales.

13. Al finalizar la Ronda Uruguay, sólo un reducido número de Miembros contrajo compromisos en esos sectores (32 Miembros en relación con los servicios postales y/o de mensajeros). El proceso de adhesión ha contribuido en gran medida al aumento de los compromisos en relación con estos servicios. De los 25 Miembros que han pasado por el proceso de adhesión, 22 han asumido tales compromisos.

Cuadro 2. Resumen de compromisos específicos

Países 02.A.: Servicios 02.B.: Servicios de correos postales (mensajeros) Albania X X Arabia Saudita X Argentina X Armenia X Austria X Barbados X Botswana X Brasil X Cabo Verde X Camboya X Canadá X China X Croacia X Cuba X Djibouti X X Dominica X Emiratos Árabes Unidos X ex Rep. Yugoslava de Macedonia X X

7 Al 1° de julio de 2010.

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Países 02.A.: Servicios 02.B.: Servicios de correos postales (mensajeros) Eslovenia X Estados Unidos X Estonia X Filipinas X Gambia X X Georgia X Granada X Hong Kong, China X Israel X X Jordania X Lesotho X Letonia X Lituania X México X Moldova X X Mongolia X X Nepal X Noruega X Omán X Papua Nueva Guinea X Polonia X Qatar X República Checa X República Eslovaca X República Kirguisa X X Senegal X X Sierra Leona X Singapur X Sudáfrica X Taipei Chino X Tonga X X Turquía X X Ucrania X X Uruguay X Venezuela X Viet Nam X Total 12 54

Nota: En este cuadro se ha actualizado la información contenida en el correspondiente cuadro del documento S/C/W/39 incluyendo a los Miembros que se han adherido a la OMC.

14. Los Miembros que han asumido compromisos en el sector de los servicios postales y de correos (mensajeros) con arreglo al AGCS han incluido en sus listas relativamente pocas limitaciones al acceso a los mercados o al trato nacional que se refieren específicamente a ese sector (por ejemplo, limitaciones a la participación de extranjeros en el capital de las empresas). Si bien los Miembros en general han tendido a basarse en la clasificación contenida en el documento W/120 y han mantenido

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la distinción entre servicios postales y de correos (mensajeros), también han limitado sus compromisos incluyendo anotaciones en la columna correspondiente al sector; por ejemplo, han excluido el reparto de determinados artículos (cartas o artículos de peso superior a un peso especificado) o, en términos más generales, han excluido los subsectores sujetos a monopolio. Tal es el caso, en particular, de los pocos Miembros que han asumido compromisos con respecto a los servicios postales (CPC 7511).

15. Además, en algunas listas se han incluido, en la columna relativa al sector, anotaciones adicionales sobre los modos de transporte; por ejemplo, los compromisos se limitan a los servicios suministrados en tierra o se especifica "salvo lo que se indica respecto de los servicios de transporte".8

16. Únicamente en los compromisos de Ucrania, Miembro de reciente adhesión, se utiliza una clasificación que no establece una distinción entre los servicios prestados por organismos públicos y los prestados por otras entidades, de acuerdo con las propuestas más recientes en materia de clasificación presentadas en las negociaciones en curso. Además, sólo las listas de Ucrania y Viet Nam incluyen una definición de servicios de entrega urgente.

17. Con respecto a los servicios postales y de mensajeros, sólo Turquía ha incluido una exención NMF con respecto a la reciprocidad en la determinación de las tarifas para el envío de correspondencia.

18. Ningún Miembro de la OMC ha incluido exenciones NMF con respecto a los gastos terminales, cuestión sobre la que se llamó la atención en una comunicación de la UPU al Consejo del Comercio de Servicios en la serie de reuniones extraordinarias celebrada en 2002.9 En 2001 se estableció un sistema de transición de gastos terminales, que incluye tarifas diferentes para las economías industrializadas y en desarrollo.10 De acuerdo con el Convenio Postal Universal, el objetivo a largo plazo es establecer gradualmente un sistema en el que los gastos terminales sean de la misma magnitud que los costos de el reparto de la correspondencia de cada país.

IV. PERFIL ECONÓMICO Y COMERCIAL

A. ESTADÍSTICAS COMERCIALES

19. Las estadísticas de balanza de pagos sólo reflejan una pequeña parte de la participación general del sector en el comercio. Casi 100 economías (contando individualmente a los Estados miembros de la UE) comunican datos de la balanza de pagos relativos a los servicios postales y de mensajeros, pero esos datos no incluyen el transporte de correspondencia por empresas de transporte aéreo, el almacenamiento de mercancías o los servicios de preparación de la correspondencia.11 En el cuadro 3, basado en los datos disponibles de la balanza de pagos, se indican los principales exportadores e importadores de servicios postales y de mensajeros.

8 GATS/SC/26 y GATS/SC/120. 9 OMC (2002). Los derechos terminales se refieren al sistema de remuneración utilizado por los proveedores de servicios postales para el intercambio transfronterizo de correspondencia. Normalmente, la entidad postal nacional que recibiera correspondencia del extranjero la repartiría en el territorio nacional en forma gratuita. Se partía del supuesto que así se equilibrarían los costos del reparto de la correspondencia internacional recibida del exterior. Sin embargo, no es esto lo que ocurre en todos los casos. Los gastos terminales, establecidos en 1969, representan el monto cobrado a los proveedores extranjeros y nacionales por el acceso a la red de distribución de la entidad. Véase también Campbell (2002) y Adrenale (2010), páginas 31-36. 10 Algunos autores han cuestionado la compatibilidad de este régimen con el principio NMF: OMC (2002); Perrazzelli y Vergano (2000); TMC Asser Instituut (2004) y Luff (2002). 11 Véase Naciones Unidas et al. (2002), página 40. Si bien el FMI formula directrices sobre cuestiones de clasificación para fines estadísticos a través de su Manual de Balanza de Pagos (la sexta versión es más reciente), los países pueden utilizar sus propias clasificaciones.

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Cuadro 3. Principales exportadores e importadores de servicios postales y de mensajeros según la balanza de pagos de 2007 (En millones de dólares EE.UU. y porcentajes)

Clasi- Exportadores Valor Porcentaje Variación Clasi- Importadores Valor Porcentaje Variación fica- del total porcentual fica- del total porcentual ción correspon- anual ción correspon- anual diente a diente a 15 economías 15 economías 1 Unión Europea 7.887 69,6 11 1 Unión Europea 7.745 69,7 12 (UE-27) (UE-27) Exportaciones 3.163 27,9 14 Importaciones 3.191 28,7 19 extracomu- extracomunitarias nitarias de la de la UE-27 UE-27 2 Indiaa 1.144 10,1 ... 2 Canadá 864 7,8 25 3 Canadá 874 7,7 -3 3 Hong Kong, China 739 6,7 2 4 Estados Unidosb 323 2,8 1 4 Estados Unidosb 563 5,1 -7 5 Hong Kong, 310 2,7 16 5 India 357 3,2 ... China 6 Australia 307 2,7 -11 6 Australia 350 3,1 46 7 Noruega 130 1,1 60 7 Corea, Rep. de 232 2,1 -42 8 Federación de 87 0,8 36 8 Noruega 93 0,8 13 Rusia 9 Argentina 76 0,7 10 9 Argentina 51 0,5 13 10 Corea, Rep. de 65 0,6 -70 10 Costa Rica 38 0,3 27 11 Venezuela 43 0,4 30 11 Federación de 27 0,2 59 Rusia 12 Azerbaiján 33 0,3 10 12 Honduras 16 0,1 14 13 Sudáfrica 26 0,2 8 13 Sudáfrica 16 0,1 7 14 Brasil 17 0,1 6 14 Turquía 11 0,1 -79 15 Honduras 15 0,1 7 15 Pakistán 10 0,1 -23 Demás economías 11.337 100,0 - Demás economías 11.112 100,0 - a Los datos de la India sobre las corrientes de ingresos de los servicios postales y de mensajeros aparentemente se basan en el cálculo de que esos ingresos representan la mitad de la categoría de los ingresos de los "servicios de comunicaciones" en la balanza de pagos, que también incluyen las telecomunicaciones. b Sólo abarca los servicios postales. En el caso de los Estados Unidos, los datos sobre los servicios de mensajeros están incluidos en los servicios de transporte aéreo de carga, que en 2007 fueron de 11.077 millones de dólares EE.UU. (exportaciones) y de 6.376 millones de dólares EE.UU. (importaciones). Nota: Cuadro basado en los datos disponibles en la Secretaría. Algunos países que tienen un comercio importante de servicios de comunicaciones no presentan información sobre los servicios postales y de mensajeros por separado y por esa razón no figuran en la lista.

20. Del cuadro se desprende claramente que la Unión Europea es el principal exportador y el principal importador, sea que se incluya o no el comercio entre los miembros de la UE. De los Estados miembros de la UE, los principales exportadores son Alemania, los Países Bajos y el Reino Unido. En 2008, el 52 por ciento de las exportaciones extracomunitarias de la UE-27 estaba destinado a los Estados Unidos; le seguían Suiza (9 por ciento), China (7 por ciento) y Noruega (5 por ciento). También correspondió a los Estados Unidos una proporción preponderante (67 por ciento) de las importaciones de la UE (importaciones extracomunitarias de la UE-27) en 2008. El

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porcentaje de exportaciones extracomunitarias de la UE-27 destinado a los países en desarrollo aumentó del 16,8 por ciento al 19,2 por ciento entre 2004 y 2008.12

21. Según los datos disponibles (sobre unas 50 economías), el comercio de servicios postales y de mensajeros aumentó, en promedio, alrededor de un 12,5 por ciento por año entre 2000 y 2007, y alcanzó la cifra de aproximadamente 15.000 millones de dólares en 2007.

