AUTONOMÍAS INDÍGENAS EN LAS TIERRAS ALTAS Gonzalo Colque Fernández1

1 Con el apoyo de Efraín Tinta, Juan Pablo Chumacero y Esteban Sanjinés. © Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) 2009

Las publicaciones de IDEA Internacional no son reflejo de un interés específico nacional o político. Las opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente los puntos de vista de IDEA Internacional.

Los mapas que incluye esta publicación no implica, por parte de IDEA Internacional, ningún juicio sobre la situación legal de cualquier territorio o de sus límites geográficos, y la ubicación o tamaño de cualquier ciudad o municipio no refleja ninguna opinion política de IDEA Internacional. Los mapas se han creado para esta publicación con el propósito de brindar mayor claridad al texto.

IDEA Internacional favorece la divulgación de sus trabajos y responderá a la mayor brevedad a las solicitudes de traducción o reproducción de sus publicaciones.

Primera edición: Agosto de 2009

Depósito legal: 00000000

Edición de textos: Fernando Molina

Diseño y diagramación: Molina&Asociados

IDEA Internacional - Bolivia Plaza Humboldt No.54 Tel.: +591-2-2775252 La Paz, Bolivia ÍNDICE

ANTECEDENTES 7

PARTE 1 Análisis y argumentación para el diseño e implementación de la autonomía indígena originaria campesina en tierras altas 9

1. CARACTERIZACIÓN DE TIERRAS ALTAS 11

2. CARACTERIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE TIERRAS ALTAS 14 2.1. Los municipios más pequeños en extensión territorial 14

2.2. Los municipios más grandes en extensión territorial 15 2.3. Municipios con menor población 17 2.4. Municipios con mayor población 18

3. MUNICIPIOS Y POBLACIÓN INDÍGENA 21 3.1. Municipios mayoritariamente indígenas 21 3.2. ¿Autonomías aymaras o quechuas? 25

3.3. Autonomías indígenas urbanas 28

4. PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS ELECCIONES DEL 2004 30 4.1. Participación en el proceso electoral 31 4.2. Resultados electorales. ¿Cuán exitosos han sido los pueblos indígenas? 36

5. LAS TIERRAS COMUNITARIAS DE ORIGEN EN LAS TIERRAS ALTAS 38

6. EL CASO DE JESÚS DE MACHACA. UN EQUILIBRIO DELICADO ENTRE LA LÓGICA DEL AYLLU Y LA DEMOCRACIA LIBERAL 41 6.1. Elecciones de autoridades municipales según usos y costumbres 42 6.2. Desafíos e implicaciones del sistema eleccionario según los usos y costumbres 42

3 PARTE 2 Formulación de la propuesta de diseño de implementación de la autonomía indígena originaria campesina en las tierras altas 45

1. ALCANCE DE LA AUTONOMÍA INDÍGENA ORIGINARIA CAMPESINA 47 1.1. Objeto 47

1.2. Principios 47 1.3. Finalidades 47 1.4. Alcance 48

2. MARCO INSTITUCIONAL 49 2.1. Definiciones 49

2.2. Ejercicio de la autonomía indígena originaria campesina 50

3. CONDICIONES O REQUISITOS PARA LA CONSTITUCIÓN DE LA AUTONOMÍA INDÍGENA ORIGINARIA Y CAMPESINA 51 3.1. Condiciones sociales y organizativas necesarias 51 3.2. Conformación del territorio de la autonomía indígena originaria campesina 53

4. ACERCA DE LAS COMPETENCIAS: DESARROLLO, GRADUALIDAD, CRITERIOS DE ACREDITACIÓN 56 4.1. Estatuto autonómico 59 4.2. Desarrollo de acuerdo con su identidad 59 4.3. Justicia comunitaria 60 4.4. Fomento de la vocación productiva 60 4.5. Régimen de la tierra y recursos naturales 61

5. COORDINACIÓN Y ARTICULACIÓN DE LAS AUTONOMÍAS INDÍGENAS CON OTROS NIVELES 63

6. CONTROL SOCIAL Y FISCALIZACIÓN 65 7. FUENTES DE FINANCIAMIENTO 67 8. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA 69 ANEXOS 71 PRESENTACIÓN

El día domingo 25 de enero de 2009, las ciudadanas y ciudadanos de Bolivia concurrieron a las urnas para sancionar una nueva Constitución Política del Estado, como paso fundamental para el desarrollo y consolidación del proceso de cambio que hoy encara el país. La implementación de ese nuevo texto constitucional plantea grandes desafíos de construcción normativa. El reto consiste en traducir adecuadamente los principios y definiciones generales que contiene la nueva CPE en instrumentos de efectiva y eficaz aplicación. El análisis de las experiencias internacionales, la doctrina y la legislación comparada, así como la revisión y sistematización de los estudios e investigaciones que se han realizado en el país, son algunos de los insumos que pueden enriquecer los esfuerzos que realicen los responsables de esta ingente tarea, tanto en el nivel nacional como en los niveles subnacionales. En este marco, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA Interna- cional, que tiene como misión institucional apoyar al fortalecimiento de la democracia y la construcción constitucional en todo el mundo, propició una serie de trabajos de especialistas que pudieran contribuir, desde enfoques diversos y en áreas temáticas diferentes, con elementos de análisis que estén orientados a la profundización de las transformaciones en curso, en el campo específico del reordenamiento territorial del Estado en el nivel de las autonomías departamentales e indígenas. La presente publicación contiene todos esos aportes y su único propósito es alimentar un amplio, plural y fecundo debate. La vertiginosa evolución de la coyuntura boliviana explica algunos desfases en la temporalidad de los documentos y en la naturaleza de los instrumentos que se analizan (ej. proyecto de nueva Constitu- ción -vs- nueva Constitución aprobada) que, sin embargo, no afectan la pertinencia de los trabajos que presentamos en esta serie.

Virginia Beramendi Jefa de Misión IDEA Internacional - Bolivia

ANTECEDENTES

Con la aprobación de la nueva Constitución, Bo- ción de autonomías indígenas según la tipología livia cierra un periodo conflictivo de alta intensi- de casos. dad y abre un nuevo periodo de implementación Los objetivos específicos de la investigación de los cambios a través de reformas, modificacio- fueron tres: nes o nuevas leyes nacionales. 1. Proporcionar herramientas de informa- Entre los cambios más importantes incorpora- ción y análisis que faciliten el trabajo dos en la nueva Constitución Política del Estado legislativo de la Comisión de Descentra- está el tema de autonomías, específicamente de lización y Participación Popular. cuatro tipos: autonomía departamental, autono- 2. Recopilar doctrina y legislación compa- mía regional, autonomía municipal y la autono- rada para sustentar las propuestas norma- mía indígena originaria campesina (Art. 297). Su tivas referidas a la implementación de la puesta en marcha está sujeta a la aprobación de la autonomía indígena según tipología de ley marco de autonomías. casos. 3. Fortalecer las capacidades técnicas de la Comisión en materia de autonomías Objetivos de este indígenas. documento El documento contiene dos grandes secciones o partes: 1) análisis y argumentación y 2) formula- Este documento contiene información, análisis, ción de la propuesta normativa que tiene subsec- doctrina, legislación comparada y propuestas ciones de valoraciones y justificaciones normativas, relativas al diseño de implementa-

PARTE 1

Análisis y argumentación para el diseño e implementación de la autonomía indígena originaria campesina en tierras altas

1 CARACTERIZACIÓN DE TIERRAS ALTAS

En términos generales, en Bolivia se considera de la importación de alimentos, especialmente de como “tierras altas” o territorio andino aquel es- azúcar y arroz. pacio físicamente dominado por la cordillera de Según el censo de 1950, el oriente boliviano los Andes. Básicamente, es la región occidental apenas tenía 332.000 habitantes en ese año, que del país, conformada a su vez por la ecorregión en ese entonces significaba el 12% de la pobla- del altiplano y valles, aunque en su interior exis- ción total. Esta situación ha cambiado en los úl- ten subecoregiones. La región de tierras altas se timos años, al grado que la ciudad de Santa Cruz caracteriza por su gran variedad de pisos ecoló- tiene una de las tasas más altas de crecimiento po- gicos y climas, aspectos que la hacen diversa y blacional (4,29% frente al 2,74% nacional en el atractiva desde distintos puntos de vista. periodo 1992-2001) y prácticamente iguala en po- Pero Bolivia no sólo tiene tierras altas. Su ma- blación a las ciudades de La Paz y El Alto juntas. yor extensión territorial se encuentra en el oriente, A pesar de esto, las tierras altas siguen te- caracterizada por condiciones medioambientales niendo un papel muy importante para entender la propias de la selva y la amazonía sudamericana. realidad boliviana por su peso histórico en la for- Esta región, conocida como “tierras bajas”, en los mación social nacional. Y este peso histórico está últimos años pasó de ser una región poco integra- directamente relacionado con dos pueblos indíge- da a constituirse en una región con alta presencia nas que la habitan y que son demográficamente e incidencia en la realidad social, económica y mayoritarios entre los 36 pueblos indígenas iden- política del país. tificados en Bolivia. Estamos haciendo referencia En términos de extensión territorial y pobla- a los pueblos quechua y aymara. Existen otros ción, las tierras altas (altiplano y valles) se ca- tres pueblos en esta región: los urus, los afroboli- racterizan porque ocupan menos de la mitad del vianos, que habitan en algunas subregiones de los espacio territorial de Bolivia, pero en ellas viven Yungas, y los guaraníes, en la zona oriental de las la mayoría de los bolivianos. En cifras, las tierras tierras altas. altas representan el 37% del territorio nacional, Los quechuas y los aymaras son pueblos cuya pero las habitan el 72% de la población boliviana vida e historia están estrechamente vinculadas al (urbana y rural). Esta realidad no es extraña para ecosistema andino. A los quechuas se los suele nadie y, al contrario, es sabido que Bolivia nació asociar con los valles con toda razón, ya que la como un país inminentemente andino y perma- mayoría de ellos viven en esa región, mientras que neció así hasta la reforma agraria de 1953. Esta los aymaras mayoritariamente viven en la parte situación cambió en los últimos 50 años debido a altiplánica. Sin embargo, ambos grupos compar- las políticas estatales de fomento a la integración ten la misma cultura -la cultura andina-, existen del oriente para el desarrollo agroindustrial, a fin muchos elementos comunes en ambas lenguas y de reducir la alta dependencia que tenía el país todavía se pueden encontrar comunidades bilin-

11 gües (quechua-aymara) en muchas zonas. Esta Oruro, Potosí e, incluso, Santa Cruz. También es cercanía sería casi imposible entre un pueblo de la región que concentra más del 53% de la po- las tierras altas y uno de las tierras bajas. blación, aunque espacialmente sólo ocupa el 24% En términos geográficos, es común asociar del territorio nacional. las tierras altas con los tres departamentos del De forma similar, la región de tierras bajas u altiplano boliviano: La Paz, Potosí y Oruro; los “Oriente” está conformada por la integridad de valles, con los departamentos de Cochabamba, los departamentos de Beni y Pando, gran parte de Chuquisaca y Tarija, y las tierras bajas, con los Santa Cruz y algunas porciones de La Paz, Chu- departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando. Se- quisaca y Tarija. Territorialmente, Santa Cruz es gún la clasificación geográfica realizada para este el departamento que tiene más peso en el Oriente trabajo, en términos mucho más precisos, la rea- por su gran extensión, pues abarca el 34% de la lidad es diferente. La regla de tres departamentos superficie nacional. por cada ecorregión se cumple sólo en el caso del En resumen, las tierras altas ocupan el 37% altiplano, que efectivamente está dentro de los del territorio nacional, pero las habita el 72% de tres departamentos mencionados, aunque no en la población total. En términos de población ru- su integridad. En el departamento de La Paz sólo ral, en las tierras altas vive el 83%. En cuanto a la porción sur es altiplánica; tiene municipios cla- número de municipios, las cifras muestran la mis- sificados como valles y otros que forman parte de ma tendencia: 252 municipios (77%) de los 327 las tierras bajas de la amazonía. Oruro tiene una existentes pertenecen a tierras altas. parte de valles y Potosí también. El siguiente cuadro y mapa muestran los re- La región valluna abarca nada menos que sultados de esta caracterización, necesaria para el siete departamentos, en especial Cochabamba, análisis de las autonomías indígenas. Chuquisaca y Tarija, y tomando parte de La Paz,

12 Autonomías indígenas en las tierras altas

CUADRO 1. CARACTERÍSTICAS (cont.)

MAPA 1. REGIONES ECOLÓGICAS SEGÚN MUNICIPIOS

MAPA DE REGIONES POR MUNICIPIOS

FUENTE: Elaboración propia con datos oficiales de la Unidad Técnica de Límites Políticos Administrativos y el Instituto Nacional de Estadística.

13 2 CARACTERIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE TIERRAS ALTAS

2.1. Los municipios más pequeños en extensión territorial

MAPA 2. MUNICIPIOS MÁS PEQUEÑOS EN EXTENSIÓN TERRITORIAL DE LAS TIERRAS ALTAS

TIERRAS ALTAS - ALTIPLANO - VALLES Municipios más pequeños

FUENTE: Elaboración propia con datos oficiales de la Unidad Técnica de Límites Políticos Administrativos y el Instituto Nacional de Estadística.

