Innst. 620 L (2020–2021) Innstilling Til Stortinget Fra Kommunal- Og Forvaltningskomiteen

STORTINGET

Innst. 620 L (2020–2021) Innstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen

Prop. 86 L (2020–2021)

Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomi- ter Erna Solberg og sametingspresident Sven-Roald Ny- teen om Endringer i sameloven mv. (konsultasjo- stø, undertegnet 11. mai 2005. Prosedyrene gjelder ku n ner) direkte for konsultasjoner med Sametinget, men prinsippene i prosedyrene anvendes også når det er en folkerettslig plikt til å konsultere andre samiske interesser . Sametinget har også inngått egne avtaler om mer spesi- Til Stortinget fikke prosedyrer med enkelte statlige organer og enkelte kommuner og fylkeskommuner. 1. Sammendrag Arbeids- og inkluderingsdepartementet gjennom- førte i 2007 en undersøkelse om praktiseringen av og er- 1.1 Innledning faringene med konsultasjonsprosedyrene. Undersøkel- I proposisjonen fremmes forslag til endringer i sa- sen viste at det har blitt enklere for statlige instanser å meloven og offentleglova. kontakte Sametinget i aktuelle saker. De statlige instan- I proposisjonen vises det til at det gjenoppnevnt e sene har fått mer kunnskap om samiske forhold, og Sa- samerettsutvalget leverte sin utredning NOU 2007:1 3 metinget har fått styrket kjennskap til rutiner i statsfor- Den nye sameretten i desember 2007. Utvalget foreslo valtningen. Både Sametinget og statlige instanser opp- blant annet en ny lov om saksbehandling og konsulta- fatter konsultasjonsprosedyrene som relasjonsbyggen- sjoner for tiltak som kan få virkning for naturgrunnlaget de. I tillegg viser flere departementer til at regjeringen, i i de tradisjonelle samiske områdene i Norge. saker der det gjennomføres konsultasjoner, har bedre Utvalget begrunner lovforslaget med Norges folke- grunnlag for sine avgjørelser. rettslige plikt til å konsultere samene i saker som angå r Det vises i proposisjonen til at gode konsultasjons- dem. Konsultasjonsordningen skal sikre at Sametinget prosedyrer vil kunne sikre en smidigere og raskere gjen- og samene får ta del i beslutningsprosesser i saker som nomføring av de aktuelle tiltakene. Beslutninger so m kan få betydning for samiske interesser. Konsultasjone r mangler legitimitet, enten i lokalsamfunn eller det in- skal gjennomføres med målsetting om å oppnå enighet ternasjonale samfunn, vil kunne være vanskelige å få om foreslåtte tiltak, men uten at det er en plikt til at kon- gjennomført. Resultatet av manglende legitimitet vi l sultasjonene må resultere i enighet. En forutsetning fo r også kunne være at det blir nødvendig med «ekstrarun- reelle konsultasjoner er tidlig involvering, at partene ut- der» som forlenger og fordyrer prosessene. Gode kon- veksler informasjon og vurderinger, og at det ikke gjøres sultasjonsordninger vil også kunne bidra til å styrke Sa- realitetsbeslutninger før konsultasjonene tar til. metingets legitimitet, og vil kunne føre til en bedre for- Det vises i proposisjonen til at dagens prosedyrer ståelse for situasjonen og behovene i samiske samfunn. fo-r konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sa Kommunal- og moderniseringsdepartementet har metinget ble fastsatt ved kongelig resolusjon 1. jul i fått en rekke spørsmål som viser at det er behov for å 2005. Til grunn for prosedyrene ligger konsultasjonsav- klargjøre hvor langt konsultasjonsplikten rekker, hve m talen mellom daværende kommunal- og regionalminis- som skal konsulteres, og hvordan konsultasjonene ska l 2 Innst. 620 L – 2020–2021 gjennomføres. Flere har også i høringen av NOU dende konsultasjonsprosedyrer og departementets vur- 2007:13 pekt på behov for å klargjøre enkelte sider av deringer. konsultasjonsordningen. Innledningsvis i proposisjonens punkt 2 gir depar- Det vises i proposisjonen til at departementet ikke tementet en oversikt over bakgrunnen for lovforslaget. ønsker å utarbeide en egen detaljert lov om konsultasjo- Oversikten inkluderer en presentasjon av hovedforsla- ner og saksbehandling slik utvalget foreslår, men mener gene i NOU 2007:13, en overordnet oversikt over hø- det er mer hensiktsmessig å ta inn overordnede bestem- ringsuttalelsene og departementets vurdering av lovfor- melser om konsultasjoner i et eget kapittel i lov 12. juni slagets geografiske og saklige avgrensning. Departe- 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsfor- mentet foreslår at reglene om konsultasjoner skal gjelde hold (sameloven). For statlig nivå foreslår departemen- i saker som kan ha direkte betydning for både de mate- tet å lovfeste hovedprinsippene i konsultasjonsplikten, rielle og ideelle sidene ved samisk kultur. Dette er i tråd mens de nærmere regler om gjennomføring av konsul- med de folkerettslige forpliktelsene til å konsultere. For tasjonene skal gis i forskrift. saker som gjelder ideell kulturutøvelse, vil konsulta- For kommuner og fylkeskommuner foreslår depar- sjonsreglene kunne komme til anvendelse i hele landet. tementet en overordnet lovforankring av konsulta- For saker som gjelder naturgrunnlaget for kulturen, sjonsplikten. Departementet har utarbeidet en veileder foreslår departementet at reglene skal gjelde for tiltak og beslutninger som planlegges iverksatt i tradisjonelle om gjennomføring av konsultasjoner for kommuner og samiske områder, eller som kan få virkning på samisk fylkeskommuner. Formålet med veilederen er å gi kom- materiell kulturutøvelse i slike områder. Departemen- munene og fylkeskommunene et praktisk hjelpemiddel tet omtaler også konsultasjonene med Sametinget og ved gjennomføring av konsultasjonsplikten etter same- Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). loven. Veilederen er ikke rettslig bindende, og den på- I proposisjonens punkt 3 beskriver departementet legger ikke kommunene og fylkeskommunene bestem- høringsprosessen for Prop. 116 L (2017–2018) te løsninger, organisering mv. Det er stor variasjon mel- Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner). Høsten lom kommuner, sakstyper og om samene er i flertall el- 2018 fremmet regjeringen Prop. 116 L (2017–2018) ler mindretall i kommunen. I veilederen er det derfor Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner), som en tatt høyde for at det kan foretas tilpasninger ut fra ulike oppfølging av samerettsutvalgets utredning. I proposi- behov i kommunene og fylkeskommunene. sjonen foreslo departementet et eget kapittel i samelo- Veilederen er utarbeidet i samråd med KS og i konven om konsultasjoner. sultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftssa- Stortinget vedtok 9. mai 2019 å sende proposisjo- mers Landsforbund (NRL). Departementet har også nen tilbake til regjeringen, og anmodet regjeringen om hatt innspillsmøter med kommuner og fylkeskommu- å sende forslaget til endringer i sameloven ut på almin- ner i Troms og Finnmark, Nordland og Trøndelag un- nelig høring, før saken fremmes for Stortinget til ny be- derveis i arbeidet med veilederen. handling. Bakgrunnen var at det var gått lang tid siden I departementets lovforslag er flere av utvalgets for- samerettsutvalgets utredning var på høring. I tillegg ba slag til bestemmelser ikke tatt med. Det gjelder for ek- flertallet i Stortingets kommunal- og forvaltningskomi- sempel bestemmelser om departementenes og Same- té om at utkast til veileder, som ble varslet i proposisjo- tingets rolle i konsultasjonene, og bestemmelser om sa- nen, skulle være klar på samme tidspunkt og høres sam- ker som behandles i regjeringen. Departementets for- tidig med proposisjonen, jf. Innst. 253 L (2018–2019). slag skal legge til rette for mer effektive og bedre konsul- I tråd med Stortingets anmodning, utarbeidet de- tasjoner mellom offentlige myndigheter og Sametinget partementet en veileder for kommuner og fylkeskom- og andre berørte samiske interesser. Lovregler og utfyl- muners konsultasjoner med berørte samiske interesser lende bestemmelser i forskrift skal bidra til større forut- i samråd med KS og i konsultasjoner med Sametinget og sigbarhet og mer effektive konsultasjoner. Gode konsul- Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL). tasjoner vil også kunne sikre de offentlige instansene Den 29. november 2019 sendte regjeringen saken bedre beslutningsgrunnlag. Lovreglene vil erstatte Pro- på høring sammen med utkast til veileder med hørings- sedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter frist 29. februar 2020. og Sametinget, stadfestet i kongelig resolusjon 1. juli De fleste høringsinstansene gir uttrykk for at det er 2005, og vil i all hovedsak videreføre innholdet i prose- gode grunner til å lovfeste konsultasjonsplikten, og stil- dyrene. ler seg positive til at dette gjøres gjennom en endring av Hovedinnholdet i konsultasjonsplikten danner sameloven. De fleste høringsinstansene er også enige i grunnlag for disposisjonen i proposisjonen. Med unn- departementets vurdering av at Norge – som konven- tak av proposisjonens punkt 3, inneholder hvert hoved- sjonspart – må sørge for mekanismer som sikrer at kom- punkt i proposisjonen samerettsutvalgets forslag, syns- munale og fylkeskommunale organer gjennomfører punkter fra høringen, vurderinger av folkeretten, gjel- konsultasjoner etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6. Innst. 620 L – 2020–2021 3

