Die Politische Dynamik Von Arbeitsmarktreformen in Deutschland Am Beispiel Der Hartz IV-Reform
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www.boeckler.de – Juni 2010 Copyright Hans-Böckler-Stiftung Anke Hassel, Christof Schiller Die politische Dynamik von Arbeitsmarktreformen in Deutschland am Beispiel der Hartz IV-Reform Abschlussbericht Auf einen Blick… Die Ursprünge der Hartz-IV-Reform lassen sich auf eine Vielzahl von Motiven zurückführen. Dazu gehören die vermehrten Diskussionen über die Not- wendigkeit der "Aktvierung" im Unterschied zu "aktiven" Arbeitsmarktpolitik; die Probleme in der Arbeitsvermittlung und die Diskussionen über negative Arbeitsanreize durch zu hohe Transferleistungen für Langzeitarbeitslose. Ein wesentliches Motiv war das von Experten schon lange angestrebten Vorhaben, die Verschiebepolitik zwischen Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe abzuschaffen sowie die Betreuung Langzeitarbeitsloser zu verbessern. Die geteilte Zuständigkeit zwischen Kommunen und Arbeitsämtern in der Betreu- ung Langzeitarbeitsloser war verbesserungswürdig. Eine Leistungskürzung war ursprünglich nicht Bestandteil des Reformvor- habens und wurde im politischen Diskurs zunächst von vielen Akteuren aus- drücklich abgelehnt. Erst im Verlauf der Reformdiskussion veränderte sich der Schwerpunkt von der Betreuung von Langzeitarbeitslosen zur Debatte über finanzielle Anreize. Letztlich spielte die sich zuspitzende Finanzkrise der Kommunen eine nicht zu unterschätzende Rolle. „Die politische Dynamik von Arbeitsmarktreformen in Deutsch- land am Beispiel der Hartz IV-Reform“ Abschlussbericht Anke Hassel Christof Schiller Zusammenfassung Während der deutsche konservative Wohlfahrtsstaat über einen sehr langen Zeitraum ein hohes Behar- rungsvermögen verfügte, griff die Hartz IV-Reform tief in seine Leistungsstrukturen ein. Mit ihr wur- de ein leistungsrechtlicher Strukturwandel verwirklicht, der die passive Absicherung durch Lohner- satzleistungen bei Arbeitslosigkeit erheblich reduziert hat, den Einkommens- und Berufsschutz fak- tisch abgeschafft und eine einheitliche organisatorische Anlaufstelle für Langzeitarbeitslose geschaf- fen hat. Das Forschungsprojekt hatte zum Ziel, die politische Dynamik der Reform zu analysieren. Die For- schungsergebnisse auf der Grundlage von 40 Interviews mit Schlüsselakteuren der Reform legen nahe, dass die Reform aufgrund eines Zusammentreffens zweier Entwicklungen erfolgte: der Umorientie- rung der Schlüsselakteure in der Arbeitsmarktpolitik in Richtung der Begrenzung der Statussicherung für Langzeitarbeitslose im Interesse einer stärkeren Aktivierung von Arbeitslosen und die Anfang 2003 sich verstärkende Krise der fiskalischen und personellen Verschiebepolitik zwischen Bundes- haushalt, Sozialversicherungen und Gemeindehaushalten. Forschungsbericht Endfassung vom 14.06.2010 Inhalt 1. Einleitung ............................................................................................................................................ 5 1.1 Ziele und Fragestellungen ............................................................................................................. 6 1.2 Theoretische Fragestellungen ........................................................................................................ 7 1.3 Methodisches Vorgehen ................................................................................................................ 8 2. Die Hartz-IV-Reform ........................................................................................................................ 11 2.1 Arbeitslos vor und nach Hartz IV – eine Bestandsaufnahme ...................................................... 13 2.2 Immer noch ein konservativer Wohlfahrtsstaat? ......................................................................... 19 3. Das arbeitsmarktpolitische Erbe ........................................................................................................ 21 3.1 Die Krise am Arbeitsmarkt seit den 70er Jahren ......................................................................... 21 3.2 Arbeitsmarktpolitische Kontinuität in den achtziger Jahren ....................................................... 23 3.3 Reformversuche nach der Wiedervereinigung: Solidarpakt und SKWPG .................................. 26 3.4 Das erste Bündnis für Arbeit und das AFRG (1996-1998) ......................................................... 37 4. Neue arbeitsmarktpolitische Weichenstellungen und der Regierungswechsel 1998......................... 52 4.1 Das Konzept der Grundsicherung und die Reformdiskussion der Grünen.................................. 52 4.2 Die Reformdiskussion der Länder ............................................................................................... 53 4.3 Druck auf die industriellen Beziehungen: das Kombi-Einkommen-Modell der BDA ................ 