14 Autonomías indígenas en las tierras altas

Hablar de los municipios de tierras altas es hablar dad poblacional de la zona de valle alto, a la que de los municipios más pequeños del país. De los pertenece Cuchumuela. primeros 100 municipios más pequeños en exten- Los municipios más pequeños son eminen- sión territorial, 92 pertenecen a las tierras altas y temente rurales. Se trata de un fenómeno rural, sólo ocho son parte de las tierras bajas. Esto es muy vinculado a las microdinámicas de las comu- comprensible tomando en cuenta que el 77% (252 nidades que los componen o que influyen dentro de los 327 municipios) están ubicados en las tie- de la microregión. Esto puede deberse a factores rras altas que –contradictoriamente- ocupan sólo medioambientales que provocan concentración de la tercera parte del territorio nacional. población en pequeños territorios o cuencas, pero En el altiplano, el municipio más pequeño es también a divisiones y pugnas entre comunida- Tito Yupanqui, con 16,38 Km2, lo que equivale des. En parte, la existencia de municipios chicos a 1.638 hectáreas de extensión. Este municipio, también obedece a la influencia de los centros ur- ubicado a las orillas del lago Titicaca en la pro- banos, la integración caminera, las ferias locales vincia Manco Kapac de La Paz, es equivalente en y la historia de larga data de los pueblos. territorio a cualquier comunidad promedio de la región del altiplano o valles, aunque en términos de población sólo tiene 2.213 habitantes registra- 2.2. Los municipios más dos (según el Censo del 2001). Los municipios que le siguen en tamaño son: Nazacara de Paca- grandes en extensión jes, Huachacalla, San Pedro de Tiquina y Collana, territorial todos del departamento de La Paz, a excepción de Huachacalla, que es parte del departamento de Oruro. Tito Yupanqui es un pequeño enclave en la Desde luego, si los municipios más pequeños están frontera con Perú rodeado de cerros y del Lago y en tierras altas, los municipios más grandes están con gran dinámica comercial con el país vecino. en tierras bajas. El municipio de mayor extensión Cerca de ahí también se encuentra el municipio territorial es Charagua, en el departamento de San- de San Pedro de Tiquina, cuya población presta ta Cruz, con 73.223 Km2, es decir, tres veces más los servicios de transporte en barcaza de autos y que el municipio más grande de tierras altas (Col- viajeros y de comercio por el estrecho de Tiqui- cha “K”), ubicado en el departamento de Potosí. na, donde se produce un alto tráfico de vehículos Limitándonos a las tierras altas, debemos que viajan entre La Paz y Copacabana, mientras mencionar que los cinco municipios más grandes que Huachacalla y Nazacara de Pacajes son mu- del altiplano son cuatro de Potosí y uno de Oruro nicipios más vinculados a la dinámica de ferias (Salinas de Garci Mendoza). Coincidentemente, locales y anuales. la zona altiplánica de Potosí es la región con me- En los valles, el municipio más pequeño es nor densidad demográfica y tierras con poco uso Cuchumuela, con 15.36 Km2, que además ostenta agrícola (0,62 hab/Km2), donde aún prevalecen el título del municipio con menor extensión terri- antiguas comunidades y ayllus. Los municipios torial no sólo de tierras altas, sino de Bolivia. Este del departamento de La Paz, clasificados como municipio está ubicado en la provincia Punata de parte del altiplano, no aparecen dentro de los pri- Cochabamba y tiene 1.808 habitantes (Censo meros cinco más grandes, a excepción de Apolo, 2001). Comparte las cinco primeras ubicaciones que abarca 14.301 Km2, pero que, por sus carac- con los municipios de Colcapirhua, Cliza, Toco y terísticas geográficas, pertenece a la región de los Tacachi, todos con población por encima de 1.210 valles y, en parte, a la Amazonía. habitantes (Tacachi). Aparte del municipio de Apolo, los otros cua- El fenómeno de municipios fragmentados de tro municipios que completan la lista de los cinco los valles está estrechamente relacionado con la más grandes de los valles son: Villa Tunari, To- ciudad de Cochabamba, con la que forman un mave, Morochata y Cotagaita, que se encuentran espacio territorial integrado, y con la alta densi- en un rango de 6.000 a 10.000 Km2.

15 MAPA 3. MUNICIPIOS MÁS GRANDES EN EXTENSIÓN TERRITORIAL DE LAS TIERRAS ALTAS

TIERRAS ALTAS - ALTIPLANO - VALLES Municipios más grandes

FUENTE: Elaboración propia con datos oficiales de la Unidad Técnica de Límites Políticos Administrativos y el INE.

16 Autonomías indígenas en las tierras altas

Esta clasificación de los municipios con mayor cinco primeros más pequeños. Éste es el munici- extensión territorial no influye en el trabajo de de- pio de Yunguyo de Litoral, que según el Censo terminación tipológica de las autonomías indíge- del 2001 apenas tiene 221 habitantes, que serían nas, pero es un dato muy útil sobre todo para visi- como 50 familias. Esto evidentemente contrasta bilizar regiones como el sur de Potosí, con mucha con la normativa vigente que establece un mínimo extensión territorial, pero con poca población y de población de 5.000 habitantes para la creación con poca tierra con vocación agrícola. de todo municipio nuevo2 ; prácticamente, es equivalente a una comunidad campesina promedio. Los otros municipios de menor población del 2.3. Municipios con menor altiplano son: Nazacara de Pacajes, Carangas, To- dos Santos y La Rivera. Ninguno de los cinco so- población brepasa los 400 habitantes. La situación de estos municipios frente a los de los valles es bastante Oruro alberga al municipio con menos población diferenciada, ya que el municipio con menor po- de Bolivia, aunque su territorio no está entre los blación de esta región es Tacachi, con 1.210 habi-

MAPA 4. MUNICIPIOS CON MENOR POBLACIÓN DE LAS TIERRAS ALTAS

TIERRAS ALTAS - ALTIPLANO - VALLES Municipios con menos población

FUENTE: Elaboración propia con datos oficiales de la Unidad Técnica de Límites Políticos Administrativos y el INE.

2 Ley Nº 2150 de Unidades Político Administrativas del 20 de noviembre de 2000.

17 tantes que, por ejemplo, triplica al municipio de bajen con dedicación y a tiempo completo. Una la Rivera ubicado en quinto lugar del altiplano. autoridad natural generalmente ejerce funciones a El único municipio que aparece simultánea- cambio de la tierra, a modo de servicio civil, pero mente en las listas de los más pequeños en exten- es evidente que ningún comunario podría ejercer sión territorial y con menor población es Nazacara tales funciones por más de un año. de Pacajes, que prácticamente es una comunidad En otros países como Colombia, Panamá o Es- campesina. Se parece a cualquiera de las comu- tados Unidos, los pueblos indígenas son minori- nidades de tierras altas en cuanto a población y tarios en población y tienen una legislación favo- territorio y, por tanto, es un caso ejemplar para rable (discriminación positiva) que hace posible preguntarnos, por ejemplo, si una sola comunidad su funcionamiento como unidades autónomas sin puede convertirse automáticamente en autonomía que su existencia esté sujeta a una base demográ- indígena originaria campesina. fica mínima, sino únicamente a criterios de etni- Tanto Nazacara de Pacajes como Yunguyo cidad. Pero, en el caso nuestro y en tierras altas, de Litoral del departamento de Oruro sirven para los municipios son predominantemente indígenas ejemplificar un caso hipotético de la complejidad y homogéneos (o bien aymaras o bien quechuas), del funcionamiento de la autonomía indígena en como veremos más adelante. Por esta razón, al el nivel de una sola comunidad campesina u ori- menos desde el punto de vista de criterios étnicos, ginaria. Veamos el caso. El presupuesto asignado no se justifica la existencia de municipios (sus- a Yunguyo de Litoral por el gobierno central para ceptibles de convertirse en autonomías indígenas) el año 2008 es 223.900 bolivianos, algo así como con una población mínima que no hace posible 32.000 dólares por año, que provienen de la Copar- una gestión pública viable, con un eficiente uso de ticipación Tributaria, Coparticipación del Impuesto recursos. Cualquiera de los diez municipios con Directo a los Hidrocarburos (IDH) y de la cuenta menor población está rodeado por comunidades especial Diálogo Nacional 2.000 (HIPC II). En tér- y población del mismo grupo étnico. Por tanto, minos de asignación per cápita, ese presupuesto sig- un criterio que podría adoptarse para la formación nifica cerca de 1.000 Bs. por habitante o 5.000 Bs. de territorios indígena originario campesinos es por familia de cinco miembros al año. El gobierno que los municipios con poca población (inferior a municipal funciona actualmente con cinco conce- los 5.000 habitantes) necesariamente tengan que jales y un alcalde, quienes no pueden usar más del fusionarse con más comunidades o municipios, 25% del total de recursos para gastos de funciona- aunque no lleguen a completar la base demográfi- miento. Esto es cerca de 56.000 bolivianos para paca mínima exigida por la Ley de Unidades Políti- gar sueldos y salarios al personal, honorarios a las co Administrativas (Ley Nº 2150). autoridades ediles y otros gastos administrativos. Esta situación queda bien ejemplificada en el informe de la Fundación Pueblo que aparece en el 2.4. Municipios con mayor sitio web de PADEP (www.padep.org.bo), el cual indica que para el año 2006 “la situación más dra- población mática la vive el municipio paceño de Nazacara de Pacajes, donde el alcalde percibe un sueldo Como es obvio, los municipios con mayor pobla- mensual de 250 bolivianos, casi la mitad de un sa- ción son los urbanos; en todo el país. En la región lario mínimo nacional, seguido de los municipios del altiplano, entre los cinco con más población se de Yunguyo de Litoral, Todos Santos, La Rivera encuentran las ciudades de El Alto y Oruro, junto y Coipasa de Oruro; Mojinete y San Agustín de con ciudades intermedias que se ubican dentro de Potosí, y Cuchumuela de Cochabamba”. los municipios de Achacachi, Sica Sica y Viacha. El principal problema es que, si bien existen En la región de los valles, son las ciudades de Co- recursos para el desarrollo de estos territorios, chabamba, La Paz, Potosí, Sucre y Tarija. por cuestión de escala no es posible su funcio- En el altiplano, Achacachi es un municipio namiento con autoridades y funcionarios que tra- con 89% de población rural, pero 7.540 perso-

18 Autonomías indígenas en las tierras altas

nas viven en la parte urbana. Al igual que en los agropecuaria. El municipio de Sica Sica es 75% otros dos municipios rurales con mayor población rural y su parte urbana tiene una población casi (Sica Sica y Viacha), la población de Achacachi como la de Achacachi (6.817 habitantes), que de- desarrolla actividades vinculadas al comercio, el sarrolla su principal actividad económica alrede- transporte y los servicios, junto con la actividad dor del movimiento que genera la vía caminera

MAPA 5. MUNICIPIOS CON MAYOR POBLACIÓN DE LAS TIERRAS ALTAS

TIERRAS ALTAS - ALTIPLANO - VALLES Municipios con mayor población

FUENTE: Elaboración propia con datos oficiales de la Unidad Técnica de Límites Políticos Administrativos y el INE.

19 La Paz-Oruro. En cambio, Viacha es mayoritaria- Si lo urbano cobra mayor fuerza en un municipio mente urbano (62%), con un importante núcleo grande como El Alto, la representación política concentrado en la capital del municipio y muy comunitaria cambia o se diluye, debido sencilla- vinculado a las ciudades de El Alto y La Paz. Su mente a que la representación por territorios y parte rural está integrada por 63 comunidades ori- organizaciones comunitarias no se reproduce au- ginarias, las cuales, a su vez, participan en la vida tomáticamente. En una comunidad, una persona municipal mediante sus propias instancias de re- –siempre que esté registrada o afiliada– no tiene presentación y su autoridades naturales; es decir, problemas de representación por medio de autori- actúan bajo la lógica comunitaria. dades naturales, porque está adscrita a un territo- De aquí podemos concluir que, si bien estos rio conocido y delimitado, con prácticas vivas de municipios son mayoritariamente indígenas y ru- decisión colectiva mediante asambleas o cabildos rales, existen casos relevantes en los que la po- comunales. Esta figura desaparece en la ciudad, blación urbana es importante. A la hora de pensar aunque cada barrio tenga una junta de vecinos u en autonomías indígenas, hay que buscar algún otras instancias organizativas. Cualquier persona mecanismo de integración de lo comunitario y lo o familia en la ciudad de El Alto es libre de vi- urbano, de las lógicas indígenas comunal y urba- vir en cualquiera de los barrios, sin que por tanto na. Resulta más factible pensar en un sistema de exista adscripción o cohesión colectiva. representación política cuando un municipio está Por su mayoría indígena, un municipio como solamente integrado por comunidades rurales, Viacha podría convertirse en autonomía indígena pero el asunto se vuelve más complejo a medi- originaria campesina y hasta optar finalmente por da que cobra más fuerza el factor urbano. Viacha distribuir cuotas de participación entre su parte tuvo y aún tiene conflictos debido a la confronta- urbana y su parte rural, dejando que en ésta se ción y pugna que existe entre los que viven en la elijan representantes según usos y costumbres y parte urbana y los que viven en las comunidades, en aquélla por voto individual. Pero una ciudad y que se originan en distintas aspiraciones de de- como El Alto, ¿qué camino podría seguir? Inten- sarrollo y en la distribución del presupuesto, en taremos responder a esta cuestión en la parte pro- un caso más orientado al desarrollo urbano y en positiva. otro, al desarrollo productivo comunitario.

20 3 MUNICIPIOS Y POBLACIÓN INDÍGENA

3.1. Municipios Bolivia. También admite la respuesta “ninguno” mayoritariamente indígenas por parte de aquellas personas que no se sientan parte de estos pueblos. El resultado fue una cifra espectacular: 63% de la población se identificó El censo de 2001 incorpora por primera vez la como indígena. Con eso salió a la luz pública y se pregunta de autoidentificación étnica. Esta pre- hizo oficial lo que todos ya sabíamos: Bolivia es gunta mide la adscripción voluntaria de la gente un país mayoritariamente indígena. con alguno de los pueblos indígenas existentes en

21 Recientemente, Ramiro Molina y Xavier Albó pios de las tierras altas, considerando solamente trabajaron el Sistema de Información Geográfica la información de autoidentificación. Étnico Lingüística o SIGEL, asociando informa- Para caracterizar a los municipios de tierras altas ción y utilizando otras variables étnicas del Censo hay un dato muy revelador: 215 de 252 son muni- de 2001, como la lengua de las personas, y si és- cipios con mayoría poblacional indígena (50% más tas aprendieron el manejo del idioma español en 1). Hablamos de más del 85% de los municipios de la niñez. Esta información ayuda a comprender la las tierras altas y del 66% del total nacional. gama étnico-lingüística de la población boliviana La totalidad de los municipios altiplánicos (80 y, por tanto, a profundizar el análisis de lo indíge- municipios) tienen población mayoritariamente na en Bolivia. indígena. No sólo eso. Ésta es la única región don- Sin embargo, a continuación, vamos a limitar- de la mayoría indígena es uniforme y muy alta. En nos a revisar cuán indígenas son o no los munici- 76 de los 80 municipios esta mayoría es del 80%.