22. Como es bien sabido, los datos de la balanza de pagos no reflejan el comercio de servicios en todas sus dimensiones según la definición del AGCS, debido principalmente a que no abarcan el modo de suministro mediante la presencia comercial. Sólo un reducido número de Miembros presentan estadísticas sobre las empresas extranjeras afiliadas (que son las más representativas del comercio según el modo 3) sobre los servicios postales y de mensajeros. Por ejemplo, en Alemania, la cifra de negocios de los servicios postales y de mensajeros de las afiliadas extranjeras de empresas alemanas fue de 23.400 millones de dólares en 2006, en tanto que el de los servicios de telecomunicaciones llegó a 37.600 millones de dólares. En comparación, las exportaciones transfronterizas de servicios postales y de mensajeros de Alemania alcanzaron la cifra de 1.400 millones de dólares en 2007. En el caso de los Estados Unidos, las ventas de las empresas afiliadas del sector de los servicios de mensajeros fue de 16.400 millones de dólares en 2007, o sea que se duplicó con creces el valor de las ventas de cinco años atrás (2002).13

23. Las estadísticas sobre las inversiones extranjeras directas (IED) no abarcan las operaciones de las empresas extranjeras afiliadas, pero deben considerarse un complemento importante de las relativas al comercio de esas empresas, como indicador (aproximado) del comercio de servicios según el modo 3. Como en el caso de estas últimas estadísticas, sólo un reducido número de Miembros presenta datos con ese nivel de desagregación. Dicho esto, los datos ponen de relieve la internacionalización del sector. Por ejemplo, las IED de los Países Bajos en servicios postales y de mensajeros en el exterior fueron de 8.800 millones de dólares en 2008, en tanto que las de los Estados Unidos fueron de 3.800 millones de dólares, las de Alemania, de 1.600 millones de dólares y las de Francia, de 548 millones de dólares.14

B. TENDENCIAS DEL MERCADO E IMPORTANCIA ECONÓMICA

24. No se dispone de una gran cantidad de datos comparables internacionalmente sobre el sector en general. Como se ha señalado, en muchos casos se hacen distinciones entre los proveedores designados de servicios postales y otros proveedores, a pesar de que estos últimos suelen prestar servicios similares.15 No obstante, en un estudio preparado recientemente para la Unión Postal Universal (UPU) se esbozan las principales tendencias del mercado en relación con distintos tipos de proveedores. Esta cuestión se examina más abajo, antes de pasar a tratar en más detalle las tendencias que afectan, en particular, a los proveedores designados (sección IV.B.2) y los servicios de entrega urgente (sección IV.B.3).

12 Datos de EUROSTAT desglosados por interlocutor comercial. 13 Véase http://www.bea.gov. 14 En el caso de Alemania y Francia, la cifra corresponde a 2007 e incluye las IED de otros Estados miembros de la UE. Fuente: OCDE, Foreign Direct Investment Statistics, OECD. Stat (2010). 15 Es más, las estadísticas de la UPU sobre los servicios postales (por ejemplo, sobre el empleo, los ingresos de operación, el número de artículos enviados por correo) abarcan sólo las actividades de los proveedores designados de servicios postales, tanto los que gozan de derechos exclusivos como los que compiten con otros proveedores, sea en relación con servicios postales o con servicios de otra índole (por ejemplo, servicios financieros).

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1. Panorama general de los mercados de servicios postales y de correos (mensajeros)

25. El estudio preparado para la UPU está centrado en las empresas que participan en el reparto de correspondencia y paquetes livianos y artículos que requieren servicios de entrega urgente.16 Se estima que el valor de este mercado mundial es de 500.000 millones de dólares, de los que 300.000 millones de dólares corresponden al mercado de cartas y el resto, al mercado de servicios de entrega urgente y reparto de paquetes (véase el gráfico 1). Los datos abarcan los servicios prestados por proveedores designados de servicios postales y por otras entidades. Se estima que los cuatro principales proveedores abarcan casi el 60 por ciento de cada uno de esos dos segmentos del mercado. En términos de volumen, se repartieron 430.000 millones de artículos postales, en tanto que el mercado de servicios de entrega urgente y reparto de paquetes abarcó 25.000 millones de envíos.

26. Como muestra el gráfico 2, los envíos transfronterizos representan una parte relativamente pequeña del mercado total, cuyo valor es de 500.000 millones de dólares, en particular en lo que respecta al reparto de correspondencia (4 por ciento) y al mercado de servicios de entrega urgente y reparto de paquetes (23 por ciento). Como se indica en el cuadro 4, la proporción de envíos transfronterizos que corresponde a los proveedores designados de servicios postales ha disminuido a lo largo de los años, independientemente del segmento del mercado de que se trate. En lo que respecta al reparto de cartas, la participación de esos proveedores en el mercado, en términos de ingresos, disminuyó del 93 al 85 por ciento entre 1998 y 2008, en tanto que en el mercado de servicios de entrega urgente y reparto de paquetes se redujo del 19 al 16 por ciento.17 La participación de esos proveedores en el mercado internacional de reparto de artículos livianos en general se redujo del 48 al 37 por ciento entre 1998 y 2008.18 Esa disminución del volumen de servicios prestados por los proveedores designados de servicios postales se registró en todas las regiones.19

27. Los proveedores designados de servicios postales han sido desplazados por diversos competidores privados, entre ellos las empresas mundiales de servicios de entrega urgente (UPS, FedEx, TNT y DHL). En el cuadro 5 se indica la participación en el mercado internacional de reparto de artículos livianos de los proveedores designados en distintas regiones, así como la correspondiente a otros competidores, como las cuatro empresas más importantes de servicios de entrega urgente, que están presentes en todas las regiones.

16 Adrenale (2010). El estudio sólo abarca artículos que requieren entrega urgente, cartas y paquetes de menos de 5 kg de peso. Los datos derivados de este estudio representan los datos agregados sobre 40 países que representan entre el 85 y el 90 por ciento del mercado. 17 Por reparto de correspondencia se entiende los servicios básicos de reparto de artículos de menos de 2 kg de peso. 18 Se aplica a todos los servicios de entrega normal o urgente y a todos los niveles de servicio. 19 Adrenale (2010), páginas 21-22.

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Gráfico 1. Mercado mundial de servicios de reparto de cartas y documentos, entrega urgente y reparto de paquetes (2008)

Mercado mundial de servicios de entrega urgente y reparto de paquetes (200.000 millones de dólares EE.UU.) 2% 3% 3%

4% 26%

18%

43%

EuropaIntra=Europe AméricasIntra-Americas AsiaIntra-Asia AméricasAmericas-Europe a Europa AméricasAmericas-Asia a Asia EuropaEurope-Asia a Asia MEA/RoWOMA/RM

Mercado mundial de servicios postales (300.000 millones de dólares EE.UU.)

23%

38%

14%

8% 9% 8% USPSUSPS DPWN La PostePoste

JapanJapan Post Post Royal MailMail OtrosOthers

Nota: USPS: United States Postal Services; DPWN: Deutsche Post World Net; OMA/RM: Oriente Medio y África y resto del mundo. Fuente: Adrenale (2010).

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Gráfico 2. Mercado transfronterizo como proporción del mercado mundial total de servicios postales y de reparto de paquetes en 2008

Mercado mundial de servicios postales (cartas) Mercado mundial de servicios de entrega urgente y reparto de paquetes (300.000 millones de $EE.UU.) (200.000 millones de $EE.UU.) 4% 12%

11%

96%

77%

Servicios transfronterizos de reparto de paquetes livianos Servicios transfronterizos Servicios internos Servicios internacionales de reparto de paquetes pesados Servicios internos

Fuente: Adrenale (2010), página 4.

Cuadro 4. Evolución del mercado mundial de servicios internacionales de reparto de artículos livianos (En millones de dólares EE.UU.)

Datos sobre la demanda transfronteriza 1998 2003 2008 Ingresos de los proveedores designados 9.172 10.587 11.482 Cartas, documentos, publicaciones periódicas 6.976 7.986 7.899 Servicios de entrega urgente y reparto de paquetes 2.196 2.601 3.583 Volumen de servicios de los proveedores 5.396 5.385 4.845 designados Cartas, documentos, publicaciones periódicas 5.301 5.284 4.721 Servicios de entrega urgente y reparto de paquetes 95 101 124 Otros proveedores de servicios postales que 1998 2003 2008 compiten con los proveedores designados Ingresos de otros proveedores de servicios postales 9.771 13.800 19.541 Cartas, documentos, publicaciones periódicas 533 929 1.399 Servicios de entrega urgente y reparto de paquetes 9.237 12.871 18.142 Volumen de servicios de otros proveedores 619 859 1.193 Cartas, documentos, periódicos 399 580 839 Servicios de entrega urgente y reparto de paquetes 220 279 354 Proporción de servicios de reparto de artículos 1998 2003 2008 livianos de los proveedores designados Ingresos (porcentaje) 48% 43% 37% Volumen (porcentaje) 90% 86% 80% Fuente: Adrenale (2010), página 15.

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Cuadro 5. Participación (en términos de ingresos) de los competidores en el mercado internacional de servicios de reparto de artículos livianos enviados al exterior en 2008, por región (porcentajes)

África, países América del Europa Asia y el América árabes y Norte Occidental Pacífico Latina Europa (%) (%) (%) (%) Oriental (%) Proveedores 24 24 45 25 44 designados de servicios postales FedEx 32 8 16 22 8 UPS 18 17 8 14 8 TNT 5 14 6 13 11 DHLa 14 27 24 18 24 La Poste, GeoPost 6 Royal Mail 4 Otros 6 2 8 5 a En el caso de Europa Occidental, la estimación de la participación en el mercado corresponde a DHL y DPWN, y la correspondiente a los proveedores designados de servicios postales se refiere a los "proveedores designados y a los demás". Fuente: Cuadro basado en Adrenale (2010), páginas 22-31.

2. Servicios postales básicos y proveedores designados de servicios postales

28. A nivel mundial, la mayor parte de los servicios postales básicos son proporcionados por los gobiernos o por empresas públicas aunque, como se señala en la sección siguiente, la situación en algunos países ha cambiado. Esas entidades también prestan de servicios universales y en muchos casos gozan de ciertos derechos exclusivos. Sin embargo, una tendencia importante observada en el sector ha sido el aumento de la competencia. Según la Unión Postal Universal (UPU), actualmente la gran mayoría de los proveedores designados de servicios postales deben hacer frente a algún tipo de competencia de las empresas privadas. Si bien la competencia establecida por ley no es algo común, la competencia de hecho está generalizada.20 Los datos más recientes de la UPU parecen indicar que en más de dos tercios de las economías, los proveedores designados deben enfrentar la competencia en el segmento de servicios básicos de reparto de correspondencia. En el caso de los servicios básicos de reparto de paquetes, esto ocurre en más del 75 por ciento de las economías. No obstante, según la UPU, los proveedores designados de servicios postales no tenían competencia a nivel nacional en el segmento de servicios básicos de reparto de correspondencia en 57 economías, ni en el segmento de servicios básicos de reparto de paquetes en 23 economías. En general, la competencia es mayor, y menor la participación en el mercado de los proveedores designados, a nivel internacional que a nivel nacional.21

29. Los ingresos de operación de los proveedores designados de servicios postales en todo el mundo alcanzaron la cifra de 210.400 millones de DEG en 2008.22 La mayor parte de los ingresos y

20 Existe competencia de hecho cuando un gran número de proveedores presta servicios en un mercado que, según la ley, está reservado nominalmente a un proveedor exclusivo. 21 Información suministrada por la UPU. La participación de las entidades designadas en el mercado de servicios básicos de reparto de correspondencia era en promedio del 94 por ciento a nivel nacional y del 75 por ciento a nivel internacional. 22 Como se ha señalado, las estadísticas de la UPU sobre los servicios postales normalmente sólo abarcan las actividades de los proveedores designados; no incluyen los de otras entidades que prestan servicios

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del crecimiento correspondió a los países industrializados. Los proveedores designados emplean a 5,6 millones de personas en todo el mundo y administran 677.000 oficinas de correos. A través de esas redes, que en muchos casos se utilizan no sólo para prestar servicios postales sino una variedad más amplia de servicios, pueden desempeñar una importante función en el desarrollo económico y social.