56 4.4 Die Ambivalenz der SPD ............................................................................................................ 57 5. Lernen von Anderen .......................................................................................................................... 60 5.1 Impulse der europäischen Beschäftigungspolitik: Aktivierung und Flexicurity ......................... 60 5.2 Der Arbeitskreis der Bertelsmann Stiftung ................................................................................. 63 6. Das Bündnis für Arbeit ...................................................................................................................... 67 7. Die Politik der Reform ...................................................................................................................... 73 7.1 Der Vermittlungsskandal und der Wechsel an der BA-Spitze .................................................... 73 7.2 Die Hartz-Kommission ................................................................................................................ 75 7.3 Die Zusammenlegung der Ministerien: Superminister Clement ................................................. 80 8. Die kommunale Finanzkrise .............................................................................................................. 81 2 Forschungsbericht Endfassung vom 14.06.2010 8.1 Die Sozialhilfefalle ...................................................................................................................... 81 8.2 Der Einbruch der Gewerbesteuer ................................................................................................ 83 9. Die Konzeption der Reform .............................................................................................................. 85 9.1 Die Projektgruppe im BMA ........................................................................................................ 85 9.2 Der Einfluss der Sozialhilfereform auf die Hartz-IV Reform ..................................................... 86 9.3 Die Gemeindefinanzreformkommission ..................................................................................... 92 9.4 Erste Festlegungen der Regierung in der Agenda 2010 .............................................................. 95 9.5 Vom Eckpunktepapier zum Gesetzesentwurf ............................................................................. 97 10. Die Entscheidung .......................................................................................................................... 105 10.1 Der Konflikt mit den Gewerkschaften .................................................................................... 105 10.2 Die Vertrauensfrage: Schröder gegen die eigene Partei .......................................................... 108 10.3 Die Gesetzesberatung im Bundestag ....................................................................................... 110 10.4 Der Vermittlungsausschuss ..................................................................................................... 111 10.5 Vermittlungsausschuss Nr. 2: Das kommunale Optionsgesetz ............................................... 115 10.6 Hartz IV als Antwort auf die kommunalen Finanzkrise .......................................................... 117 11. Reformpolitik in Deutschland ....................................................................................................... 119 11.1 Die Erosion des normativen Fundaments des konservativen Wohlfahrtsstaates ..................... 121 11.2 Fiskalföderalismus ................................................................................................................... 123 11.3 Sozio-ökonomische Interessen in der Sozialpolitik................................................................. 125 11.4 Die Steuerung durch die Regierungszentrale .......................................................................... 127 11.5 Aktivierung unter Finanzdruck................................................................................................ 130 Anhang: Liste der Interviewpartner..................................................................................................... 132 Abbildungen und Tabellen .................................................................................................................. 134 Quellen ................................................................................................................................................ 167 3 Forschungsbericht Endfassung vom 14.06.2010 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Arbeitslose nach Rechtskreisen ..................................................................................... 134 Abbildung 2: Entwicklung der Arbeitslosigkeit und des Wirtschaftswachstums 1950 –