REGIÓN POR GRADO DE INDIGENIDAD DEPARTAMENTOS 50% 60% 70% 80% 90% 95% 97%

22 Autonomías indígenas en las tierras altas

En el caso de los valles se produce una reducción zacara de Pacajes (596 Km2 y 2.213 habitantes), de los municipios en la medida en que el grado ubicado en el norte de La Paz, en la región Ka- de “indigenidad” es mayor. Si en el altiplano el llahuaya. También se acerca al 100% Chayanta, número de municipios baja en sólo cuatro cuando en Potosí, con 98% de indígenas quechuas sobre la densidad indígena requerida aumenta de 50% una población de 14.165 habitantes. al 80%, en los valles quedan fuera 26 municipios. Si se define que los municipios con al menos Es decir, los municipios vallunos (quechuas) no 95% de indígenas son municipios homogéneos, son tan homogéneamente indígenas como los al- tenemos en esta categoría 37 municipios en el al- tiplánicos (aymaras). tiplano y 36 de los valles, esto es, el 29% de los ¿Hay municipios con 100% de población indí- municipios de las tierras altas. gena en tierras altas? Esta pregunta cobra especial Está claro que los municipios con mayoría in- importancia para desarrollar políticas intercultu- dígena son un fenómeno andino. En tierras bajas rales para la población minoritaria no indígena, no hay ni un solo municipio con 95% de pobla- en la perspectiva de la interculturalidad. La res- ción indígena, aunque existen dos municipios que puesta es que existe uno de 252, el municipio de se acercan a eso: Urubichá, con 93%, y San Mi- Nazacara de Pacajes. Allí hasta los profesores de guel de Velasco, con 92%. la escuela (si es que estaban el día del Censo) se Según la nueva Constitución Política del Es- declararon aymaras. Ya hemos destacado a este tado (NCPE), uno de los requisitos para que un municipio por ser uno de los municipios más pe- territorio o municipio adquiera autonomía indíge- queños en extensión territorial y población (267 na originaria campesina es la voluntad de su po- habitantes). blación, expresada en una consulta (Art. 290). No Nazacara de Pacajes es el único municipio de se exige como requisito tener una población ma- Bolivia 100% indígena, concretamente aymara, yoritariamente indígena. Entonces, teóricamente pero evidentemente es también un caso aislado. hablando, todos los municipios con mayoría in- En los valles hay otro que se acerca mucho: el dígena podrían convertirse en autonomías indíge- municipio de Curva tiene 99% de población indí- nas, aunque no necesariamente todos expresarán gena, la mayoría quechua. Se trata de un munici- la voluntad de hacerlo. pio relativamente chico, pero no tanto como Na-

23 MAPA 6. MUNICIPIOS DE LAS TIERRAS ALTAS, SEGÚN GRADO DE INDIGENIDAD

TIERRAS ALTAS - ALTIPLANO - VALLES Grado de indigenidad por municipios

FUENTE: Elaboración propia con datos oficiales de la Unidad Técnica de Límites Políticos Administrativos y el INE.

24 Autonomías indígenas en las tierras altas

Tomando en cuenta este factor y con fines de es- En suma, al menos la mitad de los 252 municipios timar el número de municipios susceptibles de de tierras altas podrían convertirse en autonomías convertirse en autonomías indígenas originarias indígenas originarias campesinas, debido a que campesinas, podemos esbozar los siguientes es- su población indígena podría mayoritariamente cenarios posibles: optar por ese camino en el referéndum correspondiente. Sin embargo, hasta aquí no hemos dife- 1. El 60% de los indígenas votan por la au- renciado a los municipios urbanos y a los rurales. tonomía indígena. Los municipios que Por ejemplo, la ciudad de El Alto es un municipio tienen población indígena igual o superior urbano con 81% de población indígena, la mayo- al 80% alcanzan la cualidad de autonomía ría de ella aymara. De declararse autonomía in- indígena, esto es: 73 de 80 municipios en dígena (que lo podría hacer), debería elegir a sus el altiplano y 100 de 172 municipios de autoridades por usos y costumbres, por ejemplo, los valles. En total, 173 municipios de las por turno y en asamblea, lo que no parece fácil. tierras altas (68,6%). 2. El 70% de los indígenas votan por la au- tonomía indígena. En tal caso, hablamos 3.2. ¿ Autonomías aymaras o de 77 municipios del altiplano y 119 de los valles. La cifra total es 196, que equi- quechuas? valen al 77,7% de los municipios de las tierras altas. 3. El 80% de los indígenas votan por la au- En las tierras altas la gran mayoría de los muni- tonomía indígena. En este caso, basta que cipios son quechuas y aymaras. Para caracterizar la población indígena en cada municipio a un municipio como aymara, quechua o como sea mayor o igual al 64%. Con estos nue- una combinación de ambos, hemos aplicado el si- vos datos, se incluiría a 77 municipios del guiente procedimiento: altiplano y a 125 de los valles. La cifra total sería 202 (80%).

25 Dentro de un municipio, si uno de los pueblos in- En el altiplano existen dos municipios con compo- dígenas tiene más de 2/3 (66,6%) de la población, sición mixta de aymaras y quechuas. Uno de ellos entonces el municipio se caracteriza como perte- es Santiago de Huari, de Oruro, donde los aymaras neciente a este pueblo indígena. son el 56% y los quechuas el 35%. Esto se explica porque esta región es fronteriza y es común que 1. Si los dos pueblos tienen simultáneamen- la gente hable los dos idiomas. Otro municipio de te una población mayor a 1/3 (33,3%) composición mixta es Oruro, con 37% quechua y pero menor a 2/3 (66,6%), entonces se 21% aymara; a diferencia del otro municipio, éste trata de un municipio quechua-aymara o es predominantemente urbano. También existen aymara-quechua. dos municipios que no son aymaras ni quechuas ni una combinación de estos pueblos: el municipio Este criterio vale para cuando los aymaras y que- Chipaya, donde el 95% es población uru, y el mu- chuas sumados son en total mayores al 50% de la nicipio de Carangas, también en Oruro, cuya po- población del municipio. Existen casos puntuales blación indígena bordea el 50% y está compuesta en que el pueblo indígena mayoritario es otro. por 1% de quechuas y el resto de aymaras (lo que Entonces, hecha esta caracterización, tenemos lo pone en un estatus especial). los siguientes datos. En los valles, los municipios quechua-aymaras La conclusión es algo obvia: la región de los son siete: Urmiri, de Potosí; Pelechuco y Ayata, en el valles está poblada mayoritariamente por que- norte de La Paz; Challapata, en Oruro; Mapiri y Ti- chuas y el altiplano es la región aymara por exce- puani, en la provincia Larecaja de La Paz, y Cajuata, lencia. Los municipios quechua-aymaras o ayma- en Inquisivi, también de La Paz. Son fronterizos en- ra-quechuas son nueve y mayoritariamente están tre los dos pueblos y se encuentran principalmente en los valles. En cualquier caso, los municipios en el norte paceño y los valles de La Paz. aymaras y quechuas son predominantes (85,3% También en los valles hay cuatro municipios de los municipios), mientras que los mayorita- mayoritariamente conformados por un pueblo in- riamente indígenas pero de otros pueblos son la dígena no andino: Gutiérrez y Lagunillas, de la minoría (2,4%) y el resto de los municipios no provincia Cordillera de Santa Cruz; Huacaya, de tienen mayoría indígena (12,3%). Chuquisaca, y San Buenaventura, del norte paceño. Si bien en términos de población los quechuas A excepción de éste último, todos están poblados superan a los aymaras, en cuanto al número de mayoritariamente por guaraníes, mientras que San municipios ocupados la comparación es equilibra- Buenaventura está habitado por 16% de quechuas, da. Los quechuas tienen dominio sobre 104 muni- 7% de aymaras y 29% de otros pueblos indígenas. cipios y los aymaras sobre 96. La explicación es Su predominancia indígena apenas supera el 50% y que los quechuas están asentados en municipios su conformación es bastante heterogénea. Se puede más densamente poblados, mientras que la pobla- afirmar que este municipio es un ícono de la inter- ción aymara se distribuye en más municipios. culturalidad, al menos de las tierras altas.

26 Autonomías indígenas en las tierras altas

MAPA 7. MUNICIPIOS DE LAS TIERRAS ALTAS, SEGÚN PUEBLO INDÍGENA MAYORITARIO

TIERRAS ALTAS - ALTIPLANO - VALLES Caracterización por municipio

FUENTE: Elaboración propia con datos oficiales de la Unidad Técnica de Límites Políticos Administrativos y el INE.

27 3.3. Autonomías indígenas mos de canalización de los intereses tendrían que urbanas adaptarse a la complejidad y realidad urbana. En términos de elección de autoridades ejecutivas y legislativas, ello significa combinar el sistema de La autonomía indígena originaria campesina tie- “un ciudadano un voto” con formas de elección ne un carácter ruralista en la Constitución, porque colectivas mediante asambleas o cabildos. Esto las competencias asignadas son más propias del no es del todo novedoso. Es normal que antes de desarrollo rural y porque su formación y funcio- una elección los candidatos surjan de elecciones namiento depende de lógicas comunitarias que previas de carácter colectivo, ya sea al interior de no necesariamente se replican en los territorios los partidos políticos o en otras esferas como las urbanos. juntas de vecinos y los movimientos sociales. No Paradójicamente, la mayoría de los indígenas es un sistema de organización política que choque vive en centros urbanos o en municipios con im- con la democracia representativa. portante población urbana, como Viacha, Acha- Las autonomías indígenas urbanas podrían cachi o Sica Sica. Si el espíritu de los cambios instituirse con un sistema político y electoral (nor- constitucionales es superar la exclusión de los mas, instituciones y procedimientos) que combi- pueblos indígenas, está claro que sus derechos no ne la lógica comunitaria o colectiva y la votación pueden ser reconocidos sólo si viven en territo- individual en urnas. Una de las tantas opciones rios rurales ancestrales y aislados. Por tanto, el que se puede estudiar es la elección en dos eta- desafío pendiente es diseñar las autonomías indí- pas: elecciones comunitarias y elecciones genera- genas de modo tal que las ciudades con mayoría les. La primera consiste en procesos de selección indígena puedan aplicarlas. de candidatos mediante asambleas o cabildos, los Como ya hemos adelantado, en El Alto la par- cuales no deben excluir a los ciudadanos indepen- ticipación ciudadana y comunitaria directa, tal dientes no indígenas. La segunda se refiere a un como ocurre en las comunidades y ayllus, es más proceso electoral final que permita votar a todos. que difícil, salvo mediante referéndums o plebis- La constitución de la autonomía indígena en citos. Sin embargo, el hecho de que su población ámbitos urbanos no se agota en un sistema de par- provenga mayoritariamente de comunidades ay- ticipación política y electoral distinto; éste apenas maras constituye un elemento fundamental para es uno de sus componentes. Existen otras com- tomar en cuenta de cara a la construcción de una petencias propias de los pueblos indígenas y que democracia más participativa. En general, las son posibles de desarrollar en los ámbitos urba- formas comunitarias de participación política se nos, como es el caso de la justicia comunitaria. pueden recuperar en el ámbito urbano. Aun así, En algunas ciudades las autoridades nombradas las futuras autonomías indígenas en ámbitos ur- para ello podrían ejercer sus mandatos de acuerdo banos tendrían muchas diferencias respecto a sus a sus tradiciones, derecho propio y dentro de sus pares rurales. competencias. Desde luego que preferentemente Se justifica la necesidad de avanzar en la apli- tendrían que atender conflictos de carácter priva- cación de formas comunitarias de participación do de las familias indígenas y el Estado debería política en el ámbito urbano, porque éstas tienen garantizar que sus decisiones sean respetadas por potencial para recoger mejor las experiencias y las instituciones y autoridades públicas. conocimientos de los ciudadanos. Estos mecanis-

28 Autonomías indígenas en las tierras altas

29 4 PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS ELECCIONES DEL 2004

Los conflictos sociales ocurridos en los -prime de participación política mediante las agrupacio- ros meses del año 2000 pusieron al descubierto nes ciudadanas y reconoce parcialmente los usos la crisis de los partidos políticos, su baja repre- y costumbres de las comunidades, bajo la figura sentatividad y el monopolio de la representación del “pueblo indígena”. Sobre esto dice: política que ejercían. Los aspirantes a autoridades municipales (alcalde y concejales) tenían nece- Los pueblos indígenas son organizaciones con personalidad sariamente que adscribirse a un partido políti- jurídica propia reconocida por el Estado, cuya organización co para habilitarse como candidatos, incluso en y funcionamiento obedece a los usos y costumbres ances- comunidades de las tierras altas donde el meca- trales. Estos pueblos pueden participar en la formación de nismo es distinto y se registran formas de demo- la voluntad popular y postular candidatos en los procesos cracia directa comunal. Se trata de la democracia electorales, en el marco de lo establecido en la presente Ley, liberal frente a la tradicional. Mientras en el pri- debiendo obtener su registro del Órgano Electoral (Art. 5, mer sistema el foco de atención es el individuo y Ley Nº 2771). la valoración de la gente depende de las acciones Con fines electorales, los pueblos indígenas debidamente personales (según lo que hacen), en la sociedad constituidos y reconocidos ante las instancias correspondien- colectiva la valoración depende de la pertenen- tes podrán participar en los procesos electorales nacionales, cia a grupos, colectivos o comunidades (según a de diputados uninominales, municipales y/o constituyentes, donde uno pertenece) (Sztompka, 1993: 97). En- con el solo cumplimiento de los siguientes requisitos forma- tonces, el cuestionamiento al sistema de represen- les para su acreditación: tación política vigente significaba la resistencia al individualismo y la búsqueda de la representación 1. Certificación de su condición de pueblo indígena por colectiva. órgano competente. Como respuesta, el Parlamento estudió una 2. Relación nominal de las autoridades comunales y/o di- ley que quitaba el monopolio partidista de la re- rigentes que representan al pueblo, según sus normas presentación política y que además permitía las tradicionales, los mismos que serán su representación formas comunitarias (organizaciones políticas in- legal y asumirán responsabilidad solidaria y mancomu- dígenas). El proyecto de ley no pudo prosperar nada ante los órganos electorales y de control fiscal. durante el primer semestre de 2004, debido a que 3. Los símbolos que representan al pueblo indígena los parlamentarios tenían sus propios intereses y (Art. 23). muchos partidos temían perder votos y partidarios en las elecciones municipales de diciembre de ese Esta importante ley dio la potestad de participa- año. Finalmente, el Congreso aprobó la Ley 2771 ción política a una organización o territorio indí- de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas gena, los cuales pueden ser una comunidad, ayllu el 7 de julio de 2004. Esta ley amplía las opciones o marka. La figura de los “pueblos indígenas” fue