30. Los servicios básicos de reparto de correspondencia que prestan las entidades designadas han tenido dificultades en los últimos años. En las economías desarrolladas se han estancado o han disminuido tanto los ingresos como el volumen de las operaciones, en particular el tráfico internacional, ante la competencia del correo electrónico y de otras redes de comunicaciones.23 La crisis económica ha agudizado esta tendencia. Su impacto en los proveedores de servicios postales ha sido más fuerte en relación con el reparto de correspondencia (el tráfico interno disminuyó un 5,9 por ciento en el cuarto trimestre de 2008) y en los servicios de entrega urgente de esos proveedores (a escala mundial, sus ingresos se redujeron un 7,8 por ciento en el cuatro trimestre de 2008, en comparación con el cuarto trimestre del año anterior).24

31. Para la mayoría de las administraciones postales, la mayor proporción de los ingresos -que en general ha tendido a disminuir- sigue procediendo de los servicios de reparto de correspondencia. Habida cuenta de esa disminución, en particular de la correspondencia de particulares (es decir, cartas personales), la publicidad por correo y el envío de mercancías compradas en línea generan corrientes de ingresos más importantes para las entidades designadas, aunque también éstas deben enfrentar la competencia en ese segmento del mercado.25 Asimismo, los proveedores convencionales de servicios postales están explorando las oportunidades que brinda el sector de la correspondencia híbrida, que responde a la tendencia hacia la sustitución de la correspondencia física por alternativas electrónicas (por ejemplo, el correo electrónico). La correspondencia híbrida consiste en la mayoría de los casos en mensajes enviados electrónicamente a las oficinas de correos, que los imprimen y los reparte físicamente. Estas nuevas prácticas pueden ayudar a reducir los costos y mejorar la calidad de los servicios en varios segmentos del mercado (por ejemplo, los envíos de estados de cuentas, los envíos masivos), dado que los mensajes pueden imprimirse en un lugar más cercano al lugar de entrega y porque este proceso no incluye una etapa de recogida ni un proceso facilitado de clasificación de la correspondencia. Según la UPU, se prestaban servicios postales híbridos en más de 60 países, y que abarcaban más de 2.000 millones de artículos en todo el mundo. Prácticamente la totalidad de la correspondencia híbrida del mundo estaba concentrada en los mercados locales internos.26 El aumento de la correspondencia híbrida puede ser importante en los países en desarrollo en el futuro, donde podría facilitar el acceso a los servicios postales y contribuir al mejoramiento de la calidad de

similares. Cabe señalar que dichas estadísticas abarcan no sólo los servicios postales sino también las demás actividades de esos proveedores. 23 A nivel mundial, la cantidad de correspondencia internacional disminuyó un 5 por ciento entre 2004 y 2008. Véase http://www.upu.int. 24 UPU (2009). 25 Por ejemplo, en la UE, el volumen de la publicidad directa por correo aumentó alrededor de un 20 por ciento entre 2004 y 2006, al igual que en otras economías desarrolladas. Varios Estados miembros de la UE han liberalizado este segmento, y en esos países el volumen ha tendido a aumentar con más rapidez. A diferencia de la correspondencia procedente de los consumidores, la correspondencia comercial de la que forman parte la publicidad directa por correo y la correspondencia sobre transacciones (por ejemplo, facturas o cuentas), representa alrededor de un 85 por ciento del volumen total de la correspondencia en Europa (Ecorys (2008), página 109). 26 Según la última encuesta de este sector realizada por la UPU, el principal productor de correspondencia híbrida era Italia y Europa generaba una parte preponderante de la correspondencia híbrida del mundo. En la región de Asia y el Pacífico, Malasia ocupaba el primer lugar, y en África lo ocupaba Túnez.

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esos servicios.27 Los competidores de los proveedores designados de servicios postales también están participando cada vez más en el sector de la correspondencia híbrida.28

32. A diferencia del reparto de cartas, el reparto de paquetes por los proveedores designados de servicios postales ha aumentado, tanto en el segmento de envíos ordinarios como en el de servicios de entrega urgente o servicios de valor añadido. Entre 2004 y 2007, la cantidad de paquetes ordinarios repartidos por las entidades designadas de servicios postales en los mercados internos aumentó en todo el mundo un 26 por ciento, en tanto que los envíos internacionales aumentaron un 17 por ciento. Los servicios internos de reparto de paquetes ordinarios de esas entidades fueron los menos afectados por la crisis.

33. Ante la disminución de los ingresos procedentes de los servicios de reparto de correspondencia y el aumento de la competencia de las empresas de servicios de entrega urgente, los proveedores designados han procurado "mejorar" sus servicios básicos de reparto de paquetes, lo cual ha hecho que en muchos países esos servicios convencionales se hayan convertido en servicios "acelerados".29 Es más, los proveedores de servicios de reparto de paquetes están tratando de reducir la brecha que las separa de las empresas de servicios de entrega urgente en lo que se refiere a la relación óptima costo-calidad, aunque tienden a centrarse en los mercados internos. En general, esos proveedores se han ido adaptando al aumento de la competencia y han comenzado a ofrecer productos de mejor calidad y más rentables. En consecuencia, es cada vez más imprecisa la distinción clásica entre los servicios de envío de paquetes y los servicios de entrega urgente; los proveedores de ambos tipos de servicios de las entidades designadas de servicios postales han ampliado la variedad de productos que ofrecen para atraer a más clientes y competir entre sí, varias de esas entidades han ampliado sus actividades en otros sectores, como los servicios de logística o los servicios financieros.

34. Para algunos proveedores convencionales de servicios postales, la transición hacia la prestación de servicios competitivos de valor añadido ha sido muy provechosa desde un punto de vista comercial. Para el Servicio Postal de Alemania (Deutsche Post) y de los Países Bajos (TPG), los servicios de entrega urgente generan una proporción considerable de los ingresos totales. En cambio, algunos de esos proveedores han tropezado con problemas. Por ejemplo, el Servicio Postal de los Estados Unidos (USPS) ha debido afrontar graves dificultades financieras, y en el ejercicio económico de 2009 sufrió pérdidas de explotación de 3.700 millones de dólares y, a pesar de haber reducido los gastos, su deuda acumulada era de 10.200 millones de dólares (como consecuencia de las pérdidas sufridas en 2008 y 2007, de 2.800 millones de dólares y 5.300 millones de dólares, respectivamente).30 Cincuenta de los 134 proveedores designados de servicios postales sobre los que la UPU obtuvo datos relativos a los resultados financieros de 2008 sufrieron pérdidas.31

35. En muchas economías en desarrollo, si bien se han observado varias tendencias análogas, los problemas que se plantean suelen ser diferentes. Según la UPU (2007), las siguientes son algunas de las características del sector de los servicios postales en muchas economías en desarrollo: tasas muy bajas de correspondencia per cápita (por ejemplo, menos de cinco cartas por año en África); estructuras reglamentarias vagamente definidas, con servicios reservados por ley y una considerable competencia de hecho por parte de los proveedores privados; lenta aplicación de reformas de los servicios postales y disparidades en la aplicación de los regímenes de reglamentación; escasa capacidad de las redes de los proveedores dominantes; bajos niveles de calidad de los servicios

27 Véase información al respecto en el sitio del Postal Technology Centre de la UPU (http://www.ptc.upu.int/). 28 Ecorys (2008), páginas 172-185. 29 Ecorys (2008), página 109. 30 USPS 2009 Annual Report, The Challenge to Deliver; Creating the 21st Century Postal Service; "Global Postal Reform from a U.S. Perspective", Commissioner Mark Acton, United States Postal Regulatory Commission, Mail & Express Review, agosto de 2009. 31 http://www.upu.int/en/resources/postal-statistics/about-postal-statistics.html.

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(incluido el acceso a los servicios); dependencia financiera del Estado y baja prioridad del sector en los gastos públicos.32 Al mismo tiempo, las redes de oficinas postales pueden a veces ser un medio de proporcionar a la población acceso a ciertos servicios básicos.

36. Algunas de esas características se reflejan en el cuadro A-1 (anexo). En las economías en desarrollo puede faltar totalmente el reparto de la correspondencia a domicilio; en África la mayor parte de la población debe recoger su correspondencia en las oficinas de correos. A veces, tanto los remitentes como los destinatarios pagan las tarifas postales. En algunas economías en desarrollo, la proporción del volumen total de la correspondencia consistente en envíos internacionales es mayor que en las economías desarrolladas. En el examen de las tendencias en materia de reglamentación que figura en la sección V se dan más detalles sobre las características del sector en esas economías.

3. Servicios de entrega urgente

37. En los últimos 20 años, el sector de los servicios de entrega urgente se ha convertido en una industria mundial "que presta servicios de valor añadido de recogida y entrega a domicilio".33 A diferencia de los servicios ordinarios de reparto de cartas, ese sector está experimentando un vigoroso crecimiento. Los servicios de entrega urgente consisten en la rápida circulación de documentos, paquetes y mercancías. Los proveedores controlan la circulación de los artículos durante todo el proceso de recogida y entrega, utilizando en muchos casos tecnologías de seguimiento, y ofrecen servicios adicionales como la recogida en un lugar designado por el remitente, la garantía de la entrega dentro de un plazo determinado, la confirmación de la entrega y el despacho de aduana. La ampliación de este segmento del mercado es resultado de ciertas tendencias, como el crecimiento del comercio electrónico (compras en línea); la evolución de las relaciones entre empresas y la consiguiente preferencia por los sistemas justo a tiempo, consistentes en envíos frecuentes de pequeñas cantidades en lugar del transporte a granel, y la globalización de las cadenas de abastecimiento, para las que la gestión de la información y la rapidez de los envíos tienen importancia crucial. Los tipos de mercancías que procesan las empresas de servicios de entrega urgente suelen ser de poco peso y alto valor.