Flere fremhever dessuten at lovforslaget vil sørge for i hovedsak gjeldende konsultasjonsprosedyrer, og for- gode prosedyrer for å ivareta samiske hensyn på et tidlig slaget innebærer dermed ubetydelige administrative og stadium. økonomiske konsekvenser for staten. Høringsinstanser som har gått imot forslaget gir ut- Det vises i proposisjonen til at for fylkeskommuner trykk for at lovforslaget er for lite detaljert og skaper og kommuner vil forslaget kunne gi noe økt arbeidsbyr- usikkerhet, og at forslaget vil føre til økt saksbehand- de og saksbehandlingstid i enkelte saker, slik noen hø- lingstid og økte kostnader for både kommuner og næ- ringsinstanser gir uttrykk for. Det er usikkert hvor man- ringsliv. ge saker det vil omfatte, men omfanget er trolig begren- Det gis i proposisjonen en generell omtale av hø- set. Mange kommuner og fylkeskommuner har allerede ringsinnspillene. etablert ordninger for dialog og samarbeid med samis- Når det gjelder veilederen, viser de fleste høringsin- ke interesser. Loven og veilederen vil gjøre plikten klare- stansene til at veilederen i stor grad tar opp de temaene re og enklere å gjennomføre i praksis. Tidlig involvering som er viktige for å veilede kommuner og fylkeskom- av samiske interesser vil kunne føre til mer effektive pro- muner ved gjennomføring av konsultasjoner. sesser, og slik sett bidra til at det samlede arbeidet med Det gis i proposisjonen en omtale av konsultasjoner en sak blir mindre. Det er derfor usikkert hva som blir med Sametinget og NRL. nettokostnaden for kommunesektoren. Departementet I proposisjonen viser departementet til at spørsmå- vil vurdere dette spørsmålet nærmere hvis det viser seg lene som løftes fram i høringsrunden allerede – eller i at den samlede arbeidsbyrden øker vesentlig når kom- det alt vesentlige – er grundig drøftet og begrunnet i munesektoren får erfaring med hvordan den nye kon- proposisjonen. I lys av høringsuttalelsene har departe- sultasjonsplikten fungerer. mentet på nytt vurdert enkelte spørsmål i proposisjo- I proposisjonens punkt 12 har departementet gitt nen. Dette gjelder: Proposisjonens pkt. 3.3.1 Nærmere merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget. om regulering av konsultasjonsplikten, pkt. 3.3.2 Behov for særskilte fristbestemmelser?, pkt. 3.3.3 Nærmere om 1.2 Regulering av konsultasjonsplikten forslaget til § 1-1 og forholdet til folkeretten, pkt. 3.3.4 Departementet har etter en samlet vurdering kom- Valg av formulering – «i god tro» eller «med god vilje»? met til at det er klart mest hensiktsmessig å lovfeste og pkt. 3.3.5 Særskilt om forslag til endringer i offentle- overordnede regler om konsultasjoner i sameloven. Vi- glova § 19. Det vises til proposisjonen for nærmere om- dere foreslår departementet en hjemmel for å gi nær- tale. mere regler i forskrift, jf. forslagets § 4-8. Videre gir departementet en overordnet oversikt Dagens konsultasjonsprosedyrer gjelder kun for over det folkerettslige grunnlaget for konsultasjonsplik- statlige myndigheter. Departementet foreslår å innføre ten (proposisjonens punkt 4). Departementet drøfter en overordnet forankring av plikten til å konsultere for også konsultasjonsplikten opp mot samenes rett til kommuner og fylkeskommuner. Etter departementets selvbestemmelse. Retten til selvbestemmelse innebærer vurdering vil konsultasjonsplikten på disse forvalt- noe mer enn en rett til å bli konsultert. Samtidig er ret- ningsnivåene langt på vei kunne gjennomføres ved jus- ten til å bli konsultert et sentralt element i gjennomfø- teringer i allerede etablerte medvirkningsordninger og ringen av selvbestemmelsesretten, på områder hvor saksbehandlingsprosesser. både samer og andre er berørt av det aktuelle tiltaket. Departementet legger også opp til en videreføring I proposisjonens punkt 5–10 gjennomgås de ulike av kravet om at konsultasjoner skal gjennomføres i god hovedtemaene: tro og med formål om å oppnå enighet, slik det følger av – Regulering av konsultasjonsplikten (punkt 5) gjeldende konsultasjonsprosedyrer og av de folkeretts- – I hvilke saker og på hvilket stadium i saksprosessen lige forpliktelsene, jf. forslagets § 4-6. skal det konsulteres? (punkt 6) – Hvem har plikt til å konsultere? (punkt 7) 1.2.1 Generelt om regulering av konsultasjoner – Hvem skal konsulteres? (punkt 8) Utgangspunktet er at folkeretten ikke pålegger sta- – Virkningen av brudd på konsultasjonsreglene ten å etablere lovregler om myndighetenes konsultasjo- (punkt 9). ner med representanter for samiske interesser. ILO- – Behov for særskilte saksbehandlingsregler mv. konvensjon nr. 169 artikkel 6 krever likevel at konsulta- (punkt 10) sjoner skal skje ved «hensiktsmessige prosedyrer». Det Se nærmere omtale av hovedtemaene nedenfor. må derfor antas at det stilles krav om at det etableres faste ordninger for konsultasjoner. ILO har i flere sammen- I proposisjonens punkt 11 redegjør departementet henger pekt på behovet for å etablere mekanismer som for de økonomiske og administrative konsekvensene av sikrer at konsultasjoner med berørte urfolk skjer på en forslaget. For statlige myndigheter viderefører forslaget systematisk og koordinert måte. ILO har også uttrykt 4 Innst. 620 L – 2020–2021 som et mål at statene etablerer lovregler om konsulta- ge. Gjennom lovreglene vil de folkerettslige forpliktelse- sjoner i nasjonal lovgivning. ne kunne tilpasses nasjonale forhold. Regjeringen har besluttet at FNs bærekraftsmål ut- Utvalget har i sitt forslag til lovregler lagt opp til en gjør det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids stør- egen lov om saksbehandling og konsultasjoner. Depar- ste nasjonale og globale utfordringer. tementet mener at bestemmelser om konsultasjoner Bærekraftsmål 16 handler om fred, rettferdighet og heller bør tas inn i sameloven. I sameloven er det regler velfungerende institusjoner. Konsultasjonsloven bidrar om blant annet Sametingets rolle og oppgaver og valg til til å oppfylle delmål 16.7 som handler om å «sikre lyd- Sametinget. I loven er det dermed fastsatt viktige demo- høre, inkluderende, deltakelsesbaserte og representati- kratiske virkemidler for det samiske samfunnet, og be- ve beslutningsprosesser på alle nivåer». Som urfolk har stemmelser om konsultasjoner mellom myndighetene samene rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte og samiske interesser passer naturlig inn i sameloven. betydning for dem. Konsultasjoner skal sikre at samiske Departementet legger opp til at hovedprinsippene interesser kommer tidlig inn i prosessene, og at de har om konsultasjonsplikten tas inn i et eget kapittel i same- mulighet til å påvirke beslutningene. Forslaget om lov- loven, mens nærmere regler om gjennomføringen av festing av statens konsultasjonsplikt, med en egen be- konsultasjonsplikten gis i forskrift. En slik løsning vil stemmelse som forankrer fylkeskommuner og kommu- ivareta behovet for fleksibilitet. Samtidig bidrar en slik ners plikt til å konsultere, legger til rette for mer effekti- løsning til klarhet i innholdet i og omfanget av konsul- ve og bedre konsultasjoner mellom offentlige myndig- tasjonsplikten i en norsk kontekst. Tydelige, overordne- heter og Sametinget eller andre berørte samiske interes- de lovregler om konsultasjoner vil bidra til forenkling og en mer forutsigbar situasjon for konsultasjonsparte- ser. ne. I spesielle tilfeller hvor det er behov for mer detaljer- Det er et viktig utgangspunkt at staten må sørge for te regler, kan lovreglene suppleres med forskriftsbe- å ha ordninger som sikrer at det blir gjennomført kon- stemmelser. Se punkt 5.4.3 om regulering av konsulta- sultasjoner i saker som påvirker samiske interesser di- sjonsplikt for kommuner og fylkeskommuner. rekte. Den folkerettslige plikten er et moment i vurde- Reglene om konsultasjoner i sameloven vil gjelde ringen av om det bør etableres lovregler om konsulta- ved siden av saksbehandlingsreglene i forvaltningslo- sjoner. I tillegg er erfaringen med praktiseringen av ven og bestemmelser i sektorlovgivningen som skal iva- dagens ordning med avtalebaserte prosedyrer av betyd- reta samiske hensyn. Departementet foreslår at det tas ning. inn en egen bestemmelse om forholdet til forvaltnings- I gjeldende konsultasjonsprosedyrer og i veilederen loven og annen lovgivning i § 4-10 i samelovens kapittel til prosedyrene er det gitt få føringer for hvilke andre ak- om konsultasjoner. tører enn Sametinget som vil kunne ha rett til å bli kon- Departementet legger til grunn at beslutninger som sultert i bestemte saker. Det er heller ikke klarlagt hvor- gjøres i forbindelse med konsultasjoner ikke vil være dan kommuner og fylkeskommuner skal bidra til opp- enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan derfor ikke fyllelsen av statens folkerettslige plikt til konsultasjoner påklages. Derimot kan det endelige vedtaket i en sak det med representanter for berørte samiske interesser. En har blitt konsultert om bli påklaget, dersom vilkårene gjennomgang og revidering av dagens konsultasjons- for å klage er oppfylt, jf. forvaltningsloven § 28. ordning gir en anledning til å oppnå større klarhet i disse spørsmålene. Departementet har vurdert flere alter- 1.2.2 Bestemmelse om forholdet til folkeretten nativer for hvordan dette kan gjøres. Departementet foreslår at det tas inn en bestem- I valget av reguleringsmåte kan det pekes på enkelte melse i samelovens første kapittel om forholdet mellom fordeler ved å videreføre en avtalebasert ordning. En av- lovens regler og folkeretten. Liknende bestemmelser er talebasert løsning gir stor grad av fleksibilitet og vil kun- tatt inn i lover som regulerer forhold av betydning for ne fange opp variasjoner i behov. Dette er et moment samiske interesser, som for eksempel Finnmarksloven, som særlig gjør seg gjeldende for kommunale og fylkes- mineralloven, naturmangfoldloven, lakse- og innlands- kommunale organer. En avtalebasert løsning kan også fiskloven og reindriftsloven. føre til at viljen til å gjennomføre reglene vil være større. Sameloven regulerer helt sentrale spørsmål for det På den annen side kan fleksibiliteten i avtaleformen samiske samfunnet, som Sametingets funksjon og opp- gi enkelte utfordringer med hensyn til fragmentert re- gaver og forvaltning av samiske språk. gelverk. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at sa- Lovfesting av regler om konsultasjoner har klare meloven § 1-1 får et nytt andre ledd, som regulerer for- fordeler. Lovfesting vil føre til at reglene blir mer tilgjen- holdet mellom lovens regler og folkeretten. gelige for organer som har plikt til å konsultere, og for de Bestemmelsen er utformet etter mønster av Finn- aktørene som har konsultasjonsrett. Lovfesting vil også marksloven § 3, og slik at den innebærer en begrenset føre til at de folkerettslige forpliktelsene blir mer synli- inkorporering av ILO-konvensjon nr. 169. Dette følger Innst. 620 L – 2020–2021 5 av formuleringen om at loven skal gjelde «med de be- om at partene skal ha prosesser med formål om å oppnå grensinger» som følger av ILO-konvensjon nr. 169. enighet. Henvisningen til ILO-konvensjon nr. 169 vil ikke gi Eksempler på saker som det kan være aktuelt å kon- grunnlag for en utfylling av loven med bestemmelser fra sultere om på kommunalt og fylkeskommunalt nivå, konvensjonen, dersom det skulle vise seg at loven mang- kan være utarbeidelse av regionale eller lokale forskrif- ler bestemmelser av et visst innhold. Dette vil være en ter, eller administrative tiltak som særlig berører samis- oppgave for lovgiver. ke interesser. I praksis vil det bare unntaksvis være aktu- Sameloven inneholder i all hovedsak bestemmelser elt å konsultere med Sametinget om enkeltsaker, etter- om Sametinget og om samiske språk. Etter forslaget i som Sametinget har innsigelsesmyndighet etter plan- denne proposisjonen vil sameloven også få et eget ka- og bygningsloven. Det vil derimot kunne være aktuelt å pittel om konsultasjoner. Etter departementets vurde- konsultere med reinbeitedistrikter og representanter ring vil henvisningen til ILO-konvensjon nr. 169 pri- for lokale samiske interesser. Det gis i proposisjonen en mært ha betydning for bestemmelsene om konsultasjo- omtale av ulike saker. ner. Bestemmelsene i lovforslaget anses å være i tråd Det vises i proposisjonen til at ved valget av regule- med forpliktelsene i ILO-konvensjon nr. 169. ringsmåte for kommuner og fylkeskommuner må en- Bestemmelsen i andre punktum skal forstås slik at kelte grunnleggende hensyn tas i betraktning. Kommu- folkerettens regler vil være viktige når lovens regler skal ner og fylkeskommuner er ikke direkte underlagt stats- tolkes og utfylles. Den må også forstås slik at folkeretten forvaltningen. i enkelte tilfeller kan legge begrensinger på hvordan Når det skal innføres en generell konsultasjonsplikt myndigheten etter loven kan utøves, selv der lovens for kommuner og fylkeskommuner, må en slik plikt en- ordlyd tilsynelatende gir stor frihet. ten fastsettes i lov eller ved at kommunene og fylkes- Henvisningen til statens folkerettslige forpliktelser kommunene inngår en forpliktende avtale om konsul- vil også gjelde forpliktelser om minoriteter og urfolk tasjoner om samiske interesser. som Norge påtar seg i fremtiden. Prinsippene for statlig styring av kommunesekto- Det gis i proposisjonen en omtale av FNs erklæring ren taler for styringsformer basert på dialog. Departe- om urfolks rettigheter som også inneholder bestem- mentet viser for øvrig til Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og melser om minoriteter og urfolk. kommune – styring og samspel, der det er uttalt følgen- de under punkt 2.3 Mål for statleg styring: 1.2.3 Regulering av konsultasjonsplikten for kommuner og fylkeskommuner «Staten vil ha eit breitt spekter av mål, og nokre av dei statlege måla vil gje behov for statleg styring som Det vises i proposisjonen til at det må antas at state- avgrensar fridomen til kommunar og fylkeskommunar. ne er gitt en betydelig skjønnsmargin når det gjelder det […] nærmere innholdet i konsultasjonsmekanismene og Det er eit ansvar for statlege myndigheiter å sikre hvordan disse skal komme til anvendelse for ulike typer omsynet til samar som urfolk og nasjonale minoritetar. saker. Det må på den bakgrunn antas at det heller ikke Staten skal verne om eksistensen og identiteten til ulike etniske, religiøse og språklege grupper med langvarig er nødvendig for oppfyllelsen av ILO-konvensjon nr. tilknyting til Noreg og leggje tiløva til rette for at deira 169 artikkel 6 at det etableres like regler for alle organer kultur, identitet og eigenart kan vidareutviklast. Det som vil kunne omfattes av konsultasjonsplikten i artik- særlege statlege ansvaret for å vareta omsynet til samar kel 6. og nasjonale minoritetar er ein konsekvens av internasjonale avtalar og nasjonale rettsreglar. Samstundes Dagens system for dialog mellom samiske interes- legg staten til grunn at kommunane og fylkeskommu- ser og kommuner/fylkeskommuner bygger dels på avta- nane på eige initiativ også vil følgje opp nasjonale retts- ler om samarbeid, dels på lovgivning om Sametingets reglar og dei internasjonale menneskerettskonvensjo- myndighet på bestemte områder og dels på lovgivning nane som Noreg har forplikta seg til å følgje opp overfor samane som urfolk og overfor dei nasjonale minorite- og ordninger som sikrer samisk medvirkning i kommu- tane.» nale og fylkeskommunale beslutninger. Departementet mener at dagens fragmenterte ord- I Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – ninger ikke i tilstrekkelig grad tilfredsstiller folkerettens nye oppgaver til større kommuner gjentar departemen- krav til «hensiktsmessige prosedyrer» til konsultasjo- tet prinsippet om statlig rammestyring i kapittel 7 For- ner. Det finnes i dag ikke faste ordninger som sikrer at holdet mellom staten og kommunesektoren. kommuner og fylkeskommuner vurderer i hvilke saker Det er store variasjoner mellom kommunene både innenfor eget myndighetsområde det vil kunne fore- med hensyn til størrelse og kompetansemiljø, noe som ligge en folkerettslig plikt til konsultasjoner med repre- tilsier at et generelt krav til kommunale konsultasjoner sentanter for samiske interesser. I tillegg vil departe- må være fleksibelt. mentet påpeke at medvirkningsordningene, foruten Det er videre stor variasjon i behov for konsultasjo- innsigelsesinstituttet, ikke har innebygget elementet ner fra kommune til kommune. 6 Innst. 620 L – 2020–2021