30 Autonomías indígenas en las tierras altas

pensada para reconocer la participación electo- de los casos los pueblos indígenas participantes ral de las organizaciones indígenas y originarias, eran en realidad una fracción del territorio muni- siempre y cuando tuviesen personalidad jurídica. cipal (comunidad, ayllu, central agraria) y en tal Desde entonces, una organización indígena puede condición no tenían posibilidades de alcanzar un postular candidatos, después de una elección se- éxito mayor. Por otro lado, los pueblos indígenas gún sus propios usos y costumbres, de la misma participaron sólo en 68 de los 252 municipios de manera en que hace la elección de sus autoridades las tierras altas. Esto significa una cobertura de naturales. La diferencia está en que las personas 23%, cifra relativamente baja frente al alcance de así nombradas no se convierten directamente en las más de 400 agrupaciones ciudadanas. En el al- autoridades, sino en candidatos que compiten tiplano, la categoría “pueblos indígenas” apareció electoralmente con los postulantes de los partidos en 29 municipios de los 80 existentes; en los va- políticos y las agrupaciones ciudadanas. lles, en 39 de los 172 municipios de esta región. En este contexto, las elecciones municipales Los pueblos indígenas son 40, aunque inicial- del 2004 fueron distintas a las anteriores. A pesar mente fueron habilitados 65 en la Corte Electo- del relativo poco tiempo para el reconocimiento y ral. La diferencia se explica por las alianzas entre conformación de las distintas organizaciones polí- pueblos indígenas y agrupaciones ciudadanas. Ese ticas, en el proceso electoral participaron muchas fue el caso de Alianza de Ayllus Originarios del agrupaciones ciudadanas y algunos pueblos indí- Qullasuyo (AAQQ), que agrupó a varios ayllus genas. A nosotros nos interesa esto último, por- y pueblos indígenas del sur del altiplano (Potosí que los pueblos indígenas constituyen el referente y Oruro). Algunos pueblos indígenas participaron más cercano para tratar el tema de la participación en más de un municipio; AAQQ estuvo presente política según usos y costumbres en las futuras en 12, la Confederación de Pueblos Indígenas de autonomías indígenas originario campesinas. Bolivia (CIDOB) en 11 y el Consejo Occidental del Ayllu Jacha Caranga (COAJC) en seis. La mayoría de los pueblos indígenas participó en un 4.1. Participación en el solo municipio. proceso electoral

En general, los pueblos indígenas que participaron en la última elección municipal del 2004 obtuvieron resultados modestos3 . En la mayoría

3 En una de sus publicaciones, Salvador Romero presenta una revisión interesante sobre este tema y expone tres variables que explicarían el éxito de los pueblos indígenas en algunos municipios: ruralidad, escasa competencia y comunidades movilizadas detrás de los candidatos.

31 32 Autonomías indígenas en las tierras altas

CÓDIGO RESULTADO P.I. (%)

33 CÓDIGO RESULTADO P.I. (%)

34 Autonomías indígenas en las tierras altas

Antes de entrar a analizar los resultados que obtu- cipación exclusiva en los territorios donde cada vieron estas organizaciones indígenas, es necesario pueblo está asentado. mencionar su cobertura territorial, tanto hacia fuera En la mayoría de los municipios donde parti- como hacia adentro del municipio. Esto es impor- cipó un pueblo indígena, no se presentaron otros tante, porque como organizaciones territoriales de con excepción de ocho municipios con dos, y uno base no podían participar en cualquier municipio solo con tres pueblos indígenas compitiendo entre sino en aquellos donde estaban asentados. sí. En este último caso, hablamos del municipio La AAQQ participó en 12 municipios, lo que de Calacoto, en la provincia Pacajes del altipla- representa un territorio extenso y no necesaria- no, donde además de nueve partidos políticos y mente contínuo. Ante todo, estuvo presente en tres agrupaciones ciudadanas, participaron los los valles de Potosí, como Tinquipaya, Urmiri o pueblos indígenas Jacha Suyu Pakajaqi (JSP), Chayanta, y en un municipio del altiplano, Uyuni Marka Calacoto (Calacoto) y Marka Originario de Oruro. Este nivel de participación y cobertura de San Pedro de Ulloma (CUMI). De los dos pri- es razonable y respeta el criterio de participación, meros podría decirse que son organizaciones de ya que, como dijimos, AAQQ es una alianza de nivel municipal y del tercero, que representa a varios pueblos indígenas. Por otro lado, con una una parte del municipio. Obviamente, la presen- representación similar, tenemos a la CIDOB, que cia de tres pueblos indígenas no es precisamente actuó en 11 municipios, la mayoría del norte de una señal de concertación o unidad; además, en La Paz, como Guanay o San Buenaventura, pero este municipio lucharon otras 11 organizaciones además abarcando sitios fuera de su jurisdicción políticas. Pese a ello, Calacoto no es municipio (la CIDOB es una organización de indígenas de grande (7.300 habitantes), por lo que ese grado de tierras bajas), como Charaña, un municipio ayma- participación puede deberse a divisiones internas ra en el altiplano, o Huacaya, de Chuquisaca, una o, por el contrario, a una cultura de participación región mayoritariamente quechua. En este caso, política abierta, pero no concertada por las orga- la representación no siguió el principio de parti- nizaciones originarias y matrices.

35 En municipios donde participaron dos pueblos rrolló unas elecciones internas escalonadas, em- indígenas, la regla parece ser que se trata de orga- pezando desde la comunidad (institución micro) nizaciones territoriales internas, que representan hasta el nivel municipal. Esto produjo no sólo alto a distintas partes del municipio (ayllus, markas, éxito electoral, sino un proceso de concertación comunidades) o una combinación entre un pueblo que se tradujo en la reducción de la cantidad de indígena con representación mayor a la municipal organizaciones políticas que terciaron en las elec- (AAQQ, CIDOB) y organizaciones intramunici- ciones: MACOJMA, MAS y MNR. Por otro lado, pales. Un caso interesante es el municipio de Ta- MACOJMA representa también el caso más exi- raco, donde participó la Marka Taraku (CAOTM), toso en los 80 municipios del departamento de La una organización matriz de nivel municipal, y, a Paz (en todo el Departamento y no sólo la parte la vez, una de las comunidades que forma parte de tierras altas), pues sólo los alcaldes de cuatro de esta organización matriz (Comunidad Zapana municipios fueron electos directamente con un Taraco). De este modo, la comunidad transgrede porcentaje del 50% o más de los votos: el de Je- la representación mayor a la que está afiliada y sús de Machaca obtuvo 63,67%; el de Nazacara participa por cuenta propia. de Pacajes, 57%; el de El Alto, 52,57%, y el de Hay otros casos de participación más de un Guanay, 51,97%. pueblo indígena en un municipio; en su mayoría Existen otros cuatro pueblos indígenas que, pertenecen a los municipios de Oruro y Potosí, fuera de La Paz, lograron más del 50% de votos donde existen ayllus divididos en parcialidades y el nombramiento directo del alcalde. Estos son: (arriba y abajo) que coexisten y conviven. AAQQ, en Tinquipaya, con 54% de votos; AYNI, en el Santuario de Quillazas, con el 52,35%; CI- DOB, con el 51,97% en el municipio de Guanay 4.2. Resultados electorales. (ya mencionado) y OICH, en el municipio de San Miguel, con 50,53%. ¿Cuán exitosos han sido los Entre los pueblos indígenas ganadores en pueblos indígenas? tierras altas pero con porcentajes bajos, están: AAQQ, en el municipio de Chaqui, con 23,61%; en Vitichi, con 22,89%; en Tomave, con 20,22% De los 68 municipios donde participaron los pue- y en Cotagaita, con 19,97%. También está el JSP, blos indígenas, éstos ganaron solamente en 21, con 19,54% en Caquiaviri. Y, finalmente, Calaco- esto es, en el 30,8% de los casos. En los otros to, con 17,25%, en Calacoto. Si bien estos por- 40 municipios ganaron los partidos políticos y centajes no garantizan la elección directa del al- en siete las agrupaciones ciudadanas. Entonces calde, sí ofrecen la posibilidad de que el concejo podemos decir que los resultados han sido rela- municipal elija a éste entre el primero y segundo tivamente positivos, pero modestos: los pueblos más votados. indígenas ganaron en la tercera parte de los muni- En el otro extremo, ¿cuáles son los pueblos in- cipios en los que participaron. dígenas con peores resultados? En último lugar, El caso más significativo de éxito electoral es encontramos la actuación del CIDOB en uno de la Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de los 11 municipios en los que participó: Cabezas. Jesús de Machaca (MACOJMA), que es el que Allí obtuvo 1,43%. Este pueblo indígena no pudo logró el mayor porcentaje de votos de todos los hacer frente al partido político UN, que ganó con pueblos indígenas. MACOJMA ganó en el mu- 22,57%, seguido del MNR, que obtuvo 18,71%. nicipio donde participó (Jesús de Machaca) con Esto se puede atribuir a la apuesta de esta orga- 63,67% de los votos y el alcalde fue electo por nización de participar en muchos municipios, in- mayoría absoluta y acompañado de tres conceja- cluso en aquéllos donde no tenía una presencia les. Este caso es muy especial, tal como mencio- territorial o una organización afiliada. namos más adelante, y su éxito en gran medida se En segundo lugar de este ranking de los peores debe a que antes de la elección MACOJMA desa- está el pueblo indígena CAJCACHI, en el muni-

36 Autonomías indígenas en las tierras altas

cipio de Mocomoco, con 2,63%. Este pueblo tam- Para finalizar esta revisión, es necesario mencionar poco pudo hacerle frente al MAS (19,71%) ni al que aquellos pueblos indígenas que representaron MBL (18,89%). En este caso, la explicación se a la organización matriz que cohesiona a todas las puede atribuir al hecho de que en Mocomoco al- comunidades del municipio han obtenido resulta- gunas comunidades han optado por convertirse en dos positivos y satisfactorios. Podemos mencio- organizaciones originarias, pero dentro de un con- nar al mismo MACOJMA en Jesús de Machaca; al texto de dominio sindical muy vinculado al MAS. Cabildo Ayllu Originario San Andrés de Machaca, En tercer lugar está JSP, con 2,77% en Calacoto que ganó la elección con 32,59%; a la Sub-federa- (uno de los tres municipios donde participó), que ción Sindical Única de Trabajadores Campesinos perdió ante su par Marka Calacoto, el cual sacó de Ancoraimes, que también ganó las elecciones 17,25%, seguido por una agrupación ciudadana. (37,76%), y Taraku Marka con 39,53%. En cuarto y quinto lugar están, respectivamente, Como en estos casos, existen otros donde PIAS, en Toledo, con 3.12% y TURKUY en Cha- las comunidades tienen una organización matriz razani, con 3.53%. de nivel municipal bastante sólida. Esto porque Esta revisión nos lleva a afirmar que en la ma- desde que comenzó la participación popular, en yoría de los casos solamente se registró la partici- 1994, las comunidades y ayllus integrantes de pación de un pueblo indígena por municipio. Esta muchos municipios se han consolidado como una organización puede haber representado parcial o unidad territorial del mismo nivel que el territo- totalmente a las comunidades y ayllus del territorio rio municipal y, en algunos casos, varias unidades municipal. Son pocos los casos en que más de un originarias han pasado a reconfigurar el antiguo pueblo indígena participó en el mismo municipio, municipio de acuerdo a sus propios referentes de sean éstos fracciones del mismo municipio o pue- unidad territorial, como es el caso de las markas blos indígenas supra municipales. El primer caso de la Provincia Ingavi. es muy previsible, debido a que no necesariamen- Quizá la principal razón de la formación de orga- te las comunidades tienen una sola organización nizaciones de nivel municipal (central agraria, can- matriz y porque el sistema sindical y el originario tonales, cabildos, etc.) es la necesidad que tuvieron pueden coexistir, como en el caso de Mocomoco, éstas de unificarse frente al gobierno municipal; hoy dentro de un municipio, o incluso dentro de una ya es casi común que las haya en los municipios. comunidad, como ocurre en la provincia Aroma Desde luego que este factor es muy importante con de La Paz. Como hemos visto, también hubo orga- vista a la posible formación de las autonomías in- nizaciones que abarcaron varios municipios, sea dígenas, en las cuales necesariamente tendría que por alianza (AAQQ) o porque eran organizacio- existir una organización de comunidades que actúe nes matrices de nivel regional, como Jacha Suyo a nivel municipal; así como es necesario que las au- Pacajaqi o el mismo CIDOB, pero que no necesa- tonomías tengan autoridades, instancias de decisión riamente han obtenido resultados positivos en to- (asambleas o cabildos) y estatutos, en resumen, que dos los casos, a excepción del COAJC, en Choque tengan un sistema de gobierno a la imagen de las Cota y Curahuara de Carangas (Oruro). comunidades o ayllus que la conforman.

37 5 LAS TIERRAS COMUNITARIAS DE ORIGEN EN LAS TIERRAS ALTAS

MAPA 8. TIERRAS COMUNITARIAS DE ORIGEN EN LAS TIERRAS ALTAS

TIERRAS ALTAS - ALTIPLANO - VALLES Mapa de Tierras Comunitarias de Origen

FUENTE: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Reforma Agraria, 2008.