38. En 2008, el sector mundial de servicios de entrega urgente generó ingresos en concepto de ventas de 175.000 millones de dólares, cifra que refleja un aumento del 20 por ciento en términos reales desde 2003. Esa tasa de aumento fue más elevada que la tasa de crecimiento de la economía mundial. Según algunas estimaciones, la contribución directa del sector al PIB mundial en 2008 fue del orden de 80.000 millones de dólares.34 Proporcionó empleo directo a 1,3 millones de personas en todo el mundo, además de apoyo indirecto a muchos otros puestos de trabajo en la economía. Al igual que el sector de los servicios postales en general, el segmento de los servicios de entrega urgente se ha visto afectado negativamente por la crisis económica.35 La contracción del comercio internacional ha tenido un efecto directo en los ingresos de los proveedores mundiales de servicios.36

39. Como se destaca en el cuadro 6, el mercado más importante de servicios de entrega urgente, según el valor de las ventas, es el de América del Norte; le siguen Europa y Asia y el Pacífico, aunque el crecimiento más vigoroso de esos servicios ha ocurrido en los países en desarrollo. El gráfico 3 muestra que los envíos intrarregionales constituyen una gran proporción de los envíos urgentes. Es más, en las regiones de las Américas, Europa y Asia y el Pacífico, los servicios de

32 Véase también Guislain (2004); Walsh (2001). 33 Ecorys (2008), página 129. 34 El valor de las ventas menos el valor de las compras intermedias de intermediarios (por ejemplo, las compras de combustible). 35 Por ejemplo, el volumen de los envíos de TNT por vía aérea se redujo un 25 por ciento a principios de 2009 (TNT Annual Report 2009). 36 Oxford Economics (2009); UPU (2009a).

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entrega urgente han generado el 12 por ciento de los ingresos del sector.37 Los principales sectores que utilizan servicios de entrega urgente son los de tecnología de la información, telecomunicaciones, productos farmacéuticos, finanzas y equipo automotor y de transporte. Es posible que las empresas de los sectores de tecnología avanzada que requieren altos niveles de conocimientos dependen en mayor medida de esos servicios, habida cuenta de que utilizan artículos de gran valor de los que es imprescindible mantener un bajo nivel de existencias, y artículos comprados en línea, cuya entrega urgente a los consumidores tiene importancia crítica. Los proveedores de estos servicios también desempeñan una función importante en la facilitación del comercio electrónico, que ha aumentado gracias a la expansión de las ventas al por menor en línea. Se ha estimado que en China, el 35 por ciento de todos los envíos rápidos están relacionados con compras realizadas en línea.38

Cuadro 6. Tendencias regionales en el sector de los servicios de entrega urgente, 2003-2008

Ingresos (miles de millones Crecimiento Participación en de $EE.UU.) anual el mercado mundial 2003 2008 2003-2008 2008 América del Norte 58 76 6% 43% América Latina y el Caribe 2 3 12% 2% Europa 35 49 7% 28% Asia y el Pacífico 28 42 9% 24% Oriente Medio y África 4 6 10% 4% Total 125 175 7% 100% Fuente: Oxford Economics (2009).

Gráfico 3: Dimensiones del mercado de servicios de entrega urgente por región en 2008

Mercado mundial de servicios de entrega urgente = 175.000 millones de dólares EE.UU. en 2008

Europa; 38,2

Américas; 72

Asia; 32,9

Américas a Europa; 6,7 OMA-RM; 11,2 Américas a Asia; 8 Europa a Asia; 6,3

Fuente: Oxford Economics (2009). Nota: OMA-RM se refiere al Oriente Medio y África y al resto del mundo.

37 Oxford Economics (2009). 38 Oxford Economics.

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40. Las cuatro empresas mundiales más importantes de servicios de entrega urgente (UPS, FedEx, DHL y TNT) representan alrededor del 55 por ciento del mercado mundial.39 Además, un gran número de empresas suministra esta clase de servicios, a nivel nacional o incluso local, a veces en menor escala; en algunos casos prestan principalmente servicios de entrega dentro de las 24 horas o exclusivamente de transporte por carretera. Las cuatro empresas líderes del mercado internacional, denominadas integradoras, a veces colaboran o se asocian con empresas más pequeñas de servicios de entrega urgente o de mensajeros que centran sus actividades en los mercados nacionales. Por ejemplo, se estima que en Europa un gran número de empresas pequeñas y medianas satisfacen un 50 por ciento de la demanda del mercado, y las seis empresas más importantes que cuentan con redes internacionales (DHL, TNT, UPS y FedEx, Royal Mail y La Poste), el otro 50 por ciento.40

41. Las empresas mundiales poseen o controlan flotas de transporte aéreo y prestan una proporción importante de los servicios de carga aérea a nivel mundial. FedEx es la línea aérea más grande del mundo en términos de toneladas de carga transportadas, y sobrepasa al grupo Air France- KLM; UPS ocupa el tercer lugar.41 FedEx también ocupa el segundo lugar, después de Delta Airlines, en cuanto al tamaño de la flota de transporte aéreo.42 Las empresas de servicios de entrega urgente han desarrollado al máximo el concepto de centros de operaciones y han hecho inversiones masivas en el extranjero, en instalaciones especiales o en aeropuertos dedicados exclusivamente a esos servicios.43 Memphis, un centro de operaciones internacionales de FedEx, es el aeropuerto de servicios de carga más grande del mundo.44

42. El sector de los servicios de entrega urgente, al igual que el del transporte y envío de carga, cumple una función crítica y de creciente importancia en la facilitación del comercio internacional de mercancías, y, en términos más generales, contribuye a una organización más eficiente de la producción. Los proveedores de servicios de entrega urgente son un componente importante de las cadenas de abastecimiento internacionales y ayudan a aumentar la competitividad de las empresas que, sobre todo en vista de la creciente importancia de la fabricación justo a tiempo, la externalización y las ventas en línea, dependen de la entrega puntual de mercancías para vincularse con los consumidores y los usuarios o asegurar la buena marcha de distintos componentes de sus unidades de producción.

43. Las empresas de servicios de entrega urgente, en particular las que cuentan con grandes redes internacionales, desempeñan un papel importante en el comercio mundial prestando a otras empresas servicios fiables (de seguimiento) dentro de los plazos requeridos. Pueden ayudarlas a ampliar sus actividades y a participar en el mercado mundial, incluso a las pequeñas y medianas empresas o a otras que no poseen una infraestructura de transporte propia, facilitando la simplificación de los métodos de producción y la reducción de los costos de almacenamiento (lean inventory) y la obtención de insumos en todo el mundo. En este contexto, las restricciones a los servicios de entrega urgente pueden acarrear costos considerables, entre otras cosas porque reducen la capacidad de las empresas que participan en el comercio de mercancías de aprovechar plenamente los mercados mundiales, así como el atractivo de un país como plataforma comercial y lugar apto para la producción internacional. A su vez, las empresas mundiales de servicios de entrega urgente también dependen en gran medida del comercio internacional, ya que la restricción de las corrientes de mercancías a través de las fronteras limitan las oportunidades comerciales de los exportadores, y ello a su vez afecta a esas empresas.

39 DHL es ahora parte de Deutsche Post DHL. 40 Ecorys (2008), página 110. 41 Datos relativos a 2008. Fuente: Airline Business, octubre de 2009. 42 Incluidas las aeronaves de todo tipo destinadas al transporte de carga o de pasajeros. 43 Véase OMC (2007), páginas 323 y 324. 44 En tonelaje de carga, 2008. Fuente: Airline Business, octubre de 2009.

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44. Como se ha señalado, los proveedores designados de servicios postales, en particular en las economías desarrolladas, también prestan servicios que compiten directamente con las empresas de servicios de entrega urgente. Con ese objetivo amplían el tipo de servicios que ofrecen para que estén más en consonancia con los de esas empresas, establecen subsidiarias y empresas conjuntas o adquieren compañías privadas para competir directamente. Algunas compañías de transporte también compiten con las empresas de servicios de entrega urgente; cabe mencionar, por ejemplo, las operaciones de carga de líneas aéreas como United Airlines o Continental Airlines. A su vez, las empresas de servicios de entrega urgente han ampliado sus actividades comerciales para incluir, además del reparto de documentos y paquetes, servicios de logística y de gestión de la cadena de abastecimiento.

V. TENDENCIAS NORMATIVAS EN EL SECTOR DE LOS SERVICIOS POSTALES

45. Desde la publicación de la Nota documental anterior, las reformas de los servicios postales han hecho que se intensifique la competencia en todo el mundo y han tenido una influencia importante en la evolución del mercado que se describe en la sección precedente. En la mayoría de los países se han introducido reformas con orientación de mercado en esos servicios, pero en distinta medida: los proveedores designados de servicios postales han sido privatizados y los monopolios postales se han reducido, o en algunos casos se han eliminado. Como resultado de ello, la clásica línea divisoria entre los proveedores públicos y privados es ahora menos precisa. Las principales características de las reformas con orientación de mercado de los servicios postales consisten, por un lado, en la conversión de las entidades proveedoras de servicios en sociedades públicas de capital o su privatización, y por otro, la liberalización de los mercados postales y la correspondiente adaptación de la reglamentación. En esta sección se examina cada aspecto por separado.45

A. REESTRUCTURACIÓN DE LOS PROVEEDORES DE SERVICIOS POSTALES

46. En la mayoría de los países, los servicios postales eran suministrados anteriormente por la misma entidad estatal que prestaba servicios de telecomunicaciones. Como resultado de la liberalización mundial del sector de las telecomunicaciones que comenzó en el decenio de 1980, la mayoría de los proveedores nacionales se separaron de los proveedores de servicios de telecomunicaciones y se convirtieron en entidades públicas autónomas.

47. Posteriormente los proveedores públicos de servicios postales experimentaron una transformación más profunda como resultado de su conversión en sociedades públicas de capital. Esa conversión consistió en cambiar la condición jurídica de los departamentos del gobierno o las entidades públicas y convertirlas en empresas de propiedad del Estado, dotadas de un presupuesto propio. En otras palabras, los proveedores de servicios postales asumieron la configuración y la estructura de las empresas comerciales y dejaron de estar sujetas a un control político directo. La conversión de esos proveedores en sociedades de capital va acompañada normalmente de un proceso de reorganización interna, por el cual se establecen, como parte de una misma sociedad, dependencias que prestan distintos servicios (por ejemplo, de reparto de correspondencia, entrega urgente, envío de paquetes, logística o ahorro postal). Según los datos más recientes de la UPU, los proveedores públicos de servicios postales han sido convertidos en empresas del Estado en 170 economías, en tanto que en 21 un departamento del gobierno sigue administrando esos servicios. La conversión a veces también trae aparejado el establecimiento de un organismo independiente de reglamentación: 83 economías cuentan actualmente con organismos de esa índole que supervisan el mercado de servicios postales.46

48. Un estudio de 10 economías asiáticas en desarrollo importantes que abarcó el período de 1980 a 2005 pone de relieve el alcance de los cambios registrados en la gestión y la prestación de servicios

45 Esta sección está basada parcialmente en Zhang (2008). 46 Información suministrada por la UPU.

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postales.47 En ese período, todas las economías examinadas, excepto China y la India, habían concedido la autonomía en materia de gestión a sus proveedores de servicios postales y habían comercializado sus actividades.48 Malasia y Singapur pusieron en práctica sus planes de privatizaciones en 2003. La mayoría de las economías incluidas en el estudio liberalizaron parcialmente el sector en ese período (véase la sección siguiente).