Utgangspunktet for departementets vurdering er at Etter departementets vurdering er det viktig at kon- statens forpliktelser til å konsultere samiske interesser sultasjoner med representanter for samiske interesser etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 ikke vil gjelde di- tilpasses forholdene i den enkelte sak, både med hensyn rekte for kommuner og fylkeskommuner i Norge. Imid- til hvem som er parter, og den nærmere gjennomførin- lertid vil staten som konvensjonspart måtte sørge for gen av konsultasjonene. Regelverket bør derfor være mekanismer som sikrer at det gjennomføres konsulta- fleksibelt og åpne for ulike løsninger i konkrete tilfeller. sjoner også når beslutninger fattes på kommunalt og Når det gjelder den nærmere gjennomføringen av fylkeskommunalt nivå. kommunal og fylkeskommunal konsultasjonsplikt, kan Det avgjørende blir å finne en praktisk og gjennom- det tenkes flere alternative løsninger. Prinsippet om førbar løsning for konsultasjoner på kommunalt nivå rammestyring og hensynet til fleksible løsninger taler innenfor rammen av de folkerettslige forpliktelsene, mot en detaljert regulering i forskrift. Departementet samtidig som hensynet til det kommunale selvstyret har derfor kommet til at nærmere anvisning om gjen- blir ivaretatt. Slike prosedyrer bør tilpasses et nivå som nomføringen av konsultasjoner bør gis gjennom en vei- er hensiktsmessig og effektivt for et kommunalt nivå. leder for kommuner og fylkeskommuner. Ved valg av gjennomføring må hensynet til å unngå En veileder inneholder anbefalinger og råd om unødvendig økt arbeidsbyrde og lengre saksbehand- hvordan en lov, forskrift eller rundskriv kan praktiseres. lingstid i kommunene og fylkeskommunene tas i be- Veilederne er ikke rettslige bindende, og kan ikke påleg- traktning. ge kommunene bestemte løsninger, organisering mv. I Hensynet til fleksibilitet er av særlig betydning for en veileder knyttes regelverket til den praktiske hverda- gen, ofte gjennom eksempler. I dette tilfellet vil det kommuner og fylkeskommuner. Departementet ser at blant annet være aktuelt å beskrive ulike ordninger for en avtalebaserte løsning kan ha den fordelen at den gir medvirkning og hvordan disse kan bidra til å oppfylle stor grad av fleksibilitet og vil kunne fange opp variasjo- konsultasjonsplikten, eventuelt gjennom visse tilpas- ner i behov. I tillegg kan det anføres at dersom kommu- ninger. nene har inngått avtaler og fått være med å utforme Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – Styring dem, vil det kunne bidra til å sikre bedre etterlevelse av og samspel påpeker viktigheten av at ordbruken i skrift- konsultasjonsplikten. lige veiledere til kommunene er slik at pedagogiske og Fleksibiliteten i avtaleformen vil på den annen side andre «mykere» virkemidler ikke fører til sterkere sty- kunne føre til et fragmentert regelverk og en lite forut- ring av kommunene enn de rammene som er lagt til sigbar ordning for de aktørene som skal gjennomføre grunn gjennom lovgivningen. konsultasjoner. I tråd med signalene i meldingen la departementet Etter departementets vurdering er det lite hensikts- opp til å involvere kommunene, gjennom KS, i arbeidet messig å basere en generell kommunal konsultasjons- med veilederen. Konsultasjonsveilederen er derfor utar- plikt på en rekke enkeltavtaler. beidet i samråd med KS. Departementet har i tillegg hatt Departementet foreslår at kommuners og fylkes- innspillsmøter med fylkeskommuner og kommuner i kommuners plikt til å konsultere forankres i sameloven, Troms og Finnmark, Nordland og Trøndelag. Departe- jf. forslagets § 4-4. En slik overordnet forankring i lov vil mentet har også konsultert Sametinget og Norske bidra til at plikten gjennomføres i tråd med de folke- Reindriftssamers Landsforbund (NRL) i arbeidet med rettslige kravene. En slik løsning vil også være godt i tråd veilederen. Veilederen har, i tråd med innstillingen til med prinsippet om rammestyring av kommunesekto- flertallet i Stortingets kommunal- og forvaltningskomi- ren. Et lovfestet krav til konsultasjoner vil også ha den té, vært på høring sammen med proposisjonen, jf. Innst. fordel at kravet blir mer synlig både for kommunene, 253 L (2018–2019). fylkeskommunene og de samiske aktørene. En prosess der kommunene har vært involvert kan På enkelte områder er det etablert ordninger som bidra til at veilederen i større grad møter de praktiske må anses å oppfylle konsultasjonsplikten. Det er derfor behovene for veiledning, bidra til praktisk gjennomfør- aktuelt å unnta visse saksområder eller sakstyper fra de bare løsninger og føre til at veilederen i større grad blir overordnede reglene om konsultasjoner. Sametinget er brukt og sikre en lovpålagt plikt. gitt adgang til å fremme innsigelse etter plan- og bygningsloven § 5-4 til kommuneplanens arealdel og regu- 1.2.4 Nærmere om reguleringen av leringsplan i spørsmål som er av vesentlig betydning for konsultasjonene samisk kultur eller næringsutøvelse. Departementet leg- Konsultasjoner med berørte urfolksgrupper skal i ger til grunn at når Sametinget har innsigelsesadgang et- tråd med artikkel 6 i ILO-konvensjon nr. 169 gjennom- ter plan- og bygningsloven, eller lignende adgang etter føres med sikte på eller formål om å oppnå enighet eller energi- og vassdragslovgivningen, skal Sametinget ikke samtykke. Det pekes i proposisjonen på at det videre er ha konsultasjonsrett etter reglene i sameloven i tillegg. nær sammenheng med kravet om at konsultasjonene Innst. 620 L – 2020–2021 7 skal gjennomføres i god tro. Det viktige er at det etable- elle området. Videre finnes det regler i ulike sektorlover res prosedyrer som gjør at de samiske interessene får en om vektlegging av hensynet til samisk kultur, i tillegg til mulighet til å ha reell innflytelse på prosessen og resul- regler om konsultasjoner og eventuell annen form for tatet. deltakelse i beslutningsprosessene. Myndighetene har Formålet med konsultasjonene skal være å oppnå også mulighet for å stille vilkår for ulike tillatelser. Sam- enighet eller tilslutning fra representanter for den be- let sett vil dette være viktige verktøy for å unngå at det rørte samiske interessen, jf. forslagets § 4-6. kan reises tvil om grensen i FNs konvensjon om sivile og Dagens konsultasjonsprosedyrer bruker begrepet politiske rettigheter (SP) artikkel 27 er overskredet. De- «målsetting» og samerettsutvalget har foreslått ordly- partementet mener på denne bakgrunnen at det ikke er den «med sikte på», mens departementet har valgt å nødvendig å innføre egne regler om informert samtyk- bruke begrepet «formål». Endringen medfører ingen ke avgitt på fritt grunnlag i saker om alvorlige inngrep i innholdsmessig endring, men departementet mener vesentlige deler av samisk kultur. begrepsbruken er mer presis. SP artikkel 27 er dessuten inkorporert i norsk rett At formålet med konsultasjonene skal være å oppnå gjennom menneskerettsloven og vil ved motstrid ha en enighet eller tilslutning fra representanter for den forrang foran bestemmelser i annen lovgivning. Hvis berørte samiske interessen gjelder også når det er to el- problemstillingen skulle bli aktuell, vil man derfor med ler flere motstridende samiske interesser, for eksempel i grunnlag i menneskerettsloven kunne oppstille et krav arealinngrepssaker. Målet for konsultasjonene vil i slike om informert forhåndssamtykke avgitt på fritt grunn- tilfeller ofte være å finne en løsning som i best mulig lag. grad balanserer de motstridende interessene, og å vurdere mulige avbøtende tiltak. Sametinget vil dessuten VARSLING OG OPPSTART AV KONSULTASJONENE være en viktig aktør når det gjelder å vurdere helheten i I utvalgets forslag er det lagt opp til mer detaljerte inngrepet, og om det bør tillates. I saker om arealinn- bestemmelser om varsling og oppstart av arbeidet med grep vil det dessuten være et samspill mellom plikten til aktuelle saker, om departementenes rolle og ansvar for å konsultere og vurderingen av den materielle grensen at det blir konsultert, om Sametingets rolle opp mot for inngrep etter FNs konvensjon om sivile og politiske myndighetene og som koordinerende instans på sa- rettigheter artikkel 27. misk side, og om tidspunktet for konsultasjonene. Den praktiske gjennomføringen av konsultasjone- Departementet legger imidlertid opp til lovbestem- ne må tilpasses den enkelte sak. Departementet legger, melser på et overordnet nivå og forskrifter med mer de- som ved dagens konsultasjonsordning, til grunn at den taljerte bestemmelser om gjennomføring av konsulta- konsulterende myndigheten skal legge til rette for at sjoner i ulike typer saker. Det vil også, som i dag, kunne konsultasjonene kan innebære reelle drøftelser og ikke være aktuelt med avtaler for mer spesialiserte tilfeller. gis karakter av et ensidig informasjonsmøte. Departementet har merket seg innspill fra enkelte I konsultasjonsprosedyrene er de folkerettslige fø- høringsinstanser. Dersom bare Sametinget skal varsles, ringene materialisert gjennom krav om tidlig informa- vil man være avhengig av at Sametinget sender informasjon til Sametinget om aktuelle saker, krav om at det set- sjon og gir tilbakemelding innen fastsatte frister. tes av tilstrekkelig tid til konsultasjonene, og krav om at Det fremgår av proposisjonen at departementet det skal konsulteres «i god tro og med målsetting om å vurderer det som formålstjenlig at det reguleres nærme- oppnå enighet om foreslåtte tiltak». Departementet vil re hvem som skal ha ansvar for at konsultasjoner blir kunne gi nærmere regler for gjennomføringen av kon- vurdert og igangsatt. I enkelte tilfeller kan det være en sultasjoner i forskrift, jf. forslagets § 4-8. utfordring for offentlige organer å se at et tiltak vil kunne påvirke samiske interesser. På den annen side vurde- KRAV TIL SAMTYKKE VED SÆRLIG INNGRIPENDE TILTAK? rer departementet det som urealistisk å skulle pålegge Uttalelsen fra FNs menneskerettskomité i saken Sametinget en plikt til å følge med på alle aktuelle pro- Ángela Poma Poma v. Peru viser at det ved tiltak som i sesser hos myndighetsorganer med tanke på å fange betydelig grad setter i fare eller griper inn i tradisjonelle opp aktuelle saker for konsultasjoner. Det er etter de- nærings- eller leveveier av vesentlig betydning for ur- partementets vurdering nærliggende at offentlige orga- folk, vil være et krav om urfolkets informerte forhånds- ner innenfor sitt myndighetsområde har hovedansvaret samtykke avgitt på fritt grunnlag. for å varsle Sametinget om saker som kan være gjen- Departementet legger til grunn at det skal mye til at stand for konsultasjoner. Den ansvarlige myndigheten problemstillingen kommer på spissen når det gjelder skal ut fra sin kunnskap om saken orientere om hvilke inngrep i samisk kultur. Myndighetene har allerede en samiske forhold som kan bli berørt i den aktuelle saken. plikt til å utrede konsekvenser av tiltak av betydning for Forslaget til lovregler, jf. forslagets § 4-6, legger opp samisk kultur. I slike vurderinger må myndighetene ta til at det skal gis full informasjon om relevante forhold hensyn til den samlede effekten av ulike tiltak i det aktu- på alle stadier i behandlingen av saken. Det gjelder også 8 Innst. 620 L – 2020–2021 i forbindelse med varsling, slik at Sametinget kan vurde- innsyn i underliggende drøftelser og merknader som re behovet for konsultasjoner. Tidlig informasjon er en mer konkret redegjør for innholdet i de rettsreglene forutsetning for at Sametinget kan delta med innflytelse som en overveier å foreslå. på prosessene og det endelige resultatet. Sametinget konsulteres også om enkeltvedtak. I Begrepet «full informasjon» er brukt i gjeldende praksis gis informasjonen på forskjellig måte i de ulike prosedyrer og er derfor foreslått videreført i lovbestem- sakstypene. melsen. Språklig sett er «full informasjon» et vidt be- Det sentrale er at parten får tilstrekkelig informa- grep, men slik departementet vurderer det vil ordlyden sjon til å kunne gi sin vurdering av forslaget. «relevante forhold» i praksis utgjøre en avgrensning av hvilken informasjon forvaltningsorganet må dele med UNNTAK FRA OFFENTLIGHET parten. Offentleglova § 19 gir hjemmel for å unnta fra inn- Kravet om full informasjon innebærer at forvalt- syn dokumenter som utveksles i forbindelse med kon- ningsorganet gir Sametinget eller representanter for sa- sultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget miske interesser den informasjonen som er nødvendig og samiske organisasjoner. Hjemmelen kommer også for at parten kan sette seg inn i, og på forsvarlig grunnlag til anvendelse for dokumenter som utveksles for å avkla- ta stilling til et foreslått tiltak. re om det skal gjennomføres konsultasjoner i en sak. I forslag til § 4-6 er det ikke oppstilt krav til hvordan Offentleglova § 19 gir hjemmel, men ikke plikt til å informasjonen gis. Det sentrale er at nødvendig infor- unnta konsultasjonsdokumenter fra offentlighet. For at masjon blir gitt. ordningen skal fungere etter hensikten, er partene helt Etter at varsel er sendt, skal Sametinget gi tilbake- avhengige av gjensidig tillit. melding på om det er ønskelig med konsultasjoner i sa- Dagens hjemmel for unntak etter offentleglova § 19 ken. Sametinget kan også gi sin vurdering av om andre gjelder «statlege organ». Hensynene som taler for at stat- enn Sametinget bør konsulteres i saken. I tillegg skal Sa- lige myndigheter skal kunne unnta dokumenter som metinget kunne anmode om konsultasjoner i aktuelle sendes konsultasjonsparter, gjør seg også gjeldende for saker av eget initiativ, når myndighetene ikke har vars- kommuner og fylkeskommuner. Departementet fore- let. En slik presisering er også tatt inn i lovutkastet, jf. slår derfor en endring i bestemmelsens ordlyd, slik at forslagets § 4-5. den omfatter konsultasjoner på alle forvaltningsnivåer I praksis vil plikten til å varsle ofte være oppfylt ved og for organer som utøver offentlig myndighet. Bestem- at en sak sendes på alminnelig høring til Sametinget og melsen omfatter dessuten dokumenter som utveksles eventuelt andre som er representanter for samiske in- både med Sametinget og representanter for berørte sa- teresser. Når det gjelder myndighetenes varslingsplikt miske interesser i forbindelse med konsultasjoner. overfor andre representanter for samiske interesser, kan det tenkes tilfeller der myndighetenes varslings- INNHOLDET I OG FORMÅLET MED KONSULTASJONER plikt går lenger enn å sende saken på alminnelig høring. Det går frem av proposisjonen at departementet øn- Myndighetenes ansvar for å varsle Sametinget om sker å videreføre kravet om god tro og formål om enighet aktuelle saker er ikke eksplisitt fastsatt i konsultasjons- fra konsultasjonsprosedyrene, jf. forslagets § 4-6. Kravet prosedyrene. De øvrige bestemmelsene om varsling føl- henger sammen med reglene om varsling, informasjons- ger av gjeldende konsultasjonsprosedyrer. utveksling og gjennomføring av konsultasjonsmøtene. I konsultasjonsprosedyrene er kravet om konsultasjoner i INFORMASJONSUTVEKSLING I KONSULTASJONENE god tro dessuten presisert til at konsultasjoner ikke skal Departementet har erfart at det ofte oppstår spørs- avsluttes så lenge partene antar at det er mulig å oppnå mål om når Sametinget skal informeres, og hvilken in- enighet om saken. Departementet mener det er hensikts- formasjon som skal utveksles. Departementet foreslår messig å ta inn en tilsvarende bestemmelse i loven. en bestemmelse om varsling, jf. forslagets § 4-5 og en be- Det er myndighetene som har den rettslige kompe- stemmelse om innholdet i og formålet med konsulta- tansen til å fatte de endelige beslutningene i sakene. sjonene, jf. forslagets § 4-6. Dersom saken er tilstrekkelig opplyst, partenes vurde- Departementet legger til grunn at en forutsetning ringer har kommet klart fram, og det til tross for konsul- for å kunne oppnå enighet er at begge parter har til- tasjoner i god tro ikke er mulig å oppnå enighet i saken, strekkelig informasjon om saken. kan en av partene avslutte konsultasjonene. Det vises i proposisjonen til at stortingsmeldinger som sådan ikke er gjenstand for konsultasjoner, jf. PROTOKOLL dagens konsultasjonsprosedyrer punkt 1. Det kan imid- Folkeretten stiller ikke eksplisitt krav om at de be- lertid være konsultasjonsplikt om tiltak i meldingen. rørte urfolksgruppenes synspunkter i konsultasjoner I lovsaker kan ikke departementet begrense seg til å skal dokumenteres. På den annen side kan det vise seg informere om ordlyden i lovutkastet, men må også gi vanskelig for staten å dokumentere at konsultasjons- Innst. 620 L – 2020–2021 9 plikten er overholdt hvis det ikke føres protokoll fra heter. Når en sak får en ikke uvesentlig endring for de sa- konsultasjonene. Praktiseringen av konsultasjonspro- miske interessene, er det derimot nødvendig med nye sedyrene har vist at protokoller fra konsultasjoner har konsultasjoner om samme tema. Temaet kan være aktu- en viktig funksjon når det gjelder å synliggjøre Sametin- elt for nærmere regulering i forskrift. I den forbindelse gets interesser og syn. Departementet legger opp til å vi- kan det også være aktuelt å se på mulig samordning dereføre kravet om protokollføring for statlig organer. mellom ulike myndigheter med tanke på konsultasjo- Kravet om protokoll i forslaget til § 4-7 gjelder ikke for ner og vurderingen av hensynet til samiske rettigheter. kommuner og fylkeskommuner, se nærmere omtale i I denne sammenhengen er det også viktig å under- merknaden til § 4-4 annet ledd under punkt 12. streke at kravet til innholdet i og omfanget av konsultasjonene vil variere fra sak til sak. Samtidig er det grunn 1.3 I hvilke saker og på hvilket stadium i sakspro- til å presisere at staten har en klar folkerettslig forplik- sessen skal det konsulteres? telse til å konsultere representanter for berørte samiske Departementet legger opp til en løsning i tråd med interesser i saker som kan få direkte betydning for dem. Norges folkerettslige forpliktelser og gjeldende konsul- Flere høringsinstanser har etterlyst en nedre terskel tasjonsprosedyrer. På enkelte punkter har departemen- for hvilke saker det skal konsulteres om. Det vises i pro- tet gjort presiseringer sammenlignet med dagens kon- posisjonen til at det vil kunne innebære en innskren- sultasjonsprosedyrer, blant annet når det gjelder for- king av konsultasjonsretten dersom det nasjonale lov- holdet mellom konsultasjoner og innsigelsesbehand- verket stiller krav om kvalifisert betydning for de samis- ling etter lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byg- ke interessene for at konsultasjonsplikten inntrer. De- gesaksbehandling (plan- og bygningsloven). partementet antar også at omfanget av konsultasjoner i ubetydelige saker ikke er særlig stort etter dagens kon- 1.3.1 Generelt om i hvilke saker og på hvilket sultasjonsordning. Det må likevel antas at ILO-konven- stadium det skal konsulteres sjon nr. 169 artikkel 6 ikke er til hinder for at det nasjo- Folkeretten statuerer en plikt for staten til å gjen- nalt etableres ordninger som gjør at konsultasjonene nomføre konsultasjoner med representanter for samis- kan gjennomføres på en hensiktsmessig måte, der også ke interesser i saker som kan påvirke samiske interesser hensynet til ressursbruk er tatt i betraktning. Departe- direkte. Kriteriet «direkte betydning» er sentralt og det mentet ser at det kan være nødvendig med klare regler, må være en viss sammenheng mellom det aktuelle tilta- som avgrenser eller setter terskler for hvilke saker kon- ket og de samiske interessene. sultasjonsplikten gjelder i. Også dette temaet vil kunne Etter departementets vurdering er det behov for reguleres i forskrift. mer presise regler for når konsultasjonsplikten inntrer. For at konsultasjonsforpliktelsen etter folkeretten Det vil gjøre konsultasjonsordningen mer forutsigbar, skal bli ivaretatt, er det nødvendig at konsultasjonene både for myndighetene og for de aktuelle samiske inter- skjer tilstrekkelig tidlig til at Sametinget og andre repre- essene. Departementet foreslår en hjemmel for å gi nær- sentanter for berørte samiske interesser får en reell mu- mere regler om gjennomføringen av konsultasjoner i lighet til å påvirke utfallet av saken. Konsultasjoner vil forskrift. For kommuner og fylkeskommuner vil depar- uansett ikke bli aktuelt før det organet som forbereder tementet gi anvisning på fleksible og gjennomførbare saken, har utformet en foreløpig vurdering med forelø- løsninger i en veileder. pig forslag til tiltak eller lovgivning. Det vil også kunne Når det gjelder kriteriet «kan få direkte betydning variere fra sak til sak når konsultasjonsplikten inntrer. for dem» etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6, har de- Det er presisert i forslaget til § 4-6 andre ledd at konsul- partementet valgt formuleringen «vil kunne påvirke sa- tasjoner skal skje tilstrekkelig tidlig til at partene har re- miske interesser direkte», jf. utkastet til § 4-1 første ledd. ell mulighet til å oppnå enighet om saken. Formuleringen er ment å skulle fange opp ILOs praksis Det følger av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 at som viser at konsultasjonsplikten i visse tilfeller trer inn konsultasjonsplikten gjelder ved «lovgivning og admi- selv om det ikke er klart at et tiltak vil få slike konse- nistrative tiltak» som kan berøre urfolk direkte. Depar- kvenser for samiske interesser. tementet foreslår å bruke formuleringen «lovgivning, I praksis viser det seg at en rekke tiltak kan få direkte forskrifter og andre beslutninger eller tiltak». En slik betydning for samiske interesser. Flere høringsinstan- opplisting vil gjøre det klarere for partene når konsulta- ser har påpekt at gjennomføring av konsultasjoner i et sjoner kan være aktuelt. stort omfang av saker vil kunne gå på bekostning av be- Ved lovgivning hvor hele samfunnet blir påvirket i hovet for rask og effektiv saksbehandling. samme grad, vil konsultasjonsforpliktelsen som hoved- Departementet er opptatt av hensynet til gode og regel ikke inntre. hensiktsmessige beslutningsprosesser. Som hovedregel I en lovgivningsprosess kan det reises spørsmål ved bør det unngås at den samme saken er gjenstand for når konsultasjonsplikten inntrer. Først når et lovforslag konsultasjon i ulike prosesser med forskjellige myndig- fra utvalget, for eksempel en NOU, skal følges opp, inn- 10 Innst. 620 L – 2020–2021 trer konsultasjonsplikten. Når det er snakk om å utrede gen hver vår legger fram en kortfattet situasjonsbe- sentrale temaer for samisk kultur, og det legges viktige skrivelse og framoverskuende melding til Stortinget om føringer i utvalgets mandat, kan det likevel oppstå plikt samiske forhold. Den nye ordningen gir Sametinget økt til å konsultere om mandatet. Eksempelvis konsulterte handlingsrom til selv å prioritere samepolitiske tiltak. departementet med Sametinget om mandat for samisk Den nye budsjettordningen åpner også for bedre dialog språkutvalg. om dagsaktuell samepolitikk mellom Sametinget, re- Stortingsmeldinger kan vanskelig betraktes som gjeringen og Stortinget. «lovgivning» eller «tiltak», slik at meldingen som sådan Selv om konsultasjonsreglene i sameloven avgren- ikke blir gjenstand for konsultasjon. De tiltakene som ses mot saker om statsbudsjettet, vil det finnes enkelte fremgår av meldingen, kan imidlertid være omfattet av grensetilfeller. Det kan variere fra sak til sak om et tiltak konsultasjonsplikten. som har en budsjettmessig side, fremmes direkte i for- Vilkåret «når det overveies å innføre lovgivning» i bindelse med statsbudsjettet, eller om det er en forutgå- ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 vil i enkelte tilfeller ende prosess med utredning, høring mv. og konsultasjo- kunne innebære at konsultasjonsplikten inntrer i for- ner. Departementet ser behovet for å finne løsninger bindelse med inngåelse av en internasjonal avtale som som legger til rette for gode prosesser mellom Sametin- senere kan medføre at det må gjøres endringer i nasjo- get og departementene i slike saker. Etter departemen- nalt regelverk. Departementet legger til grunn at forsla- tets vurdering vil et tiltak ikke falle utenfor konsulta- get til lovbestemmelsen i § 4-1 også vil dekke opp slike sjonsplikten alene på bakgrunn av at det har en bud- tilfeller, og har på den bakgrunn ikke sett grunn til å ta sjettmessig side. Hvis tiltaket fremmes i forbindelse inn en presisering om internasjonale avtaler i lovutkas- med statsbudsjettet, vil det være aktuelt å konsultere tet. om innholdet i tiltaket selv om regjeringen ikke vil kun- Formuleringen «andre beslutninger eller tiltak» i ne gå ut med forslaget til konkrete budsjettmessige ram- departementets forslag til § 4-1 krever noe mer forkla- mer. Departementet legger opp til at det kan gis bestem- ring. Praktiseringen av konsultasjonsprosedyrene viser melser i forskrift om den nærmere gjennomføringen av at det i økende grad blir konsultert i forbindelse med en- konsultasjoner i slike tilfeller. keltvedtak i form av tillatelser, konsesjoner mv. En stor del av de sakene det konsulteres om, har betydning for 1.3.3 Avgrensning mot det offentliges naturgrunnlaget for samisk kultur, særlig ved at samisk grunneierdisposisjoner reindrift blir berørt. Enkeltvedtak på områder med be- Departementet foreslår i proposisjonen at reglene tydning for den ideelle kulturutøvelsen, som samiske om konsultasjoner som utgangspunkt skal gjelde for språk og samisk kultur, har ikke vært gjenstand for kon- «tiltak og andre beslutninger» som er å betrakte som of- sultasjoner på samme måte, muligens fordi slike saker i fentlig myndighetsutøvelse. Det fremgår av proposisjo- stor grad vil dreie seg om bevilgninger til ulike samiske nen at det i all hovedsak ikke vil være en folkerettslig formål. I den forbindelse viser departementet til at kon- plikt for offentlige organer å konsultere representanter sultasjonsprosedyrene ikke gjelder i saker om statsbud- for berørte samiske interesser i tilknytning til rene sjettet. grunneierdisposisjoner. Departementet legger opp til at det offentliges grunneierdisposisjoner og andre privat- 1.3.2 Avgrensning mot saker om statsbudsjettet rettslige disposisjoner som hovedregel ikke skal omfat- Sametinget har spilt inn at regler om konsultasjo- tes av bestemmelsene om konsultasjoner. I de tilfeller ner med representanter for samiske interesser også må slike disposisjoner får praktisk betydning for samiske omfatte saker om økonomiske rammer til samiske for- interesser, for eksempel reindriftsinteresser, vil det som mål (budsjett). hovedregel være et krav om offentlig tillatelse. I slike til- Dagens konsultasjonsprosedyrer gjelder ikke i sa- feller må det offentlige organet som skal vurdere om til- ker om statsbudsjettet. Departementet legger opp til at latelse skal gis, også vurdere om det foreligger plikt til å avgrensningen mot saker om statsbudsjettet også skal konsultere. gjelde for lovreglene om konsultasjoner. Etter departe- En slik «plassering» av konsultasjonsplikten må sies mentets vurdering skiller disse prosessene seg vesentlig å være godt i samsvar med ordlyden i artikkel 6 og for- fra andre beslutningsprosesser. Departementet mener målet med konsultasjonsplikten for øvrig. Det kan også derfor at prosesser knyttet til budsjettbehov vil måtte tenkes tilfeller hvor privatrettslige disposisjoner kan ha ivaretas på en særskilt måte. et visst preg av myndighetshandlinger. Regjeringen og Sametinget ble i 2018 enige om at Når det gjelder den nærmere grensen for hvilke dis- det fra 2019 etableres en ny budsjettmodell hvor de årli- posisjoner som skal regnes som offentlig myndighetsut- ge overføringene til Sametinget i utgangspunktet sam- øvelse, kan det være nærliggende å hente veiledning fra les under én budsjettpost i statsbudsjettet. Det ble også forvaltningslovens definisjon av vedtak. Utgangspunk- enighet om at det etableres en ordning med at regjerin- tet er at regulære eierdisposisjoner ikke betraktes som Innst. 620 L – 2020–2021 11 enkeltvedtak. Dersom det er innslag av regulering i dis- gjennom innsigelsen. Se omtale av videre saksgang i poneringen over eiendommen, vil disposisjonen kunne proposisjonen. bli ansett som vedtak. Reglene for innsigelse etter plan- og bygningsloven gjelder så langt de passer ved behandling av saker etter 1.3.4 Geografisk område for konsultasjonsplikten energi- og vassdragslovgivningen. Sametinget kan der- Samerettsutvalgets mandat var begrenset til å fore- for også i slike saker reise innsigelse mot søknad om slå tiltak for å sikre den samiske befolkningens rettslige konsesjon. Sakene må gjelde spørsmål av vesentlig be- stilling når det gjelder retten til og disponeringen over tydning for samisk kultur og næringsutøvelse. Se omtale land og vann. Utvalgets forslag til saksbehandlings- og av videre saksgang i proposisjonen. konsultasjonsregler er derfor ikke utformet med tanke Departementet legger til grunn at når Sametinget på å ivareta samiske interesser mer generelt. Departe- har innsigelsesadgang etter plan- og bygningsloven, mentets forslag til lovregler er ikke avgrenset til saker skal Sametinget ikke ha konsultasjonsrett etter reglene i om naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, jf. lov- sameloven i tillegg. Departementet legger til grunn at forslaget § 4-1 første ledd. Utgangspunktet er dermed at den folkerettslige plikten til å konsultere i all hovedsak konsultasjonsreglene gjelder for hele landet. I § 4-1 er ivaretatt gjennom reglene om innsigelse. Etter depar- tredje ledd gjøres det presiseringer av virkeområdet for tementets forslag kommer også behandlingen av Same- konsultasjonsreglene i saker som gjelder naturgrunnla- tingets innsigelser i saker etter energi- og vassdragslov- get for samisk kultur. Konsultasjonsplikten knyttes her givningen i stedet for konsultasjoner med Sametinget til de tradisjonelle samiske områdene. Se nærmere om- etter reglene i sameloven. tale av «tradisjonelle samiske områder» i proposisjo- Det er imidlertid nødvendig å presisere hvordan de- nen. partementets sluttbehandling av Sametingets innsigel- Når et tiltak planlegges iverksatt innenfor de tradi- ser skal være for at ordningen fullt ut skal oppfylle folke- sjonelle samiske områdene, vil det aktuelle vedtaksor- rettens krav til konsultasjoner. Kravet om at konsulta- ganet ha en sterk oppfordring til å klarlegge behovet for sjoner skal gjennomføres på alle stadier av en sak, er konsultasjoner. Dersom et tiltak planlegges innenfor sentralt i denne sammenhengen. Det samme gjelder beiteområder for samisk reindrift, vil mye tale for at til- kravet til rettidig, relevant og tilstrekkelig informasjon. taket kan ha direkte betydning for kulturutøvelsen. De- Samtidig legger departementet til grunn at det kan vel- partementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre ges en noe annen løsning i saker hvor Sametinget har det geografiske virkeområdet for konsultasjoner fra rett til innsigelse, forutsatt at innsigelsesordningen som konsultasjonsprosedyrene. helhet ivaretar de samme hensynene som konsulta- I den utstrekning det planlegges tiltak utenfor slike sjonsplikten. områder, må det vurderes om det konkrete tiltaket like- I dag er det noe varierende praksis når det gjelder vel vil kunne få direkte betydning for samisk kulturut- den avsluttende behandlingen av innsigelser fra Same- øvelse. I forslaget til § 4-1 tredje ledd er det derfor tatt tinget. Det vises til proposisjonens pkt. 6.4.5, hvor det inn en plikt til å konsultere også i tilfeller hvor et tiltak redegjøres nærmere for behandlingen og forholdet til utenfor tradisjonelle samiske områder kan få direkte konsultasjonsreglene på energi- og vassdragsområdet betydning for samiske interesser i slike områder. Dette og etter plan- og bygningsloven. gjelder saker knyttet til naturgrunnlaget for samisk kul- I saker etter mineralloven er Sametinget gitt særlige tur som kan få virkning på samisk materiell kulturutø- prosessuelle rettigheter ved søknader om undersøkelse, velse i tradisjonelle samiske områder, selv om selve til- uttak og utvinning av mineraler i Finnmark. Departe- taket er lokalisert utenfor disse områdene. I tillegg kom- mentet vurderer imidlertid at reglene i mineralloven mer den generelle bestemmelsen i første ledd om at ikke fullt ut tilfredsstiller de folkerettslige kravene til konsultasjonsplikten gjelder for lovgivning, forskrifter konsultasjoner, og det er derfor ikke grunn til å unnta og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke saker etter mineralloven fra å bli omfattet av loven. Ved samiske interesser direkte. Tredje ledd må ses på som en en eventuell gjennomgang og lovendring i minerallo- konkretisering og presisering av plikten etter første ven vil dette kunne stille seg annerledes. ledd. Departementet anser at det ikke er påkrevd med konsultasjoner i de tilfeller der Sametinget oppnevner 1.3.5 Avgrensning mot innsigelsessaker mv. styre- og nemndsmedlemmer som er med på å fatte be- Sametinget er gitt adgang til å fremme innsigelse et- slutningene. I disse tilfellene anser departementet at de ter plan- og bygningsloven § 5-4 til kommuneplanens folkerettslige forpliktelsene er oppfylt, og at enkelt- arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av vesent- beslutninger i disse organene bør være unntatt for kon- lig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse. sultasjonsplikt. Departementet foreslår å ta inn et unn- Det betyr at Sametingets syn på plansaken blir kjent tak fra konsultasjonsplikten i slike saker i forskrift. 12 Innst. 620 L – 2020–2021