38 Autonomías indígenas en las tierras altas

La Ley 1715 incorporó la figura de tierra comu- rial; al contrario, sirvió para resolver conflictos y nitaria de origen (TCO) como modalidad de sa- pugnas por tierras entre ayllus y para cohesionar neamiento para garantizar, principalmente a los la unidad de esta región. pueblos indígenas de tierras bajas, el acceso y Otro caso, cercano al ya mencionado, es la ex- la titulación de territorios que se encontraban a periencia de los pakajaqis, que es una demanda manos de acaparadores de tierras –ganaderos y de TCO que no prosperó porque, a la inversa de forestales–, y eran espacios que no habían sido Jesús de Machaca, la intención de sus promotores tomados en cuenta en el proceso de la Reforma fue reconstituir las antiguas markas y dominios en Agraria de 1953. una sola TCO, en lugar de hacerlo por ayllus. Esta Por otra parte, la cooperación internacional demanda de TCO abarca un total de diez munici- promovió las TCOs porque estaba interesada en pios sobre la provincia Pacajes. Los municipios proteger los derechos preferenciales de los pue- que son por completo parte de este territorio son: blos indígenas de las tierras bajas (minoritarios) y Santiago de Callapa, Calacoto, Charaña, Caquia- los bosques como reservas ecológicas. viri, Corocoro, Waldo Ballivián, Comanche y Na- Las tierras altas, a pesar de su muy significati- zacara de Pacajes. Los municipios de Santiago de vo peso demográfico y la necesidad de reconocer Machaca y Catacora, en cambio, sólo pertenecen derechos territoriales, no fueron prioritarias para a la TCO en una tercera parte. el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA). Esta demanda de TCO, aunque no prosperase, Sin embargo, en estas áreas y en regiones de fuer- constituye una experiencia que podría transitar ha- te tradición de ayllus y organizaciones origina- cia la autonomía indígena originario campesina, rias, están surgiendo demandas por la titulación con el añadido de que agruparía a diez municipios de TCOs. que aproximadamente tienen 50.000 habitantes en Como se ve en el mapa 8, en tierras altas exis- total, en una extensión territorial notablemente exten significativos avances, pero mayor cantidad tensa para la realidad de tierras altas. Esta hipoté- de demandas de titulación de TCOs, que procesos tica conformación tendría la cualidad de fusionar a concluidos o titulados. Estos territorios son en la seis municipios ya muy fragmentados, con pobla- práctica una reconstitución de territorios indíge- ción menor a 5.000 habitantes, entre ellos, el mu- nas y originarios, que sobrepasan o no toman en nicipio de Nazacara de Pacajes, que está entre los cuenta las divisiones municipales, provinciales o, más pequeños en extensión territorial y población. incluso, departamentales. Pero es necesario adver- Otro caso de TCO ya titulada e interesante es tir que tanto las demandas como las titulaciones el Cuerpo de Autoridades Originarias de Sauca- siguen los límites político-administrativos exis- rí (CAOS Saucarí), en el municipio de Toledo, tentes, en especial las divisiones municipales. donde TCO y municipio prácticamente coinciden En el altiplano norte, el único caso de una territorialmente, de modo que la aparición de una TCO titulada son los 18 ayllus de Jesús de Ma- autonomía indígena originaria campesina también chaca, que configuran una buena proporción del es viable sin necesidad de nueva territorialización territorio municipal (aproximadamente 66%) y ni fragmentación del municipio, que tiene 7.763 que sirvieron de sustento para la creación de este habitantes y una extensión de 251.000 hectáreas, municipio, junto con los otros ayllus machaque- comprendiendo a toda la Marka Qasaya, ubicada ños que no tienen demandas ni títulos de TCOs, en casi toda la provincia Saucarí (con excepción pero que pertenecen a la misma unidad social. del Cantón Chuquiña). Existe una cohesión im- Inicialmente, a principios del año 2000, las au- portante con la TCO, aunque el pueblo indígena toridades de esta región debatieron optar por un CAOS Saucarí, que participó en las elecciones, título como TCO de la marka (todos los ayllus) o sólo alcanzó una votación de 13,31%. que no fue de cada ayllu o comunidad. Este debate conclu- suficiente para ganar las elecciones que se dispu- yó que lo mejor era obtener títulos de ayllus, lo taron 11 organizaciones políticas. que, en contra del criterio de muchos recelosos, Debemos destacar también varias TCOs titu- no causó la fragmentación de la unidad territo- ladas que abarcan una parte de los municipios de

39 Santiago de Andamarca, Salinas de Garci Mendo- susceptible de conversión automática en nuevo za, Pampa Aullagas, que muy bien podrían cons- territorio autónomo porque en muchos casos esto tituirse en los cimientos para la edificación de obedece a la existencia y reconocimiento de terri- nuevos territorios indígenas con cualidad guber- torios a los ayllus originarios. Es por eso que va- nativa y legislativa. Los municipios citados tie- rias TCOs juntas (grupos o regiones) constituyen nen población por debajo de los 5.000 habitantes, un territorio indígena originario como en Jesús de a excepción de Salinas de Garci Mendoza (8.723 Machaca o los grupos de TCOs que aparecen en pobladores). el mapa como mancomunidades de TCOs, sobre Finalmente, cabe hacer notar que en el norte de todo en el departamento de Oruro o en la región las tierras altas, en la región de valles colindantes de valles. con tierras bajas, existe un grupo importante de Esta demanda y reconocimiento de tierras TCOS tituladas, que, más bien, pertenecen a los colectivas tiene más correspondencia con ayllus pueblos indígenas de las tierras bajas: Pilón La- y comunidades que con markas o regiones más jas, Lecos Larecaja, Lecos Apolo, San José Uchu- grandes, debido a que en las tierras altas coexis- piamonas, Mosetenes Covendo, Marka Kamata; ten la propiedad colectiva y la individual, de que abarcan municipios como: Mapiri, Guanay, modo que si la TCO abarca muchas comunidades, San Buenaventura, Ixiamas, Apolo, Pilón Lajas, ayllus o, incluso, markas, los derechos de propie- Palos Blancos y Yucumo. Son TCOs con poca po- dad individual y comunal se desvanecerían, y los blación y están integradas por indígenas que son comunarios deberían renunciar a los derechos y minorías en su municipio y pertenecen a pueblos títulos sobre sus tierras. En el otro extremo, los minoritarios; por tanto, su tratamiento seguirá las títulos individuales difuminan las cohesiones y pautas de conformación de autonomías indígenas derechos colectivos. Por eso, en la práctica, estos desde la perspectiva de las tierras bajas. ayllus y pueblos originarios han optado por una En conclusión, debemos indicar que las TCOs opción intermedia al tramitar títulos en el nivel de (tituladas y en proceso) en tierras altas se consti- ayllus, aunque la solución a esta disyuntiva está tuyen, al margen de los municipios, en referentes de algún modo señalada en el proyecto de la nue- importantes para constituir las autonomías indí- va Constitución, que reconoce la complementa- genas. No es correcto afirmar que cada TCO es riedad de derechos colectivos e individuales.

40 6 EL CASO DE JESÚS DE MACHACA. UN EQUILIBRIO DELICADO ENTRE LA LÓGICA DEL AYLLU Y LA DEMOCRACIA LIBERAL

En este apartado, presentamos brevemente el caso nas ideas para la implementación de la autonomía de Jesús de Machaca, por su éxito y porque con- indígena originaria campesina en las tierras altas. tiene elementos interesantes para extractar algu-

MAPA 9. UBICACIÓN DEL MUNICIPIO DE JESÚS DE MACHACA

MAPA DE UBICACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE JESUS DE MACHACAMARCA Y SAN ANDRES DE MACHACA

FUENTE: Elaboración propia con datos oficiales de la Unidad Técnica de Límites Políticos Administrativos y el INE.

41 6.1. Elecciones de cabildo, fue socavado con la entrada en la com- autoridades municipales petencia electoral de dos candidatos descontentos según usos y costumbres inscritos con la sigla del MAS y el MNR. Los candidatos de este último partido político no eran una amenaza potencial e, incluso, negaron que hubie- ran sido consultados por el MNR para su inscrip- El año 2004, el cabildo de Jesús de Machaca ción en la Corte Electoral. Lo serio era la candi- (MACOJMA) desarrolló un proceso electoral in- datura del MAS. Los esfuerzos realizados por el terno de acuerdo con las tradiciones del ayllu de Cabildo para persuadir a los candidatos del MAS votación y elección de postulantes y autoridades para retirarse de la contienda electoral fracasaron. y, luego de este proceso, esperaba que la elección A pesar de ello, MACOJMA ganó claramente las por voto fuese una mera formalidad. La Ley de elecciones (63%) y el alcalde fue directamente Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas admitido por la Corte Electoral, sin pasar por las permitía que MACOJMA presentara sus pro- complejas negociaciones del Concejo Municipal. pios candidatos en las elecciones de 2004, pero, Pero sólo tres de los cinco candidatos al Concejo al mismo tiempo, no eliminaba la competencia Municipal de MACOJMA alcanzaron esa instan- partidista ni garantizaba el nombramiento directo cia, quedando dos circunscripciones o grupos de del alcalde y concejales electos según las normas ayllus sin representación, cuestión que no ayudó consuetudinarias. a construir la cohesión ideal que se había planifi- Antes de las elecciones, los miembros del ca- cado. Esta experiencia llevó a Jesús de Machaca bildo acordaron dividir los veinticuatro ayllus en a tratar de ser un municipio indígena-originario, cinco circunscripciones internas, cada una con para que su forma de elección sea respetada y re- población relativamente igual, a fin de garantizar conocida por la ley. un equilibrio territorial en el Concejo Municipal. Luego, cada circunscripción (grupo de ayllus) eli- gió internamente un candidato después de elec- 6.2. Desafíos e implicaciones ciones escalonadas en cada comunidad y ayllu. El candidato a alcalde fue elegido finalmente por el del sistema eleccionario propio cabildo de entre los candidatos de las cin- según los usos y costumbres co circunscripciones, previo acuerdo de rotación entre ellos en cada nuevo período electoral. El método de votación fue el tradicional: alineación Este caso es una muestra clara de que es posible pública de los votantes en fila detrás del candi- la elección de autoridades según la democracia dato de su preferencia, método que es percibido comunal directa. Pero, revisando con ojo crítico en esta región como más transparente que la vo- esta experiencia, la toma del gobierno municipal tación secreta e individual. Los críticos de este por parte de la organización matriz de las comu- sistema de votación pública piensan que pueden nidades y ayllus (MACOJMA) plantea serios ocurrir intimidaciones a los votantes, pero la re- desafíos a su independencia como organización lativa igualdad de poder económico y político de de la sociedad civil y como ente vigilante de las las comunidades y ayllus disminuye estas posi- acciones del gobierno municipal. El mayor debilidades en regiones como Jesús de Machaca, safío es la rotación anual de las autoridades na- aunque obviamente no elimina por completo tales turales, que contrasta fuertemente con los cinco posibilidades. Al final del proceso de elección in- años de gestión del alcalde y los concejales. Si terna, había un candidato a alcalde y tres hombres bien la rotación anual de las autoridades natura- y dos mujeres para el Concejo Municipal con sus les restringe la concentración de poder político en respectivos suplentes, hombres y mujeres. pocas manos, por otro lado, impide la adquisición Sin embargo, este proceso, cuidadosamente de conocimientos jurídicos y técnicos necesarios negociado entre los ayllus y pactado en un magno para controlar y negociar y rompe la continuidad

42 Autonomías indígenas en las tierras altas

del liderazgo y de la memoria institucional. La En lugar de eso, el cabildo opta por una relación pregunta es si el sistema de gobierno de las comu- directa con las autoridades municipales. nidades debe adaptarse al nuevo contexto políti- El sistema de thakhi5 plantea otro reto al ca- co creado por la descentralización municipal o se bildo en un posible contexto de conversión del debe adaptar éste último a la forma comunidad en gobierno municipal en autonomía indígena. Si el marco de las autonomías indígenas originarias bien el thakhi contribuye a garantizar la cohe- campesinas4 . Caso contrario, el rol de las auto- sión social y un liderazgo eficaz para los asun- ridades comunales podría acabar limitado a ac- tos internos, por otro lado, no valora en demasía tividades puramente ceremoniales o simbólicas, la educación formal de los jóvenes. La aymara y como ocurre en algunas regiones del altiplano, la quechua son sociedades donde se valora más donde incluso existen comunidades con dos siste- la experiencia que la educación, pero esta con- mas simultáneos de autoridades naturales: sindi- cepción está cambiando poco a poco, aunque no cato agrario y autoridades originarias. El primero suficientemente. El respeto a la tradición sigue te- tiene un rol más político y el segundo está limita- niendo su peso específico. Hace unos tres años, un do a roles culturales y ceremoniales. abogado machaqueño joven regresó a su comuni- Los miembros de MACOJMA reconocen los dad y quiso ser el mallku, pero fue rechazado por problemas del sistema de rotación de liderazgo, no haber cumplido con todas las etapas previas pero también son reacios a hacer cualquier cam- del thakhi. La subvaloración de la educación pue- bio, en parte debido a que los altos costos aso- de, en efecto, provocar que algunas personas con ciados con las posiciones de liderazgo no pueden mayor capacidad de negociación, supervisión del ser sostenidos por más de un año por la mayoría gobierno municipal y relacionamiento con otras de los miembros de las comunidades y ayllus. Un instituciones externas, cuestionen al cabildo y su cambio en el sistema de autofinanciamiento de legitimidad. Por eso mismo, las autoridades natu- las autoridades naturales también podría ayudar rales han ido incluyendo como parte de los requi- a sostener períodos más largos de liderazgo, pero sitos la necesidad de la educación secundaria para entra en cuestión el principio de que el servicio sus candidatos. comunitario implica sacrificio personal y no con- Esta experiencia deja varias preguntas que de- siste en ejercer cargos por remuneración. El sa- bería responder el sistema de autonomías indíge- crificio personal de los dirigentes implica tiempo nas contemplado en la nueva Constitución Políti- fuera del trabajo remunerado y de la producción ca del Estado. Algunas de estas preguntas son: agropecuaria, que, además, es entendido como pago por el derecho a la tenencia de la tierra. En 1. ¿Cuál debe ser el sistema de participación general, el sistema de rotación de liderazgo goza política dentro de las autonomías indíge- de un nivel muy alto de legitimidad y autoridad nas? moral, pero a menudo carece de técnica y recur- 2. ¿Qué rol deben jugar las organizaciones sos económicos. matrices del nivel municipal (cabildos o Finalmente, el cabildo defiende su autonomía centrales agrarias) dentro de las autono- frente al Estado y se niega a ser sometido por las mías indígenas del nivel municipal? normas estatales que rigen las funciones de las 3. ¿El cabildo debe convertirse en el conce- organizaciones de la sociedad civil. Un ejemplo jo municipal? es la negativa a convertirse en las Organizaciones 4. Las autonomías indígenas en el nivel mu- Territoriales de Base (OTBs) y los Comités de Vi- nicipal, ¿deben transformar a los gobier- gilancia (CV) creados por la Ley de Participación nos municipales a la imagen de los ayllus Popular para tareas de vigilancia y control social. y comunidades o a la inversa?

4 Esta es una de las razones de fondo para que los actuales municipios dejen de serlo y den paso a las autonomías indígenas. 5 El thakhi es el camino progresivo que emprende una persona en la comunidad al asumir cargos de autoridad, empezando desde los de menor responsabilidad, para acumular experiencia hasta llegar a los niveles de mayor responsabilidad.

