Erik Whist og Tom Christensen Politisk styring, lokal rasjonalitet og komplekse koalisjoner Tidligfaseprosessen i store offentlige investeringsprosjekter Concept rapport Nr 26 Samlede vedlegg Casebeskrivelser og analyse av 23 store offentlige investeringsprosjekter som utgjør underlaget for studien Beslutning Feil Riktig Analyse God Dårlig Innholdsfortegnelse Case 1. Svinesund Tollområde…………………………………………………………………….……3 Case 2. Nasjonalmuseet…………………………………………………………………………………13 Case 3. Svalbard Forskningspark…………………………………………………………………….36 Case 4. RiT 2000 – Byggefase 1………………………………………………………………………48 Case 5. Skjold Missiltorpedobåter………………………………………………………………….88 Case 6. Fregattprosjektet……………………………………………………………………………..112 Case 7. Fremtidig kampflykapasitet……………………………………………………………..131 Case 8. Golf LOS……………………………………………………………………………………………155 Case 9. Dobbeltspor Sandvika – Asker………………………………………………………….189 Case 10. Dobbeltspor Ski – Sandbukta…………………………………………………………207 Case 11. E6 Nordre avlastningsvei Trondheim………………………………………………231 Case 12. E18 Bjørvika……………………………………………………………………………………253 Case 13. RV 519. Fastlandsforbindelse Finnøy – Finnfast……………………………..283 Case 14. Fastlandsforbindelse Tau – Ryfast………………………………………………….301 Case 15. Jondalstunnelen…………………………………………………………………………….338 Case 16. Hardangerbrua………………………………………………………………………………361 Case 17. OL I Tromsø…………………………………………………………………………………..396 Case 18. Malangen Torpedobatteri…………………………………………………………….419 Case 19. Værnes kontrolltårn………………………………………………………………………431 Case 20. Nye Holmenkollen…………………………………………………………………………447 Case 21. Nytt Rikshospital……………………………………………………………………………477 Case 22. Stad Skipstunnel…………………………………………………………………………….505 Case 23. Nytt Operabygg………………………………………………………………………………529 Case 1. Svinesund tollområde 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ................................................................... 3 2. Gjennomføring .................................................................................................................. 5 3. Kostnadsanslag og faktiske kostnader .............................................................................. 5 4. Interessenter, aktører og organisering ............................................................................. 6 5. Særlige karakteristika ....................................................................................................... 7 6. Analyse av tidligfasen ..................................................................................................... 10 6.1. En ramme for analysen av prosessen. ..................................................................... 10 6.2. Betingelsene for rasjonell problemløsning. ............................................................ 11 6.3. Aktørkonstellasjoner – hvorfor så klar homogenitet? ............................................ 12 6.4. Koplingen av aktører, problemer og løsninger. ....................................................... 12 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE 9. juni 2005 ble det felles kontrollområde for Tollvesenet, Statens Vegvesen og politiet ved Svinesund åpnet. Formålet var å få et anlegg der man kunne dra nytte av sambruk mellom de tre etatene. Et slikt felles kontrollområde er i internasjonal sammenheng unikt. Ingen andre land har ett felles kontrollpunkt for både personer, gods og kjøretøy. Bakgrunn Ideen om en slik samlokalisering ble første gang tatt opp av Vegvesenet i 1998 i forbindelse med utredningen av den nye Svinesundbroen og veiparsellen Nordby(Sverige) – Svingenskogen. Etter endelig valg av trasé vinteren 2000/2001, skjøt arbeidet med planlegging av et nytt statlig kontrollområde fart. Fra transportbransjen og andre "kunder" fikk Vegvesenet tidlig i prosessen signaler om at ideen om én kontrollplass for flere etater, virket både fornuftig og rasjonell. Alternativet; at de forskjellige kontrollmyndigheter skulle ligge på rekke og rad med noen kilometers avstand virket lite forlokkende. Våren 2002 formaliserte Statens Vegvesen, Politimesteren i Østfold, Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet ideen om et felles kontrollområde. Dette konkluderer med at Statsbygg i brev av 27. Juni 2002 fikk i oppdrag å utarbeide et forprosjekt med kostnadsramme for nytt statlig kontrollområde i forbindelse med den nye Svinesundsforbindelsen som var under planlegging. I senere dokumenter til Stortinget blir det vist til St. prp. nr 26 (1999-2000) Østfoldpakke og Innst. S nr. 111 (1999-2000) som grunnlag for byggingen av et slikt felles kontrollområde (selv om disse to dokumenter ikke omtaler det felles kontrollområde). Da saken legges frem for Stortinget første gang i St. prp. nr. 1 (2002-2003) heter det: ”Ny bro over Svinesund og ny E6 i tilknytning til denne er planlagt åpnet 7. Juni 