1.3.6 Særlig om konsultasjoner og dialog i arbeid 169 artikkel 6. Plikten gjelder i saker som vil kunne på- med stortingsmeldinger, strategidokumenter virke samiske interesser direkte. Det er også lagt til mv. grunn i prosedyrene for konsultasjoner fra 2005. Både departementene og Sametinget har erfart at Departementet er enig med utvalget i at begrepet det kan oppstå tvil om hvordan konsultasjonsplikten «governments» i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 tilsi- skal gjennomføres i arbeid med stortingsmeldinger, er at konsultasjonsplikten må gjelde for regjeringen, de- handlingsplaner, strategidokumenter mv. Departemen- partementer og direktorater. Departementet mener tet ser det derfor som hensiktsmessig å etablere en felles imidlertid at det neppe kan slås fast generelt at statlige forståelse av hvordan slike prosesser best kan legges opp tilsyn, styrer og råd er omfattet av konsultasjonsplikten. – både med hensyn til konsultasjonsplikten, men også På denne bakgrunn foreslår departementet at regje- annen dialog med Sametinget. ringen, departementer, direktorater og andre underlig- I beskrivelsen i proposisjonen tar departementet gende virksomheter, inkludert statsforvaltere, fortsatt utgangspunkt i stortingsmeldinger, selv om betraktnin- skal ha konsultasjonsplikt, jf. forslagets § 4-3. Formule- gene også har relevans for andre dokumenttyper. Det ringen er den samme som i dagens konsultasjonsprose- legges i proposisjonen også til grunn for fremstillingen dyrer. Plikten vil gjelde i den grad organene har ansvar at det dreier seg om en sak som «vil kunne påvirke sa- for regelverk, har myndighet til å treffe vedtak eller be- miske interesser direkte». Videre tar fremstillingen ut- slutninger, eller iverksette tiltak som vil kunne få direk- gangspunkt i konsultasjoner med Sametinget, selv om te betydning for samiske interesser. det også kan være aktuelt å konsultere andre represen- Det vises i proposisjonen til at som drøftelsen av fol- tanter for samiske interesser, for eksempel Norske keretten viser, vil konsultasjonsplikten også kunne inn- Reindriftsamers Landsforbund (NRL). tre i sluttfasen av en lovbehandling dersom Stortinget Det vises i proposisjonen til at stortingsmeldinger foretar substansielle endringer i et lovforslag som vil mv. som sådan ikke er gjenstand for konsultasjoner. kunne få direkte betydning for det samiske folket. Folke- Konsultasjonsplikten er knyttet til eventuelle tiltak i retten foreskriver imidlertid ikke en bestemt løsning for meldingen som vil kunne påvirke samiske interesser di- hvordan konsultasjonene på dette stadiet av lovbe- rekte. Det kan imidlertid være ønskelig, både ut fra de- handlingen bør gjennomføres. partementenes og Sametingets ståsted, å ha en bredere Utvalget mener at det vil være hensiktsmessig at Sa- dialog om et stortingsmeldingsarbeid. Sametinget vil metinget konsulteres dersom Stortinget vurderer å fore- for eksempel kunne ha nyttige innspill til fremstillingen ta substansielle endringer i et lovforslag. av temaer med betydning for samiske interesser, eller Departementet antar at konsultasjoner om et lov- ha forslag til problemstillinger som bør belyses. forslag etter at forslaget er lagt fram for Stortinget, vil I proposisjonens pkt. 6.4.6 gis en nærmere omtale kunne gjennomføres på ulike måter. For det første kan av følgende temaer: vedkommende stortingskomité gjennomføre konsulta- – Tidlig fase av et stortingsmeldingsarbeid sjoner direkte med Sametinget. Konsultasjonene om – Gjennomføring av dialog og konsultasjoner forslaget til Finnmarkslov er et eksempel på en slik – Unntak fra offentlighet (det vises der til redegjørelse fremgangsmåte. For det andre kan stortingskomiteen i propopsisjonens punkt 5.7) velge å sende saken tilbake til regjeringen for å få utre- – Sluttfasen av meldingsarbeidet det eller gjennomført ønskede endringer i lovforslaget. I slike tilfeller er det naturlig at regjeringen ved ansvarlig 1.4 Hvem har plikt til å konsultere? departement gjennomfører konsultasjonene med Sa- Det vises i proposisjonen til at nasjonal gjennomfø- metinget. ring av menneskerettskonvensjoner, herunder ILO- Det fremgår av proposisjonen at det etter departe- konvensjon nr. 169, er et statlig ansvar. Som pliktsubjekt mentets syn ikke er naturlig at departementet konsulte- etter konvensjonen må staten sørge for ordninger som rer om og eventuelt fremmer forslag til konsultasjonsreg- gjør at samenes rettigheter etter konvensjonen etterle- ler for Stortinget. Arbeidsfordelingen mellom Stortinget ves. Staten svarer derfor ikke bare for statlige virksom- og regjeringen tilsier at det bør overlates til Stortinget heters handlinger, men også for andre offentlige orga- selv å vurdere om og eventuelt hvordan konsultasjons- ner, uansett funksjon og nivå. Et sentralt spørsmål er plikten for Stortinget bør reguleres. derfor hvilke aktører som skal ha plikt til konsultere representanter for samiske interesser. 1.4.2 Kommuner og fylkeskommuner Det går frem av proposisjonen at utgangspunktet vil 1.4.1 Statlige organer være at statens forpliktelser til å konsultere etter ILO- Det vises i proposisjonen til at det ikke er tvilsomt at konvensjon nr. 169 artikkel 6 ikke vil gjelde direkte for statlige organer har en plikt til å konsultere represen- kommuner og fylkeskommuner i Norge. Imidlertid vil tanter for samiske interesser etter ILO-konvensjon nr. staten som konvensjonspart måtte sørge for mekanis- Innst. 620 L – 2020–2021 13 mer som sikrer at kommunale og fylkeskommunale or- det uansett ikke som naturlig at departementet frem- ganer gjennomfører konsultasjoner i henhold til artik- mer forslag til konsultasjonsregler som skal gjelde for kel 6. Sametinget. Dagens system for dialog mellom representanter Departementet legger også til grunn at Sametinget for samiske interesser og kommuner/fylkeskommuner involverer representanter for berørte samiske interesser bygger dels på avtaler om samarbeid, dels på lovgivning i saksbehandlingen, slik Sametinget viser til i sin hø- om Sametingets myndighet på bestemte områder (kul- ringsuttalelse. turminnevern, opplæring i og på samisk) og lovgivning som sikrer samisk medvirkning i kommunale og fylkes- 1.4.5 Private tiltakshavere kommunale beslutninger (forvaltningslov, kommu- Det går frem av proposisjonen at departementet er nelov, plan- og bygningslov, byggeforskrift mv.). Det er enig med utvalget i at konsultasjonsplikten etter ILO- også eksempler på at flere kommuner involverer Same- konvensjon nr. 169 artikkel 6 ikke omfatter private til- tinget og andre representanter for samiske interesser på takshavere, og mener det heller ikke er hensiktsmessig å en slik måte at den folkerettslige plikten til konsultasjo- gi regler om konsultasjoner mellom private tiltakshave- ner langt på vei er ivaretatt. re og representanter for samiske interesser. Det uteluk- Departementet foreslår i proposisjonen at konsul- ker selvsagt ikke at private tiltakshavere konsulterer re- tasjonsplikt for kommuner og fylkeskommuner skal presentanter for berørte samiske interesser. En slik forankres i sameloven, § 4-4. Departementet ønsker fremgangsmåte kan også gjøre det enklere for den pri- imidlertid ikke å innføre detaljerte regler for konsulta- vate tiltakshaveren å oppnå nødvendige offentlige tilla- sjoner på disse nivåene. Departementet har, i samråd telser. med kommunal sektor og i konsultasjon med Sametin- Departementet viser i denne sammenhengen også get og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL), ut- til at FNs veiledende prinsipper for næringsliv og men- arbeidet en veileder for konsultasjoner på kommunalt neskerettigheter og OECDs retningslinjer for flernasjo- og fylkeskommunalt nivå. nale selskaper gir næringslivet et særlig ansvar for å re- Det vises i proposisjonen til at lovfestingen av kon- spektere menneskerettighetene, herunder urfolks ret- sultasjoner ikke vil endre på det kommunale selvstyret. tigheter. Statene har også et ansvar for å veilede selska- Selv om konsultasjoner har som formål å oppnå enig- pene i spørsmål om å respektere disse rettighetene. het, er det fortsatt myndighetene som tar den endelige beslutningen. 1.5 Hvem skal konsulteres? Departementet legger opp til å videreføre det som 1.4.3 Selvstendige rettssubjekter underlagt offentlig følger av dagens praksis og konsultasjonsprosedyrer, jf. kontroll forslagets § 4-2. Det innebærer at Sametinget har kon- Det går frem av proposisjonen at i den utstrekning sultasjonsrett i alle saker som omfattes av bestemmelse- statsforetak og andre rettssubjekter utøver myndighet ne. I tillegg legger departementet opp til at andre repre- på vegne av staten, må slike organer også sies å være om- sentanter for berørte samiske interesser også vil ha kon- fattet av konsultasjonsplikten. For andre beslutninger sultasjonsrett. som slike rettssubjekter fatter, for eksempel grunneier- Det vises i proposisjonen til at Sametingets rett til disposisjoner, kan det som hovedregel ikke utledes en konsultasjoner er folkerettslig forankret. Samtidig vil plikt til å konsultere representanter for samiske interes- det i mindre og lokale saker uten prinsipiell betydning ser. Det samme vil gjelde for offentlige myndigheter når ofte være andre enn Sametinget som kan regnes som re- de foretar disposisjoner av privatrettslig art, for eksem- presentative for den berørte samiske interessen. pel kjøp og salg av eiendommer. I utgangspunktet vil Departementet vurderer, i likhet med samerettsut- det avgjørende for om saken omfattes av konsultasjons- valget, at det er vanskelig å finne egnede kriterier for i plikten være hvilken type disposisjon det er tale om, hvilke saker Sametinget skal konsulteres. Departemen- ikke hvilket rettssubjekt som foretar disposisjonen. tet mener at det er hensiktsmessig å videreføre dagens Nærmere presiseringer av hvem som har konsultasjonsordning, hvor Sametinget alltid skal få mulighet til å plikt, vil kunne gis i forskrift. konsultere, når vilkårene ellers er oppfylt. Det blir dermed opp til Sametinget å prioritere hvilke saker de øns- 1.4.4 Sametinget ker å konsultere i. Det går frem av proposisjonen at departementet er Departementet ønsker likevel å stille opp et ut- enig med utvalget i at konsultasjonsplikten som utgangspunkt for hvilke saker Sametinget bør konsulteres gangspunkt også vil inntre i saker der Sametinget er for- i. I folkerettsvurderingen i proposisjonens punkt 8.2.2 er valtningsmyndighet. Det kan likevel være nærliggende utgangspunktet at Sametinget har rett til konsultasjo- å si at Sametingets selvstyre på disse områdene kommer ner i større saker, slik som for eksempel lovsaker og stør- i stedet for retten til konsultasjoner. Departementet ser re arealinngrep. I tillegg vil Sametinget ha rett til konsul- 14 Innst. 620 L – 2020–2021 tasjoner i saker av prinsipiell karakter. I mindre og loka- Sametingets konsultasjonsrett vil etter departe- le saker uten prinsipiell karakter vil det normalt være mentets forslag i noen tilfeller gå lenger enn hva folke- mer aktuelt å konsultere representanter for berørte lo- retten krever. Departementet legger opp til at Sametin- kale interesser. get alltid skal ha mulighet til å konsultere når samiske Samerettsutvalget foreslår i sitt lovutkast en nær- interesser kan bli direkte berørt, jf. forslaget til § 4-2. I mere spesifisering av hvilke andre enn Sametinget som saker hvor andre enn Sametinget må anses som mer re- skal ha rett til å bli konsultert. Departementet finner det presentative for den aktuelle interessen, og Sametinget ikke hensiktsmessig med en særskilt angivelse i loven av likevel velger å benytte sin rett til å konsultere, vil det hvem som har rett til konsultasjoner, men likevel slik at kunne være grunn til å legge større vekt på synspunkte- Sametinget nevnes særskilt. ne fra representanten for den andre berørte samiske in- Det avgjørende for om representanter for en samisk teressen. interesse er konsultasjonsberettiget etter folkeretten, er Sektorlovgivningen har allerede i dag flere mulighe- om den samiske interessegruppen de representerer, ter for å sikre samisk medvirkning i kommuner og fyl- kan bli direkte berørt av tiltaket. I tillegg er det et krav keskommuner, gjennom involvering av representanter om at konsultasjoner skal skje spesielt gjennom de re- for lokale samiske interesser. presentative institusjonene til de berørte urfolksinter- Departementet foreslår i proposisjonen å gi en essene. Departementet mener derfor at loven bør fastslå overordnet forankring av konsultasjonsplikten for konsultasjonsrett også for «andre representanter for sa- kommuner og fylkeskommuner i lov. I forslaget til § 4-4 miske interesser i den aktuelle saken», jf. forslaget § 4-2. er det lagt opp til at representanter for berørte samiske Departementet presiserer at formuleringen ikke har til interesser skal konsulteres. På lokalt plan vil dette i hovedsak være lokale aktører, med unntak av de tilfellene hensikt å innskrenke konsultasjonsretten etter folkeret- som følger reglene om innsigelse i plan- og bygningslo- ten. ven og energi- og vassdragslovgivningen. Selv om Same- Departementet ser behovet for å ha klarere regler, tinget som regel ikke deltar i konsultasjoner i saker på som avgrenser eller setter terskler for hvem som har lokalt plan, vil Sametinget for eksempel kunne gi veiled- konsultasjonsrett i den enkelte sak. Klare anvisninger ning til lokale samiske aktører. Representantene for de på hvem som har rett, vil kunne lette vurderingen av lokale samiske interessene kan også be om at kommu- spørsmålet i den enkelte konsultasjonsprosessen. Det nen kontakter Sametinget. Dersom Sametinget mener kan være naturlig at den nærmere avklaringen av hvem den aktuelle saken er av en slik karakter at Sametinget som har konsultasjonsrett i ulike saker, skjer ved for- må regnes som «berørt», er det naturlig at kommunen skrift. legger stor vekt på Sametingets vurdering av hvem som Departementet mener at utvalgets forslag gir et er rett konsultasjonspart. godt utgangspunkt for å vurdere hvem andre enn Same- På regionalt plan vil det kunne stille seg annerledes tinget som kan omfattes av konsultasjonsretten. Det enn for enkeltkommuner. Her vil normalt Sametinget presiseres likevel at utvalgets opplisting ikke anses som være å regne som «berørt» etter bestemmelsen. Opp- uttømmende fra departementets side, særlig med tanke gaver på fylkeskommunalt nivå vil oftere omfatte saker på at utvalgets forslag er saklig begrenset til naturgrunn- som er av større viktighet for samisk språk, kultur eller laget for samisk kultur i de tradisjonelle samiske områ- næring. I slike større saker, eller saker av mer prinsipiell dene. karakter, vil det være naturlig at fylkeskommunen kon- I noen tilfeller vil Sametinget og andre representan- sulterer med Sametinget. Dersom staten overfører sine ter for samiske interesser konsultere i samme sak. De- konsultasjonspliktige oppgaver til fylkeskommunene, partementet finner det ikke nødvendig å foreslå en be- vil dessuten plikten til å konsultere med Sametinget føl- stemmelse om samordning. Departementet mener at ge med oppgaveoverføringen. det er tilstrekkelig å lovfeste de generelle prinsippene Samerettsutvalget har foreslått en bestemmelse om for konsultasjoner, og heller gi bestemmelser om den at vedtaksorganet også kan konsultere andre når forhol- praktiske gjennomføringen av konsultasjoner i for- dene tilsier det. Departementet er enig i at det i noen sa- skrift. ker kan være hensiktsmessig å konsultere representan- Når det skal konsulteres med flere i samme sak, vil ter for ikke-samiske interesser. Departementet finner det være mulighet for at de konsultasjonsberettigede ikke grunn til å regulere denne plikten i tilfeller hvor sa- har ulike synspunkter. I tråd med det som går frem av miske interesser er berørt. veilederen til dagens konsultasjonsprosedyrer, mener departementet at kravet om konsultasjoner med formål 1.6 Virkningen av brudd på konsultasjonsreglene om å oppnå enighet må vurderes konkret. Departemen- Samerettsutvalget foreslo en egen bestemmelse om tet tar sikte på å komme tilbake til prosessen i omfatten- virkningen av brudd på konsultasjons- og saksbehand- de arealsaker i forskriftsarbeidet. lingsreglene. Departementet følger opp forslaget og leg- Innst. 620 L – 2020–2021 15 ger opp til at brudd på konsultasjonsreglene kan gi mindre behov for å etablere generelle saksbehandlings- grunnlag for ugyldighet, jf. forslagets § 4-9. eller vektingsregler utenfor sektorlovgivningen enn det Det vises i proposisjonen til at virkningen av brudd var da samerettsutvalget avga sin innstilling. på konsultasjonsplikten ikke er regulert i dagens kon- Etter en samlet vurdering har departementet kom- sultasjonsprosedyrer, og Veileder for statlige myndig- met til at saksbehandlingsregler mv. for ivaretakelse av heters konsultasjoner med Sametinget og eventuelle samiske hensyn bør fremgå av sektorlovgivningen. De- øvrige samiske interesser gir heller ingen klare svar. I ka- partementet foreslår derfor å ikke gå videre med denne pittel 4 i veilederen er det imidlertid gitt mer generelle delen av utvalgets forslag i proposisjonen her. Departe- anvisninger på hvordan situasjoner der det oppstår mentene som er ansvarlig for de aktuelle sektorlovene, spørsmål om brudd på konsultasjonsplikten kan hånd- vurderer forslagene fra samerettsutvalget om saksbe- teres. handlingsregler på sine respektive områder. De forvaltningsrettslige prinsippene som forvalt- Når det gjelder forslaget til lovregulering av den ma- ningsloven § 41 er tuftet på, vil også gjelde ved brudd på terielle grensen for inngrep som følger av FNs konven- saksbehandlingsregler i andre lover. sjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, ser de- Departementet foreslår å ta inn en tilsvarende be- partementet at det har en sammenheng med plikten til stemmelse om virkningen av brudd på konsultasjonsreg- å konsultere. Departementet vurderer det som hen- lene som utvalget har foreslått, jf. lovforslaget § 4-9. En siktsmessig å avgrense temaet i denne proposisjonen til slik bestemmelse vil ikke medføre endringer i gjeldende spørsmålet om konsultasjoner. Departementene vil rett, men vil synliggjøre mulige virkninger av brudd på vurdere forslaget til regulering av den materielle gren- reglene om konsultasjoner. I departementets forslag er sen i artikkel 27 i den videre oppfølgingen av sameretts- referansen til forvaltningsloven § 41 tatt ut, i og med at utvalgets forslag. § 41 kun gjelder for enkeltvedtak. I forvaltningsloven § 41 lovfestes prinsippet om at enkeltvedtak kan være gyldige, selv om det er begått 2. Komiteens behandling saksbehandlingsfeil. Komiteen har imøtesett og mottatt skriftlige Bestemmelsen gir anvisning på en sannsynlighets- innspill i saken. vurdering når det gjelder hva som skal til for at et vedtak Komiteen har sendt brev til Stortingets president- med saksbehandlingsfeil likevel er gyldig. skap av 21. april 2021 når det gjelder Stortingets plikt til Formuleringen i § 41 kan ikke forstås antitetisk. Det å konsultere, og mottatt svarbrev 29. april s.å. vil si at selv om et vedtak lider av saksbehandlingsfeil Komiteen har videre sendt brev til Sametinget av som har virket inn på resultatet, kan det anses å være 25. mars og 29. april s.å. når det gjelder endringer i lov- gyldig. forslaget som komiteen har overveiet, og mottatt brev Departementets lovforslag legger opp til at forvalt- fra Sametinget av 19. mars og 25. mai 2021. ningslovens regler skal gjelde ved siden av konsulta- De omtalte brevene er vedlagt innstillingen. sjonsreglene, jf. forslagets § 4-10. Med andre ord vil de alminnelige kravene til blant annet utredning og be- grunnelse også gjelde i saker hvor det er konsultasjons- 3. Komiteens merknader plikt. Det samme gjelder saksbehandlingsregler mv. i Komiteen, medlemmene fra Arbeider - andre lover. I en helhetsvurdering av spørsmålet om partiet, Masud Gharahkhani, Stein Erik ugyldighet vil det ha betydning om det i tillegg til brudd La uvås, Eirik Sivertsen og Siri Gåsemyr på konsultasjonsreglene er gjort andre typer feil i forbe- Staalesen, fra Høyre, Norunn Tveiten redelsen av saken, eksempelvis manglende utredning. Benestad, Torill Eidsheim, Olemic Se nærmere omtale i proposisjonen. Thommessen og Ove Trellevik, fra Det vises i proposisjonen til at terskelen er lav for Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim når en sak er konsultasjonspliktig. Se nærmere omtale i og Helge André Njåstad, fra Senterpartiet, proposisjonen. Heidi Greni og Willfred Nordlund, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin 1.7 Behov for særskilte saksbehandlingsregler mv. Andersen, og fra Kristelig Folkeparti, Det vises i proposisjonen til at Samerettsutvalget To rh i ld Bra n sd a l , viser til proposisjonen. foreslår en felles overordnet regulering av særlige saksbehandlingsregler. Komiteens flertall, medlemmene fra Ar - Det er flere eksempler på at særlige regler for ivare- beiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosia - takelse av samiske interesser, vektleggingsregler mv. de listisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, senere årene har kommet inn i sektorlovgivningen. Med viser til at ordningen med konsultasjoner bidrar til at bakgrunn i denne rettsutviklingen kan det i dag være Norge oppfyller sine folkerettslige forpliktelser. Konsul- 16 Innst. 620 L – 2020–2021 tasjonsordningen skal sikre at Sametinget og samene Den nye sameretten. F l e r t al l e t støtter departemen- får ta del i beslutningsprosesser i saker som kan få be- tets vurdering av dette spørsmålet. tydning for dem. F l ertallet mener det er avgjørende Flertallet viser til at lovforslaget også vil være en for at det blir en reell prosess, at konsultasjoner skal gjennomføring av Norges menneskerettslige forpliktel- gjennomføres med målsetting om å oppnå enighet om ser og dermed av Grunnloven § 92. F l e r ta l l e t viser i foreslåtte tiltak, uten at det er en plikt til at konsultasjo- den sammenheng til at både Norges institusjon for nene må resultere i en enighet. F l ertallet mener en menneskerettigheter og FNs menneskerettighetskomi- forutsetning for reelle konsultasjoner er tidlig involve- té har anbefalt Norge å lovfeste regler om konsultasjo- ring, at partene utveksler informasjon og vurderinger, ner med Sametinget og samiske interesser. F le rt a ll e t og at det ikke gjøres realitetsbeslutninger før konsulta- konstaterer at forslaget ikke innebærer noen form for sjonene tar til. usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling av F l e r ta l l e t viser til at ordningen med konsultasjo- samer på bekostning av andre, og har merket seg at FNs ner har bidratt til at det har blitt enklere for statlige in- rasediskrimineringskomité, som overvåker statenes stanser å kontakte Sametinget i aktuelle saker, de statlige oppfølging av rasediskrimineringskonvensjonen, en instansene har fått mer kunnskap om samiske forhold, rekke ganger har oppfordret Norge til å styrke det lov- og Sametinget har fått styrket kjennskap til rutiner i stats- messige vernet om samers rettigheter. F l e r ta l l e t viser forvaltningen. F l e r t al l e t viser til at både Sametinget til at rasediskrimineringskomiteen har slått fast at tiltak og statlige instanser oppfatter konsultasjonsprosedyrene for å fremme reell likestilling for minoriteter og urfolk som relasjonsbyggende, og at flere departementer mener kan være nødvendig, og at slike tiltak ikke utgjør brudd at i saker der det gjennomføres konsultasjoner, har de på ikke-diskrimineringsprinsippet. F le rt a ll e t kon- bedre grunnlag for sine avgjørelser. staterer at lovforslaget her er i samsvar med rasediskri- Flertallet viser til at dagens statlige konsulta- mineringskomiteens anbefalinger, Grunnloven og Nor- sjonsordning er nedfelt i kongelig resolusjon, og i så ges menneskerettslige forpliktelser. måte er forslaget i proposisjonen som omhandler statlig konsultasjonsplikt, en kodifisering av gjeldende praksis Komiteens medlemmer fra Fremskritts - og ikke en endring i rettstilstanden. p ar t i e t støtter ikke departementets forslag til lov- Flertallet viser til at lovfesting av konsultasjons- endring. D isse medlemmer viser til at lovforslaget plikten har vært vurdert siden 2007. F l e r t al l e t har innebærer en lovfestet forskjellsbehandling av samer og merket seg at Norges institusjon for menneskerettighe- ikke-samer på alle forvaltningsnivåer og politiske nivåer ter mener at konsultasjonsplikten, som gir tilsvarende i Norge – kommuner, fylkeskommuner og stat. D i ss e konsultasjonsrett, bør lovfestes i tråd med menneske- me dl e m m e r viser videre til at i flere av høringssvare- rettslige standarder, og at det aktuelle lovforslaget til- ne – fra EDL, Stig Harby, Per Arne Amundsen, Selbu Ut- fredsstiller de prosessuelle kravene om konsultasjoner marksråd og Roltdal Allmenningsstyre (Selbu etter ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk (ILO 169), tilpas- Utmarksråd er en paraplyorganisasjon for alle utmarks- set norske og samiske forhold. og grunneierlagene i Selbu) samt Selbu Bondelag og Sel- Selv om folkeretten ikke setter noe klart krav om bu Skogeierlag og Ingrid Nordmark – ble det reist spørs- lovfesting, slutter fl e r t al l e t seg til departementets mål ved om ikke lovforslaget kan være i strid med §§ 92 vurdering av at lovfesting vil føre til at reglene blir mer og 98 i Grunnloven og dermed med bestemmelser i flere tilgjengelige for offentlige organer som har plikt til å menneskerettighetskonvensjoner som Norge har ratifi- konsultere, og for de aktørene som har konsultasjons- sert og implementert i vår grunnlov. Disse bestemmelse- rett. F l e r ta l l e t vil peke på at lovprosessen har vært en ne forbyr varig forskjellsbehandling med utgangspunkt god anledning til å klargjøre hvilke regler som skal gjel- i etnisitet og avstamming dersom det ikke gis en saklig de for konsultasjoner og hvilke saker som er unntatt fra grunn for det. Disse medlemmer vil poengtere at regelverket. F l e r ta l le t viser i denne sammenheng til denne problemstillingen ikke er nevnt med et eneste forslaget til § 4-1 som avklarer at bestemmelsene i loven ord i proposisjonen. ikke skal gjelde for saker om statsbudsjettet og at Same- Disse medlemmer viser til at i forslag til § 4-2 tinget ikke skal ha konsultasjonsrett i saker der Same- Rett til å bli konsultert heter det at «[i] saker nevnt i § 4- tinget har innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven 1, har Sametinget og andre representanter for berørte eller energi- og vassdragslovgivningen. samiske interesser rett til å bli konsultert». Det er noen Flertallet støtter derfor forslaget om å lovfeste sentrale begreper i dette lovforslaget som bestemmer ordningen med konsultasjoner for staten. hvem og hva lovforslaget er innrettet mot. Dette er sær- Flertallet viser til at departementet foreslår å lig begrepene «samer», «samiske interesser», «natur- lovfeste reglene for konsultasjon som et kapittel i same- grunnlaget for samisk kultur» og «samisk materiell kul- loven, fremfor som en egen lov foreslått i NOU 2007:13 turutøvelse». Innst. 620 L – 2020–2021 17