43 La “ley marco de las autonomías” debe formular El análisis desarrollado hasta aquí sustenta y jus- respuestas precisas a estos cuestionamientos y a tifica la parte propositiva que sigue y que podría los actuales enunciados, que, en general, dicen constituirse en insumo para la formulación de que los usos y costumbres se reconocen en tanto la “ley marco de autonomías”, específicamente no contravengan la ley. Lo cierto es que los usos para la implementación de la autonomía indígena y costumbres sí contravienen las leyes en muchos originaria campesina en tierras altas (altiplano y aspectos y, a la vez, pueden ser insuficientes para valles). Algunas conclusiones pueden permitir el el funcionamiento de las autonomías indígenas. El desarrollo de los estatutos que cada mancomuni- reto de un diseño institucional más preciso para dad de comunidades y ayllus debe elaborar, tal las comunidades y ayllus es la elaboración de sus como manda la nueva Constitución Política del estatutos de autonomías indígenas, en cada caso. Estado.

44 PARTE 2

Formulación de la propuesta de diseño de implementación de la autonomía indígena originaria campesina en las tierras altas

1 ALCANCE DE LA AUTONOMÍA INDÍGENA ORIGINARIA CAMPESINA

1.1. Objeto 1.3. Finalidades

La presente disposición tiene por objeto regular la La autonomía indígena originaria campesina, implementación y el funcionamiento del régimen como expresión de autogobierno y ejercicio de de la autonomía indígena originaria campesina en la libre determinación de las naciones y los pue- las comunidades y pueblos indígenas, originarios blos indígenas originarios campesinos, tiene los y campesinos que se cohesionan en un territorio siguientes fines: común y tienen una vida social, cultural, lingüís- tica, política y organizativa. La autonomía indí- a) Promover el desarrollo colectivo de los gena originaria campesina tiene por propósito el pueblos, comunidades, ayllus y demás desarrollo social, económico, cultural y político organizaciones en el marco de la equi- de los pueblos y comunidades integrantes según dad, igualdad, reciprocidad, a través de sus normas, procedimientos e instituciones y con- políticas, programas y proyectos concor- forme con la Constitución Política del Estado y dantes con el desarrollo departamental y las competencias asignadas por la misma. nacional y con las necesidades de interés indígena, originario y campesino. b) Generar condiciones para asegurar el 1.2. Principios bienestar social, cultural y económico de todas las personas y familias habitantes en el territorio autónomo según las competencias asignadas por la Constitución. El ejercicio de las competencias de la autonomía c) Aprovechar de manera sostenible y equi- indígena originaria campesina se regirá por los tativa el uso de los recursos naturales de siguientes principios rectores establecidos en la acuerdo a los derechos y competencias Constitución: unidad, voluntariedad, solidaridad, asignadas por ley. equidad, bien común, autogobierno, igualdad, d) Fomentar el desarrollo de los valores cul- complementariedad, reciprocidad, equidad de gé- turales, históricos y morales. nero, subsidiariedad, gradualidad, coordinación, e) Promover la interculturalidad mediante lealtad institucional, transparencia, participación políticas favorables para los sectores po- y control social, provisión de recursos económi- blacionales minoritarios no indígenas. cos, preexistencia de las naciones y pueblos indí- f) Promover y desarrollar las prácticas y genas originarios campesinos. normas consuetudinarias favorables para

47 generar igualdad de oportunidades, justi- quedan sujetas la constitución de las autonomías cia con respeto a los derechos fundamen- indígenas originarias campesinas en las tierras al- tales y participación política. tas (altiplano y valles), su jurisdicción territorial, g) Promover los derechos colectivos de los las atribuciones y competencias para la actuación pueblos sin prejuicio de los derechos in- en el marco de los derechos y deberes reconoci- dividuales. dos en la Constitución y los niveles de coordina- ción con el gobierno nacional y otras unidades territoriales y autonómicas. 1.4. Alcance

La presente formulación de propuesta constituye el marco general normativo a cuyas disposiciones

48 2 MARCO INSTITUCIONAL

2.1. Definiciones bién en el nivel municipal, prácticamente dentro de todos los municipios rurales del altiplano y la gran mayoría de los valles. A los efectos de la presente normativa, se enten- 2. En tierras altas, no corresponde el enfo- derá por: que de derechos preferenciales para los pueblos indígenas, ya que, al contrario de Territorio indígena originario campesino las tierras bajas, existe un alto grado de a la unidad territorial autónoma organizada por homogeneidad de la población indígena, voluntad democrática de los habitantes y comu- ya sea de aymaras o quechuas o, en al- nidades, ayllus y pueblos indígenas originarios gunos casos, una combinación de ambas. campesinos integrantes, de acuerdo a los domi- En los municipios colindantes con tierras nios ancestrales, tierras comunitarias de origen bajas, el predominio es de los guaraníes. (TCOs), municipios, regiones u otro tipo de ads- (Ver Parte 1, subtítulo 3.1, pág 17). cripciones territoriales vigentes. 3. A pesar de la predominancia aymara y Autonomía indígena originaria campesina quechua, al interior también existen pue- como la potestad legislativa, deliberativa, fiscali- blos indígenas minoritarios que en sus zadora, ejecutiva, administrativa y técnica ejercida municipios o territorios son la mayoría por el gobierno constituido según los estatutos. (por ejemplo, los Urus en el municipio de Tierras altas como la región o espacio geo- Chipaya), cuestión que se debe tomar en gráfico físicamente dominado por la cordillera de cuenta a la hora de la conformación y fun- Los Andes y que, a su vez, está conformado por cionamiento de las autonomías indígenas. las ecorregiones del altiplano y valles. Actual- 4. Tanto los quechuas como los aymaras mente, abarca 80 municipios del altiplano y 172 ocupan territorios y municipios de modo municipios de los valles (Ver Parte 1, subtítulo 1, regionalizado más que entremezclado, de pág. 6). modo tal que los quechuas están básica- Las autonomías indígenas originarias campesinas mente en la región de valles y los ayma- en tierras altas deben considerar las siguientes ca- ras en el altiplano. (Ver Parte 1, subtítulo racterísticas propias de esta región (Ver Parte 1, 3.2, pág. 21). subtítulo 1.3, pág. 17): 5. Rigen dos importantes tipos de organiza- ción comunal: el sindicato agrario y las 1. Presencia mayoritaria y predominante- comunidades y ayllus originarios. Cada mente indígena, sobre todo conformada cual tiene una estructura organizativa por los pueblos andinos quechuas y ay- cohesionada que va desde el nivel de las maras. Este predominio se traduce tam- comunidades hasta el nivel municipal,

49 regional o departamental. Esta estructura 2.2. Ejercicio de la tiene un alto grado de solidez en el ni- autonomía indígena vel municipal, precisamente porque este originaria campesina nivel es el privilegiado por los recursos estatales destinados al desarrollo de las comunidades. Hacia arriba, la agrupación de las organizaciones campesinas u origi- Se ejerce a través de: narias tiene más bien un carácter político y reivindicativo. 1. La libre elección de las autoridades eje- 6. Existen varias organizaciones de nivel cutivas, legislativas, deliberativas y fis- provincial vigentes y con elevada diná- calizadoras en el marco de los estatutos mica regional. En el caso de las tierras vigentes en cada territorio indígena origi- altas del norte, la provincia es un referen- nario campesino. te inevitable para que las comunidades 2. La potestad legislativa mediante el órga- campesinas y originarias se organicen, no constituido correspondiente. mientras que hacia el sur de las tierras 3. La libre aplicación de los usos y costum- altas los antiguos territorios de ayllus y bres propios del o de los pueblos indíge- suyos son los referentes, que no necesa- nas integrantes según los mecanismos y riamente coinciden con provincias sino procedimientos que garanticen legitimi- con demandas de Tierras Comunitarias dad, aceptación social, transparencia e de Origen (TCOs). imparcialidad. 7. Las principales ciudades de tierras altas 4. Programación y ejecución presupuestaria son mayoritariamente indígenas pero las de acuerdo a las competencias asignadas formas de representación comunitaria y en función de los objetivos y finalida- son débiles y es difícil que sean similares des declarados. a las de una comunidad, ayllu o marka. (Ver Parte 1, subtítulo 2.4, pág 15).

50 3 CONDICIONES O REQUISITOS PARA LA CONSTITUCIÓN DE LA AUTONOMÍA INDÍGENA ORIGINARIA Y CAMPESINA

3.1. Condiciones sociales y cesariamente deberían satisfacer a todos los terri- organizativas necesarias torios andinos que demanden su reconocimiento como autonomía indígena originaria campesina.

Una vez realizado el mapeo y el análisis, corresponde definir algunas condiciones previas que ne-

CUADRO 1. CONDICIONES DE CONSTITUCIÓN

51 CUADRO 1. CONDICIONES (cont.)

Estas cuatro condiciones son las principales carac- vivas sus estructuras organizativas socia- terísticas que definen a la comunidad andina en la les y culturales en el nivel de comunida- región de tierras altas y que tiene que tomarse en des y en el nivel del territorio de la auto- cuenta a la hora de la constitución de las autono- nomía indígena originaria campesina. mías indígenas originarias y campesinas. También 2. La autonomía indígena originaria campe- la exigencia de estas condiciones garantiza la co- sina tendrá necesariamente un sistema de hesión territorial y social no sólo para su consti- autoridades naturales vigente, que sea la tución, sino para su funcionamiento posterior. En expresión de la cohesión territorial desde definitiva, la autonomía indígena originaria cam- las organizaciones célula (comunidades), pesina recuperará la esencia autonómica, sea ésta organizaciones intermedias, centros po- de carácter indígena o no indígena: pasar de un blados y organizaciones sectoriales, hasta modelo centralista nacional o departamental a un alcanzar el nivel del territorio autonómico. modelo sin periferias y con el centro diseminado 3. Todas las organizaciones internas (par- por todas partes. Así, estos gobiernos autónomos cialidades o territorios indígenas inter- serán más legítimos, viables y participativos, y no nos) convergerán necesariamente hacia serán refugios de pequeños grupos de poder. una organización matriz como expresión Entonces, las condiciones sociales y organiza- de la instancia máxima de deliberación tivas necesarias son cinco: y control social que puede o no ejercer formalmente el papel de fiscalización y 1. Todas las autonomías indígenas origina- legislación. rias campesinas tendrán continuidad te- 4. La organización matriz de las autorida- rritorial, con una población que mantiene des naturales demostrará la vigencia de

52 Autonomías indígenas en las tierras altas

los usos y costumbres, instancias de deli- des puedan separarse de los actuales municipios beración colectiva (asambleas, cabildos, y lleguen a conformar nuevos territorios autóno- ampliados), por medio de estatutos apro- mos que es probable que sobrepasen los territo- bados, actas o registros. Los estatutos del rios municipales ya existentes. Sin embargo, hay sistema de gobierno de las autoridades que resaltar que la creación de nuevos territorios naturales no constituyen necesariamente (municipios), a partir de la demanda de la gente, los estatutos de la autonomía indígena no es nueva y que está vigente la opción legal de originaria campesina, a menos que ésta crear nuevos municipios, básicamente con la con- sea una decisión voluntaria y explícita. dición de que su población sea mayor a 10.000 5. En los territorios indígenas originarios habitantes o, en el caso de regiones fronterizas, de y campesinos que conforman la autono- 5.000 habitantes (Ley 2150). En unos casos, este mía, existirá un sistema de contribución mecanismo se ha constituido en una solución via- y prestación de servicios directamente ble para rediseñar aquellas secciones de provincia vinculados con el ejercicio de los cargos convertidas en municipio en el año 1994 con la comunales. Ley de Participación Popular, pero que en su interior tenían o aún tienen, encapsuladas, unidades territoriales y socioculturales con una cohesión 3.2. Conformación del claramente diferenciada del municipio. En el altiplano, un caso significativo es el mu- territorio de la autonomía nicipio de Viacha –mayoritariamente urbano y indígena originaria conectado a las ciudades de El Alto y La Paz– que campesina abarcaba territorios rurales y originarios como Je- sús de Machaca y San Andrés de Machaca y que, incluso, estaban aislados geográficamente hacia el sur. Pero esto cambia en el año 2002, mediante El proyecto de NCPE abre tres posibilidades para las leyes 2351 y 2350, las cuales reconocen a es- conformar un territorio autónomo: tos dos pueblos aymaras como nuevos municipios con 13.247 y 6.299 habitantes, respectivamente. 1. Territorios re-constituidos: conforma- En este caso, era evidente que no tenía sentido ción de la autonomía indígena originaria mantener un territorio municipal de 66.142 ha- campesina a partir de los territorios ances- bitantes con regiones indígenas encapsuladas trales habitados actualmente por los pue- dentro de un municipio de carácter urbano (por blos o naciones indígenas (Art. 290, I). su vinculación estrecha de su capital con las dos ciudades). En el municipio de Mizque (valles), 2. En territorios municipales existentes: Raqaypampa es una unidad sociocultural que se conformación de la autonomía indígena mantiene como parte del municipio, aunque en originaria campesina a partir de la con- calidad de distrito municipal indígena (Decreto versión de los actuales municipios (Art. Supremo 2447, Art. 21). 294, I). Entonces, las experiencias de delimitación y creación de nuevos municipios con una base de- 3. Dentro de los territorios municipales: mográfica mínima –5.000 habitantes en caso de Conformación de la autonomía indígena fronteras y 10.000 en otros casos– permitieron originaria campesina a partir de comuni- procesos de territorialización relativamente poco dades articuladas existentes en los actua- conflictivos y, en algunos casos, muy útiles para les municipios (Art. 294, III). reestructurar antiguos territorios indígenas. El proceso inverso de agregación de los municipios El punto 1, pero sobre todo el punto 3, abren la o fusión de secciones de provincia o municipios posibilidad de que algunos grupos de comunida- pequeños con menos de 5.000 habitantes fue dis-