2005. Det er en forutsetning for åpning av veianlegget at også kontrollstasjonen for politi, vegvesenet og tollvesenet står klar til å ta imot trafikken over den nye broen. Det er av avgjørende betydning at detaljprosjekteringen iverksettes umiddelbart etter endt forprosjekt”. Åpningen av Ny bro over Svinesund og ny E6 i tilknytning til denne skulle foretas av Norges og Sveriges konger 7. Juni 2005. En slik tidsfrist for ferdigstillingen av prosjektet og som ikke under noen omstendighet kunne endres, var bestemmende for det trykk som ble lagt på de ulike beslutninger i tidligfasen og den etterfølgende gjennomføring. Prosjektets målsettinger uttrykt i styringsdokumentet Samfunnsmål: En autoritetsskapende og gjestfri grensekontroll på Svinesund Effektmål: Synergetisk samhandling mellom Tollmyndighet, Politimyndighet og Samferdselsmyndighet Resultatmål: 1. Det viktigste resultatmål for prosjektet at det skal være fullt operativt innen 7. juni 2005 2. God funksjonalitet i bygninger og på utearealer, kombinert med lavest mulig arealbruk. Arkitektonisk kvalitet på bygninger og utearealer, kombinert med nøkternhet i materialvalg. 3. Prosjektet skal fullføres innenfor styringsrammen. Prosjektets milepæler I løpet av de tre årene fra Statsbygg fikk oppdraget i juni 2002 til kontrollområdet ble åpnet i juni 2005 er de viktigste milepæler og begivenheter følgende: Tidligfase • Juni 2002: Statsbygg får i oppdrag å utarbeide forprosjekt • September 2002: Stortinget orienteres om prosjektet • Oktober 2002: Statsbygg har utarbeidet byggeprogram • November 2002: Statsbygg kontraherer prosjekteringsgruppe • Februar 2003: Skisseprosjekt ferdig utarbeidet av prosjekteringsgruppe • April 2003: Statsbygg har ferdig styringsdokument for prosjektet • Juni 2003: Kontaktgruppen anbefaler forprosjekt med kostnadsestimat Stortinget bevilger startbevilgning på 25 mill kroner Statsbygg gis fullmakt til å igangsette prosjektet • Oktober 2003: I forbindelse med St. prp. nr. 1 (2003-2004) sluttet Stortinget seg til en foreløpig kostnadsramme på 317 mill. kroner. Tidligfasen defineres som tiden frem til Stortinget fatter vedtak om bevilgning. For dette prosjektet fikk man altså først en startbevilgning i juni 2003 og så et vedtak om totalbevilgning i oktober 2003 i forbindelse med statsbudsjettet. Det var ingen ekstern kvalitetssikring i tidligfasen, som først fant sted under gjennomføringen. 2. GJENNOMFØRING De viktigste milepæler under gjennomføringen var som følger: • August 2003: Byggeledelse og grunnentreprenør kontrahert • September 2003: Grunnarbeider igangsatt • Februar 2004 Prosjektets styringsgruppe og prosjektstyre gjorde følgende vedtak: ”Prosjektets resultatmål prioriteres som følger: 1. Tid, 2. Innhold, 3. Kostnad • Mars 2004 I forbindelse med kvalitetssikringen ble det avklart at geotekniske forarbeider for fundamenteringen ikke var god nok. Man måtte trekke inn ny ekspertise og finne frem til en annen fundamenterings- løsning for å kunne overholde tidsfristen. • Mars 2004: Kvalitetssikring av kostnadsoverslag gjennomført Inngåelse av kontrakter for alle entrepriser • April 2004: Grunnarbeider ferdig Byggearbeidet starter • Mars 2005: Det blir avklart at det er en heftelse for tomten for kontrollanlegget som gir et spedisjonsfirma enerett. En slik enerett var uakseptabel for Tollvesenet, som ikke ville ta i bruk tolldelen av det nye kontrollanlegget før alle de tre konkurrerende spedisjonsfirmaer var i hus. Heftelsen ville ikke bli slettet gjennom ekspropriasjons- prosessen. Situasjonen innebar at anlegget ikke ville kunne bli åpnet for drift til den fastsatte dato. Dette ble løst gjennom en egen kongelig resolusjon. • Juni 2005: Åpningsdato 6. Juni 2005 3. KOSTNADSANSLAG OG FAKTISKE KOSTNADER Prosjektet ble altså gjennomført både innenfor fastsatt budsjett, som faktisk var overestimert, slik det er vist under. • Forprosjekt mai 2003: Forventet kostnad 290,3 mill kroner • St prp nr 63 mai 2004: Kostnadsramme 290 mill kroner Styringsramme 275 mill kroner • St prp nr 1 oktober 2004: Kostnadsramme 323 mill kroner Styringsramme 302 mill kroner • Faktiske kostnader 2009 Med etterarbeider 253 millioner kroner 4. INTERESSENTER, AKTØRER OG ORGANISERING Ettersom dette er et samlokaliseringsprosjekt for tre etater – toll, politi og vegvesen – er dette et prosjekt med mange aktører, som i tillegg til de nevnte etater også omfatter overordnede departementer. Aktørene var følgende: • Finansdepartementet • Samferdselsdepartementet • Politiet i Østfold • Statens Vegvesen i Østfold og Vegdirektoratet • Østfold Tolldistrikt og Toll og avgiftsdirektoratet • Statsbygg Brukerne var de tre etatene. Arbeidet med å definere deres behov ble startet opp umiddelbart etter at Statsbygg fikk oppdraget i juni 2002 og i september 2002 var rom- og byggeprogram for prosjektet