Disse medlemmer viser videre til svake defini- runder på samme problemstilling, med både konsultasjoner på hvem eller hvilke organer det er som skal av- sjoner og innsigelser, vil skape en vanskelig situasjon for gjøre hvem som er en same, og hva som er for «samiske berørte parter samt føre til at saksbehandlingstiden interesser», «naturgrunnlaget for samisk kultur», «sa- øker. Det vil gjøre den kommunale planleggingen unød- misk materiell kulturutøvelse» å regne. vendig krevende. F l ertallet legger videre til grunn at Disse medlemmer vil understreke at proposi- Sametinget og kommunen sammen sikrer samordning sjonen ikke viser til at Norge er folkerettslig forpliktet til av konsultasjonene. F l e r t al l e t har merket seg at de- å vedta en slik lov, dette verken med henvisning til inn- partementet tar sikte på å regulere dette i forskrift, og holdet i ILO-konvensjon nr. 169 eller andre konvensjo- forventer at partenes plikt til å bidra til en effektiv sam- ner. ordning av prosessene tydeliggjøres i den sammenhengen. 3.1 Hvem skal det konsulteres med og om hva Flertallet viser til proposisjonens omtale av for- Komiteens flertall, medlemmene fra Ar - slag til § 4-1 om at for at en sak skal regnes for å kunne beiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosia - påvirke samiske interesser direkte, må saken også ha en listisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viss generell interesse for samisk kultur. F le rt a ll e t understreker at hensikten med konsultasjonsplikten er slutter seg til dette. F l e r t al l e t legger videre til grunn at å sikre at minoriteten skal kunne høres i saker som på- det ikke vil være aktuelt for offentlige myndigheter å virker samiske interesser direkte. F le rt al l e t viser til at konsultere med enkeltpersoner. F l e r t al l e t viser til at det ikke er ment å foreligge konsultasjonsplikt for saker dersom det er aktuelt å konsultere med reindriftsut- av generell karakter som må antas å ville påvirke hele øverne lokalt om en sak, vil det normalt være naturlig å samfunnet på samme måte. F l e r t al l e t mener at det konsultere reinbeitedistriktet eller siidaen som berøres basert på store forskjeller fra sted til sted vil være umulig av det aktuelle tiltaket, forskriftene e.l. å gi en uttømmende oversikt over saker og parter, og mener derfor at kommunene og fylkeskommunene er 3.2 Stortingets plikt til å konsultere de beste til å vurdere dette. Komiteens flertall, medlemmene fra Ar - Flertallet støtter departementet i vurderingen av beiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosia - hensynet til gode og hensiktsmessige beslutningspro- listisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, sesser. F l e r ta l l e t støtter at som hovedregel bør det viser til at Samerettsutvalget II, Sametinget og Norges unngås at den samme saken er gjenstand for konsulta- institusjon for menneskerettigheter peker på det kon- sjon i ulike prosesser med forskjellige myndigheter. Det stitusjonelle spørsmålet om Stortinget har en plikt til å gjelder spesielt i de tilfellene hvor substansen i saken konsultere samiske interesser under gitte forutsetnin- ikke endrer seg nevneverdig på de ulike stadiene. F le r - ger. F l e r t al l e t viser til at fordi det ikke har vært natur- t al l e t mener at det i slike saker bør legges opp til at der lig, har ikke departementet gått inn dette spørsmålet el- hvor det er nødvendig med konsultasjoner, legges det ler hvordan dette eventuelt kan løses i praksis. F l e r - opp til at disse inngår som en del av prosessen etter an- ta l l e t mener at siden spørsmålet om en eventuell kon- dre lovverk, f.eks. plan- og bygningsloven. F l e r ta l l e t sultasjonsplikt for Stortinget ikke er forsvarlig utredet, m e ner det vil bidra til å hindre dobbeltarbeid og unød- bør presidentskapet vurdere dette og fremme en egen vendige omkamper. sak for Stortinget når nødvendige utredninger er gjort. Flertallet viser til at departementet foreslår at Skulle presidentskapet komme til at det foreligger en når Sametinget har innsigelsesadgang etter plan- og konsultasjonsplikt, bør saken også anbefale praktiske bygningsloven, eller lignende adgang etter energi- og løsninger på hvordan dette skal ivaretas. F l e r ta ll e t vi- vassdragslovgivningen, skal Sametinget ikke ha konsul- ser til at problemstillingen ble tatt opp med president- tasjonsrett etter reglene i sameloven i tillegg, jf. forslaget skapet i brev av 21. april 2021 og besvart fra president- § 4-1 fjerde ledd. F l e r ta l le t slutter seg til dette forsla- skapet i brev av 29. april s.å., hvor det fremkommer at get. presidentskapet er enig i framgangsmåten. Flertallet legger til grunn at samiske konsulta- Flertallet bemerker at det vil være naturlig at sjonsparter orienterer Sametinget om konsultasjons- dette arbeidet blir gjennomført så tidlig som mulig i prosessen i saker der Sametinget har innsigelsesadgang neste stortingsperiode. etter plan- og bygningsloven. F l e r ta l l e t legger til grunn at Sametinget og eventuelle konsultasjonsparter 3.3 Kommuner og fylkeskommuners plikt til å etterstreber å koordinere sine standpunkt. Etter f le r- konsultere t al l e ts oppfatning er det uheldig om spørsmål som Komiteens flertall, medlemmene fra Ar - har blitt avklart gjennom konsultasjoner, og hvor det er beiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosia - oppnådd enighet, blir gjenstand for innsigelser fra Sa- listisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, metinget. F l e r ta l l e t mener at en prosess med flere viser til at regjeringen foreslår å lovfeste en bestemmel- 18 Innst. 620 L – 2020–2021 se om kommuner og fylkeskommuner sin plikt til å kon- som styrker demokratiet. F l e r t al l e t vil understreke at sultere representanter for berørte samiske interesser. prinsippet om meroffentlighet også gjelder for konsul- F l e r ta l l e t støtter departementets vurdering om at tasjoner og skal anvendes. Etter f l ertallets oppfat- statens forpliktelser til å konsultere etter ILO-konven- ning vil dette være konfliktdempende. sjonen artikkel 6 ikke vil gjelde direkte for kommuner På denne bakgrunn fremmer f l ertallet følgende og fylkeskommuner i Norge. Imidlertid vil staten som forslag: konvensjonspart måtte sørge for mekanismer som sikrer at kommunale og fylkeskommunale organer gjen- «I lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i nomfører konsultasjoner i henhold til artikkel 6. F le r - offentleg verksemd skal § 19 første punktum lyde: t al l e t støtter på denne bakgrunn forslaget om at plik- Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument ten for kommuner og fylkeskommuner til å konsultere som blir utveksla mellom statlege organ og Sametinget representanter for samiske interesser lovfestes. og andre som ledd i konsultasjonar etter reglane i sameloven kapittel 4.» 3.4 Frister og god tro Komiteens flertall, medlemmene fra Ar - Komiteens medlemmer fra Høyre og beiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosia - K ri ste l i g Fo l ke p ar t i har merket seg at departe- listisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mentet, som følge av at reglene for konsultasjoner fore- understreker at det av hensyn til sakers fremdrift er vik- slås også å omfatte kommuner og fylkeskommuner, tig at den videre prosessen avklares så tidlig som mulig. foreslår en tilsvarende utvidelse av unntaket i offentleg- F l e r ta l l e t mener det vil være i strid med lovens inten- lova for dokumenter utvekslet under konsultasjoner sjon om en av partene benytter konsultasjonsinstituttet med samiske interesser. D i sse m e dl e m m e r er enige i den hensikt å trenere prosessen. I slike tilfeller vil vilkå- i at behovene som begrunner unntakshjemmelen, kan ret om at konsultasjonene skal gjennomføres i god tro, gjøre seg gjeldende på tilsvarende måte for kommune- ikke være oppfylt. Det bør også settes frister for når kon- ne og fylkeskommunene som for statlig sektor. D i ss e sultasjoner skal være gjennomført og avsluttet. F le r - me dl e m m e r understreker at forslaget om å gi kom- t al l e t mener at også slike frister må gi partene rimelig muner og fylkeskommuner anledning til å unnta fra rett tid til å bli enige, men at hensikten med frister er å avkla- til offentlig innsyn dokumenter som blir utvekslet i for- re framdriften i prosessene. F l e r t al l e t viser til at forbindelse med konsultasjoner, bør begrenses til situasjo- muleringen i proposisjonens forslag til § 4-6, ner der det er nødvendig. D i sse medlemmer vil understreke at åpenhet og transparens i forvaltningen «Konsultasjonene skal ikke avsluttes så lenge par- er et gode som styrker demokratiet. D i sse me dl e m - tene antar at det er mulig å oppnå enighet om saken», må forstås slik at den part som mener at det ikke er mu- me r vil understreke at prinsippet om meroffentlighet lig å oppnå enighet, kan avslutte konsultasjonen. også gjelder for konsultasjoner og skal anvendes. Etter Flertallet mener derfor at kommunen eller fyl- disse medlemmers oppfatning vil det være kon- keskommunen kan og bør sette frister som partene må fliktdempende. forholde seg til. F l e r t al l e t mener disse fristene må gi Disse medlemmer ser at det likevel vil kunne partene rimelig tid til å svare eller agere i prosessene. være situasjoner der gode konsultasjoner bare er mulig F l e r ta l l e t understreker at dersom det er nødvendig å få til dersom en kommune eller fylkeskommune kan med mer tid, må partene så snart som mulig underrette dele med konsultasjonsparten dokumenter som ellers kommunen eller fylkeskommunen om dette. F l e r ta l - ikke er eller bør være offentlige. D i ss e me dl e m m e r l e t viser til at brudd på reglene om konsultasjoner kan mener det vil være uheldig om en kommune eller fyl- gi grunnlag for ugyldighet i samsvar med alminnelige keskommune lar være å dele informasjon med konsul- forvaltningsrettslige prinsipper. tasjonsparten som er viktig for å finne løsninger i konsultasjoner, ut fra en bekymring hos kommunen eller 3.5 Endringer i offentleglova § 19 fylkeskommunen om at dokumenter skulle bli offentli- Komiteens flertall, medlemmene fra Ar - ge som følge av konsultasjonene eller bli offentlige på et beiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senter- tidligere tidspunkt enn ønskelig. Det kan f.eks. gjelde partiet og Sosialistisk Venstreparti, støtter dokumenter som ellers ville være organinterne etter of- ikke regjeringens forslag om å gi kommuner og fylkes- fentleglova § 14. Etter disse medlemmers vurde- kommuner anledning til å unnta dokumenter som blir ring ville kommunenes og fylkeskommunenes mulig- utvekslet i forbindelse med konsultasjoner, fra rett til of- heter for å gjennomføre gode konsultasjonsprosesser fentlig innsyn. F l e r ta l l e t mener dagens lovhjemler blitt vanskeliggjort dersom det ikke legges inn en mulig- for unntak er tilstrekkelige. F l e r t al l e t vil understreke het for å unnta slike dokumenter for offentlighet, på at åpenhet og transparens i forvaltningen er et gode samme måte som for statlige myndigheter. Innst. 620 L – 2020–2021 19