53 cutido por el gobierno, pero en la práctica no ha autonomías”. Como en todos los casos, ocurrido. En el altiplano existen 35 municipios su reconocimiento oficial está sujeto a la con población menor a 5.000 habitantes, mientras aprobación por mayoría absoluta de votos que en los valles alcanzan a 28 municipios, ha- en el referendo o consulta sobre la auto- ciendo un total de 63 municipios en tierras altas, nomía indígena originaria campesina. esto es, el 25% sobre los 252 municipios de esta 3. La creación de un nuevo territorio indí- región. En tierras altas, uno de cada cuatro muni- gena que abarque más de un municipio o cipios tiene población inferior a 5.000 habitantes. provincia, aunque su población no alcan- La territorialización o conformación futura de ce los 5.000 habitantes, se realizará sin la las autonomías indígenas originarias campesinas exigencia de la base demográfica mínima en tierras altas debe tomar en cuenta que, prime- establecida en el punto 1. ro, es una región homogénea en términos cultura- 4. Una Tierra Comunitaria de Origen, o les (aymaras en altiplano y quechuas en valles), varias con continuidad territorial, podrá de modo que es posible constituir territorios se- convertirse en autonomía indígena origi- gún referentes de identidad cultural local (ayma- naria campesina siempre y cuando cum- ras de Jesús de Machaca, aymaras de Pacajaqis, pla una de las siguientes condiciones: etc.) y según el territorio municipal. Es decir, el a. Es suficiente con que comprenda límite máximo del territorio indígena estará de- o comprendan geográficamente un terminado por el alcance de la unidad colectiva de municipio o más de un municipio, base indígena que puedan construir o conformar aunque su población no tenga la las comunidades. Segundo, precisamente por tra- base demográfica mínima de 5.000 tarse de regiones culturalmente homogéneas, es habitantes. pertinente mantener la base demográfica mínima b. Deben tener base demográfica en 5.000 habitantes, cifra que no atenta contra la de al menos 5.000 habitantes, en unidad étnica, además que viabiliza en términos aquellos casos en que se disocie de tamaño mínimo el funcionamiento de ese go- parcialmente de los territorios mu- bierno local. Desde luego, habrá excepciones ex- nicipales existentes. traordinarias como, por ejemplo, cuando se trate c. Es suficiente con que sean territo- de pueblos minoritarios en el contexto andino, rios de alguno de los pueblos indí- que en territorio propio son la mayoría, pero no genas minoritarios, sin necesidad de alcanzan la base demográfica de 5.000 habitantes la base demográfica (se excluye a (por ejemplo, los urus o chipayas). los quechuas, aymaras y guaraníes). En función de lo expuesto, se proponen algu- 5. La creación de un territorio indígena en nos criterios mínimos para la territorialización de ningún caso afectará la viabilidad, sosteni- las autonomías indígenas: bilidad y desarrollo de las unidades territoriales de las que se disociará parcialmente. 1. La creación de nuevos territorios indíge- 6. Los territorios colindantes, afectados o nas estará condicionada a la existencia de integrantes de la nueva unidad territorial una base demográfica mínima de 5.000 indígena, darán su consentimiento me- habitantes; la nueva delimitación no podrá diante sus autoridades municipales y la dividir las unidades territoriales mínimas organización matriz de sus autoridades existentes (comunidades) ni las unidades naturales. de los centros poblados y ciudades. 7. Los nuevos territorios de las autonomías 2. Cada uno de los municipios actuales de indígenas originarias campesinas confor- las tierras altas son susceptibles de con- madas a partir de los municipios existen- versión directa y sin más trámite a territo- tes o por voluntad de las comunidades rio indígena originario campesino a par- constituyentes no trascenderán los lími- tir de la aprobación de la “ley marco de tes departamentales.

54 Autonomías indígenas en las tierras altas

8. Los nuevos territorios de las autonomías indígenas originarias campesinas confor- madas a partir TCOs preexistentes que superan los límites departamentales serán regulados por una ley especial.

55 4 ACERCA DE LAS COMPETENCIAS: DESARROLLO, GRADUALIDAD, CRITERIOS DE ACREDITACIÓN

56 Autonomías indígenas en las tierras altas

CUADRO 2. CUADRO COMPARATIVO (cont.)

57 CUADRO 2. CUADRO COMPARATIVO (cont.)

58 Autonomías indígenas en las tierras altas

Como se ve en el cuadro, el cambio cualitativo guientes condiciones mínimas estableci- al convertir municipios en autonomías indígenas das en la Constitución: puede darse en cinco competencias: a. Haber residido de forma permanente al menos los dos años 4.1. Estatuto autonómico inmediatamente anteriores a la elección en la jurisdicción correspondiente (Art. 287). Del mismo modo que las autonomías departa- b. Tener 18 años cumplidos al día mentales, las autonomías indígenas originarias de la elección (Art. 287). campesinas requieren la aprobación de sus pro- c. El período de mandato de la pios Estatutos. Este texto y la “ley marco de auto- asamblea o concejo y de la auto- nomías” deben desarrollar con especial cuidado la ridad máxima será de cinco años, estructura y el funcionamiento de los órganos le- y podrán ser reelectas o reelectos gislativos y ejecutivos. Tanto para las autonomías de manera continua por una sola departamentales como municipales, la NCPE in- vez (Art. 288). dica cuáles son estos órganos, cómo se elige a sus representantes, sus suplencias, el tiempo de man- (Comentario: La experiencia de los municipios dato, la reelección, etc. Sin embargo, no sucede lo indígenas aconseja que en caso del concejo el pe- mismo con las autonomías indígenas. riodo debería ser más flexible –cada dos años por Por tanto, la “ley marco” deberá desarrollar ejemplo–, ya que está directamente vinculado con el marco general dentro del que los pueblos in- la duración del mandato de las autoridades natu- dígenas, originarios y campesinos procederán a rales que generalmente son de un año). elegir a sus autoridades según sus normas y procedimientos, acordados en cada estatuto. En esta 5. Los estatutos deberán establecer las de- perspectiva, y para las tierras altas, algunos de es- nominaciones (nombres) de los miem- tos principios serían: bros de la Asamblea o Concejo y de la máxima autoridad ejecutiva, y el número 1. El gobierno autónomo de los territorios de asambleístas de acuerdo a las caracte- indígenas, originarios y campesinos esta- rísticas culturales propias, las identidades rá constituido por una asamblea o conce- territoriales internas y peso poblacional. jo con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa, en el ámbito de sus competencias; y por un órgano ejecutivo. 4.2. Desarrollo de acuerdo 2. Las autoridades del gobierno autónomo de los territorios indígenas, originarios y con su identidad campesinos serán electas mediante normas propias y formas de organización La definición y gestión de formas propias de de- aprobadas en el Estatuto (art. 296) sarrollo en diversos ámbitos abre la opción de 3. Las agrupaciones ciudadanas y los parti- cambiar los esquemas de planificación que rigen dos políticos podrán participar en los ac- en los municipios. Nos referimos fundamental- tos electorales de las autonomías indíge- mente al Plan de Desarrollo Municipal (PDM) nas, siempre y cuando así lo establezcan que rige, es exigido por el Estado cada cinco años los estatutos y si el proceso electoral está y está pensado para ayudar en la toma de deci- sujeto al voto igual, universal, directo, siones que orienten el desarrollo sostenible de los secreto, libre y obligatorio. municipios. Sin embargo, en la práctica, el PDM 4. Para la elección de las autoridades del no cumple esas funciones y se elabora sólo por- gobierno autónomo, se respetarán las si- que hay una exigencia formal y legal.

59 Para el desarrollo con identidad, estos esquemas y Por lo dicho, esta materia cobra relevancia y los enfoques e instrumentos de planificación uti- requiere de un desarrollo posterior importante. lizados tienen que ser revisados para ayudar a las Sin embargo, es también evidente que la justicia autonomías indígenas a trabajar bajo esquemas comunitaria no puede ser ejercida por los asam- realistas. Sin embargo, el desarrollo competencial bleistas o concejales ni por la máxima autoridad de esta materia requiere un trabajo técnico preciso del Ejecutivo. Al contrario, está más vinculada al que quizá tendría que incluirse y producirse des- sistema de autoridades naturales, tanto en el nivel pués de la “ley marco de autonomías”. comunal como en el nivel de las organizaciones matrices del territorio autónomo. Por eso, en la ley de autonomías se debe señalar: 4.3. Justicia comunitaria 1. En los territorios de las autonomías indí- genas originarias campesinas, las autoridades e instituciones de la justicia comu- Es otra de las competencias que otorga identidad nitaria son independientes de la asamblea o razón de ser a las autonomías indígenas no sólo o concejo y del órgano ejecutivo del go- en el área rural, sino en territorios urbanos con bierno autónomo. mayoría indígena. En términos generales, por jus- 2. Las autoridades e instituciones de la justicia comunitaria se puede entender el conjunto ticia comunitaria forman parte integrante de mecanismos comunales de resolución de con- de la estructura de autoridades naturales flictos, es decir, instituciones y organizaciones en en todos los niveles organizativos (comu- comunidades. nidades, ayllus, subcentrales, centrales Uno de los referentes más relevantes es la agrarias, markas) hasta alcanzar el nivel Constitución del Ecuador, que dice: de la organización matriz del territorio au- tónomo. Sus principios y procedimientos Las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalida- deberán estar expresados en los estatutos des indígenas ejercerán funciones jurisdiccionales, con base de las organizaciones de las autoridades en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de naturales, en los estatutos del gobierno su ámbito territorial, con garantía de participación y decisión autónomo y en la ley y la Constitución. de las mujeres. Las autoridades aplicarán normas y procedi- 3. El gobierno autónomo asignará sin más mientos propios para la solución de sus conflictos internos, y trámite un presupuesto para el funciona- que no sean contrarios a la Constitución y a los derechos hu- miento de la justicia comunitaria en el manos reconocidos en instrumentos internacionales. El Esta- marco de respeto de su independencia del do garantizará que las decisiones de la jurisdicción indígena órgano ejecutivo y la asamblea o concejo. sean respetadas por las instituciones y autoridades públicas. Dichas decisiones estarán sujetas al control de constitucio- nalidad. La ley establecerá los mecanismos de coordinación 4.4. Fomento de la vocación y cooperación entre la jurisdicción indígena y la jurisdicción ordinaria (art. 171). productiva

Nuestro proyecto de Constitución, en el artículo 192, III dice: La prioridad de esta competencia se justifica porque la intención es transformar a los órganos El Estado promoverá y fortalecerá la justicia indígena origi- de gobierno local en promotores de la actividad naria campesina. La Ley de Deslinde Jurisdiccional, deter- productiva, principalmente la agropecuaria. En el minará los mecanismos de coordinación y cooperación entre caso de las tierras altas esto significa que la es- la jurisdicción indígena originaria campesina con la juris- tructura productiva y parte del consumo está en dicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental y todas las unidades familiares. En términos económicos, jurisdicciones constitucionalmente reconocidas. las familias son las unidades de producción y, al

60 Autonomías indígenas en las tierras altas

mismo tiempo, de consumo (autoconsumo) que 4.5. Régimen de la tierra y trabajan la tierra con campesinos miembros de la recursos naturales propia familia, de modo que no hay asalariados ni los medios de producción están separados de los propios productores. Este es otro tema constitutivo para los territorios Por otro lado, es sabido que los recursos de- indígenas que, como se mencionó en el cuadro ben destinarse al desarrollo de bienes y servicios anterior, no está mencionado ni desarrollado den- públicos –si se quiere, favorable al desarrollo pro- tro de las competencias municipales y de las au- ductivo– y no se pueden utilizar como inyeccio- tonomías indígenas. nes de capital a la economía familiar, ya que ésta En el caso de las tierras altas y de cierto modo se considera “sector privado”. Entonces, ¿cómo en las TCOs de las tierras bajas, es importante desarrollar bienes y servicios públicos favorables que las comunidades ejerzan su autonomía sobre al desarrollo agropecuario cuando la economía la gestión de la tenencia de la tierra y los recur- familiar no depende principalmente de este tipo sos naturales renovables e, incluso, no renova- de infraestructuras para su funcionamiento y cre- bles, como en el caso de los áridos y agregados. cimiento? Sin embargo, existen disposiciones en la misma Lo cierto es que los recursos públicos deben Constitución que ayudan a desarrollar las compe- apoyar de manera más directa el desarrollo de las tencias en la materia de régimen agrario, dentro economías familiares, incluso utilizando las for- de las autonomías indígenas (Art. 30,17 y capítu- mas comunitarias, que son precondición para la lo noveno de tierra y territorio). producción y economía indígena. Caso contrario, De acuerdo al texto constitucional, para el de- los recursos municipales de las futuras autono- sarrollo de las competencias en materia agraria mías indígenas seguirán destinándose a la infra- para tierras altas y dentro de las autonomías indí- estructura y otros tipo de obras similares casi ya genas, se pueden plantear dos ámbitos de acción: estandarizadas e, incluso, con asignaciones presupuestarias obligatorias. 1. Titulación de tierras y territorios indíge- En ese entendido, algunas premisas que se nas respetando los derechos colectivos, podrían incorporar en la ley de autonomías polos derechos individuales y reconocien- drían ser: do la integralidad o complementariedad entre derechos individuales y colectivos 1. Las autonomías indígenas originarias (Art. 394, III). campesinas tienen autonomía en las asig- 2. Gestión territorial autónoma de tierra, naciones y distribuciones presupuestarias territorio y recursos naturales renovables según sus propios objetivos y visiones de existentes en el espacio jurisdiccional desarrollo, respetando las distribuciones (Art. 30, numeral 17). fijadas por la ley de autonomías para todas las autonomías indígenas en cuanto a El primer punto está vinculado al proceso de sa- techo a gastos corrientes, educación, in- neamiento y regularización del derecho propieta- fraestructura, entre otros. rio vigente desde la Ley 1715, de 1996. Como se 2. Las autonomías indígenas originarias sabe, el saneamiento no tuvo éxito en las tierras campesinas, previo estudio, podrán decla- altas y las comunidades del altiplano y valles son rar de necesidad pública el fortalecimiento las más marginadas de este proceso, a pesar de económico de las unidades familiares des- sus necesidades. Las actuales disposiciones le- capitalizadas que no tienen condiciones gales tampoco ayudan a que el Instituto Nacio- para generar una mínima calidad de vida. nal de Reforma Agraria (INRA) tenga claros los