49. Durante el período abarcado por el estudio, la evolución institucional del sector fue marcadamente diferente en China y la India, por un lado, y por otro, en las demás economías examinadas, que optaron por la autonomía en materia de gestión y una mayor participación del sector privado. Contrariamente a lo que ocurrió en el segundo grupo, en China y la India el volumen de la correspondencia interna procesada por los proveedores públicos de servicios postales entre 2001 y 2005 tendió a aumentar más lentamente que el crecimiento de la economía. También hubo considerables diferencias entre los dos grupos en lo que respecta al volumen de correspondencia propiamente dicho: en el segundo grupo aumentó de un promedio anual de 34 artículos en 1981-1985 a 67 en 2001-2005, en tanto que en el primero disminuyó de 12 a 9. Además, en el segundo grupo de economías, la transición hacia la separación estructural y la participación del sector privado coincidió con una mayor rentabilidad y viabilidad económica de los proveedores convencionales de servicios postales. Sus ganancias por empleado aumentaron de manera significativa entre 1985 y 2005; en cambio, en ese período, la India y China sufrieron pérdidas financieras por empleado.49

50. La conversión en sociedades públicas de capital es ahora un hecho corriente en el sector de los servicios postales, independientemente del nivel de desarrollo de las economías. Según un informe de la OCDE, la mayoría de las conversiones han conducido a un aumento sustancial de la rentabilidad, la calidad de los servicios, la productividad y la eficiencia de los proveedores de servicios postales.50 Sin embargo, algunos proveedores designados importantes no han sido convertidos en sociedades de capital; uno de ellos es el Servicio Postal de los Estados Unidos (USPS), el más importante del mundo en términos del volumen de correspondencia.51

51. En algunas economías, la reestructuración de los proveedores de servicios postales ha ido incluso más lejos, ya que se han tomado medidas para privatizar a los proveedores designados, efectuando así la transición de la propiedad total del Estado a la propiedad privada, al menos en parte (véase el recuadro 1).

Recuadro 1. Ejemplos de privatización en el sector de los servicios postales En Alemania, Deutsche Post fue privatizado parcialmente en noviembre de 2000 mediante la venta de alrededor de un tercio del capital. La privatización había sido precedida por la creación en 1989, dentro del ministerio competente, de departamentos distintos para los servicios postales, los servicios bancarios postales y las telecomunicaciones, y la adopción de prácticas de gestión propias del sector privado y de nuevas prácticas contables. En 2002, Deutsche Post AG adquirió la totalidad de la empresa DHL International, y es ahora Deutsche Post DHL. A través del KfW Bankengruppe, el Estado retuvo alrededor del 30 por ciento de las acciones.

47 Ansón y Toledano (2008), páginas 69-70. 48 Las otras economías examinadas son: Hong Kong, China; Filipinas; Indonesia; Malasia; la República de Corea; Singapur; Tailandia y Viet Nam. Después de 2005 ha habido varios cambios. En particular, la China Postal Group Corporation fue establecida como sociedad pública de capital tras su separación de la Oficina Estatal de Correos en 2006. 49 Ansón y Toledano (2008), páginas 71-77. 50 OCDE (2001). Véase también UPU (2006b). 51 Véanse las novedades recientes en materia de reglamentación en Ecorys (2008), página 1.089. Por ejemplo, uno de los fines de la Ley de mejoramiento de los servicios postales aprobada en 2006, es asignar debidamente los costos institucionales de USPS a los productos dominantes en el mercado y a los productos competitivos.

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En los Países Bajos, la entidad TNT NV, que incluía al actual proveedor de servicios postales, fue privatizada íntegramente en 2006; el Estado no tiene ahora ninguna participación en ella. La entidad PTT Post había sido convertida primero en una sociedad pública de capital en 1989; posteriormente se realizó una oferta inicial de acciones en 1994 (el 30 por ciento de las acciones) y 1995 (otro 25 por ciento) y en 1996 se adquirió la empresa de servicios de entrega urgente TNT. La sociedad tiene actualmente 163.200 empleados e ingresos de 11.200 millones de euros (2008), de los que el 58 por ciento corresponde a los servicios de entrega urgente.52 En Asia, el Gobierno de Malasia decidió en 2001 vender todas las acciones de Pos Malasia a una sociedad de inversión privada, de la cual tenía el 32 por ciento de las acciones. Las acciones de Pos Malasia se cotizan en la Bolsa de Valores de Malasia desde 2007.53 Más recientemente, la entidad Post Danmark A/S fue convertida en sociedad anónima pública (2002) y el 22 por ciento de las acciones se vendió a un inversionista privado (2005), en tanto que la Oficina de Correos de Austria comenzó el proceso de privatización con una oferta inicial de acciones en 2006.54

52. La tendencia general a la reestructuración de los proveedores de servicios postales ha sido resultado de un aumento de la competencia, tanto de parte de las empresas privadas como de los medios de comunicación electrónicos. También puede ser resultado de la presión sobre las finanzas públicas, la experiencia adquirida al introducir reformas en otros sectores, como el de las telecomunicaciones, y el deseo general de mejorar y modernizar los servicios y aprovechar adelantos tecnológicos importantes.55 Además de conversiones, privatizaciones o medidas de liberalización, los gobiernos han tomado varias otras iniciativas para contribuir al logro de esas metas. Entre los progresos más importantes cabe mencionar la formulación más precisa y la adaptación de las obligaciones de prestar un servicio universal y la participación del sector privado mediante contratos de gestión, asociaciones estratégicas o el otorgamiento de concesiones para la gestión de las oficinas de correos.56

B. LIBERALIZACIÓN

53. Otro aspecto fundamental de la reforma de los servicios postales en los últimos tiempos ha sido la eliminación o reducción de los derechos exclusivos.

1. Servicios reservados y obligaciones relativas al servicio universal

54. Durante mucho tiempo se consideró que sólo era posible prestar un servicio universal concediendo derechos exclusivos, al proveedor que lo suministrara para compensarlo por realizar actividades no rentables o menos lucrativas (por ejemplo, el suministro de diversos servicios postales con tarifas uniformes en zonas de bajo volumen). De acuerdo con ese criterio, las ganancias obtenidas del reparto de correspondencia en zonas de gran volumen se utilizaban para financiar operaciones que generaban pérdida en zonas de bajo volumen. De acuerdo con el Convenio de la UPU, cada miembro de la Unión debe asegurar el suministro de servicios postales básicos de buena calidad en todo su territorio a precios accesibles.57

55. En los últimos 20 años se han introducido reformas en varios países para limitar los sectores sujetos a monopolio y aumentar la competencia, manteniendo al mismo tiempo la obligación de prestar un servicio universal. Se han adoptado medidas de liberalización para permitir una mayor

52 ITA-WIK (2009), fichas de los países, página 104. 53 UPU (2006b); OCDE (2001); Maruyama y Sano (2008); Crew, Kleindorfer y Campbell (2008). 54 ITA-WIK (2009); Crew, Kleindorfer y Campbell (2008). 55 Guislain (2004) destaca la urgente necesidad de introducir reformas en muchos países en desarrollo para mejorar el desempeño del sector. Este autor sostiene que la reestructuración del proveedor convencional titular y la reglamentación sectorial podría conducir a un aumento de la fiabilidad y la eficiencia de los servicios y atraer mayores inversiones, reduciendo así la necesidad de conceder subvenciones. 56 Véase Ianni (2008). 57 Véase el artículo 3 del Convenio de la UPU.

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competencia y brindar a los proveedores de servicios postales un incentivo importante para que aumenten progresivamente su eficiencia y adopten innovaciones. La experiencia adquirida en varios países parece indicar que es posible derivar beneficios de la competencia y al mismo tiempo prestar un servicio universal. Además de mantener sectores reservados bien definidos, otras formas de asegurar la prestación de un servicio universal pueden ser la concesión de subvenciones a los consumidores, la creación de fondos para financiar el servicio universal o la participación en la financiación de los gastos (los gastos se comparten en virtud de acuerdos con las entidades locales).58 A medida que los proveedores convencionales de servicios postales han sido reestructurados y convertidos en entidades comerciales, los gobiernos han estimado necesario formular normas relativas al servicio postal universal que es preciso mantener.59 También han considerado que es importante asegurar que las rentas derivadas del monopolio por el proveedor del servicio universal no se utilicen para subvencionar actividades competitivas fuera del sector reservado.60

56. La mayoría de los países han definido formalmente el servicio postal universal por medio de reglamentos o en los contratos de concesión o las licencias.61 Las definiciones nacionales difieren según las necesidades sociales y económicas. Por lo general, el servicio universal se define sobre la base de la gama de servicios abarcados (por ejemplo, la medición del peso), la accesibilidad (puntos de acceso), la frecuencia de la recogida y el reparto de correspondencia, la calidad del servicio (tiempo de tránsito) y las tarifas. El reparto de correspondencia es un componente común del servicio universal, aunque hay diferencias en cuanto a los límites de peso y la cobertura de los servicios complementarios. La mayoría de los países también incluyen servicios básicos de reparto de paquetes, aunque también en este caso los límites de peso son diferentes. En lo que respecta a la financiación del servicio universal, la gran mayoría de los países han optado por reservar determinados servicios postales exclusivamente para los proveedores del servicio universal. Cabe señalar que en la actualidad, el alcance de los servicios reservados suele ser menor que el del servicio universal.

57. Algunos investigadores han cuestionado la idea, adoptada en algunos países en desarrollo, de la obligación de prestar un servicio postal universal basado en un monopolio. Observando que el volumen de correspondencia es muy bajo en ciertas zonas rurales y pobres, sugieren en cambio que los gobiernos fomenten la competencia y promuevan el acceso a una variedad más amplia de servicios combinados, que se presten, por ejemplo, en las oficinas de correos mediante concesiones o distintas formas de participación del sector privado, lo cual reduciría las presiones sobre las finanzas públicas.62 Se han puesto en tela de juicio algunas de estas opiniones, aduciendo, entre otras cosas, que un aumento del acceso podría conducir a un aumento de la demanda y el volumen.63

58. Otros investigadores han sugerido centrar la obligación de prestar un servicio universal en los particulares y las pequeñas empresas, de modo que los proveedores tengan más flexibilidad comercial

58 En las economías que han liberalizado los servicios reservados, se han adoptado distintas políticas o mecanismos para garantizar la prestación de un servicio universal. En algunos casos (por ejemplo, en el Reino Unido, Singapur y Suecia), los proveedores del servicio universal están obligados a prestar ese servicio con arreglo a una licencia o un acuerdo con el Estado. No hay ningún sistema para compensar a esos proveedores, ya que los organismos de reglamentación han hecho el cálculo de que el costo se compensa con los beneficios de escala y las ventajas de contar con un servicio de alcance nacional. En otros países se ha establecido un fondo especial para financiar el servicio postal universal. Véase Zhang (2008), páginas 385-7. 59 Se recordará que la existencia de compromisos con arreglo al AGCS no afecta en sí a las normas relativas al servicio universal. 60 Zhang (2008), páginas 381-5. 61 UPU, Results of the replies to the questionnaire on the universal postal service obligation. Puede consultarse en el sitio Web de la UPU, http://www.upu.int/. 62 Kenny (2005); Guislain (2004). 63 Véase Ansón, Cuadra, Lindares, Ronderos y Toledano (2006). Por su parte, Ianni (2008) sostiene que no se ha demostrado que un aumento del acceso conduzca a un aumento del volumen.