D i ss e m e d l e m me r har videre merket seg hø- § 1-1 skal lyde: ringsinstansenes bekymring for at regelen, slik den er § 1-1 Lovens formål. Forholdet til folkeretten utformet, kan føre til, eller gi inntrykk av, at unntaksad- Lovens formål er å legge forholdene til rette for at gangen blir for vid, og fare for at meroffentlighet ikke den samiske folkegruppe i Norge kan sikre og utvikle blir vurdert eller ikke blir gitt. Disse medlemmer sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. mener at dette problemet kan og bør avdempes ved at Loven gjelder med de begrensninger som følger av man innfører et skadevilkår, dvs. at unntaksadgangen ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selv- bare skal gjelde der det er risiko for at offentliggjøring vil stendige stater. Loven skal anvendes i samsvar med folke- skade muligheten for å konsultere i god tro og i samsvar rettens regler om urfolk og minoriteter. med formålet for konsultasjonene (jf. forslaget § 4-6). Et viktig grep i offentleglova 2006 var å knytte lignende Nytt kapittel 4 skal lyde: skadevilkår til flere av de eksisterende unntakshjemle- Kapittel 4 Konsultasjoner ne, dvs. slik at dokumenter bare kan unntas når det er «nødvendig» eller «påkravd». D i sse m e d l e mm e r § 4-1 Saker som er gjenstand for konsultasjoner fremmer derfor følgende forslag: Bestemmelsene i kapitlet her gjelder for lovgivning, «I lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i doku- forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kun- ment i offentleg verksemd skal § 19 første punktum ly- ne påvirke samiske interesser direkte. Bestemmelsene de: gjelder ikke for saker om statsbudsjettet. Bestemmelsene i kapitlet her gjelder ikke for saker Når det er påkravd for gjennomføringa av konsulta- av generell karakter som må antas å ville påvirke hele sjonane, kan det gjerast unntak frå innsyn for dokument samfunnet på samme måte. som blir utveksla som ledd i konsultasjonar etter reglane I saker som er knyttet til naturgrunnlaget for samisk i sameloven kapittel 4.» kultur, gjelder bestemmelsene i kapitlet her for tiltak og beslutninger som planlegges iverksatt i tradisjonelle sa- 4. Forslag fra mindretall miske områder, eller som kan få virkning på samisk materiell kulturutøvelse i tradisjonelle samiske områder. Forslag fra Høyre og Kristelig Folkeparti: Bestemmelsene i kapitlet her gjelder ikke for Same- Forslag 1 tinget i saker hvor Sametinget har innsigelsesadgang et- I lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i doku- ter plan- og bygningsloven § 5-4. ment i offentleg verksemd skal § 19 første punktum ly- § 4-2 Rett til å bli konsultert de: Når det er påkravd for gjennomføringa av konsulta- I saker nevnt i § 4-1, har Sametinget og andre repre- sjonane, kan det gjerast unntak frå innsyn for dokument sentanter for berørte samiske interesser rett til å bli kon- som blir utveksla som ledd i konsultasjonar etter reglane sultert. i sameloven kapittel 4. § 4-3 Plikt til å konsultere Plikten til å konsultere etter bestemmelsene i kapit- 5. Komiteens tilråding let her gjelder for Komiteens tilråding I og III fremmes av komiteens a) regjeringen, departementer, direktorater og andre medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, underliggende virksomheter, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti. Tilrå- b) statsforetak og private rettssubjekter når de utøver ding II fremmes av komiteens medlemmer fra Arbeider- myndighet på vegne av staten. partiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk § 4-4 Konsultasjonsplikt for fylkeskommuner og kommu- Venstreparti. ner Ko mi te e n har for øvrig ingen merknader, viser Fylkeskommuner og kommuner har plikt til å kon- til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre følgende sultere representanter for berørte samiske interesser i saker om lokale forskrifter og andre beslutninger eller vedtak til lov tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Bestemmelsene i kapitlet her gjelder for øvrig så om endringer i sameloven mv. (konsultasjoner) langt de passer.