61 mecanismos y procedimientos para actuar en las 2. En los territorios indígenas originarios comunidades. En ese sentido, el artículo 394 del campesinos, el Estado reconocerá y otor- proyecto de la nueva Constitución abre las posibi- gará títulos de propiedad comunitaria o lidades de enmendar esta inviabilidad, además de colectiva a todas las comunidades o uni- reconocer la coexistencia y complementariedad dades territoriales indígenas que así lo de los derechos individuales y colectivos. demanden, sin que ello signifique nulidad El segundo punto básicamente hace referen- de los derechos propietarios individuales cia al proceso de gestión y administración de los de los miembros de la comunidad o co- derechos de propiedad, como un hecho continúo lectividad. antes y después de la titulación de tierras mediante 3. En los territorios indígenas originarios el saneamiento. La autogestión de los derechos de campesinos, el Estado reconocerá y otor- propiedad existe en las comunidades y se practica gará títulos de propiedad individuales a pero con un débil respaldo legal. Hasta principios los indígenas, originarios y campesinos de los años noventa, la Constitución sólo admitía miembros de las comunidades, sin perjui- la existencia de las comunidades de modo decla- cio del reconocimiento de sus derechos rativo y con carácter proteccionista. Esto cambia colectivos. sustancialmente con la reforma constitucional de 4. Los usos y costumbres y las prácticas o 1994, que reconoce las normas propias de las co- mecanismos comunales de resolución de munidades y su funcionamiento en tanto no sean conflictos constituyen necesariamente contrarias a las leyes1. Esto motivó a las comunida- parte del proceso de regularización, titu- des a exigir la aplicación de sus usos y costumbres lación y gestión de los derechos de pro- para agilizar la titulación de sus tierras. En al año piedad colectivos e individuales. 2000, el gobierno nacional reconoce por primera 5. Las comunidades y el gobierno de las vez el “saneamiento interno”, como mecanismo de autonomías indígenas originarias cam- conciliación al interior de colonias y comunidades pesinas gestionarán y administrarán los campesinas, indígenas y originarias2. Es decir, abre derechos de propiedad mediante el ejer- un camino importante, alternativo y complementa- cicio de sus normas, instituciones, autori- rio al procedimiento jurídico. En otras palabras, la dades y procedimientos. Esto comprende autogestión de la tierra es una de las opciones más el uso, planificación y manejo sostenido importantes para que los pueblos indígenas logren de los recursos naturales, la validación y el ejercicio pleno de sus derechos. registro de las transferencias de la tierra, Por ello, es importante que la “ley marco de la actualización de cambios en los dere- autonomías” y los mismos estatutos de las auto- chos de propiedad y el control social del nomías indígenas desarrollen las competencias cumplimiento de la función social de la (régimen de la tierra) a partir de la inclusión de pequeña propiedad. los siguientes articulados: 6. El gobierno autónomo y las comunidades desarrollarán y administrarán la informa- 1. En los territorios indígenas originarios ción catastral del Instituto Nacional de campesinos, se reconoce la integralidad Reforma Agraria bajo acuerdos y meca- del territorio indígena originario en to- nismos de coordinación establecidos con dos los niveles así como la integralidad anterioridad sobre la actualización de los de los derechos territoriales comunitarios registros y derechos de propiedad. o colectivos y los derechos de propiedad individuales.

1 Ley 1585 del 12 de agosto de 1994. Art. 171. 2 Resolución Administrativa Nº 025/2000 del 16 de febrero de 2000. Luego ésta es reconocida por Decreto Supremo Nº 26559 del 26 de marzo de 2002.

62 5 COORDINACIÓN Y ARTICULACIÓN DE LAS AUTONOMÍAS INDÍGENAS CON OTROS NIVELES

En este punto, el referente más cercano para de- la gobernabilidad y que debe ser válido para la terminar lo que deben hacer las autonomías in- conformación de los gobiernos autónomos en te- dígenas es el gobierno municipal. Por eso, las rritorios indígenas. competencias exclusivas determinadas para el Otro punto donde son necesarias las redefi- gobierno municipal y para las autonomías indí- niciones es la elaboración de planes de ordena- genas tienen muchas coincidencias y puntos de miento territorial. Hasta ahora, los municipios conexión. Como hemos señalado arriba, existen han hecho un mínimo trabajo al respecto, debido cinco competencias que introduce la figura de las a la existencia de territorios indígenas y “oficia- autonomías indígenas dentro del esquema muni- les” que coexisten y se sobreponen configurando cipal. Por tanto, quedan dos tareas a estudiar den- “capas”. Esta figura está relacionada fundamen- tro del diseño de la complejidad de la asignación talmente con los cantones (que ya no existen competencial y las articulaciones que deben exis- según la nueva Constitución) y, en el interior de tir entre los distintos niveles o figuras autonómi- los municipios, con los distritos municipales y cas y nacionales: los distritos indígenas. Por el otro lado, están los territorios comunales e indígenas, que algunas 1. Redefinición del esquema organizativo veces coinciden con los cantones o distritos indí- municipal de acuerdo a las autonomías genas. Entonces, la transición de los municipios a indígenas. las autonomías indígenas deja abierta la posibili- 2. Definición del esquema de operativiza- dad de una nueva configuración territorial inter- ción de las cinco competencias particula- na, de acuerdo a las cohesiones sociales vigentes res de las autonomías indígenas. o históricas. Esta posibilidad obliga a desarrollar una política de ordenamiento territorial en las au- En el primer caso, se puede partir del diagnósti- tonomías indígenas y dentro de los municipios co de los actuales municipios y sus debilidades vigentes (ya que ha dejado de existir la figura de observadas desde las comunidades. A modo in- cantón). En segundo lugar, es importante definir dicativo, señalemos que una de las principales si las divisiones territoriales internas van a conti- debilidades de aquéllos es la ingobernabilidad, nuar en la lógica de territorios político-adminis- fundamentalmente debido a la figura de “voto de trativos con autoridades (corregidores, agentes censura” utilizada por el concejo municipal para cantonales) designadas desde el gobierno autóno- el cambio permanente de alcaldes. Al respecto, la mo o responderán a la lógica de la organización Constitución prevé la elección de las asambleas de comunidades y de sus autoridades naturales. y concejos de los gobiernos autónomos y de sus Lo lógico es que ocurra esto último. ejecutivos, en listas separadas. Esta figura jurídi- Las decisiones sobre la gradualidad, acredita- ca es un avance positivo que ayudará a mejorar ción competencial y toda esta ingeniería propia de

63 los procesos autonómicos tendrían que seguir su imaginario colectivo una cohesión social desarrollo de acuerdo a las pautas arriba mencio- admitida y valorada por todos los miem- nadas. En el caso de territorios indígenas urbanos bros. Un barrio de la ciudad de El Alto es como El Alto –con una población muy importante un asentamiento urbano reciente y no evo- de “residentes” que mantienen vínculos con sus ca necesariamente la imagen del ayllu. comunidades de origen–, es más importante de- 2. En la comunidad, toda persona es miem- sarrollar los puntos menos vinculados a la estruc- bro, debe afiliarse necesariamente a la tura rural y territorializada, como la justicia co- comunidad y se representa mediante la munitaria que en este caso no dependerá ya de la misma. existencia de comunidades rurales. Es decir, para la justicia comunitaria no es imprescindible que Hecha esta anotación, podemos decir que las au- los indígenas conformen territorios organizados a tonomías indígenas podrían producirse también la imagen de una comunidad o ayllu. El paralelo en territorios mayormente urbanos, pero con cua- más cercano a las comunidades podrían ser los lidad indígena. Efectivamente, este modelo no barrios. En el siguiente cuadro vemos algunas di- tendría por qué ser igual al del área rural, pero ferencias y similitudes. puede incluir o empezar a desarrollar competen- Se puede anotar dos diferencias: cias propias de las autonomías indígenas, como la justicia comunitaria o políticas de educación 1. Una comunidad es un asentamiento con o salud con inclusión de las prácticas y lógicas una historia de larga data que crea en el indígenas.

64 6 CONTROL SOCIAL Y FISCALIZACIÓN

Cabe destacar que una de las debilidades de la au- cooptado por el alcalde. Los comités son obedientes al alcal- tonomía universitaria que rige desde hace mucho de porque de él dependen los recursos que la ley les concede tiempo es la ausencia de fiscalización y control para el control social. Otro problema es que los Comités de por parte del Estado y la sociedad. Las univer- Vigilancia no tienen capacidad profesional para revisar los sidades son uno de los polos de autonomía sin informes financieros y técnicos3. rendición de cuentas de los recursos provenientes del Estado. Por otro lado, está el sistema actual de Otro aspecto que preocupa a los comunarios es control social, que con pequeños ajustes parece la falta de capacidad de convertir las decisiones que podría funcionar. consensuadas de las autoridades (cabildos, sub- Una de las constataciones en terreno es que centrales y cantonales) en decisiones legales y ahora el Comité de Vigilancia juega un rol subor- definitivas, por el papel que juegan los comités de dinado a los intereses del gobierno municipal o vigilancia y por la falta de transparencia del pro- irrelevante para la toma de decisiones de las au- ceso (debido a intereses económicos y políticos toridades naturales. No es un sólido apoyo técni- sectoriales de los propios indígenas). co para que las organizaciones matrices actúen. La conexión entre las comunidades y el gobierno Las autoridades de las subcentrales se reúnen una vez al mes municipal está necesariamente intermediada por para hablar de temas municipales. A veces, cuando corres- el Comité de Vigilancia, el cual no funciona. Por ponde, llaman al Comité de Vigilancia para recibir informes; eso, más allá de que la sociedad civil haya en- luego, si existen cuestionamientos, convocan a un ampliado contrado efectivamente mecanismos de partici- que puede ser con todas las autoridades de las comunida- pación, los resultados alcanzados son en general des y las bases. En el ampliado generalmente cuestionan la muy pobres. gestión municipal e incluso hacen renunciar al alcalde a la En algunos casos, existen problemas serios fuerza, pero después no pasa nada porque la ley no reconoce para la deliberación y toma de decisiones por fal- los votos resolutivos de los ampliados, aunque estén firma- ta de coordinación entre los distintos niveles. dos por todas las autoridades… Ahora, los dirigentes de las subcentrales están muy politizados, o sea, tienen intereses El problema para una buena relación entre gobierno munici- políticos y económicos, y utilizan su cargo para eso4. pal y las comunidades es el Comité de Vigilancia, que está conformado por cinco personas. Este Comité no informa su- Mientras en algunos municipios existen serios ficientemente a las subcentrales porque en su mayoría están problemas locales de gobernabilidad y falta de

3 Entrevista al Oficial Mayor de Municipio Carabuco de la gestión 2004, realizada el año 2006. 4 Ídem

65 coordinación entre los comunarios y los distintos ellos tienen que conocer… entonces quienes decidimos no niveles de representación, en otros casos existen sólo somos el alcalde y los concejales, ni el corregidor ni procesos más alentadores de gestión local. el subprefecto, sino que se decide de manera conjunta entre todos, como un cuerpo máximo, como un concejo de autori- En los últimos años, por lo menos en nuestra gestión munidades mixto…, o sea trabajamos en equipo, cualquier toma cipal, los mallkus tienen una participación directa en cuan- de decisiones se hace entre todos, concertadamente5. to a algunas acciones que hay que tomar como municipio;

5 Entrevista realizada el año 2005 al Alcalde Municipal de Curahuara de Carangas, gestión 2004.

66 7 FUENTES DE FINANCIAMIENTO

Las autonomías indígenas originarias campesinas poración de competencias de carácter cultural y el en tierras altas se configurarán y se formarán des- desarrollo de los pueblos indígenas como colecti- de cero o a partir de los actuales municipios. Por vidades. Por eso, también corresponde prever el tanto, la principal fuente de financiamiento segui- financiamiento de competencias de este carácter. rá siendo la que tienen los gobiernos municipales, Para este tipo de propósitos existe un fondo es decir: previsto en la Ley 2058, la cual establece que, de los recursos que percibe el TGN por el Impuesto 1. Recursos de coparticipación tributaria. Directo a los Hidrocarburos, un 5% va a un fondo 2. Recursos de coparticipación en el Im- indígena para financiar proyectos de desarrollo puesto Directo a los Hidrocarburos. productivo y social. La autonomía indígena origi- 3. Cuenta Especial Diálogo Nacional 2000- naria campesina debería utilizar estos fondos para HIPC-II. el desarrollo cultural e indígena. Hace falta una reglamentación de la distribución de este fondo Es lógico que esta asignación presupuestaria se entre las autonomías indígenas de las tierras altas dé de acuerdo a los mismos indicadores y varia- y bajas y también algunos criterios de distribu- bles de asignación relacionados con el peso de- ción que pueden contemplar variables como el mográfico de cada territorio y con indicadores de peso demográfico de los indígenas, las necesida- pobreza y desarrollo humano. des de proyectos de desarrollo preferenciales (en Sin embargo, en el caso de los territorios indí- el caso de los pueblos indígenas minoritarios de genas hay un factor adicional importante: la incor- tierras bajas), etc.

67 68 8 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

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70 ANEXOS

71 72 Autonomías indígenas en las tierras altas

73 74 Autonomías indígenas en las tierras altas

75 76 Autonomías indígenas en las tierras altas

77 78 Autonomías indígenas en las tierras altas

79 80 Autonomías indígenas en las tierras altas

81 82 Autonomías indígenas en las tierras altas

83 84 Autonomías indígenas en las tierras altas

85 86 Autonomías indígenas en las tierras altas

87 88 Autonomías indígenas en las tierras altas

89 90 Autonomías indígenas en las tierras altas

ÍNDICE DE CUADROS Y MAPAS Mapa 6. Municipios de las tierras altas según grado de indigenidad PRIMERA PARTE Mapa 7. Municipios de las tierras altas según presencia del pueblo indígena mayo- Cuadro 1. Características generales de las tie- ritario rras altas y tierras bajas de Bolivia Mapa 8. Tierras Comunitarias de Origen en Cuadro 2. Autoidentificación con pueblos ori- las tierras altas ginarios e indígenas de la población Mapa 9. Ubicación del Municipio de Jesús de de 15 años o más de edad según área Machaca y grupo de edad Cuadro 3. Número de municipios por grado de indigenidad según regiones Cuadro 4. Número de municipios caracteriza- dos según los pueblos indígenas mayoritarios Cuadro 5. Municipios mayoritariamente (mayor al 50%) urbanos e indígenas Cuadro 6. Municipios donde participaron uno o más Pueblos Indígenas

SEGUNDA PARTE

Cuadro 1. Condiciones de constitución Cuadro 2. Cuadro comparativo de competencias municipales y de la autonomía indígena originaria campesina Cuadro 3. Organización de una comunidad rural y un barrio urbano

ANEXOS

Anexo 1: Cuadro de legislación comparada sobre las autonomías indígenas dentro de la organización territorial

MAPAS

Mapa 1. Regiones ecológicas según municipios Mapa 2. Municipios más pequeños en exten- sión territorial de las tierras altas Mapa 3. Municipios más grandes en exten- sión territorial de las tierras altas Mapa 4. Municipios con menor población de las tierras altas Mapa 5. Municipios con mayor población de las tierras altas