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para atender a los grandes clientes comerciales, al menos en relación con algunos aspectos del servicio universal, por ejemplo, la determinación de tarifas y la frecuencia del reparto.64

2. Liberalización de los servicios reservados

59. En el sector de los servicios de reparto de correspondencia, la competencia es ya un hecho en todo el mundo. Si bien la mayoría de los países sigue reservando ciertos derechos exclusivos para las entidades que prestan un servicio postal universal, la coexistencia del monopolio y la competencia es muy común en el sector. Por ejemplo, en el Perú, hay más de 450 proveedores privados autorizados bajo licencia para prestar servicios postales, en tanto que en Colombia, 200 "proveedores especializados" autorizados ofrecen servicios postales básicos con diversas opciones de valor añadido.65 Además, en varios países en desarrollo, el alcance de la competencia en la práctica es mayor que la competencia establecida por ley, ya que varias empresas privadas de servicios de mensajeros prestan servicios que teóricamente están reservados a los proveedores titulares de los servicios postales. En general se está acentuando la tendencia a limitar el alcance de los derechos de monopolio.

60. Varios países han tomado medidas para reducir el alcance de los servicios reservados y promover la competencia. Además, casi 20 países han eliminado totalmente los monopolios en el sector de los servicios postales. Entre los mercados muy liberalizados o plenamente liberalizados figuran no sólo los de países desarrollados como Alemania, Finlandia, Nueva Zelandia, Noruega, el Reino Unido y Suecia, sino también los de varios países en desarrollo, como Colombia, el Perú, Singapur y Nicaragua.66 a) Reforma del sector de los servicios postales en la UE

61. Una de las principales iniciativas de liberalización, en vista de la importancia de los cambios introducidos y previstos sino también del tamaño del mercado de servicios postales y el número de países participantes, ha sido la de la Unión Europea. Esa iniciativa abarca diversos aspectos de la reforma del sector postal que van más lejos que la reducción de los servicios reservados.

62. Según un informe preparado para la Comisión Europea, al comienzo de la década de 1990, los servicios postales en muchos Estados miembros eran suministrados por "entidades ineficientes que generaban pérdidas y prestaban muy poca atención a las necesidades de los clientes, razón por la que la calidad de los servicios era muy desigual"; "los monopolios postales en muchos casos abarcaban la distribución de artículos postales de hasta 2 kg de peso y a veces también incluían servicios de entrega urgente".67 La primera Directiva sobre los servicios postales, adoptada en diciembre de 1997, disponía la apertura gradual de los mercados de esos servicios en los Estados miembros, así como el mantenimiento de un servicio universal y un marco de reglamentación adecuado. Se fijaban límites máximos para los servicios que podían reservarse al proveedor o los proveedores del servicio universal en cada Estado miembro. Entre 1996 y 2006, el alcance de los servicios reservados se redujo tres veces y en la actualidad el único servicio libre de competencia es el reparto de artículos postales de menos de 50 g de peso y de un costo sea inferior a la tarifa básica multiplicada por 2,5. La tercera Directiva sobre los servicios postales exige que la mayoría de los Estados miembros (el 95 por ciento de los mercados de servicios postales de la UE en función del volumen) eliminen los derechos exclusivos a más tardar el 1º de enero de 2011 y, en el caso de los demás, el 1º de enero de 2013. Alemania (2008), Finlandia (1991), Suecia (1992), el Reino Unido (2006), Estonia (2009) y los Países

64 Véase, por ejemplo, Finger et al. (2005), y opiniones diferentes en Crew y Kleindorfer (2006). 65 Ianni (2008), páginas 403-404. 66 UPU (2009b). 67 ITA-WIK (2009), página XI.

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Bajos (2009) han eliminado los servicios reservados antes de la fecha prevista en la Directiva.68 La Directiva sobre los servicios postales forma parte del régimen de la Zona Económica Europea, y la segunda Directiva ha sido incorporada en la legislación de Islandia, Liechtenstein y Noruega. Los países candidatos a la adhesión a la UE se encuentran en distintas etapas de incorporación del acervo comunitario relativo a los servicios postales.69 En el anexo al presente informe figura más información sobre la reforma de los servicios postales en la UE.

63. Según la Comisión Europea (2008b), como resultado de los cambios reglamentarios y de la evolución del mercado los proveedores convencionales de servicios postales en la UE se han modernizado y reestructurado y han ido evolucionando para suministrar servicios con más orientación de mercado, más eficientes y de mejor calidad, y teniendo más en cuenta las necesidades de los clientes. Por ejemplo, los datos empíricos disponibles indican que el aumento de la competencia ha dado lugar a un incremento relativamente mayor del volumen de correspondencia y al desarrollo de nuevos servicios de valor añadido y a la disminución progresiva de las tarifas para envíos postales masivos.70 Los proveedores convencionales también han ampliado sus servicios y no se limitan a suministrar un servicio universal. Ha surgido una competencia real en el mercado de servicios de distribución de la correspondencia, que evoluciona lentamente a pesar de las medidas de liberalización adoptadas. El aumento de la competencia se debió no tanto a la reducción de los servicios reservados (el peso de los artículos postales reservados se redujo de 100 a 50 g) como a la plena liberalización de determinados segmentos de los servicios de reparto de la correspondencia con destinatario (por ejemplo, la publicidad directa en Italia y los Países Bajos, o el correo interurbano en España).71

64. La evolución del régimen postal de la UE también pone de relieve la importancia de la reglamentación, incluido el papel de los organismos nacionales de reglamentación, que siguen de cerca la evolución del sector e intervienen para evitar que surjan obstáculos a la competencia. Los estudios realizados indican que en la mayoría de los países de la UE, las Directivas sobre los servicios postales, que permiten flexibilidad para la incorporación de sus disposiciones en la legislación nacional, pueden considerarse una condición necesaria pero no suficiente para el fomento de la competencia.72 Para complementar la apertura de los mercados resultante de la aplicación de las

68 Al mismo tiempo, en 2007-2008 algunos Estados demoraron la aplicación de sus planes iniciales de abrir el mercado de servicios postales antes de diciembre de 2010; hubo intentos de ampliar el alcance de los servicios reservados y la Comisión debió intervenir para impedirlo. Véase Ecorys (2008). 69 CE (2008b). 70 Ecorys (2008). 71 La participación en el mercado de los nuevos proveedores ha aumentado, pero sigue siendo limitada, incluso en los casos en que los mercados están plenamente liberalizados (por ejemplo, hubo un aumento del 9 por ciento en Suecia, y del 10 por ciento en Alemania, pero de menos del 2 por ciento en la mayoría de los demás Estados miembros de la UE). Dicho esto, en varios casos los competidores han podido emprender operaciones rentables, incluso en pequeña escala (por ejemplo, CityMail lo ha hecho en zonas densamente pobladas de Suecia, y EP Europost en el reparto de correspondencia sin destinatario en todo el territorio de Alemania (Finger, Alyanak, Rossel 2005). En el Reino Unido, donde no hay servicios reservados, se ha fomentado la competencia en el mercado de servicios de recogida y clasificación, en el que el 20 por ciento del volumen de la correspondencia con destinatario está en manos de los competidores. En años recientes se han hecho nuevos progresos en lo que respecta a la conversión y la privatización; por ejemplo, el Gobierno de Alemania redujo su participación en el capital del servicio postal alemán, en tanto que el Gobierno de los Países Bajos vendió el 10 por ciento restante de sus acciones y renunció a su participación mayoritaria en TNT. En 2007, Polonia y la República Checa iniciaron el proceso de convertir la empresa estatal en una sociedad anónima. Todos los proveedores públicos de servicios postales de la UE han sido convertidos en sociedades privadas de capital, excepto en un Estado miembro (Chipre) en el que esos servicios siguen estando a cargo de un departamento del gobierno (ITA-WIK 2009). La mayoría de las entidades que prestan un servicio universal siguen siendo de propiedad del Estado (CE 2008b). 72 Ecorys (2008).

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Directivas, esos organismos deben impedir que surjan obstáculos y permitir que las entidades titulares sigan expuestas a la competencia en cierta medida. b) Otros ejemplos de reformas de los servicios postales

65. Varios otros países de distintas partes del mundo han tomado medidas para reducir los derechos exclusivos o incluso eliminarlos a fin de promover una mayor competencia en el sector.

66. Por ejemplo, en Australia, los servicios reservados de Australia Post, una empresa del Estado, se redujeron en 1989 y en 1994 y se limitaron al reparto de cartas de peso igual o inferior a 250 g y de un costo inferior o igual al franqueo ordinario de una carta multiplicado por cuatro. Los servicios reservados no abarcan artículos tales como las cartas enviadas al extranjero o los anuncios publicitarios. En Suiza, como resultado de las enmiendas introducidas en la Ley de servicios postales de 2003, el mercado de reparto de paquetes ha estado totalmente abierto a la competencia a partir del 1º de enero de 2004. En Noruega, la cobertura de los servicios reservados también se redujo varias veces y la licencia concedida a Norway Post (válida del 1º de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2010) sólo prevé derechos exclusivos respecto de las cartas cerradas con destinatario y de peso inferior a 100 g.