I I lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold gjøres følgende endringer: 20 Innst. 620 L – 2020–2021

§ 4-5 Varsling om saker som kan bli gjenstand for konsul- § 4-8 Forskrifter tasjoner Kongen kan gi forskrift med nærmere bestemmel- Den som har konsultasjonsplikt, skal varsle Same- ser om hvem som har rett og plikt til konsultasjoner, og tinget og andre med konsultasjonsrett om saker som om gjennomføringen av konsultasjoner for organer og kan bli gjenstand for konsultasjoner, jf. § 4-1. Er varsling rettssubjekter som nevnt i § 4-3. ikke gitt, kan Sametinget på eget initiativ anmode om konsultasjoner i slike saker. § 4-9 Virkning av brudd på konsultasjonsregler Sametinget og andre med konsultasjonsrett skal Brudd på reglene om konsultasjoner i kapitlet her innen rimelig tid svare på om de ønsker konsultasjoner kan gi grunnlag for ugyldighet i samsvar med alminneli- i den aktuelle saken. Sametinget kan også gi sin vurde- ge forvaltningsrettslige prinsipper. ring av om andre enn Sametinget bør konsulteres i saken. § 4-10 Forholdet til forvaltningsloven og annen lovgivning § 4-6 Innholdet i og formålet med konsultasjonene Reglene om konsultasjoner i loven her gjelder ved Konsultasjonene skal gjennomføres i god tro og siden av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og med formål om å oppnå enighet. Det organet som har regler om samiske interesser i andre lover, med de unn- konsultasjonsplikt, skal gi full informasjon om relevan- takene som følger av § 4-1 fjerde ledd. te forhold på alle stadier i behandlingen av saken. Nåværende kapittel 4 blir nytt kapittel 5. Nåværende Konsultasjonene skal begynne så tidlig at partene §§ 4-1 og 4-2 blir nye §§ 5-1 og 5-2. har reell mulighet til å oppnå enighet om beslutningen. Konsultasjonene skal ikke avsluttes så lenge parte- II ne antar at det er mulig å oppnå enighet om saken. Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd § 19 første punktum skal lyde: § 4-7 Protokoll Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument Det skal føres protokoll fra konsultasjonene. I pro- som blir utveksla mellom statlege organ og Sametinget tokollen skal det redegjøres for hva saken gjelder, parte- og andre som ledd i konsultasjonar etter reglane i samenes vurderinger og standpunkter og konklusjonene i sa- loven kapittel 4.» ken. Det skal tydelig framgå om det er oppnådd enighet. Den samiske partens vurderinger i saken skal følge III saken fram til endelig beslutning. Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.

Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 27. mai 2021

Karin Andersen Eirik Sivertsen leder ordfører 2#9:01ad52fe-f4e9-4559-abcb-230f3e6d5f9a:3 TZZ VEDLEGG Stortinget Reivve Dette Dåt Dat selvsagt det framkommer Tjaatsege oppfølging saker Dersom hensyn interesser, Forslaget samtidig og Lovfestingen omfattende Jeg Kommunal- Sametinget behandling sameloven 0026 Postboks Kommunal- Stortinget Behandlinge

1 ÅSSl/SAK 18/606-85

reive forutsigbarhet tjåla

kommunale

vuoståivåldi viser dokumentet

OSLO

som

lea

til

lea

komiteen opp elektråvnålattjat styrke

til

til 1700 samiske

elektrovnnaladdat

påvirker elektrovneles av som

av arbeid Kommunal- ber og veileder og

for i av

konsultasjonsplikten proposisjonens

Prop.

SAMETINGET SÅMEDIGGI

Hovedmottaker: forvaltningskomiteen forvaltningskomiteen

demokratiet Sentrum

om selvstyret ble

den å elektronisk

har svare

hva med

interesser. sendt oss at mv.

for folkerettslige 86

jååhkesjamme dåhkkidum spørsmål forslaget av konsultasjoner

direkte. to L kommuner og og

dohkkehuvvon

godkjent (2020-2021) på og breie

(konsultasjoner) forvaltningskomiteens

dele Prop. ved

forvaltningskomiteen Kommunal- 21/9498 MIN høring samenes

Forslaget kapittel

blir

CUJ./VAR eller høringer at

mine

og vuollåjtjålek

Dearvvuodaiguin/Med

jih konsultasjonsplikten

samene tilpasses vedtatt.

og sendes

sammen

(25.10.2018 seedtesåvva ja ønsker presidenta

2.6 86 synspunkter. innebærer og

fylkeskommuners

Endringer REF. såddejuvvo selvbestemmelse.

gir

av Aili

og uten

såddiduvvå./ L Lovforslaget grunnlag kollektivt

departementet

vurderinger kommuner

3.2,

Keskitalo med

signatur. (2020-2021)

vuelietjaalegapth./ /

vuollåiiållaga

og i har av

president invitasjon sameloven Prop.

hvordan Prop.

for inkluderes Sametinget

vil

med

en har hilsen DIN 116 av konsultasjoner

0026

styrke

116

god (2007-2009, CUJ./DERES

noen til

kommet haga./

store L

det

mv. å

(2017-2018), L,

håndtering i sende

rettsstaten

gjennomføres. beslutningsprosessene

gitt problemstillinger 2017-2018).

OSLO

(konsultasjoner). variasjoner, Endringer

REF. til Tel: 9735 Poastaboksa/postboks Poastaiujuhus/adresse sin

skriftlig etter

med Kåråéjohka/Karasjok 2019-2020) tilslutning

ved et gir samiske

Som balansering innspill langt også

god større Lovfestingen

stiller til

det

støtte

19.03.2021 BEAIVI/DATO og og med

forslaget. i

for samed Tel: +47 Org

klarhet

høring

jeg

for

78 nr: sin 97

for

av iqqiQsame 47

974

at vil

760

i 00

347 d

igqi

V2 EDLEGG STORTINGET

Sámediggi – Sametinget v. sametingspresident Aili Keskitalo Postboks 3 9735 Kárášjohka/Karasjok

Vår ref.: Deres ref.: Dato: 2021/815 25.03.2021

Kommunal- og forvaltningskomiteens behandling av Prop. 86 L (2020– 2021) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner)

Kommunal- og forvaltningskomiteen har til behandling Prop. 86 L (2020–2021) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner). Komiteen tar sikte på å avgi innstilling i saken torsdag 27. mai.

Dersom komiteen overveier å foreslå materielle endringer i lovforslaget som har direkte betydning for samiske interesser, vil komiteen varsle Sametinget om dette senest fredag 30. april. Sametinget vil da få anledning til å uttale seg i saken.

For å kunne holde komiteens fremdriftsplan i saken, vil komiteen da imøtese snarlig tSilbakemelding fra ametinget og senest mandag 10. mai.

Med vennlig hilsen

Eirik Sivertsen saksordfører

Dokumentet er elektronisk godkjent og signert.

K ommunal- og forvaltningskomiteen Tlf. 23 31 30 50 www.stortinget.no Stortinget Postboks 1700 Sentrum N- O 0026 OSLO 2/2 VEDLEGG 3 STORTINGET

Presidentskapet Her

Vår ref.: Deres ref.: Dato: 2021/815 21.04.2021

P L–i rop. 86 (2020 2021) Endringer sameloven mv. (konsultasjoner)

K ommunal- og forvaltningskomiteen har L–itil behandling Prop. 86 (2020 2021) Endringer s iåameloven mv. (konsultasjoner), som hovedsak handler om lovfeste overordnede s aksbehandlingsregler for åkonsultasjoner for statlig nivå og lovfeste konsultasjonsplikten for kommuner og fylkeskommuner.

S aken reiser også det konstitusjonelle spørsmålet om Stortinget har en plikt til å konsultere samiske i nteresser under gitte forutsetninger. Fordi det ikke ville være naturlig, har ikke departementet gått inn på dette spørsmålet ieller hvordan dette eventuelt kan løses praksis. Siden dette ikke e r f iorsvarlig utredet mener flertallet komiteen at spørsmålet bør forelegges presidentskapet og at det k ommer tilbake som en egen sak når nødvendige u tredninger er gjort.

Komiteens flertall (Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig F olkeparti) ber om en tilbakemelding fra presidentskapet på den skisserte fremgangsmåten.

Med vennlig hilsen

E irik Sivertsen s aksordfører

D okumentet er elektronisk godkjent og signert.

Kommunal- og forvaltningskomiteen Tlf. 23 31 37 60 www.stortinget.no 1/1 Stortinget NO 971 524 960 Postboks 1700 Sentrum NO-0026 OSLO VEDLEGG 4 STORTINGET

Sámediggi – Sametinget v. sametingspresident Aili Keskitalo Postboks 3 9735 Kárášjohka/Karasjok

Vår ref.: Deres ref.: Dato: 2021/815 28.04.2021

Prop. 86 L (2020–2021) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner)

Kommunal- og forvaltningskomiteen viser til komiteens brev til Sametinget av 25.03.2021, der komiteen varslet at Sametinget vil få anledning til å uttale seg dersom komiteen overveier å –foreslå materielle endringer i lovforslaget i Prop. 86 L (2020 2021) som har direkte betydning for samiske interesser.

Komiteen vil med dette gjøre Sametinget oppmerksom på at en vurderer å ikke støtte regjeringens forslag til endringer i § 19 første punktuml i ov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova).

I vurderingene legges det vekt på at dagens lovhjemler for unntak synes å være tilstrekkelige for kommuner og fylkeskommuner sin mulighet til å ivareta konsultasjonsplikten, og at åpenhet og transparens i forvaltningen er et gode som styrker demokratiet. Det legges også vekt på at prinsippet om meroffentlighet også gjelder for konsultasjoner og skal anvendes. Endelig legges det vekt på at åpenhet vil kunne være konfliktdempende.

For ordens skyld presiseres det at det er støtte til regjeringens forslag om å videreføre hjemmel, men ikke plikt, for statlige organer til å unnta dokumenter som utveksles i forbindelse med konsultasjoner og til departementets merknader i proposisjonen knyttet til dette. Det gjelder også forslaget i proposisjonen om å legge til ordene «og andre«» etter Sametinget» i § 19 første punktum.

Vi imøteser Sametingets betraktninger på forslaget til endringer i o ffentleglova § 19 første punktum. Av hensyn til fremdriftsplanen i saken, ber komiteen om snarlig tilbakemelding fra Sametinget og senest mandag 10. mai.

Med vennlig hilsen

Eirik Sivertsen saksordfører Dokumentet er elektronisk godkjent og signert.

K ommunal- og forvaltningskomiteen Tlf. 23 31 30 50 www.stortinget.no Stortinget Postboks 1700 Sentrum N- O 0026 OSLO

'xJJ/ /■,>' > /Åt,;

STORTINGET Kommunal- og forvaltningskomitéen Her

Vår ref.: D eres ref.: Dato: 2 021/815 2 9.04.2021

P Li rop 86 (2020-2021) Endringer sameloven mv. (konsultasjoner)

D et vises til kommunal- og forvaltningskomiteens brev av 21.april 2021 om behandlingen av P L–rop. 86 (2020 2021) iEndringer sameloven mv. (konsultasjoner).

P residentskapet oppfatter at kommunal- og forvaltningskomiteens flertall i brevet foreslår at den delen av saken som gjelder spørsmål knyttet til en eventuell ordning for Stortingets k onsultasjoner av samiske interesser bør h åndteres av presidentskapet, og a t det eventuelt bør f remmes en egen sak for Stortinget om dette når nødvendige utredninger er gjort.

P residentskapet mener den fremgangsmåten s i om er skissert komiteens brev er hensiktsmessig. En utredning av de rettslige og praktiske spørsmål en eventuell konsultasjonsordning reiser vil imidlertid nødvendigvis ta noe tid, og det kan derfor ikke forventes at presidentskapet vil f remme en sak om dette i inneværende sesjon.

M ed vennlig hilsen

T one W. Trøen Stortingets president

Stortinget Tlf. 23 31 30 50 www.stortinget.no Postboks 1700 Sentrum NO 971 524 960 NO-0026 OSLO VEDLEGG 6 Poastačujuhus/adresse Tel: 78 47 40 00 SÅMEDIGCI Poastaboksa/postboks 3 Org.nr: 974 760 347 SAMETINGET 9735 Kárášjohka/Karasjok [email protected] Tel: +47 97 12 93 05

Stortinget Kommunal- og forvaltningskomiteen Postboks 1700 Sentrum 0026 OSLO

ÁŠŠI/SAK MIN ČUJ./VÅR REF. DIN ČUJ./DERES REF. BEAIVI/DATO 18/606 - 87 21/16951 25.05.2021

Prop. 86 L (2020-2021) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner)

Det vises til deres brev av 28.04.2021 hvor vi informeres om at komiteen vurderer å ikke følge de foreslåtte endringene av § 19 i offentleglova. Jeg beklager at jeg ikke har svart tidligere, noe som skyldes en feilregistrering i Sametinget arkivsystem. Jeg håper likevel komiteen gir seg tid og anledning til å vurdere min tilbakemelding her.

Jeg vil understreke at Sametinget er helt enig i at åpenhet og gjennomsiktighet i forvaltningen er grunnleggende for demokratiet. Derfor er da også hovedregelen i offentleglova § 3 at det skal være åpenhet for innsyn i saksdokumenter og journaler.

Konsultasjoner kommer ikke til erstatning for andre beslutningsprosesser som høring etter forvaltningsloven. Målsettingen med konsultasjoner er at partene i god tro skal søke enighet, det krever mulighet til å undersøke ulike argumenter og løsninger. Dersom det ikke er muligheter for at dette kan unntas fra innsynsretten, vil det i noen sammenhenger undergrave formålet med konsultasjoner som er at det skal gjennomføres i god tro og med formål om å oppnå, jf. forslagets § 4-6 i sameloven.

Sametinget legger vekt på at kommuner og fylkeskommuner, på samme måte som statlige organ, er forpliktet til å gå tidlig og utfyllende informasjon til den samiske konsultasjonsparten, slik at konsultasjonene kan bli reelle og gode. Det vil blant annet kunne være behov for at kommunen eller fylkeskommunen deler sine foreløpige vurderinger, på samme måte som statlige organer. Sametinget ser ikke at offentleglova har bestemmelser som ivaretar disse situasjonene for kommuner og fylkeskommuner. Sametinget eller annen samisk konsultasjonspart er for eksempel ikke å anse som «underordna organ» etter § 15.

Det vil være uheldig om kommunene ikke får mulighet til – når det er reelt behov – å unnta fra offentlighet dokumenter med foreløpig vurderinger eller tidlig informasjon. På samme måte vil det være uheldig om ikke Sametinget eller annen samisk konsultasjonspart kan unnta for offentligheten dokumenter med slike vurderinger i konsultasjoner med kommunene. Dersom dokumenter i konsultasjoner på kommunalt nivå alltid skal være offentlig er Sametinget bekymret for at konsultasjonene ikke alltid kan skje etter folkerettens bestemmelser og dermed forslaget til konsultasjonsformål i lovforslagets § 4-6. Det vises i den sammenheng til Norges Institusjon for Menneskerettigheter sitt skriftlige innspill til komiteen der det understrekes at forpliktelsen i ILO 169 artikkel 6 nr. 2 er helt sentral for å sikre effektiv realisering av urfolks rettigheter, også på kommunalt nivå.

Komiteens forslag vil innebære at kommuner og fylkeskommuner samt Sametinget og/eller annen samisk konsultasjonspart, i enkelte tilfeller kan få problemer med å gi den informasjonen som er nødvendig for å gjennomføre konsultasjoner etter formålet i lovforslagets § 4-6 og ILO- konvensjonen nr. 169 artikkel 6.

Jeg vil igjen understreke at Sametinget deler komiteens vurdering av at bruken av unntakshjemmelen bør begrenses til de tilfellene der offentliggjøring utgjør et reelt problem. En måte å håndtere dette på, som ble reist som en mulighet av redaktørforeningen i høringene tidligere, er å knytte et skadevilkår til hjemmelen om å kunne unnta offentlighet, etter modell av skadevilkåret i andre bestemmelser i offentleglova, f.eks. § 15. Et tilsvarende skadevilkår kan, slik Sametinget ser, det, uten vesentlige problemer også innføres for statlig nivå.

Oppsummert er det viktig at kommuner, fylkeskommuner og Sametinget får de samme verktøyene til å gjennomføre gode konsultasjoner mellom seg, som når staten konsulterer. Dette omfatter – når det er behov – hjemmel til å unnta dokumenter fra offentlighet.

Dearvvuođaiguin/Med hilsen

Aili Keskitalo presidenta / president

Dát tjála le elektråvnålattjat dåhkkidum ja vuollájtjálek sáddiduvvá./ Dát reive lea elektrovnnalaččat dohkkehuvvon ja sáddejuvvo vuolláičállaga haga./ Tjaatsege lea elektrovneles jååhkesjamme jïh seedtesåvva vuelietjaalegapth./ Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur.

Reivve vuostáiváldi / Hovedmottaker: Stortinget Kommunal- og 0026 OSLO forvaltningskomiteen n o j s k e s

e k s i f a r g

s t e g n i t r o t S

: t u o y a l

g o

k k y r T 4 5 6 0

1 4 0 2

, k a s k k y r t e k r e m e n a v S 0