67. Nueva Zelandia abolió el monopolio de los servicios postales en 1998. El servicio postal universal se garantiza mediante un acuerdo (Deed of Understanding) entre el Estado y el proveedor actual, New Zealand Post Limited, empresa comercial de propiedad del Estado. En ese acuerdo también se estipula que New Zealand Post dará acceso a terceros a la red postal (por ejemplo, a los apartados postales) en ciertas condiciones. El acceso se negocia en forma privada sin la intervención del Gobierno. A pesar de que New Zealand Post no tiene servicios reservados, su participación en el mercado básico de reparto de cartas es de alrededor del 80 por ciento.73 En Singapur, el monopolio postal llegó a su fin el 31 de marzo de 2007, y Singpost, el proveedor titular, sigue suministrando un servicio universal en un mercado plenamente liberalizado.74

68. En los Estados Unidos, el aumento de la participación del sector privado ha sido resultado de acuerdos de participación en la prestación de servicios y no de la liberalización de los servicios reservados. Por ejemplo, en virtud de esos acuerdos, los proveedores privados pueden realizar determinadas actividades, como la aplicación de códigos de barras y la preclasificación. En años recientes, alrededor del 80 por ciento de la correspondencia entregada por USPS ha sido procesada por un tercero en algún punto de la red. Algunas estimaciones indican que ello equivale a transferir una cuarta parte del volumen de trabajo de USPS al sector privado.75

69. En los países en desarrollo, la reforma de los servicios postales en general no ha sido ni tan profunda ni tan rápida como en algunos países de la OCDE. Se han introducido con éxito muchas reformas, pero en algunos casos se han creado nuevos obstáculos, al menos en comparación con el grado de competencia efectiva que existía antes.76 En general, las fuerzas y las motivaciones que han

73 Estimación correspondiente a 2007: Ecorys (2008), página 1.083. Véase también Zhang (2008). 74 UPU (2006b); Zhang (2008). 75 Ecorys (2008), páginas 1.095-6. Además, se han suspendido los derechos exclusivos del USPS para el reparto de cartas sumamente urgentes (servicios de entrega urgente), por ejemplo, los servicios cuyas tarifas son seis veces superiores al franqueo de primera clase de las cartas de la categoría más baja. Esos derechos no abarcan el reparto de correspondencia a apartados postales, respecto de lo cual USPS goza de derechos de monopolio. 76 Véase, por ejemplo, la situación reciente en China: OMC (2010) y OMC, "Examen de la política comercial de China", Informe de la Secretaría, 26 de abril de 2010, WT/TPR/S/230, páginas 96-97. En la India, un proyecto de ley presentado en 2006 y posteriormente retirado en 2009 se refería, entre otras cosas, a la ampliación de los servicios reservados y el restablecimiento de los niveles de IED respecto de los proveedores privados de servicios de entrega (Mukherjee (2009)). En Indonesia, la nueva Ley sobre los servicios postales

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impulsado las reformas han sido análogas: el fomento de la competencia, el adelanto tecnológico y el deseo de mejorar la calidad de los servicios, sacar más partido de los bienes de Estado y promover un mejor desempeño y una mayor contribución económica del sector en su conjunto. Las estrategias aplicadas han sido diferentes, pero han tendido a incluir un cierto grado de liberalización, el aumento de la participación del sector privado, la reestructuración de los proveedores convencionales de servicios y el aumento de su rendimiento y reformas en materia de reglamentación. La experiencia a este respecto ha puesto de relieve la importancia de establecer un marco reglamentario eficaz.77

70. En la Argentina, los derechos exclusivos de la entidad titular fueron abolidos en 1993. El proveedor de propiedad del Estado, Correo Argentino S.A., prestaba un servicio universal y había sufrido pérdidas de más de 150 millones de dólares por año. En 1997, el Gobierno decidió privatizarlo mediante un contrato de concesión de 30 años, adjudicado a un consorcio local. En virtud de ese contrato, Correo Argentino debía prestar un servicio universal e invertir 250 millones de dólares en la infraestructura de los servicios postales en un período de 10 años, y pagar 104 millones de dólares por año en concepto de derechos de concesión.78 La concesión fue revocada en 2003 cuando se determinó que no se cumplían las condiciones del contrato. Posteriormente, Correo Argentino se declaró en quiebra y el Gobierno volvió a estatizar la empresa. Las causas de esta situación pueden ser, entre otras, los problemas económicos que afectaron a la Argentina en ese momento, o la cuantía de los derechos de concesión, pero también, según la UPU, la falta de un marco regulatorio adecuado, ya que primero se tomaron medidas de liberalización y posteriormente se intentó regular el sector. En particular, ese marco no permitía exigir el cumplimiento de las condiciones de la licencia ni reprimir las operaciones postales ilícitas, razón por la cual la empresa tuvo dificultades para mejorar su situación comercial y aprovechar las oportunidades existentes y cumplir al mismo tiempo las estrictas obligaciones relativas al servicio universal, en términos de precios y calidad del servicio.79 Cuando se revocó la licencia en 2003, Correo Argentino siguió funcionando en un mercado liberalizado, pero el ente regulador tomó nuevas medidas para asegurar la competencia e impuso requisitos y procedimientos operativos más estrictos.80

71. Tanzanía es otro ejemplo de liberalización del sector postal. El mercado nacional se caracterizaba por un bajo volumen de correspondencia (menos de un artículo postal per cápita) y básicamente estaba concentrado en unas pocas ciudades importantes. En los cuatro años anteriores a la comercialización del proveedor de servicios postales en 1997, ese volumen había disminuido un promedio del 22 por ciento por año. No se supervisaba la calidad de los servicios prestados por el proveedor; éste dependía, desde un punto de vista financiero e institucional, de la empresa pública de telecomunicaciones. Con apoyo del Banco Mundial, Tanzanía introdujo reformas tendientes a asegurar la viabilidad financiera del proveedor de servicios postales. La estrategia de reforma tenía por fin, en primer lugar, establecer un organismo público autónomo y un firme marco reglamentario; en segundo lugar, mejorar la rendición de cuentas mediante contratos de rendimiento, y en tercer

(2009) elimina el segmento de servicios postales reservados a Pos Indonesia pero exige una participación mayoritaria de ciudadanos indonesios en las empresas proveedoras de esos servicios (incluidas las empresas de servicios de mensajeros y entrega urgente). Además, limita la colaboración entre proveedores nacionales y extranjeros (con participación minoritaria) a las provincias o las capitales con aeropuerto o puerto internacional. La nueva Ley también exige a los proveedores privados que contribuyan a la financiación del servicio postal universal y que los proveedores de servicios no universales concedan prioridad a los envíos comprendidos en el servicio universal, con sujeción a la compensación que establezca el Gobierno (OMC (2010), párrafo 85). 77 Véase, por ejemplo, Banco Mundial y UPU (2001) y Guislain (2004). 78 Walsh (2001), página 26. 79 UPU (2004). Véase también: "La privatización y regulación del correo oficial argentino en perspectiva", Mariano Wiszniacki, http://perio.unlp.edu.ar/question/numeros_anteriores/numero_anterior13/nivel2/articulos/informes_inve stigacion/wiszniacki_1_informes_13verano06.htm (consultado el 25 de junio de 2010). 80 Véase: la exposición de A. Javier Pérez (Argentina) en el Foro de la UPU sobre la reglamentación de los servicios postales, 12 de noviembre de 2009.

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lugar, comercializar las finanzas y las operaciones del proveedor para que éste tuviera éxito en un mercado competitivo. Una vez adoptadas las medidas de reglamentación (una clara definición de la obligación de prestar un servicio universal y la separación del proveedor de la empresa de telecomunicaciones), el límite de los servicios reservados se fijó en 500 g y se liberalizó el segmento de servicios de reparto de paquetes y bultos. La competencia ha aumentado en el mercado de servicios de mensajeros y reparto de paquetes; en 2009 había 47 empresas de servicios de mensajeros internacionales, regionales y nacionales autorizadas mediante licencia, en comparación con sólo dos en 2001. El proveedor público básicamente ha autofinanciado sus actividades; entre 2000 y 2006, sus gastos de funcionamiento fueron inferiores a sus ingresos. Sigue siendo de propiedad del Estado, pero ha establecido algunas asociaciones con el sector privado; por ejemplo, ha firmado contratos con empresas de transporte para la recogida y el reparto de correspondencia en zonas distantes. Este caso pone de relieve, entre otras cosas, la importancia de que la secuencia de las reformas de la reglamentación sean apropiada y las ventajas del aumento de la competencia.81

72. Varios otros países han introducido reformas para mejorar el desempeño de sus organismos públicos de servicios postales, incluso en los casos en que no se han adoptado medidas para liberalizar los servicios reservados. Las medidas adoptadas a ese respecto incluyen, entre otras, el mejoramiento del marco de reglamentación, el fortalecimiento de la rendición de cuentas y la reestructuración del proveedor designado.82

VI. OBSTÁCULOS AL COMERCIO83

73. La principal restricción formal al comercio en el sector de los servicios postales y de mensajeros es la concesión de derechos exclusivos. Esos derechos pueden no ser el tema más importante de las negociaciones de Doha sobre el sector, al menos según la petición plurilateral o las propuestas de negociación, que están más bien centradas en los obstáculos existentes en esferas en que se permite la competencia. No obstante, la concesión de derechos exclusivos para la prestación comercial de servicios es una limitación del acceso a los mercados con arreglo al artículo XVI.

74. Como se señala en la sección V, varios países han tendido a limitar los derechos reservados o incluso a eliminarlos en algunos casos. Además, la competencia real a veces es mayor que la contemplada en la ley. Debido a la disparidad existente entre la legislación y lo que está permitido en la práctica, puede haber incertidumbre acerca de si las situaciones de competencia efectiva permitidas en la actualidad seguirán existiendo en el futuro.

75. En otros casos, los derechos reservados no están claramente delineados, lo cual puede poner en duda la capacidad de todos los proveedores de suministrar determinados servicios y deja un margen para decisiones discrecionales. Por ejemplo, algunos países definen los servicios reservados simplemente en términos de las actividades del proveedor público, y en otros casos incluyen una referencia general a cartas y/o paquetes, pero sin indicar el peso, el precio o el nivel de servicio previsto (por ejemplo, no se aclara si el monopolio se aplica a los servicios postales básicos o a los servicios de entrega urgente). Incluso en otros casos, algunos derechos monopolísticos pueden estar definidos en términos excesivamente amplios en relación con los objetivos del servicio universal.

81 Ianni (2008), páginas 411-412; Segni y Ianni (2004). 82 En Ianni (2008), Segni y Ianni (2004), y Banco Mundial y UPU (2001) se describe la experiencia de otros países en desarrollo en lo que respecta a la reforma del sector. Los países mencionados en esos estudios son Azerbaiyán, el Brasil, Costa Rica, Guatemala, Indonesia, Marruecos, Tanzanía y Trinidad y Tabago. 83 Los términos "obstáculos al comercio" o "restricciones al comercio" se emplean aquí para referirse en general a las medidas que pueden tener un efecto negativo en el comercio y no únicamente a las limitaciones del acceso a los mercados o del trato nacional que se abordan en los artículos XVI y XVII del AGCS.

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76. Se plantean en el sector otros interrogantes con respecto al comportamiento de los monopolios en relación con los servicios no reservados. Esos interrogantes se deben al temor de que se adopten prácticas anticompetitivas (subvenciones cruzadas) o medidas con las cuales el Estado puede seguir concediendo un trato especial a los proveedores nacionales similares (por ejemplo, mediante controles de precios y recargos, en el trato en la aduana, etc.). La falta de un organismo independiente de reglamentación y la falta de separación en la esfera contable también suscita mucha preocupación en varios mercados (por ejemplo, las entidades postales a veces conceden licencias y aprueban reglamentos o incluso imponen gravámenes a sus competidores privados). Los requisitos excesivamente engorrosos en materia de licencias para realizar actividades competitivas que no están comprendidas en la prestación del servicio universal son otro obstáculo importante.

77. Además, los proveedores a veces son objeto de medidas discriminatorias análogas a las que se han observado en otros sectores; cabe mencionar, por ejemplo, la imposición de gravámenes, cargas o derechos y restricciones a la inversión (la limitación de la participación extranjera en el capital social), y requisitos sobre empresas conjuntas y la constitución de sociedades a nivel local. Otro obstáculo existente en el sector de los servicios postales consiste en impedir que las empresas extranjeras de servicios de entrega urgente presten servicios de recogida, reparto y despacho de aduana. Esto complica el suministro de servicios integrados y reduce la eficiencia de esas empresas, lo cual a su vez acarrea costos para los usuarios. En otros casos se prohíbe a las empresas de servicios de entrega urgente que se encarguen del reparto de correspondencia a nivel nacional (incluido el tramo nacional de los envíos internacionales). Ello puede reducir la viabilidad de su presencia en determinados mercados y, entre otras cosas, limitar las inversiones extranjeras directas.

78. Por último, cabe señalar que los obstáculos e ineficiencias en muchas otras esferas, sea el despacho de aduana o el transporte (por ejemplo, las restricciones del tráfico aéreo), afectan en gran medida a los proveedores que utilizan intensivamente esos servicios. Las demoras excesivas en la aduana perjudican a las empresas de servicios de entrega urgente, para las que la capacidad de garantizar la fecha u hora de entrega tiene importancia crucial. En algunos países, las restricciones del peso o el valor de los envíos también afectan a esas empresas; esto ocurre, por ejemplo, si sólo pueden enviar artículos de peso inferior a determinado límite o no tienen acceso a trámites acelerados de aduana.

79. No obstante, la situación actual del mercado en muchas economías parece indicar que, no obstante esos impedimentos, hay un amplio margen para asumir nuevos compromisos con respecto a los servicios postales y de mensajeros o mejorar los compromisos existentes.

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ANEXO

Información adicional sobre la reforma de los servicios postales en la UE

Además de la liberalización, las Directivas de la UE sobre los servicios postales también abarcan varios otros aspectos con objeto de establecer normas comunes para el crecimiento del mercado postal interno de la Unión y mejorar la calidad de los servicios. Por ejemplo, la Directiva dispone que todos los Estados miembros suministrarán un servicio postal universal a todos los usuarios que comprenda por lo menos una entrega y una distribución cinco días por semana, y les proporcionarán un servicio postal permanente de calidad determinada en todo el territorio. Estipula además que las tarifas de los servicios universales estarán basadas en los costos y serán transparentes y no discriminatorias. Las subvenciones cruzadas del sector reservado al sector abierto a la competencia se limitarán al cumplimiento de las obligaciones de prestar un servicio universal. Los proveedores del servicio universal aplicarán principios transparentes de contabilidad de los costos por separado y mantendrán cuentas separadas para los servicios universales reservados y no reservados y para los servicios no universales. Los Estados miembros también establecerán autoridades de reglamentación independientes de los proveedores de servicios postales.

Las Directivas disponen asimismo que los Estados miembros podrán constituir un fondo de compensación para asegurar la prestación del servicio universal, si la obligación de prestar ese servicio constituye una carga injusta para el proveedor. Si bien varios miembros han adoptado disposiciones para la creación de ese fondo, para fines de 2008 sólo un Estado miembro lo había establecido.

Otra cuestión comprendida en el alcance de las Directivas es el acceso a las redes de distribución de los servicios postales, aunque no se establece ninguna norma específica al respecto. Los Estados miembros tienen políticas diferentes acerca de si el proveedor dominante debe otorgar acceso a terceros a su red de distribución, y en qué condiciones, aunque en general tienden a otorgar acceso a los competidores. La falta de acceso a la infraestructura de los servicios postales puede constituir un obstáculo importante al logro de una competencia efectiva en el mercado de esos servicios.1 Para fines de 2008, 10 Estados miembros (entre ellos, Alemania, España, el Reino Unido y Francia) habían otorgado a sus autoridades de reglamentación el derecho de exigir el acceso a la red de distribución de los servicios postales públicos en circunstancias apropiadas. Esa disposición puede referirse al acceso a los centros de clasificación de la correspondencia recibida y enviada o a los servicios de distribución. Las condiciones de acceso (por ejemplo, puntos de acceso y tarifas) pueden ser reglamentadas ex ante por las autoridades competentes, o pueden ser negociados entre las partes, y las autoridades de reglamentación únicamente intervienen si las partes no llegan a un acuerdo. Otra cuestión conexa es la de la infraestructura de los servicios postales, como los apartados postales (casillas de correo) y las bases de datos sobre direcciones pero a este respecto los Estados miembros han hecho menos progresos.2

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1 Ecorys (2008), página 19. 2 CE (2008a), páginas 19-21.

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Cuadro A-1. Características de los servicios postales en 2008

Miembro Porcentaje de la Porcentaje de la Porcentaje de la Numero de población cuya población que población sin artículos correspondencia se debe recoger la acceso a postales entrega a domicilio correspondencia servicios enviados por en una oficina de postales habitante correos (promedio) Alemania 100 0 0 - Angola 15 53 32 0.03 Argentina 93 4 3 14 Armenia 98 2 0 2.3 Australia 99,5 0,5 0 254* Austria 99 1 0 - Bahrein 100 0 0 72* Bangladesh 100 0 0 0,8* Barbados 100 0 0 152* Benin 7 83 10 0,7 Bolivia 45 35 20 0,4 Botswana 0 100 0 - Brasil 79 21 0 45* Bulgaria 90 10 0 18 Burkina Faso 2* 100 0 0,2 Burundi 2 22 76 0,1 Cabo Verde 20 80 0 1,7 Camboya 60 - - 0,1 Camerún - - - - Chad 2 20 78 - Chile 87 13 0 20 China - - - 19 Chipre 97 3 0 82 Colombia 74 24 2 0,4 Congo 3,4 0 96,6 0,2* Corea, Republica de 99,9 0,1 0 - Costa Rica 97 1 2 5,8 Croacia 75 25 0 72 Cuba 97 3 0 12 Dinamarca 100 0 0 - Djibouti 3* 97* 0* 0,5 Ecuador 65 20 15 0,2 Egipto 99 1 0 3 El Salvador 95 5 0 1,3 Emiratos Árabes Unidos - - - 69* Eslovenia 100 0 0 537 España 99 1 0 -

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Miembro Porcentaje de la Porcentaje de la Porcentaje de la Numero de población cuya población que población sin artículos correspondencia se debe recoger la acceso a postales entrega a domicilio correspondencia servicios enviados por en una oficina de postales habitante correos (promedio) Estados Unidos 89,6 10,4 0 621 Estonia 97 3 0 184 Ex República Yugoslava de 100 0 0 18 Macedonia Fiji 20 75 5 - Filipinas 85 13 2 1,8* Finlandia 99 0,07 0 536 Francia 100 0 0 - Georgia 100 0 0 0,4 Ghana 7 93 0 1,2 Grecia 100 0 0 61 Guatemala 91 8,5 0,5 3,4 Guinea 0,8 65 34,2 - Guinea-Bissau 15 80 5 0,01 Hong Kong, China 99 1 0 - Hungría 100 0 0 170* India 100 0 0 - Indonesia 75 25 0 1,9 Irlanda 100 0 0 195 Islas Salomón 30 60 10 - Israel 100 0 0 97 Italia 99 1 0 106 Jamaica 50 50 0 - Japón - - 0 166 Jordania 55 42 3 - Kenya - 100 0 2,4 Kuwait 39 60 1 - Letonia 100 0 0 65 Lituania 99,9 0,1 0 55 Luxemburgo 100 0 0 485 Macao, China - - - - Madagascar 80 5 15 - Malasia 94 1 5 44 Malawi 1 99 0 - Maldivas 88 12 0 3,6 Malí - 7* 6,1 0,2* Malta 100 0 0 164 Marruecos - - - 8,8* Mauricio 97 3 0 48*

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Miembro Porcentaje de la Porcentaje de la Porcentaje de la Numero de población cuya población que población sin artículos correspondencia se debe recoger la acceso a postales entrega a domicilio correspondencia servicios enviados por en una oficina de postales habitante correos (promedio) México 90 5 5 8,5 Moldova 98 2 0 9,3* Mongolia 19,9 23,1 61,4 6,7* Mozambique - - - 0,1 Myanmar - - - 1,7 Namibia 0 100 0 - Nepal - - 0 2,6 Níger 2 30,7 67,3 0,2 Nigeria 36,6 61,7 1,6 - Noruega 100 - - 546 Países Bajos 100 0 0 - Pakistán 95 5 0 2 Panamá 20 75 5 3* Papua Nueva Guinea 0 27* 73* 0,5* Paraguay 72* 10* 18* 0,3 Perú 85 5 10 0,6 Polonia 99,8 0,2 0 62 Portugal 100 - 0 165 Qatar 0 100 0 - Reino Unido 100 0 0 315 Republica Checa 99,9 - 0,05 266 Republica Democrática del 5 15 80 0 Congo Republica Dominicana 85 10 5 - República Eslovaca 99 1 0 100* Republica Kirguisa - - - 4,3 Rumania 99,9 0,1 0 29 Rwanda 0 100 0 0,2 San Cristóbal y Nevis 89,5 6 4,5 47 Senegal 100 0 0 - Sierra Leona 95 5 0 0,02 Singapur 100 0 0 - Sudáfrica 64,9 15,3 19,8 - Suecia 99,6 0,5 - - Suiza 100 0 0* 701 Swazilandia 0 100 - - Tailandia 94 6 0 29 Tanzanía 0 100 0 - Togo - 90 10 0,2*

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Miembro Porcentaje de la Porcentaje de la Porcentaje de la Numero de población cuya población que población sin artículos correspondencia se debe recoger la acceso a postales entrega a domicilio correspondencia servicios enviados por en una oficina de postales habitante correos (promedio) Tonga - 100 0 0,5 Trinidad y Tabago 87 9 4 - Túnez 90 10 0 13 Turquía 97 3 0 16 Ucrania - - 0 36 Uganda 5 85 10 0,2* Uruguay - - - 7,9 Venezuela 99,9 0,1 0 4,3 Zambia 30 60 10 0,4* Zimbabwe 57 43 0 1,9 Nota: * Datos relativos a 2007. Fuente: UPU.

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